prof. dr hab. Paweł Swianiewicz

dr hab. Marta Lackowska

Zakład Rozwoju i Polityki Lokalnej

Wydział Geografii i Studiów Regionalnych

Uniwersytet Warszawski

Kwestia metropolitalna w kontekście zarządzania obszarem metropolitalnym Warszawy

Spis treści

1. Zarządzanie obszarami metropolitalnymi – wyzwania koordynacji.......................................2

2. Krótka historia rozwiązań proponowanych w Polsce..............................................................4

3. Dotychczasowe propozycje regulacji prawnych i formy współpracy w obszarze metropolitalnym Warszawy..............................................................................................................11

4. Co robić? Dylematy i opcje do dyskusji..................................................................................14

4.1. Granice obszaru metropolitalnego.......................................................................................14

4.2. Dobrowolność a przymus w tworzeniu instytucji metropolitalnej........................................20

4.3. Zadania metropolitalne i gwarancje autonomii gmin...........................................................22

4.4. Skład podmiotów tworzących obszar metropolitalny...........................................................25

4.5. OM jako instytucja (dobrowolnej lub obowiązkowej) współpracy samorządowej czy jako szczebel samorządu?........................................................................................................................27

4.6. Rola dzielnic Warszawy.........................................................................................................30

4.7. Sposoby finansowania..........................................................................................................31

4.8. Potrzeba konsultacji, badania i uwzględniania opinii mieszkańców.....................................35

Literatura przywoływana w raporcie................................................................................................38

Aneksy................................................................................................................................................42

Aneks 1. Przegląd wybranych rozwiązań metropolitalnych w Europie.............................................42

1. Formalne struktury dwuszczeblowe – przykłady niemieckie........................................42

2. „Przypadkowa zbieżność struktur metropolitalnych i regionalnych” – przykłady Berlina i Madrytu........................................................................................................................48

3. Dobrowolna współpraca wspierana zachętami – przykład Francji..............................50

4. Długa droga włoskiej reformy metropolitalnej................................................................54

Aneks 2. Bibliografia wybranych polskich opracowań na temat zarządzania metropolitalnego.......56

Aneks 3. Możliwe rozwiązania stosowane dla przezwyciężania problemu niezgodności zasięgów na obszarach metropolitalnych.............................................................................................................58

1

1. Zarządzanie obszarami metropolitalnymi1 – wyzwania koordynacji

Nie ulega wątpliwości, że wyzwania dotyczące organizacji samorządów terytorialnych na obszarach metropolitalnych mają szczególny charakter. Z jednej strony gospodarka wielu krajów (w tym także Polski) ulega systematycznej metropolizacji – coraz większa część ludności zamieszkuje w obszarach metropolitalnych, które wytwarzają rosnącą część produktu krajowego. Równocześnie zjawisko rozlewania się miast (urban sprawl) i inne mu pokrewne powodują, że istniejące granice administracyjne coraz mniej pokrywają się z faktycznym zasięgiem potrzebnych usług, rynków pracy czy innych obszarów funkcjonalnych. Mamy więc do czynienia z obszarem, który jest zintegrowany w kwestii swoich funkcji gospodarczych i społecznych, ale politycznie i administracyjnie podzielony na wiele niezależnych od siebie jednostek terytorialnych (w polskich warunkach gmin i powiatów). Wszystko to rodzi szczególną potrzebę koordynacji działań samorządów, np. w zapewnianiu dostępu do wysokiej jakości infrastruktury. O zakresie zadań wymagających takiej koordynacji mówimy dokładniej w dalszej części opracowania.

Zarówno w literaturze naukowej, jak i w praktyce polityczno-administracyjnej sposoby tej koordynacji, a co za tym idzie metody organizacji samorządów na obszarach metropolitalnych, są przedmiotem gorących sporów i dyskusji sięgających przynajmniej lat 30. XX w. Wówczas wykształciło się pierwsze z dwóch klasycznych podejść do zarządzania metropolitalnego, noszące nazwę teorii reformistycznej i głoszące potrzebę stworzenia silnej instytucji samorządowej obejmującej cały obszar metropolitalny. Druga, młodsza szkoła (rozwijana od lat 50. XX w.) wywodzi się z teorii wyboru publicznego i optowała za utrzymywaniem fragmentacji terytorialnej (podziału obszaru metropolitalnego na wiele, stosunkowo małych gmin), upatrując skutecznej koordynacji w umiejętnej oddolnej współpracy samorządów.

W 2005 r. profesor Salford University Michael Goldsmith wszystkie analizowane rozwiązania dotyczące zarządzania obszarami metropolitalnymi dzielił na cztery grupy:

1. „nie robić nic” – często stosowane rozwiązanie. Politycy zdają sobie sprawę z trudności związanych z próbami ewentualnych reform, w związku z tym „chowają głowę w piasek”, udając, że nie dostrzegają problemu. Jeżeli zmian nie da się uniknąć, można stworzyć agendę rządową (czy też quasi rządową), zajmującą się problemem obszaru metropolitalnego,

1 Terminy „metropolia” i „obszar metropolitalny” są w różny sposób definiowane w literaturze naukowej I dyskursie publicznym. Niektórzy zawężają te pojęcia do kilku (kilkudziesięciu) miast światowych o znaczeniu globalnym, w innych definicjach (np. stosowanych w statystykach USA i Kanady) obejmuje się nimi także znacznie mniejsze aglomeracje. Przedmiotem zainteresowania niniejszego opracowania jest przede wszystkim obszar aglomeracji warszawskiej, ale prowadzone rozważania można stosować również w odniesieniu do funkcjonalnych obszarów wokół przynajmniej kilkunastu innych głównych miast Polski. Naszym zamierzeniem nie jest angażowanie się w spory definicyjne wokół pojęcia „metropolia”, w opisanym tutaj znaczeniu posługujemy się tymi terminami w ich szerokim znaczeniu, odnoszącym się także do nieco mniejszych zespołów miejskich.

2

2. przyłączanie okolicznych terenów do miasta będącego ośrodkiem rdzeniowym aglomeracji (rozwiązanie określane czasem jako aneksacja) – było to rozwiązanie szeroko stosowane w XIX i pierwszej połowie XX w., ale później zrezygnowano z niego w większości krajów wysoko rozwiniętych. Goldsmith traktuje nieaktualność tego rozwiązania jako coś tak oczywistego, że nie przytacza argumentów na poparcie swojej tezy. Należy więc dodać, że odwołują się one zarówno do wymiaru efektywności zarządzania (przekroczenie progu „niekorzyści skali” w przypadku niektórych funkcji), jak i do wymiaru demokracji (rosnąca w nieograniczony niemal sposób jednostka terytorialna jest nie do pogodzenia z demokracją lokalną, wzmacniając napięcia między zarządzaniem metropolitalnym i demokratyczną legitymizacją). Demokracja lokalna na obszarach metropolitalnych ma oczywiście inny charakter niż na terenach wiejskich czy w małych miasteczkach, ale nie musi przez to stawać się tylko pustym sloganem,

3. stworzenie instytucji samorządu metropolitalnego (jedno lub dwu-stopniowego). Zdaniem Goldsmitha jest to rozwiązanie najczęściej stosowane, przynajmniej od lat 60. ubiegłego stulecia,

4. oparcie zarządzania metropolią na oddolnej, dobrowolnej współpracy mniejszych jednostek (gmin). Goldsmith zwraca uwagę, że współpraca ta na ogół jest wspierania (a nawet stymulowana) przez rząd.

Przykłady praktycznych rozwiązań stosowanych w Europie przytaczamy w dalszych częściach raportu (w szczególności w aneksie 1), ale w dużym uproszczeniu można powiedzieć, że dominują opcje opisane wyżej pod numerami 3 i 4. Najbardziej znanym przykładem rozwiązań polegających na współpracy międzygminnej jest Francja, zbliżone są także doświadczenia Finlandii. Z kolei najczęściej przywoływanym przykładem twardych instytucji samorządu metropolitalnego są niektóre metropolie niemieckie (najbardziej znane w Polsce to Stuttgart i Hanower), ale w tym kierunku zmierzały też ponawiane od lat próby reform we Włoszech czy propozycje odnoszące się do obszarów wobec niektórych innych głównych miast europejskich, np. Barcelony2.

Omówieniu historii debat na temat samorządowego ustroju obszarów metropolitalnych w Polsce poświęcona jest następna część niniejszego raportu. Ale odnosząc się do wymienionych wyżej rozwiązań opisywanych przez M. Goldsmitha możemy stwierdzić, że w latach 90. XX w. w Polsce dominowało w praktyce niezauważanie istniejącego i nabrzmiewającego problemu, co odpowiadało świadomie lub nieświadomie stosowanej postawie „głowy w piasek”. Stopniowo rozwijały się oddolne inicjatywy dobrowolnej koordynacji działań samorządów. Można tu wspomnieć o pionierskich inicjatywach Komisji do spraw Planu Strategicznego Aglomeracji Wrocławskiej, Radzie Metropolitalnej Zatoki Gdańskiej czy stopniowo rozwijającym się systemie porozumień dotyczących biletu aglomeracyjnego obejmującego gminy podwarszawskie. Inicjatywy te, choć z czasem coraz bardziej dojrzałe i wspierane zachętami płynącymi z programów operacyjnych

2 O doświadczeniach europejskich, ze szczególnym uwzględnieniem Niemiec i Francji, pisaliśmy szczegółowo w opublikowanym kilka lat temu artykule: Lackowska, Swianiewicz (2013). Pokazujemy tam, że rozwiązania stosowane w obu krajach nie są w praktyce tak bardzo odległe od siebie, jak może się wydawać na pierwszy rzut oka.

3

finansowanych z funduszy Unii Europejskiej (UE), odznaczały się licznymi słabościami. W nieco mniejszych miastach pojawiały się zmiany o charakterze aneksacji obszarów podmiejskich. W niektórych przypadkach proces ten wiązał się z poważnymi konfliktami (np. Rzeszów, a ostatnio Opole), w innych zaś (Zielona Góra) towarzyszył mu względny konsensus zaangażowanych gmin i ich społeczności lokalnych. W dyskusji o rozwiązaniach instytucjonalnych przeważały natomiast różnorodne pomysły systemów dwuszczeblowych, znajdujące wyraz w kolejnych propozycjach rozwiązań ustawowych. Jak wiemy – żadna z nich nie doczekała się wdrożenia. W serię takich propozycji rozwiązań dwuszczeblowych wpisuje się też niedawny projekt poselski parlamentarzystów PiS odnoszący się do aglomeracji warszawskiej.

Na zakończenie tego rozdziału wprowadzającego istotne wydaje się podkreślenie, że jakkolwiek sięganie do rozwiązań zagranicznych może być inspirujące, to nigdzie nie udało się stworzyć rozwiązań, które byłyby akceptowane bez zastrzeżeń i pozbawione wad (przedstawiliśmy je krótko w aneksie 3). Dochodzenie do obecnych struktur było też zazwyczaj procesem wieloletnim, niepozbawionym gorących sporów i błędów. Wydaje się, że wszystkie znane z Europy modele mają wady i zalety, z których warto zdawać sobie sprawę, podejmując decyzje dotyczące Polski. Dlatego też nasz tekst traktujemy raczej jako materiał do dyskusji, próbujemy w nim wskazywać rozmaite dylematy i opcje do rozważenia. Nie mamy natomiast rozwiązań, które byłyby gotowe do natychmiastowego zastosowania. Wydaje się istotne, by dyskusja o korzyściach i ewentualnych negatywnych efektach ubocznych wynikających z przyjęcia różnych systemów była możliwie szeroka i pomogła podjąć świadomą decyzję w oparciu o jak najlepsze rozeznanie potencjalnych skutków.

2. Krótka historia rozwiązań proponowanych w Polsce

To, że reformy administracyjne lat 90. XX w. nie rozwiązały problemu zarządzania obszarami funkcjonalnymi było jasne od początku. Wspominała o tym Unia Metropolii Polskich (UMP), a w 2004 r. Izdebski i Kulesza pisali o potrzebie dodatkowych regulacji – zarówno dla aglomeracji miejskich, jak i dla obszarów ochrony przyrody (głównie parków narodowych, gdzie władztwo dyrektora nakłada się na terytorium gmin).

Mimo to przez lata problem był traktowany po macoszemu, według zasady „skoro (jakoś) działa, to nie naprawiajmy” – kwestia metropolitalna bardzo rzadko pojawia się wysoko w agendzie politycznej. Zwykle jest to temat unikany przez władze centralne z kilku powodów. Po pierwsze, nie ma praktycznie ważnego politycznie i silnego lobby, które mocno parłoby do reformy metropolitalnej. Pojawiają się pojedyncze głosy związane albo z poszczególnymi aglomeracjami (w Polsce od końca lat 90. XX w. lokalne ośrodki wypracowały kilka propozycji ustaw dla konkretnych miast i ich zapleczy3), albo z korporacjami miejskimi, jak choćby propozycja Unii Metropolii Polskich w sprawie utworzenia powiatów metropolitalnych.

3 Mażewski w 1997 r. dla Trójmiasta, Cybulski i Dżedzyk w 2007 r. dla Wrocławia

4

UMP zakładało przy tym niepodzielność istniejących samorządów, co skutkowało bardzo szeroką delimitacją nowych powiatów metropolitalnych, do których UMP włączała całe powiaty sąsiadujące.

Po drugie, jak już sygnalizowaliśmy, wybór konkretnego rozwiązania prawnego i jego szczegółów nie jest oczywisty, a już na pewno nie zadowoli wszystkich. Z tej perspektywy kwestia metropolitalna staje się puszką Pandory dla rządzących – jej otwarcie przysporzy raczej problemów politycznych niż zadowolonych wyborców.

Po trzecie, jak widzimy po najnowszych propozycjach legislacyjnych, powołanie organizacji metropolitalnych zwykle oznacza konieczność przesunięcia dla nich części środków z budżetu państwa, co też nie zachęca do rozpoczęcia działań.

W efekcie polska dyskusja metropolitalna toczyła się do niedawna dość niemrawo, co jakiś tylko czas nieco się ożywiając. Takimi momentami intensyfikacji dyskusji było kilka propozycji regulacji prawnych:

w 2005 r. rząd Marka Belki – w odpowiedzi na postulaty UMP – zasugerował utworzenie w perspektywie finansowej UE 2007–2013 programu operacyjnego dla miast/obszarów metropolitalnych. Wprawdzie nazwa nie była explicite „PO metropolitalny”, ale największe polskie miasta szybko zorientowały się, że w praktyce o to chodzi i zaczęły gorliwie udowadniać swoją metropolitalność (a więc cechę uprawniającą do korzystania z tego PO) poprzez zawiązywanie porozumień metropolitalnych. Zwykle podpisywały je miasta centralne z okolicznymi powiatami (z pominięciem – pewnie dla zwiększenia prędkości procesu – gmin). Gdy ostatecznie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego kierowane przez Grażynę Gęsicką zdecydowało się na politykę wyrównywania i powołało PO Polska Wschodnia, niejako „zamiast” programu metropolitalnego, porozumienia te pozostały w szufladach,

w 2008 r. rząd opublikował projekt ustawy o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalnego i obszarach metropolitalnych. Projekt był szeroki – proponował nie tylko konkretne rozwiązanie prawne dla obszarów metropolitalnych (powoływał w nich zespoły metropolitalne), ale także kreślił podstawy państwowej polityki miejskiej i metropolitalnej. Do zespołu metropolitalnego wchodziły gminy oraz powiaty, których wszystkie gminy znalazły się w obszarze metropolitalnym (możliwe było przecinanie przez zespół metropolitalny granic powiatowych i wojewódzkich). Organami zespołu miały być zgromadzenie i kolegium wykonawcze. W zgromadzeniu zasiadać mieli delegaci wszystkich członkowskich samorządów (po jednym z każdego) – wójtowie, burmistrzowie, prezydenci i starostowie. Przy podejmowaniu decyzji obowiązywała podwójna większość głosów (większość głosujących i liczby ludności, którą reprezentują), ale w niektórych przypadkach zespół mógł zdecydować o głosowaniu bez uwzględnienia liczby ludności. Kolegium wykonawcze miało się składać z prezydentów miast na prawach powiatów i przedstawicieli wszystkich powiatów, przy czym reprezentanta wybierali wszyscy delegaci z danego powiatu zasiadający w zgromadzeniu. Prezydent największego miasta przewodniczył kolegium, a w obszarach policentrycznych zakładano rotacyjność tej funkcji. Dochodami zespołu

5

miały być głównie składki jednostek samorządu lokalnego oraz udział w podatku od towarów i usług oraz w podatku dochodowym od osób prawnych, w wysokości określonej w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego4. Zaproponowanie udziału w VAT to jeszcze jeden przykład sformułowanej wcześniej tezy, że większość debat na ten temat zakładała podzielenie się z metropoliami dotychczasowymi dochodami budżetu państwa.Zadania zespołu sprecyzowano dość ogólnie (m.in. programowanie strategii rozwoju i zagospodarowania obszaru metropolitalnego; opracowywanie i uchwalanie przedsięwzięć, zwłaszcza o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla obszaru metropolitalnego jako całości; inicjowania i rozwijania współpracy jednostek samorządu lokalnego; promocji obszaru metropolitalnego, a także koordynowanie działalności jednostek samorządu lokalnego na obszarze metropolitalnym w sprawach: ładu przestrzennego i ochrony środowiska, zaopatrzenia w energię elektryczną, cieplną oraz w gaz, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, komunikacji i transportu zbiorowego, bezpieczeństwa zbiorowego i porządku publicznego oraz ochrony przeciwpożarowej, a także zarządzania w warunkach kryzysowych. Zakres ten można rozszerzać za zgodą członków zespołu,

w 2012 r. w kancelarii prezydenta Bronisława Komorowskiego opracowano założenia projektu ustawy o aglomeracyjnych związkach transportowych. Miały one obowiązkowo powstać w siedmiu obszarach metropolitalnych i usprawniać jedno z zadań zarządzania metropolitalnego – transport publiczny. Cichym założeniem twórców projektu było rozpoczęcie procesu koordynacji metropolitalnej od transportu publicznego, z równoczesnym pozostawieniem samorządom swobody przekazywania związkom kolejnych zadań. Do związku miały należeć zarówno gminy, jak i powiaty; od województw związki miały przejąć zarządzanie kolejowymi przewozami regionalnymi. Zamierzeniem koordynacji miało być utworzenie zintegrowanego systemu taryfowo-biletowego. Oprócz obowiązkowych zadań związanych z transportem, członkowskie samorządy mogły przekazywać związkowi także inne. Organami związku miały być: rada (organ stanowiący), zgromadzenie (organ współstanowiący) oraz jednoosobowy organ wykonawczy – dyrektor związku. Radę tworzyć mieli wójtowie, burmistrzowie, prezydenci – jeden reprezentant na jednostkę samorządu terytorialnego (jst), w sprawach wyjątkowej wagi przewidywano głosowanie podwójną większością głosów (z uwzględnieniem liczby ludności reprezentowanej przez delegata). Zakładano przy tym, że głos miast na prawach powiatu będzie ważony liczbą mieszkańców, gmin nie stanowiących miasta na prawach powiatu – połową liczby mieszkańców, a powiatów – połową liczby mieszkańców tych gmin powiatu, które wchodzą w skład związku.

W sprawach o szczególnym znaczeniu (np. uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego, planu transportowego czy taryfy aglomeracyjnej)

4 Nawiasem mówiąc projekt ustawy nie precyzował, czy przejęcie przez Zespoły udziałów w CIT odnosić się miało tylko do części przynależnej dotąd gminom czy również powiatom.

6

postawione zostaną wyższe wymogi wobec koniecznej do uzyskania większości głosów (podwójna większość kwalifikowana, np. 75 proc.). Zgromadzenie natomiast miało pochodzić z bezpośrednich wyborów lub być wybierane przez rady członkowskich samorządów, co zmniejszałoby niebezpieczeństwo „rządów wójtów”. Dyrektor związku wyłaniany byłby w konkursie rozstrzyganym przez zgromadzenie i nie mógłby reprezentować żadnego samorządu (być włodarzem bądź radnym). Ciekawym pomysłem projektu było wprowadzenie nowego podatku metropolitalnego zbieranego od przedsiębiorstw (z wyłączeniem mikroprzedsiębiorstw). Aglomeracyjna opłata transportowa w wysokości 0,9 proc. funduszu płac byłaby podstawowym źródłem dochodów aglomeracyjnych związków transportowych (do tego zagadnienia wracamy w części 4.7.). Drugim podstawowym źródłem dochodów zespołu miała być obligatoryjna dotacja z samorządu właściwego województwa (od którego związek przejmował część zadań).

Przygotowania do absorpcji funduszy związanych z budżetem Unii Europejskiej na lata 2014–2020 przyniosły duże zmiany. Rząd polski w bardzo szerokim zakresie postanowił wykorzystać instrument Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT) zaproponowany przez Komisję Europejską. W efekcie polskich regulacji, współpraca stolic wojewódzkich z okolicznymi gminami, celem wdrażania środków w ramach ZIT, stała się niemal obowiązkowa (jej brak oznaczał niemożliwość dostępu do części funduszy UE, przypisanych wyłącznie związkom ZIT). Stało się to pierwszą zrealizowaną, bardzo silną (bo także finansową) zachętą do współpracy metropolitalnej. W aglomeracjach, w których do tej pory albo nie funkcjonowały żadne formy współpracy metropolitalnej5 (Lublin, Łódź, Gorzów Wielkopolski), albo były one zdecydowanie nieudane, np. ze względu na konflikty między głównymi miastami (Trójmiasto, Warszawa), udało się (pod groźbą niewykorzystania pieniędzy w ramach ZIT) stworzyć formalne instytucje współpracy.

Nie wiemy oczywiście, jak potoczą się losy współpracy ZIT-owej, szczególnie po ustaniu linii finansowania, która doprowadziła do ich utworzenia. Jednak w kontekście budowania zwyczaju i kultury współpracy można mówić o sukcesie tego narzędzia. Tym bardziej dziwi, że jesienią 2015 r. Sejm uchwalił nowe narzędzie zarządzania metropolitalnego, zupełnie niepowiązane z mechanizmem ZIT.

Ustawa z września 2015 r. wprowadzała związki metropolitalne dla wszystkich obszarów metropolitalnych skupiających powyżej 500 tys. mieszkańców (czyli, w zależności od ostatecznego wyznaczenia granic, powstałoby 10–11 związków). Przy wszystkich swoich kontrowersyjnych elementach stanowiła ciekawy punkt do dyskusji.

Ustawa proponowała rozwiązanie nieingerujące w istniejący podział administracyjny – współpraca w ramach istniejących już w prawie polskim związków międzygminnych, co wobec częstych oporów samorządów mogło być dużą zaletą. Nawet w sytuacji, gdyby do związku weszła tylko część gmin z danego powiatu, nie byłoby konieczności zmian powiatowych granic (wszak część powiatu może i dziś uczestniczyć w związku czy spółce międzygminnej). Drugim znacznym uproszczeniem wobec ustawy PiS było zaproponowanie

5 Mówiąc to mamy na myśli brak współpracy do około 2012 r., pomijamy formy, które powstały tuż przed 2014 r. z jasną intencją powiązania z ZIT (np. w Łodzi).

