08 sikic zbornik vol 29 1 (1)

M. iki, Pitanja ureenja i primjene pravne zatite od utnje uprave u Republici Hrvatskoj Zb. Prav. fak. Sveu. Rij. (1991) v. 29, br. 1, ???-??? (2008)

1

PITANJA UREENJA I PRIMJENE PRAVNE ZATITE OD UTNJE UPRAVE U REPUBLICI HRVATSKOJ

Mr. sc. Marko iki, asistent Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu Pr.: 28. sijenja 2008. znanstveni lanak

UDK: 342.924:35.07(497.5) Ur.:19. studenog 2007. Pregledni

U radu se obrauju osnovna pitanja koje namee pravna zatita od utnje uprave u Republici Hrvatskoj. U prvom se redu analiziraju odredbe Zakona o opem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima kojima se prua pravna zatita od utnje uprave. U navedenoj se analizi ukazuje na propuste i neloginosti, kao i na dobre strane navedenim zakonima uspostavljenog sustava zatite. U zakljuku rada naglaavaju se mogui osnovni smjerovi razvoja instituta, te istie potreba za dosljednim razvijanjem postojeeg sistema negativne fikcije. Navedenim bi se sistemom morali zatiti i osobni i javni interesi te osigurati ekonomini i efikasni postupci. Kljune rijei: utnja uprave, negativna fikcija, upravni postupak, upravni spor.

I. UvodPretjerano duga trajanja sudskih i upravnih postupaka jedan su od najveih problema hrvatskog pravnog sustava. Kanjenje u provedbi zakonskih i podzakonskih propisa moe dovesti do osjeaja nemoi graana pred pravnim sustavom i gubitka vjere u samu pravnu dravu. Nije, stoga, pretjerano, ustvrditi kako sporost u postupcima i odgaanje u primjeni materijalne norme predstavlja negaciju pravednosti i, u stvari, posebnu vrstu nezakonitosti.1 Neosporna je injenica da su navedena kanjenja uzrokovana mnogobrojnim imbenicima: nedovoljnom informatiziranou sustava, slabom kadrovskom popunjenou, naslijeenim (nagomilanim) spisima ili, naalost, u nekim sluajevima jednostavnom nesposobnou, lijenou pa i korumpiranou primjenjivaa norme, te da do uspjenih ubrzavanja postupaka moe doi samo1 Ovakvo se shvaanje iskazuje i u poznatoj sentenci iz engleskog prava justice delayed is justice denied, kao i u francuskoj inaici justice rtive, justice fautive.

2


ukoliko se svi navedeni problemi uklone. Jasno je i da takvo to pretpostavlja sloen i dugotrajan proces u kojem moraju sudjelovati brojni drutveni subjekti od strunjaka raznih struka pa do dravnih institucija, no, zadaa je pravne znanosti i prakse, nesporno, stvoriti jasan i precizan normativni mehanizam kojim bi se postupci to vie ubrzali, a graanima omoguila pravna zatita u sluajevima da postupci ipak traju i suvie dugo. Neaktivnost organa javne uprave, dakako, predstavlja poseban problem u irem okviru neefikasnosti javne vlasti u Republici Hrvatskoj. S obzirom na vidljivo, svakodnevno, znaenje koje uprava ima za hrvatske graane neefikasnost u njenom radu moe imati vrlo teke i vrlo vidljive posljedice. Zadaa je, stoga, ovoga rada ukazati na normativna rjeenja kojima se graanima omoguava reagiranje i zatita u situacijama odugovlaenja u voenju upravnih postupaka. Iako, ponovimo, ovakav nain ubrzavanja postupaka predstavlja samo kap u moru borbe protiv sporosti hrvatskog pravnog sustava, njegovo je znaenje veliko jer prua mogunosti graanima koji neposredno trpe zbog proputanja djelovanja potraiti pravnu zatitu te na taj nain neposredno pridonijeti ubrzavanju postupaka.

II. Pravna zatita od utnje uprave u upravnom postupkuVe se u naelnim odredbama Zakona o opem upravnom postupku3 mogu jasno razaznati dva naela koje utnja uprave izravno povreuje4 naelo ekonominosti i naelo efikasnosti.5 Takoer, od izuzetne je vanosti to ZUP,2 Navedenu se pojavu esto naziva i utnjom administracije. Takoer, pojedini autori zalau se za upotrebu nekih drugih izraza kojima bi se trebalo sluiti za imenovanje navedene pojave. Tako se npr. elimir Dupelj slui pojmom utnja organa v. Dupelj, elimir, utnja uprave, Pravo i porezi, Zagreb, 6(2002.), str. 28. U inozemnim pravnim sustavima koriste se izrazi: le silence de ladministration, Sumnis der Behrde, Schweigen, il silenzio della pubblica amministrazione, el silecio administrativo, administrative silence, molk uprave. U ovom e se radu upotrebljavati izraz utnja uprave, uzimajui naroito u obzir okolnost da se izraz administracija u novije vrijeme u hrvatskom pravnom sustavu gotovo uvijek zamjenjuje pojmom uprava. O pojmovima administracija i uprava v. Borkovi, Ivo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 4. 3 Zakon o opem upravnom postupku (NN br. 53/91. i 103/96., u nastavku rada: ZUP) 4 utnja uprave protivna je osnovnim naelima postupovnoga prava jednakopravnosti, pravnoj sigurnosti i pravednosti. S obzirom na injenicu da se i sva osnovna naela samoga ZUP-a zasnivaju na spomenutim osnovnim naelima mogue je zakljuiti kako je utnja uprave protivna upravo i svim naelima ZUP-a. Takoer, u osnovi je utnja uprave protivna naelima ZUP-a i zbog injenice da ona predstavlja negaciju bilo kakve aktivnosti organa javne uprave, dok sva naela ZUP-a takvu aktivnost pretpostavljaju i potiu. V. vie o odnosu utnje uprave i temeljnih vrijednosti i svrha postupovnog prava u: iki, Marko, Temelji zatite graana od utnje uprave u Republici Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava, 2(2006.), str. 126-129. 5 Postupak se ima voditi brzo i sa to manje trokova i gubitka vremena za stranke i druge osobe koje sudjeluju u postupku, ali tako da se pribavi sve to je potrebno za pravilno utvrivanje injeninog stanja i za donoenje zakonitog i pravilnog rjeenja. (l. 13. ZUP-a) Kad organi, ustanove i druge pravne osobe rjeavaju u upravnim stvarima, duni su osigurati efikasno ostvarivanje prava i interesa graana, poduzea, ustanova i drugih pravnih osoba. (l. 6. ZUP-a)


utvrujui i naelo prava na albu protiv prvostupanjskih rjeenja, navedeno pravo jami i u sluajevima kada prvostupanjski organ nije u odreenom roku donio rjeenje. Na taj je nain zatita od utnje organa prvog stupnja postavljena kao jedno od osnovnih naela upravnog postupka.6 A) Utvrivanje dunosti rjeavanja i rokovi u kojima je prvostupanjski organ duan rjeavati Organi javne uprave obvezni su donijeti rjeenje te ga dostaviti stranci to prije, a najkasnije u roku od mjesec dana (ukoliko se provodi skraeni postupak) odnosno u roku od dva mjeseca (ukoliko je potrebno provesti poseban ispitni postupak ili je potrebno raspraviti prethodno pitanje). Dunost donoenja i dostavljanja rjeenja u odreenim rokovima postoji i u postupcima koji se pokreu u povodu zahtjeva stranke i u postupcima koji se pokreu po slubenoj dunosti ako je to u interesu stranke.7 Rokovi za rjeavanje poinju se raunati od dana predaje urednog zahtjeva stranke ili od dana pokretanja postupka po slubenoj dunosti. ZUP je takoer predvidio i mogunost da se posebnim propisom odrede rokovi krai od jednomjesenoga, odnosno dvomjesenoga roka.8 Pravnu zatitu stranke kad nije doneseno i dostavljeno rjeenje prvostupanjskog organa protiv kojega postoji pravo albe,9 ZUP osigurava na podlozi negativne fikcije. Naime, ukoliko prvostupanjski organ protiv kojega je mogue izjaviti albu ne donese i ne dostavi rjeenje u propisanim rokovima, stranka moe izjaviti albu drugostupanjskom organu kao da je njezin zahtjev odbijen.10 Stranka moe izjaviti albu im proteknu zakonom predvieni rokovi, to znai da ne mora ekati protek roka za albu nakon isteka rokova. Zakon nije postavio maksimalni rok za izjavljivanje albe (dies ad quem), tako da stranka nije vremenski ograniena u izjavljivanu albe nakon proteka rokova utvrenih za donoenje prvostupanjskog rjeenja.11O navedenim naelima v. Borkovi, op. cit. (bilj. 2), str. 233. i 234. te 404. i 407. kao i Popovi, Slavoljub, komentar Zakona o optem upravnom postupku, Savremena administracija, Beograd, 1978., str. 98. 6 Uz uvjete iz ovog zakona stranka ima pravo albe i kad prvostepeni organ nije u odreenom roku donio rjeenje o njezinu zahtjevu. (l. 11. st. 3. ZUP-a) 7 Postupci pokrenuti po slubenoj dunosti u javnom interesu ovakvim su ureenjem, naalost, ostali izvan zakonom utvrenih vremenskih okvira za rjeavanje. 8 Opisanu dunost rjeavanja i rokove u kojima se rjeenje mora donijeti i dostaviti ZUP ureuje l. 218. st. 1. Istaknimo na ovom mjestu i injenicu da pojedini posebni zakoni propisuju rokove za rjeavanje due od onih utvrenih ZUP-om (v. primjerice Zakon o zatiti trinog natjecanja NN 122/03.). Smatramo kako je ovakva praksa suprotna naelima ZUP-a i duhu instituta zatite graana od utnje uprave. Navedeno stanovite v. i u Dupelj, op. cit. (bilj 2), str. 28-29. 9 Naini zatite stranke od utnje prvostupanjskih organa protiv ijih rjeenja alba nije doputena regulirani su odredbama ZUS-a te e biti opisani u nastavku rada. 10Opisana je zatita ureena l. 218. st. 2. ZUP-a. 11 V. Popovi, Slavoljub, Komentar Zakona o optem upravnom postupku, Savremena administracija, Beograd, 1987., str, 500. i Androjna, Vilko, Upravni postopek in upravni spor,


B) Postupanje drugostupanjskog organa po albi zbog utnje prvostupanjskog organa ZUP ureuje i postupanje drugostupanjskog organa po albi zbog utnje prvostupanjskog organa.12 Postupajui po takvoj albi13 drugostupanjski e organ najprije traiti da mu prvostupanjski organ priopi razloge zbog kojih rjeenje nije donio u roku. Ako drugostupanjski organ ustvrdi da rjeenje u roku nije doneseno zbog opravdanih razloga14 ili zbog krivnje stranke, odredit e prvostupanjskom organu novi rok za donoenje rjeenja koji ne moe biti dulji od mjesec dana. Ukoliko, pak, razloge za nedonoenje rjeenja ocijeni neopravdanima ili ih ne pripie krivnji stranke, drugostupanjski e organ od prvostupanjskog traiti spise predmeta.15 Drugostupanjski e organ, ako je to mogue, prema spisima predmeta svojim rjeenjem rijeiti stvar. Ukoliko se na osnovi spisa ne moe donijeti rjeenje, drugostupanjski e organ sam provesti postupak i rijeiti stvar. ZUP predvia i iznimnu mogunost da drugostupanjski organ provoenje postupka naloi samom prvostupanjskom organu to e se uiniti samo ako e se na taj nain postupak provesti bre i ekonominije. I u toj situaciji e drugostupanjski organ na temelju podataka koje je prikupio prvostupanjski organ sam rijeiti stvar. Rjeenje koje drugostupanjski organ donese jest konano.16 Postupanje drugostupanjskog organa po albi zbog utnje prvostupanjskog organa optereeno je brojnim procesno-tehnikim prazninama i nedoreenostima. Istiemo tako, najprije, kako je iz teksta l. 246. ZUP-a nejasno da li stranka predaje albu prvostupanjskom ili neposredno drugostupanjskom organu (judex a quo).17 Nadalje, navedeni lanak ne odreuje rok u kojem je drugostupanjski organ duan traiti od prvostupanjskog priopavanje razloga za nerjeavanje, aasopisni zavod za uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 1992., 208-209. Potrebno je istaknuti kako iz teksta l. 218. st. 2. proizlazi da su za izjavljivanje albe legitimirane aktivne stranke u postupku, dok su od takve mogunosti, naalost, iskljuene sve pasivne stranke te intervenijenti. 12 V. l. 246. ZUP-a. 13 Dakako, i u odluivanju o albi zbog utnje uprave drugostupanjski organ ima mogunost albu odbaciti zbog nedoputenosti, nedostatka albene legitimacije ili nepravovremenosti (tj. preuranjenosti). 14 Opravdanim e se razlozima smatrati oni koji su u vezi sa samim predmetom, npr. potekoe vezane za pribavljanje dokaza, obveza sasluavanja svjedoka koji su odsutni, ekanje na iskaze vjetaka, neodgovaranje na zahtjev za pruanje pravne pomoi, obavljanje oevida, velik broj radnji koje se moraju obaviti i sl. V. Dupelj, op.cit. (bilj. 2), str. 30.; Juri Kneevi, Dunja, Nedonoenje upravnog akta (utnja uprave) i put pravne zatite, Pravo i porezi, 9(2003.), str. 52.; Majstorovi, Bogdan, komentar Zakona o optem upravnom postupku, Slubeni list, Beograd, 1965., str. 323.; Arapovi, Muzafer, Upravni spor protiv utanja uprave, Pravna misao, 7-8(1980.), str. 99. 15 Priopavanje razloga za nerjeavanje kao i ocjena istih od strane drugostupanjskog organa ureeni su l. 246. st. 1. ZUP-a. 16 Mogunost provoenja postupka i donoenja rjeenja drugostupanjskog organa ureeni su l. 246. st. 2. ZUP-a. 17 Smatramo kako je, s obzirom na smisao samog instituta zatite stranaka od utnje uprave, primjerenije zauzet stav o potrebi predaje albe neposredno drugostupanjskom organu.


