X Conferencia Iberoamericana de Educación (Ciudad de Panamá, Panamá, 3 y 4 de julio de 2000)

Declaración de Panamá

“La Educación Inicial en el Siglo XXI”

Las ministras y los ministros de educación de los países iberoamericanos convocados por el Ministerio de Educación de Panamá y la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura, OEI, nos hemos reunido en la ciudad de Panamá para la celebración de la X Conferencia Iberoamericana de Educación, con el propósito de analizar y debatir los problemas propios de la Educación Inicial en el Siglo XXI.

Los resultados de nuestras deliberaciones, que elevaremos a la próxima Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno que se realizará en la ciudad de Panamá el 17 y 18 de noviembre de 2000, se expresan en la Declaración de Panamá

Reconociendo:

La constante preocupación de los Jefes de Estado y de Gobierno de Iberoamérica, y las afirmaciones y propuestas de las sucesivas Conferencias Iberoamericanas de Educación, particularmente el pronunciamiento hecho en la Declaración de La Habana en la que se señala la necesidad de “reforzar la educación inicial para favorecer un mejor desempeño de los niños en grados posteriores y como factor de compensación de desigualdades”,

los compromisos de la comunidad internacional expresados, entre otros, por la Convención sobre los Derechos del Niño, la Cumbre Mundial a favor de la Infancia, la Cuarta Reunión Ministerial Americana sobre Infancia y Política Social, las Declaraciones de Jomtien y de Dakar, así como en los otros pronunciamientos internacionales y regionales referidos a la atención de los niños y de las niñas tal como el Marco de Acción Regional de Santo Domingo, ponen de manifiesto que para lograr una educación de calidad para todos se requiere impulsar la educación de la primera infancia.

Considerando:

Que la educación es un proceso social ininterrumpido que comienza desde el momento de la concepción y se extiende a lo largo de toda la vida y, dentro de ella, la educación inicial (desde el nacimiento y hasta la educación primaria o básica, según las distintas acepciones en los países) es una etapa en sí misma, en la cual se sientan las bases para la formación de la personalidad, el aprendizaje, el desarrollo afectivo, la capacidad de diálogo y

tolerancia en las relaciones interpersonales, así como el entendimiento entre pueblos y culturas.

Que los niños y niñas son sujetos de derecho y requieren de una educación integral de calidad, nutrición y salud que aseguren su supervivencia, crecimiento y el pleno desarrollo de sus potencialidades físicas, mentales y emocionales, a través del acceso a los bienes socioculturales, ampliando así el desarrollo de las capacidades relativas a la expresión, comunicación, interacción social, ética y estética, con vistas a iniciar su formación para una ciudadanía activa.

Que el Estado tiene responsabilidades indelegables, complementando la función educativa de las familias y que las autoridades educativas tienen la obligación de diseñar y promover políticas orientadas al fortalecimiento de este nivel, así como velar por su cumplimiento.

Que la educación inicial es uno de los factores estratégicos para garantizar la equidad, disminuir los efectos de la pobreza y promover la justicia en pos de la consolidación de la democracia, la convivencia social, así como en el apoyo al desarrollo económico y a la competitividad de nuestros países.

Que una educación inicial de calidad contribuye a disminuir los índices de repitencia, deserción y sobreedad en los siguientes niveles, constituyendo así una inversión de alta rentabilidad social que impacta en la eficacia y eficiencia interna de los sistemas educativos.

Que el respeto a la dignidad y a los derechos de los niños y de las niñas debe tomar en cuenta sus diferencias individuales, sus necesidades especiales, sociales, culturales, étnicas y religiosas, desde una perspectiva de género.

Que, para asegurar la calidad del nivel inicial, son necesarias políticas públicas, amplias e integrales, que involucren a todos los sectores y actores sociales, así como una articulación armoniosa y corresponsable entre las familias, las comunidades locales, las organizaciones sociales y las instituciones educativas.

Que la extensión del sistema educativo para todos los niños y las niñas, en una etapa previa a la educación obligatoria, conlleva esfuerzos muy importantes de nuestros pueblos, sobre todo en aquellos casos que, además, tienen que superar dificultades tales como la deuda externa.

Que a pesar de los esfuerzos sostenidos de los Estados de la región para la puesta en marcha de reformas educativas, aún persisten brechas significativas entre nuestros países y entre la mayoría de los mismos respecto de los países industrializados, en términos de cobertura y calidad, particularmente en educación inicial.

Que es necesario expresar el reconocimiento a los docentes y personal de apoyo que llevan adelante la educación inicial cotidianamente en nuestros países.

Por consiguiente,

1. Reafirmamos una vez más el valor de la educación inicial, como una etapa fundamental para el desarrollo de la personalidad, el logro de una educación de calidad para todos y para la construcción de la ciudadanía de los niños y niñas iberoamericanos, su capacidad de aprendizaje, de relacionarse con los demás y de realizarse como seres humanos.

2. Destacamos el papel que deben desempeñar las autoridades educativas en la definición de políticas públicas intersectoriales para la niñez, así como en el

desarrollo de acciones para su cumplimiento, con la colaboración de la sociedad civil.

3. Promoveremos y fortaleceremos políticas públicas que conduzcan eficazmente a la ampliación de la cobertura y mejoramiento de calidad con equidad según sea apropiado para los tramos de edad correspondientes.

4. Realizaremos esfuerzos para que la asignación de recursos económicos y financieros previstos en los presupuestos nacionales, y los provenientes de la cooperación internacional, expresen la importancia de la educación inicial en el marco de las políticas de infancia como un indicador de la voluntad de los Estados hacia este nivel, a través de la redistribución de actuales recursos presupuestarios provenientes, entre otros, de ahorros en gastos militares.

5. Reconocemos la necesidad de definir y desarrollar estrategias que tomen en cuenta la singularidad de cada grupo etario en los contextos nacionales, priorizando el papel básico de las familias en la atención de las edades más tempranas y la generación y consolidación de condiciones de incremento de calidad y cobertura escolarizada en las edades inmediatamente anteriores al ingreso a la educación básica (primaria).

6. Valoramos a la familia en su papel como institución educativa primordial e insustituible y asumimos el compromiso de promover acciones que tiendan a su fortalecimiento y a la formación de los padres y madres como agentes educadores responsables.

7. Señalamos la importancia de fortalecer la especificidad y especialización del nivel inicial, en una estrategia de desarrollo articulado con los demás niveles del sistema educativo, en particular en el desarrollo de las competencias para un efectivo aprendizaje de la lectura y escritura en los momentos apropiados.

8. Propiciaremos instancias de formación y actualización de personal docente y de apoyo para la educación inicial, a través de modalidades presenciales y no presenciales, utilizando los medios de comunicación al alcance y las redes académicas, sociales, institucionales, tecnológicas, culturales, de intercambio y cooperación iberoamericanas.

9. Procuraremos instancias de reflexión y diálogo con los responsables de los medios de comunicación, especialmente la televisión, a efectos de obtener su cooperación en los planes y metas de la educación inicial.

10. Prestaremos especial atención a los niños y las niñas de sectores vulnerables urbanos y rurales, particularmente aquellos que están en condiciones sociales más adversas, niños de y en la calle, hijos de trabajadores migrantes y madres adolescentes o solteras, con políticas integrales, intersectoriales y focalizadas.

11. Impulsaremos políticas y programas educativos de inclusión que reconozcan la diversidad cultural existente en la región, y propicien la interculturalidad y la multiculturalidad, la atención y el respeto a las necesidades educativas referidas a las diferencias individuales y de género, promoviendo medidas de discriminación positiva.

12. Avanzaremos hacia la institucionalización de políticas y programas sostenibles de educación inicial de calidad.

13. Fomentaremos programas específicos de atención a las niñas y niños con necesidades educativas especiales en el nivel inicial, procurando mediante las adecuaciones correspondientes, su integración plena al sistema educativo.

14. Instamos a la Organización de Estados Iberoamericanos a que incorpore en su programación acciones orientadas a la promoción de la educación inicial, a través de modalidades de cooperación horizontal, y coordine con otros organismos internacionales y subregionales actividades tendientes al desarrollo del nivel inicial, tales como el diseño y desarrollo de programas focalizados, diseño y desarrollo curricular, investigaciones y estudios, diseños de materiales educativos, intercambios de experiencias.

Ciudad de Panamá, cuatro de julio de 2000

Introducción

Consideraciones generales

La característica más destacable de la Educación Inicial(2) contemporánea, de niños y niñas de 0 a 6 años, es el papel importante que este nivel de educación ha ido adquiriendo a lo largo de las últimas décadas, dentro de la estructura de los sistemas educativos. En efecto, particularmente los intentos de generalización de la educación preescolar (anterior a la básica o primaria) constituyen un hecho corroborado por la legislación educativa de un cada vez mayor número de Estados. Éstas se han inspirado, por lo general, en las recomendaciones de organizaciones educativas o en los grandes encuentros internacionales sobre educación, que señalan la importancia de una educación precoz. Tal es el caso, por poner sólo un ejemplo, de la Conferencia Mundial sobre Educación para Todos de Jomtien, foro en el que se señaló como objetivo prioritario la “expansión de la asistencia y de las actividades de desarrollo de la primera infancia" (EPT, 1990), ratificado recientemente en el Foro Consultivo Internacional celebrado en Dakar (WEF, 2000).