7

rozwiązania uniwersalnego, w które mogło się wpisać wiele polskich metropolii (w państwie unitarnym trudno uzasadnić, dlaczego władze metropolitalne na Górnym Śląsku są wybierane pośrednio a w Warszawie bezpośrednio). Związki metropolitalne miały mieć tylko pośrednią legitymację demokratyczną – głównym organem decyzyjnym byłyby zgromadzenia złożone z delegatów wszystkich samorządów (gmin i powiatów) weń wchodzących (po dwóch na samorząd). Wśród wad rozwiązania trzeba wymienić zbyt silne powiązanie reprezentantów gmin z ich władzami (reprezentantami gmin są zawsze wójtowie i jeden radny), co może prowadzić do wzmocnienia lokalnych interesów zamiast solidarności metropolitalnej oraz do tzw. „rządów wójtów”. Co więcej, związki międzygminne są zwykle ciałami czysto technokratycznym (rozwiązują ponadlokalne problemy w dostarczaniu usług lub realizacji dużych inwestycji), nie korzystającymi z mechanizmów demokracji uczestniczącej (ustawa z 2015 r. też ich nie gwarantowała, a wobec braku wyborów bezpośrednich mogłyby one stanowić dobre wzmocnienie mechanizmów demokratycznych). Dużym (i kontrowersyjnym) uproszczeniem zasad reprezentacji była zasada równości głosów wszystkich samorządów członkowskich, niezależnie od ich wielkości i wkładu do wspólnego budżetu.

Mimo że już po kolejnych wyborach parlamentarnych prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę, została ona w praktyce zablokowana przez nowy rząd, który nie wydał rozporządzeń niezbędnych do jej realizacji. Kilka samorządów wystosowało w tej sprawie zapytania i prośby do premier Beaty Szydło, wskazując intencję skorzystania z ustawy i utworzenia związków metropolitalnych, jednak bez skutku.

W 2016 r. pojawił się za to projekt ustawy metropolitalnej dla Górnego Śląska, budząc zdziwienie z dwóch powodów. Primo, do tej pory w dyskursie politycznym przeważało przekonanie, że w unitarnym państwie powinna obowiązywać jedna ustawa metropolitalna dla wszystkich aglomeracji6. Oczywiście powodowało to trudności wynikające choćby z odmienności obszarów mono- i policentrycznych, ale te można rozwiązać w rozporządzeniach lub rozdziałach ustawy (jak pokazała ustawa z 2015 r. – jest możliwość poradzenia sobie z tym problemem). Secundo, ustawa dla Śląska czerpie pełnymi garściami z odrzuconej wszak przez PiS ustawy z 2015 r. Różnic jest tylko kilka, przede wszystkim: wprowadzenie obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami w sprawie utworzenia związku, wśród zadań związku obok transportu zbiorowego pojawia się tez punkt „metropolitalne przewozy pasażerskie”, zasady reprezentacji gmin pozostają niezmienione, ale liczba reprezentantów każdego samorządu zmniejsza się do jednego, zarząd zwiększono z 3 do 5 osób. Jak widzimy – nie są to zmiany fundamentalne, poza faktem, że ustawa dotyczy tylko jednej metropolii, i to takiej, w której członkami są miasta na prawach powiatu, co upraszcza strukturę członków wobec tej proponowanej ogólnie dla wszystkich polskich metropolii w 2015 r. Porównując obie ustawy trudno zatem nie dojść do wniosku, że głównym powodem wycofania się z ustawy z 2015 r. i „zastąpienia” jej ustawą dla Silesii, jest ograniczenie

6 Pojawiające się (z inicjatywy samorządowców i posłów z województwa śląskiego) w poprzednich kadencjach parlamentu projekty rozwiązań obejmujących wyłącznie Górny Śląsk (pod hasłem Silesia) były odsuwane od dalszych prac sejmowych, a nieoficjalnie wyrażanym argumentem była właśnie unitarność ustroju państwa i obawa przed separatyzmem regionalnym.

8

środków, które rząd centralny musiałby przekazać metropoliom (mechanizm finansowania z udziału w PIT pozostaje taki sam, ale trzeba go zastosować już tylko wobec jednej metropolii – do tego zagadnienia wracamy jeszcze w dalszej części raportu, rozdział 4.7.).

Na fali ożywienia debaty metropolitalnej, w grudniu 2016 r. wpłynął do Sejmu projekt złożony przez Nowoczesną dotyczący ustawy o Związku metropolitalnym dla Poznania. Stanowił reakcję na blokowanie ustawy z 2015 r i opracowywanie ustawy dla Śląska. W szczegółach proponowanego rozwiązania, nawiązywał do ustawy z 2015 r. i ustawy śląskiej – analogiczne były zasady tworzenia związku, zasady reprezentacji (delegaci jst), organy, proponowane zadania i finansowanie (m.in. przekazanie związkowi 5 proc. PIT z części podatku zatrzymywanej dotąd przez budżet państwa). Sejm odrzucił projekt 9 marca 2017 r

Wreszcie, dobitnym przejawem panującego od 3 lat ożywienia dyskusji metropolitalnej był projekt poselski PiS, złożony na początku 2017 r. Ustawa o ustroju m.st. Warszawy wprowadza nawą jednostkę samorządową złożoną z Warszawy i 33 okolicznych gmin. Rozwiązanie wymaga likwidacji istniejących na tym terenie powiatów (nowa Wielka Warszawa przejmuje ich zadania), rozbija także powiaty okoliczne (z których tylko część gmin wchodzi do nowego samorządu). Delimitacja budzi wiele krytyki, gdyż nie oparto jej na żadnej z poprzednio opracowanych, nie uwzględnia też przyjętego przez Komisję Europejską podziału Mazowsza na dwa NUTS-2. Niecodziennym na skalę europejską rozwiązaniem jest wprowadzenie bezpośrednich wyborów rady metropolitalnej i prezydenta metropolii (tylko jedna organizacja metropolitalna w Europie przyjęła taki model reprezentacji, druga poprzestała na bezpośrednich wyborach rady, która wyznacza przewodniczącego; por. aneks 1). Idea wydaje się zapewniać silną legitymację demokratyczną władz metropolitalnych, natomiast bardzo wątpliwa jest wprowadzana przez ustawę unia personalna prezydenta metropolii i włodarza Warszawy. Sprowadza się to do znacznego ograniczenia samorządności Warszawy jako gminy w jej obecnym kształcie – jej prezydent jest wybierany w 1/3 przez mieszkańców okolicznych gmin (sic!), urząd ulega scaleniu z urzędem metropolitalnym, a liczba radnych zostaje ograniczona o połowę. Co więcej – ustawa chce wzmocnienia dzielnic Warszawy, choć jej zapisy w tej kwestii nie są jednoznaczne (pojawia się też możliwość likwidacji dzielnic przez radę metropolitalną). Z kolei okoliczne gminy niepokoi enigmatyczny zapis dotyczący zadań koordynowanych przez nowy samorząd – ustawodawca, obok wymienionych trzech konkretnych zadań (planowanie przestrzenne, transport zbiorowy i infrastruktura drogowa), pisze też o możliwości objęcia koordynacją metropolitalną innych zadań (art. 15), co w praktyce może doprowadzić albo do przejęcia przez nową jednostkę większości zadań gminnych (czyli znacznego ograniczenia ich samodzielności), albo (w drugiej skrajności) do zatrzymania się na ustawowym katalogu. W dodatku to rada metropolitalna ma ustalić formy tej koordynacji, co jest kolejnym potencjalnym ograniczeniem autonomii w wykonywaniu zadań przez samorządy gminne. Wracając do rady metropolitalnej, mechanizmem równoważącym posiadanie jednego mandatu przez każdą gminę i dzielnicę Warszawy jest procedura decyzyjna w radzie podwójną większością głosów. Z jednej strony równoważy to dysproporcję liczby ludności między dzielnicami Warszawy a okolicznymi gminami i zmusza do szukania koalicjantów, ale z drugiej utrudnia, a czasem wręcz hamuje proces decyzyjny – może prowadzić do

9

zawiązania koalicji blokujących oraz do zaostrzenia i tak już problemowej linii miasto centralne – okoliczne gminy. Należy też dodać, że rozwiązanie takie nie uwzględnia ważnej dla demokracji roli przedstawicielskiej radnych samorządowych. Wydaje się dziwne, że w największych dzielnicach Warszawy liczba mieszkańców przypadających na jednego radnego byłaby znacznie wyższa od liczby mieszkańców przypadających na jednego posła na Sejm RP. Trudno w takiej sytuacji mówić, by rada mogła być reprezentacją dużych, zróżnicowanych społeczności lokalnych.

Podsumowując, głównymi różnicami ustawy o ustroju m.st. Warszawy wobec ustawy o związkach metropolitalnych z 2015 r. jest:

tworzenie nowej jednostki samorządowej zamiast wykorzystania istniejącej formy współpracy międzygminnej (związku), co jest drastyczniejszą ingerencją w istniejący podział administracyjny (szczególnie wobec nierespektowania granic powiatowych w delimitacji Wielkiej Warszawy),

ustawa z 2015 r., w odróżnieniu od projektu poselskiego PiS z 2016 r., nie naruszała dotychczasowej struktury samorządu Warszawy, określonej ustawą z 2002 r. (do zagadnienia roli dzielnic miasta wrócimy jeszcze w dalszej części opracowania – por. rozdział 4.6),

rozwiązanie z 2015 r. mogło być zastosowane w wielu aglomeracjach, a ustawa PiS dotyczy tylko obszaru stołecznego, co niepotrzebnie komplikuje system zarządzania metropolitalnego, a pojawiające się różnice w rozwiązaniach dla poszczególnych metropolii wołają o (merytorycznie trudne) uzasadnienie,

reprezentacja bezpośrednia zamiast pośredniej stosowanej w ustawie z 2015 r i ustawie śląskiej. Trzeba pamiętać, że oba rozwiązania mają zalety i wady. Reprezentacja pośrednia grozi np. tzw. „rządami wójtów” (to oni lub delegowane przez nich osoby reprezentują swoje gminy w ciele metropolitalnym), przy których trudno zerwać z lokalnym partykularyzmem i budować ogólnometropolitalną solidarność oraz technokratycznym podejściem wyzutym z mechanizmów demokracji uczestniczącej. Jednak przy tym jest to rozwiązanie łatwiejsze do wprowadzenia niż system bezpośrednich wyborów metropolitalnych. Te zresztą też mają wady, np. jeśli ciało wybrane bezpośrednio jest niepowiązane z władzami lokalnymi (rozłączność stanowisk) i nie jest równoważone przez gremium złożone z włodarzy lokalnych, pojawia się niebezpieczeństwo braku zrozumienia i powiązania między radą metropolitalną a władzami lokalnymi, które koniec końców są wykonawcami polityki metropolitalnej. Właśnie z powodu takich problemów w latach 80. XX w. zrezygnowano z bezpośrednio wybieranej rady metropolitalnej w Hanowerze. Musiało minąć kolejne 20 lat tworzenia kultury współpracy, żeby lokalni gracze dojrzeli do systemu z bezpośrednio wybieraną radą i prezydentem metropolitalnym,

w projekcie PiS brak szczegółów o finansowaniu Wielkiej Warszawy, a z wypowiedzi posła Jacka Sasina wynika, że obok składek gmin członkowskich rząd chce przekazać metropolii 2 proc. PIT z centralnej do tej pory puli. Śląsk ma dostać 5 proc. Uzasadnienia tej różnicy nie ma,

10

ustawa z 2015 r i ustawa śląska zupełnie nie ingerują w samorządność istniejących gmin, podczas gdy ustawa PiS zawiera elementy takiej ingerencji (ograniczającej autonomię lokalną).

Projekt PiS wywołał szerokie reakcje różnych środowisk. Warszawa, Legionowo i Podkowa Leśna szybko ogłosiły referendum w sprawie ustawy, jednak wojewoda mazowiecki dopuścił tylko do referendum w Legionowie. Odbyło się ono 26 marca 2017 r. i przy ponad 46 proc. frekwencji przeciwko projektowi PiS wypowiedziało się 95 proc. mieszkańców. W ślad za Legionowem chcą pójść kolejne gminy, także Warszawa i Podkowa Leśna nie rezygnują z walki o prawo do referendum. Nie oceniając trafności pytania zadanego w referendum legionowskim ani praktycznych skutków jego wyniku trzeba zwrócić uwagę, że bardzo wysoka frekwencja (zbliżona do spotykanej w wielu wyborach samorządowych i parlamentarnych) przeczy tezie, że mówimy tylko o problemie technicznym, który nie budzi większego zainteresowania przeciętnych mieszkańców. Do znaczenia ich udziału oraz opinii w tworzeniu rozwiązań zarządzania metropolitalnego wracamy jeszcze w kolejnym rozdziale raportu (4.8).

3. Dotychczasowe propozycje regulacji prawnych i formy współpracy w obszarze metropolitalnym Warszawy

Oczywiście propozycja PiS z początku 2017 r. nie jest pierwszym pomysłem organizacji prawnej metropolii stołecznej. Ich historia sięga dwudziestolecia międzywojennego.

W sierpniu 1936 r. Rada Ministrów uchwaliła projekt ustawy o ustroju województwa stołecznego i m.st. Warszawy. Przewidywał on utworzenie województwa stołecznego w formie związku komunalnego, w skład którego weszłyby: obszar m.st. Warszawy, powiat warszawski oraz część powiatów województwa lubelskiego i warszawskiego. Jednym z zadań związku było utworzenie planu regionalnego zagospodarowania województwa stołecznego. Projekt ustawy spotkał się z ostrą krytyką w Sejmie i nie został uchwalony. Oponenci podkreślali, że ustawa spowoduje zbyt duże obciążenie finansowe dla Warszawy i ograniczenie jej roli. Jednak nawet najwięksi przeciwnicy dostrzegali potrzebę powiązania m.st. Warszawy z otaczającą ją strefą podmiejską w drodze jednolitego planowania regionalnego (Niziołek, 2008).

Po wojnie, w warunkach centralizacji władzy, w 1947 r. został powołany Warszawski Zespół Miejski (WZM). W latach 50. i 60. XX w. Warszawa miała status miasta wyłączonego (Niziołek 2008). Wreszcie, w 1975 r., przy okazji podziału Polski na 49 województw, na mapie administracyjnej Polski pojawiły się takie, które można było nazywać wielkomiejskimi. W pewnym sensie zapewniały one podstawę do zarządzania metropolitalnego (Niziołek 2008, Budzynowska 2000), choć oczywiście wobec braku samorządności, trudne je uznawać za prekursorów współpracy autonomicznych gmin. Taką formę miało też województwo warszawskie.

11

Po 1990 r. główna uwaga reformatorów skupiła się na wewnętrznym ustroju Warszawy, a w szczególności na pozycji dzielnic i ich relacjach z miastem stołecznym. Początkowo stolica podzielona była na 7 (potem 8) dzielnic, z których każda miała status jednostki gminnej, a stosunkowo słaba władza ogólnomiejska zarządzana była przez Radę Warszawy, której członkowie byli delegatami rad dzielnicowych. Z kolei Rada Warszawy powoływała Zarząd i Prezydenta Warszawy7. Od 1994 r. obowiązywała ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy, która utrzymała status dzielnic-gmin, ale z jednej strony wprowadziła wielką gminę Centrum (mniej więcej w granicach Warszawy sprzed 1945 r.), podzieloną dodatkowo na mające charakter jednostek pomocniczych dzielnice oraz nowo utworzone dzielnice-gminy obejmujące tereny znajdujące się w granicach Warszawy, ale oddalone od funkcjonalnego centrum (Bemowo, Białołęka, Bielany, Rembertów, Targówek, Ursus, Ursynów, Wawer, Wilanów, Włochy). Prezydent Warszawy był równocześnie burmistrzem gminy Centrum. Częstym kierunkiem krytyki tego ustroju była słabość władzy ogólnowarszawskiej, która miała kłopoty z koordynacją działań prowadzonych przez niezależne dzielnice-gminy oraz z finansowaniem zadań (a zwłaszcza) inwestycji ogólnomiejskich.

Dużą zmianę przyniosła ustawa warszawska z 2002 r. (obowiązująca do dzisiaj), która zlikwidowała samodzielność dzielnic, pozostawiając im wyłącznie status jednostek pomocniczych wewnątrz m.st. stanowiącego od tej pory jedną gminę. Jednak status dzielnic różnił się od jednostek pomocniczych w innych miastach, bo ich istnienie, bezpośrednio wybierane organy i niektóre kompetencje gwarantowane były ustawą. Równocześnie szersza (odnosząca się nie tylko do stolicy) reforma wprowadziła bezpośrednie wybory prezydenta Warszawy.

W obu omówionych powyżej rozwiązaniach próbowano wprowadzać dwuszczeblowy system zarządzania. Ale granice geograficzne obszaru, które podlegały ustawom były zbyt wąskie, żeby można było mówić o zarządzaniu metropolitalnym. Prawdziwy zasięg aglomeracji funkcjonalnej sięgał daleko poza granice miasta stołecznego i obejmował liczne gminy podmiejskie, których stołeczne rozwiązania ustrojowe nie obejmowały.

Pomiędzy uchwaleniem dwóch ustaw warszawskich powstawały także projekty odnoszące się do całego obszaru metropolitalnego. W 2000 r. Sejm negatywnie rozpatrzył projekt ustawy o Warszawskim Okręgu Stołecznym przygotowany przez Stowarzyszenie „Metropolia Warszawa”. Okręg Stołeczny miał być związkiem komunalnym, który oprócz m.st. Warszawy obejmować miał 58 gmin podwarszawskich. Rada Stołeczna miała się składać z 75 radnych wybranych w wyborach bezpośrednich – po jednym z każdej gminy z wyjątkiem Warszawy, dla której liczba radnych odpowiadałaby liczbie dzielnic (Niziołek, 2008).

7 Pierwszym prezydentem Warszawy po reformie samorządowej został Stanisław Wyganowski. Potem w okresie przed wprowadzeniem bezpośrednich wyborów prezydentów miast stanowisko to sprawowały jeszcze cztery kolejne osoby (bardzo krótko, bo zaledwie miesiąc, Mieczysław Bareja, a potem Marcin Święcicki, Paweł Piskorski i Wojciech Kozak). Od 2002 r. (pierwsze wybory bezpośrednie) stanowisko prezydenta piastowały jeszcze dwie osoby: Lech Kaczyński i Hanna Gronkiewicz-Waltz (zestawienie to pomija komisarzy pełniących okresowo funkcje prezydenta miasta).

12

Utworzenie Warszawskiego Zespołu Miejskiego rozważano jeszcze raz, w 2001 r. W jego skład miała wchodzić Warszawa i gminy powiatów otaczających stolicę: warszawskiego zachodniego, nowodworskiego, legionowskiego, wołomińskiego, otwockiego, pruszkowskiego, piaseczyńskiego, grodziskiego oraz gminy Wesoła i Sulejówek. WZM miał koordynować działania dotyczące polityki przestrzennej, ochrony środowiska, gospodarki komunalnej oraz bezpieczeństwa i porządku publicznego. (Niziołek, 2008).

Wobec braku regulacji prawnych, do niedawna samorządy aglomeracji warszawskiej były zdane na mechanizmy dobrowolnej współpracy. Do 2014 r. obszar metropolitalny Warszawy (OMW) stanowił raczej przykład nieudanego i trudnego współdziałania. Od 2000 r. istnieje (bo trudno powiedzieć, że działa) Stowarzyszanie „Metropolia Warszawa”, założone początkowo przez gminy podmiejskie jako forum oporu przeciwko stolicy (wśród założycieli były dzielnice-gminy zagrożone likwidacją i faktycznie zlikwidowane w 2002 r.). Warszawa wstąpiła do Stowarzyszenia dopiero w 2006 r., ale potem kilkakrotnie z niego występowała, jasno pokazując swój stosunek do współpracy z sąsiadami (wg informacji ze strony internetowej Stowarzyszenia, obecnie – na początku kwietnia 2017 r. – Warszawa nie jest jego członkiem).

W międzyczasie koordynacja ponadgminna, np. transportu publicznego była rozwiązywana na drodze dwustronnych porozumień Warszawy z poszczególnymi gminami. Początkowo wiązało się to z częstymi konfliktami, które nie raz odbijały się echem w prasie lokalnej. Jednak z czasem współpraca w formie porozumień transportowych coraz bardziej się rozwijała i dojrzewała. Dziś metropolia jest znacznie bliższa wspólnemu biletowi aglomeracyjnemu niż jeszcze kilka lat temu. Współdziałanie w tej dziedzinie działa coraz lepiej, obejmuje też coraz więcej podmiotów, co bardzo ułatwia podmiejskie podróże – szczególnie ważne w tym kontekście było porozumienie z Kolejami Mazowieckimi. Jednak, prawdopodobnie przez wzgląd na nieudaną współpracę w Stowarzyszeniu „Metropolia Warszawa”, wobec wymogu ustanowienia formy współpracy dla wdrażania ZIT postanowiono napisać zupełnie nowy rozdział relacji międzygminnych w OMW, nie nawiązując do żadnej z poprzednio istniejących form współdziałania. Wybrano jednak (podobnie jak w około połowie stolic wojewódzkich) możliwie najmniej zinstytucjonalizowaną formę związku ZIT (porozumienie), jakby obawiając się za daleko posuniętej integracji. Wydaje się, że współpraca w ramach ZIT przebiega sprawnie i jest przez zaangażowane samorządy chwalona. A zatem odgórne narzucenie konieczności współpracy wraz z zagwarantowaniem oddolnej możliwości decydowania o jej formie, zakresie przestrzennym i szczegółach dało dobry efekt. Nie można się jednak łudzić, że ZIT trwale rozwiąże wszystkie problemy metropolitalne – jest to wszak instrument wdrażania funduszy, które skończą się za 3 lata. Z perspektywy zapewnienia trwałości współpracy bardzo ważne jest zatem, by umocnić struktury ZIT przepisami o współpracy niezależnej od funduszy Unii Europejskiej, tak aby po ich wygaśnięciu współpraca nie ustała. Oczywiście kilka lat funkcjonowania ZIT daje szansę wypracowania zwyczaju współpracy, ale trzeba pamiętać, że kilka lat w rozumieniu rozwoju instytucji to bardzo mało (przypomnijmy choćby przykłady zagraniczne, gdzie zwyczaj i forma współpracy były wypracowane przez dziesięciolecia, por. aneks 1).

13

4. Co robić? Dylematy i opcje do dyskusji

Jak już wspominaliśmy, żadna z proponowanych do tej pory w Europie propozycji nie jest przyjmowana bez zastrzeżeń. Także i my nie mamy gotowego, nie budzącego rozwiązania wszystkich trudnych kwestii odnoszących się do zarządzania obszarami metropolitalnymi w Polsce. Zadaniem tego rozdziału jest przedstawienie różnych alternatywnych opcji, wskazanie ich potencjalnych pozytywnych skutków oraz zagrożeń. Uważamy, że potrzeba jest na ten temat szeroka dyskusja. Wbrew pozorom – mimo kilkunastu już lat, w czasie których pojawiały się rozmaite propozycje rozwiązań ustawowych – wiele ważnych zagadnień nie zostało solidnie omówionych. Wymiana opinii koncentrowała się na sprawach istotnych, ale drugorzędnych: po pierwsze – na definicji metropolii i sporach, które miasta (aglomeracje) powinna obejmować ustawa, po drugie – na środkach finansowych, które mogą trafić z budżetu państwa albo z programów operacyjnych finansowanych ze środków europejskich na poprawę usług i rozwój w obszarach metropolitalnych. Część z dyskutowanych przez nas wariantów odnosi się do specyficznych uwarunkowań aglomeracji warszawskiej, ale większość ma ogólniejsze znaczenie i może być odnoszona także do innych obszarów metropolitalnych w Polsce. Rozstrzygnięcie części z nich nie ma charakteru czysto eksperckiego, ale polityczny, dlatego nie może być wynikiem dyskusji prowadzonych wyłącznie w gronie ekspertów.