ne sadri niti rok u kojem je prvostupanjski organ duan takve razloge priopiti.18 l. 246. ne odgovara ni na pitanje vrste akta kojim e drugostupanjski organ odrediti prvostupanjskom novi rok za donoenje rjeenja ukoliko ocijeni da su za utnju postojali opravdani razlozi ili krivnja same stranke.19 Takoer, neureeno je ostalo i pitanje ponaanja drugostupanjskog organa ukoliko prvostupanjski organ u dodatno ostavljenom roku donese rjeenje,20 kao i u situacijama kada prvostupanjski organ rjeenje ne donese.21 No, iako su svi navedeni problemi znaajni, najveu opasnost za institut zatite graana od utnje uprave predstavlja injenica da l. 246. st. 2. nije uredio postupanje drugostupanjskog po albi kada treba donijeti vlastito rjeenje. On, naime, moe smatrati da je zahtjev stranke osnovan i da je potrebno donijeti po stranku pozitivno rjeenje, ali i da je zahtjev stranke neosnovan te da je potrebno donijeti negativno rjeenje. Pitanje koje se u takvim oprenim situacijama namee jest kako e drugostupanjski organ postupati sa albom?18 Korisno je ovom prigodom upozoriti na l. 243. st. 1. Zakona o upravnom postupku Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, br. 2/98.) koji je ove rokove uredio. 19 U svezi ovoga problema pravna je teorija u Republici Hrvatskoj, kao i u bivoj SFRJ, zauzela razliite stavove. Tako pojedini autori smatraju da e se novi rok za donoenje rjeenja odrediti obinim dopisom v. tako Raenovi, Mirjana, utanje uprave u jugoslovenskom pravu, magistarski rad, Banja Luka, 1988., str. 60-61.; Androjna, op. cit. (bilj. 11), str. 234. Drugi, pak, autori, smatraju da e drugostupanjski organ trebati donijeti zakljuak v. npr. Krijan, Pero, komentar Zakona o opem upravnom postupku, Novi informator, Zagreb, 2005., str. 362-363.; Tomi, Zoran, Bai, Vera, komentar Zakona o optem upravnom postupku, Slubeni list, Beograd, 1986., str. 315. Konano, odreeni autori zastupaju stanovite o potrebi donoenja rjeenja v., tako, Dupelj, op.cit. (bilj. 2), str. 30. Smatramo kako je, ipak, u ovoj situaciji najprimjerenije zauzeti stav o potrebi donoenja zakljuka. 20 Pojedini autori smatraju da e drugostupanjski organ u takvom sluaju obustaviti postupak po albi v. Tomi, Bai, op. cit. (bilj. 19), str. 315.; Kozaranin, Hakija, Kosovac, Mladen, komentar Zakona o optem upravnom postupku, Pravno ekonomski centar, Beograd, 1989., str. 271. Ovakvo shvaanje polazi od logike da e stranka u takvoj situaciji eventualnu pravnu zatitu traiti temeljem postojeeg upravnog akta, a ne vie temeljem fiktivnog negativnog akta. Meutim, drugi autori istiu kako drugostupanjski organ u l. 246. ZUP-a nema uporite za obustavu albenog postupka u situacijama kada je prvostupanjski organ zahtjev odbio te istiu kako bi obustavi postupka povodom albi tuitelja zbog utnje uprave bilo mjesta samo u situacijama kada bi prvostupanjski organ udovoljio zahtjevu tuitelja. V. Juri Kneevi, op.cit. (bilj. 14), str. 53. autorica u navedenom radu na str. 57. navodi i zbunjujuu presudu Upravnog suda RH Us-3857/1990 od 22. listopada 1990. Istiemo kako stavove koji se zalae za obustavu postupka povodom albi zbog utnje prvostupanjskog organa u sluajevima naknadno donesenih rjeenja, a bez obzira na njihov sadraj, smatramo primjerenijma institutu zatite graana od utnje uprave. 21 I o ovome su problemu pravna teorija i praksa zauzele razliita gledita. Prema jednome stranka e u ovoj situaciji ponovno izjaviti albu zbog utnje uprave, no sada drugostupanjski organ nee ocjenjivati razloge zbog kojih prvostupanjski organ nije donio rjeenje, ve e odmah preuzeti predmet i meritorno rijeiti stvar v. Arapovi, op.cit. (bilj. 14), str. 100-101. Drugo gledite, pak, smatra kako e drugostupanjski organ biti duan donijeti svoje rjeenje po isteku naknadno ostavljenog roka za rjeavanje prvostupanjskom organu, a bez potrebe da takvo rjeavanje bude potaknuto albom stranke v. Dupelj, op.cit. (bilj. 2), str. 30. Smatramo kako drugo opisano gledite vie uzima u obzir efikasnost i jednostavnost u postupanju te kako bi se upravo njemu trebalo i prikloniti.


Postupanje u situacijama uvaavanja strankinog zahtjeva, prema naem miljenju, ne bi trebalo biti sporno drugostupanjski bi organ najprije trebao albu uvaiti te zatim donijeti po stranku pozitivan akt.22 Izuzetno je, meutim, upitno ponaanje drugostupanjskog organa ukoliko ocijeni, na temelju rezultata postupka, da je potrebno donijeti po stranku negativno rjeenje. Naime, postoji miljenje da u takvim situacijama drugostupanjski organ treba albu stranke odbiti.23 Ovakvo miljenje polazi od fikcije negativnog akta ukoliko drugostupanjski organ smatra da je potrebno donijeti po stranku negativno rjeenje, izjednait e fiktivni negativni akt s negativnim aktom kojega bi i tako trebalo donijeti te albu odbiti. Ovakvo postupanje drugostupanjskog organa daje izuzetno kvalitetnu osnovu za napade na sustav negativne fikcije. Takvim se postupanjem, kako to opravdano istiu kritiari negativne fikcije, legalizira nerad i protupravno ponaanje prvostupanjskog organa, a k tome vjerojatno i optereuje rad drugostupanjskih organa.24 U nastavku rada, obraujui pravnu zatitu od utnje uprave u upravnom sporu, odnosno naroito spornu mogunost Upravnog suda Republike Hrvatske (u nastavku rada: Upravni sud) da odbije tubu podneenu zbog utnje uprave, pokuat emo ukazati na osnovnu svrhu uspostavljanja fikcije negativnog akta u Republici Hrvatskoj. Tom emo se prigodom osvrnuti i na mogunost odbijanja albe u navedenoj situaciji. Stoga, na ovom mjestu u radu napominjemo samo najvanije obje navedene mogunosti odbijanja predstavljaju osnovne propuste u, inae vrstom i loginom, sustavu pravne zatite od utnje uprave u hrvatskom pravu. Potrebno je, nadalje, istaknuti i kako l. 246. ZUP-a, ne ureuje ni postupanje drugostupanjskog organa ukoliko prvostupanjski organ donese rjeenje, ali nakon to je drugostupanjski organ razloge za nedonoenje rjeenja prvostupanjskog organa ocijenio neopravdanima ili ih nije pripisao krivnji stranke, te preuzeo rjeavanje stvari. Ova se situacija razlikuje od situacije u kojoj prvostupanjski organ donosi rjeenje, ali u okviru naknadno ostavljenog roka za rjeavanje, a kada drugostupanjski organ treba obustaviti postupak po albi. Razlika izmeu ove dvije situacije u tome je to je u prvoj drugostupanjski organ utnju kvalificirao kao nezakonitu, dok u potonjoj to nije uinio. Ovakva je kvalifikacija za posljedicu imala i prenoenje nadlenosti za rjeavanje devolucijom na drugostupanjski organ.25 Smatramo kako bi, s obzirom na22 Ovakvo je postupanje, zapravo, blisko postupanju po albama zbog postojeih akata kada drugostupanjski organ ponitava prvostupanjsko rjeenje i sam rjeava stvar. 23 V. Kosti, Miladin, utanje uprave i ostvarivanje prava i interesa stranaka, Pravni ivot, 10(1988.), str. 144.; Raenovi, op.cit. (bilj. 19), str. 63. 24 Naroito otre kritike sistema negativne fikcije v. u Dimitrijevi, Predrag M., Odgovornost uprave za neinjenje sa posebnim osvrtom na utanje uprave, doktorska dizertacija, Beograd, 1996., str. 54-57. i Matovi, Ivan, Neki aspekti zatite protiv utnje administracije, Zbornik Vie upravne kole u Zagrebu, 11(1982.), str. 165-169. 25 Devolucijom se redovito obiljeava micanje nadlenosti s nieg organa na neposredno vii koji u svojoj funkcionalnoj nadlenosti nadzire zakonitost i pravilnost akta i to s bitnom


smisao instituta zatite stranaka od utnje uprave, ovu prazninu trebalo popuniti analognom primjenom l. 32. ZUS-a kojim se ureuju situacije kada organ javne uprave za vrijeme sudskog postupka donese drugi akt kojim se mijenja ili stavlja izvan snage upravni akt protiv kojeg je upravni spor pokrenut.26 Stranku bi, prema tome, drugostupanjski organ trebao pozvati da se izjasni da li je zadovoljna ili nije (i zbog kojih razloga) s rjeenjem prvostupanjskog organa. Ukoliko bi stranka izjavila da je zadovoljna, ili se u odreenom roku ne bi izjasnila, smatralo bi se da je stranka povukla albu i zakljukom bi se obustavio albeni postupak. Ukoliko bi, pak, stranka izjavila da rjeenjem nije zadovoljna, alba protiv utnje preinaila bi se u albu protiv rjeenja te bi se postupak nastavio po takvoj albi. Smatramo kako bi drugostupanjski organ trebao postupiti na opisani nain i u situaciji kada prvostupanjski organ donese rjeenje nakon proteka naknadno ostavljenog roka za rjeavanje. I ovdje bi se, zbog upornog kanjenja prvostupanjskog organa, trebao zauzeti stav o njegovoj nezakonitoj utnji te smatrati da je nadlenosti za rjeavanje prenesena na drugostupanjski organ. C) Rok za donoenje rjeenja o albi I drugostupanjski je organ generalno obvezan na rjeavanje u odreenom roku pa l. 247. st. 1. odreuje drugostupanjskom organu maksimalan dvomjeseni rok za rjeavanje i dostavljanje stranci rjeenja o albi.27 Dunost brzog rjeavanja pojaana je i zahtjevom da se rjeenje o albi dostavi stranci im je to mogue. Takoer, predviena je i mogunost da se posebnim propisom odredi rok krai od dvomjesenog za rjeavanje i dostavljanje rjeenja.28 Poseban problem u okviru utvrivanja rokova za rjeavanje drugostupanjskog organa o albama stranaka predstavlja nain izraunavanja roka za rjeavanjekarakteristikom da do nje moe doi iskljuivo na zahtjev legitimiranog subjekta, a nikada po slubenoj dunosti. Redovito se pri tome ima pred oima klasian sluaj albe protiv prvostepenog rjeenja, to uz pravilo o suspenzivnom uinku predstavlja najvanije procesne posljedice albe. Ivanevi, Velimir, institucije upravnog prava, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983., str. 369. O prelasku nadlenosti za rjeavanje na drugostupanjski organ u ovome trenutku u postupku v. Juri Kneevi, op.cit. (bilj. 14), str. 52. 26 l. 32. ZUS-a citiran je u III. dijelu, poglavlje C ovoga rada koji se odnosi na pravnu zatitu od utnje uprave u upravnosudskom postupku. 27 Istie se kako rok za donoenje i dostavu drugostupanjskog rjeenja zapoinje tei od dana predaje albe, a ne od dana kada je drugostupanjski organ primio albu sa spisima predmeta. Time se, u stvari, ukazuje i na potrebu da prvostupanjski organ kojemu je alba predana istu ne zadrava ve da je, zajedno sa svim spisima, bez odlaganja dostavi drugostupanjskom organu. V. Kozaranin, Kosovac, op.cit. (bilj. 20), str. 273. 28 Potrebno je napomenuti kako se i u ovoj situaciji postavilo pitanje mogunosti propisivanja posebnim zakonima rokova duih od dva mjeseca za donoenje i dostavu rjeenja. Smatramo kako je i ovdje potrebno zauzeti stav o naelnoj nemogunosti propisivanja rokova duih od dva mjeseca. Istaknimo i kako je zatita stranaka od nerjeavanja drugostupanjskog organa u postupcima povodom albi stranaka ureena odredbom l. 26. ZUS-a, te e biti opisana u nastavku rada.