La intensidad del crecimiento y de la extensión de este nivel de enseñanza en las últimas décadas en los países industrializados, contrasta con la brevedad de la historia de una verdadera política de educación preescolar, que no puede situarse sino hacia la mitad del siglo XX. El proceso de expansión de la educación preescolar es muy reciente en el mundo y forma parte de un cambio radical de la cultura humana. Esto no quiere decir, sin embargo, que no existan antecedentes históricos tanto institucionales como teórico-pedagógicos que aporten significativas y valiosas explicaciones al tema que aquí se trata.

Si bien la búsqueda de las raíces históricas de la actual educación preescolar puede conducir hacia un pasado muy lejano, que a finales del siglo XIX cuando aparecieron las primeras instituciones dedicadas a la atención de los niños más pequeños en algunas ciudades de Europa coincidiendo con el despertar de la Revolución Industrial (García Garrido, 1986). Coincidió también este inicio con el nacimiento de los sistemas públicos de educación, aunque, como ya se ha dicho, se tardaría muchos años en conseguir un desarrollo sostenido e importante de este nivel.

Las Dame Schools inglesas, las écoles á tricoler, creadas por el pastor Oberlin, las instituciones creadas por R. Owen para los hijos de las hilanderas de New Lamark, las salles d’asile francesas, los asilos de niños en Alemania, entre otros, son instituciones dedicadas a recoger a los niños más pequeños, que fueron aumentando al ritmo en que se incrementaron las necesidades sociales creadas por los nuevos tiempos en los que la Revolución Industrial tuvo destacado protagonismo. Son razones económicas a las que hay que unir consideraciones éticas y filantrópicas, así como religiosas. En efecto, las

situaciones de injusticia provocadas por el desarrollo industrial despertaron sentimientos de solidaridad que, en algunos casos, se concretaron en la creación de estos centros asistenciales para los niños procedentes de las familias más desfavorecidas. A pesar de la diversidad de sus denominaciones, tenían en común un objetivo fundamental: recoger a los hijos de las familias pobres cuyos padres y madres trabajaban en la manufactura y en la industria. De tal manera se pretendía evitar que estos niños estuvieran en la calle durante los largos horarios en que sus padres y madres trabajaban, y que se dedicaran a la mendicidad y al vagabundeo. Dichas instituciones tuvieron, pues, una finalidad fundamentalmente asistencial y sólo secundariamente instructiva. No en balde fueron conocidas, en general, como “asilos”, “casas-asilos” o “salas guardianas”, expresiones que aluden a la función que, de forma más destacada, llevaron a cabo. Una educación preescolar propiamente dicha no surgió hasta que, en el ámbito teórico, se concretó la doctrina pedagógica que sustenta los fundamentos de la educación de la primera infancia. Y esto ocurrió cuando F. Froebel (1782-1852) sistematizó su teoría y la especificó con la apertura del primer kindergarten en 1837. A partir de entonces comenzó la extensión de este nivel educativo que no tendría, sin embargo, un impulso decisivo hasta el siglo XX.

En este lento y largo proceso que ha sido el desarrollo de la educación preescolar han influido diversos factores tanto internos como externos al sistema educativo. Se ha mencionado ya que sus orígenes estuvieron estrechamente relacionados a causas económicas vinculadas a la Revolución Industrial, a la incorporación de las mujeres más pobres al proceso de la industrialización y a las consecuencias que este hecho produjo en el ámbito social. Posteriormente, el creciente reconocimiento de los derechos de las mujeres, entre ellos el de incorporarse a la vida activa en igualdad de condiciones con el hombre, estimularon, en el siglo XX, el acceso de las mujeres de las clases medias al trabajo, lo que supuso una nueva y mayor demanda de atención extrafamiliar de la infancia y, en consecuencia, un nuevo impulso para el desarrollo de la educación preescolar.

Además de razones de tipo económico y social, las conclusiones científicas más recientes sobre esta cuestión constituyeron un nuevo incentivo para el desarrollo de dicho nivel educativo. Reafirmando la importancia del ambiente frente a cualquier determinismo biológico (por ej., Maturana y Varela, 1986; López Cerezo y Luján López, 1989) antiguo o resurgente, las investigaciones consolidaron cada vez más la idea de que los seres humanos llegan a ser, aunque manteniendo las características genéticas, lo que la experiencia, el aprendizaje y el entorno vital permiten que sean. Los estudios neurológicos actuales liberan al hombre de la esclavitud que, en otras épocas, lo ataban al patrimonio genético. El hecho de considerar que las neuronas, por ejemplo, no son inamovibles sino capaces de modificarse, corregirse, regenerarse o morir según los estímulos ambientales, permite ser optimista con respecto a una educación precoz. La estimulación y la activación externa serían, según las conclusiones más actuales, las responsables de actividades neuronales

que generan, a su vez, acciones cognitivas, sensoriales y afectivas, base de otras operaciones fundamentales para el sujeto como las intelectuales, las relaciones sociales, etc.

La educación precoz puede aportar la posibilidad de modificación, estructuración y perfeccionamiento neuronal y mental, que permitirán al sujeto utilizar niveles cada vez más complejos para pensar, sentir y relacionarse con los demás. Sin llegar al extremo de considerar que el mero aumento de los límites temporales inferiores de atención, antes del comienzo de la enseñanza obligatoria, puede suponer la consecución de la igualdad de oportunidades, sí está claro que puede ejercer un efecto compensatorio según el conocimiento actual. De ahí que exista el convencimiento de que esta educación temprana puede ser un buen instrumento en la tarea de compensar las desigualdades sociales y, por lo tanto, también en lo que se refiere a la prevención del fracaso escolar y de la exclusión social. No cabe duda de que una reducción del fracaso escolar se adentra, además, en cuestiones económicas, al permitir aligerar la carga presupuestaria que conlleva el abandono y la repetición escolares, consideración decisiva a la hora de calcular presupuestos globales a medio y largo plazo.

Existen, además, razones de carácter político, ya que se considera que una educación precoz puede contribuir a una mejor convivencia y cooperación entre grupos multiétnicos, evitando así tensiones sociales. Las sociedades multiétnicas, pluriculturales, constituyen una realidad a la que los sistemas educativos deben no sólo adaptarse, sino también dar respuesta a los problemas que representan. En la búsqueda de soluciones, resaltan los efectos positivos que la educación preescolar puede tener en el mejoramiento de la convivencia entre distintas culturas. Esta función compensatoria queda claramente delineada en las afirmaciones que se realizan en el Informe de la Comisión Internacional sobre la Educación para el Siglo XXI (Delors et al., 1996), que subraya la importancia de la educación de la primera infancia a partir de la comprobación de que “una escolarización iniciada tempranamente puede contribuir a la igualdad de oportunidades al ayudar a superar los obstáculos iniciales de la pobreza o de un entorno social o cultural desfavorecido, y puede facilitar considerablemente la integración escolar de los niños procedentes de familias inmigrantes o de minorías culturales o lingüísticas”.

Tales comprobaciones han llevado a los gobiernos de algunos países a empeñarse en políticas educativas sobre la primera infancia cada vez más decididas, algunas veces incorporadas a leyes generales de educación que inician reformas educativas que se prometen de gran alcance. Si bien es innegable el importante desarrollo de este nivel de educación en las últimas décadas, es necesario hacer matizaciones sobre ese crecimiento. El mismo informe que se citaba anteriormente llama la atención acerca de este aspecto. “Por desgracia –dice- la educación de la primera infancia está todavía poco desarrollada en la mayoría de los países, y aunque casi todos los niños cursan

la enseñanza preescolar en los países muy industrializados, también en ellos queda mucho por hacer” (Delors et al, 1996)

Este documento: un acercamiento al debate sobre la problemática iberoamericana

Podemos afirmar que en Iberoamérica se ha aceptado que “el aprendizaje comienza al nacer”, como ya se señaló en Jomtien, y se ha reconocido que es un “derecho del niño”. Así, en la IX Conferencia Iberoamericana de Educación (La Habana, 1999) los ministros declaran: “Reforzaremos la Educación Inicial para favorecer un mejor desempeño de los niños en grados posteriores y como factor de compensación de desigualdades. En este sentido, mantenemos nuestro compromiso con la Convención sobre los Derechos del Niño y con los acuerdos asumidos en la Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, reconociendo la importancia de las conclusiones de la IV Reunión Ministerial Americana sobre Infancia y Política Social” (OEI, 1999).

Aunque son evidentes los progresos al respecto, también hay que reconocer la lentitud para avanzar en el cuidado y educación de la primera infancia en la década de los noventa. Esa lentitud parece estar asociada tanto a la imprecisión de los objetivos y dispersión de esfuerzos de las actuales políticas públicas, como a la falta de difusión de los antecedentes pertinentes sobre el desarrollo del cerebro y de la mente, así como a las evaluaciones de impacto de los programas.

Es habitual la carencia de una política pública hacia la infancia, con planes de acción en las distintas áreas de gobierno, como educación, salud, desarrollo social, etc.

Por lo que respecta a nuestro campo, la imprecisión se refleja en la habitual descripción de la educación y cuidado de los infantes como si fuera un servicio bien definido (similar a la educación primaria), cuando en realidad se trata un conjunto de actividades que generan resultados muy diferentes (son realizadas por actores cuya formación y dedicación pueden ser muy distintas y cuentan con recursos que varían en sus características y magnitud). Dada esta diversidad de opciones, para fijar prioridades no siempre se ha contado con buenas estimaciones de los impactos probables ni de los costos necesarios para poner en práctica cada una de ellas.