4.1. Granice obszaru metropolitalnego

Oczywiście tylko do pewnego stopnia kształt przestrzenny metropolii musi zależeć od rozwiązań przyjętych w ustawie czy też rządowym rozporządzeniu. Zależy to m.in. od tego, do jakiego stopnia uznamy przymusowość instytucji metropolitalnej oraz w jakim stopniu jej istnienie i zakres działania będzie zależeć od woli samorządów leżących na terenie aglomeracji (o zagadnieniu tym piszemy obszerniej w następnym punkcie). W tym drugim przypadku zasięg przestrzenny będzie przynajmniej w jakimś stopniu zależny od decyzji podejmowanych przez poszczególne społeczności lokalne i ich przedstawicieli.

Ale słabością pojawiających się do tej pory projektów było proponowanie nowych granic, bez odnoszenia się do delimitacji, a nawet instytucji tworzonych już wcześniej. Problem ten odnosi się w szczególności (ale nie wyłącznie) do niedawnego projektu poselskiego PiS, ale także do projektu rozporządzenia przygotowywanego przez poprzedni rząd w 2015 r. (przyjmowana tam wstępnie delimitacja obejmowała prawie dwa razy więcej gmin niż proponowana w projekcie PiS). Oczywiście może się zdarzyć, że z jakiegoś powodu dojdziemy do wniosku, że istniejące podziały i delimitacje są nieodpowiednie i trzeba stworzyć nowe. Ale trzeba przynajmniej wyjaśnić, skąd biorą się te odstępstwa. Bo wprowadzanie nowego podziału niepotrzebnie komplikuje sytuację, w której różne instytucje publiczne (w tym samorządowe) będą działały na różnych, ale częściowo pokrywających się obszarach.

Pomińmy dość liczne delimitacje obszaru metropolitalnego Warszawy tworzone w ciągu ostatniej z góry dekady przez środowiska akademickie. Skupiając się tylko na definicjach

14

bardziej oficjalnych i mających wpływ na praktyczne funkcjonowanie samorządów można wymienić przynajmniej:

obszar metropolitalny zdefiniowany przez Mazowieckie Biuro Planowania Regionalnego. Do przedstawienia takiej delimitacji samorząd wojewódzki zobowiązany był zresztą ustawowo,

obszar regionu statystycznego NUTS-2, zaakceptowany bardzo niedawno przez Komisję Europejską. Ma on o tyle duże znaczenie praktyczne, że wiąże się z realizacją programów regionalnych wspieranych z budżetu Unii Europejskiej (oczywiście zakładając, że następna perspektywa finansowa UE przyniesie jakieś znaczące środki na politykę regionalną i że Mazowsze będzie z nich korzystać),

obszar porozumienia zawartego dla potrzeb Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych. Także i w tym przypadku mamy do czynienia z terytorium wspólnego planowania i realizacji programów rozwojowych.

Zasięgi tak zdefiniowanych regionów ilustruje tabela 1 oraz rys. 1–3.

Inny dylemat odnoszący się do zasięgu przestrzennego dotyczy samego sposobu wyznaczania granic obszaru. Wydaje się oczywiste, że powinny one pokrywać się z zasięgami gmin, ale mniej jednoznaczne jest, czy powinny także respektować obszary powiatów. W jednych z pierwszych propozycji regulacji tego zagadnienia Unia Metropolii Polskich nawoływała do delimitacji obszarów metropolitalnych, która nie przecinałaby granic powiatów. Metoda ta ma zarówno wady, jak i zalety. Do plusów zaliczyć można uproszczenie sfery zmian, do jakich musi prowadzić tworzenie nowych instytucji. W wariancie, w którym metropolia staje się rodzajem powiatu metropolitalnego (a zatem przejmuje zadania powiatu, choć dokładny zakres jej funkcji będzie na pewno inny od tego, którym dysponują „powiaty konwencjonalne” – piszemy na ten temat więcej w dalszej części opracowania – por. zwłaszcza rozdz. 4.3) takie wyznaczenie obszaru nie wymaga zmian granic powiatowych. Także wtedy, kiedy powiaty miałyby nadal funkcjonować jako odrębne jednostki samorządowe na obszarach metropolitalnych, zmniejsza komplikację podziałów i ułatwia orientację mieszkańców. Ale z drugiej strony powiaty są dość dużymi jednostkami i ich obszar rzadko odpowiada faktycznym granicom obszaru funkcjonalnego. A zatem podążanie za granicami powiatów zmniejsza precyzję wyznaczania terytorium metropolii, czyniąc je albo za dużym albo za małym.

Tabela 1. Zasięg obszaru metropolitalnego Warszawy w świetle niektórych obecnych podziałów funkcjonalnych i instytucjonalnych

15

Proponowane rozwiązanie

Liczba gmin Liczba ludności (tys., 2015)

Liczba powiatów (w całości/ częściowo)

OM wg MBPR 72 3083 7/7

ZIT 39 2708 2/9

Stołeczny NUTS-2 70 2967 10/0

Projekt poselski PiS

34 2608 2/7

Rys. 1. Zasięg obszaru metropolitalnego Warszawy według delimitacji MBPR

Rys. 2. Zasięg obszaru metropolitalnego Warszawy wg ZIT

16

Rys. 3. Zasięg obszaru metropolitalnego Warszawy wg poselskiego projektu PiS z 2017 r.

Kolejny wart wspomnienia w tym punkcie dylemat dotyczy elastyczności (możliwej zmienności) zaproponowanych granic. Trzeba pamiętać, że zasięg obszaru funkcjonalnego „żyje własnym życiem”, podlega zmianom. Nie można zakładać, że raz określone granice metropolii będą sensowne w perspektywie wieloletniej. Z tego punktu widzenia lepszy byłby wariant dopuszczający pewną dobrowolność decyzji samorządów o przynależności do metropolii. Pozwala to na bardziej elastyczne dostosowywanie się do zmieniającej się rzeczywistości społecznej i gospodarczej niż „zabetonowanie” listy jednostek wchodzących w

17

skład obszaru metropolitalnego, np. w Rozporządzeniu Rady Ministrów (czy tym bardziej w ustawie).

Alternatywne rozwiązanie polegające na przeprowadzeniu „delimitacji na wyrost” (tzn. obejmującej również tereny, co do których podejrzewamy, że dopiero w przyszłości staną się silnie funkcjonalnie powiązane z resztą aglomeracji) ma również swoje wady. Po pierwsze, niepotrzebnie przekazuje koordynację niektórych zadań na wyższy poziom, kiedy mogłyby być one na tym terenie z powodzeniem wykonywane przez władze gminne (w lokalnym wariancie jest więc sprzeczne z zasadą pomocniczości). Po drugie, rozmywa tożsamość metropolitalną i może wiązać się z niezadowoleniem polityków i mieszkańców zarówno gmin metropolitalnych („po co mamy wciągać do współpracy i wpływu na wspólne decyzje tych, z którymi de facto mamy niewiele wspólnego”), jak i tych „nadmiarowo włączonych” obszarów. Badania pokazują (Lackowska 2009), że władze takich odległych gmin, włączonych do współpracy metropolitalnej „na wyrost”, często nie mają poczucia bieżącego związku z metropolią. Zwykle za włączeniem się we wspólną inicjatywę przemawia motyw, który możemy nazwać „na wszelki wypadek” – jeśli z tej współpracy wyniknie coś korzystnego, to my już w niej jesteśmy, trzymamy rękę na pulsie. Taka postawa bardzo niekorzystnie wpływa na funkcjonowanie całej grupy i jej entuzjazm do wspólnych działań. Gminy dołączone „na zapas” zwykle biernie czekają na ewentualne korzyści z metropolitalnej współpracy, ale nie są inicjatorami czy choćby aktywnymi realizatorami wspólnych przedsięwzięć. Stają się „pasażerami na gapę” współpracy, co może być frustrujące i demotywujące dla pozostałych. Oczywiście, jeśli szeroka delimitacja zostanie usankcjonowana prawnie, gminy takie będą zmuszone do udziału we wspólnych politykach, ale – jak pisaliśmy wcześniej – trudno oczekiwać, żeby nagle ich władze i mieszkańcy poczuli się związani z metropolią i zadowoleni z przymusowego w niej udziału. A, jak podkreślają teorie organizacji, partnerzy nieakceptujący danego działania, nawet jeśli będą (zmuszeni) je wykonywać, będą to robić gorzej (wolniej, powierzchowniej) niż ci, którzy są przekonani o słuszności tego działania.

To ostatnie zagadnienie zwraca naszą uwagę na jeszcze jeden aspekt – delimitacja obszaru metropolitalnego powinna być dokonywana nie tylko w oparciu o eksperckie kryteria techniczne, ale brać też pod uwagę odczucia społeczne i poczucie tożsamości terytorialnej. To zagadnienie było w zbyt małym stopniu uwzględniane w większości dotychczasowych opracowań. Niemniej jednak dysponujemy już teraz wynikami kilku badań, które pomagają lepiej zrozumieć ten problem.

W przeprowadzonym w 2007 r. badaniu mieszkańców Warszawy i gmin z okalających powiatów poproszono o wybór (spośród 3 przedstawionych wariantów) obszaru najlepiej obrazującego zasięg OM Warszawy. Tylko 22 proc. respondentów uważało, że metropolia to sama Warszawa (nieco więcej mieszkający w stolicy, tylko kilkanaście procent mieszkańców okolicznych gmin). Zdecydowanie najwięcej (52 proc.) wybrało wersję stosunkowo wąskiej delimitacji (zaznaczonej na rys. 4 zieloną linią), obejmującej niewiele więcej niż wianuszek gmin bezpośrednio przylegających do Warszawy. Ponad 1/3, bo 36 proc. respondentów z okolic Warszawy i tylko 13 proc. warszawiaków wybrało któryś z wariantów szerszej

18

delimitacji8. Sugeruje to, że „nadmiarowe” wyznaczenie granic obszaru metropolitalnego może prowadzić do konfliktów społecznych, a co najmniej spotkać się z niezrozumieniem.

Rys. 4. Warianty zasięgu obszaru metropolitalnego w badaniu CBOS z 2007 r.

Badanie Mikuły (2011) odnoszące się do Poznania (ale nie ma powodu, by przypuszczać, że poglądy mieszkańców innych polskich aglomeracji są w tej kwestii radykalnie inne) sugerują, że rozszerzanie granic miasta centralnego nie jest popularnym rozwiązaniem. Przeciwko powiększeniu granic opowiedziało się 51 proc. mieszkańców gmin podmiejskich (im bardziej oddalano się od Poznania, tym bardziej poparcie dla ich rozszerzenia spadało) i 40 proc. poznaniaków. Ale wśród pozostałych większość stanowili respondenci odsuwający taką zmianę w dalszą, nieokreśloną przyszłość. Zwolennicy nieodległej w czasie zmiany granic stanowili zaledwie 10 proc.

Z kolei w przeprowadzonych w 2006 i 2007 r. badaniach mieszkańców aglomeracji wrocławskiej i trójmiejskiej pytaliśmy, czy mieszkańcy gmin podmiejskich zaakceptowaliby dodanie do nazwy ich gminy członu „Wrocław” (albo „Gdańsk” w przypadku aglomeracji trójmiejskiej, Lackowska, Swianiewicz 2007, 2008). W kwestii aglomeracji wrocławskiej odsetek odpowiedzi pozytywnych i negatywnych był zbliżony, przy czym im dalej oddalaliśmy się od miasta centralnego, tym akceptacja dla takiego pomysłu była coraz mniejsza. Natomiast sprawdzając opinie dotyczące aglomeracji trójmiejskiej odsetek zgadzających się na taką hipotetyczną zmianę nazwy gminy był zdecydowanie mniejszy (zaledwie 22 proc.), na co zapewne wpływ miała bardziej skomplikowana, policentryczna struktura aglomeracji. 8 Ciekawe byłoby porównanie opinii mieszkańców z gmin bezpośrednio przylegających do granic Warszawy i tych z bardziej oddalonych części aglomeracji, ale raport Centrum Badania Opinii Społecznej (CBOS) nie pozwala na takie zestawienia. Tylko pośrednio zróżnicowanie takie pozwalają w przybliżeniu oszacować dane prezentowane na rys. 5 w rozdziale 4.8.

19

Niemniej jednak także i to pytanie pośrednio sugeruje, że entuzjazm mieszkańców gmin podmiejskich dla działań, które mogą się im kojarzyć z aneksacją strefy podmiejskiej przez miasto centralne jest mocno ograniczony.

Spójne z tymi wynikami są w końcu wyniki referendum przeprowadzonego w Legionowie (26 marca 2017 r.), w którym mieszkańcy (przy godnej podkreślenia wysokiej frekwencji) opowiedzieli się zdecydowanie przeciwko poszerzaniu granic Warszawy.

4.2. Dobrowolność a przymus w tworzeniu instytucji metropolitalnej

W literaturze akademickiej dotyczącej zarządzania metropolitalnego pojawiają się dwa rozwiązania:

oparte na dobrowolności i oddolnym charakterze współpracy zainteresowanych gmin, zakładające odgórne utworzenie instytucji metropolitalnej.

Ta druga opcja często kojarzona jest z odgórnym przymusem reformy, ale w praktyce (ani w podstawach teoretycznych) nie jest to konieczne. Co więcej, zarówno z praktyki zarządzania metropolitalnego w Europie, jak i z teorii organizacji jasno wynika, że przymus rodzi opór. A przecież tworzenie instytucji metropolitalnej zwykle i tak budzi wątpliwości: gminy boją się ograniczenia ich autonomii, obszary podmiejskie – dominacji miasta centralnego w strukturze metropolitalnej, powiaty – likwidacji, region – utworzenia w swoich granicach silnego gracza politycznego, skupiającego główny potencjał demograficzny i polityczny regionu, a mieszkańcy obawiają się wzrostu biurokracji (a zatem i podatków). Odgórnie narzucanie rozwiązania formalnego może tylko wzmocnić te niechęci.

Przegląd rozwiązań europejskich (aneks 1) pozwala wysnuć wniosek, że najlepsze efekty daje połączenie oddolnej współpracy z jej odgórnym usankcjonowaniem, umocowaniem prawnym. Wszędzie tam, gdzie reforma metropolitalna się powiodła (tzn. została wprowadzona przy szerokim konsensusie zainteresowanych stron, uznawana jest w literaturze za przykład sukcesu), została poprzedzona wieloma dekadami (!) wypróbowywania różnych rozwiązań prawnych, a co za tym idzie także dekadami współpracy lokalnych partnerów, toczącej się niezależnie od regulacji prawnych. Natomiast dość szybko okazywało się, że sama oddolna dobrowolna współpraca nie wystarcza i potrzebne jest jej utwardzenie ramami prawnymi. Dzięki nim lokalne współdziałanie zyskuje osobowość prawną, a co za tym idzie:

jasno określone i adekwatne zadania – często współpraca międzygminna nie wystarcza do realizacji zadań metropolitalnych, gdyż ich wykonanie przypisane jest szczeblowi powiatowemu lub regionalnemu i musi zostać prawnie przeniesione na ciało metropolitalne (np. rynek pracy czy przewozy regionalne; por. wypowiedzi samorządowców w: Mikuła 2011). Także dobrowolne, oddolne przenoszenie zadań gminnych na organizację metropolitalną zwykle napotyka opór niektórych członków lub jest hamowane przez organizacyjną inercję, warto je zatem stymulować prawnie (por. przykład Frankfurtu). Brak wyklarowanych kompetencji ciała metropolitalnego

20

owocuje niepodejmowaniem żadnych działań, które z kolei rodzi frustrację. Pojawiają się skargi typu: „Rozmawiamy, spotykamy się, ale nie mamy kompetencji, nie możemy nic zrobić… Ile można tak sejmikować?”,

zapewnione dochody na realizację zadań uznanych za „metropolitalne” – jeśli zadania te są przeniesione z innego szczebla samorządu, powinno temu towarzyszyć również przeniesienie środków na ich realizację. Także algorytm wyliczania składek od samorządów członkowskich zwykle budzi emocje, wobec czego wypracowane w dyskusjach z zainteresowanymi stronami rozwiązanie powinno być umocowane prawnie,

usankcjonowanie wzajemnych relacji samorządów członkowskich – jest to bardzo istotne choćby wobec trudnych zwykle i napiętych relacji miasta centralnego z okolicznymi gminami. Współpraca pozioma, bez elementów hierarchii, wymaga określenia wzajemnych zobowiązań i zasad reprezentacji samorządów w kolegialnym ciele metropolitalnym, mechanizmów decyzyjnych (liczba głosów na samorząd itd.). Wszystko to trudno na dłuższą metę zostawić ustnym deklaracjom, szczególnie przy dość niskim poziomie zaufania społecznego, jaki notujemy w Polsce.

Na potwierdzenie konieczności odgórnego usankcjonowania czy stymulowania oddolnej współpracy samorządów można przytoczyć dwa przykłady.

Jednym jest system francuski, który wobec dużego rozdrobnienia gmin9 stawia na ich współpracę. Dotyczy to także (a może nawet przede wszystkim) obszarów metropolitalnych. Współpracę stymuluje rozbudowany system zachęt, który sprawia, że niewspółpracowanie praktycznie się nie opłaca10. W efekcie tam, gdzie współdziałanie samorządów jest możliwe, zwykle jest zawiązywane i instytucjonalizowane, by korzystać z przywilejów zarezerwowanych dla określonych form współpracy (por. aneks 1).

Drugim przykładem jest niemiecki obszar Frankfurt nad Menem, gdzie od początku XXI w. wspierano dobrowolną współpracę. Ustawa z 2000 r. okazała się jednak zostawiać zbyt dużą dowolność w tym temacie i stała się powszechnie krytykowanym (m.in. przez Frankfurter Algemaine Zeitung) rozwiązaniem. Współpraca bez koordynacji i bez przymusu może zaowocować dwojako: albo nicnierobieniem (skoro de facto nie jest konieczna), albo bardzo dużą aktywnością, która wobec braku koordynacji nie jest optymalnym wykorzystaniem lokalnego potencjału. Ten drugi scenariusz stał się udziałem Frankfurtu – na obszarze aglomeracji zaroiło się od różnych sektorowych organizacji „metropolitalnych”, często dwóch-trzech w jednej dziedzinie, co prowadziło do rozproszenia zasobów i wykonywania podwójnej pracy. Wydawało się, że każde większe miasto chce być założycielem własnej organizacji metropolitalnej, a mniejsze samorządy za prestiżowe poczytują uczestnictwo w jak największej ich liczbie. Do tego dodać należy wysoką aktywność sektora prywatnego, który też dublował wysiłki samorządów (np. funkcjonowały dwie organizacje wspierające rozwój gospodarczy – założone przez samorządy i przez przedsiębiorców). Wobec krytyki, w 2011 r. wprowadzono nowe rozwiązanie, nadal wspierające współdziałanie, ale w dość specyficzny

9 Jest ich we Francji ponad 35 tysięcy, a prawie 80 proc. gmin ma mniej niż tysiąc mieszkańców.10 Pisaliśmy o tym obszerniej w: M. Lackowska, P. Swianiewicz (2013).

21

sposób. Ustawa wymieniła pola, w których współpracę trzeba realizować, jednak zostawiła samorządom dowolność w wyborze formy tego współdziałania. (Nierzadkim) wyjątkiem były dziedziny, w których już wcześniej istniała współpraca z powodzeniem realizowana przez jedną, wyraźnie dominującą organizację – wówczas należało utrzymać tę formę wykonywania zadania (por. opis w sekcji 2).

Także na gruncie polskim odnajdujemy potwierdzenia potrzeby regulacji prawnych dla oddolnej współpracy – np. w badaniu Mikuły (2011) większość samorządowców z aglomeracji poznańskiej przyznała, ze konieczne są zmiany w prawie ułatwiające współpracę. Zwracają oni uwagę na fakt, że regulacje prawne są szczególnie potrzebne w sytuacjach konfliktowych, a takich przecież w zarządzaniu metropolitalnym nie brakuje (np. algorytm wspólnego finansowania usług czy inwestycji metropolitalnych). Trudno też oddolnie osiągnąć zgodę, by ujednolicić różne systemy organizacyjne realizujące usługi publiczne (np. transportowe). Rozmówcy zauważyli też, że decyzja rady gminy o przystąpieniu do związku międzygminnego czasem zależy od politycznych rozgrywek wewnątrzgminnych (np. tarć na linii rada-burmistrz) i dodatkowo hamuje współpracę.

4.3. Zadania metropolitalne i gwarancje autonomii gmin

Zdefiniowanie zadań, jakie mają podlegać koordynacji metropolitalnej jest o tyle ważne, że chcielibyśmy – zgodnie z zasadą pomocniczości – pozostawić wykonywanie tych zadań, w kwestii których jest to możliwe, na szczeblu jak najniższym (gminnym). A zatem ustawowe określenie zakresu obowiązkowej koordynacji i pozostawienie rozszerzania tego katalogu w gestii dobrowolnych decyzji społeczności lokalnych ma też wymiar zapewniania gwarancji autonomii gmin.

Najczęściej w dyskusjach na temat zarządzania metropolitalnego pojawiają się cztery zadania:

transport publiczny, infrastruktura drogowa, planowanie przestrzenne, wspólna strategia rozwoju.

Rzeczywiście, stanowią one podstawowe polityki, które domagają się ponadgminnej koordynacji w funkcjonalnym regionie miejskim. W różnych krajach na prowadzenie wysuwa się inny z tych aspektów. W Niemczech tradycje współpracy metropolitalnej, sięgające lat 20. i 30. ub.w., zawsze były mocno związane z planowaniem przestrzennym, a organizacje planistyczne często stawały się zalążkiem instytucji metropolitalnej realizującej (koordynującej) także inne zadania. W Polsce z kolei debata i praktyka metropolitalna, co prawda, ocierają się o planowanie przestrzenne, ale intensywniej krążą chyba wokół transportu publicznego – powstają aglomeracyjne związki transportowe (KZK GOP, Metropolitalny Związek Komunikacyjny Zatoki Gdańskiej), dyskutowano projekt transportowych związków aglomeracyjnych, a w ustawach proponowanych przez ostatnie 3 lata finansowanie transportu wydaje się podstawą wyliczeń finansowych. Planowanie

22

przestrzenne pojawiało się natomiast często wśród zadań metropolitalnych (choćby w projekcie z 1936 r. czy w założeniach Ustawy o planowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz.U. nr 80, poz. 717 z 2003 r.), według których urzędy marszałkowskie miały opracować plan zagospodarowania przestrzennego dla obszarów metropolitalnych czy wreszcie – w pierwszej polskiej organizacji metropolitalnej, której nazwa brzmiała Komitet Planu Strategicznego Aglomeracji Wrocławskiej).