8


drugostupanjskog organa po albi zbog utnje prvostupanjskog organa. Odgovarajui na taj problem razvila su se dva shvaanja. Naime, kako je to ranije opisano, drugostupanjski organ po zaprimanju albe zatrait e od prvostupanjskog organa da mu priopi razloge zbog kojih nije u roku donio rjeenje. Ukoliko te razloge ocijeni opravdanima, ili prekoraivanje roka za rjeavanje pripie krivnji stranke, ostavit e prvostupanjskom organu novi rok za rjeavanje koji moe iznositi maksimalno mjesec dana. Jedno shvaanje poetak dvomjesenoga roka za rjeavanje drugostupanjskog organa nalazi u ovoj situaciji, u trenutku isteka tog naknadno ostavljenog roka za rjeavanje prvostupanjskom organu.29 Ukoliko je, pak, drugostupanjski organ razloge za nedonoenje prvostupanjskog rjeenja ocijenio neopravdanima, pa nije prvostupanjskom organu ostavio dopunski rok, rok iz l. 247. st. 1. rauna se od dana predaje albe.30 Drugo se shvaanje zalae za raunanje roka za rjeavanje drugostupanjskog organa po albi zbog utnje prvostupanjskog organa od dana predaje albe, odnosno smatra da drugostupanjski organ vee istovjetni rok od dva mjeseca za rjeavanje u svim postupcima po albama stranaka.31 Smatramo da bi se, s obzirom na smisao instituta zatite stranaka od utnje uprave, trebalo prikloniti drugom iznesenom shvaanju jer je poetak roka za rjeavanje ovdje potpuno jasan i ne zavisi od nekakvog daljnjeg ostavljanja rokova od strane drugostupanjskog organa javne uprave. Rok koji se rauna na taj nain je i krai, to svakako pogoduje stranci.32 D) Obavjeivanje stranke o razlozima nerjeavanja upravne stvari ZUP obvezuje slubenu osobu koja provodi postupak ili slubenu osobu koja donosi rjeenje odnosno zakljuak pismeno obavijestiti stranku o razlozima nerjeavanja te o tome koje e se radnje poduzeti da bi se rjeenje ili zakljuak donijeli. Slubena je osoba ovakvu obavijest duna uputiti u roku od 8 dana od isteka rokova za donoenje prvostupanjskog odnosno drugostupanjskog akta.33 Ovakvim se zakonskim ureivanjem dodatno obvezuje organ na aktivnost jer je slanje pismene obavijesti nevezano za bilo kakvu akciju stranke i predstavlja zakonsku dunost slubene osobe. Istaknimo kako upuivanje navedene obavijesti, iako predstavlja njegovu obvezu, organu javne uprave u isti mah omoguuje i stanovitu ispriku stranci.V. o tome u Dupelj, eljko, utnja organa, Informator, 3823(1990), str. 16. i Bui, Anelko, Mogunost pokretanja upravnog spora u sluaju utnje upravne vlasti, Carinski vjesnik, 8(1995.), str. 35. 30 V. Tomi, Bai, op.cit. (bilj.19), str. 316. 31 Ovo se naroito moe zakljuiti iz injenice da se l. 247. nalazi iza l. 246. te se, prema tome, odnosi i na sluajeve iz l. 246. V. Popovi, op. cit. (bilj. 11), str. 578-579. 32 V. Ibid., str. 581.; Dupelj, op.cit. (bilj 2), str. 30. i Popovi, Slavoljub, Opti upravni postupak, Informator, Zagreb, 1964., str. 410. 33 V. l. 296. ZUP-a.29


9

Nju e, iako je moda i eljela pokrenuti put pravne zatite zbog utnje organa, navedena obavijest moda i primiriti te e na taj nain organ dobiti na vremenu za rjeavanje stvari. Upuivanje pismene obavijesti, prema tome, predstavlja snano procesno sredstvo za spreavanje daljnjih nepotrebnih pravnih akcija njome e organ stranci dati do znanja da na nju nije zaboravio te e je upoznati s problemima zbog kojih rjeenje nije donijeto u roku i radnjama koje e poduzeti da navedene probleme otkloni.34

III. Pravna zatita od utnje uprave u upravnosudskom postupkuOsnovni je smisao voenja upravnog spora u Republici Hrvatskoj ocjena zakonitosti upravnog akta. l. 6. st. 1. ZUS-a odreuje tako da se upravni spor moe voditi samo protiv upravnog akta te isti u st. 2. i definira. l. 7. ZUS-a, pak, dalje navodi kako se upravni spor pokree protiv upravnog akta koji je donesen u drugom stupnju ili protiv prvostupanjskog upravnog akta protiv kojega nema mjesta albi u upravnom postupku. No, kod utnje upravnih organa, upravnog akta u stvarnosti uope nema. Kada bi se ostalo samo kod navedenih zakonskih odredbi, graani bi bili onemogueni u traenju sudske zatite od utnje organa posljednjeg stupnja. Stoga ZUS, kao iznimku od l. 6. i 7., sadri i l. 8. kojim se pokretanje upravnog spora osigurava i u sluajevima kada nadleni organ uprave o zahtjevu, odnosno albi stranke nije donio odgovarajui upravni akt, uz uvjete predviene ovim zakonom. Ovakvo je zakonsko reguliranje izvedeno, kako e biti u nastavku rada objanjeno, iz osnovne postavke kod zatite od neaktivnosti organa javne uprave u Republici Hrvatskoj fikcije negativnog upravnog akta. Pravna zatita stranke od utnje drugostupanjskog organa te prvostupanjskog organa protiv ijeg akta nije mogue izjaviti albu ostvaruje se, dakle, pred Upravnim sudom.35

34 U praksi je ini se ostala nezapaena odredba l. 296. ZUP-a prema kojoj slubena osoba koja vodi postupak, tj. koja donosi rjeenje ili zakljuak, obvezana je u roku osam dana nakon proteka roka za rjeavanje te upravne stvari iz l. 218. i 247. ZUP-a, pisano obavijestiti stranku o razlozima zbog kojih rjeenje ili zakljuak nisu doneseni i o tome koje e radnje poduzeti u svrhu njihova donoenja. Juri Kneevi, op.cit. (bilj. 14), str. 57. Istaknimo kako smo miljenja da je mogui razlog za zanemarivanje opisane odredbe i njeno nepotrebno stavljanje u peti, posljednji, dio ZUP-a u kojem se nalaze odredbe za provoenje zakona te prijelazne i zavrne odredbe. Smatramo kako je bilo ispravnije navedenu odredbu pribliiti ostalim odredbama kojima se regulira zatita graana od utnje uprave te je, primjerice, uklopiti u zakonski lanak kojim se ureuju rokovi za izdavanje prvostupanjskog rjeenja te pravna zatita ukoliko se ti rokovi prekorae. 35 Pravna je zatita u upravnosudskom postupku mogua, tako, zbog utnje prvostupanjskog organa protiv ijeg akta alba nije doputena, zbog utnje drugostupanjskog organa povodom albi na prvostupanjska rjeenja te zbog tzv. dvostruke utnje uprave odnosno situacija kada ute i prvostupanjski i drugostupanjski organ.

10


A) Pravna zatita stranke od utnje drugostupanjskog organa te prvostupanjskog organa protiv ijeg akta nije mogue izjaviti albu I u odredbama ZUS-a propisuje se dunost drugostupanjskog organa da donese rjeenje o albi stranke u odreenom roku.36 Navedena je dunost, tako, ureena danas u Republici Hrvatskoj u dva zakona.37 Naalost, ovakvo udvostruavanje nosi sa sobom i odreene razlike u ureivanju pravne zatite od utnje drugostupanjskog organa to u pravni ivot unosi odreenu nesigurnost.38 Najvanija se razlika, tako, odnosi na injenicu da ZUS propisuje dunost donoenja rjeenja u maksimalnom roku od 60 dana, dok ZUP odreuje rok od dva mjeseca.39 Smatramo kako su rokovi koji se ureuju na mjesece prilino neprecizni jer pojedini mjeseci u godini imaju razliit broj dana ime se, to je naroito vano, naruava i procesna jednakost stranaka. Stoga smo miljenja kako bi se trebalo zauzeti stav o potrebi raunanja svih rokova za donoenje i dostavu rjeenja u Republici Hrvatskoj na dane. Razraujui pravnu zatitu od utnje drugostupanjskog organa ZUS predvia obvezu stranke da ponovno zatrai donoenje rjeenja tzv. pournica, a ukoliko drugostupanjski organ ne donese rjeenje u roku od 60 dana. Tek po isteku daljnjih sedam dana od ponovljenog traenja stranka moe pokrenuti upravni spor.4036 Ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom odreenom kraem roku donio rjeenje o albi stranke protiv prvostepenog rjeenja, a ne donese ga ni u daljnjem roku od 7 dana nakon ponovljenog traenja, stranka moe pokrenuti upravni spor kao da joj je alba odbijena. Na nain propisan u stavku 1. ovog lanka moe postupiti stranka i kad na njezin zahtjev nije donio rjeenje prvostepeni organ protiv ijeg akta nema mjesta albi. (l. 26. st. 1.i 2. ZUS-a). 37 V. ranije u radu o l. 247. st. 1. ZUP-a. 38 Ovakve su razlike posljedica vremenskog tijeka razvoja instituta zatite stranaka od utnje uprave i injenice da je navedena zatita najprije ureena odredbama Zakona o upravnim sporovima iz 1952. (Slubeni list FNRJ br. 23/52 u nastavku rada: ZUS-1952), a tek onda odredbama Zakona o opem upravnom postupku iz 1956. (Slubeni list FNRJ br. 52/56 u nastavku rada: ZUP-1956). Odreene razlike i nepodudaranja iz navedenih zakona ostale su prisutne u svim noveliranjima i novim zakonima u bivoj SFRJ. Hrvatski zakonodavac je 1991. preuzeo tekstove Zakona o upravnim sporovima iz 1977. (Slubeni list SFRJ br. 4/77. u nastavku rada: ZUS-1977) i Zakona o opem upravnom postupku iz 1986. (Slubeni list SFRJ br. 47/86. u nastavku rada: ZUP-1986) te navedeni problemi i dalje optereuju hrvatski pravni sustav. 39 ZUS ne propisuje dunost donoenja rjeenja im prije je to mogue, niti propisuje dunost dostavljanja rjeenja, a to i jedno i drugo propisuje ZUP. ZUP takoer odreuje da se rok za donoenje rjeenja rauna od dana predaje albe, a to ne ini ZUS. Miljenja smo kako je potrebno zauzeti shvaanje kako se rok za donoenje rjeenja drugostupanjskog organa o albi stranke treba poeti raunati od dana predaje albe neposredno drugostupanjskom organu, da je drugostupanjski organ duan o albi rijeiti im prije je to mogue, te te da bi drugostupanjski organ u roku od 60 dana bio duan i donijeti i dostaviti rjeenje. Stav o potrebi donoenja, ali i dostavljanja upravnih akata u odreenim rokovima v. u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske br. U-IIIB-4366/2005 od 5. travnja 2006. Sukobljena stanovita o navedenoj Odluci v. u Turi, Zlatan, Rok za donoenje i dostavu rjeenja o ponitavanju i ukidanju rjeenja po pravu nadzora, Informator, 5447(2006.), str. 5-7. i prajc, Ivan, Jo o Odluci Ustavnog suda RH, Informator, 5453(2006), str. 7. i 8. 40 Istaknimo i kako rok od 60 dana za donoenje rjeenja prema zahtjevu stranke prema l. 26. st. 2. ZUS-a vee i prvostupanjske organe protiv ijih akata nema mjesta albi. U toj situaciji stranka