Ante esta situación, es muy importante ofrecer a la Comunidad Iberoamericana marcos de análisis para facilitar un debate sistemático de las prioridades, que tomen en cuenta la complejidad del desafío que implica el ofrecer una adecuada Educación Inicial. Sin pretender constituir ese marco, que sin duda será producto del conjunto de eventos realizados en la región, y los próximos a realizarse, en las secciones siguientes se presentan avances en el conocimiento sobre el tema; se describen los avances en los 90 y se comentan factores que condicionan la calidad de la Educación Inicial (y su

vinculación con la educación básica); luego se ilustran los impactos y costos unitarios, probables, de doce estrategias que se suelen proponer para mejorar la Educación Inicial (con el promedio de las opiniones de 10 expertos de nivel mundial) y, finalmente, se estima el posible incremento en el presupuesto público para educación que podrían originar tres estrategias alternativas. Se considera que este tipo de estimaciones, y demás elementos de juicio, puede facilitar el análisis sistemático y realista de una estrategia integral, al examinar decisiones políticas fundamentales (en una secuencia lógica de alternativas) que suelen enfrentar los gobiernos para desarrollar la Educación Inicial que necesita cada país.

Últimamente se ha profundizado el debate al respecto en el escenario internacional y regional. Este documento de trabajo incluye la información generada por la Evaluación de la Declaración Mundial sobre Educación para Todos y por la Conferencia Internacional Consultiva, en las cuales participaron todos los Estados de la región, así como los Seminarios organizados por la OEA, el Simposio Mundial de Educación Parvularia e Inicial de Santiago de Chile y el Encuentro Mundial de Educadores Infantiles de Cartagena, 2000. Además, la OEI ha solicitado y recibido trabajos sobre el tema, a cargo de especialistas de diversos países.

En el marco de la temática de la X Conferencia Iberoamericana de Educación, la OEI propone profundizar este debate a través de publicaciones, foros e intercambio de información que se iniciarán durante el segundo semestre del 2000. Para ello, en la medida que las autoridades educativas de cada país lo estimen conveniente, pretende colaborar en el análisis de los antecedentes, construir preguntas y establecer prioridades tentativas. Para revisarlas, en la profundización de esta dinámica, sería oportuno reunir antecedentes pertinentes (con la colaboración de expertos del propio país o de otros Estados) y formular comentarios que permitan precisar (y revisar si fuera necesario) las prioridades. Se espera avanzar hacia una nueva definición, realista, de las políticas que permitiera acelerar y mejorar la atención de los infantes. Definir prioridades puede ser un proceso lento y complejo, aunque inevitable, ya que no existe una solución única que permita tener éxito en todos los casos.

1. Hay urgencia para definir políticas para la Educación Inicial.

El cuidado y la educación de la primera infancia tienen hoy una clara prioridad en la agenda política de cada país, que se puede atribuir en gran parte a la Declaración de Jomtien sobre “Educación para Todos” (Myers, 2000,4). En esa Declaración de 1990, se destacó su posible contribución para reducir la mala calidad de la educación primaria. Pero hoy ha adquirido una importancia peculiar, que se ha reflejado en la Declaración de Dakar (WEF, 2000). Esta toma de conciencia implica una creciente presión social para definir políticas adecuadas e impulsar estrategias operacionales que permitan responder a tal

desafío. Este reconocimiento de la mayor importancia intrínseca de la Educación Inicial se debe, entre otros factores, a su impacto positivo en la equidad y en el desarrollo (OEI, 1995; OEA, 1998); a la divulgación de investigaciones sobre el desarrollo del cerebro, que privilegian una estimulación adecuada “desde la cuna” e incluso antes (Peralta y Fujimoto, 1998); a la difusión de indicadores sobre calidad de vida; a la gradual aceptación de los derechos del niño (Delors, 1996; Martínez y Álvarez, 2000; BIE, 1999); a los cambios en la organización familiar y a la mayor participación de la mujer en el trabajo (Fundación Van Leer, 1994).

Después de las mediciones realizadas por Unesco (1998) en una docena de países de la región, llama la atención la baja calidad de la educación primaria (básica). Esto es particularmente preocupante debido a que actúa como una limitante clave de los procesos de desarrollo social y económico. Su importancia se constató en los países del este de Asia, tanto por su impacto en la fuerza de trabajo como en la equidad y la paz social (Birdsall et al, 1998; CEPAL-Unesco, 1992). La medición del rendimiento académico, por su parte, mostró que los alumnos sólo contestan correctamente el 50% del currículo mínimo definido como tal por los mismos países (Unesco, 1998). Ese porcentaje queda muy por debajo del 85% de respuestas correctas que lograron los alumnos de Cuba donde tienen un nivel más bajo de ingreso per cápita. Ese nivel de respuestas implica que la mitad de los alumnos de 4· grado de América Latina no entiende lo que “lee”, y que si no se realizan acciones decididas, una parte importante de la fuerza de trabajo tendrá limitaciones que afectarán su productividad durante toda la vida.

La baja calidad de la educación primaria se debería, en parte, a que los alumnos no inician su aprendizaje con los mejores profesores de su escuela (suelen estar en los cursos más altos) y, además, a que muchos niños no están preparados para ingresar al primer grado de la educación formal. Un panel de expertos mundiales ha identificado como la mejor estrategia disponible en la educación primaria, “colocar al mejor profesor de la escuela en el primer grado” (Tabla 1). Se confirma así el efecto positivo de un buen profesor en el primer grado que se detectó en un estudio de seguimiento de un grupo de alumnos, 30 años después de haber egresado de la educación primaria (Pedersen et al, 1978). La investigación sobre el desarrollo del cerebro confirma estas propuestas y sugiere la necesidad de poner mayor atención en la formación inicial.

A los 18 meses de edad se han comprobado diferencias en el desarrollo de los infantes, que dependen de su estimulación (Egido, 2000,8). Recibir adecuada educación tan pronto como sea posible está asociada a los procesos de desarrollo cerebral (Peralta y Fujimoto, 1998). La Educación Inicial tiene un impacto que perdura hasta la edad adulta (Schweinhart et al, 1993; Egido, 2000,7). Sólo en los primeros periodos de vida sería posible aprender ciertas habilidades (por ejemplo, pronunciar sonidos de otros idiomas) que más tarde sería muy difícil dominar (Myers, 2000, 21). Es por

eso que ahora se reconoce la necesidad de ofrecer estimulación temprana en el hogar y tener un diagnóstico precoz de los problemas que pueden limitar el aprendizaje (hiperactividad, disfunciones, audición o daño cerebral). Poco a poco se difunde la necesidad de prevenir problemas de aprendizaje y de dar un tratamiento oportuno. Afortunadamente, los profesionales se han diversificado para abarcar todos los trastornos que pudieran aparecer en el camino (fonoaudiólogo, neurólogo o sicólogo).

Ahora se percibe el escaso aprendizaje como una violación de los derechos del niño, mientras que hace 30 años constituía un proceso normal para seleccionar a los que promocionaban a los niveles superiores (Unesco, 1999). Los profesores han tomado conciencia de que un niño se debe desarrollar de acuerdo a su potencial, y cuando eso no ocurre hay que mejorar los métodos de enseñanza.

Los cambios en la organización de la familia reducen las horas de interacción con adultos mediadores y pueden requerir la protección legal para el niño que vea afectada alguna de las dimensiones de su desarrollo (WEF, 2000). La sociedad busca maneras de compensar la reducción de la capacidad de la familia para cuidar y estimular a los niños por los diversos cambios del contexto en que opera (Peralta y Fujimoto, 1999,41). La mujer ve limitada su función tradicional de cuidar a sus hijos por la presión social para que tenga un trabajo remunerado, aunque se reduce el número de niños que engendra en su vida (Peralta y Fujimoto, 1999,56). Esto tiene implicaciones importantes en cuanto a la mayor disponibilidad de recursos por persona, que se comenta más adelante.

Parte de los cambios se genera por el rápido proceso de urbanización que viven los países (en algunos casos se observa una reducción de un 50% de población agrícola a un 10% en 50 años). Declina la familia extendida, aumenta la movilidad geográfica de sus miembros, hay mayor proporción de matrimonios que se separan o disuelven, y crece el número de casos detectados de violencia intrafamiliar (aunque no se dispone de elementos de juicio sobre su evolución en el tiempo). El abandono y la adopción se relacionan principalmente con los embarazos de adolescentes o la pobreza, y se empieza a disponer de información sobre la magnitud y características de este fenómeno.

Existen muchos otros elementos que presionan por una mayor y mejor atención inicial. Basta mencionar algunos: revolución digital, globalización (y la necesidad de competir), educación de las minorías, transparencia (y corrupción), descentralización, crisis económica, movimientos ecológicos y pandemias como el SIDA (Myers, 2000a,8). Si bien no se pueden discutir, en este documento de trabajo, conviene tenerlos presentes en el al momento de establecer prioridades.

Junto con constatar estas múltiples presiones por expandir y mejorar la Educación Inicial -considerando la creciente evidencia sobre sus importantes efectos y su incidencia durante la vida de cada persona-, hay que reconocer que las expectativas a corto plazo en la mayoría de los países son modestas. Hay que buscar una adecuada perspectiva sobre lo que corresponde realizar a cada país en la actualidad, ya que las demandas pueden ser excesivas en relación con el nivel de desarrollo. La opinión pública toma ahora en cuenta tanto las necesidades de salud, nutrición e higiene como el desarrollo cognitivo y psico-social (aprender a ser y a convivir), al analizar los indicadores de calidad publicados por PNUD y UNICEF. Esta concepción de cuidado del infante supera, por lo tanto, el concepto de preparación para la Educación Inicial (Rivero, 1998).

