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제11 장∙ 정부조직진단

제 1 절 조직진단의 주요모형

과학기술의 급속한 발전과 사회변화로 인하여 지난 수년간 우리나라의

행정은 급격한 변화를 겪고 있으며, 그러한 변화는 대부분 신공공관리(new

public management)적이고 시장 중심적(market-oriented)인 개혁지향을

가지고 나타났다. 특히 이러한 움직임이 급격하게 나타나기 시작한 1990년

대 후반 한국 정부는 전면적인 조직진단을 실시하였다. 조직진단은 정부조

직에 대한 개혁의 한 수단으로 인식되었다(강정석, 2003: 1).

우리나라에서 조직진단이 많은 이들의 관심을 끌게 된 것은 1998년도에

실시된 정부조직진단 이후의 일이다. 물론 그 이전에도 지방자치단체들을

중심으로 하여 정부조직에 대한 진단이 많이 시행되었으나, 중앙정부를 비

롯한 모든 정부 차원에서 조직진단이 일상적인 용어로서 익숙해지게 된 것

은 이 시기 이후이다(강정석, 2003: 6).

1. 조직진단의 의의

조직진단은 조직의 역량을 증진시키고 조직구성요소의 역기능적 측면을

변화시켜 조직의 효과성을 증대하고 지속적인 개선을 도모하는 과정이다.

Harrison(1994)은 조직진단(organizational diagnosis)에 대해 “조직의

현 상태를 평가하고 특정문제의 해결 또는 조직의 효과성을 증진시키기 위

한 방법을 모색하기 위해 사회과학 및 행동과학의 개념모형과 방법을 사용

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하는 과정”으로 정의하고 있다(강정석, 2003: 9에서 재인용). 이러한 조

직진단은 조직이 당면한 위기에 대처하거나 새로운 변화와 발전을 모색하

는데 있어서 필수적인 단계라 할 수 있다(김상호 외, 2004: 259).

조직진단은 원래 조직발전(OD: Organizational Development)이나 조직

설계(organizational design)을 위한 여러 하위 단계 중에서 첫 번째 단계

로 여겨졌다(임도빈ㆍ윤의영, 2002: 61). 그러나 점차 조직진단이 실용적

으로 사용되기 시작하면서 그 범위가 넓어지게 되어, 최근에 이르러서는

조직의 사무적인 측면에서부터 환경적 측면까지 포함하는 광범위한 개념으

로 사용되기에 이르렀다. 따라서 조직진단은 이제 단순히 조직의 구성만을

분석하는 것이 아니며 조직의 구조, 기능, 기술, 행태, 효율성 등 그 내용

과 범위가 다양하게 활용된다.

이와 비슷하게 컨설팅(consulting)이라는 용어가 진단을 의미하는 것으

로 쓰이기도 한다. 그러나 컨설팅을 적용하는 범위와 방법을 살펴보면, 조

직진단을 위한 하위수준의 도구에 가깝다. 즉, 조직을 진단하고 그에 필요

한 처방과 해결책을 모색하는 일련의 활동을 컨설팅이라고 할 수 있다(박

우순, 2002: 29).

한편 조직진단과 유사하면서도 조금 다르게 활용되는 또 하나의 예는 경

영진단이다. 일반적으로 경영진단의 의미는 일정한 원칙에 따라 경영 또는

경영활동을 분석하여 종합적으로 경영평가를 행함과 동시에 결함을 발견하

고 재무상의 개선을 권고하며 경영관리 전반을 지도하는 기술이라고 할 수

있다. 즉 종합적인 경영체계와 활동 전반에 대한 종합적인 평가를 통해 잘

못된 점을 고치도록 도와주는 일이라고 할 수 있다. 경영진단은 원래 기업

진단(business consulting), 즉 민간부문의 기업을 주 대상으로 하여 이루

어졌으나, 최근에는 정부 및 관공서, 병원 등 비기업부문(non-business

sector)에까지 확대 적용되고 있다(김병준, 1999: 52-53).

그러나 전체적으로 볼 때 아직 우리나라에 있어서 비기업부문의 경영진

단은 초보적인 수준에 있다고 할 수 있다. 특히 지방자치단체를 비롯하여

공공부문의 경영진단은 더욱 그러하다.

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결국 조직진단은 조직을 분석의 대상으로 삼는다는 점에서 행정 또는 경

영 전반을 대상으로 삼는 경영진단과 다르며, 경영평가는 평가 자체를 주

요 목적으로 하는 활동으로 개선을 권고하고 지도하는 것이 주목적이 아니

라는 점에서 경영진단과 차이점이 있다고 할 수 있다(강정석, 2003: 7-8).

과거의 계층제적 전통조직 모형은 점차 사라지고, 조직진단에 근거한 새

로운 조직설계(organization design)가 경쟁력이 있는 조직을 만들기 위하

여 조직의 관리자가 맡아야 할 주요한 수단이 될 것이다. 조직의 진단은 조

직설계를 위한 정보뿐이 아니고, 조직개편이 과연 현재 조직이 가지고 있

는 문제를 해결하는 방법인지에 대해서도 알 수 있게 해준다. 또한 조직개

편이 이루어지더라도 현재 조직의 하부조직들 간의 상호 의존 관계나 균형

을 유지하려는 힘이 조직개편을 무의미하게 만들 수도 있는데, 조직진단은

이러한 문제에 대해서도 사전에 판단할 수 있게 해 준다.

2. 조직진단 모형

대부분의 조직진단은 특정한 이론이나 모형에 의존하고 있다34). 이론과

모형은 조직의 효과성을 결정하는 요인들이 무엇이며 이들 요인들이 어떻

게 연결되어 있는지를 미리 제시하는 것이기 때문에 진단과 처방이라는 두

측면에서 비교적 확실한 대답을 제시할 수 있게 한다(강정석, 2003: 10).

1) 여섯 상자 모형

Weisbord(1976: 430-447)는 조직을 진단하는 모형을 레이더 스크린으로

묘사하고 있다. 레이더망에 문제가 생긴 부분의 신호음이 나타나듯이, 조

직 진단의 각 요인들은 조직의 문제점을 나타내 준다는 것이다. 와이스버

34) 조직진단을크게자료의수집ㆍ분석및해석으로구분한다면이론의역할은자료의해석을위한것으로이해할수있다. 이론은현상을보는데모형보다더욱단정적이다. 이론은우선적으로조직진단모형의기초가된다. 이론에따라서는조직의환경에대한전략에중점을두기도하고, 환경보다는 조직 내부의 투입된 자원의 전환 과정에 중점을 두기도 한다. 즉 조직에 대한 관점에따라조직진단의분석틀은조금씩차이가난다. 그러나이론은조직진단과정에서더욱두드러진역할을 한다(조성한, 2002: 83).