11

Pitanje legitimiranosti na pokretanje upravnog spora zbog utnje drugostupanjskog organa o albama stranaka l. 26. st. 1. i 2. nesporno je utvreno. Legitimaciju za podnoenje tube zbog utnje uprave ima samo stranka o ijoj albi drugostupanjski organ nije, u za to predvienim rokovima, donio rjeenje.41 U tom sluaju stranka moe pokrenuti upravni spor kao da joj je alba odbijena.42 Omoguavanjem podnoenja upravnosudske tube stranki kao da joj je alba odbijena, zakonodavac je logino i utemeljeno nastavio izgradnju pravne zatite graana od utnje uprave na podlozi negativne fikcije. No, miljenja smo kako se omoguavanjem upravnosudske zatite od utnje drugostupanjskog organa samo stranci koja se alila na prvostupanjsko rjeenje iskljuuje od takve zatite odreen krug osoba. Naime, iako se upravni postupci rijetko vode kao viestranaki odnosno kao kontradiktorni u kojima sudjeluju dvije ili vie stranaka sa suprotnim interesima (kontrarne stranke),43 pojava ovakvih postupaka ipak nije toliko neznatna da o njima zakonodavac ne bi trebao razmiljati u sluajevima utnje organa javne uprave. Naime, u ovim e situacijama upravni postupci rezultirati donoenjem rjeenja u kojima e se odreena prava u potpunosti ili djelomino dodijeliti jednoj od stranaka. albu e, dakako, uloiti upravo ona stranka koja e smatrati da se takva prava, zbog odreenih razloga, nisu trebala dodijeliti. Dakle, s obzirom na smisao l. 26. ZUS-a samo e takve stranke, koje su se nezadovoljne rjeenjima alile, moi reagirati u sluajevima da drugostupanjski organ uti i podnijeti tubu Upravnom sudu, dok takvu mogunost reagiranja nee imati stranka ijim je zahtjevima udovoljeno. S obzirom da je u upravnom postupku suspenzivno djelovanje albe pravilo, stranka ijem je zahtjevu udovoljeno uvelike je zainteresirana da se o albi to prije rijei kako bi u stvarnosti mogla ostvariti neko svoje pravo. l. 26. st. 1. ZUS-a ona je iskljuena iz mogunosti da slanjem pournice te podnoenjem tube Upravnom sudu pokua prekinuti neizvjesnost prouzroenu odugovlaenjem drugostupanjskog organa da rijei po albi nezadovoljne stranke.44 Ovaj se problem dodatno potencira kada je u kontradiktornomje takoer duna reagirati slanjem pournice prije nego pokrene upravno-sudsku zatitu. 41 Tubu zbog nedonoenja rjeenja o albi moe podnijeti samo stranka koja je izjavila albu. Tubu druge stranke treba odbaciti po l. 30. st. 1. to. 3. i st. 2. Zakona o upravnim sporovima (Presuda Upravnog suda Hrvatske, Us-1430/88. od 20. IV. 1988.) u Juri Kneevi, op.cit. (bilj. 14), str. 56. 42 Na opisani nain moe postupiti stranka i kad na njezin zahtjev nije donio rjeenje prvostupanjski organ protiv ijeg akta nema mjesta albi. 43 V. Borkovi, op. cit. (bilj. 2), str. 420. 44 O ovom je problemu, u kontekstu l. 22. Zakona o dravnom savjetu i upravnim sudovima iz 1922. (koji je noveliran 1929. i 1930.), pisao jo Krbek u svom radu iz 1937.: Zanimljiv, i po naem miljenju ispravan stav je zauzela naa upravnosudska praksa u pitanju, to se zapravo razumijeva pod zahtjevom tuioca. Kad bi se pod ovim uzelo samo ono, to je u albi tuioca izneseno, ne bi se pogodio pravi duh instituta. Kad je primjerice prvostepena vlast udovoljila zahtjevu tuioca, ali je protivna stranka uloila albu na viu upravnu vlast u elji, da zavue konano rjeenje, onda je samo u interesu lica, koje je zadovoljno sa prvostepenom odlukom, da

12


upravnom postupku s jedne strane zastupnik javne vlasti dravno odvjetnitvo.45 Ukoliko se u tim situacijama donese rjeenje kojim se udovoljava zahtjevu stranke dravno odvjetnitvo e, vrlo vjerojatno, uloiti albu. Drugostupanjsko tijelo postupat e po albi dravnog odvjetnitva, ali e za stvarno donoenje rjeenja o albi i prekid neizvjesnosti neposredno biti zainteresirana u prvom redu stranka koja se nije alila. B) Pravna zatita od utnje prvostupanjskog organa prema ZUS-u Ranije istaknuta nesuglasja i ponavljanja, koja su posljedica opisanog vremenskog tijeka razvoja instituta zatite stranaka od utnje uprave, prisutna su i u ureenju pravne zatite od utnje prvostupanjskog organa prema l. 26. st. 3. ZUS-a.46 Naime, ZUS-1952 ureivao je zatitu od utnje prvostupanjskog organa prije nego to je ona razraena kroz odredbe ZUP-a-1956. Tako, u stvari, prva reenica tadanjeg l. 26. st. 3. uope nije pripadala u materiju upravnog spora, ve je u cijelosti spadala u materiju upravnog postupka. Ovakva je situacija, naalost, ostala nepromijenjena kroz sve kasnije izmjene i dopune, pa se nalazi i u dananjem l. 26. st. 3. ZUS-a. Najvanija je, tako, razlika izmeu ureivanja zatite od utnje prvostupanjskog organa prema odredbama l. 26. st. 3. ZUS-a i l. 218. ZUP-a u razliitim shvaanjima smisla same utnje. Naime, odredba ZUS-a utnji ne pridaje ikakvo znaenje, ve je iskljuivo smatra razlogom za devoluciju organu viega stupnja (...stranka ima pravo obratiti se svojim zahtjevom drugostepenom organu.),47 dok je ZUP l. 218. st. 2. zatitu od utnje prvostupanjskog organase to prije rijei alba protivne stranke. Samo potonje lice e sve poduzimati, da se alba to prije rijei. Porei ovomu licu legitimaciju na upravnosudsku tubu, jer da nije alitelj, znailo bi, da mu se posve neopravdano oduzima pravna zatita koja mu po zakonu pripada. To se ne bi moglo izvesti ni iz slova naeg zakona, koji govori o zahtjevu tuenoga, a ne o zahtjevu albe. Treba uzeti sam zahtjev tuitelja u cijelosti, a ne samo ono to je u albi izneeno. Stvar se jo zamrava u sluaju, kad su obje stranke uloile albu na viu vlast, a samo jedna od njih zbog nerjeavanja albe pokree upravnosudsku tubu. Krbek, Ivo, Upravnosudska zatita protiv utnje upravne vlasti, Mjesenik, 2-3(1937), str. 89. 45 V. npr. Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunistike vladavine (NN 92/96. i 80/02.) prema kojem u postupku poloaj stranke (i mogunost albe) ima dravni odvjetnik. 46 Ako prvostepeni organ protiv ijeg akta ima mjesta albi nije u roku od 60 dana ili u posebnim propisom odreenom kraem roku donio nikakvo rjeenje o zahtjevu, stranka ima pravo obratiti se svojim zahtjevom drugostepenom organu. Protiv rjeenja drugostepenog organa stranka moe pokrenuti upravni spor, a moe ga uz uvjete iz stavka 1. ovog lanka pokrenuti i ako taj organ ne donese rjeenje. (l. 26. st. 3. ZUS-a) 47 Sistem pravne zatite od utnje uprave prema kojem se utnje ne pridodaje ikakvo, pozitivno ili negativno, znaenje utemeljen je u austrijskom Zakonu o opem upravnom postupku iz 1925. V. o navedenom podrobnije u Ivanevi, Velimir, Pravna zatita graana kod utnje administracije, Hrestomatija upravnog prava, priredio: Dragan Medvedovi, Drutveno veleuilite u Zagrebu, Zagreb, 2003., str. 192-194. i iki, op. cit. (bilj. 4), str. 131. i 143. Podrobno o austrijskom ureenju pravne zatite od utnje uprave v. u Winkelhofer, Richard, Sumnis von Verwaltungsbehrden: Behrdliche Unttigkeit und ihre Bekmpfung, sterreichischen Staatsdruckerei, Wien, 1991.


13

utemeljio na negativnoj fikciji (...stranka ima pravo albe, kao da je njezin zahtjev odbijen.).48 Nadalje, razlike su izmeu odredbi ZUS-a i ZUP-a i u rokovima u kojima je prvostupanjski organ duan donijeti rjeenje. Dok l. 218. st. 1. razlikuje rok od mjesec dana i rok od dva mjeseca, l. 26. st. 3. odreuje jedinstveni rok od 60 dana. ZUS takoer ne ureuje ni trenutak od kojega se poinje raunati rok za donoenje rjeenja, niti utvruje obvezu prvostupanjskog organa i na dostavu rjeenja, dok ZUP ini i jedno i drugo. Takoer, ZUS legitimira na izjavljivanje albe iskljuivo aktivne stranke, dok ZUP zatitu od utnje proiruje i na stranke u postupku pokrenute po slubenoj dunosti, a u njihovom interesu. Druga reenica l. 26. st. 3. ZUS-a pripada u materiju upravnog spora i ima u vidu sluajeve kada nakon utnje prvostupanjskog uti i drugostupanjski organ, odnosno ranije opisanu tzv. dvostruku utnju. Pokretanje upravnog spora zavisi tada od svih uvjeta koje navodi l. 26. st. 1., a koji su ranije razloeni.49 S obzirom na injenicu da je materija ureivanja pravne zatite od utnje prvostupanjskog organa kvalitetnije razraena odredbom l. 218. ZUP-a (ako izuzmemo propisivanje rokova u mjesecima, a ne u danima), opisana prva reenica l. 26. st. 3. u potpunosti je izgubila svoje znaenje. Ona, to je naroito zabrinjavajue, naruava i vrsto uspostavljen princip negativne fikcije u Republici Hrvatskoj. Nadati se je da e se u nekakvoj buduoj izmjeni i dopuni (ili novom tekstu) ZUS-a ova odredba brisati kao bi prestala unositi zbrku i zabunu u pravni ivot. C) Postupanje upravnog suda kada se za vrijeme upravnog spora zbog utnje uprave donese rjeenje o zahtjevu ili albi stranke ZUS je l. 32.50 uredio i postupanje Upravnog suda kada se za vrijeme upravnog spora zbog utnje uprave donese rjeenje o zahtjevu ili albi stranke.51O opisanoj razlici v. i u: Matovi, op.cit. (bilj. 24), str. 160. V. o navedenom i u: Ivanevi, Velimir i dr., Zakon o upravnim sporovima s komentarom i sudskom praksom, Narodne novine, Zagreb, 1958., str. 150. 50 Ako organ za vrijeme sudskog postupka donese drugi akt kojim se mijenja ili stavlja izvan snage upravni akt protiv kojeg je upravni spor pokrenut, i ako u sluaju iz lanka 26. ovog zakona naknadno donese upravni akt, taj e organ, osim tuitelja, istovremeno izvijestiti i sud pred kojim je spor pokrenut. Sud e u tom sluaju pozvati tuitelja da u roku od 15 dana izjavi je li naknadno donesenim aktom zadovoljan ili ostaje pri tubi i u kojem opsegu, odnosno proiruje li tubu i na novi akt. Ako tuitelj izjavi da je naknadno donesenim aktom zadovoljan ili ako ne da izjavu u roku iz stavka 1. ovog lanka, sud e donijeti rjeenje o obustavi postupka. Ako tuitelj izjavi da novim aktom nije zadovoljan, sud e nastaviti postupak. (l. 32. ZUS-a) 51 Osim naknadnog donoenja rjeenja u situacijama voenja upravnosudskih postupaka zbog utnje uprave, naknadna rjeenja mogua su i u situacijama koje su nastale inerveniranjem u postojee uprave akte javne uprave protiv kojih je pravovremeno pokrenut upravni spor. Navedeno je mogue zbog primjene izvanrednih pravnih lijekova u upravnom postupku: mijenjanja i ponitavanja rjeenja u vezi s upravnim sporom (v. l. 261. ZUP-a), obnove postupka (v. l. 249-260. ZUP-a), ponitavanja i ukidanja konanog rjeenja po pravu nadzora (v. l. 263. i 26448 49