En esta compleja perspectiva se deben celebrar los moderados avances observados en la década de los 90 en Iberoamérica y analizar sus elementos e interacciones, a fin de diseñar políticas más realistas y efectivas que se incorporen a los planes nacionales de desarrollo que se preparen para la próxima década a la luz de las Conferencias Iberoamericanas de Educación y de sus resultados y del Marco de Acción del Foro Internacional de Educación, de Dakar (WEF, 2000). Examinaremos ahora los logros y más adelante, el posible impacto de cuatro factores en el aprendizaje de los niños.

2. La cobertura actual y el avance en los 90 no son satisfactorios.

Se constatan avances en la cobertura de la Educación Inicial, pero no son suficientes. Al menos seis países tienen matriculados el 80% del grupo con un año menos de edad que la de ingreso a la escuela primaria (Myers, 2000, 18). En promedio, el 80% de los niños de seis años es atendido tanto en educación inicial (la cuarta parte) como en educación primaria (el resto). La mitad de los niños de cinco años recibe atención en la Educación Inicial. El 25% de los niños de cuatro años tiene atención en Educación Inicial, y 10% del grupo de tres años. Para los menores de tres años la atención se reduce a menos del 1%. Para evaluar estas cifras conviene recordar que el 80% de los niños de tres a cinco años del Caribe frecuentaban centros preescolares en 1997 (FME, 2000,1) y se comenta más abajo el caso de Cuba.

El crecimiento de la cobertura de la educación preescolar formal ha sido de un 4% anual, y por ser un ritmo lento (menos de dos veces el ritmo de crecimiento de la población) la dispersión de resultados es pequeña. Si bien es difícil comentar otras tendencias de la cobertura en la última década (Myers, 2000, 16), también se puede decir que creció sustancialmente el “cuidado y educación infantil” en sus múltiples formas (EFA, 2000, 2; UIS, 2000, 19). Esto se debe a que los datos estadísticos para una definición genérica no suelen incluir adecuadamente la atención ofrecida por los establecimientos privados, y se refieren a la inscripción más que a la participación (Myers, 2000, 12). Casi ningún país brinda información sobre la

atención en salud, nutrición o en aspectos psicosociales. Por eso es bueno comentar el efecto de cambio en la definición del tipo de atención en la magnitud de niños “atendidos”.

Fuente: UIS 2000

La extensión del cuidado de los infantes y la Educación Inicial de la primera infancia dependen de la definición que se adopte. Si nos limitamos a la educación preescolar formal, habría una cuarta parte de los infantes atendidos en esa modalidad. Si se amplía la definición para incluir también el “cuidado” de los niños se atendería a un tercio de la población. Si se toma en cuenta la atención “no formal” se podría superar el 50% de la población infantil (FME, 2000,1). Los programas basados en la preparación de los padres tienen un costo bajo y se han expandido con rapidez, pero no se incluyen en las estadísticas (Myers, 2000, 18). Cuando se toman en cuenta todas las modalidades (especialmente un programa con los padres), Cuba estaría atendiendo al 98% de los infantes, mientras que en la modalidad formal sólo está atendiendo al 30% de esos niños. Esta diversidad de modalidades de educación de la primera infancia limita la posibilidad de realizar un buen estudio de su evolución en el tiempo.

Cuando se analizan los datos (a pesar de las limitaciones mencionadas), se constata que la Educación Inicial privada predomina en las áreas urbanas de estratos altos y en las zonas industriales de empleo femenino cuando existe una legislación adecuada. La Educación Inicial pública predomina en áreas urbanas marginales y, a veces, se ofrece también en algunas zonas rurales. En el tramo de 0 a 3 años se emplean con mayor frecuencia las modalidades “no formales”, con una mayor participación de la familia y de la comunidad, mientras que en el tramo de 4 a 6 prevalecen las modalidades formales (Blanco, 2000). Los planes de desarrollo de la educación no han logrado diseñar estrategias de discriminación positiva en favor de los niños con riesgo de quedar seriamente limitados en su capacidad mental (Arrien et al, 1998; Gajardo, 1999).

Se ofrece muy poca atención sistemática en los tres primeros años de edad (Peralta y Fujimoto, 1999,17). Esto indica que, por el momento, hay que buscar otras estrategias para lograr una atención razonable de los niños menores de tres años (OEA, 1998,15). En algunos países la televisión transmite series educativas (en especial “Plaza o Barrio Sésamo”) para niños de 3 a 4 años. Sin embargo, no se realizan esfuerzos especiales para ampliar la teleaudiencia de esos programas (van Leer, 1999). Examinaremos más adelante el costo–efectividad de este tipo de programas (punto 7).

Los países de la región que han decidido ampliar la oportunidad de acceso a la Educación Inicial afrontan muchas alternativas. Para hacerlo con éxito tendrán que: precisar las modalidades que usarán; estimar su posible impacto (con relación al costo) para seleccionar las más eficientes; asegurar que las

prioridades elegidas cuenten con recursos adecuados (en relación con los actuales presupuesto) y tener la capacidad para administrar los programas. Cuatro aspectos claves de esas decisiones se examinan en las cinco secciones siguientes.

2. Factores endógenos de la calidad de la Educación Inicial.

La Educación Inicial obliga a repensar lo que es endógeno y exógeno (Myers, 2000). No siempre la Educación Inicial ocurre en el aula y en la escuela. En el caso de la Educación Inicial que ocurre en la familia, los factores vistos como exógenos, tales como valores, lengua o expectativas, se vuelvan endógenos. En el trabajo con padres de familia debemos tratar directamente algunos de estos factores como componentes del programa.

Para analizar el impacto de los diversos factores en la calidad de la Educación Inicial conviene distinguir aquellos que determinan día a día los procesos de aprendizaje en el hogar, en el aula y en la escuela (factores endógenos) de aquellos que operan fuera del lugar de aprendizaje, la escuela (factores exógenos), así como distinguir los aspectos materiales y culturales en cada uno de ellos (Tedesco, 1983). Algunos de los factores culturales son difíciles de modificar (por ejemplo, la educación de los padres, sus valores, la lengua, las expectativas o roles), pero es posible modificar algunas actividades específicas tales como estimulación en el hogar (conversar, leer, preguntar, sonreír). Lo mismo ocurre con algunos factores exógenos materiales como nutrición, atención médica, o marco legal, que pueden ser modificados si hay una decisión social suficientemente firme. Aquí surge entonces la necesidad de explorar los impactos relativos de uno y de otro tipo de factores (los resultados se presentan más adelante en el punto 7).

Es interesante imaginar la casa familiar, el hogar, como la sede del programa de Educación Inicial y a la madre como el agente educativo (Myers, 2000) En ese caso, se podría concluir que:

1. En muchos casos a la madre le falta "formación", aunque aprendió algo de su propia madre.

2. Tipo de conductor: la madre suele tener mucho más amor, cercanía y conocimiento intuitivo de sus niños que una maestra.

3. Existen muchos materiales en la casa que pueden ser aprovechados.

4. Tenemos una relación de 1 adulto por 1, ó 2 ó 3, niños. 5. El lugar puede o no tener espacio suficiente y facilidades

deseables. 6. .La gestión no es, en este caso, muy importante.

La definición de currículos para cada edad, la capacitación de profesores y monitores (usualmente madres) y materiales adecuados, han permitido algunos avances modestos en la calidad de la educación que reciben los infantes (como resultado de una mejor articulación de estrategias y actores). Esto se ha complementado con alguna mejoría en los factores exógenos, como los niveles de salud y nutrición, mayores niveles de educación de los padres (como efecto de la expansión de la cobertura en los años 80 y 90) y un marco legal que se va ajustando lentamente (Arrien et al, 1998; Gajardo, 1999).

El análisis de los factores endógenos debe tomar en cuenta la diversidad de los programas y el número de infantes que está a cargo de la madre, maestro o monitor. Los programas de educación preescolar requieren un buen entrenamiento inicial (preservicio) de los maestros y maestras, mientras que en las guarderías basta dar capacitación a los monitores junto con alguna supervisión profesional (con costos sustancialmente menores). Aquí surgen alternativas (y combinaciones) interesantes entre nivel de preparación, remuneraciones y tamaño del grupo de alumnos. Lo importante es que en todos los casos se busque un aprendizaje sistemático en el que el infante desempeñe un rol activo; que juegue -si es posible- en un proceso de descubrimiento guiado y que -hasta donde sea posible- tenga relación con el contexto en el que vive.

Entre los materiales adecuados para una buena Educación Inicial se destacan las series de TV que han sido cuidadosamente evaluadas (en su capacidad de mantener el interés del niño), material concreto para manipular y construir (o destruir), y la visita a instituciones (centros de recreo, parques o estadios) que permitan a los niños explorar por sí mismos diversos procesos. Entre los programas evaluados se destaca Plaza Sésamo por el logro de objetivos bien definidos que pueden ser luego transferidos a otras situaciones (por ejemplo, arriba-abajo; antes–después; avanzar-retroceder; poner–sacar; contar–ordenar; sumar o restar). El éxito de esta serie sugiere que es posible identificar una “buena enseñanza” que logra que se cumplan los objetivos de aprendizaje, a pesar de la variedad de alumnos que participa en el proceso (observan el programa en la TV). Sus evaluaciones indican, usualmente, que entre mayor es el tiempo que el niño ve el programa, mayor es su aprendizaje (CTW, 1998).