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드가 제시한 여섯 상자 모형은 <그림 23>에서와 같이 나타낼 수 있다

(Weisbord, 1976: 430-447).

※ 출처 : 조성한(2002: 87).

<그림 23> 여섯 상자 모형

조직의 목표(purposes)

조직의 목표는 공유되고 있고,

환경에 적합한가?

상호관계(relationships)

구성원들 간의 협조와 갈등관리

는 적합한가? 구성원과 조직 내

의 기술은 잘 조화되는가?

구 조(structure)

업무를 어떻게 구분할 것인가?

보조 메커니즘(helpfulmechanism)

기획, 예산, 통제 등의 통합을

위한 메커니즘이 적합한가?

보 상(rewards)

모든 필요한 임무들은 적합한

보상 체계를 갖추고 있는가?

리 더 십(leadership)

누군가 조직의 균형을 잡아 주

면서, 환경에 적응하는 노력을

기울이고 있는가?

위의 <그림 23>에 나타난 주요사항은 다음과 같다.

① 목표 : 목표의 명확성 및 목표에 대한 의견일치

② 구조 : 조직 구조가 목표에 맞게 잘 조화를 이루고 있는가?

③ 관계 : 개인 간의 관계, 부서간의 관계, 개인과 개인이 담당하는 업무

성격 및 요구되는 기술

④ 보상 : 조직의 공식적 보상과 조직 구성원의 보상에 대한 기대가 조화

를 이루고 있는가?

⑤ 리더십 : ㉠ 목표 설정을 명확히 해 주는가?

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㉡ 목표와 각 프로그램이 조화를 이루도록 하는가?

㉢ 조직 내 통합이 잘 되도록 노력하는가?

㉣ 갈등을 잘 해결하여 조직의 질서를 유지하는가?

⑥ 보조메커니즘 : 계획, 통제, 예산과정, 정보 체제들 중 어떤 제도가

조직의 목표 달성에 도움을 주고 어떤 제도가 장애가 되는가?(만일 보조메

커니즘이 형식과 절차에만 얽매인다면 과감히 정리할 수 있어야 한다.)

2) 버크-리트윈 모형

Litwin의 조직 분위기에 대한 연구에 바탕을 둔 이 모형은 조직 변수들의

관계를 명확히 하고 조직 행태와 조직 변화에서 전환(transformation)과

변환(transaction)을 구분하려는 시도로 개발이 되었다. 즉 조직변화에서

조직의 문화를 바꾸는 전환과 조직의 분위기를 개선하는 변환을 구분하려

는 것이다(조성한, 2002: 91-92에서 재인용).

조직의 변화를 설명하기 위해서는 매우 다양한 조직 변수가 사용되는데

이 변수들의 관계를 단순히 전환과 변환이라는 이차원적인 구분으로 설명

하기는 매우 어려우며 이 복잡한 관계는 <그림 24>와 같이 표현될 수 있다.

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외부환경

리더십

관리행태(management practice)

작업반 환경(work unit climate)

동 기

개인과 조직의 성취

임무와 전략(mission and strategy)

구 조

업무 자격과 개인적기술/능력

개인적 욕구와 가치관

체제(systems) :정책 및 과정

조직문화

※ 출처 : 조성한. (2002: 91).

<그림 24> Burke-Litwin 모형

버크-리트윈 모형은 다음의 변수 간 관계를 강조 한다

① 조직의 전체 행태적 산출물을 설명하고 예측하기 위한 노력에서 우선

적으로 고려되어야 하는 변수들

② 이 변수들 간의 가장 중요한 관계

③ 어떻게 이 변수들이 변화에 영향을 주는가에 대한 정보

만일 조직진단에서 전환에 관심이 있다고 하면, 중점적으로 분석되어야

할 변수는 임무, 전략, 지도력, 문화, 성취도 등이라고 할 수 있다. 변환이

조직진단의 주요 과제일 경우에는 구조, 체제, 관리 행태, 분위기, 성취

도, 개인적 기술, 개인적 욕구 및 가치관 등이 분석대상이 된다. 변환을 위

해서는 업무 진단이 적절한 분석 방법일 수 있다.

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따라서 조직진단을 수행하는 담당자는 우선적으로 관리자층과의 인터뷰

를 통한 사전진단을 하여야 한다. 사전진단을 통하여 관리자들이 원하는

것이 조직의 전환인지 또는 변환인지 알 수 있어야 한다. 그리고 이에 맞추

어 조직진단의 변수를 정하고 조사 분석의 세부적인 틀과 진행계획을 세울

수 있다. 버크-리트윈 모형에서 주요 변수와 각 변수에 대한 진단의 초점은

<표 11>에 잘 나타나 있다(조성한, 2002: 92-93).

그러나 버크-리트윈의 모형은 지나치게 복잡하고 어떠한 요인에 우선순

위를 두어야 하는지를 파악하기 어렵다. 조직진단 모형의 가장 중요한 의

미는 불필요한 요소들을 제거하고 문제를 확인하고 처방하는데 핵심적인

요인들을 가려낼 수 있도록 해준다는 것인데, 버크-리트윈 모형은 사용되

는 변수가 너무나 포괄적이고 다양하여 정확한 처방을 내리는 것을 오히려

어렵게 할 수 있다. 따라서 버크-리트윈 모형은 그 자체로 진단에 활용하기

보다는 핵심적인 변수들이 무엇인가를 가려내기 위한 변수들의 풀(pool)로

써 활용하는 것이 더 유용할 수 있다(강정석, 2003: 26).

3) 7S 모형

7S 모형은 Leavitt의 조직모델에 기초를 두고 있다. 리빗은 조직 내에서

구조, 기술, 인력,

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<표 11> 버크-리트윈 모형의 변수와 진단초점

변 수 진단의 초점

외부환경 정치, 사회, 경제 등의 조직의 성취도에 영향을 주는 모든 환경

임무와 전략 조직원들이 인지하는 조직의 목표 및 장기간에 걸친 수행전략

리더십 업무가 수행되도록 하는 관리자들의 행태

문화조직의역사와관례에의하여영향을받고조직행태를이끄는명백하거나 암묵적인 규범, 가치 및 원칙들에 대한 자료수집

구조조직목표와전략을효과적으로수행하도록책임, 결정권, 관계, 배분등의 수준과 영역에 기능과 인력을 배분하는 측면

관리행태관리자들이 전략을 수행하기 위하여 일상적인 사건에서 어떻게 인력과물적 자원을 다루는가?