14


Postupanja po l. 32. ZUS-a mogue je, tako, u situacijama kada, nakon proteka zakonskih rokova za rjeavanje i podnoenja tube Upravnom sudu, naknadno rjeenje donese prvostupanjski organ protiv ijih rjeenja nije mogue izjaviti albu kao i u sluajevima donoenja naknadnog rjeenja drugoga stupnja povodom albi. Takoer, primjena navedene odredbe mogua je i u situacijama dvostruke utnje kada drugostupanjski organ najprije propusti u zakonom predvienom roku rijeiti o albi stranke izjavljenoj zbog utnje prvostupanjskog organa, te naknadno donese rjeenje nakon to je ve podnesena tuba zbog njegove utnje. Gore opisane situacije imaju, dakle, u vidu donoenja rjeenja od strane organa koji rjeavaju u posljednjem stupnju. No, takoer je mogue da, za voenja upravnog spora zbog tzv. dvostruke utnje, rjeenje donese organ koji je trebao rjeavati u prvom stupnju. Pravna teorija i praksa zauzeli su o ovom pitanju vrst stav kako donoenje (bilo pozitivnog, bilo negativnog) naknadnog rjeenja od strane prvostupanjskog organa ne moe biti razlog za postupanje po l. 32. ZUS-a.52 D) Postupanje upravnog suda povodom tubi zbog utnje uprave 1) Odbacivanje tube Upravni sud moe tubu podnesenu zbog utnje uprave odbaciti zbog svih u l. 30. ZUS-a navedenih razloga, odnosno svih razloga zbog kojih se odbacuju tube podnesene zbog ocjene zakonitosti postojeih upravnih akata. No, s obzirom na specifinosti tubi podnesenih zbog utnje uprave potrebno je malo podrobnije promotriti sve zakonom ponuene mogunosti odbacivanja. Tuba se, tako, u prvom redu, moe odbaciti zbog njene nepotpunosti i nerazumljivosti53 kao i zbog injenice da je tuba podnesena prije isteka zakonom utvrenih rokova za rjeavanje i dostavljanje rjeenja odnosno da je podnesena prijevremeno.54 Upravni sud moe odbaciti tubu i ukoliko se radi oZUP-a), izvanrednog ukidanja izvrnog rjeenja radi zatite javnog interesa (v. l. 266. ZUP-a) te proglaenja rjeenja nitavim (v. l. 267. i 268. ZUP-a). I ove situacije mogu dovesti do primjene l. 32. ZUS-a jer, ukoliko organ javne uprave poniti, izmijeni ili ukine svoje konano rjeenje to je duan uiniti novim rjeenjem koje mora dostaviti stranci. V. o navedenom u: Majstorovi, Bogdan, komentar Zakona o upravnim sporovima, Slubeni list SFRJ, 1965., str. 112. 52 O ovoj problematici opsenije v. Jani, Tihomir, Postupak i odluka suda u upravnom sporu zbog utanja administracije u sluaju kada u toku spora prvostepeni organ donese reenje bilo pozitivno bilo negativno po stranku koja je pokrenula upravni spor, Pravni ivot 12(1973.), str. 41-47. i Perovi, Teorijski i praktini komentar Zakona o upravnim sporovima, Savremena administracija, Beograd, 1966., str. 283. Juri Kneevi, pak, istie sljedee miljenje iz Pravnog shvaanja sjednice Upravnog suda Hrvatske od 30. rujna 1982.: U sluaju utnje po odredbi l. 26. st. 3. ZUS-a donoenje rjeenja od prvostepenog organa ne daje pravo sudu da postupi po odredbi lanka 32. ZUS-a, jer ostaje obaveza suda da ocijeni postojanje uvjeta za primjenu odredbe l. 26. st. 1. ZUS-a zbog utnje drugostepenog organa. V. Juri Kneevi, op. cit. (bilj. 14), str. 56. 53 V. l. 29. ZUS-a. 54 Izmeu preuranjene i zakanjele tube postoji velika praktina razlika u tom pogledu, to se nakon odbacivanja preuranjene tube moe ponovo podnijeti nova tuba, kad za to doe vrijeme,


15

nedonoenju akta u stvari u kojoj se i ne donosi odgovarajui upravni akt, odnosno koja nije upravna stvar. Upravni sud, takoer, ima i mogunost odbaciti tubu prema l. 30. st. 3. koji takvo odbacivanje omoguava ukoliko je oito da se upravnim aktom, koji se tubom osporava, ne dira u pravo tuitelja ili u njegov neposredni osobni interes utemeljen na zakonu. Ovaj je stavak l. 30. u stvari u prvom redu vezan na odredbu l. 2. st. 1. ZUS-a,55 a zatim i na stavke 2., 3., 4. i 5. istoga lana koji odreuju aktivnu legitimaciju za voenje upravnog spora, te omoguava odbacivanje tube s obzirom na oitost neudovoljavanja ovom uvjetu. Primjenjujui ovu odredbu potrebno je, zapravo, razluiti to ide pod aktivnu legitimaciju, a to pod razloge tube (causa petendi) jer su to dvije sasvim razliite stvari. Dok se, naime, s legitimacijom povezuje pitanje da li neka osoba moe kao tuilac pokrenuti upravni spor, s razlozima tube povezuje se pitanje je li upravnim aktom uistinu nanesena nezakonita povreda tuioevih prava odnosno interesa. Samo oigledan nedostatak legitimacije kao posljedicu moe imati odbacivanje tube po odredbi st. 3. l. 30., dok makar i oigledna neosnovanost tube (ukoliko ne postoje drugi razlozi za odbacivanje), moe prouzroiti jedino presudu kojom se tuba odbija. Upravni sud poinio bi greku kada bi u nedostatku tubene kauze odbacio tubu prema ovoj odredbi.56 Na ovu se okolnost, dakako, mora izuzetno paziti i prilikom prosuivanja legitimacije za podnoenje tube zbog utnje uprave, no nema nikakvih razloga da sud tubu ne odbaci ukoliko utvrdi da neka osoba oito za ovakvu tubu nije legitimirana.57 Pogreno je, meutim, kako i iz ranije istaknute razlike izmeu aktivne legitimacije i razloga tube, tako i zbog pogrenog shvaanja fiktivnog negativnog akta, u ovoj situaciji odbacivati tubu zbog toga to i sam akt, da je donesen, ne bi dirao u tuiteljevo pravo ili neposredni, osobni na zakonu zasnovani interes.58 Organ uprave bi trebao iskljuivo polaziti od injenice dadok se u drugom sluaju to ne moe uiniti. To se objanjava okolnou, to kod preuranjene tube pravo na pokretanje spora jo nije dospjelo, dok je kod zakanjele tube ve utrnulo uslijed isteka tubenog roka. Ivanevi i dr., op.cit. (bilj. 49), str. 168. 55 Pravo pokretanja upravnog spora ima pojedinac ili pravna osoba ako smatra da joj je upravnim aktom povrijeeno kakvo pravo ili neposredni osobni interes utemeljen na zakonu. (l. 2. st. 1. ZUS-a) 56 V. Ivanevi i dr., op.cit. (bilj. 49), str. 82-83. i 169-170. 57 V. Ibid., str. 169-170. 58 Ivanevi i dr., meutim, istiu kako tuitelj legitimaciju ima ako smatra da je ba samim nerjeavanjem njegovih zahtjeva povrijeen u svojim pravima odnosno neposrednim, osobnim i na zakonu zasnovanim interesima. Organ uprave ne rjeavajui u odreenim rokovima svakako je povrijedio i pravo i interese stranke te stranka to ne mora posebno dokazivati. Na stranci je samo da dokae da organ u odreenom roku nije donio i dostavio rjeenje. U sluajevima odbacivanje tube prema l. 30. toka 3. organ odbacuje tubu zbog toga to akt, da je donesen, ne bi dirao u pravo tuitelja ili njegov neposredni osobni interes utemeljen na zakonu. Organ, dakle, u ovoj situaciji ima pred oima fiktivni upravni akt, a ne samu injenicu to akt nije donesen u odreenom roku. V. Ibid., str. 147.

16


upravni akt nije donesen u odreenom roku, a ne prosuivati njegov fiktivni sadraj, jer bi se na taj nain znaenje negativne fikcije protezalo izvan svrhe zbog koje je ustanovljena, to bi dovelo do naruavanja, a ne do jaanja, pravne pozicije stranke. Upravni sud, istaknimo nadalje, moe odbaciti tubu podnesenu zbog utnje uprave i ukoliko stranka nije iskoristila albu u upravnom postupku. To e praktino znaiti da e do upravnosudske zatite moi doi samo zbog utnje drugostupanjskog organa po albi stranke (bilo po albi na prvostupanjsko rjeenje ili po albi zbog utnje prvostupanjskog organa kod tzv. dvostruke utnje) ili zbog utnje prvostupanjskog organa protiv ijih se rjeenja ne moe izjaviti alba. Upravni sud moi e odbaciti tubu i ukoliko alba nije bila pravovremeno podnesena. U sluajevima utnje uprave to e znaiti da stranka nee moi ostvariti upravnosudsku zatitu ukoliko je zakasnila s predajom albe na postojea prvostupanjska rjeenja (a drugostupanjski organ nije u dvomjesenom roku donio rjeenje kojim albu odbacuje, pa je stranka podnijela tubu Upravnom sudu zbog njegove utnje) ili ukoliko je zbog utnje prvostupanjskog organa albu izjavila prije isteka jednomjesenog ili dvomjesenog roka (te nakon toga drugostupanjski organ ne rjeava u zakonskom roku, pa stranka podnosi tubu). Takoer, Upravni e sud, prema st. 5. l. 30. ZUS-a, moi odbaciti tubu podnesenu zbog utnje uprave i ukoliko je sudska zatita od takve utnje osigurana izvan upravnog spora.59 Ovakva je mogunost logina razrada negativne enumeracije sadrane u l. 9. ZUS-a kojom se iskljuuje mogunost upravnog spora u stvarima u kojima je osigurana sudska zatita izvan upravnog spora. Konano, Upravni sud moe odbaciti tubu ukoliko ve postoji pravomona odluka donesena u upravnom sporu o istoj stvari. Ovakva je odredba posljedica i naela formalne pravomonosti sudskih odluka, koja ne dozvoljava tuiocu pokretanje novog upravnog spora u istoj stvari, i naela materijalne pravomonosti koja ne dozvoljava niti samom sudu ponovno pretresati istu stvar (dok ne postoje uvjeti za ponavljanje postupka).60 Ova se odredba moe primijeniti i u sluajevima tubi zbog utnje uprave na sve presude koje se donose u takvim upravnim sporovima, kao i na sva rjeenja o odbacivanju tubi, osim situacija kada tuitelj naknadno ispravi nepotpunu iliTako npr. l. 42a st. 1., 2. i 3. Zakona o izvlatenju (NN, br. 9/94, 35/94., 112/00., 114/01. i 79/06.) odreuje: Protiv drugostupanjskog rjeenja o izvlatenju moe se podnijeti tuba mjesno nadlenom upanijskom sudu. Tuba se moe podnijeti u roku od 30 dana od dana dostave drugostupanjskog rjeenja stranci koja je podnosi. Tuba iz stavka 1. ovog lanka se moe podnijeti i iz razloga to drugostupanjsko tijelo nije u zakonom propisanom roku odluilo o albi. V. u ovom smislu i presudu Upravnog suda RH Us-9757/2002 od 26. lipnja 2003. na http//www. upravnisudrh.hr 60 V. Ivanevi i dr., op.cit. (bilj. 49), str. 171.59