En resumen, es posible articular seis elementos endógenos: formación y tipo del conductor del proceso, materiales, tamaño del grupo, lugar y gestión, que se combinan en una gran diversidad de alternativas específicas: programas formales públicos (con maestros), programas no formales en escuelas públicas (con monitores) y diversos grados de supervisión; lo mismo, pero en hogares; todos los programas anteriores pero gestionados por una ONG; cada uno de los programas descritos,

a los que se agrega acceso a una o dos horas de Plaza Sésamo o similares (distribuido en diversos momentos de la jornada); todos los programas anteriores pero para diversos tamaños del grupo curso; finalmente, se podrían incluir distintos tipos de formación de maestros y monitores.

Dada esta elevada cantidad de alternativas es necesario buscar criterios para seleccionar las más adecuadas (Rivero, 1998). En el punto 7 se evalúan, desde el punto de vista de su efectividad, algunas que se consideran representativas de soluciones propuestas en la región(3). En el punto 8 se presentan elementos sobre la factibilidad económica de ponerlas en práctica.

4. El impacto de la salud y de los problemas biológicos de aprendizaje.

La evidencia disponible no permite establecer relaciones claras entre una mejoría de la salud y la nutrición y el desarrollo mental, social y psicológico (Myers, 2000,11), lo cual restringe un análisis sistemático de la prioridad de estos factores en los programas de Educación Inicial. En América Latina se ha avanzado en la reducción de la mortalidad infantil, pero se mantienen niveles relativamente altos de malnutrición y de deficiencias vitamínicas (Myers, 2000, 10). Mientras que los programas de vacunación y rehidratación oral han tenido un evidente éxito, el desembolso de considerables recursos en alimentación escolar sólo ha logrado evaluaciones positivas en dos de los seis casos evaluados en la región (Myers, 2000,11). No parece ser fácil alterar los patrones culturales de los padres en materia de alimentación o de control de diarreas.

Dado el alto costo que tienen los programas de nutrición, es importante conocer las estimaciones de los expertos del costo-efectividad de cuatro estrategias alternativas de alimentación escolar (ver punto 7). Además, se contará con su estimación del impacto de “una evaluación médica anual" (sin incluir el costo del tratamiento). En estos casos, sólo se evaluará el impacto que tiene cada estrategia en educación, ya que el problema de la salud (en sí) corresponde a otra dimensión de la responsabilidad del Estado, que se debe evaluar con otros criterios (y comparar con los efectos de los demás programas de salud).

5. El impacto de los padres: amor, atención y seguridad.

El mayor nivel de escolaridad de los padres ha facilitado el desarrollo de los niños, pero muchos padres no saben “cómo ayudar a sus hijos”. El que casi todos los actuales padres hayan estado, al menos, en la educación primaria un mayor número de años de escolaridad que sus

propios padres (los abuelos de los infantes) y el acceso a la televisión, ha aumentado considerablemente el nivel de información de esos padres. La investigación previa ha mostrado que, a mayor educación de los padres, los hijos lograrán también mayores niveles de educación. Padres más educados pueden ayudar a sus hijos en las tareas escolares, elevan sus expectativas, tienen en la casa más libros, periódicos y revistas y, en general, proporcionan un ambiente más favorable para el estudio y el desarrollo de los hijos.

En muchas familias los actuales padres no aprendieron formas de estimular a los infantes mediante la lectura (o invención) de cuentos, poemas, rondas o canciones, porque sus propios padres fueron analfabetos y se rompió la transmisión y reproducción de los saberes y prácticas tradicionales al respecto por aculturación ligada a la migración, dispersión familiar, peculiares efectos de la escolarización eurocéntrica, etc. En esos casos, falta saber muchas veces cómo acompañar, conversar, preguntar, sonreír o mostrar el cariño que tienen por sus hijos. Son informaciones que deben llegar a los nuevos padres para que la siguiente generación la transforme en tradición. Algunas campañas por televisión impulsadas por UNICEF lograron altos niveles de recuerdo en la teleaudiencia, pero no se conoce su impacto en el trato con los infantes. Aquellos padres que no pasaron por la Educación Inicial (y su única versión de la educación es la primaria) quieren que aquella sea como la de la primaria. Pero no tenemos tiempo, ni podemos esperar, que los padres tengan mayores niveles de educación formal para trabajar con ellos para mejorar su habilidad de dar buena educación inicial a sus hijos.

Al mismo tiempo, es necesario buscar maneras de reducir la violencia intrafamiliar o la disolución de la familia con la carga de inseguridad que suele generar en los hijos. Es posible dar formación y alguna atención psicosocial a los padres mediante campañas masivas por televisión y radio, mediante cursos para grupos de padres que se reúnan en centros o en algunas visitas al hogar. Esto se puede lograr con la colaboración de instituciones religiosas o laicas que incluyan alguna supervisión pública. Se evalúa (por el panel de expertos) una alternativa de atención masiva de padres en el punto 7. Sería necesario llevar a cabo, en el futuro, estimaciones del impacto de diversos tipos de educación de adultos y, en especial, de la mujer (que tendría un efecto mayor en el cuidado y educación de los niños).

6. El impacto del marco legal en la Educación Inicial

El marco legal refleja las diversas decisiones o deseos de la sociedad para mejorar la Educación Inicial, pero en algunos casos la legislación genera efectos no considerados (o esperados) por el legislador. Entre

las normas que han tenido mayor incidencia se incluyen: edad de ingreso a la educación primaria, permiso para que las escuelas primarias ofrezcan cursos de nivel preescolar, permiso maternal, supervisión de establecimientos privados, violencia intrafamiliar, divorcio, aborto, abandono y adopción. Pero también se ha generado, muchas veces, una compleja red de conflictos de atribuciones entre las instituciones relacionadas con Educación Inicial: las que ofrecen educación de diversos tipos, las que atienden a la familia, a la mujer o a los niños con problemas, los organismos de salud y los mecanismos legales relacionados con violencia o vagancia.

Se ha reducido casi en un año la edad con que se ingresa a la educación primaria. En la actualidad, un 60% de los niños de seis años aparece matriculado en el primer año de la educación primaria, mientras que hace dos décadas sólo alcanzaba al 40%. Esa norma legal ha asignado a las escuelas primarias la atención de los grupos de edades más altas (usualmente 5 a 6 años) de la población que suele ser incluida como demanda para la educación inicial. La norma ha generado una decisión que no siempre queda explícita (Arrien, 1998; Gajardo, 1999).

Se ofrecen cursos de educación preescolar en muchas escuelas primarias. Esta decisión ha permitido también aumentar el número de alumnos de 0 a 6 años que se atiende en La educación primaria. Las técnicas usadas por los profesores de párvulos (juegos, cantos, pinturas, recortes, representaciones o puesta en común de observaciones) han influido, además, en la tradicional “educación frontal” que predomina en la educación primaria.

Se ha fortalecido el uso del permiso maternal para que las madres acompañen al recién nacido en sus primeros días (por ahora, no existe en la región para los padres). Estas normas expresan, además, la importancia que la sociedad asigna al rol de los padres en la educación inicial de sus hijos.

Las normas de supervisión de los centros de cuidado y Educación Inicial privadas, en cambio, ofrecen señales equívocas. Muchas de las normas se refieren a los materiales de construcción, manipulación de alimentos y títulos del personal. En su aplicación generan, a veces, corrupción. En la mayor parte de los casos bastaría que quedara constancia, en un lugar visible de acceso casi obligatorio para los padres cuando traen o retiran a sus niños, de las diferencias entre lo considerado como “mínimo” y lo que efectivamente cumple el establecimiento. Normas rígidas (ideales) sobre tamaño del curso o tipo de formación del personal pueden elevar innecesariamente los costos y eliminar posibilidades reales de atención (especialmente para los que tienen mayores necesidades de que atiendan a uno o varios hijos).

En algunos países se han asignado subsidios para los niños que asisten a clases (OEA, 1998). El pago ha estado condicionado a dicha asistencia.

La legislación sobre violencia intrafamiliar, divorcio y normas sobre aborto, adopción y abandono de niños tienen un impacto considerable sobre todas las cuestiones referidas a la niñez, y en este caso con la Educación Inicial. Es un tema de creciente actualidad en la región y falta mayor evaluación de su posible impacto sobre el sistema educativo, en particular sobre este nivel.

Entre las alternativas que se presentan se incluye “ofrecer un año de educación preescolar con el mismo costo de la educación primaria”, un programa similar con un menor costo y, finalmente, programas de “cuidado de los niños” (punto 7). Esas estimaciones permiten apreciar la opinión de los expertos sobre los efectos de las normas. Sería importante llevar a cabo en el futuro estimaciones del impacto de reorganizaciones que pudieran asegurar una labor coordinada de las instituciones encargadas del cuidado y educación de los niños.