체제업무를추진하고조직의상벌체제를다루는표준화된정책과제도들(예: 정보체제, 목표와 예산의 발전, 인적 자원의 배분)

분위기 조직내부상하․동료관계에영향을주는전반적인기대, 느낌, 인상등

기술과 업무의 일치 업무가 합당한 담당자에게 잘 주어져 있는가?

동기 각 개인의 동기가 조직의 목표에 도움이 되도록 자극이 되고 있는가?

욕구 및 가치개인이가지고있는심리적인가치와욕구가조직의분위기나문화와어떤 갈등이나 조화를 가지고 있는가?

성취도 생산성, 고객이나 직원의 만족도, 이윤, 서비스의 질 등과 같은 결과물

임무의 네 변수가 가장 활발하게 상호 작용하고 있다고 밝히며 어느 한

변수의 변화는 곧 다른 세 변수의 변화를 가져온다고 한다. 매킨지의 7S 모

형은 리빗의 모형을 확장시켜 7개의 변수로 만들어 이 변수들 간의 상호 관

계에 따른 조직 관계를 설명하고 있다(조성한, 2002: 93-95). 이와 같은

7개의 변수 간의 관계는 다음의 <그림 25>와 같다.

<그림 25>에 나타나 있듯이 조직은 공유 가치를 중심으로 움직이며, 공

유 가치는 조직의 전략에 직ㆍ간접적인 영향을 주며, 전략은 다른 다섯 가

지의 변수들의 구성에 영향을 준다고 본다. 이 모형의 특징은 환경적인 측

면에 대하여 명시적으로 나타내 주고 있지 않다는 것이다. 그러나 실제로

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조직 및 경영진단에 가장 많이 사용되고 있는 이 기법이 환경을 무시하고

있다는 것은 현실적으로 불가능하며, 다만 암묵적으로 조직진단의 실무자

와 진단 대상의 관리자들이 가지고 있는 환경과 미래에 대한 구상력이 조직

진단과 조직발전의 바탕이 되고 있는 것이다.

조직구조(structure)

운영체제(systems)

기 술(skills)

인 재(staffs)

기업풍토(styles)

전 략(strategy)

공유가치(shared value)

※ 출처 : 조성한. (2002: 94).

<그림 25> 매킨지의 7-S 모형

4) 업무과정 진단모형

세계 주요 국가들의 중요한 정부개혁과제는 생산성의 향상이라는 것이

다. 과거의 정부조직에서 생산성의 문제가 상대적으로 도외시되었던 이유

는 자원과 정부의 예산이 무한하다는 가정에 근거해있었기 때문이다. 따라

서 새로운 기능이 요구될 때마다 조직과 인력을 확충하는 방법에 의존하였

다. 새로운 서비스를 제공하기 위해서는 이 기능을 담당하는 새로운 부서

를 만들고 이 부서에 인력을 제공하는 것으로 해결하였다.

최근의 생산성 향상에 대한 관심은 업무 과정의 개선에 대한 많은 연구결

과를 만들어 내게 하였고, 이에 따라 업무 과정에 대한 분석과 개선에 대한

다양한 모형이 만들어졌다. 거의 모든 컨설팅 회사나 전문가들이 자신들의

고유한 모형을 가지고 있다고 할 수 있다. 그러나 이러한 모형들 중 대부분

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이 산출물의 개념과 생산성의 측정이 뚜렷한 기업들을 대상으로 하고 있어

정부의 일반 행정 업무에 적용시키기가 어렵다. 그러나 다음의 두 가지 모

형은 꼭 특정의 생산물이 있을 경우에만 사용될 수 있도록 디자인되어 있지

않아 정부조직의 과정적 개선을 위해서도 사용할 수 있다(조성한, 2002:

98-119).

(1) 6R's 모형

이 모형은 조직 전환과 업무 과정의 개선을 위해 R로 시작되는 6가지 변

수를 단계적으로 검토해 나가면서, 조직과정 개선에 필요한 요소들을 진단

하고자 하는 모형이다(Edosomwan, 1996). 6R은 다음과 같다.

① 문제의 인식(realization)

이 단계는 조직이 스스로 문제가 있음을 깨닫는 과정이다. 조직이 스스

로 문제가 있다는 것을 깨닫지 못하고는 조직의 개선이라는 과정을 밟지 못

하기 때문에 이 단계는 조직의 변화와 혁신에서 가장 중요한 단계라고 할

수 있다. 지도자 뿐 아니라, 구성원 모두가 환경 속에서 조직의 경쟁력, 산

출물과 서비스, 사회문화적 요인, 정치경제적 요인 등에 대해서 자세히 이

해하여야 한다.

② 고객의 욕구 인식(requirements)

업무 과정의 개선을 위해서는 조직은 조직의 목적, 가치, 장래성, 고객

들의 욕구 등에 대한 파악을 하여야 한다. 특히 고객의 수요조사를 하는 것

이 가장 중요한 작업이다. 고객은 외부 고객 뿐 아니라 내부고객, 즉 조직

내의 구성원들도 포함한다.

우리나라 정부조직에 대한 조직진단과 조직개편에서 가장 도외시되어 왔

던 단계는 이 단계라고 할 수 있다. 지방정부의 조직진단에서 대개는 너무

나 짧은 시간이 주어지는 관계로 내부 고객과 외부 고객에 대한 충분한 조

사가 이루어지지 못하고 있다. 따라서 조직진단 이후의 보고서에 대하여

내ㆍ외적으로 많은 불만이 제기되기도 한다.

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③ 현재 업무 과정에 대한 재고(rethinking)

욕구 인식단계에서 조직의 목적과 가치, 임무 등이 고객의 욕구를 통하

여 정의되면, 조직의 모든 업무흐름과 구조가 이에 맞도록 조직화되었는지

평가하여야 한다. 이 단계에서는 직무분석, 업무재고조사, 절차분석

(process chart analysis) 등의 기법들이 사용되어, 현재 수행되고 있는

업무들의 타당성과 업무 수행 과정의 효율성 등이 평가되어야 한다.

과학적인 조직 관리를 해오지 못한 우리나라 정부는 많은 불합리한 업무

절차를 지니고 있다. 이러한 비합리적이고 불필요한 업무와 절차는 우리나

라 정부 조직 내부에 비일비재하며, 정부의 경쟁력을 낮추는 요인들이 되

고 있다. 조직진단을 적극적으로 수용하는 지방자치단체들도 대개는 조직

의 행태와 외관적인 구조에만 치중하고 있다.

④ 재설계(redesign)

위의 세 단계를 거쳐 현재 수행중인 업무들과 그 절차 과정들에 대한 분

석이 이루어진 이후, 조직의 업무들에 대한 새로운 설계가 이루어져야 한

다. 이 재설계는 다음과 같은 세 가지 원칙을 지켜야 한다.