Jednakże trzeba pamiętać, że zadania te nie wyczerpują katalogu polityk, które przekraczają lokalne granice i powinny być przedmiotem ogólnometropolitalnej koordynacji. Rozszerzony (i często w Polsce pomijany) zestaw uwzględnia trzy inne pola działalności samorządowej:

1) zadania związane z innymi usługami komunalnymi: ochrona środowiska i polityka klimatyczna – łagodzenie wpływu aglomeracji

na jakość środowiska, przede wszystkim powietrza (walka ze smogiem, a w szczególności kumulacją efektów zewnętrznych związanych z zagęszczeniem ruchu kołowego w mieście centralnym), adaptacja do zagrożeń wynikających ze zmian klimatu (np. powodzie, które pod koniec lat 90. XX w. doprowadziły do powołania w aglomeracji Wrocławia pierwszej w Polsce organizacji metropolitalnej – Komitetu Planu Strategicznego Aglomeracji Wrocławia),

gospodarka wodno-kanalizacyjna i śmieciowa – zagadnienie nawiązujące do powyższego, bo uwzględniające ochronę zasobów wodnych (np. oczyszczalnie ścieków, które nie muszą przecież funkcjonować w każdej gminie), a także – jakże konfliktogenną kwestię – lokalizacji składowisk i spalarni śmieci,

opieka przedszkolna i szkoły ponadpodstawowe – dość często zdarza się, że mieszkańcy podmiejskich gmin dowożą swoje dzieci do przedszkoli przy miejscu pracy, albo przy miejscu zamieszkania któregoś z dziadków, a nie w gminie zamieszkania. W przypadku liceów przyczyny są nieco odmienne (specjalizacja, poziom szkoły), ale efekt podobny – uczeń uczęszcza do szkoły w gminie innej niż mieszka. Wymaga to skoordynowanego naboru do tych placówek i pociąga za sobą także inne behawioralne skutki związane ze spędzaniem większej ilości czasu poza gminą zamieszkania. Warto jednak zwrócić uwagę, że nie ma danych mówiących o przedszkolakach „metropolitalnych”. Powołujemy się zatem na zjawisko obserwowane w rzeczywistości, ale niepoparte wyliczeniami. Nie wiemy jak masowe jest zjawisko międzygminnych dziennych migracji przedszkolaków. Może się okazać, że w większości metropolii opieka przedszkolna domyka się w granicach gminnych i nie musi być przekazywana organizacji metropolitalnej. Zarówno w tym, jak i w kilku innych przypadkach, potrzebne są empiryczne badania, bo nasza dotychczasowa wiedza w zbyt wielkim stopniu odwołuje się do intuicji i wyrywkowych, fragmentarycznych danych, zamiast do rzetelnej wiedzy opartej na faktach,

polityka rynku pracy – nie ulega wątpliwości, że metropolia stanowi jeden rynek pracy i polityka wobec niego powinna być prowadzona w skali całego

23

obszaru funkcjonalnego. Ma to silny związek z polityką wobec inwestorów i konkurencją wewnątrzmetropolitalną (patrz pkt 2),

2) zadania związane z marketingiem terytorialnym i międzynarodową promocją metropolii – na pierwszy rzut oka to zagadnienie niebudzące konfliktów. Bardzo często marketing metropolii opiera się na marce miasta centralnego i jego działaniach. Okoliczne gminy korzystają z jego, szerzej znanego, wizerunku (i oferowanych przezeń usług centralnych, jak lotnisko, opera, filharmonia itp.). Nie ma oczywiście sensu zmieniać tego trendu i forsować nową markę całej metropolii, ale na pewno trzeba usankcjonować zasady wspierania miasta centralnego przez sąsiednie gminy w jego wysiłkach. Promocja całego regionu nie powinna odbywać się „przy okazji” działań głównego miasta i na jego koszt. Konkurencja między gminami (tzw. wewnątrzmetropolitalna) jest tutaj częstym problemem. Z jednej strony jasne jest, że wobec spójności metropolitalnego rynku pracy utrzymanie lub przyciągnięcie do metropolii inwestora będzie korzyścią wielu gmin, jednak z drugiej pojawia się silna potrzeba ulokowania inwestora w konkretnej gminie (ze względu na dochody z CIT i prestiż wobec mieszkańców). Trudno te tendencje całkowicie wyeliminować, a rywalizacja poszczególnych gmin może się skończyć stratą dla całego obszaru, jeśli inwestor wybierze inną metropolię. W Polsce przykładem instytucji metropolitalnej oferującej zintegrowaną ofertę dla inwestorów jest ARAW – Agencja Rozwoju Aglomeracji Wrocławskiej. Przyczynkiem do jej utworzenia w 2005 r. był napływ do regionu miejskiego inwestorów, którzy nie mogli już pomieścić się w granicach Wrocławia i zaczęli lokować się w sąsiednich gminach (Kobierzyce, Bielany Wrocławskie). Wrocław, nie chcąc tracić kontroli nad procesem, zainicjował utworzenie ARAW (nadal jest jego głównym udziałowcem) i zaprosił do współpracy okoliczne gminy. Obecnie ARAW zrzesza aż 30 samorządów (w tym Wrocław),

3) usługi dla mieszkańca metropolii – ten aspekt jest najczęściej pomijanym w Polsce zagadnieniem. Idea mieszkańca, czy nawet obywatela metropolii wydaje się jeszcze mało popularna, choć na świecie pojawiają się badania tego wątku (por. pkt 4.8 raportu). A przecież mieszkańcy metropolii przekraczają granice gminne nie tylko jadąc do pracy czy szkoły, ale także w celach rekreacyjnych. Zintegrowana oferta kulturalna, sportowa czy rekreacyjna dla mieszkańców wydaje się zatem bardzo potrzebna. Co więcej, pojawia się tu miejsce na politykę stymulującą policentryczność regionu i osłabiającą klasyczny – koncentryczny kierunek przepływów ludzi w aglomeracji. Podobnie masowe imprezy mogą (i powoli zaczynają) być realizowane w różnych miejscach metropolii (nie tylko w mieście centralnym) lub we współpracy kilku samorządów (np. Industrialia na Górnym Śląsku). To także wymaga ustaleń finansowych oraz powiazań z ofertą transportu zbiorowego. Dla przykładu – nawet w najtańszy bilet do opery lub filharmonii we Frankfurcie wliczona jest opłata za transport publiczny, aby móc bezpłatnie dojechać (z dowolnego miejsca objętego metropolitalnymi przewozami) do Frankfurtu i z powrotem do domu.

Warto podkreślić, że zadania z trzech „dodatkowych” dziedzin nie są czysto koncepcyjnym wymysłem teoretyka. Tymi zadaniami zajmuje się wiele europejskich instytucji

24

metropolitalnych. Dla przykładu, uchwalona w 2011 r. ustawa o Związku Regionalnym Frankfurt-Ren-Men, stawiając na dobrowolność współpracy, precyzuje jednak dziedziny, w których gminy muszą ją zawiązać, gdyż – według prawodawcy – są to obszary kluczowe dla funkcjonowania całego regionu miejskiego. Te dziedziny to: promocja metropolii i wsparcie jej gospodarki, parki i tereny zielone, planowanie i zarządzanie transportem, zarządzanie ponadlokalną infrastrukturą kulturalną, sportową i rekreacyjną, gospodarka odpadami i gospodarka wodno-kanalizacyjna.

Co więcej, badania ankietowe mieszkańców obszarów metropolitalnych pokazują, że także oni dość szeroko postrzegają zadania koordynacji i współpracy metropolitalnej. W badaniu CBOS (2007) mieszkańcy wymieniali przede wszystkim sieć kolejową i transport autobusowy (powyżej 80 proc. wskazań) oraz zarządzanie drogami i gospodarkę odpadami, a w dalszej kolejności (1/3 odpowiedzi) planowanie przestrzenne i wydawanie pozwoleń na budowę oraz (około 25 proc. odpowiedzi) instytucje kultury i zasiłki socjalne. Zbliżone wyniki uzyskała Gójska (2009) w badaniu zawężonym do mieszkańców gmin powiatu mińskiego.

Z kolei politycy lokalni aglomeracji Poznania wymieniali obok transportu publicznego (ponad 90 proc. wskazań), także infrastrukturę drogową (45 proc.), gospodarkę odpadami (33 proc.), politykę gospodarczą i planowanie przestrzenne (po 21 proc.) (Mikuła 2011).

4.4. Skład podmiotów tworzących obszar metropolitalny

Nie ulega wątpliwości, że podmiotami tworzącymi obszar metropolitalny (niezależnie od tego, czy mówimy o jakimś rodzaju związku samorządowego czy de facto o odrębnym szczeblu samorządowym) muszą być gminy. Mniej oczywista jest jednak rola powiatów i województwa samorządowego.

W wariancie „związkowej” formuły instytucji obszaru metropolitalnego możliwa jest obecność także powiatów i województwa jako podmiotów wchodzących w skład związku jednostek samorządu terytorialnego. Jak w wielu innych miejscach naszego opracowania podkreślamy, że różne dyskutowane tu zagadnienia tworzą system naczyń połączonych. W tym przypadku zakres podmiotów tworzących w skład OM będzie w znacznym stopniu zależny od odpowiedzi na inne pytania, np. odnoszące się do:

formuły prawnej metropolii – chodzi nie tylko o to, na ile ma to być formuła „związkowa” umożliwiająca wchodzenie w jej skład obecnych jednostek samorządowych. Co najmniej równie ważne jest określenie, czy metropolia ma być specyficznym zastąpieniem powiatów na obszarze aglomeracji (powiatem metropolitalnym, wykonującym nieco inne zadania oraz inaczej zorganizowanym i finansowanym od zwykłych powiatów ziemskich), czy też ma funkcjonować obok nich,

zakresu zadań, za które ma odpowiadać metropolia. Jeśli ma zajmować się częścią zadań należących do tej pory do innych szczebli samorządowych (np. regionalne przejazdy kolejowe), to obecność tych podmiotów miałaby uzasadnienie, chyb że przekażemy ich obowiązki związkowi metropolitalnemu.

25

Rola województwa w metropolii i relacje metropolia–samorząd wojewódzki wydają się mieć szczególne znaczenie polityczne. Wniosek ten opiera się na analizie dotychczasowych doświadczeń, zarówno polskich, jak i międzynarodowych. Najbardziej znane są w tej kwestii doświadczenia Włoch, w których instytucje samorządu metropolitalnego wokół największych miast próbowano tworzyć już od pierwszej połowy lat 90. XX w. Szczegółowe decyzje w tym temacie, a w szczególności wyznaczenie granic aglomeracji, powierzono regionom. Władze regionalne obawiały się jednak powstania na swoim terenie nowych instytucji obejmujących najsilniejsze gospodarczo oraz demograficznie ich części i de facto zablokowały ich tworzenie, powstrzymując się od delimitacji (warto zauważyć, że podobny mechanizm blokujący zastosowano w stosunku do polskiej ustawy metropolitalnej z 2015 r., choć tym razem w roli blokującego wystąpił rząd). Opór ten przełamano dopiero stosunkowo niedawno, ustawą z 2014 r., narzucając tworzenie samorządów metropolitalnych z pominięciem roli regionów.

Także w innych krajach obserwowano niechęć władz regionalnych wobec zmian instytucjonalnych w największych aglomeracjach. Pod koniec lat 80. XX w. rząd Katalonii (mający de facto charakter rządu regionalnego) rozwiązał jednostkę metropolitalną Barcelony z obawy przed siłą tego popularnego i dobrze działającego aktora politycznego (jednostka ta miała nawet własną flagę i hymn!).

Podobne zjawiska mogliśmy zauważyć także w Polsce, gdzie samorządy wojewódzkie wyrażały często niechęć wobec tworzenia twardych form samorządu metropolitalnego. Aprobujące zaangażowanie województw pojawiało się tylko wobec miękkich form koordynacji, zwłaszcza tam, gdzie marszałek województwa miał wcześniejsze doświadczenia działalności na stanowisku prezydenta miasta. Najbardziej znanym przykładem takiej sytuacji była rola inicjatora stworzenia Rady Metropolitalnej Zatoki Gdańskiej odegrana przez marszałka Kozłowskiego, będącego wcześniej prezydentem Sopotu. Podobnie można uzasadnić poparcie marszałka Moszyńskiego (2006–2008) dla tworzenia Górnośląskiego Związku Metropolitalnego, który w latach 1998–2006 sprawował funkcję wiceprezydenta Gliwic. Już jako marszałek deklarował, że „jeśli tylko będą możliwości prawne, jest gotów przekazać część swoich uprawnień na rzecz Związku” (Chętnie uszczuplę… 2007).

Z kolei w Stowarzyszeniu Szczecińskiego Obszaru Metropolitalnego (SSOM) członkiem jest samorząd wojewódzki, co znacznie ułatwia współpracę i było nie bez znaczenia przy nadawaniu SSOM kompetencji związku ZIT. Włączenie województwa jako podmiotu współtworzącego metropolię może mieć więc nie tylko uzasadnienie merytoryczne (związane z funkcjami samorządu metropolitalnego), ale może też przyczynić się do osiągnięcia konsensusu w kwestii kształtu proponowanych rozwiązań.

4.5. OM jako instytucja (dobrowolnej lub obowiązkowej) współpracy samorządowej czy jako szczebel samorządu?

W rozważaniach dotyczących formy prawnej instytucji metropolitalnej pojawia się także wątek umiejscowienia jej w istniejącym systemie administracyjnym. Są dwie główne drogi: metropolia może funkcjonować albo jako forma prawna współpracy międzysamorządowej (jak zakładała ustawa z 2015 r.), albo jako jednostka samorządu terytorialnego (tak

26

proponuje projekt ustawy z 2017 r.). Zarówno pierwsze, jak i drugie rozwiązanie pociąga za sobą ważne i warte rozważenia konsekwencje:

1) metropolia jako forma prawna współpracy międzysamorządowej – ewidentną zaletą rozwiązania jest brak ingerencji w istniejący podział administracyjny, który część badaczy i praktyków uważa za swoistą świętość, wartość per se, której warto bronić. Co więcej, zakładając dynamiczny rozwój metropolii i wynikającą z niego konieczność zmiany jej granic w przyszłości, łatwiej jest zmienić zasięg, np. związku międzygminnego niż jednostki samorządowej. Ale ta opcja rodzi też wątpliwości. Formy współpracy międzygminnej są zwykle mało znane mieszkańcom, taka wieloszczeblowa struktura wymyka się mechanizmom demokracji bezpośredniej, zwykle sprowadza się do pośrednich jej form i może mieć stricte technokratyczny charakter (analogicznie do „zwykłych” związków międzygminnych, które zajmują się techniczną realizacją danej usługi i nie są zakorzenione w świadomości mieszkańców jako ciała polityczne). Pociąga to za sobą tendencję do postrzegania metropolii jako ciała apolitycznego, skupionego na rozwiązywaniu organizacyjnych problemów z usługami wykraczającymi poza gminne granice, a nie ciała decydującego o kierunkach polityki metropolitalnej. Oczywiście część z tych mankamentów można (próbować) rozwiązać, wprowadzając kategoryzację form współpracy, czyli nieco zmodyfikowaną formę prawną dla metropolii (tak jak to proponowała ustawa z 2015 r. o związkach metropolitalnych). Wówczas można rozważać np. różne – formy reprezentacji samorządów członkowskich (delegacji samorządów albo wybory bezpośrednie zgromadzenia związku lub połączenie obu tych instytucji, jak proponował projekt związków transportowych) oraz stopień obligatoryjności partycypacji mieszkańców (np. konieczność konsultowania niektórych decyzji). Można też rozważyć – czy (i w jakim stopniu) taki związek miałby być obowiązkowy. Jest to szczególnie istotne, gdyż badania polskich związków międzygminnych wskakują na dużą rotację członków (wstąpienia, wystąpienia gmin), co utrudnia prowadzenie spójnej polityki, realizację planów i ich rozliczalność demokratyczną,

2) metropolia jako jednostka samorządu terytorialnego – rozwiązanie ma tę zasadniczą wadę, że jako silnie ingerujące w istniejący podział administracyjny (tworzy w nim nową jednostkę, często wymaga przy tym zmian granic istniejących już samorządów) jest trudne do politycznego przeforsowania (w teoriach organizacji i zarządzania popularne jest stwierdzenie, że zmiany budzą opór). Z drugiej strony nie tylko w Polsce, ale także w innych krajach europejskich (Holandia, Włochy) od lat pojawiały się głosy predestynujące szczebel średni (w Polsce powiaty) do przejęcia funkcji instytucji metropolitalnej. Zabieg likwidacji powiatów na obszarze metropolii jest znacznym uproszczeniem jej struktury (zastosowanym np. w reformie Hanoweru, por. aneks 1), ale np. w badaniu Mikuły (2011: 57) politycy lokalni opowiadali się przeciwko takiemu rozwiązaniu (za było 17 proc. ankietowanych, natomiast aż 59 proc. widziała potrzebę wprowadzenia zmian w kompetencje lub strukturę polityczną powiatów). Warto jednak pamiętać, że często zadania szczebla średniego stanowią właśnie zadania postrzegane jako metropolitalne (w Polsce np. rynek pracy). Ale można też rozważać

27

umiejscowienie metropolii na wyższym szczeblu samorządu – na poziomie regionalnym. Takie rozwiązanie też jest znane z Europy, choć nigdy nie dotyczy wszystkich metropolii w kraju, raczej ogranicza się do obszarów stołecznych (Praga, Paryż, Madryt, Berlin). Odwołanie do tych przypadków znalazło się w uzasadnieniu do ustawy PiS z 2017 r – było tam zresztą zupełnie nieadekwatne, skoro ustawa proponowała utworzenie Wielkiej Warszawy na zasadach zbliżonych raczej do megapowiatu niż województwa. Warto jednak pamiętać, że te opcje nie są wolne od krytyki. W przypadku Berlina mówi się o wykraczaniu poza granice Landu Berlin obszaru funkcjonalnego i konieczności współpracy z okolicznymi gminami położonymi w Brandenburgii (Kaczmarek i Mikuła w 2007 r. wyliczyli, że to współdziałanie trzeba sankcjonować około 200 umowami rocznie!). Madryt jako odrębna wspólnota autonomiczna powstał niejako przez przypadek (sąsiednie regiony nie chciały tego obszaru w swoich granicach, podobnie zresztą jak Brandenburczycy odmówili w 1996 r. włączenia do ich landu Berlina). Warto w końcu pamiętać o wynikach niedawnej analizy potencjalnych skutków wydzielenia OM Warszawy z województwa mazowieckiego, wskazującej na olbrzymie trudności, jakie wywołałby taki podział, w szczególności w kwestii finansowania swoich bieżących zadań przez „Mazowsze zewnętrzne” (Swianiewicz 2016).Podobnie jak w przypadku metropolii jako formy współpracy międzysamorzadowej, tak i tutaj można zastosować kategoryzację jednostek samorządowych, czyli powołanie powiatów/regionów metropolitalnych, które różniłyby się od niemetropolitalnych (w kompetencjach, strukturze wewnętrznej, zasadach reprezentacji czy finansowaniu). Taką formę proponowała kilkanaście lat temu Unia Metropolii Polskich. Wobec tego znów stajemy przed dylematami dotyczącymi szczegółów rozwiązań: czy władze mają być wybierane pośrednio czy bezpośrednio, jak dużą autonomię finansową ma mieć jednostka metropolitalna (własne podatki) itp.

Rozważając wady i zalety bezpośrednich wyborów władz metropolii, trzeba pamiętać, że dotyczą one obu scenariuszy – metropolii jako formy współpracy i jako jednostki samorządowej. Z jednej strony, idea bezpośrednich wyborów rady metropolitalnej jest słuszna z perspektywy legitymacji demokratycznej. Oderwanie reprezentantów gmin od władz gminnych daje szansę zastąpienia partykularyzmów lokalnych wspólnotą metropolitalną (jeśli gminę reprezentuje burmistrz lub radny, interes tej gminy, czyli elektoralnego podwórka, jest przedkładany nad wspólne dobro metropolii). Ale bezpośrednie wybory mają też wady. Jeśli ciało wybrane bezpośrednio i niezależne od władz lokalnych (rozłączność stanowisk) nie jest uzupełnione przez gremium złożone z włodarzy lokalnych, pojawia się niebezpieczeństwo braku zrozumienia i powiązania między radą metropolitalną a władzami lokalnymi, które koniec końców są wykonawcami polityki metropolitalnej. Właśnie z powodu takich problemów w 1980 r. zrezygnowano z bezpośrednio wybieranej rady metropolitalnej w Hanowerze. Musiało minąć kolejne 20 lat tworzenia kultury współpracy, żeby lokalni gracze dojrzeli do bezpośrednio wybieranej rady i prezydenta metropolitalnego.

28

Warto też mieć na względzie, że wybory „władz” metropolii zwykle oznaczają wybory co najmniej dwóch organów: zgromadzenia (rady) metropolitalnego i przewodniczącego (prezydenta) metropolii. Można ukształtować system, w którym:

obie te instytucje wybierane są w takiej samej procedurze: albo w wyborach bezpośrednich (Hanower), albo jako delegaci samorządów członkowskich, przy czym prezydenta wybiera rada spośród własnych członków lub spoza tego gremium;

tylko jedna z tych instytucji wybierana jest bezpośrednio przez mieszkańców – w jedynym takim funkcjonującym przypadku (Stuttgart), rada pochodzi z wyborów bezpośrednich i wybiera prezydenta metropolii.

Oba rozwiązania zakładają nieco inną rolę organu wykonawczego. Bezpośrednio wybierany prezydent metropolii zyskuje bardzo silną legitymację – staje się potężnym graczem politycznym i „twarzą regionu” (nawiązuje do trendu personalizacji przywództwa, które kojarzymy z konkretną osobą). Z kolei wybory pośrednie (szczególnie spoza ciała wybierającego, w wyniku otwartego konkursu) prowadzą raczej do ustalenia stanowiska bardziej menadżerskiego, a zatem techniczno-organizacyjnego niż politycznego. Taki prezydent bardziej przypomina przewodniczącego związku międzygminnego, wybieranego przez zgromadzenie, by na bieżąco koordynował i zarządzał funkcjonowaniem związku. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że jednym z częściej dyskutowanych dylematów ustroju samorządowego w krajach europejskich w ostatnich latach jest decyzja: bezpośrednie wybory burmistrzów/prezydentów sprawujących silne przywództwo osobiste versus powoływanie mającego więcej cech kolegialnych organu wykonawczego przez radę.

Argumenty za i przeciw obu rozwiązaniom są powszechnie znane i nie ma potrzeby ich tu przytaczać. Warto jednak pamiętać, że opcje odwołujące się do wyborów bezpośrednich cieszy się znacznym poparciem przeważającej części opinii publicznej.

Kilka propozycji instytucjonalnych (np. w historii reformy Stuttgartu i w projekcie prezydenckim związków transportowych) sugerowało powołanie trzech organów metropolitalnych – obok prezydenta, dwóch ciał kolegialnych: jednego wybieranego w bezpośrednich wyborach, a drugiego złożonego z delegatów samorządów członkowskich (zwykle wójtów, burmistrzów, prezydentów). Ciało pochodzące z wyborów bezpośrednich, niezwiązane z samorządami, równoważy partykularne interesy gminne reprezentowane przez włodarzy samorządów, a z kolei samorządowcy zapewniają powiązanie decyzji ogólnometropolitalnych z lokalnymi możliwościami ich wykonania i ogólniej z lokalnymi politykami.

Ciekawe są wyniki badania samorządowców aglomeracji poznańskiej, których zapytano o opinie na temat trzech rozwiązań dotyczących zarządzania ich metropolią:

1) obligatoryjny wielozadaniowy związek gmin, zastępujący powiat ziemski,2) metropolitalne miękkie ciało koordynujące współpracę jednozadaniową w różnych

formach prawnych,3) sieć dobrowolnych związków celowych i porozumień bez szczebla metropolitalnego,4) poprawa istniejących mechanizmów współpracy.