7. Costo-efectividad de 12 estrategias para mejorar la atención inicial.

Contar con una estimación del impacto en el rendimiento escolar al final de la primaria de cada una de las 12 estrategias estimadas por un panel de 10 expertos mundiales(4) y del costo de cada una, permite ofrecer la mejor Educación Inicial posible para el país. Eso se logra al ordenarlas de acuerdo con su costo-efectividad (Schiefelbein, Wolff y Schiefelbein, 1998). La descripción de las estrategias se presenta en el Anexo 1, las estimaciones de costos(5) en el Anexo 2 y su resultado se resume en la Tabla 1. Las dos estimaciones de los expertos (el aumento del puntaje en una prueba estándar de rendimiento académico y la probabilidad de poner en práctica la estrategia), que permiten estimar el impacto, también aparecen en la Tabla 1. Ellas se refieren a un país “promedio” de América Latina y, por ende, se tendrían que revisar para ajustarlas a la situación específica de cada país. El impacto solo se estima para una dimensión de la calidad, que en este caso es el logro académico al final de la educación primaria. Sería posible estimar efectos a más corto plazo o en otras dimensiones, pero el impacto al terminar la educación primaria parece tener un significado más intuitivo. En algunos países podría ser pertinente evaluar las estrategias en función de su influencia en la paz social y el desarrollo económico o algún índice “compuesto”. En todo caso, las mediciones del costo-efectividad de programas específicos no han incluido, hasta ahora, programas de Educación Inicial (Schiefelbein, Swope y Schiefelbein, 1999). Eventualmente, las estimaciones de impacto deberían tomar en

cuenta los efectos en la disminución de accidentes en el hogar, la reducción de diarreas que eleva el nivel de nutrición, la prevención de tratamientos médicos posteriores más costosos (Peralta et al, 1996).

Tabla 1

Opinión de expertos sobre el costo-efectividad de intervenciones educativas en el País Promedio

(como cada país es distinto, estas estimaciones serán menos útiles cuanto mayor sea la diferencia con el país promedio utilizado como referencia)

Número y descripción de la intervención en orden descendente de costo-efectividad

(El Anexo 1 presenta las descripciones detalladas)

A. Aument

o estimad

o del rendimi

ento académico (%)

B. Probabilidad de una

implementación

adecuada (%)

C. Impacto

probable (%)

[A*B]

D. Aume

nto estimado del

costo (%)

E. Costo-efectivi

dad

[C/D]

2.Asignar los mejores maestros al primer grado.

19.8 58.0 11.5 0.0 1531.2

3. Exigir el efectivo cumplimiento de la duración oficial del año escolar

10.6 49.5 5.2 0.0 699.6

1. Prohibir el cambio de profesor de curso durante el año escolar

5.0 72.0 3.6 0.0 480.0

13. Prueba objetiva al 10 % de los alumnos de 4to grado y distribuir resultados entre los maestros

4.1 73.5 3.0 0.1 60.3

11. Descentralización

9.3 47.5 4.4 0.1 59.2

27. Campaña en los medios masivos para

8.1 71.9 5.8 0.1 46.6

dar estimulación temprana y lectura en el hogar

25. Examen oftalmológico en la escuela y derivar a especialistas

3.2 66.0 2.1 0.1 21.1

26. Transmitir buenos programas televisivos a la población preescolar

8.2 72.4 5.9 0.8 7.9

12. Descentralización con buena supervisión

19.4 53.5 10.4 1.3 7.8

29. Programa preescolar orientado al desarrollo (50 % del costo unitario de primaria)

13.0 54.5 7.1 4.2 1.7

28. Programa preescolar orientado al desarrollo (100 % del costo unitario de primaria)

18.3 51.5 9.4 8.3 1.1

24. Examen médico anual y derivar a especialistas

4.1 61.5 2.5 2.4 1.1

30. Cuidado de preescolares sin asegurar su desarrollo educacional

5.7 65.9 3.8 4.2 0.9

21. Programa de alimentación escolar (50 % del alumnado recibe colación en forma gratuita)

5.1 63.0 3.2 6.8 0.5

20. Programas de alimentación escolar (un 100% del alumnado

5.6 74.5 4.2 13.5 0.3

recibe colación en forma gratuita)

23. Programas de alimentación escolar

( 50% del alumnado recibe almuerzo gratuito)

6.9 59.0 4.1 18.0 0.2

22. Programa de alimentación escolar

( 100 % del alumnado recibe almuerzo gratuito)

8.1 67.5 5.5 36.0 0.2

PROMEDIOS (Para las 40 estrategias)

10.3 62.8 6.5 5.1 76.9

Notas de la Tabla 1:

(A) Mejoramiento porcentual promedio esperado en el rendimiento académico de alumnos de 6to Grado -con puntaje inicial de 50 puntos (de 100 posibles)- en una prueba estandarizada de lectura y matemáticas, en comparación con el grupo de control que no se benefició de la intervención

(B) Probabilidad (porcentual) de una adecuada implementación de la intervención, basada en consideraciones técnicas y políticas.

(D) Probable aumento anual del costo unitario de operación originado por la intervención incluyendo el gasto de inversión proyectado anualmente.

(E) A veces, es conveniente comparar el costo que tiene cada intervención para elevar en 1% el rendimiento académico. Así, el “costo por unidad de impacto (K)” es igual al costo total anual dividido por el impacto probable. En este caso: K=d*200/(50*a*b). En la fórmula 200 es el valor del costo unitario promedio en dólares (supuesto para el país promedio) y 50 es el promedio de respuestas correctas en la prueba (en el país promedio).

Fuente: Schiefelbein, E., Wolff, L.y Schiefelbein,P., 1998, “Cost- Effectiveness of Education Policies in Latin America: A survey of Expert Opinion”, Inter–American Development Bank, N· Educ-109, Washington, D.C., December, pág. 11.

Las cuatro estrategias para mejorar la nutrición (números 20 a 23) tendrían un efecto modesto en educación (con relación a su costo), aunque pueden ser muy importantes para la salud de los niños. Las 12

estrategias restantes tendrían efecto positivo en el rendimiento, al final de la educación primaria, pero solo siete de ellas lograrían un incremento superior al costo de ponerlas en práctica (Tabla 1).

Tampoco es suficiente "guardar" a los niños (estrategia 30). Los agentes en los centros de cuidado diario necesitan tener un conocimiento del desarrollo del niño y deben dominar su "curriculum" si se quiere que se genere algún proceso de educación preescolar. Sin embargo, es posible que algunas mujeres sin capacitación preservicio (y sin certificados de formación) atiendan a los infantes en una forma espectacular, usualmente porque han participado en talleres en-servicio donde les enseñan a manejar los elementos básicos (Myers, 2000). Otras veces se han formado gracias a un sistema adecuado de supervisión (que les da capacitación técnica en vez de funcionar como inspectores).

Las “campañas por medios masivos para que los padres les lean cuentos a sus hijos” parecen tener un alto costo-efectividad (46.6); también “examinar la vista y sugerir exámenes en los casos dudosos” tendría un alto índice (21.1). La “transmisión de programas de TV de educación preescolar de alta calidad” lograría un incremento 7.9 veces superior al incremento del costo. Un año de educación preescolar con costo unitario similar a primaria lograría un efecto levemente mayor a su costo (1.1) y aumentaría algo más si se tratara de programas menos formales que tuvieran un menor costo (1.7). Sin embargo, es posible que las intervenciones 28 y 29 puedan tener un mayor nivel de costo-efectividad. Tan pronto se disponga de estudios que muestren mejores resultados o que tengan un mayor impacto cuando se aplican a niños en desventaja, habrá que corregir la información. Sólo se trata de usar la información disponible en cada momento para tomar las mejores decisiones posibles con relación al proyecto social (y educativo) de cada país.

A pesar del impacto positivo de la Educación Inicial, existirían otras estrategias para “mejorar el aprendizaje al final de la educación primaria” que tendrían un costo-efectividad más alto. Por ejemplo, según los expertos, “colocar al mejor profesor a cargo del primer grado de primaria” o poner en práctica mecanismos que permitan “cumplir con el total de días de clases del año escolar” tendrían un costo-efectividad bastante más alto que cualquier estrategia para la Educación Inicial (Tabla 1). También sería más eficiente “aplicar un test al 10% de los alumnos de 4· grado y distribuir los resultados a los maestros” (60.3) o algunas estrategias de “descentralización” (59.2).

Conviene insistir en que estas estimaciones sólo iluminan el análisis de cada situación al permitir una comparación con la opinión “promedio” de los expertos (aunque la variación en las respuestas fue

asombrosamente pequeña) para un país “promedio” de América Latina. No es posible usar esas estimaciones de manera mecánica. El tamaño del país y la situación inicial pueden tener una fuerte incidencia en el nivel real del costo-efectividad, en función del cual sería posible establecer prioridades. Sin embargo, es un área en que la cooperación internacional puede tener un efecto muy positivo (McGinn, 1999; Oxfam, 1999).

Estas estimaciones permiten comparar programas con impactos y costos muy diversos e integrarlas en una estrategia global consistente. Es posible, así, reducir las actuales diferencias en los niveles de atención que reciben los diversos grupos de acuerdo con su estatus socioeconómico. Pero, además de verificar que una estrategia sea costo-efectiva, es necesario asegurar que se cuenta con los recursos necesarios para ponerla en práctica. En el punto siguiente se estima el costo total de las diversas estrategias, el impacto que podrían tener en el presupuesto público de educación y la forma de financiarlas.