원칙 1. 조직의 욕구와 고객의 욕구가 모두 포함되어야 한다.

원칙 2. 불필요한 업무와 업무과정이 제거되어 조직의 경쟁력을 제고시

킬 수 있어야 한다.

원칙 3. 재설계는 직무만족도를 높일 수 있어야 한다.

재설계는 혁신적일 수도 있고 점진적일 수도 있다. 점진적인 재설계는

상당 부분의 현 업무와 그 절차들이 유지되는 것을 의미한다. 대개 정부조

직의 재설계는 그 충격 여파에 대한 우려로 인하여 혁신이기보다는 점진적

일 가능성이 높다.

⑤ 기술의 재정비(retool)

재설계와 연속선상에 있다기보다는 병행될 수 있는 단계가 바로 기술의

재정비 단계이다. 업무의 재설계에서 우선적으로 생각될 수 있는 것이 재

설계를 효율적으로 하기 위하여 사용될 수 있는 기술이 무엇인지 찾아보는

것이다.

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⑥ 재평가(reevaluate)

마지막 재평가 단계에서는 지금까지의 과정에서 재설계된 조직구조, 임

무, 업무 수행절차에 대하여 실제로 수행하면서, 합리적인 업무 개선이 이

루어졌는지에 대하여 평가하는 것이다. 이 단계를 수행하기 위해서는 다시

한번 조직 안팎의 고객조사를 통하여 외부 고객과 직원들의 만족도를 조사

함으로써 서비스의 질과 업무 만족도를 평가한다.

(2) 질 개선을 위한 7단계 접근법

지금가지 우리나라 정부의 문제해결 방식은 대개 2단계 접근법이었다고

볼 수 있다(조성한, 2002: 113). 2단계 접근법이란 문제의 인식과 해결과

정의 두 단계로 이루어지는 접근법이다. 즉 문제가 있음을 깨닫고 나면, 이

에 대한 자료 수집 및 분석, 공감대의 형성 등의 단계를 모두 생략하고 바

로 단기적인 문제 해결 방안을 제시하여 상황을 끝내는 관례를 의미한다.

조직진단에서도 중앙정부는 약 1~2개월 동안 형식적인 점검을 하는 것이

관례이며, 지방정부는 외부 컨설팅 팀에게 약 3개월에서 5개월 정도의 시

간을 주고 문제의 발견과 대안 제시의 두 단계만을 밟을 수 있는 시간을 주

고 있다. 이러한 조직진단은 문제의 발견이라기보다 증상(symptom)의 발견

에 그치기 쉬우며, 따라서 해결 방안 역시 피상적이지 않을 수 없다.

그러나 조직의 경쟁력을 증진시키기 위한 조직문화의 전환이나, 조직 업

무 절차의 개선은 한 순간에 이루어질 수 없으며, 모두가 공감할 수 있는

문제의 본질에 대한 깊은 이해를 바탕으로만 성공할 수 있다.

질 개선을 위한 7단계 접근법(seven step approach to improved

quality)은 이러한 차원에서 개발되었으며, 조직진단과 개선에서 중요한

모든 절차가 생략되지 않도록 구성된 접근법이다. 앞서 설명한 6R's 모형

이 개념적인 접근법이라고 하면, 7단계 접근법은 실용적인 모형이라고 할

수 있다.

① 준비과정(preparation)

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준비 과정에서는 조직 내의 최고관리층에서 하급직에 이르기까지 조직진

단을 통한 업무 과정 개선이 경쟁력을 증강시킬 수 있다는 인식을 가질 수

있도록 설득하는 과정이다. 업무 개선은 조직 내의 환경이 뒷받침되어야

성공적으로 수행할 수 있다. 따라서 업무 과정 개선에서 각 직위에 맞는 역

할을 부여하여 모든 직원이 참여하도록 하는 과정이 필요하다.

② 문서 자료 조사(documentation)

현재의 업무 진행 과정을 정확히 파악하기 위한 이 과정은 시간을 가장

많이 소모하는 과정으로 다음 단계인 분석(analysis)과 더불어 진단 과정

이라고 할 수 있다. 7단계 접근법에서 80% 이상의 시간과 노력이 이 단계에

집중되어 있다고 할 수 있다.

③ 분석(analysis)

조직의 업무 과정에 대한 자료조사가 끝나면, 이에 대한 분석 단계를 시

작한다. 분석 단계에서는 조직진단 팀이 조직의 증상들에 대한 문제의 근

원을 찾아내고 현재의 업무 과정에 대한 대안들을 최대한 많이 준비한다.

분석 단계에서는 브레인스토밍이 가장 중요한 기법이다.

④ 종합(synthesis)

분석 과정에서 수집된 대안들을 모두 검토하여 진단 대상의 조직에 합당

한 대안을 선택하는 과정이다. 이 과정에서 어느 하나의 대안을 선택할 수

도 있으나, 여러 개의 대안을 조합할 수도 있다. 종합과정에서 대안을 선택

하는 기준들은 다음과 같다.

가. 이 대안이 직원, 관리자, 최고 관리자, 고객들의 욕구를 다 만족시킬

수 있는가?

나. 새로운 대안은 측정 가능한 시간적ㆍ재정적 비용을 절약할 수 있게

하는가?

다. 집행은 가능한가?

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라. 새로운 대안에 의한 이익은 전환비용(transaction cost)보다 높은

가?

마. 새로운 대안에 대한 반대나 저항은 어떤 것들이 예측되는가?

바. 특정 부서나 부처의 업무 과정의 개선은 다른 부서나 부처에 어떤 충

격을 주는가?

⑤ 대안의 채택(acceptance)

앞의 네 단계를 거쳐 작성된 업무 개선안이 실행되기 위해서는 조직 구성

원들에 의하여 받아들여져야 한다. 7단계 접근법의 궁극적인 목표는 조직

내의 모든 사람들이 만족할 수 있는 업무 개선안(everybody-wins

solution)을 창출해 내는 것이다.

⑥ 집행(implementation)

대안이 선택되었다고 해도 실행에 바로 옮기는 것은 쉽지 않다. 조직은

그 자체로도 하나의 실체로 존재하지만, 조직을 운영하고 실무를 집행하는

주체는 조직의 구성원들이기 때문에 형식적인 구조와 업무 과정의 개선만

으로는 조직의 개선이 이루어지지는 않는다. 따라서 집행 단계에서는 시험

단계가 필요하게 된다. 따라서 집행 단계에서는 시험 단계가 필요하게 된

다. 이러한 단계적 집행을 위해 PDSA 순환 과정(PDSA Cycle)이 적용될 수

있다(조성한, 2002: 119에서 재인용).