29

Preferencje rozłożyły się dość równomiernie, choć wyraźnie najpopularniejsze okazało się rozwiązanie drugie (38 proc. respondentów). Jest to o tyle interesujące, że właśnie drugi model zaczyna przeważać w aglomeracjach polskich i wielu europejskich. Opcję pierwszą wybrało 27 proc., trzecią – 19 proc., a tylko 8 proc. – czwartą.

4.6. Rola dzielnic Warszawy

Przedmiotem kontrowersji nie jest raczej fakt, że tworząc strukturę samorządu metropolitalnego chcemy zachować autonomię poszczególnych gmin. Zależy nam, by kierować się w tej kwestii zasadą subsydiarności. W tym przypadku oznaczałaby ona, że na poziomie gmin pozostawiamy wszystkie te zadania, które można efektywnie wykonywać na gruncie lokalnym. Natomiast zadania wyraźnie wymagające koordynacji w skali całej aglomeracji przekazujemy na poziom wyższy. Sprawa jest stosunkowo prosta w odniesieniu do gmin podmiejskich. Ale co zrobić z samym miastem Warszawą i jego dzielnicami? Czy ustawa metropolitalna wymagałaby równoczesnej modyfikacji ustawy o samorządzie warszawskim z 2002 r.? Niedawny projekt PiS jest w tej sprawie ambiwalentny. Z jednej strony zapowiada (w uzasadnieniu i niektórych paragrafach projektu) wzmocnienie pozycji dzielnic, ale z drugiej strony daje Radzie Gminy Warszawy prawo zmiany granic, a nawet likwidacji niektórych dzielnic lub powoływania nowych (art. 86). Równocześnie wydaje się bardzo osłabiać pozycję samorządu Warszawy w jej obecnych granicach administracyjnych.

Sprawa jest w istocie dość skomplikowana. Czy nie warto rozważyć przyznanie dzielnicom Warszawy statusu gmin, który miały przed 2002 r.? Argumentem za centralizacją Warszawy były wtedy trudności z koordynacją międzydzielnicową. Ale przecież zadania wymagające rozwiązywania w większej skali i tak będą przekazane na poziom metropolii. Czy nie jest więc tak, że Warszawa w swoich obecnych granicach traci rację bytu? Warszawą funkcjonalną staje się cały obszar metropolitalny (byle sensownie wyznaczony). A zadania ściśle lokalne mogłyby wykonywać dzielnice-gminy, na tej samej zasadzie, co gminy podmiejskie.

Trafność rozwiązania polega na tym, że (zgodnie z teoriami współpracy) podobieństwo partnerów sprzyja współpracy. I na odwrót, duże różnice – takie jak w monocentrycznych aglomeracjach – zwykle powodują tarcia między stosunkowo małymi podmiejskimi gminami a dużo większym miastem centralnym. Gdyby partnerami gmin podwarszawskich były dzielnice, a nie całe miasto centralne, dysproporcje między partnerami uległyby zmniejszeniu, co daje szanse lepszej współpracy. Peryferyjne dzielnice Berlina silnie współpracują z sąsiednimi gminami (z innego landu!), ale jednak robią to bez likwidacji całości Berlina jako miasta i landu. Wydaje się zatem, że wzmocnienie dzielnic (a przede wszystkim – co ważne z perspektywy zarzadzania metropolitalnego – ich możliwości samodzielnej współpracy z sąsiednimi gminami) nie musi iść w parze ze znacznym osłabieniem miasta jako całości. Można je osiągnąć bez znaczniej ingerencji w kompetencje władzy ogólnomiejskiej, wytwarzając sytuację typu win-win, czyli taką, w której wszystkie strony odnoszą korzyści.

30

Sprawa ma oczywiście także swój wymiar strukturalno-polityczny i polityczno-partyjny. I tych konsekwencji politycznych nie można lekceważyć. Jeśli pozostawimy samorząd Warszawy w obecnych granicach, to jesteśmy skazani na pojawienie się dwóch bardzo silnych polityków – szefa całej metropolii (bez względu na tytuł, jaki będzie mu przysługiwał) i prezydenta Warszawy. Można oczekiwać, że relacje między nimi mogą być niełatwe, bez względu na opcje polityczne, jakie będą reprezentować. Ale z tym problemem radzi sobie kilka metropolii niemieckich (Stuttgart i Hanower), choć można oczywiście argumentować, że polska kultura polityczna do takich wyzwań nie dojrzała.

Alternatywą jest „unia personalna”. W tym kierunku idzie wariant zaproponowany przez PiS. Ale pomysł, by prezydenta Warszawy, pełniącego funkcje władzy wykonawczej dla miasta w swoich obecnych granicach administracyjnych wybierali mieszkańcy gmin ościennych, jest w oczywisty sposób niedemokratyczny. Innym wyjściem jest rozwiązanie na wzór francuski, w którym prezydenta metropolii wyłaniają w jakiś sposób przedstawiciele wchodzących w jej skład samorządów. Zazwyczaj prowadzi to do objęcia tego stanowiska przez mera miasta centralnego. To rozwiązanie pozwala uniknąć strukturalnego konfliktu personalnego, ale też nie jest pozbawione wad. Może prowadzić do obniżenia znaczenia politycznego gmin podmiejskich.

Nie bez znaczenia jest także kontekst partyjno-wyborczy. Poszczególne partie polityczne mogą obawiać się, bądź wspierać różne systemy wyłaniania władzy wykonawczej w zależności od oceny wpływu poszczególnych wariantów na ich szanse wyborcze. Sprawa ta jest na tyle oczywista (i była dyskutowana przy okazji publikacji projektu poselskiego PiS), że nie wymaga chyba dodatkowego rozwinięcia.

4.7. Sposoby finansowania

Brak dokładnych symulacji potrzeb wydatkowych i możliwych strumieni finansowania to chyba największa słabość większości dotychczasowych projektów. Niedawny projekt poselski PiS właściwie milczał na ten temat, pozostawiając sprawy finansów do późniejszych rozstrzygnięć. W nieoficjalnych wypowiedziach posłów pojawiały się wzmianki o przekazaniu metropolii części udziałów we wpływach z tytułu PIT11.

Z kolei interesujące (choć kontrowersyjne) propozycje zawierał opracowywany w Kancelarii Prezydenta w trakcie kadencji Bronisława Komorowskiego projekt ustawy o aglomeracyjnych związkach transportowych. Nie wyszedł on jednak poza ramy wstępnych uzgodnień. Proponował nowy podatek – aglomeracyjną opłatę transportową – wnoszony przez wszystkich pracodawców zatrudniających co najmniej 10 osób w 0,9 proc. funduszu płac wysokości (w maksymalnym wariancie). Uzasadnieniem takiej formuły opłaty był fakt, że to potrzeby zakładów pracy generują znaczną część ruchów wewnątrz aglomeracji. Warto wspomnieć, że konstrukcja tego podatku nawiązywała do rozwiązań stosowanych w

11 Poseł Sasin wspominał w tym kontekście o 2 proc. udziale w PIT, ale nie była to wypowiedź oficjalna, a tym bardziej formalnie przyjęty projekt. Swoją drogą nie zostało nigdy wyjaśnione, dlaczego metropolia śląska miałaby korzystać z 5 proc., a Warszawska z 2 proc. udziału w PIT. Czy ma to jakieś uzasadnienie w różnicy potrzeb wydatkowych? Nic nam na ten temat nie wiadomo.

31

aglomeracjach francuskich. Według szacunków za rok 2011 taki nowy podatek mógłby przynieść w aglomeracji warszawskiej wpływy w wysokości ponad 600 mln zł rocznie, czyli ponad połowy wartości faktycznego dofinansowania lokalnego transportu zbiorowego ze strony samorządów lokalnych12. Drugim źródłem miała być obligatoryjna dotacja z budżetu województwa, od którego związek przejmowałby część zadań. Pomysł ten był o tyle kontrowersyjny, że – jak wiemy z wcześniej prowadzonych analiz (Swianiewicz 2016) – regionalne przewozy kolejowe wymagają znacznego dofinansowania na oddalonych od centrum województwa liniach, zaś w granicach aglomeracji warszawskiej mogą być niemal sfinansowane z wpływów ze sprzedaży biletów. Projekt ustawy zakładał też możliwość wprowadzania opłat za wjazd do centrów największych miast (na wzór rozwiązań w niektórych miastach zachodnioeuropejskich).

Inny pomysł zastosowała wciąż formalnie obowiązująca, choć faktycznie nierealizowana ustawa o związkach metropolitalnych z 2015 r. Przewiduje ona oparcie się na przekazaniu związkom części wpływów z podatku PIT. Dochody te pochodziłyby z dwóch źródeł:

1. przekazywanej według wyjątkowo niejasno zapisanego algorytmu części dotychczasowych wpływów samorządów gminnych. Udział ten wynosiłby około 4 proc. podatku PIT,

2. dodatkowego udziału związków w wysokości 5 proc. PIT, przekazanego z puli, która dotychczas stanowiła wpływy budżetu państwa.

To ostatnie rozwiązanie było od początku kwestionowane przez rząd, parlament przyjął je wbrew opinii Ministerstwa Finansów, co prawdopodobnie było jedną z ważnych przyczyn wstrzymania implementacji ustawy. Skoro jednak także autorzy niedawnego projektu PiS nieoficjalnie przywoływali możliwość zbliżonego sposobu finansowania, to warto przyjrzeć się dokładniej, jakimi środkami z tego tytułu mogłaby dysponować metropolia warszawska (posługujemy się przy tym wielkością udziałów w PIT sugerowanych przez ustawę z 2015 r.).

Tabela 2 pokazuje symulacje przeprowadzone dla trzech zasięgów aglomeracji:

proponowanego niedawno przez projekt PiS, proponowanego przez wstępny projekt rozporządzenia przygotowany jeszcze przez

rząd PO–PSL do ustawy z 2015 r., wykorzystujący delimitację obszaru metropolitalnego według MBPR,

przy założeniu, że zasięg aglomeracji pokrywałby się z dzisiejszym porozumieniem Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych.

Dla uproszczenia spodziewane wpływy porównujemy z obecnymi wydatkami na dofinansowanie transportu zbiorowego, który w każdym wariancie pozostaje najbardziej kosztowną (choć nie jedyną) częścią zadań, za które ma odpowiadać samorząd metropolitalny.

Tabela 2. Symulacja finansowania metropolii środkami z udziałów w PIT

12 A uwzględniając dotację do regionalnych przewozów kolejowych – nieco mniej niż połowę.

32

Proponowane rozwiązanie

Liczba gmin w OM

Liczba gmin, które w 2015 r. nie ponosiły żadnych wydatków na lokalny transport zbiorowy

Suma dotacji gminnych na lokalny transport zbiorowy w 2015 r. (mln zł)

Suma wpływów ze składki gmin (po 4 proc. PIT; mln zł)

Suma składek gminnych z PIT wraz z dodatkowym wpływem 5 proc. PIT przekazanym z budżetu centralnego (mln zł)

Projekt PiS 34 2 1882 458 1031

Według delimitacji MBPR

72 23 1895 498 1121

ZIT 39 3 1887 466 1049

Dane w tabeli 2 potwierdzają podejrzenie, że zaproponowane w ustawie źródła finansowania byłyby dalece niewystarczające do sfinansowania transportu publicznego na dotychczasowym poziomie, nie wspominając nawet o wydatkach na inne funkcje metropolitalne. Jest tak nawet w wariancie, w którym rząd zgodziłby się na przekazanie metropolii dodatkowych 5 proc. w PIT. Zaproponowany algorytm skutkowałby ponoszeniem większych od dotychczasowych wydatków na transport zbiorowy zdecydowanej większości gmin w obszarze metropolitalnym. Część z nich (od 2 do 23 w zależności od wariantu) dotychczas nie ponosiła takich wydatków wcale. Można się spodziewać, że takie rozwiązania ustawowe spotkałyby się z oporem tych gmin – tym powszechniejszym, im większy obszar obejmowałaby tworzona metropolia. Ale te dodatkowe środki nie rekompensowałyby mniejszych niż dotychczas środków przekazywanych przez kilka innych gmin – przede wszystkim miasto stołeczne Warszawę (według tak zaprojektowanej składki Warszawa dotowałaby transport publiczny w kwocie o prawie 1,5 mld zł niższej niż obecnie), ale także Legionowo, Łomianki, Ożarów Mazowiecki, Wiązowną i Wieliszew. Zaproponowany w ustawie z 2015 r. mechanizm jest zatem niewystarczający i źródła finansowania muszą być przemyślane na nowo. Nie może to być prosty algorytm obciążający poszczególne gminy według tej samej reguły. Musi on uwzględniać np. fakt, że Warszawa korzysta z transportu zbiorowego w sposób bardziej intensywny niż okoliczne gminy podmiejskie.

Jednym z możliwych rozwiązań byłoby sięgnięcie po nowe środki, takie jak podatek od funduszu płac, proponowany w projekcie Kancelarii Prezydenta Komorowskiego. Ale takie rozwiązanie może być trudne do realizacji, chociażby z przyczyn politycznych związanych z nowym obciążeniem fiskalnym. Można też różnicować składki gmin (tj. nie wszyscy płaciliby

33

dokładnie według tej samej zasady). Możliwe jest też sięgnięcie do udziału w CIT, gdzie dochody Warszawy są nieproporcjonalnie większe od gmin okolicznych (ze względu na miejsce lokalizacji i rozliczania się z podatków większości największych przedsiębiorstw). Same dochody z CIT nie byłyby tu wystarczające – całość wpływów z tego tytułu w budżecie Warszawy wynosi niespełna 600 mln zł (w tym 485 mln zł z tytułu udziałów gminnych, dane za rok 2015). Choć – jak pokazuje tabela 3 – nawet połączenie proponowanych w ustawie z 2015 r. udziałów w PIT z przejęciem przez metropolię udziałów gminnych w CIT nie pozwoliłoby na zgromadzenie środków równych dotychczasowym dotacjom przekazywanym przez samorządy na lokalny transport zbiorowy (choć zdecydowanie zmniejszyłoby lukę, a także uczyniłoby bardziej racjonalnym rozkład przestrzenny „składek” do budżetu metropolii). Potrzebna jest zatem dyskusja o jeszcze innych mechanizmach finansowania – np. dodatkowej składce „od głowy mieszkańca”.

Tabela 3. Symulacja finansowania metropolii środkami z udziałów w CIT

Proponowane rozwiązanie

Liczba gmin w OM

Liczba gmin, które w 2015 r. nie ponosiły żadnych wydatków na lokalny transport zbiorowy

Suma dotacji gminnych na lokalny transport zbiorowy w 2015 r. (mln zł)

Suma wpływów z tytułu udziały gmin w CIT

Suma składek gminnych z CIT oraz PIT wraz z dodatkowym wpływem 5 proc. PIT przekazanym z budżetu centralnego

Projekt PiS 34 2 1882 538 1569

Według delimitacji MBPR

72 23 1895 563 1684

ZIT 39 3 1887 548 1597

4.8. Potrzeba konsultacji, badania i uwzględniania opinii mieszkańców

Jest jeszcze jeden wymiar metropolii, o którym warto pamiętać – wymiar społeczny. W legislacji i praktyce samorządowej rysuje się tendencja do postrzegania metropolii jako struktury, która ma zapewniać sprawne wykonywanie usług na całym obszarze powiązanym funkcjonalnie, albo która dba o marketing terytorialny regionu i ściąga do niego pożądane inwestycje. Ale metropolia to także mieszkańcy, którzy z powodu swoich codziennych zachowań przestrzennych (przekraczania granic gminnych, realizowania różnych potrzeb w różnych częściach OM) wykształcają w sobie wyjątkowy rodzaj identyfikacji terytorialnej.

34

Zauważyliśmy go w jednym z pierwszych badań na ten temat w Polsce, jakie prowadziliśmy wśród mieszkańców aglomeracji wrocławskiej i trójmiejskiej (2006–2007). Mieszkańcy podmiejskich gmin mają inne zachowania wyborcze niż mieszkańcy małych gmin „nie-metropolitalnych” (poniżej 15 tys. mieszkańców). W tych drugich zwykle frekwencja w wyborach lokalnych jest wyraźnie wyższa niż w wyborach parlamentarnych, podczas gdy u mieszkańców stref podmiejskich jest odwrotnie. Okazuje się zatem, że istnieje grupa ludzi zainteresowanych polityką w ogóle (o czym świadczy wysoka frekwencja w wyborach parlamentarnych), ale ich zainteresowanie polityką gminy zamieszkania jest niskie, bo przecież funkcjonują oni raczej w skali całej aglomeracji, często czują się bardziej związani z miastem centralnym, z którego się niedawno wyprowadzili lub w którym spędzają większą część dnia. Ludzi tych nazwaliśmy „oderwanymi od lokalności homo politicus” (delocalised homo politicus) (Swianiewicz 2013).

W nieco późniejszym badaniu Lackowskiej i Mikuły (2016) autorzy wykazali, że mobilność jest główną zmienną wyjaśniającą poczucie przynależności ogólnometropolitalnej, a zatem bardziej „metropolitalni” w rozumieniu przywiązania do całej aglomeracji są bardziej mobilni mieszkańcy podmiejskich gmin. Obywatele miasta centralnego rzadziej mają potrzebę opuszczać jego granice, a w konsekwencji często są skłonni ograniczać metropolię do swojego miasta, pomijając jego funkcjonalne zaplecze. Okazało się też, że poczucie bycia „obywatelem metropolitalnym” nie ma przełożenia na zainteresowanie polityką lokalną czy ponadlokalną (metropolitalną). W większym stopniu zależy zaś od tego, na ile nasza aktywność życiowa związana jest z różnymi częściami (gminami) na terenie obszaru metropolitalnego, na ile zaś domyka się w granicach jednej tylko gminy.

Zestawiając badania ankietowe w aglomeracji wrocławskiej, poznańskiej i trójmiejskiej (Lackowska i Mikuła 2016) okazuje się, że we wszystkich tych przypadkach około 1/3 mieszkańców podmiejskich gmin czuje silniejszy związek z całą metropolia niż z gminą zamieszkania (nieco mniejszy jest ten odsetek w aglomeracji poznańskiej – 26 proc.), a kolejne 37–45 proc. postrzega obie przestrzenie jako tak samo bliskie (tu z kolei w aglomeracji poznańskiej zanotowaliśmy najwyższy odsetek), co – biorąc pod uwagę, że mówimy o obszarze nieistniejącym ani instytucjonalnie ani administracyjnie – jest wynikiem zaskakująco wysokim dla całej aglomeracji.

Warte przytoczenia są też wyniki sondażu CBOS z 2007 r. przeprowadzonego wśród mieszkańców stołecznej metropolii. Otóż 77,7 proc. warszawiaków i 51,1 proc. mieszkańców podmiejskich gmin czuje się mieszkańcami metropolii warszawskiej (rozkład odpowiedzi prezentuje rys. 5). Na poziomie jednostkowym poczucie przynależności do metropolii zależy głównie od wykształcenia (ponad 3/4 osób z wyższym wykształceniem odpowiedziało na pytanie twierdząco).

Rys. 5. Udział respondentów, którzy twierdząco odpowiedzieli na pytanie „Czy czuje się Pan(i) mieszkańcem metropolii warszawskiej?”

35

Źródło: Gójska/Bugaj 2009, na podstawie Warszawa metropolią…, 2007, s. 12.

Badając przynależność do metropolii warszawskiej, Gójska (2009) ankietowała mieszkańców czterech gmin powiatu mińskiego (Halinów, Latowicz, Mińsk Mazowiecki i Mrozy). Okazało się, że poczucie identyfikacji z OMW jest dość niskie (co potwierdza badanie CBOS): niemal połowa (47,1 proc.) badanych w powiecie mińskim deklaruje, że nie czuje się mieszkańcami OMW, kolejne 15,8 proc. nie zastanawiało się nad tym, tylko 37,1 proc. twierdziło, że są mieszkańcami całego OMW.

W polskim dyskursie publicznym często pojawia się przekonanie, że dla mieszkańców poziom metropolitalny jest zbyt skomplikowany i w związku z tym lepiej o takiej metropolitalnej współpracy im nie mówić. Jest to przekonanie szkodliwe z kilku powodów. Przede wszystkim, usprawiedliwia zmniejszenie transparentności demokratycznej zarządzania metropolitalnego i sprowadza je do czysto technicznego wymiaru. Pociąga to za sobą poważne konsekwencje. Wiedza mieszkańców o poczynaniach metropolitalnych służy przecież (tak jak w przypadkach innych polityk publicznych) kontroli przez wyborców. Jeśli rezygnujemy z informowania mieszkańców o zamiarach i efektach współpracy metropolitalnej, tracimy mobilizację w postaci ich opinii, a w razie niepowodzeń nie musimy tłumaczyć się przed wyborcami, którzy o tych działaniach nic przecież nie wiedzieli.

Badania sondażowe pokazują, że błędne jest tłumaczenie, które zakłada, że zarządzanie metropolitalne jest dla mieszkańców zbyt skomplikowane. Owszem, szczegóły rozwiązań prawnych dla metropolii są dla nich trudnym zagadnieniem, często nie wiedzą, jak się odnieść do takich pytań (dosyć spory jest odsetek odpowiedzi „trudno powiedzieć/nie mam zdania” – w zależności od pytania waha się miedzy 13 a 22 proc., Mikuła 2011: 41). Podobny

36

problem mają lokalni politycy, wśród których nie ma zgody co do szczegółów rozwiązania metropolitalnego (Mikuła 2011). Mieszkańcy natomiast doskonale widzą dziedziny, które wymagają współpracy (Mikuła 2011, CBOS 2007) i często kreślą je znacznie szerzej niż część propozycji legislacyjnych (por. pkt 4.3.).

Z perspektywy legislacyjnej zaangażowanie i informowanie mieszkańców o działaniach metropolitalnych jest o tyle ważne, że wpływa na wdrożenie regulacji prawnych. Jak mieliśmy okazję przekonać się przy okazji marcowego referendum w Legionowie (dotyczącego ustawy PiS o m.st. Warszawa), mieszkańcy skłonni są opowiadać się przeciwko zmianom administracyjnym i łatwo ich do takiego stanowiska przekonać. Wynika to zapewne z kojarzenia reformy metropolitalnej z niepotrzebnymi kosztami zmiany, tworzeniem nowego szczebla administracji, który będzie generował koszty organizacyjne, obawom o zachowanie niezależności ich własnych gmin. Warto przytoczyć przykład Holandii, która już na początku lat 90. XX w. szykowała się do reformy metropolitalnej w Rotterdamie i Amsterdamie, ale mieszkańcy odrzucili ją w referendach przeprowadzonych w 1995 r. w obu metropoliach (Schaap 2005). Krytykowano wówczas zaniedbanie odpowiedniej kampanii informacyjnej, która wyjaśniłaby mieszkańcom nie tylko potencjalne zagrożenia, ale i zalety proponowanych rozwiązań. Rzetelne (niejednostronne!) przedstawienie instytucjonalnych zmian i ich konsekwencji jest warunkiem sine qua non demokratycznego wprowadzenia regulacji metropolitalnych. Niestety tendencyjne i bardzo powierzchowne treści zamieszczone na stronie www.konsultacjemetropolia.pl (dotyczącej ustawy PiS o m.s.t. Warszawa) są zdecydowanie negatywnym przykładem takiego postępowania.