8. Costo de ampliar la cobertura de la Educación Inicial.

En el caso de América Latina, no puede reasignar sus recursos a corto plazo para incrementar mucho el gasto público en educación y dar una atención similar a la que ofrecen los países desarrollados. La distancia es demasiado grande e implica recursos cuantiosos. Si se programan cambios a medio y largo plazo habría que preferir un avance cuidadoso que reduzca la brecha, pero que asegure no rehacer la mayor parte de los avances parciales que se programen y se pongan en práctica. Habría que mejorar también la legislación, la atención de salud, la asistencia social, la infraestructura, el currículum, el personal que enseña y la manera de evaluar y supervisar, así como la participación de padres y de organizaciones de la sociedad civil.

En la Tabla 2 se presenta una aproximación muy general a los costos estimados de tres estrategias (se describen en las notas de esa tabla) para ilustrar los órdenes de magnitud de los recursos que requieren. Esas estimaciones deberían ayudar a la selección de alternativas pertinentes. Para adecuar el análisis a cada país bastaría con reemplazar las cifras correspondientes, pero las magnitudes de los impactos probablemente no cambien substancialmente.

TABLA 2: Comparación de las estimaciones de tres estrategias de expansión de la educación.

Nivel de

Edu

Situaci

Cost

Presupue

Estrategia 1 Estrategia 2 Estrategia 3

cación

ón 2000

o Unitario

(dólares)

s-to 2000

(US$ millones)

Matrícula

Presupuesto

Costo Unitar.

Presupuesto

Presupuesto

Preescolar

- 0 a 3

50.000

300

‘

15

90

0.000

522

377

656

29

- 4 a 6

40

5.000

135

84

0.000

252

Primaria

2.00

0.000

300

600

2.00

0.000

600

300

600

600

Media

1.30

0.000

400

520

1.30

0.000

520

400

520

520

Universitaria

20

0.000

900

180

20

0.000

180

900

180

180

Total

3.95

5.000

367

1.450

52

4.000

1822

394

1956

1581

Incremento

1.28

5.000

372

27

506

131

% 32

%

26%

7%

35%

9%

Nota: Estimaciones en US$ dólares de 2000

Estrategia 1: Llegar a atender al 100% de la población de 0 a 6 años con costos similares a los de la educación primaria (sin nutrición ni salud).

Estrategia 2: Llegar a atender al 100% de la población de 0 a 6 años con costos de educación similares al de la educación primaria más el costo de nutrición (“lunch”) y el de una atención médica (sólo con diagnóstico). El costo unitario anual del “lunch” es de US $72 y el de la atención médica de US $4.8.

Estrategia 3: Llegar a atender al 100% de la población de 4 a 6 años con costos similares a los de la educación primaria (sin nutrición ni salud) junto con campañas para padres a través de los medios masivos para la población de 0 a 3 años y la difusión del programa “Plaza Sésamo” (o similar) para que se vea en hogares y centros comunitarios con colaboración de la sociedad civil. El costo total de la campaña de medios asciende a US$3.000.000. El programa y el tiempo de transmisión alcanzan a US$800.000. Se asignan US$ 10.000.000 para la participación de ONGs.

Los cálculos permiten, además, estimar el impacto de una focalización de cada una de las tres estrategias. Por ejemplo, la Estrategia 2 (atender al 100% de la población de 0 a 6 años con costo por educación de US300, que es similar al de la educación primaria más el costo de nutrición y darle una atención médica consistente en un diagnóstico. El costo unitario anual del “lunch” es de US $72 y el de la atención médica de US $4.8) se puede focalizar en el 20% o el 30% de la población con menores recursos. Es fácil calcular que el incremento en el presupuesto se limita, en ese caso, a un 9%. Esta es una magnitud que un país puede reasignar si existe una decisión social y política clara.

Con ayuda de la Tabla 1 sería posible estimar el impacto de cada una de esas tres estrategias en el rendimiento de los alumnos, de acuerdo con la opinión del panel de expertos mencionado en el punto anterior. Pero el criterio, en este supuesto, es verificar si existe la factibilidad política de obtener el correspondiente incremento del presupuesto, especialmente en el caso de las alternativas 1 y 2, en las que el incremento es substancial. Sólo cuando se asegure esa factibilidad vale la pena comparar los impactos de las alternativas para seleccionar las más adecuadas.

Con las cifras que se resumen en las Tablas 1 y 2 es posible iniciar una comparación sistemática de las seis alternativas que enfrenta cada país de la región para definir una política adecuada para su Educación Inicial.

9. Propuesta de opciones

Cada país busca una estrategia específica para ofrecer una Educación Inicial integral óptima que, eventualmente, asegure un desarrollo apropiado de su población. Esa estrategia incluye diversas etapas de acuerdo con los recursos con que cuente en cada etapa. Las primeras etapas suelen implicar un subsidio a las familias de menores recursos. Si bien cada país es diferente y diseñará estrategias peculiares, debe enfrentar decisiones similares.

Se presentan a continuación seis opciones problematizadas que obligan a comparar lo deseable y lo posible. No hay manera de llegar a estimaciones precisas del impacto relativo de cada una, pero obligan a revisar sistemáticamente los diversos aspectos a tomar en cuenta.

Tipo de atención: Es necesario seleccionar las edades en que se desea poner énfasis en “protección y bienestar” y en cuáles “educación”.

Esta decisión implica comparar Educación Inicial con el resto del sistema (especialmente con primaria), pero se puede limitar a considerar el grupo de edades de 0 a 6 años. El análisis de los resultados de la Tabla 1 indica que sólo el cuidado de la salud o el entregar comida no tienen un impacto muy importante en el rendimiento académico del alumno. El impacto en el presupuesto podría alcanzar hasta un 35% si se considerara el total de la población (Tabla 2). Sin embargo, es necesario examinar, en cada país, los programas de alimentación que ya entregan comida a los alumnos. Cuando existen buenos programas de alimentación es más fácil, y tiene un costo menor agregar los componentes de educación. En cada una de estas alternativas es posible pensar que la educación se puede dar a través de diversas modalidades (que es la siguiente alternativa a considerar).

Modalidades para ofrecer Educación Inicial: Decidir cuáles grupos o niveles se atenderán en Educación Inicial formal y no formal y cuáles mediante modalidades informales (por ejemplo campañas en medios masivos para que los padres realicen actividades de estimulación de sus hijos).

Ofrecer educación formal con un costo similar al de primaria implica un aumento considerable del presupuesto, que puede hacer difícil implementar esa estrategia (Tabla 2). Sin embargo, existe una cantidad de programas, en los cuales las madres o diversos agentes comunitarios toman el rol de atender a los alumnos con el apoyo técnico o la supervisión de profesionales. Estas modalidades permiten reducir considerablemente el costo unitario (ver estrategia 29 en la Tabla 1) y

se pueden complementar con programas masivos, a través de los medios de comunicación (ver estrategias 26 y 27 en Tabla 1) para originar variadas formas de motivación o estimulación temprana.

Las opciones realizadas en esta línea deberán sustentar programas de formación de recursos humanos apropiados, sea a través de profesionales, como de capacitación de actores sociales involucrados.

Modalidades de compensación de los problemas del contexto: Ofrecer discriminación positiva para los grupos con deprivaciones versus dar tratamiento similar para todos.

Cuando los fondos son escasos, parece necesario focalizar los programas en aquellos infantes que tienen mayores dificultades. En ese caso, el incremento en el presupuesto se puede reducir considerablemente como se comentó en el punto 8 (reducción desde un 35 a un 9%). De cualquier manera, hay que examinar esta decisión en función del tipo de estrategia (Tabla 1)y la disponibilidad de fondos (Tabla 2). Los programas por medios masivos no incrementan necesariamente el costo al ofrecerlos a la totalidad de la población (por ejemplo, en aquellos que se emiten por televisión o radio, como ocurre en las estrategias 26 y 27), y el mayor costo suele ser notablemente menor para los que se basan en textos escritos o medios impresos.

Modalidades para ofrecer recursos que se asignen para cada una de las modalidades: puede corresponder al nivel central, a la región o al establecimiento y, al mismo tiempo, involucrar a diversos grupos de la sociedad.

No existe una definición precisa de las actividades que corresponde realizar en el ámbito central o a nivel local. En muchos casos va a depender del nivel de desarrollo de la Educación Inicial del país. Por ejemplo, en una etapa inicial del desarrollo de estos programas, puede ser necesario tener proyectos más centralizados y, posteriormente, cuando se llevan a escala, descentralizarse. Conviene notar, en la Tabla 1, las ventajas que los expertos asignan a los programas de descentralización (ver estrategias 11 y 12, aunque se refieren a la descentralización de toda la educación básica) aunque el tema es muy complejo (McGinn y Welsh, 1999). Finalmente, conviene mencionar que hay una serie de actividades: diseño de programas, motivación, evaluación de avances de programas y todos los programas que se realizan de manera masiva, en las que podría ser ventajoso desarrollarlas por una agencia centralizada.

Prioridades del Estado: El Estado debe definir claramente su rol en esta problemática. Se señala la importancia de tres modalidades

de actuación: legislativa, articulación intraestatal, y con las familias y la sociedad civil.

Las prioridades legislativas, que incluyen una gama muy grande de opciones, desde los papeles asignados al Estado (por ej., Vasconcelos, e.p.), las normas para “abandono y adopción” hasta la regulación del “tiempo de los padres para atender al recién nacido”, estarán asociadas a las decisiones que se tomen con relación a cuatro puntos anteriores. Sin embargo, conviene destacar la necesidad de contar con partidas presupuestarias específicas para la Educación Inicial (a pesar que hay escuelas básicas que ofrecen cursos de este nivel). Tales partidas específicas permiten una mayor transparencia, en cuanto a la asignación de los fondos, y establecer las responsabilidades en el momento de la discusión presupuestaria (accountability).