가. 계획(Plan) : 시험계획(pilot project)의 발전시킨 뒤, 시험계획의

실질적인 과정을 정리하여 직원들을 훈련시키고, 이 시험계획의 기대 결과

를 예측하여 정리한다.

나. 실행(Do) : 한 부서 수준의 작은 규모로 실행한다.

다. 평가(Study) : 잘되고 있는 면과 잘되고 있지 못한 면에 대한 결과를

평가하고 개선 정도를 측정한다.

라. 실천(Act) : 앞의 과정에서 얻어진 정보와 자료를 가지고 과정을 개

선해 나간다.

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이러한 순환 과정은 진행 과정상의 문제점들이 모두 제거될 때까지 계속

반복해야 한다. 모든 문제점들이 제거된 이후 전 조직에 적용하여 조직개

선을 실천한다.

⑦ 후속 작업(follow-up)

위의 모든 단계가 끝난다고 해서 모든 조직개선 과정이 종료가 되었다고

할 수는 없다. 조직개선의 가장 중요한 원리는 지속적인 순환과 반복이다.

따라서 집행 과정에서 야기된 문제를 계속 해결해 나가는 한편, 조직의 환

경이나 고객의 수요가 바뀜에 따라 나타나는 변화가 조직의 효율성에 미치

는 영향을 고려하여 계속적인 작업을 수행하여야 한다.

제 2 절 정부조직진단의 대안과 전략

1. 정부 조직진단의 문제점

현대 사회에서 조직이 차지하는 중요성이 높은 만큼 특정 목표를 달성하

기 위해서 의도적으로 형성된 조직이 제대로 기능을 수행하고 있는가에 대

한 평가도 매우 중요한 문제가 된다. 조직학 연구에서 가장 논쟁이 많고 핵

심적인 주제 가운데 하나가 바로 조직이 제 기능을 발휘하고 있는지의 여부

에 관한 것이다. 이에 많은 조직들이 조직발전(organizational

development)의 차원에서 조직이 목표 달성을 위하여 제대로 운영되고 있

는지를 평가하기 위해서 조직진단을 수행한다.

행정조직은 조직의 사명, 목표는 물론 여러 가지 측면에서 민간 기업 조

직과는 구분되는 특성을 갖고 있다. 특히 정부조직진단을 전제로 하는 경

우에도 조직개편과정은 민간 조직과 상이하게 접근 하여야 한다. 토마스

(Thomas, 1993; 김병섭, 2002에서 재인용)에 의하면, 정부조직개편의 목적

에는 ① 경제성과 능률성 목적, ② 효과성 목적, ③ 정치적 책임 및 통제

목적, ④ 의사결정에의 참여, ⑤ 조직 내 전문가의 자율성, ⑥ 안전과 신뢰

263

성, ⑦ 형평성과 규제효과, ⑧ 정치적 효능성, ⑨ 국민의 신뢰수준 등이 있

을 수 있다. 박천오ㆍ박경효(1996)도 조직개편은 ① 경제성과 능률성 목

적, ② 효과성 목적, ③ 행정수반에 대한 책임성 확보 목적, ④ 정치적 이

해관계의 조정 목적, ⑤ 정책우선순위의 재조정 목적, ⑥ 전술적인 편의 등

의 목적을 가지고 추진된다고 한다.

시스테어(Sistare, 2004)는 정부조직개편의 4가지 목적으로 정부가 더

일을 잘하도록 하기 위한 목적(to make government work better), 정부의

중복기능들의 축소를 통한 재정적 절약(to save money), 권력의 증진(to

enhance power), 그리고 상징적 차원에서 새로운 부처를 신설하는 것과

같이 사회적 문제를 제기하기 위한 목적(to address pressing problems)을

제시하고 있다. 이와 같이 조직개편은 여러 가지 목적을 가지고 있고,

대규모인 경우에는 각 부문마다 그 개편 목적이 다를 수 있다. 그 상황적

특성과 제도적 맥락에 따라 부각되는 것이 달라지는 것이다(강신택, 1997;

박수경․문인규, 2008).

정부혁신을 공공조직의 효과성, 능률성, 적응성, 개혁성을 극적으로 증

대시키기 위해 공공 체제나 정부조직을 근본적으로 변형하는 것으로 정의

하는 Osborne과 Plastrik은, 정부혁신이 목표(Purpose: Core Strategy),

유인(Incentives: Consequences Strategy), 책임성(Accountability:

Customer Strategy), 권력구조(Power: Control Strategy)와 문화

(Culture: Culture Strategy)의 변화를 통해 달성될 수 있다고 본다

(Osborne & Plastrik, 1998: 10-11; 황혜신, 2005: 19에서 재인용).

그러나 민간부문과는 달리 정부성과는 사회적․정치적 상황 속에서 논의

될 수 있고(Lindsay,1976: 3), 가치적 측면과 더불어 정치․행정체제의 특

성, 공공부문과 사부문의 관계, 중앙정부와 지방정부와의 관계 등이 중요

하다35).

35) Weaver와 Rockman(1993)은 정부의 활동의 성과 혹은 효과성은 정책을 수행하

는 기관이 보유하고 있는 특정의 역량에 의하여 좌우된다고 전제하고 10가지의

역량을 제시하였다. ① 다양한 이해관계의 조정능력, ② 효과적인 자원의 배분

능력, ③ 실패한 낡은 정책의 혁신능력, ④ 갈등관계에 있는 목표의 조정능력,

⑤ 유력 집단에 대한 비용부담 능력, ⑥ 조직화되지 못한 이해관계의 효과적

대변능력, ⑦ 효과적인 정책집행 능력, ⑧ 정책의 안정성 확보능력, ⑨ 무역

264

따라서 공공부문의 조직진단은 단순히 효율성을 극대화하는 목표로는 충

분하지 않으며, 조직의 효과성, 민주성, 공공성, 합리성 등의 다양한 가치

를 충족시킬 수 있는 접근방법과 적용 모형의 개발이 요구된다.

그러나 기존의 조직진단 모형이나 진단 기준은 주로 민간 기업조직을 대

상으로 개발된 것이 대부분이기 때문에 행정조직을 대상으로 하는 진단 기

준 및 진단 모형의 개발이 절실히 요구된다. 왜냐하면 조직진단의 효과 및

정확성은 조직의 목표 달성과 기능 수행 여부를 적절하게 평가할 수 있는

평가 기준의 설정에 달려 있다고 할 수 있기 때문이다. 행정조직의 특성을

고려한 적절한 평가 기준에 의한 조직진단을 통하여 조직의 현재 상황을 파

악하고, 문제점을 분석하고, 조직의 발전 방향을 제시함으로써 행정조직이

갖는 고유한 특성을 유지하면서 한편으로는 새로운 가치를 구현하고 발전

시킬 수 있는 조직으로 거듭날 수 있을 것이다.