Pozytywnego przykładu dostarcza natomiast Stuttgart, w którym szeroko zakrojoną kampanię informacyjną (obejmująca nie tylko mieszkańców, ale również przedsiębiorców, którzy zresztą byli motorami reformy, por. Aneks 1) uznano za niezbędną do przeprowadzenia zmian. Jak zauważa Zimmermann (2011) – bez takiego rozpowszechnienia tematu politycy mogliby ulec pokusie wycofania się z trudnej i skomplikowanej reformy. Wobec nagłośnienia społecznego, nie było to już możliwe.

Podsumowując, warto pamiętać że szeroka komunikacja z różnymi grupami zainteresowanymi reformą bezpośrednio i pośrednio jest elementem udanej reformy. Rozmowy z samorządowcami pomagają wypracować rozwiązanie, które jest akceptowalne przez jak najwięcej stron, a przecież powodzenie wdrażania każdego planu zależy od stopnia jego akceptacji przez wdrażających. Konsultacje z mieszkańcami (i organizacjami pozarządowymi) są ważnym udemokratycznieniem procesu i przynosi sporo korzyści (rzetelne poinformowanie o zaletach i wadach, bądź ryzykach, rozważanych rozwiązań wymaga oczywiście założenia, że mieszkańcy/obywatele zrozumieją zagadnienia). Motywuje polityków do działania (zaniechanie realizacji reformy staje się niewygodne), umożliwia zapoznanie się z preferencjami dobrze poinformowanych (a nie zmanipulowanych) mieszkańców i uwzględnienie ich preferencji. Wreszcie przedsiębiorcy stanowią istotne ogniwo zarzadzania metropolitalnego skierowanego na konkurencyjność międzynarodową i rozwój gospodarczy – włączeni w proces przygotowywania reformy mogą pomóc zoptymalizować jej kształt pod kątem swoich (ważnych dla rozwoju metropolii) potrzeb, a

37

także (podobnie jak mieszkańcy) stać się siłą nacisku, uniemożliwiającą politykom wycofanie się z reformy.

Tab. 4. Zestawienie badań sondażowych przeprowadzonych wśród mieszkańców polskich metropolii

Autorzy badania

Metropolia Rok przeprowadzenia ankiety

Zasięg i próba

Lackowska, Swianiewicz

Wrocław

Trójmiasto

2006

2007

417 ankiet we Wrocławiu i 872 w 16 gminach podwrocławskich

855 ankiet w Gdańsku, Gdyni i Sopocie oraz 768 w 10 gminach podmiejskich

CBOS Warszawa 2007 1100 ankiet w Warszawie i 800 w gminach podwarszawskich (położonych w 17 powiatach)

Gójska Mińsk Mazowiecki

2008 420 ankiet w Mińsku Mazowieckim

Mikuła Poznań 2009 352 ankiety w Poznaniu i 795 w 20 gminach podpoznańskich

Literatura przywoływana w raporcie

Bobbio L. (2005) „Italy: After the Storm” [w:] B. Denters, L.Rose (red.) Comparing Local Governance: Trends and Developments, Basingstoke: Palgrave.

Boraz, O., Le Galès, P. (2005) „France: Inter-Municipal Revolution” [w:] B. Denters, L.E. Rose (red.) Comparing Local Governance: Trends and Developments, Basingstoke: Palgrave.

Börzel T., (2001) „Europeization and Territorial Institutional Change: Toward Cooperative Regionalism?”, [w:] M. G. Cowles, J. Caporaso, T. Risse (red.), Transforming Europe. Europeization and Domestic Change, London: Cornell University Press, Ithaca, 137–158.

Breuillard, M. (2012) „From Paris to Greater Paris: And Old Project, A New Approach”, Croatian and Comparative Public Administration, No. 1, s. 41–70.

Hertzog, R. (2010) „Inter-Municipal Co-operation: a Viable Alternative to Territorial Amalgamation?” [w:] P. Swianiewicz (red.) Territorial Consolidation Reforms in Europe, Budapest: LGI – Open Society Institute.

Budzynowska O. (2000) Obszary metropolitalne, ich struktura i funkcje w układach terytorialnych, Samorząd Terytorialny nr 10, s. 37–45.

38

CBOS (2007) Warszawa metropolią, raport z badań.

Chętnie uszczuplę swoją władzę (2007) rozmowa z Januszem Moszyńskim, marszałkiem województwa śląskiego, rozmawia Bogdan Mościcki, Wspólnota nr 29.

Cybulski B., Dżedzyk J. (2007) Ustawa o tworzeniu i wykonywaniu zadań przez związki aglomeracyjne, projekt z 14.03.2007.

Fedeli V. (2016) Metropolitan governance and metropolitan cities in Italy: outdated solutions for processes of urban regionalisation? Raumordnung und Raumplannung.

Fürst, D. (2005) Metropolitan governance in Germany, [w:] H. Heinelt, D. Kübler (red.), Metropolitan Governance. Capacity, democracy and the dynamics of place, London: Routledge, s. 151–168.

Głąbicka, K., Brewiński, M. (2005) Europejski Fundusz Społeczny i Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – od teorii do praktyki, Warszawa 2005.

Goldmisth, M. (2005) „The Experience of Metropolitan Government in England” [w:] H. Heinelt, D. Kuebler (red.) Metropolitan Governance: Capacity, Democracy and the Dynamics of Place, London: Routledge.

Gójska, K. (2009) Poczucie identyfikacji społeczności powiatu mińskiego z metropolią warszawską, praca magisterska Uniwersytet Warszawski.

Guérard, S. (2012) „The Special Status of French New Communes”, Croatian and Comparative Public Administration, No. 1, p.115-128.

Hertzog, R. (2010) „Inter-Municipal Co-operation: a Viable Alternative to Territorial Amalgamation?” [w:] P. Swianiewicz (red.) Territorial Consolidation Reforms in Europe, Budapest: LGI – Open Society Institute.

Hoffmann-Martinot, V., Sellers, J. (red.) (2005) Metropolitanization and Political Change, Opladen: Leske + Budrich.

Jałowiecki B. (2002) Zarządzanie rozwojem aglomeracji miejskich, Białystok: Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania.

Kaczmarek T., Mikuła Ł. (2007) Ustroje terytorialno-administracyjne obszarów metropolitalnych w Europie, Poznań: Wyd. Nauk. Bogucki.

Krüger, N. (2011) The Institutionalization of a Metropolitan Region: The Region of Hannover, [w:] H. Heinelt, E. Razin, K. Zimmermann (red.), Metropolitan Governance. Different Paths in Contrasting Contexts: Germany and Israel, Frankfurt 2011, s. 137–166.

Lackowska M. (2009) Zarządzanie obszarami metropolitalnymi w Polsce, Warszawa: Wyd. Uniwersytetu Warszawskiego.

Lackowska M., Mikuła. Ł. (2016) „How metropolitan can you go? Citizenship in Polish city-regions”, Journal of Urban Affairs (wersja elektroniczna).

39

Lackowska, M., Swianiewicz, P. (2007) Kosmopolici małych ojczyzn: aglomeracja wrocławska w oczach mieszkańców [w:] M. Madurowicz (red.) Percepcja współczesnej przestrzeni miejskiej, Warszawa: WGISR Uniwersytet Warszawski, s. 185–194

Lackowska, M., Swianiewicz, P. (2013) „Dwuszczeblowe struktury zarządzania obszarami metropolitalnymi w Europie”, Samorząd Terytorialny nr 4.

Lefèvre C. (1998) Metropolitan Government and Governance in Western Countries: A Critical Review, Oxford: Blackwell, s. 9–25;

Lefevre C. (2001) Metropolitan Government reform in Europe: Trends and challenges, Revue Suisse de Sciences Politiques, 7, 3, 136–141.

Lippi, A., Profeti, S., Citroni, G., Bolgherini, S., Galanti, M.T., Di Giulio, M. (2016) Rescaling Italy: an overview on the implementation of the Delrio 2014 reform and the next steps in the intergovernmental relations, referat na konferencji LocRef COST Action Programme, Bern 30–31.03.

Lipska-Sondecka, A. (2005) Samorząd terytorialny Republiki Federalnej Niemiec, Szwecji i Hiszpanii, Koszalin.

Marcou, G. (2010) „La réforme teritoriale: analyse du nouveau project de réforme des collectivités territoriales” [w:] J.C. Nemery (red.) Quelle nouvelle réforme pour les collectivités territoriales françaises? Paris: L’Hartmann.

Marcou, G. (2011) „La réforme teritoriale en France: définitons, repèeres et réformes” (materiał niepublikowany).

Mażewski L. (1997) „Samorządowy region Gdańska”, Samorząd Terytorialny, nr 11, s. 20–31.

Mikuła Ł. (2005) Ustroje terytorialno-administracyjne aglomeracji miejskich w Polsce i krajach Europy Zachodniej, praca magisterska napisana na Uniwersytecie Adama Mickiewicza w Poznaniu.

Mikuła, Ł. (2011) Funkcjonowanie i integracja aglomeracji poznańskiej w opinii mieszkańców i polityków lokalnych. Poznań: Bogucki Wydawnictwo Naukowe (oraz inne publikacje z serii Biblioteka Aglomeracji Poznańskiej).

Navarro, C., Tomàs, M. (2007) Madrid and Barcelona. Alternative Conceptions of Metropolitan Governance, [w:] J. P. Collin, M. Robertson (red.) Metropolitan Governance: Issues and Depictions of Experiments on Four Countries, Les Presses de l’Universite Laval, Montreal, s. 209–234.

Niziołek, M. (2008) Problemy ustroju aglomeracji miejskich ze szczególnym uwzględnieniem Warszawy, Warszawa: Wolters Kluwer.

Piattoni, S., Brunazzo, M. (2010) Italy: the subnational dimension of strengthening democracy since the 1990s [w:] J. Loughlin, F. Hendriks, A. Lidström (red.) The Oxford handbook of local and regional democracy in Europe, Oxford: Oxford University Press.

40

Poplewska A. (2002) „Współpraca międzygminna we Francji”, Samorząd Terytorialny, nr 6, s. 40–48

Protiere, G. (2012) “The Status of Metropolises in France”, Croatian and Comparative Public Administration, No. 1, s. 143;.

Schaap L. (2005) Reform and democracy in the Rotterdam region: an evaluation of the attempt to create a regional government, [w:] H. Heinelt, D. Kübler (red.) Metropolitan Governance. Capacity, democracy and the dynamics of place, Routledge: Oxon, s, 133–150.

Swianiewicz, P. (2013) „The Delocalised Homo Politicus – The Political Ecology of Polish Metropolitan Areas” [w:] J. Sellers, D. Kubler, M. Walter-Rogg, R.A. Walks (red.) The Political Ecology of the Metropolis, Colchester: University of Essex, ECPR Press, s. 325–354.

Swianiewicz, P. (2016) Potencjalne skutki wydzielenia Warszawy z województwa mazowieckiego, Samorząd Terytorialny nr 7–8, s. 84–95.

Swianiewicz, P., Klimska, U. (2005) Społeczne i polityczne zróżnicowanie aglomeracji w Polsce –waniliowe centrum, mozaika przedmieść, Prace i Studia Geograficzne z. 35, s. 45–70.

Swianiewicz, P., Lackowska, M. (2008) „Cosmopolitans of Small Fatherlands”, Miscelanea Geographica, Vol. 13: 197–208.

Tomas M. (2016) Explaining Metropolitan Governance. The Case of Spain, Raumordnung und Raumplanung, (online).

Wollmann, H. (2011) „Reorganising Local Governments: Betrween Territorial Consolidation and Intermunicipal Cooperation“, Croatian and Comparative Public Administration, No. 3, s. 694.

Zachariasz, I. (2010) Przemiany samorządu wielkich miast Niemiec w XX w., Samorząd Terytorialny 7–8, s. 5–27.

Zimmerman, K. (2011) Metropolitan governance in Stuttgart: New Regionalism par excellence?, w: H. Heinelt, E. Razin, K. Zimmermann (red.), Metropolitan Governance. Different Paths in Contrasting Contexts: Germany and Israel, Frankfurt 2011, s. 189–205.

41

Aneksy

Aneks 1. Przegląd wybranych rozwiązań metropolitalnych w Europie

1. Formalne struktury dwuszczeblowe – przykłady niemieckie

Najczęściej przywoływane przykłady reform metropolitalnych pochodzą z Niemiec. Dzięki federalnej strukturze kraju przyjęte tam rozwiązania są bardzo zróżnicowane – władze każdego landu są odpowiedzialne za legislację dla (najczęściej) jednej metropolii. Łatwo zatem można wprowadzić opcję odpowiadającą specyfice danego obszaru. Takie rozwiązanie znacznie trudniej jest osiągnąć w państwach unitarnych. Druga cecha szczególna Niemiec to długa tradycja współpracy metropolitalnej. Sięga ona okresu przed II wojną światową, wzbogaciła się doświadczeniami lat 60. i 70. XX w., a od końca lat 80. XX w. przeżywa renesans poprzez zasadę konkurencyjności i dostrzeganą potrzebę modyfikacji struktur instytucjonalnych.

1.1.Stuttgart

Droga Stuttgartu do reformy metropolitalnej rozpoczęła się od pełnych napięć relacji między miastem a gminami podmiejskimi (co w pewnym stopniu przypomina historię warszawską).

Do lat 30. ub.w. główna strategia zmian ograniczała się do aneksacji terenów podmiejskich przez miasto centralne. Próby współpracy w obszarze metropolitalnym sięgają lat 50. XX w., kiedy to powstały dwa związki międzygminne: luźne zrzeszenie Stuttgartu oraz okolicznych gmin i powiatów (komunale Arbeitsgemeinschaft; Zimmermann upatruje braku formalizacji w podejrzliwości gmin sąsiednich wobec Stuttgartu) oraz silniej sformalizowany związek gmin podmiejskich mający stanowić „sojusz przeciwko «imperialistycznemu» miastu centralnemu” (Zimmermann 2011). Obie organizacje skupiały się przede wszystkim na tworzeniu podstaw wspólnego planowania przestrzennego, jednak nieufność między miastem i okolicznymi gminami stanowiła dużą przeszkodę dla współpracy. Sygnał pozytywnych zmian, pochodzący m.in. z rosnącej profesjonalizacji działań planistycznych obu organizacji, pojawił się dopiero w latach 60. XX w. Wówczas to luźne zrzeszenie samorządów regionu (komunale Arbeitsgemeinschaft) przekształcono w Związek Planistyczny Środkowego Neckaru (Planungverband Mittelerer Neckar) i wyposażono w dodatkowe kompetencje. Niemniej instytucja ta nie była w stanie rozwiązać wszystkich problemów obszaru i lata 70. XX w. upłynęły na dyskutowaniu różnych opcji odnoszących się zarówno do stworzenia twardych struktur władzy metropolitalnej, jak i luźnych form współpracy między samorządami lokalnymi.

Impulsem do dalszych zmian był kryzys, który w latach 80. XX w. dotknął przemysł high-tech w regionie Stuttgartu i zwrócił uwagę na zagadnienie konkurencyjności regionu w skali międzynarodowej. Tak jak w Hanowerze (o którym piszemy poniżej) łączyło się to z dążeniem do minimalizacji konkurencji pomiędzy gminami obszaru metropolitalnego i wzmocnienia (czy też stworzenia) poczucia solidarności między nimi. Ważną rolę w tym procesie odegrało środowisko przedsiębiorców, któremu zależało na stworzeniu

42

pozytywnego obrazu regionu i wzmocnieniu jego konkurencyjności. Przedsiębiorcy wraz z władzami miasta centralnego oczekiwali interwencji władz landu, zakładając, że będzie on partycypował w kosztach, które dotychczas ponosiło miasto Stuttgart świadczące usługi dla całego regionu13.

Biorąc pod uwagę konflikt między władzami lokalnymi w aglomeracji, zaangażowanie landu okazało się bardzo korzystne. Ważne było także, że partie polityczne w parlamencie landu były coraz bardziej zgodne co do potrzeby reformy. Ale postęp hamowało oczekiwanie na wybory w 1992 r. Przyjęto, że zagadnienie reformy nie będzie przedmiotem dyskusji w kampanii wyborczej. Równie jasne było jednak, że nowe władze będą musiały znaleźć jakieś rozwiązanie sytuacji. Dalszego impetu dyskusje nabrały wskutek kryzysu lat 1992–1994, kiedy to potrzeba wzmocnienia międzynarodowej konkurencyjności Stuttgartu stała się jeszcze bardziej paląca. W rezultacie tych debat14 w latach 90. ub.w. pojawiło się kilka propozycji reform. Burmistrzowie Ludwigshafen i Stuttgartu wraz z politykami mniejszych gmin poparli model regionu miejskiego, ale propozycję odrzuciły zainteresowane powiaty. Alternatywny scenariusz obejmował obowiązkowy związek międzygminny mający szeroki zakres uprawnień, bezpośrednie wybory rady związku i izbę gminną będącą przeciwwagą polityczną dla rady.

Miasto Stuttgart, borykające się z problemami finansowymi, było żywo zainteresowane rozwiązaniem, które pozwoliłoby na dzielenie obciążeń finansowych z innymi władzami (szczególnie że przedmieścia wyrastały już wówczas na bardzo zamożne, „waniliowe” – by odwołać się do terminologii przywoływanej już powyżej w przypisie – samorządy). Podkreślano, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której miasto ponosi większość wydatków na usługi społeczne, transport i instytucje kultury dla całego regionu. Większość powiatów natomiast, obawiając się likwidacji, bardzo silnie protestowała przeciwko propozycjom landu zmierzającym do utworzenia silnej instytucji na kształt regionalnego powiatu (które to pomysły wspierało wielu podstuttgarckich burmistrzów). Przedsiębiorcy z kolei promowali wprawdzie współpracę międzygminną, ale głównie w obszarach dla nich istotnych (tzn. wspierania rozwoju gospodarczego), koncepcje dzielenia kosztów usług nie były dla nich interesujące. Co zatem pozwoliło przełamać polityczną blokadę? Zimmermann (2011) wymienia cztery czynniki, które pomogły w przezwyciężeniu różnic interesów między poszczególnymi aktorami:

1) środowiska przedsiębiorców były aktywnie zaangażowane w poparcie dla kompleksowej reformy metropolitalnej (to właśnie przedsiębiorcy domagali się od powiatów wycofania się ze sprzeciwu wobec reform),

13 Wysokie wydatki na usługi społeczne i inwestycje infrastrukturalne często koncentrują się w mieście centralnym obszaru metropolitalnego, podczas gdy znaczna część dochodów podatkowych trafia do zamożnych przedmieść. Tendencja ta jest wzmacniana trendami migracji mieszkańców i decyzjami lokalizacyjnymi przedsiębiorców. W amerykańskiej literaturze akademickiej sytuacja ta jest często określana za pomocą archetypu chocolate city – vanilla suburb (czekoladowe miasto – waniliowe przedmieścia) – por. Hoffmann-Martinot I J. Sellers (2005), Swianiewicz i Klimska (2005).14 Obejmujących kilka konferencji z szerokim udziałem polityków i przedsiębiorców, a także utworzenie tematycznych grup roboczych.

43

2) kluczowe znaczenie w poszukiwaniu konsensusu między władzami lokalnymi odegrały władze landu,

3) w 1992 r. na poziomie landu powstała koalicja SPD i CDU, co pozwoliło na uwolnienie dyskusji o bezpośrednich wyborach władz metropolitalnych od balastu sporów partyjnych. Premier rządu landu (CDU) przeforsował reformę z poparciem SPD, w opozycji zaś do znacznej części członków własnej partii. Był przekonany, że bezpośrednie wybory wzmocnią poczucie tożsamości metropolitalnej, podczas gdy większość polityków lokalnych przeciwstawiała się zmianie, obawiając się utraty własnego znaczenia,

4) opinia publiczna była obszernie informowana przez media, co sprawiło, że zaniechanie reformy było bardzo niewygodne dla polityków.

Ostatecznie przyjęta wersja reformy obejmuje strukturę dwuszczeblową obejmującą miasto Stuttgart i pięć okolicznych powiatów15 oraz ich gminy. W odróżnieniu od dyskutowanego dalej przykładu Hanoweru powiaty nie zostały zlikwidowane. Rada regionalna ma 91 członków16 i jest wybierana w powszechnych, bezpośrednich wyborach przeprowadzanych według ordynacji proporcjonalnej.

Rozwiązanie to wzmacnia polityczną legitymację szczebla metropolitalnego – sześć okręgów wyborczych odpowiada miastu centralnemu i pięciu powiatom17. Izba gminna, pojawiająca się w niektórych wcześniejszych propozycjach, nie została ostatecznie utworzona. Radzie regionalnej przewodniczy Vorsitzende wybierany przez radnych. Co osiem lat rada wybiera szefa administracji (Regionaldirektor), który sprawuje władzę wykonawczą. Związek odpowiada za planowanie regionalne i przestrzenne, planowanie transportu publicznego i utrzymanie parków krajobrazowych. Odpowiedzialność za część zadań, takich jak marketing terytorialny, turystyka, gospodarka odpadami czy regionalny transport kolejowy, jest dzielona z powiatami i podległymi im jednostkami. Próby przeniesienia na poziom związku odpowiedzialności za usługi społeczne zakończyły się niepowodzeniem. Wynikało ono z oporu powiatów obawiających się utraty swego znaczenia. Dochody związku pochodzą ze składek powiatów i gmin (ustalanych corocznie przez radę związku) oraz z transferów z budżetu landu.

1.2. Hanower

Historia Regionu Metropolitalnego Hanower utworzonego w 2001 r. sięga roku 1963, kiedy to w wyniku dyskusji o dużym integracyjnym wydźwięku powstała w regionie pierwsza twarda instytucja metropolitalna – planistyczny Związek Aglomeracji Hanower (Verband Grossraum Hannover). Od tego momentu rozpoczął się długi proces modyfikacji struktur metropolitalnych (szczegóły por. Krüger 2011). W 1974 r. związek przekształcono w Wielki

15 Oznacza to, że faktycznie mamy do czynienia z trzema szczeblami (gminy, powiaty, obszar metropolitalny). Niemniej przykład Stuttgartu w literaturze jest zazwyczaj określany jako przykład struktury dwuszczeblowej.16 Według przyjętej ustawy rada może liczyć od 80 do 96 członków.17 Miasto Stuttgart ma 18 radnych, a każdy z okolicznych powiatów od 7 do 16.

44

Związek Hanower o mniejszym zasięgu terytorialnym, ale zwiększonych kompetencjach (planowanie przestrzenne, transport publiczny, system ratownictwa) oraz bezpośrednio wybieranej radzie.

Warto zaznaczyć, że zmiana odbyła się niemal równolegle z szerszą reformą administracyjną, jaka objęła nie tylko Dolną Saksonię, lecz całą Republikę Federalną Niemiec. W jej wyniku w Dolnej Saksonii nastąpiła silna amalgamacja gmin, a obszar okalający miasto Hanower został sprowadzony tylko do 20 gmin i jednego powiatu (co miało kluczowe znaczenie przy tworzeniu Regionu Hanower w 2001 r.).