Una estrategia general del Estado implica asignación de competencias claras a las distintas dependencias del mismo, así como normas y condiciones de articulación entre ellas.

Por último, las articulaciones con las familias y las organizaciones de la sociedad civil deben basarse en marcos de consenso de roles y concertación de acciones.

Evaluación de estrategias precisas, a fin de contar con mayores elementos de juicio para tomar las decisiones.

No es fácil contar con asesores locales, en toda la región, que estén al día en los resultados de las investigaciones en educación de este nivel. (Schiefelbein, Wolff y Schiefelbein, 1998). Es necesario ofrecer a esos asesores oportunidades para intercambiar puntos de vista con especialistas que puedan estimar posibles impactos (a partir de una situación inicial bien definida). Sería conveniente contar con la asesoría adecuada para enriquecer los antecedentes que tienen a su disposición las autoridades. Esto puede lograrse a través de redes apropiadas de comunicación e información que aprovechen las posibilidades tecnológicas actuales.

Dichas actividades conviene realizarlas en el ámbito regional, movilizando los recursos existente a través de la cooperación entre los países, o en el marco de organismos internacionales como la OEI. El seguimiento de la Declaración de la X Conferencia Iberoamericana de Educación, en Panamá, permitiría la ocasión de fortalecer la atención de los niños de la región.

Referencias:

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Notas

(1) Informe preparado por la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura como aporte a la discusión de la Reunión Preparatoria de Viceministros de la X Conferencia Iberoamericana de Educación (Buenos Aires, 1 y 2 de junio de 2000). En su elaboración participó un grupo de expertos, coordinados por Daniel González (Observatorio de la Educación Iberoamericana), con aportes originales de Ernesto Schiefelbein, Antonio Guerra, Alberto Martínez Boom, Alejandro Álvarez Gallego e Inmaculada Egido. Ernesto Schiefelbein, a su vez, coordinó un equipo de trabajo integrado por Laurence Wolff, Paulina Schiefelbein, María Victoria Peralta y Arleti Alarcón. Juan Carlos Tedesco, Noel McGinn, Robert Myers, Rosa Blanco, Ana María Corvalán, Ofelia Reveco, Marcela Gajardo, Ana María de Andraca, M. Angélica Kotliarenko, Margarita Schweizer, Renato Hevia y Roberto Martínez, a quienes se agradece su colaboración, realizaron críticas, comentarios y sugerencias al documento en distintos momentos de su elaboración.

(2) La variedad de designaciones para la educación desde el nacimiento hasta la incorporación a la enseñanza escolar primaria es inmensa. En este documento se ha evitado toda discusión terminológica al respecto. Se entiende que la educación comienza al nacer y aquí se la denomina, generalmente, Educación Inicial.

(3) No se dispone todavía de estimaciones del impacto de la formación de las parvularias y monitoras en el aprendizaje de los infantes. Sólo se cuenta con algunas estimaciones del impacto de la formación de los maestros de primaria (Schiefelbein, Wolff y Schiefelbein, 1998).

(4) El panel de 10 expertos mundiales que apoyaron este estudio: Martin Carnoy y Henry Levin (Universidad de Stanford); Claudio de Moura Castro (BID); Steve Heyneman, Himelda Martínez y Eduardo Vélez (Banco Mundial); Noel McGinn y Fernando Reimers (Universidad de Harvard); Jeffrey Puryear (Diálogo Interamericano) y Juan Carlos Tedesco (BIE). Todos ellos han realizado trabajos profesionales en la región.

(5) No se incluye en esas estimaciones el costo del tiempo de las madres, porque se considera que no afecta el ingreso de la familia (sin costo marginal en el ingreso). Se pueden revisar las estimaciones y al reemplazarlas de acuerdo con la situación en la que se desee aplicar este procedimiento.

Anexo 1.

Doce intervenciones educativas posibles para la Educación Inicial en América Latina

11. Descentralización: autorizar a los directores de centros a administrar fondos y a despedir y contratar maestros contando solamente con la aprobación de un consejo local, sin aumentar la capacidad del ministerio de educación para evaluar o fiscalizar dichas facultades.

12 Igual que el punto anterior, salvo que la capacidad del Ministerio se incrementa de forma significativa.

20. Programa de alimentación escolar: colación para todos (un vaso de leche y pan) distribuida en forma gratuita.

21. Programa de alimentación escolar: colación (un vaso de leche y pan) distribuida en forma gratuita a la mitad de los niños; el resto debe pagar.

22. Programa de alimentación escolar: almuerzo gratis para todos.

23. Programa de alimentación escolar: almuerzo gratis para la mitad de los niños; el resto debe pagar.

24. Examen médico anual y derivación a especialistas o centros especializados. No incluye el tratamiento médico que prestaría el sistema de salud.

25. Examen oftalmológico realizado en la escuela y derivación a especialistas o centros especializados. No incluye los tratamientos.

26. Adecuar y transmitir programas televisivos de gran prestigio a la población preescolar, por ejemplo “Plaza Sésamo” (250 programas por año). Sólo para ser visto en el hogar.

27. Campaña por los medios de comunicación para que los padres den estimulación temprana al niño (¿Se acordó anoche de leerle una página a su niño?), a través de 30 avisos publicitarios de un minuto cada uno, durante una semana.

28. Un año de atención preescolar para el desarrollo del 50% de los niños en situación de riesgo a un costo unitario equivalente al de un año de primaria.

29. Igual que el punto anterior a un costo unitario equivalente a medio año de primaria.

30. Un año de cuidado de preescolares sin contenido de desarrollo educacional (costo unitario equivalente a medio año de primaria).

Fuente: Schiefelbein, E., L. Wolff y P. Schiefelbein, 1998, “Cost- Effectiveness of Education Policies in Latin America: A survey of Expert Opinion”, Inter–American Development Bank, N· Educ-109, Washington, D.C., December, págs 5-6.

Anexo 2.

Aumento estimado del costo unitario generado por cada intervención*

(se pueden revisar las estimaciones de costo y luego calcular el correspondiente costo-efectividad)

INTERVENCIÓN AUMENTO EN EL

COSTO UNITARIO

(%)

EXPLICACIÓN DEL CÁLCULO DE COSTO

11. 0.1 Dado que no se ha considerado ampliar la facultad del Ministerio de Educación para fiscalizar y evaluar, se estima que el costo no excedería US$ 300.000 ó US$ 0.15 por concepto de folletos para rectores y Centros de Padres, más la implementación de un sistema de información y difusión.

12. 1.3 El costo de mejorar el flujo de información y de ampliar la facultad de fiscalización y evaluación,

reforzando la administración de pruebas, la producción de estadísticas y la gestión financiera, es de aproximadamente US$ 3 millones. Administrar pruebas a 330 mil alumnos de 4to Grado tiene un costo de US$ 5 por estudiante; otros costos incluyen cerca de US$ 1.000.000 para un MIS y costos varios del orden de US$ 300.000. El costo unitario total es US$ 2.65.

20. 13.5 Se calcula el costo de la leche en US$ 0.10 y del pan en US$ 0.05. El costo total es US$ 0.15 x 180 días, ó US$ 27 por estudiante.

21. 6.8 Igual que arriba, salvo que solo lo recibe la mitad del alumnado. Luego, costo unitario es de US$ 13.50.

22. 36.0 El costo diario estimado para almuerzos es US$ 0.40; por lo tanto, el costo es de US$ 0.40 x 180 ó US$ 72 por estudiante.

23. 18.0 La mitad del costo de la intervención 22, vale decir, US$ 36.

24. 2.4 No incluye servicios médicos prestados por el sistema de salud. Un facultativo puede examinar a 28 alumnos al día, durante 180 días, lo que equivale a 5 mil estudiantes al año. El sueldo del médico es de US$ 24.000, lo que resulta en costo unitario de US$ 4.80.

25. 0.1 Sólo detección, si bien los alumnos con afecciones a la vista pueden ocupar los asientos delanteros. Con una pequeña cantidad de dinero y algunos materiales, el maestro podría tomar esta iniciativa.

26. 0.8 Se ponen a disposición 250 programas de televisión para su uso en el hogar. El costo absoluto estimado es de US$ 3.000.000, asumiendo la compra de programas de gran prestigio como “Plaza Sésamo”.

27. 0.1 El costo total de preparación y compra de espacios publicitarios en televisión se calcula en US$ 500.000, vale decir, US$ 0.25 por estudiante.

28. 8.3 El costo es de US$ 200 para el 50 % de los estudiantes, prorrateado a lo largo de 6 años; vale decir, US$ 33.33 para el grupo beneficiario y US$ 16.67 por estudiante considerando todo el sistema.

29. 4.2 La mitad del costo; vale decir, US$ 16.67 para el grupo beneficiario y US$ 8.34 por estudiante considerando todo el sistema.

30. 4.2 Proporcionado a un 50 % del alumnado. El costo es igual al calculado para la intervención 29.

(*) El costo total del sistema primario es del orden de US$ 400 millones y el costo unitario es US$ 200.

Fuente: Schiefelbein, E., L. Wolff y P. Schiefelbein, 1998, “Cost- Effectiveness of Education Policies in Latin America: A survey of Expert Opinion”, Inter–American Development Bank, N· Educ-109, Washington, D.C., December, págs 13-16.