1) 행정조직진단 기준으로서 조직 효과성이 갖는 문제점

조직 효과성(organizational effectiveness)은 조직목표의 달성 정도를

나타내는 개념이다. 조직 효과성은 조직이론에서 가장 보편적으로 사용되

어 온 성과평가 기준임에도 불구하고, 효과성을 기준으로 행정조직을 진단

할 경우에 다음과 같은 문제점에 직면하게 된다.

첫째, 행정조직을 조직 효과성의 개념에 근거하여 진단하는 경우 행정조

직이 가져야할 자기 인식에 대한 측정이 고려되지 않는다는 것이다. 따라

서 이러한 행정조직의 경우 구성원들이 스스로의 존재가 무엇이며, 무엇을

하여야 하는가에 대한 자기 인식에 대한 평가가 진단에 포함되지 않는다면

행정조직의 목표달성 여부를 제대로 파악하기가 어려워진다. 서비스 지향

적인 특성을 지니고 있는 행정조직의 성과 측정에는 조직구성원들의 사명

감에 대한 진단이 필수적이라고 할 수 있는데, 효과성을 진단 기준으로 채

택하는 경우 이를 평가할 수 있는 근거가 마련되지 않는다.

및 국방분야에서 국제적 공약의 제시 및 유지, ⑩ 정치적 분열의 예방․관리 능

력 등이 그것이다.

265

둘째, 효과성에 의한 조직의 진단은 조직의 결과에 중점을 두기 때문에

조직의 능력에 대한 측정이 고려되지 않는다는 점이다. 인간들의 상호 작

용 및 상호 협동의 결과 나타나는 조직 현상을 평가하는 데 산출 결과만을

가지고 조직을 평가한다는 것은 조직의 단면적인 측면만을 평가하는 것에

불과하다. 특히 행정조직의 경우, 조직 고유의 특성을 고려할 때 중요한 것

은 높은 산출 결과를 가져올 수 있는 조직 내의 동태적 운영 과정과 환경

변화에 적절히 대응하는 능력을 평가하는 것이 더 바람직하다고 할 수 있

다.

셋째, 효과성에 의한 조직의 진단에는 시간적 차원이 포함되지 않는다는

점이다. 변화하는 환경 속에서 적응해 나가는 조직을 포괄적으로 진단하기

위해서는 시간에 따른 진단 기준의 설정이 요구된다.

2) 정부조직 진단과정의 문제점

공공부문, 특히 행정조직이 지향하는 목표와 산출물이 민간부문과 다름

에도 불구하고, 동일한 조직진단모형과 평가기준을 사용할 경우 오히려 조

직의 본질을 훼손할 수 있다. 환경적 요구와 상황변화에 따라 국가경쟁력

과 정부조직의 효율성이 어느 시대보다도 강조되고 있지만, 민주성과 공공

성, 그리고 형평성 등 행정의 가치를 고려하면서 조심스럽게 접근해야 한

다.

공공부문 조직진단과정에 나타나는 문제점은 다음과 같다(강정석,

2003: 126-143).

(1) 진단목적의 모호성 혹은 목적에 대한 인식의 불일치

조직진단이 1998년도 이후 우리나라의 공공부문에서 본격적으로 시작된

이후 가장 심각한 문제는 조직진단을 왜 하는가에 대한 분명한 문제의식이

없거나, 혹은 있는 경우에도 조직 구성원들 사이에 목적의식이 공유되어

있지 않다는 것이다. 신공공관리의 개념과 사고가 확산되면서 많은 공무원

들이 조직진단을 구조조정을 위한 하나의 수단쯤으로 생각하게 된 것에도

266

원인이 있다.

공무원들은 조직진단에 대해 방어적인 태도를 취하게 되었으며, 개별 기

관들은 앞으로의 변화와 위협에 대비하기 위한 대비책을 마련해야 하는 과

정으로 인식하게 되었다. 다시 말하면 조직진단을 통해 문제점을 발견하고

적합한 해결책을 찾는다는 개념이 아니라, 구조조정을 당하지 않거나 기관

의 지위와 위상을 유지하기 위한 앞서가는 노력쯤으로 다루어지게 된 것이

다. 이처럼 조직진단의 목적이 명확하지 않거나 일방적인 방향성을 지니고

진행되는 것은 조직진단의 효과성에 심각한 부작용을 미치게 된다.

(2) 조직진단의 절차와 내용에 대한 생소함

공공부문 조직진단의 현장에서 접하는 문제점 중의 하나는, 조직진단이

이루어지는 실제적인 내용과 절차에 대해서 조직 내부의 공무원들이 잘 모

르고 있다는 것이다. 따라서 진단을 수행하는 사람과 기관의 의견이 전문

적이고 객관적인 것으로 받아들여지고, 조직의 구성원들은 다른 생각과 가

치를 가지고 있음에도 불구하고 이를 반영할 적절한 방법을 찾지 못한다.

이러한 불만요인은 진단과정 뿐 아니라 결과의 수용과정에서도 부정적인

요인으로 작용할 수밖에 없다.

(3) 공공 서비스의 성격과 관련된 문제

전통적인 조직진단 기법은 본래 제조업과 같은 반복적인 과정에 적용하

기 위하여 설계되었는데, 대부분의 정부기관은 재화보다는 서비스를 산출

하고, 이는 수익성 보다는 공공성과 형평성에 초점을 두는 경우가 많다. 이

러한 이유 때문에 산출물의 경제적 평가가 어려우며, 민간부문에서 평가기

준으로 적용하는 고객만족도의 개념 역시 다를 수밖에 없다(강제상․박희

봉, 2002: 568).

(4) 비협력적 진단과정과 피드백의 부실

비협력적 진단과정의 문제는 조직진단의 과정에서 진단팀과 피진단기관

267

이 하나의 팀처럼 움직이지 않는 것을 의미한다. 성공적인 조직진단은 피

진단기관의 구성원들이 조직진단에 적극 참여하고 진단팀은 기관 구성원들

의 협력을 적극 구하면서 피진단기관에 대한 이해도를 높일 때 보장된다.

진단에 대한 무관심한 시각과 태도의 이면에는 대부분 결과를 신뢰하지

않는다는 인식과 함께, 진단이 종료되면 일상으로 돌아갈 것이며 별다른

변화가 일어날 것으로 기대하지 않기 때문이다. 그러나 실천과 변화를 수

반하지 않는 진단이라면 그 의미는 크게 감소된다. 실천과 변화를 가능하

게 하는 가장 주된 요인은 적절한 진단이며, 이러한 진단은 진단기관과 피

진단기관의 협력과 파트너십에서 비롯된다. 그리고 진단의 과정을 구성하

는 초기단계에서부터 진단 이후의 후속조치와 과정을 미리 생각해두고 준

비하는 것이 필요하다.