Na kolejne zmiany nie trzeba było długo czekać. Już w 1980 r. związek zastąpiono Związkiem Celowym (Zweckverband Grossraum Hannover) o podobnych uprawnieniach, jednak już tylko pośredniej legitymacji18, który z kolei 12 lat później (głównie w wyniku zmiany ekipy politycznej w rządzie Dolnej Saksonii) przemianowano na Związek Komunalny (Kommunalverband Grossraum Hannover). Reformy nie przyczyniły się jednak do utworzenia satysfakcjonującej struktury organizacyjnej. Nicole Krüger (2011) uważa wręcz, że Związek Komunalny nigdy nie zaskarbił sobie powszechnej sympatii, która utrudniłaby jego likwidację po niespełna 10 latach funkcjonowania. Efekt – jak się wydaje z dzisiejszej perspektywy – końcowy tej złożonej ścieżki przekształceń to bez wątpienia „najtwardsza” struktura samorządu metropolitalnego w Europie.

Region Hanower, powstały w 2001 r., obejmuje miasto i 20 gmin okalającego powiatu. W wyniku reformy zlikwidowano samorząd powiatowy obejmujący terytorium wokół miasta. Pozwoliło to na uproszczenie struktur zarządzania, które składają się teraz z dwóch szczebli: gminnego i metropolitalnego. Miasto Hanower zachowało jednak specjalny status, który wyraża się m.in. w tym, że nadzór nad jego działalnością sprawuje nie region, a bezpośrednio Ministerstwo Spraw Wewnętrznych rządu Dolnej Saksonii.

Głównym organem Regionu Hanower jest Rada Regionu wybierana przez mieszkańców na 5-letnią kadencję. Składa się z 84 członków wybieranych za pomocą ordynacji proporcjonalnej. Posiedzenia rady odbywają się co sześć tygodni. Rada wybiera zarząd, któremu przewodniczy prezydent wybierany w bezpośrednich wyborach przez wszystkich mieszkańców na 8-letnią kadencję. (pierwsza kadencja prezydenta trwała 5 lat, ale potem wydłużono ją, by zapewnić większą stabilność realizowanych wizji politycznych). Region jest podzielony na 12 okręgów wyborczych, z których pięć znajduje się w mieście centralnym, a siedem obejmuje obszary podmiejskie, przy czym każdy z okręgów podmiejskich obejmuje od dwóch do czterech gmin.

Po istniejącym wcześniej związku region odziedziczył odpowiedzialność za transport publiczny, planowanie regionalne, marketing terytorialny, lokalny rozwój gospodarczy i wspieranie regionalnej infrastruktury rekreacyjnej. Dodatkowo od likwidowanego powiatu i od miasta Hanower region przejął: pomoc społeczną, gospodarkę odpadami, szkolnictwo zawodowe, służbę zdrowia i nadzór nad gminnymi planami zagospodarowania

18 wyjaśnieniem odejścia od wyborów bezpośrednich było oderwanie wybieranej spoza środowiska samorządowców rady od tychże samorządowców, koniec końców odpowiadających za wdrażanie jej postanowień.

45

przestrzennego. Reforma wzmocniła także gminy, przekazując im niektóre z zadań wcześniej działającego związku: szkolnictwo podstawowe, regulację ruchu drogowego i finansowanie (poprzez dotacje otrzymywane od landu) mieszkań komunalnych. Gminy mogą również przejmować dodatkowe zadania regionalne na podstawie dwustronnych porozumień.

Finanse regionu pochodzą z dwóch głównych źródeł: składek gmin (pokrywające około 46 proc. dochodów budżetowych) i transferów z budżetu Dolnej Saksonii. Ustalenie składek członkowskich należy do kompetencji rady regionu i ma odzwierciedlać „zdolność do płacenia” (a zatem zamożność), co w praktyce oznacza, że głównym płatnikiem jest miasto Hanower wnoszące ponad połowę wszystkich wpłat. Krüger (2011) zauważa, że system składek jest tematem częstych sporów między gminami i regionem. W sumie jednak system finansowania jest uważany przez gminy członkowskie za lepszy od obowiązującego do 2001 r. – płacone teraz składki są niższe od obciążeń ponoszonych na rzecz istniejącego wcześniej powiatu. Ulga finansowa odczuwana przez gminy wiąże się też z przeniesieniem części kosztownych zadań społecznych na poziom regionu. Ten ostatni czynnik wpłynął przede wszystkim na poprawę sytuacji miasta Hanower, które ponosiło bardzo wysokie koszty pomocy społecznej. Obecny system wyrównawczy wewnątrz regionu (wypracowany przez region Hanower w uzupełnieniu do działającego w całej Dolnej Saksonii) pozwolił miastu na oszczędność 60 mln euro w latach 2002–2005.

Stworzenie sytuacji, w której poszczególne samorządy zyskiwały finansowo, niewątpliwie przyczyniło się do sukcesu reformy. Początkowo gminy obawiały się, że nowa struktura może oznaczać wyższe wydatki przy jednoczesnym zmniejszeniu ich autonomii. Przekazanie im nowych zadań zmieniło ten obraz, stwarzając wrażenie wzmacniania szczebla lokalnego. Jeśli chodzi o stronę finansową, pomogły naukowe symulacje wskazujące, że obawy gmin nie mają uzasadnienia w faktach. Zwolennicy reformy mieli także nadzieję na efekt synergii i zmniejszenie wydatków administracyjnych (szacowano z tego tytułu oszczędność rzędu 20,8 mln euro). Badanie przeprowadzone w latach 2008–2010 wskazuje, że większość polityków uważa szacunki oszczędności za przesadzone, ale nie podważa ich obecności.

W omawianym przypadku pojawił się jeszcze jeden specyficzny czynnik sukcesu. Rząd Dolnej Saksonii dał do zrozumienia, że wprowadzenie reformy wymaga zgody wszystkich zaangażowanych podmiotów. Osiągnięcie takiej akceptacji umożliwiła m.in. zmiana na stanowiskach trzech głównych polityków: burmistrza miasta oraz przywódców otaczającego powiatu i związku gminnego. W wyniku wyborów w 1996 r. wszystkie trzy stanowiska objęli politycy SPD19, co ułatwiło osiągnięcie porozumienia. Co więcej, na każdym z wymienionych stanowisk nastąpiła zmiana personalna. Odchodzący liderzy zdawali sobie sprawę, że ich kariera polityczna w regionie dobiega końca. Ta perspektywa ułatwiła im przygotowanie propozycji daleko idącej, odważnej reformy struktur regionalnych (tzw. „Niebieska księga”). Przygotowany przez nich dokument przedstawiono opinii publicznej wkrótce po wyborach. Podkreślał on wyzwania stojące przed regionem, przede wszystkim związane z

19 Przed 1996 r. Hanower był rządzony przez SPD, a CDU dominowało we władzach powiatu.

46

konkurencyjnością w skali międzynarodowej i dokumentował trudną sytuację finansową miasta. Opracowanie spotkało się z dużym zainteresowaniem. SPD zorganizowało konferencję na temat propozycji reformy, która doprowadziła do powszechnej akceptacji przedstawionej propozycji wewnątrz partii. W rezultacie opracowano szczegółowy plan, określany mianem „Żółtej księgi”. Udało się też przekonać do poparcia planu, początkowo sceptyczną, Chrześcijańską Demokrację (CDU). W rezultacie w 1998 r. zdominowany przez CDU powiat wyraził zgodę na utworzenie regionu Hanower. Oba wspomniane tu dokumenty opracowano w procesie szerokich konsultacji, z odwołaniem do wielu źródeł wiedzy o charakterze eksperckim. Nie sposób przecenić też tego, że lokalne media szeroko informowały mieszkańców o dyskutowanych propozycjach, upublicznieniem dyskusji utrudniając politykom ewentualne zaniechanie reformy.

Oprócz zmian politycznych, które wspierały reformę, czynnikiem sprzyjającym była sama zawartość proponowanych zmian. Przygotowane dokumenty omawiały wszystkie obawy związane z reformą, starały się je rozwiewać, zmniejszając w ten sposób opór sceptycznie nastawionych stron. Zwracały uwagę na nowy system regionalnej redystrybucji środków, który miał prowadzić do równiejszej alokacji zasobów (głównie poprzez zmniejszenie obciążeń miasta Hanower). Proponowały także rozwiązania finansowe dla regionu Hanower, które miały być zbliżone do obowiązujących dla innych powiatów Dolnej Saksonii (składki gmin i dotacje z budżetu landu). Wielkie znaczenie miał fakt, że składki do budżetu regionu miały być mniejsze niż do likwidowanego związku. Cały region miał otrzymać status powiatu, ale z przyczyn prestiżowych zaproponowano też specjalny status dla miasta centralnego. Wszystkie te czynniki przyczyniły się do stworzenia gry o sumie dodatniej (win-win situation), co pozwoliło na uzyskanie akceptacji wszystkich kluczowych podmiotów.

Działające współcześnie instytucje w obu omawianych tu przypadkach są efektem długotrwałej ewolucji i często przywoływane jako najbardziej zaawansowane formy zarządzania metropolitalnego w Niemczech (Fürst, 2005). W obu przypadkach warunki reformy były podobne: wsparcie i zaangażowanie władz landu, sprzyjająca sytuacja polityczna, reforma będąca „grą o dodatniej sumie zasobów” dla większości podmiotów lokalnych, szeroka debata publiczna, w wyniku której mieszkańcy byli poinformowani o problemach i proponowanych rozwiązaniach.

Oba przykłady reprezentują typ wysoce sformalizowanych rozwiązań instytucjonalnych powiązanych z bezpośrednią legitymacją wyborczą i szerokim wachlarzem zadań dla szczebla metropolitalnego. Ale formalne instytucje współwystępują z licznymi inicjatywami obejmującymi zarówno podmioty publiczne, jak i prywatne. Sieć takich inicjatyw jest gęstsza w przypadku Stuttgartu, ale istnieje także w Hanowerze. Te „dodatkowe”, nieformalne struktury starają się przede wszystkim odpowiadać na wyzwania związane z rozwojem gospodarczym, konkurencyjnością i podnoszeniem jakości życia w regionie. W ten sposób „tradycyjna” reforma regionalna jest uzupełniana mechanizmami współrządzenia (rozumianego jako nieformalna współpraca publicznych i niepublicznych podmiotów w kwestii zarządzania ważnymi zadaniami publicznymi). Nowy regionalizm znalazł zastosowanie zarówno jako stymulator reform, jak i jako wyznacznik przy określaniu obszaru

47

zadań szczebla metropolitalnego (marketing terytorialny, wspieranie rozwoju gospodarczego).

2. „Przypadkowa zbieżność struktur metropolitalnych i regionalnych” – przykłady Berlina i Madrytu

2.1. Berlin

Region Berlina powstał przez połączenie miasta oraz 93 jednostek z prowincji Brandenburgii: 7 miejskich, 59 wiejskich oraz 27 obszarów dworskich (Zachariasz 2010). Berlin współcześnie jest największą gminą na terenie Niemiec, ma również status kraju związkowego. Według Igora Zachariasza (2010) to właśnie lata 20. XX w. były czasem, gdy popularne stawało się „wydzielanie stolic i wielkich miast z rozległych jednostek administracji regionalnej i podporządkowywanie ich odrębnym władzom rządowym”, w co Berlin dobrze się wpisuje. Jednak już wtedy zauważono, że obszar regionu Berlina, mimo że powierzchniowo ogromny, obejmuje tylko częściowo zasięg funkcjonalny miasta.

Rozwój przestrzenny Berlina był przez wiele lat utrudniony ze względu na podział miasta na część wschodnią (NRD) i zachodnią (RFN). W efekcie niemożliwe stało się rozwijanie naturalnego procesu suburbanizacji na przedmieściach wokół bardziej rozwiniętej, zachodniej części miasta. Po upadku muru berlińskiego w szybkim czasie nastąpił proces rozlewania się miasta i potrzebne okazało się dopasowanie struktury administracyjnej do funkcjonalnej, a także zahamowanie wprowadzania zabudowy w sposób chaotyczny na obszarze otaczającej Berlin Brandenburgii. Granice Berlina w kształcie zbliżonym do przedwojennego20 przestały odpowiadać zasięgowi obszaru funkcjonalnego. Władze miasta zaczęły rozważać plan połączenia Berlina z otaczającą go Brandenburgią (Kaczmarek i Mikuła 2007). W historii powojennej Brandenburgia kilkakrotnie zmieniała swoje granice, ostateczny kształt zyskała w 1990 r. Połączenie obu landów miało zapewnić kontrolę nad rozprzestrzeniającą się zabudową i zapewnić możliwość wprowadzenia wspólnego planowania przestrzennego oraz opracowania wspólnych strategii rozwoju. Poza tym, co było bardzo ważne z punktu widzenia władz Berlina, rozwiązanie to mogłoby wpłynąć na ograniczenie liczby osób wyprowadzających się do sąsiedniego landu oraz, w konsekwencji, zmniejszyć niebezpieczeństwo wyższych cen jednostkowych wykonywania usług w mieście centralnym. Ograniczeniu miały ulec również koszty związane z prowadzeniem dwóch oddzielnych systemów administracji oraz uproszczenie systemu umów, które są zawierane przez oba kraje21. W 1996 r. przeprowadzono referendum w tej sprawie. Mimo ogólnego entuzjazmu władz oraz zgody mieszkańców Berlina, rozwiązania nie udało się wprowadzić w życie ze względu na sprzeciw mieszkańców Brandenburgii (ponad 60 proc. głosów 20 W 1990 r. podjęto decyzję o przekształceniu jednostek przestrzennych funkcjonujących na terenie NRD (utworzonych na wzór radziecki) w strukturę krajów związkowych i stopniowe odtworzenie struktury sprzed 1952 r. Utworzono sześć krajów związkowych, w tym Berlin. Różnice granic landów w stosunku do tych sprzed 1952 r. wynikają ze zmian granic powiatów poczynionych w NRD. Dlatego niektóre fragmenty krajów związkowych znajdują się obecnie na terenie innych landów – nie dotyczy to Berlina, ale Brandenburgii już tak (w kwestiach spornych dotyczących przynależności do landu decydowało referendum), zob. Kaczmarek i Mikuła 2007.21 Około 200 rocznie – zob. T. Kaczmarek, Ł. Mikuła 2007.

48

przeciwko połączeniu landów). W efekcie do tego połączenia nie doszło, a współpracę metropolitalną próbuje się realizować przez federalną granicę. Dzielnice peryferyjne Berlina intensywnie współpracują z sąsiednimi gminami brandenburskimi. Kaczmarek i Mikuła szacowali, że corocznie zawieranych jest w ten sposób około 200 umów, co pokazuje jak dalece obecny obszar landu Berlin nie obejmuje całego obszaru metropolitalnego. W nomenklaturze UE Berlin jako kraj związkowy ma status zarówno NUTS-1, jak i NUTS-2 (jak wszystkie landy), a Brandenburgia jest podzielona na 18 NUTS-3, odpowiadających powiatom22.

2.2. Madryt

Współczesny system zarządzania miastem związany jest z upadkiem reżimu totalitarnego z połowy lat 70. ubiegłego stulecia. Utworzono wówczas 17 wspólnot autonomicznych, które mają bardzo szerokie, zwłaszcza jak na państwo o charakterze unitarnym, kompetencje przejmowane od państwa (często ustrój Hiszpanii bazujący na pozostawieniu wielu kompetencji w gestii niezależnych regionów nazywany jest quasi-federalnym – por. Lipska-Sondecka 2005). Podział wspólnot autonomicznych, który nastąpił po upadku generała Franco, zgodnie z przepisami zawartymi na początku konstytucji Hiszpanii nawiązywać miał do regionów historycznych, odrębnych pod względem kulturowym i etnicznym. Utworzenie nowego, regionalnego poziomu w tym kształcie miało być odpowiedzią na oddolne ruchy mieszkańców i silne poczucie odrębności kulturalnych i historycznych poszczególnych wspólnot. Decyzja o utworzeniu regionu należała do poszczególnych prowincji i wyrażana była w referendum, a utworzone jednostki miały respektować granice prowincji.

Wyjątkiem od założenia o przynależności do regionu historycznego jest Madryt, który już na etapie przeprowadzania reformy swoim poziomem rozwoju odbiegał od pozostałych obszarów, w tym terenów sąsiednich prowincji. Zarówno region historyczny, z którego wywodzi się Madryt, czyli Castilla la Mancha, jak i sąsiadujący z nim Castilla y Leon były niezadowolone z możliwości przyłączenia tak znaczącego ośrodka do swojego terenu (Navarro, Tomàs 2007). Niechęć wywołana była głównie odmienną sytuacją regionów, zestawieniem zacofanych obszarów rolniczych z liczącym się światowym ośrodkiem wzrostu i wynikającą z tego ewentualną koniecznością uwzględnienia w polityce rozwoju potrzeb funkcjonowania stolicy oraz realizacji jej specyficznych zobowiązań. Ponadto obecność Madrytu mogła wpłynąć na zafałszowanie (zawyżenie) statystyk dotyczących poziomu rozwoju regionu, co byłoby niekorzystne ze względu na braną wówczas pod uwagę perspektywę przystąpienia Hiszpanii do UE (Lackowska 2009) i otrzymywania środków strukturalnych dla obszarów zacofanych23. Ostatecznie w 1983 r., mimo niespełnienia warunku o przynależności do regionu historycznego, Madryt i jego zaplecze zostały wyodrębnione jako samodzielny region – Wspólnota Autonomiczna Madrytu.

22 Zob. http://www.destatis.de.23 Hiszpania wstąpiła do UE w 1986 r. i w kolejnej perspektywie finansowej UE 1989–1993 była obok Włoch i Portugalii głównym beneficjentem środków strukturalnych, zob. Głąbicka, Brewiński 2005.

49

Region Madrytu posiada status NUTS-2 w nomenklaturze jednostek statystycznych UE i jest klasyfikowany jako region konkurencyjny24. Dzięki temu, że region wyodrębniono w kształcie dotychczasowej prowincji (jednostki w przybliżeniu odpowiadającej polskim powiatom), możliwe było zrezygnowanie z tego szczebla oraz przejęcie kompetencji przez władze regionu i w ten sposób uproszczenie zarządzania do dwóch poziomów: regionalnego i lokalnego. Poniekąd mamy też do czynienia z – utworzoną „przypadkiem”, w wyniku opisanych reform regionalnych – strukturą zarządzania metropolitalnego, gdyż granice wspólnoty w dużym stopniu odpowiadają zasięgowi obszaru metropolitalnego (Tomas 2016). W 2003 r. prawo o samorządzie lokalnym Madrytu dostrzegło możliwość utworzenia obszaru metropolitalnego, ale wobec dominacji władz regionalnych do tej pory nie pojawiła się żadna inicjatywa wykorzystująca tę opcję (ibidem). Główne zadania metropolitalne (transport publiczny i zaopatrzenie w wodę) wykonują władze regionalne (i im podległe instytucje). Niektórzy krytykują rozwiązanie madryckie jako problemowe (Börzel 2001), przede wszystkim ze względu na silne tarcia między dwoma ważnymi aktorami politycznymi tego terenu – prezydentem Madrytu i władzami wspólnoty autonomicznej. Ciekawe, że konflikty interesów między np. prezydentem Stuttgartu a władzami regionu metropolitalnego udaje się trzymać w rozsądnych granicach. Wydaje się, że różnica leży w kulturze politycznej obu państw, której koncyliacyjny (Niemcy) i konfrontacyjny (Hiszpania) charakter opisuje Börzel (2001). Trzeba też podkreślić, że z czasem model madrycki dotarł się, a krytyki znacznie ucichły (por. opinię Tomas z 2016 r.).

3. Dobrowolna współpraca wspierana zachętami – przykład Francji

Najczęściej przytaczanym przykładem sukcesu koordynacji metropolitalnej opartej na trwałych instytucjach stworzonych przez dobrowolną współpracę gmin jest Francja. Skrajna fragmentacja terytorialna (prawie 36 tysięcy gmin, ponad 70 proc. z nich liczących mniej niż tysiąc mieszkańców) tworzy tam szczególną potrzebę koordynacji i poszukiwania rozwiązań pozwalających na wykorzystanie korzyści skali. Dwie formy struktur międzygminnych: syndykaty, a potem także wspólnoty samorządowe ewoluowały stopniowo w kierunku przypominającym oddzielny szczebel władzy samorządowej (łącznie z bezpośrednimi wyborami ich władz planowanymi od 2014 r.). Ponieważ na konferencję organizowaną przez Samorząd Województwa Mazowieckiego przygotowany został odrębny materiał na temat doświadczeń francuskich, w tym miejscu ograniczamy się do ich bardzo skrótowego przedstawienia.

Poszczególne obszary metropolitalne we Francji obejmują po kilkaset bardzo małych jednostek gminnych (w przypadku Paryża jest to nawet ponad tysiąc gmin – por. Breuillard 2012). Można wyróżnić dwa podstawowe typy struktur współpracy międzygminnej w tym kraju (Hertzog 2010):

Syndykaty – przyjęte już w ustawie wprowadzonej pod koniec XIX w., wykonują zadania powierzone im przez samorządy gminne i są finansowane przez składki członkowskie.

24 Zob. „Regions in the European Union Nomenclature of territorial units for statistics NUTS 2010/EU-27” w: Methodologies & Working papers (2011), EUROSTAT: Publications Office of the European Union.

50

Od 1959 r. możliwe jest powoływanie syndykatów wielocelowych. W niektórych przypadkach ich tworzenie nie wymaga zgody wszystkich zaangażowanych samorządów. Wystarcza, aby za powstaniem syndykatu opowiedziała się większość gmin zamieszkała przez większość mieszkańców danego terytorium (tzw. zasada podwójnej większości),

Communautés (wspólnoty międzygminne) – po raz pierwszy wprowadzone w latach 60. XX w. dla największych aglomeracji. W latach 90. ubiegłego stulecia w wyniku reformy przeprowadzonej przez ministra Chevènement, system rozszerzono także na pozostałe części kraju. Trzon funkcji wspólnot określa ustawa, ale gminy członkowskie mają prawo do przekazania wspólnotom także dodatkowych zadań. Wspólnoty mogą być finansowane przez własne podatki (wskazane w ustawie), a także przez bezpośrednie transfery z budżetu państwa. Podobnie jak w przypadku syndykatów, ich stworzenie wymaga osiągnięcia podwójnej większości.

W dużych aglomeracjach dominują dwa typy struktur współpracy międzygminnej:

Communautés urbaines – utworzone w 16 największych metropoliach, z których każda zamieszkała jest przez ponad pół miliona mieszkańców (chociaż prawo dopuszcza też wyjątki, zezwalające na tworzenie tej formy również w mniejszych miastach). Pierwsza wspólnota tego typu powstała w roku 1966. Początkowo wspólnoty (Bordeaux, Lyon, Strasbourg, Lille) tworzono przez odrębne ustawy. Kolejne powstawały już na zasadzie oddolnej inicjatywy gmin,

Communautés d’agglomération – ponad 120 aglomeracji obejmujących miasto centralne liczące ponad 15 tysięcy mieszkańców.

Decyzje w ramach wspólnot zapadają zwykłą większością głosów i są podejmowane przez radę składającą się z przedstawicieli gmin. Liczbę miejsc w radzie przypadających poszczególnym gminom uzgadniają członkowie wspólnoty według ogólnej zasady mówiącej, że każda z nich musi mieć przynajmniej jednego przedstawiciela, a żadnej nie może przysługiwać więcej niż połowa miejsc w radzie. Z reguły mer miasta centralnego pełni także funkcję prezydenta całej wspólnoty.