17

nerazumljivu tubu i situacija kada tuitelj podnese tubu nakon isteka zakonskih rokova za donoenje i dostavljanje rjeenja, a nakon to mu je prethodno tuba bila odbaena kao preuranjena.61 2) Sudske presude u upravnom sporu zbog nedonoenja upravnog akta Upravni se spor u hrvatskom pravu moe voditi ili kao spor o zakonitosti ili kao spor pune jurisdikcije. U prvom e se sluaju, ukoliko Upravni sud utvrdi nezakonitost upravnog akta i uvai tubu, donijeti presuda kojom e se upravni akt ponititi.62 U sporu pune jurisdikcije Upravni sud sam presudom rjeava upravnu stvar.63 Postupci u kojima Upravni sud utvrdi da je tuba neosnovana okonat e se odbijajuom presudom. Upravno-sudski postupci pokrenuti zbog utnje uprave specifini su pa su prethodno navedena pravila zahtijevala znatne modifikacije. S obzirom na vanost koju sudska presuda ima u sistemu upravnog prava potrebno je vrlo paljivo razmotriti na koji je nain ZUS uredio postupanje u sluajevima utnje uprave i kakve se sve presude mogu donositi u takvim sporovima. Zakonodavac je, tako, u postupcima povodom tubi zbog utnje uprave dao sudu mogunost donoenja sljedeih presuda:64 a) presude kojom se tuba uvaava i kojom se tuenom organu odreuje u kojem e smislu donijeti rjeenje. Ponitavanje, koje je redovna posljedica uvaavanja tubi u postupcima za ocjenu zakonitosti postojeih upravnih akata, u sluajevima utnje uprave nema smisla jer akta uope niti nema pa se, logino, niti ne moe ponititi. Upute organu kojima se odreuje smisao donoenja rjeenja vrlo e varirati u svojoj opsenosti i preciznosti od sluaja do sluaja i ovisit e od podataka u spisima kojima sud ima pred sobom.65 Ovakvo je zakonsko rjeenje logino i prihvatljivo te u potpunosti odgovara duhu instituta zatite stranaka od utnje uprave. Tueni e organ, presudom biti obvezan na injenje, pa ak i u sluajevima oskudnih ili nikakvih uputa o smislu upravnog akta kojega treba donijeti. b) presude kojom se tuba uvaava i kojom sud sam rjeava upravnu stvar. U ovom je sluaju rije, dakako, o pretvaranju spora o zakonitosti upravnog akta u spor pune jurisdikcije. Njegova je specifinost, kao i u prethodno opisanoj situaciji uvaavanja tube, u tome to nema prethodnog ponitavanja upravnog akta, ve sud, uvaivi tubu, odmah provodi spor pune jurisdikcije. Sud e ovaj spor moi provesti ukoliko postoje ope zakonom predviene pretpostavke za voenje sporova pune jurisdikcije i donoenje presuda koje u svemu zamjenjujuV. ibid. V. l. 42. st. 2. ZUP-a. 63 V. l. 42. st. 3. ZUP-a. 64 Kada je tuba podnesena na temelju lanka 26. ovog Zakona, presudom se tuba uvaava ili odbija kao neosnovana. Ako se tuba uvaava, odredit e se u kojem e smislu tuena strana donijeti rjeenje ili e se presudom rijeiti upravna stvar. (l. 45. st. 5. ZUS-a) 65 V. Ivanevi i dr., op. cit. (bilj. 49), str. 215.; Juri Kneevi, op. cit. (bilj. 14), str. 54.61 62

18


osporavani upravni akt dovoljno podataka u spisima i sposobnosti samog pravnog pitanja za rjeavanje pred Upravnim sudom odnosno priroda same stvari. Ovakva mogunost Upravnog suda ve za sobom vue odreene dvojbe te pojedini autori, argumentirano, istiu kako sutina samog upravnog spora zbog utnje uprave nije raspravljanje samog odnosa koji je predmet upravnog postupka, ve je sutina spora utvrivanje da li se tueni organ javne uprave ogluio o zakonom utvrenu obvezu rjeavanja stvari u odreenom roku. Ukoliko Upravni sud utvrdi ovakvu povredu zakona, on e zakonitost uspostaviti tako to e tuenom organu naloiti donoenje odgovarajueg rjeenja, a ne tako to e sam uiniti ono to je tueni organ propustio uiniti.66 Smatramo kako je ovakvo izraeno miljenje u osnovi tono. No, isto tako mislimo kako interesi ekonominosti i efikasnosti postupka, izraeni i u institutu zatite stranaka od utnje uprave, zahtijevaju to bre donoenje rjeenja. Autoritet Upravnog suda mora biti jamac stranci da se o njenim pravima i dunostima odluilo na najkvalitetniji mogui nain. Stoga istiemo kako je ulaenje u spor pune jurisdikcije u ovoj situaciji u skladu s institutom zatite graana od utnje uprave, te kako je hrvatski zakonodavac dobro postupio kada je takvu mogunost 1991. izrekom uveo u hrvatski pravni prostor. c) presude kojom se tuba podnesena zbog utnje uprave odbija kao neosnovana. Ova je zakonom predviena mogunost prilino dvojbena, pa se ak moe ustvrditi kako odreena shvaanja mogunosti odbijanja tube ugroavaju sam ratio postojanja instituta kojim se ovaj rad bavi. Stoga joj je potrebno posvetiti vrlo veliku pozornost i odmah na poetku napomenuti kako je izriito davanje mogunosti Upravnom sudu da presudom odbije tubu kao neosnovanu uvedeno tek 1991. u hrvatski pravni sustav. Dotadanji zakonski tekstovi takvu mogunost nisu predviali.67 S obzirom na naznaene razlike u normativnom ureenju istoga problema, kao i razliite teorijske poglede, te osobito znaenje koje mogunost odbijanja66 V. Bogdanovi, Jaka, Sutina upravnog spora u sluaju utanja administracije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 3(1957), str. 346. 67 Navedeni tekstovi nisu predviali niti mogunost voenja spora pune jurisdikcije. V. tako l. 40. st. 5. ZUS-a-1952 i l. 42. st. 5. ZUS-a-1977. Ipak, bez obzira na injenicu da se navedenim odredbama propisivala samo mogunost uvaavanja tube i odreivanja nadlenom organu u kojem e smislu donijeti rjeenje, pojedini su autori tvrdili da je upravni spor po tubama zbog utnje uprave osebujan oblik spora pune jurisdikcije v. tako Ivanevi, op.cit. (bilj. 47), str. 209. Takoer, ve nekoliko godina nakon donoenja ZUS-a-1952, naglaava se i stav da u upravnom sporu pokrenutom zbog utnje uprave nema mjesta odbijanju tube v. primjerice Bogdanovi, op.cit. (bilj. 66), str. 344-349. No, veina je autora u bivoj SFRJ zastupala tezu, kao to je to inila i tadanja sudska praksa, da sud u sluajevima postupaka zbog utnje uprave ima mogunost i odbiti tubu. V. tako Perovi, op.cit. (bilj. 52), str. 319. i 323.; Bai, Vera, Tomi, Zoran, komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Slubeni list, Beograd, 1989., str. 204-205.; Krbanjevi, oko, Opravdana i neopravdana tuba u upravnom sporu u okviru instituta utanja administracije i neka od razmiljanja o potrebi izmena u tom institutu, Pravna misao, 1-2(1982), str. 87-89. S obzirom na izriitost samoga ZUS-a teorija i praksa u Republici Hrvatskoj jasno se opredjeljuju za mogunost odbijanja tube. V. tako Dupelj, op.cit. (bilj. 2), str. 32.; Juri Kneevi, op.cit. (bilj 14), str. 54.


19

tube ima za cjelokupni institut zatite od utnje uprave, potrebno je ovom prilikom zauzeti vrst stav o situacijama u kojima Upravni sud moe odbiti tubu. Institut zatite stranaka od utnje uprave, kako je to ranije u radu ve naglaeno, slui se pravnom fikcijom postojanja upravnog akta i njegova, po stranku, negativnog sadraja.68 U teoriji se istie kako pravni poreci fikcijama pribjegavaju, s punom svijeu da odreenih injenica u stvarnosti nema, kako bi se ostvarili pojedini, drutveno korisni, ciljevi.69 U situacijama postupovne neaktivnosti organa javne vlasti fikcija negativnog akta stvorena je s dvojakom svrhom u prvom se redu nastojalo zatiti stranke (kojima je omoguena pravna zatita izjavljivanjem albe ili podnoenjem tube), a nakon toga i javni interes jer se negativnou fiktivnog akta zatiuje nepromjenjivost pravnih situacija. U situacijama kada se Upravnom sudu, kao jednom, moda i najvanijem, nosiocu kontrole nad radom uprave ostavlja mogunost da ulazi u meritum odbijajui tubu, prethodno je opisana logika postojanja negativne pravne fikcije u znaajnoj mjeri poljuljana. Stoga i ne treba iznenaditi to i mogunost odbijanja tube, upravo kao i mogunost odbijanja albe u postupku pred drugostupanjskim organom javne uprave, otrim protivnicima negativne fikcije slui kao vrlo jak argument za tvrdnju kako njezina primjena, zapravo, dovodi do legaliziranja neaktivnosti uprave.70 Naime, slino kao i pri zauzimanju stava o mogunosti odbijanja albe u upravnom postupku, postoje shvaanja koja istiu kako u sluajevima utnje uprave upravnog akta uope i nema, pa sud moe donijeti odbijajuu presudu samo prosuujui zakonitost fiktivnog negativnog akta. Drugim rijeima, ukoliko sud smatra da je tueni organ, s obzirom na injeninu i normativnu osnovu, trebao donijeti negativno stvarno rjeenje, fiktivno negativno rjeenje nije nezakonito.71

Sistem negativne fikcije uveden je prvi put u francuskom pravu jo l. 7. Dekreta od 2. studenog 1864. O razvoju pravne zatite od utnje uprave u francuskom pravu v. Berthelemy, Henry, Trait elementaire de droit administratif, Librairie Arthur Rousseau, Paris, 1923., str. 986-988.; Benezra, Genevive, Le silence de lÀdministration. Vicissitudes de la rglementation franaise, Revue administrative, 1967, str. 540-546.; Laveissiere, Jean, Le silence de ladministration, doktorska disertacija, Universite de Bordeaux I, 1979. i Broyelle, Camille, Le silence de làdministration en droit administratif franais, u: Silenzio e procedimento amministrativo in Europa: una comparazione tra diverse esperienze, urednica: Vera Parisio, Giuffre Editore, Milano, 2006., str. 3-13. 69 V. Fikcije, Enciklopedija imovinskog prava i prava udruenog rada, tom 1., Slubeni list SFRJ, Beograd, 1978., str. 353-355. O fikcijama u ureenju pravne zatite od utnje uprave u francuskom pravu v. u Costa, Delphine, Les fictions juridiques en droit administratif, L.G.D.J., Paris, 2000., str. 246-249. 70 V. tako Dimitrijevi, op. cit. (bilj. 24), str. 54-57. i Matovi, op. cit. (bilj. 24), str. 165-169. 71 Sud, zapravo, ocjenjuje da li je tueni organ pravilno postupio kada je utnjom odbio zahtjev odnosno albu, odnosno ocjenjuje zakonitost u materijalno-pravnom smislu odbijanja. V. o tome Dragojlovi, Luka, Mihailovi, Milovan, komentar Zakona o upravnim sporovima, Savremena administracija, Beograd, 1979., str. 143. Takoer isto miljenje iznosi i Kosti, op.cit. (bilj. 23), str. 148. Kosti u istom radu na str. 149. takoer istie i kako u takvoj situaciji tueni organ nije68

20


Potrebno je, u prvom redu radi zatite samog sistema zatite od utnje uprave primjenom negativne fikcije, istaknuti najvanije slabosti i pogreke razmiljanja koje negativnu fikciju povezuju i izjednaavaju s izriitim negativnim rjeenjima. Tako, u prvom redu, ovakva shvaanja negiraju dunost organa da u svakome pokrenutom upravnom postupku donese rjeenje. Institut zatite od utnje uprave uspostavljen je kako bi zatitio graane od neaktivnosti javne uprave, a ne stvorio temelj za njen nerad, lijenost, neznanje ili malicioznost. Organi javne uprave, primijenimo li ovakvo shvaanje, mogu u svakoj situaciji kada ne ele rjeavati jer smatraju da treba donijeti negativno rjeenje, jednostavno utjeti i prepustiti Upravnom sudu da za njih obave posao. Takva situacija teti samoj stranci, no teti i Upravnom sudu iji se rad dodatno zaguuje upravnim tubama u stvarima gdje je pravnu situaciju trebao rijeiti neaktivni upravni organ. Drugi je razlog za ozbiljnu kritiku odbijanja tube sam sadraj fiktivnoga akta. Takav je sadraj svakako po stranku negativan. No, postavlja se pitanje da li se takav fiktivni negativni akt moe smatrati zakonitim ili nezakonitim? On je u svijetu pravnih fikcija i nastao zato to je organ propustio svoju zakonsku dunost na donoenje i dostavljanje rjeenja, odnosno zato to se ponaao (odnosno nije se ponaao, odnosno postupao, a morao je) nezakonito. Smatramo da ta okolnost mora utjecati na sadraj fiktivnog akta. Stoga smo miljenja da Upravni sud nikako ne moe negativni fiktivni akt smatrati i zakonitim, to zapravo ini kada odbija tubu smatrajui da je tueni organ morao donijeti negativno rjeenje. On ga, zbog razloga koje emo iznijeti u nastavku rada, ne smije smatrati niti apriorno u cijelosti nezakonitim, no ipak je u ovoj situaciji jeziac na vagi na strani nezakonitog akta, pa tom okolnou mora biti rukovoeno i postupanje Upravnog suda u ovoj situaciji.72 Smatramo, stoga, kako Upravni sud nikako, polazei od negativne fikcije, ne bi smio odbiti tubu u situaciji kada smatra da su zahtjev ili alba stranke neosnovani. Na taj se nain utnja uprave legalizira, a organu uprave poruuje da je slobodan ne raditi svaki put kada smatra da su zahtjev ili alba stranke neosnovani. Ovakvo bi postupanje Upravnog suda zaista bilo protivno samoj svrsi postojanja instituta zatite stranaka od utnje uprave. No, posebnu pozornost zasluuje situacija kada Upravni sud ustvrdi da je organ javne uprave utio zbog opravdanih razloga ili kada ustvrdi da je do utnje dolo zbog krivnje same stranke. Naime, iako Upravni sud nema dunost (poput drugostupanjskog organa nakon primitka albe, a prema l. 246. st. 1. ZUP-a)duan donijeti traeni upravni akt i kako se to treba navesti u presudi kojom se tuba odbija kao neosnovana. 72 Meutim, kolikogod se u ovoj ili onoj zemlji na manje ili vie jasan nain izraava pravna obveza na strani upravnog organa da odgovori na postavljen zahtjev, ipak se ne moe izbjei pojava da u pojedinim sluajevima upravni organ uti i da stranka, prema tome, ne dobiva nikakva odgovora. U tom asu postaje njezina subjektivna pretpostavka da ima pravo na akt u irem, objektivnom smislu pravno-politiki problem koji ima priblino jednako praktino znaenje kao i situacija kad je upravni organ dodue donio akt po zahtjevu stranke, ali je taj akt nezakonit. Ivanevi, op.cit. (bilj. 47), str. 187.