(5) 공공부문 진단을 위한 적합한 모형과 방법론의 부재

공공부문의 조직을 진단하기 위한 독자적이고 유용한 모형은 아직까지

없으며, 공공부문을 평가하고 진단하기 위하여 제시된 방법론이라고 하는

것도 아직은 거의 없다고 할 수 있다.

지금까지 주로 많이 활용되고 있는 진단모형, 즉 직문분석기법이나 행정

자치부 등에서 정부부처 등의 조직진단을 위해 제시한 기준을 감안하더라

도 조직진단에 활용될 수 있는 공통적인 모형은 사실상 존재하지 않고, 아

직까지 이 문제에 대한 합의된 답이 없는 상태에서 현재 취할 수 있는 방안

은 공공부문의 다양한 특성을 고려하는 태도, 그리고 그러한 고려에서 파

악되는 변수들을 자유스럽게 모형에 적용해보는 열린 태도라고 할 수 있

다.

2. 행정조직 진단의 대안

1) 새로운 조직진단의 기준

조직효과성에 초점을 둔 조직진단과 평가가 가지는 한계는 위에서 살펴

보았다. 여기에서는 새로운 기준으로 조직건강성의 개념을 제시한다. 조직

268

건강의 개념은 인간의 생의학적 건강 개념을 근거로 최적의 상태로 규정되

는데, 최적상태의 의미가 추상적이기 때문에 대부분의 학자들은 이를 좀

더 구체적인 개념으로 설명한다. 그러나 조직 건강에 대한 개념 및 측정 지

표에 대한 의견은 매우 다양하다(박경원, 2002: 125).

조직 건강성은 조직의 효과성 보다 더욱 광범위한 개념으로 이해할 수 있

다. 즉, 조직 건강성은 조직의 능력을 의미하는 개념으로 조직의 목표 달성

정도뿐만 아니라 조직의 과정적인 측면도 조직의 성과 평가 기준에 포함시

키고 있다. 즉 환경변화에 적절하게 대응하면서 유지ㆍ발전을 계속해 나가

고 조직목표를 효과적으로 달성할 수 있는 능력이 있는 조직을 건강한 조직

이라고 한다. 건강한 조직은 조직 구성원을 성숙한 개인으로서 다루는 동

시에 그 구성원을 성숙시키고 활용하는 조직을 의미하기 때문에 조직의 건

강성은 효과성과 더불어 조직을 포괄적으로 파악할 수 있는 또 하나의 진단

기준으로 제시되고 있다. 조직건강성의 측정을 위한 지표는 여러 학자들이

다르게 설정하고 있으나, 상황적인 변화와 질적인 측면을 중시한다는 점에

서 유사하다. 건강성의 측정지표를 종합하면 다음 <표 12>와 같다(조성한,

2002: 135-136에서 재구성).

269

<표12> 조직 건강성의 측정 지표

학 자 측 정 지 표

Miles목표초점성, 의사전달의적절성, 최적의권력균형, 자원활용, 응집성, 사기, 혁신성, 자율성, 적응성, 문제해결의 적절성

Likert 동기화과정, 의사전달과정, 상호영향력과정, 의사결정과정, 통제과정, 충성심

Schein 적응성, 자기 인식력, 사실 파악 능력, 내적 통합

Bennis 적응성, 자기 인식력, 사실 파악 능력

오석홍 생산 능력, 유지와 전환 과정의 상태, 학습 능력

윤종건 능률성, 혁신성, 적응성, 응집성, 리더십

조성한

단기 : 목표 달성의 정도(조직 효과성)중기 : 개인 수준 - 직무 만족, 역할기대에 대한 인식, 사기, 조직에 대한 신뢰 집단 수준 - 응집성, 리더십, 의사소통의 원활성장기 : 조직 사명에 대한 인식 정도, 비전의 제시 및 공유, 조직 분위기, 환경 변화에 대한 유연성, 조직자원의 효율적 운용, 조직학습능력, 고객 만족

위의 <표 12>에서 나타난 여러 학자들의 조직 건강성에 대한 개념과 측정

지표를 토대로, 시간의 흐름을 고려하여 조직 건강성을 측정할 수 있는 지

표를 보면 다음과 같다.

① 단기적인 측면에서는 조직의 목표 달성의 여부가 측정되어야 한다.

물론 행정조직의 특성상 목표 달성의 정도를 정확하게 계량화하여 평가하

기는 어렵지만, 조직의 목표 달성 자체가 조직의 존재 이유가 된다는 점을

고려하면 조직의 목표 달성에 대한 평가 없이는 올바른 건강진단이 될 수

없다고 할 수 있다.

② 중기적 측면에서는 개인과 집단 수준에서의 행위적 변수 및 과정적

변수들이 측정되어야 할 것이다. 여기에 해당하는 지표들은 조직의 목표

달성을 극대화할 수 있는 잠재력에 대한 평가를 가능하게 하는 요인들이

다.

③ 장기적 측면에서는 조직 전체의 수준에서는 조직 사명에 대한 인식

정도, 비전의 제시 및 공유, 조직 분위기(혁신성), 환경 변화에 대한 유연

270

성, 조직자원의 효율적 운용, 조직학습 능력, 고객 만족 등이 평가되어야

할 것이다.

2) 건강한 조직의 특성

건강한 조직은 건강하지 않은 조직과는 구별되는 특성을 가지고 있다.

우선 조직문화의 측면에서도 그 특성을 찾아볼 수가 있는데, 이러한 조직

의 문화와 환경은 조직 및 구성원의 행위에 대한 맥락을 제공하여 준다. 건

강한 조직의 문화의 특성으로는 환경의 변화에 민감하고 계획적 변화를 준

비하는 문화, 자신의 영역에 얽매이지 않는 팀 지향적인 문화, 민주적이고

참여적인 문화 등을 들 수 있다. 이러한 조직문화는 조직 구성원들의 행위

에 영향을 미치는데, 조직의 문화는 조직의 리더에 의하여 강하게 영향을

받는다.

건강한 조직은 다른 조직과 구별되는 일관성 있는 원칙과 분명한 사명을

갖고 있다. 그리고 사명과 목표를 달성하기 위해서 민주성, 자율성, 창의

정신, 권한위임(empowerment), 정보 및 기술의 공유 등에 높은 가치를 둔

다. 개방적 의사소통과 정보의 공유가 이루어지며, 이는 다시 신뢰의 분위

기와 구성원들의 창의성과 혁신을 촉진하는 요소가 된다.