Przypadek Paryża należy omówić oddzielnie. Jest to nie tylko największa francuska metropolia obejmująca region Île de France i chaos związków szczebla międzygminnego: 1090 instytucji międzygminnych, na które składa się 28 communautés d’agglomération, 72 communautés des communes i ponad 900 syndykatów (Breuillard 2012). Paryż to także miasto, w którym pierwszy wybrany mer objął swój urząd dopiero w 1976 r.. Do tego czasu nominacja mera Paryża była ściśle kontrolowana przez administrację rządową.

Communautés urbaines różnią się od communautés d’agglomération obszarem zadań obowiązkowych przewidzianych przez ustawę. W mniejszych aglomeracjach lista obejmuje: transport publiczny, rozwój gospodarczy, strategiczne planowanie przestrzenne i wybrane

51

(przez zaangażowane gminy) zadania z listy dodatkowej (obejmującej na przykład mieszkalnictwo, transport dzieci do szkół, ochronę środowiska, niektóre usługi społeczne). W przypadku communautés urbaines te dodatkowe zadania mają charakter obowiązkowy. Jedna z głównych różnic odnosi się do planowania przestrzennego. Communautés urbaines są odpowiedzialne zarówno za plany ogólne, jak i szczegółowe, a communautés d’agglomération wyłącznie za planowanie na poziomie strategicznym. W obu przypadkach dodatkowe zadania mogą być przekazywane wspólnotom na podstawie dobrowolnych porozumień.

Jedną z najsilniejszych zachęt do tworzenia wspólnot było przyznanie im wyłącznego prawa do pobierania taxe profesionelle. Przed reformą podatek, pobierany od zasobów przedsiębiorstw lokalnych, stanowił największą część własnych dochodów podatkowych władz lokalnych. Przenosząc ten podatek na poziom wspólnot rząd z jednej strony stworzył silną zachętę do ich tworzenia, a z drugiej zredukował zakres (postrzeganej jako szkodliwa) konkurencji podatkowej wewnątrz aglomeracji. Innymi ważnymi źródłami dochodów wspólnot są podatek od płac (który w założeniu ma wspierać system transportu w aglomeracji) i podatek od odbieranych odpadów (Marcou 2010, 2011).

W 2010 r. taxe profesionelle zlikwidowano. Był to element szerszej reformy skutkującej znaczącym ograniczeniem lokalnej autonomii podatkowej. Obecnie wspólnoty mogą w dalszym ciągu nakładać podatek na gospodarstwa domowe, oparty na wartości nieruchomości. Wcześniejsze dochody z taxe profesionelle mają zostać zrekompensowane podatkiem od nieruchomości przedsiębiorstw i podatkiem od wartości dodanej w przedsiębiorstwach (będącego odrębnym podatkiem w stosunku do VAT). Jednak w przypadku obu tych nowych podatków stawki określane są na poziomie krajowym, samorządy nie posiadają w tej kwestii żadnych uprawnień, a dochody są stosunkowo niskie.

W communautés urbaines obowiązkowe jest tworzenie systemów wyrównywania poziomego („dotacji solidarności”). Ogólne kryteria alokacji tych środków są określone w ustawie, ale szczegółowa interpretacja kryteriów i zastosowanie odpowiednich wag jest już decyzją wspólnoty (Marcou 2011).

Skomplikowany system francuski, postrzegany wprawdzie jako najbardziej udany w Europie przykład rozbudowanej współpracy międzygminnej, jest często krytykowany. Jeden z zarzutów to pośrednie wybory radnych wspólnot, które zmniejszają demokratyczną legitymacje systemu (Boraz, Le Gales 2005). Także legitymacja prezydenta wspólnoty (którą to funkcję pełni zazwyczaj mer miasta centralnego) jest ograniczona przestrzennie i nie obejmuje całego terytorium wspólnoty. Drugi nurt krytyki odnosi się do skomplikowanej sieci instytucji, nakładania się kompetencji i – jak to określa Wollmann – labiryntu instytucjonalnego (Wollmann 2011).

Próby odpowiedzi na tę krytykę podjęte zostały przez Komisję Balladura25, której prace zaowocowały projektem ustawy przedstawionym w 2010 r. Komisja stwierdziła w swoim raporcie, że „wspólnoty powinny zostać przekształcone w pełnoprawne jednostki

25 Powołana przez prezydenta Sarkozego. Balladur był wcześniej premierem rządu i jest jednym z najbardziej wpływowych polityków francuskich.

52

samorządowe, które pozwoliłyby Francji na posiadanie rozsądnej liczby silnych gmin”. Raport postulował także bezpośrednie wybory do rad wspólnot i rozszerzenie zakresu ich kompetencji. Propozycja została jednak w znacznym stopniu rozmyta przez ustawę przyjętą 16 grudnia 2010 r.26 Tworzenie zalecanej przez raport nowej formy integracji metropolitalnej – métropole – jest dobrowolne, a nie obowiązkowe jak chciał Balladur. Transferu dodatkowych zadań z departamentu można dokonać tylko na zasadzie dwustronnej umowy. W praktyce oznacza to blokadę przenoszenia dodatkowych kompetencji dla wspólnot. Przekazanie wspólnotom władztwa podatkowego zablokowano przy użyciu konstytucyjnego argumentu ochrony gmin. W praktyce métropole w formie zaakceptowanej przez parlament przypominają dotychczasowe communautés urbaines. Jak zauważa Proteire (2012 por. także Guerard 2012): „tworzenie métropoles potwierdza jak trudne jest wprowadzenie nowych instytucji terytorialnych bez naruszenia dotychczas funkcjonujących struktur”. Uzgodnione zostało jednak wprowadzenie bezpośrednich wybroń władz wspólnot od 2014 r. Reforma z 2010 r. umożliwiła także tworzenie syndykatów wspólnot27, co wydaje się atrakcyjną formą wspierania koordynacji zadań planistycznych i wspierania rozwoju gospodarczego na większych obszarach. Z drugiej strony to nowe rozwiązanie jeszcze bardziej zwiększa komplikacje „labiryntu instytucjonalnego” Francji.

Prace Komisji Balladura nie zakończyły dyskusji i ewolucji form instytucjonalnych koordynacji zarządzania francuskimi metropoliami. O najnowszych zmianach w tym temacie (które nastąpiły po 2012 r.) mówi raport prof. Roberta Hertzoga przygotowany na konferencję organizowaną przez Samorząd Województwa Mazowieckiego w kwietniu 2017 r.

4. Długa droga włoskiej reformy metropolitalnej

W Niemczech, jak pisaliśmy wyżej, procesy wypracowywania coraz to nowych, ulepszanych rozwiązań, trwały dziesięciolecia, z kolei Włochy dostarczają bardzo obrazowego przykładu długiego procesu dochodzenia do ogólnopaństwowej reformy metropolitalnej.

Już w 1990 r. włoski rząd centralny dał regionom prawo do wyznaczenia i założenia obszarów metropolitalnych (citta metropolitana) z wybieranymi bezpośrednio władzami w 9 największych aglomeracjach (Bobbio 2005, Piattoni, Brunazzo 2010).

Reforma postrzegana była jako próba ominięcia przez rząd regionalnego szczebla zarządzania, na którym więcej uwagi poświęcano ogólnym programom rozwoju społeczno-gospodarczego, nieco zaniedbując kluczową dla aglomeracji miejskich problematykę planowania przestrzennego (Mikuła 2005). Nowy szczebel samorządowy miał w dodatku do

26Główną przyczyną był opór senatu, który tradycyjnie jest zdominowany przez interesy polityków lokalnych zajmujących stanowiska tak we władzach lokalnych, jak i w Paryżu. Ten system cumul des mandats polega na tym, że większość członków parlamentu (a zwłaszcza senatu) pełni także ważne funkcje samorządowe. W praktyce forsowanie interesów lokalnych na poziomie krajowym jest dla wielu posłów bardzo ważnym elementem ich pracy. W 2007 r. aż 380 członków izby niższej i 120 senatorów było równocześnie merami miast albo prezydentami departamentów. Ponad 200 posłów i 130 senatorów pełniło równocześnie funkcje radnych samorządowych.27 Wspólnoty będą mogły wchodzić w skład syndykatów na takiej samej zasadzie jak pojedyncze gminy.

53

kompetencji zwykłych prowincji objąć także funkcję podmiotu planowania metropolitalnego i wypełniać te zadania gmin, które ze względu na swoją naturę wymagały koordynacji w skali całej aglomeracji miejskiej (Poplewska 2002). Przez ponad 20 lat żaden taki obszar nie został stworzony (Lefevre 1998, Fedeli 2016). Już sama delimitacja okazała się konfliktogenna, a dodatkowym przyczynkiem była kwestia polityczna. Nowo tworzące się w tym okresie regiony włoskie niechętnie zapatrywały się na pomysł powołania na swoim terenie obszaru, który niewątpliwie stałyby się silnym, zagrażającym ich pozycji aktorem (Mikuła 2005). Z drugiej jednak strony to właśnie regionom przyznano kluczową rolę w procesie wdrażania reformy (dostosowanie podziału administracyjnego do nowej struktury). Nasuwa się wniosek, że samo stworzenie „możliwości” nie jest wystarczające, aby kwestia ukonstytuowania formalnej jednostki metropolitalnej została rozwiązana. Sytuację włoską w szerszym kontekście komentuje Lefèvre (2001) jako wypadkową dwóch procesów: wzmocnienia samorządów regionalnych w krajach europejskich z jednej strony, a osłabieniem pozycji państwa z drugiej, które nie jest już w stanie narzucić niektórych proponowanych przez siebie rozwiązań. Jałowiecki (2002) upatruje przyczyn niepowodzenia reformy właśnie w braku interwencji ze strony władz centralnych. Zdaniem Lefèvre’a (2001) w przypadku Włoch wielkie miasta i obszary metropolitalne przegrały rywalizację polityczną z rosnącymi w siłę regionami, które w toku procesu decentralizacji ustroju stały się najważniejszym szczeblem administracji pomiędzy rządem a gminami.

Sytuacja ta trwała (z niewielkimi zmianami) do niedawna. W kilku metropoliach oddolnie powstały organizacje zajmujące się współpracą metropolitalną, jednak nie wykorzystujące ustawy z 1990 r. W połowie 2012 r. rząd na powrót podjął kwestię regulacji metropolitalnych jako część reformy samorządowej podjętej w obliczu kryzysu finansowego oraz wobec zbliżającej się nowej perspektywy finansowej UE.

Przedstawiona w 2014 r. propozycja reformy zakładała obok ustanowienia instytucji metropolitalnych (18 w całym kraju) także likwidację szczebla prowincji. To działanie wywołało protesty prowincji i przedłużyło wdrażanie reformy. Tej zmianie zarzucano, że przenosi na nowe „prowincje” metropolitalne problemy tradycyjnych prowincji włoskich: słabość finansową i polityczną tego szczebla, ich konkurowanie z władzami regionalnymi i postrzeganie prowincji jako ciał koordynujących działania autonomicznych gmin niż osobny, suwerenny szczebel samorządu z własnymi zadaniami. Także i w tym przypadku zdecydowano się na powierzenie wdrażania reformy regionom, które mają znaczną swobodę wyboru dokładnej ścieżki przekształceń (odnosi się to zwłaszcza do pięciu regionów autonomicznych). Władze regionalne przyjmowały zróżnicowane strategie postępowania – od próby przeczekania do różnych ścieżek przekształceń (Lippi et al. 2016). Ostatecznie powołano 10 obowiązkowych miast metropolitalnych (citta metropolitalna), które zaczęły funkcjonować od początku 2015 r. i – najogólniej ujmując – zastępują prowincję w jej granicach, przejmując jej dotychczasowe zadania i aparat urzędniczy. Ustawa wspierała jednocześnie współpracę międzygminną, ułatwiła procedury łączenia gmin i zapewniła ekonomiczne wsparcie procesu. Delimitacja według granic istniejących prowincji budzi wątpliwości jako nie zawsze odpowiednie odzwierciedlająca powiązania funkcjonalne w regionie miejskim (Fedeli 2016).

54

Obok kompetencji dziedziczonych od prowincji, miasto metropolitalne dostaje jednak kilka dodatkowych zadań: planowanie strategiczne i przestrzenne, zarządzanie infrastrukturą i transportem publicznym oraz usługami na poziomie metropolitalnym, promocja rozwoju gospodarczego i społecznego oraz relacje międzynarodowe (z innymi miastami i obszarami metropolitalnymi). Zarówno regiony, jak i gminy mogą przekazywać miastom metropolitalnym dalsze funkcje.

Citta Metropolitana ma trzy organy:

prezydenta – organ wykonawczy i reprezentacyjny; zostaje nim burmistrz miasta centralnego (sytuacja odwrotna niż w proponowanym przez PiS projekcie – tylko mieszkańcy miasta centralnego wybierają swojego burmistrza, który automatycznie zostaje prezydentem całej metropolii – to rozwiązanie też jest krytykowane jako wypaczające mechanizmy demokratyczne – zob. Fedeli 2016),

radę metropolitalną – zatwierdzającą lub odrzucającą plany i programy metropolitalne oraz przyjmującą budżet; złożoną z prezydenta metropolii i 14–24 radnych (w zależności od wielkości citta metropolitana); bezpośrednie wybory rady mogą być realizowane tylko w największych metropoliach (pow. 3 mln. mieszkańców), w pozostałych przypadkach radnymi metropolitalnymi zostają wybrani radni gminni,

konferencję metropolitalną – ciało doradcze, mające inicjatywę ustawodawczą; jego propozycje rozpatruje rada kwalifikowaną większością głosów (głosujący muszą reprezentować 1/3 gmin i połowę ludności miasta metropolitalnego); zasiadają w niej burmistrzowie wszystkich gmin członkowskich, także prezydent metropolii.

Jakkolwiek trudno oceniać reformę 2 lata po rozpoczęciu jej wdrażania (samych opracowań na ten temat jest bardzo niewiele), to jednak warto zauważyć, że historia włoska uczy cierpliwości do metropolitalnych regulacji prawnych. Podobnie jak w Niemczech (choć tu na skalę ogólnokrajową), pojawia się proces prób i błędów w dochodzeniu do kolejnych, ulepszanych rozwiązań.

55

Aneks 2. Bibliografia wybranych polskich opracowań na temat zarządzania metropolitalnego

Budzynowska O. (2000) Obszary metropolitalne, ich struktura i funkcje w układach terytorialnych, „Samorząd Terytorialny” nr 10, s. 37–45.

Kaczmarek T., Mikuła Ł. (2007) Ustroje terytorialno-administracyjne obszarów metropolitalnych w Europie, Wyd. Nauk. Bogucki: Poznań.

Krukowska J., Lackowska M. (2016) „Metropolitalne kolory europeizacji. Instytucjonalizacja współpracy w funkcjonalnych obszarach miejskich w Polsce w świetle nowych instrumentów polityki spójności UE”, Studia Regionalne i Lokalne, 1(63), s. 82–107.

Lackowska M. (2009) Zarządzanie obszarami metropolitalnymi w Polsce. Między dobrowolnością a imperatywem, Wyd. Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa.

Lackowska M. (2009) „Dlaczego w Polsce potrzebna jest ustawa metropolitalna? – Ograniczenia dobrowolnej współpracy samorządów w obszarach metropolitalnych”, Samorząd Terytorialny nr 3, s. 5–17. [6].

Lackowska M. (2009) „Why is voluntary co-operation condemned to failure? Reflections on the Polish German and background”, Lex Localis, vol.7 nr 4, 347–369.

Lackowska M. (2010) Siedem grzechów metropolitalnych [w:] A. Lutrzykowski, R. Gawłowski (red.) Metropolie. Wyzwanie polskiej polityki miejskiej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń.

Lackowska M., Swianiewicz P. (2007) Kosmopolici małych ojczyzn, [w:] M. Madurowicz (red.) Percepcja współczesnej przestrzeni miejskiej, Uniwersytet Warszawski WGiSR: Warszawa, s. 185–194

Lackowska M., Swianiewicz P. (2013) „Dwuszczeblowe struktury zarządzania obszarami metropolitalnymi w Europie”, Samorząd Terytorialny 4, p. 5–21.

Lackowska M., Mikuła. Ł. (2016) “How metropolitan can you go? Citizenship in Polish city-regions”, Journal of Urban Affairs (wersja elektroniczna)

Lackowska M., Zimmermann K. (2011) „New forms of territorial governance in metropolitan regions? A Polish-German comparison”, European Urban and Regional Studies 18 (2), s. 156–169.

Lutrzykowski A., Gawłowski R. (red.) (2010) Metropolie. Wyzwanie polskiej polityki miejskiej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń.

Markowski T., Marszał T. (2005) Funkcje i zarządzanie obszarami metropolitalnymi, „Samorząd Terytorialny” nr 7–8, s. 7–16.

Markowski T. (red.) (2005) Planowanie i zarządzanie w obszarach metropolitalnych, Biuletyn KPZK PAN, z. 221, Warszawa.

56

Mikuła, Ł. (2011) Funkcjonowanie i integracja aglomeracji poznańskiej w opinii mieszkańców i polityków lokalnych. Poznań: Bogucki Wydawnictwo Naukowe (oraz inne publikacje z serii Biblioteka Aglomeracji Poznańskiej).

Niziołek, M. (2008) Problemy ustroju aglomeracji miejskich ze szczególnym uwzględnieniem Warszawy, Warszawa: Oficyna Wolters Kluwer.

Nowińska K., Lackowska M. (2016) „Dyskusja nad podziałem województwa mazowieckiego w świetle reform europejskich regionów stołecznych”, Samorząd Terytorialny, 7–8, s. 65–83.

Sagan I., Canowiecki Z. (2011) Miedzy integracją a konkurencją. Gdańsko-Gdyński Obszar Metropolitalny, Scholar, Warszawa.

Swianiewicz P. (2006) Zarządzanie obszarami metropolitalnymi – doświadczenia międzynarodowe a rzeczywistość polska, „Samorząd Terytorialny”, nr 1–2, s. 29–43

Swianiewicz P., Lackowska M. (2008) Cosmopolitans of small fatherlands, Miscellanea Geografica

57

Aneks 3. Możliwe rozwiązania stosowane dla przezwyciężania problemu niezgodności zasięgów na obszarach metropolitalnych

Tabela 3 Rozwiązania wymagające ingerencji w dotychczasowy podział terytorialno-administracyjny

58

Rozwiązania wymagające ingerencji w dotychczasowy podział terytorialno-administracyjny

Zalety Wady Warunki zaistnienia i udanego funkcjonowania

Aneksacja

Silne, jasne przywództwo (dominacja miasta centralnego).Brak konfliktu między burmistrzami (wchłoniętych gmin) a prezydentem miasta centralnego.Możliwość wprowadzenia jednostek pomocniczych jako zachowanie części niezależności byłych gmin.

Likwidacja lokalnych jednostek samorządowych.Znaczna ingerencja w podział administracyjny.Powstanie bardzo zróżnicowanej społecznie i gospodarczo jednostki administracyjnej.Ograniczone kompetencje (zaangażowanie tylko poziomu gminnego w reformę).Możliwy spadek poziomu partycypacji społeczności lokalnych.

Zgoda na reformę wszystkich zainteresowanych stron (wszystkich samorządów włączanych do miasta oraz ich mieszkańców) – alternatywą jest zmiana w warunkach silnego konfliktu.

Konsolidacja miasta i powiatu (rozwiązanie może oznaczać utworzenie powiatu metropolitalnego)

Pokonanie sztucznego oddzielenia miasta od zaplecza.

Zasięg często niepokrywający się z funkcjonalnym obszarem metropolitalnym.Ograniczone kompetencje (niezaangażowany szczebel regionalny).Konflikty miasta i gmin podmiejskich o władzę w nowej jednostce.

Odpowiedni układ administracyjny jednostek (najczęściej reforma zachodzi, gdy miasto centralne okala jeden powiat obwarzankowy; powinien pokrywać obszar funkcjonalnie powiązany z miastem)Przezwyciężenie oporu i wzajemnej niechęci miasta i okolicznych gmin.Zgoda na reformę wszystkich zaangażowanych aktorów.

Możliwość kształtowania kompetencji i skali odpowiednich do metropolitalnych działań.Jasny podział zadań wynikający z pełnej formalizacji struktury.Możliwość podejmowania nowych funkcji i rozszerzania

Konflikty o władzę i kompetencje wewnątrz jednostki.Obawy gmin przed dominacją głównego miasta.Konflikt, niechęć ze strony władz regionu.Częste trudności z

Silne przywództwo.Poparcie wyższego szczebla administracyjnego.Tradycja i wola współpracy, zdolność zawierania kompromisów, wspólnych dyskusji (np. dot. nowego

59

Tabela 4 Rozwiązania niedeterminujące stosunku do istniejącego podziału terytorialno-administracyjnegoRozwiązania niedeterminujące stosunku do istniejącego podziału terytorialno-administracyjnego

Zalety Wady Warunki zaistnienia i udanego funkcjonowania

Obligatoryjna współpraca jst

Trwałość i stabilność wynikająca z obowiązkowego charakteru współpracy.Zwykle poparcie szczebla centralnego.Możliwość uzyskania dodatkowych kompetencji.

Ingerencja władz centralnychOgraniczona samodzielność gmin.Zależność finansowa i kompetencyjna od wyższego szczebla.Utrudnione (wobec form dobrowolnych) zmiany zasięgu współpracy.

Zachęty (wykazanie korzyści z rezygnacji z autonomii).Wskazana tradycja współpracy ( np. w formach bardziej miękkich).

Tabela 5 Rozwiązania nienaruszające istniejącego podziału terytorialno-administracyjnego

60

Rozwiązania nienaruszające istniejącego podziału terytorialno-administracyjnego Zalety Wady Warunki zaistnienia i udanego

funkcjonowania

Obszar metropolitalny jako samorząd regionalny

Szerokie kompetencje (często) odpowiedni zasięg przestrzenny.Naturalnie istniejąca struktura instytucjonalna.

Jeśli zbieżność jest przypadkowa – konflikty między miastem centralnym a władzami regionu, (które uzurpują sobie prawo do decydowania w kwestiach metropolitalnych).Jeśli zbieżność ma być wynikiem reformy jej przeprowadzenie jest trudne z uwagi na: opór szczebla regionalnego (zwłaszcza w krajach federalnych); konieczność radykalnej reformy krajowego podziału administracyjnego.Potencjalne trudności z koordynacją zadań regionalnych między metropolią i „zewnętrzną częścią” dotychczasowego regionu.Potencjalne trudności w finansowaniu zadań regionalnych poza metropolią.

Odpowiedni podział administracyjny bądź przekonanie wszystkich szczebli do gruntownej reformy.Dobre stosunki między miastem rdzeniowym metropolii a władzami regionu.

Kategoryzacja związków

Możliwość kształtowania kompetencji związku.Elastyczność, możliwość łatwiej zmiany granic.Zachowanie niezależności istniejących jst.Brak ingerencji w istniejący podział administracyjny.

Opór gmin, które mają zrzec się swoich uprawnień (chyba że są to zadania niewygodne, postrzegane jako ciężar).Kwestie finansowe (określenie źródeł finansowania).Problemy z legitymacją nominowanych władz związków (małą transparentność wobec mieszkańców).

Poparcie szczebla centralnegoUmiejętność negocjacji nowego podziału kompetencjiPożądana tradycja współpracy

61

W oparciu o zestawienie zawarte w: Lackowska 2009, inspirowane opracowaniem Heywood 1997 za: Mikuła 2005.

62