21

nakon primitka tube traiti od organa uprave priopavanje razloga zbog kojih rjeenje nije doneseno u roku, on e u svakom sluaju biti duan tuenom organu poslati tubu na odgovor. Ukoliko iz odgovora na tubu i dostavljenih spisa bude razvidno da je do utnje dolo zbog opravdanih razloga ili krivnje stranke, postavlja se pitanje kako e Upravni sud postupiti s tubom? Naime, ovdje se ne moe zauzeti stanovite da je utnjom nastao nezakoniti fiktivni akt jer organi javne uprave ne mogu snositi odgovornost za objektivne okolnosti za produivanje postupka ili namjerna odugovlaenja koje je prouzroila sama stranka.73 Ukoliko bi se i na ovu situacija primijenila logika polaenja od fiktivnog negativnog akta, te se taj fiktivni akt shvaalo kao zakonit, moglo bi se zakljuiti da bi Upravni sud mogao odbiti tubu svaki put kada bi smatrao da je potrebno donijeti negativni akt. Ovdje se ne bi radilo o legalizaciji neaktivnosti organa jer nezakonite neaktivnosti zapravo nije niti bilo, ili je, pak, neaktivnost prouzrokovala sama stranka. Iako ima mjesta i za ovakvo shvaanje, smatramo kako je i u ovoj situaciji potrebno tubu stranke odbaciti. Rije je ovdje zapravo o posebnom razlogu za odbacivanje koji je najblii odbacivanju tube zbog njene prijevremenosti. Smatramo kako bi u ovoj situaciji u rjeenju kojim se tuba odbacuje trebalo organ javne uprave upozoriti u kojem je roku duan donijeti rjeenje, a prema potrebi ga i uputiti u kojem e smislu donijeti rjeenje. E) Obveznost presude i rok u kojem je nadleni organ duan donijeti akt ZUS sadri i odredbe kojima osigurava obveznost sudskih presuda u situacijama kada se postupke, nakon sudskih presuda, ponovno treba voditi pred prvostupanjskim ili drugostupanjskim organima i trebaju okonati novim upravnim aktima. Tako se l. 62. najprije nadlenom organu propisuje obveza donoenja novog upravnog akta bez odgode, a najkasnije u roku od 30 dana, te ga se vezuje za pravno shvaanje suda, dok se l. 63. propisuje postupanje ukoliko nadleni organ donese novi upravni akt protivno takvom pravnom shvaanju suda. S obzirom da se u ovom radu bavimo problematikom utnje uprave, poblie emo razmotriti samo pravnu zatitu protiv situacija kada nadleni organi uprave ne donesu novi upravni akt ili akt u izvrenju presude donesene povodom tubi zbog utnje uprave, a koja je predviena l. 64. ZUS-a.7473 Ovakvo je oslobaanje od odgovornosti, podsjetimo, predvieno i l. 246. ZUP-a koji predvia obvezu drugostupanjskom organu propisati dodatni rok za rjeavanje prvostupanjskom organu (ne dui od jednog mjeseca), ukoliko utvrdi da prvostupanjski organ rjeenje nije donio zbog opravdanih razloga ili krivnje stranke. 74 Ako nadleni organ nakon ponitenja upravnog akta ne donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana novi upravni akt ili akt u izvrenju presude donese (radi se na ovom mjestu o pogreci koji bi bilo potrebno ispraviti trebalo bi pisati: donesene op. M..) na temelju lanka 42. stavka 5. ovog zakona, stranka moe posebnim podneskom traiti donoenje takvog akta. Ako nadleni organ ne donese akt ni za sedam dana od tog traenja, stranka moe traiti donoenje takva akta od suda koji je donio presudu u prvom stepenu.

22


Tako, je, najprije, potrebno preispitati da li je za osiguravanje efikasnog i pravednog sistema pravne zatite od utnje uprave potrebno stranku jo jednom obvezivati da posebnim podneskom (pournicom) trai donoenje akta od nadlenog organa uprave.75 ZUS je ve l. 26., kako je ranije u radu i opisano, slanje pournice organu postavio kao jednu od procesnih pretpostavki za voenje upravnog spora zbog utnje organa posljednjeg stupnja. Slanje pournice u toj je situaciji opravdano jer na taj nain stranka moe podsjetiti nadleni organ na njegovu obvezu rjeavanja, prije nego li se odlui za, mogue, dugotrajniji put upravnosudske zatite. Smatramo, meutim, kako u situaciji koju predvia l. 64., slanje pournice nije potrebno i kako je, zapravo, na tetu same stranke. Organ javne uprave naao se u poziciji da mora postupiti prema presudi suda i donijeti upravni akt nakon to je ve ranije propustio donijeti svoj akt prije pokretanja upravnog spora. I tom je prilikom, ponovimo, stranka morala poslati pournicu kako bi mogla takvu sudsku zatitu traiti. Nakon toga je organu javne uprave morala biti poslana tuba na odgovor. Tek nakon toga se organ, u sluajevima uvaavanja tube, naao u prilici da izvrava sudsku presudu. Sve navedene aktivnosti nesporno ukazuju kako je organ javne uprave o vlastitoj neaktivnosti obavijeten ve tri puta. Stoga je vrlo upitna nunost jo jednog podsjeanja na dunost rjeavanja (i postupanja po sudskoj presudi). Ovakvim se prenoenjem aktivnosti ponovno na stranku nju nepotrebno optereuje, a organ uprave moe opet otezati s donoenjem rjeenja i ekati slanje pournice jer bez nje nisu mogue daljnje akcije stranke. Organ javne uprave mora na djelovanje biti natjeran samim autoritetom sudske presude, te je nepotrebno i neoportuno da ga na taj autoritet treba podsjeati stranka.76 l. 64. dalje odreuje kako e, ukoliko nadleni organ akt ne donese ni u daljnjem roku od sedam dana od ponovnog traenja pournice, stranka moi zahtjevom zatraiti donoenje upravnog akta od Upravnog suda. Maksimalni rok za predaju ovakvog zahtjeva nije utvren.77 Zakonodavac je, dakle, ve u ovom trenutku istiui kako stranka donoenje upravnog akta od Upravnog suda trai zahtjevom, a ne novom tubom,U vezi s takvim zahtjevom sud e zatraiti od nadlenog organa obavijest o razlozima zbog kojih upravni akt nije donio. Nadleni organ duan je dati tu obavijest odmah, a najkasnije u roku od sedam dana. Ako on to ne uini, ili ako dana obavijest, prema miljenju suda, ne opravdava neizvrenje sudske presude, sud e donijeti rjeenje koje u svemu zamjenjuje akt nadlenog organa. Sud e to rjeenje dostaviti organu nadlenom za izvrenje i o tome istovremeno obavijestiti organ koji obavlja nadzor. Organ nadlean za izvrenje duan je bez odgode izvriti takvo rjeenje. (l. 64. ZUS-a) Potrebno je istaknuti kako se l. 64. ZUS-a, naalost, organe javne uprave obvezuje samo na donoenje, a ne i na dostavu akta. 75 U formalnom pogledu urgiranje treba obaviti posebnim pismenim podneskom (odnosno na zapisnik), koji se upuuje neposredno tuenoj strani. Prema tome nisu dovoljna samo neformalna usmena traenja. Ivanevi i dr., op.cit. (bilj. 49), str. 289. 76 V. i Dragojlovi i dr., op. cit. (bilj. 70), str. 183-184. 77 V. Ivanevi i dr., op. cit. (bilj. 49), str. 289.


23

naglasio potrebu pretvaranja upravnosudskog postupka u upravni, odnosno Upravnog suda u organ javne uprave. U takvom zahtjevu stranka mora precizirati to zahtjevom trai te mora iznijeti podatke iz kojih je vidljivo da organ u predvienom roku nije donio upravni akt, da je ona nakon toga predala pournicu te da ni nakon toga nadleni organ javne uprave nije donio akt.78 Provodei postupak po zahtjevu stranke Upravni sud e, ukoliko zahtjev ne odbaci, najprije od nadlenog organa zatraiti obavijest o razlozima zbog kojih nije donio upravni akt.79 Budue postupanje Upravnog suda bit e rukovoeno daljnjom neaktivnou organa uprave ili stavom Upravnog suda o razlozima za takvu neaktivnost. l. 64., naime, predvia da e ukoliko organ javne uprave ne obavijesti sud u roku od sedam dana o razlozima nedonoenja akta, ili ako, prema miljenju suda, razlozi koje je organ iznio u obavijesti ne opravdavaju neizvrenje sudske presude, Upravni sud donijeti rjeenje koje u svemu zamjenjuje akt nadlenog organa.80 Na ovom mjestu potrebno je istaknuti kako zakon sadri prazninu u ureivanju postupanja Upravnog suda kada ustvrdi da su razlozi za nedonoenje rjeenja po presudi opravdani.81 No, s obzirom da je u ovoj situaciji Upravni sud zapravo u poziciji koja najvie slii poziciji drugostupanjskog organa koji odluuje o albi proti utnje prvostupanjskog organa javne uprave, potrebno je odgovor na ovo pitanje pronai u l. 246. st. 1. ZUP-a. Stoga smatramo kako e Upravni sud u takvoj situaciji odrediti prvostupanjskom organu novi rok za donoenje rjeenja u izvrenju presude, koji bi trebao iznositi najvie mjesec dana.82 Ukoliko nadleni organ donese rjeenje u naknadno ostavljenom roku, sud bi postupak po zahtjevu trebao obustaviti. Tek ukoliko nadleni organ uprave ne donese rjeenje ni u tom naknadnom roku Upravni e sud sam rijeiti stvar sukladno l. 64. ZUS-a.83Ibid.; Perovi, op.cit. (bilj. 52), str. 402. Ovdje je zakonodavac u potpunosti pretvorio Upravni sud u organ javne uprave te mu dodijelio iste ovlasti i dunosti kakve, u upravnom postupku prema l. 246. ZUP-a, ima drugostupanjski organ kada odluuje po albama zbog nedonoenja prvostupanjskog rjeenja. 80 Potrebno je, meutim, napomenuti da, u praksi, sud vrlo rijetko, gotovo nikada ne donosi takva rjeenja. Dupelj, op.cit. (bilj. 2), str. 32. 81 Razlozi koji mogu opravdati nedonoenje akta nisu zakonski precizirani no smatra se kako to mogu biti razne objektivne i druge okolnosti koje su dovele do toga da akt ne bude donesen te je ostavljeno sudu da on sam, po vlastitom shvaanju, ocijeni da li su navedeni razlozi opravdavajui ili ne. V. Perovi, op. cit. (bilj. 52), str. 403. 82 Isto shvaanje v. i u Ivanevi i dr., op.cit. (bilj. 49), str. 291. i Bai, Tomi, op. cit. (bilj. 67), str. 246. Ovakvo je shvaanje prihvaeno i u sudskoj praksi v. presudu Upravnog suda RH Us-1186/87 od 13. srpnja 1988. na http//www.upravnisudrh.hr. 83 Postoji i miljenje da Upravni sud, ako ne moe odmah donijeti rjeenje jer je potrebno utvrditi odreene injenice, moe takoer ostaviti nadlenom organu javne uprave rok u kojem e ovaj biti duan donijeti akt. V. tako Majstorovi, op. cit. (bilj. 51), str. 155. Smatramo kako ovakvo shvaanje nije opravdano. Razlika izmeu situacija u kojima se neaktivnost organa javne uprave opravdava i onih u kojima takva opravdanja nema mora dovesti i do razliitog postupanja Upravnog suda. Naime, injenica da je nadleni organ javne uprave s tolikom upornou proputao svoju zakonsku obvezu na rjeavanje ne smije ostavljati Upravnom sudu slobodu da mu prua jo78 79

24


Postavlja se i pitanje kako mora postupiti Upravni sud ako nakon to je ve zapoeo s postupkom po zahtjevu stranke, nadleni organ ipak donese svoje rjeenje u izvrenju presude. Smatramo kako se u ovoj situaciji treba prikloniti miljenju onih koji se zalau za adekvatnu primjenu l. 32. ZUS-a.84 To bi znailo da bi Upravni sud u sluaju naknadnog donoenja akta trebao pozvati stranku da se u roku od 15 dana izjasni da li je takvim naknadno donesenim aktom zadovoljna ili ne. Ukoliko bi stranka izjavila da je aktom zadovoljna, ili u ostavljenom roku ne bi dala nikakvo miljenje, Upravni bi sud donio rjeenje o obustavi postupka. Ukoliko bi, pak, stranka izjavila da naknadno donesenim aktom nije zadovoljna, Upravni sud trebao bi tuioevu izjavu da novim rjeenjem nije zadovoljan smatrati kao tubu podnijetu protiv novoga rjeenja. Znaajka je, ponovimo, sudske odluke kojom se rjeava sama stvar da se ona donosi kao rjeenje radi se o osobitosti l. 64. koji je u opreci prema ostalim sporovima pune jurisdikcije koji se okonavaju presudom.85 Ovakvim se imenovanjem sudske odluke kao rjeenja eljelo istaknuti okolnost da je Upravni sud stupio na mjesto nadlenog organa javne uprave koji je propustio donijeti upravni akt.86 Nakon donoenja, Upravni sud rjeenje dostavlja organu nadlenom za izvrenje, koji ga je duan bez odgode izvriti. Na ovaj se nain eli pojaati disciplina u izvravanju i osigurati efikasnost upravnog spora.87 S obzirom da ponovno nepostupanje i nedonoenje upravnog akta od nadlenog organa, osim to je nezakonito, predstavlja i otpor provoenju volje suda izraenoj u sudskoj presudi, ZUS je obvezao Upravni sud na obavjetavanje organa koji provodi nadzor nad radom upravnog organa o njegovom ponaanju. Svrha je ovakvog obavjetavanja da organ nadlean za nadzor sa svoje strane poduzme disciplinske mjere kojima e sprijeiti da se u budue dogaaju ovakvi grubi sluajevi neposluha nadlenog organa.88jednu priliku za rjeavanje (i mogunost izbjegavanja eventualnih sankcija u postupku nadzora). Stoga, smatramo da Upravni sud u situaciji kada je potrebno utvrditi jo neke injenice vane za donoenje rjeenja to mora uiniti sam. 84 V. Ibid., str. 154-155.; Bai, Tomi, op. cit. (bilj. 67), str. 245-246. Miljenje opreno navedenom zalae se za obustavu postupka pred Upravnim sudom rjeenjem jer sud u tom sluaju ne moe pozvati stranku izjasniti se da li je takvim aktom zadovoljna ili ne. Stranka bi protiv takvog akta mogla samo pokrenuti novu tubu prema l. 63. ZUS-a. V. Ivanevi i dr., op.cit. (bilj. 49), str. 290-291. 85 I u ovom sluaju rjeenje Upravnog suda je s formalne strane sudski akt, jer je donesen u sudskom postupku, a u materijalnom smislu je upravni akt, jer rjeava upravnu stvar i u svemu zamjenjuje upravni akt nadlenog tijela. Krijan, Pero, komentar Zakona o upravnim sporovima, Informator, Zagreb, 2001., str. 234. 86 V. Ivanevi i dr., op. cit. (bilj. 49), str. 292. 87 Ovakvo e rjeenje Upravni sud dostaviti i strankama, dakle i nadlenom organu koji nije donio odgovarajui akt u izvrenju presude. V. Perovi, op.cit. (bilj. 52), str. 404. 88 S obzirom na to da je takav odnos nedopustiv i viestruko tetan, trebalo bi da Upravni sud, prema potrebi, poduzme i druge mjere kod viih instancija u upravnom sustavu, pogotovo ako takvih sluajeva bude vie od istog tijela ili od tijela iz istog upravnog podruja. Krijan, op. cit. (bilj. 19), str. 235.


25

IV. ZakljuakIz prethodnih je poglavlja razvidno kako sistem zatite od utnje uprave u Republici Hrvatskoj, zasnovan na primjeni fikcije negativnog akta, a sadran u odredbama ZUP-a i ZUS-a, sadri odreene propuste i nedovrenosti normativnotehnike prirode, no i vane supstancijalne previde. No, potrebno je to jo jednom naglasiti, radi se o suatavu koji je u svojim osnovama vrlo logian i utemeljen. Njime se vrlo uspjeno mire esto sukobljene tenje osiguravanja zatite javnoga interesa i tenje usmjerene k zatiti pojedinaca. Takoer, njime se uspjeno pridonosi i uvrivanju, prema nekima, i osnovnog naela prava pravne sigurnosti.89 Smatramo kako je prethodne stavove potrebno naroito istaknuti jer u posljednje vrijeme jaaju ideje koje se zalau za primjenu sistema pozitivne fikcije kao opeg pravila za rjeavanje problema utnje uprave.90 Navedenim se sistemom uz protek zakonskih rokova za rjeavanje vee nastanak akta kojim se u cijelosti usvajaju zahtjevi stranaka (pozitivni akt). Pristae sistema pozitivne fikcije istiu kako se radi o modernijem nainu zatite koji onemoguuje nadreeni poloaj organa uprave u odnosu na graane. Pozitivna fikcija takoer, istie se, pridonosi discipliniranju organa javne uprave te dovodi do rastereenja drugostupanjskih organa i Upravnog suda. Iako se slaemo s navedenim stavovima, istiemo kako primjena pozitivne fikcije sa sobom nosi i niz nedostataka i opasnosti. Spomenimo samo neke od njih neobaziranje na naelnu postupovnu jednakost stranaka (mogue su razliite sudbine koje e zamiljeni istovjetni zahtjevi stranaka imati u situacijama kada organi javne uprave ute ili kada donose rjeenja u rokovima), nemogunost da hijerarhijski vii organi i Upravni sud saznaju za prave razloge koji su doveli do utnje (preoptereenost spisima, nedovoljna informatika opremljenost ...), zanemarivanja potrebe za postojanjem pisanog akta i sa stanovita stranke (daljnje pravne akcije, legitimacija prema treima). No, nesumnjivo je da se primjenom pozitivne fikcije zanemaruje potreba zatite javnoga interesa i pravne sigurnosti jer su mogue situacije da nezakoniti zahtjevi stranaka dovedu do realnih posljedica u stvarnosti. Intervencije i zatita javne vlasti bit e i u timIstaknimo, primjera radi, kako Zakon o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine (Slubene novine Federacije BiH, br. 2/98. i 8/00.) propisuje kako odgovorna osoba u nadlenom organu koja ne donese rjeenje u izvrenju sudske presude, ini teku povredu radne dunosti te kako prijedlog za pokretanje disciplinskog postupka podnosi u pravilu sud po slubenoj dunosti. Isti zakon propisuje prekraj i novanu kaznu ako nadleni organ ne donese upravni akt u roku, odnosno niti nakon sedam dana po zahtjevu stranke ili ne dostavi spise i traeno obavjetenje sudu ili ne izvri rjeenje suda. V. vie o navedenom u: Krijan, Pero, komentar Zakona o upravnim sporovima Federacije Bosne i Hercegovine sa sudskom praksom, Privredna tampa, Sarajevo, 2001., str. 339-340. 89 V. o navedenome u: Radbruch, Gustav, Filozofija prava, Nolit, Beograd, 1980., str. 94-100. i 108. i 109. 90 Zalaganje za navedni sistem pravne zatite ve je dugo vremena prisutno u hrvatskoj upravnopravnoj teoriji: V. tako Matovi, op. cit. (bilj. 24), str. 165-169.

26


sluajevima neophodne. Vrlo je vjerojatno, stoga, da bi primjena pozitivne fikcije kao opeg pravila prouzrokovala, umjesto racionalizacije i ubrzavanja kojima tei, samo daljnje komplikacije i odugovlaenja.91 eljeli bismo, prije samog kraja rada, istaknuti i jednu invenciju uvedenu u slovensko pravo Zakonom o upravnem sporu iz 2006.92 Njime je, naime, mogunost tube zbog utnje uprave omoguena i u situacijama kada upravni organ u roku od tri godine od poetka upravnog postupka ne bi donio konaan upravni akt, i to bez obzira da li su u postupku bila iskoritena redovna ili izvanredna pravna sredstva. Tuba se u ovom sluaju ne bi mogla podnijeti samo ako je postupak bio prekinut.93 Smatramo kako je upravo ovakvo zakonsko rjeenje najznaajnija novost i inovacija u slovenskom sistemu zatite stranaka od utnje uprave. Miljenja smo kako bi se u budunosti hrvatski zakonodavac trebao ugledati na navedeno rjeenje te uvesti ovakvu zatitu i u na upravni spor.94 Time bi se omoguila i zatita stranaka u munim i iscrpljujuim, i naalost estim, situacijama kada nakon izjavljenih albi dolazi do dodavanja izmeu prvostupanjskih i drugostupanjskih organa. Slijedom svega navedenoga, zakljuno, istiemo kako bi se sistem negativne fikcije trebalo i dalje prouavati, poboljavati i jaati kroz sudsku praksu i nova normativna rjeenja. Smatramo kako i za razvoj sistema pozitivne fikcije treba ostaviti prostora, no samo kroz pojedine posebne zakone95, a ne ga nepromiljeno i rizino pretvarati u generalni sustav pravne zatite. Takoer, miljenja smo kako bi hrvatski zakonodavac trebao razmiljati i o pojedinim novim postupovnim mehanizmima kojima bi se graane jo kvalitetnije zatitilo od utnje uprave.

Literatura1. ANDROJNA, Vilko, Upravni postopek in upravni spor, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana, 1992. 2. ARAPOVI, Muzafer, Upravni spor protiv utanja uprave, Pravna misao, 78(1980), str.96-107. 3. BAI, Vera, TOMI, Zoran, komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Slubeni list, Beograd, 1989. 4. BENEZRA, Genevive, Le silence de lÀdministration. Vicissitudes de la rglementation franaise, Revue administrative, 1967, str. 540-546. 5. BERTHLEMY, H., Trait lmentaire de droit administratif, Librairie Arthur Rousseau, Paris, 1923.

V. o problematici pozitivne fikcije vie i u: iki, op. cit. (bilj. 4), str. 134-137. Zakon o upravnem sporu Republike Slovenije (Uradni list RS 105/2006) 93 V. l. 28. st. 3. Zakona o upravnem sporu Republike Slovenije. 94 Dakako, za raspravu ostaje pitanje da li bi se moglo trogodinji rok nedonoenja konanog rjeenja kao pretpostavke za pokretanje upravnog spora smanjiti npr. na dvogodinji rok. 95 Primjere pozitivne fikcije u posebnim zakonima v. npr. u l. 13. st. 5. Zakona o dravnim potporama (NN 140/05.), l. 38. st. 2. Zakona o zdravstvenoj zatiti (NN 121/03., 85/06.), l. 17. st. 1. Zakona o udrugama (NN 88/01.),91 92


27

6. BOGDANOVI, Jakaa, Sutina upravnog spora u sluaju utanja administracije, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 3(1957.), str. 344-349. 7. BORKOVI, Ivo, Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002. 8. BOI, Jovan, Primena odredbe lana 26. Zakona o upravnim sporovima u sluaju kada je za vreme upravnog spora doneto novo prvostepeno reenje, Neka pitanja i problemi primene zakona o upravnim sporovima, Beograd, 1982. 9. BROYELLE, Camille, Le silence de làdministration en droit administratif franais, u: Silenzio e procedimento amministrativo in Europa: una comparazione tra diverse esperienze, urednica: Vera Parisio, Giuffre Editore, Milano, 2006., str. 313. 10. BUI, Anelko, Mogunost pokretanja upravnog spora u sluaju utnje upravne vlasti, Carinski vjesnik, 4(1995.), str. 30-39. 11. COSTA, Delphine, Les fictions juridiques en droit administratif, L.G.D.J., Paris, 2000. 12. CRNKOVI, Vladimir; DUPELJ, eljko, Primjena Zakona o opem upravnom postupku, Informator, Zagreb, 1996. 13. DIMITRIJEVI, Predrag M., Odgovornost uprave za neinjenje sa posebnim osvrtom na utanje

08 sikic zbornik vol 29 1 (1)

Documents