그리고 건강한 조직의 특성은 리더와 구성원의 측면에서도 설명될 수 있

다. 건강한 조직의 구성원들은 자신에게 기대되는 혹은 요구되는 것은 분

명하게 인식하고 있으며, 자신이 조직목표의 달성에 기여할 수 있다는 확

신을 가지고 있다. 조직 구성원이 이러한 인식과 확신을 갖게 하기 위해서

는 리더의 역할이 매우 중요하다.

민간 기업조직과 행정조직은 그 특성이 분명히 다르다는 점을 인식하여

야 한다. 그럼에도 불구하고 지금까지의 행정조직에 대한 진단은 그것이

경영진단이든 조직진단이든 그 개념상의 차이에 불문하고 공통적으로 민간

기업조직에서 사용하는 진단의 방법을 차용하고 있다.

조직진단은 조직의 상태를 정확하게 파악하고 조직이 당면한 문제점들을

해결할 수 있는 방안을 제시할 수 있어야 한다. 구조와 기능변화에 초점을

271

두는 조직진단 만으로는 조직혁신에 도움을 주지 못하고, 오히려 관료들의

방어적 행태를 강화시켜 관료제의 문제점을 심화시킬 뿐이다. 행정조직이

고유한 특성을 유지하면서 또한 역량을 강화하도록 만들기 위한 독자적인

정부조직 진단모형과 측정지표를 개발하는 작업이 시급하다(강제상․박희

봉, 2002: 564).

3) 공공부문 조직진단과정의 개선방안

공공부문 조직진단의 가장 큰 문제는 적절한 모형과 기준의 부재와 더불

어 진단과정의 문제에서 나타난다. 이 중에서도 조직진단을 수행하는 개인

이나 기관이 피진단기관의 그것과 가치와 목표를 공유하지 않는 문제가 심

각하였다. 따라서 이러한 과정상의 문제를 해결하기 위한 대안적 과정과

방법은 다음과 같다(강정석, 2003: 144-151).

(1) 조직진단의 목적과 인식의 공유강화

조직진단의 성공을 이끌어 내기 위한 첫 번째 방안은 조직진단이 왜 필요

하고 무엇을 하기 위한 것인지 조직 내의 모든 구성원들에게 명확하게 알리

는 것이다. 조직 상하간의 진단에 대한 인식의 격차는 진단의 효과성을 크

게 저해하므로 관리자와 구성원들 사이에 조직발전을 위한 목적의식을 공

유하고 이를 진단의 목적에 투영시킬 수 있도록 할 필요가 있기 때문이다.

만약 조직진단의 전 단계에서 진단의 필요성과 목적 등에 대한 충분한 인

식 공유가 이루어지지 않는다면, 조직진단을 시행하기로 결정이 된 상태에

서 조직진단의 목적이 정확히 무엇인지를 포함하여 가능한 상세한 내용을

설득과정을 통해 전달해야 한다.

이와 더불어 또한 중요한 것은 진단자와 피진단자간에 조직진단의 목적

과 인식을 공유하는 것이다. 이를 위한 가장 손쉬운 방법은 진단의 초기 단

계에서 조직 구성원들과 진단팀이 워크샵 등을 통하여 목표에 합의하고,

문제를 도출하는 과정과 방향에 대하여도 합의를 하게끔 공식화하는 것이

다.

272

(2) 협동적 조직진단 체계의 형성

조직진단을 하는 가장 근본적인 목적은 조직의 효과성을 강화하고 건강

한 조직을 유지하기 위한 방도를 찾아내고자 하는 것이며, 동시에 조직의

기능수행상태에 대하여 주기적인 점검을 해본다는 의미도 담겨 있게 된다.

이렇게 본다면 조직진단은 규범적인 상태와의 대비를 통해 수동적으로 조

직의 현상을 파악하고 문제를 기술해주는 것에서부터 조직의 비전과 미래

를 제시하고 처방하는 데까지 그 목적이 걸쳐있다 할 것이다.

조직진단에 있어서 중요한 것은 기관의 목적과 기능에 관한 전문성을 지

닌 내부 구성원들과 진단의 수단에 관한 전문성을 지닌 외부의 컨설턴트들

이 협동하여 시너지 효과를 거둘 수 있도록 하는 것이다. 이를 위해 가장

의미 있는 것은 내부구성원과 외부전문가를 동시에 포함하는 과업팀

(task-force team) 등을 설치하거나 운영위원회 등을 설치하여 협동적 노

력이 구체화될 수 있는 환경과 수단을 제공해주는 것이다.

(3) 목적에 적합한 모형과 방법론의 선택

조직진단을 수행하는 기초 작업으로 대상기관의 문제를 파악하고 가능한

대안들을 검토해보기 위하여 진단모형을 설정하는 것은 필수적이다. 어떠

한 모형을 통하여 문제를 확인하고 진단하며 대안을 도출할 것인지를 분명

하게 밝혀야 하고, 실질적으로는 어떠한 변수가 필요하고 어떠한 자료가

획득되어야 하는지를 미리 예측할 수 있도록 하기 때문이다.

그러나 아직은 공공부문의 조직을 진단하기 위한 독자적이고 유용한 모

형이 없기 때문에 진단을 할 때마다 기관의 특성에 부합하는 모형을 새로

만들어내기도 쉬운 것이 아니다. 따라서 진단팀은 진단이 시작될 때 이 조

직의 문제를 설명하는 적합한 기존의 모형이 있는지, 어떠한 수정이 필요

한지를 밝히는 과정을 거칠 필요가 있다. 적어도 모형이라는 관점은 아니

라 하더라도 진단팀원들과 전문가 등이 모여 이 조직의 문제점들을 밝히고

변수를 활용하여 구조화하는 작업을 수행해야 한다.

(4) 양적인 자료와 질적인 자료의 복합적 활용

273

조직진단의 시작 단계에서 진단에 따르는 편견을 줄이는 것은 가장 중요

한 작업이며, 이를 위해서는 검증된 모델을 사용하는 것과 함께, 질적인 자

료와 양적인 자료를 모두 다 활용하는 것이 중요하다. 하나의 방법에만 의

존하게 된다면 그 연구는 대부분 불완전한 견해에 집착하게 될 가능성이 크

기 때문에 양적인 방법과 질적인 방법을 병행해야만 하는 것이다.

3. 조직진단의 전략

조직진단은 조직의 역량을 증진시키고 조직 구성 요소의 역기능적 측면

을 변화시켜 조직의 효과성을 증대하고 지속적인 개선을 도모하는 과정이

다(김상묵, 1998: 111). 조직진단은 방법론적 개체주의에 기초하여 진단의

방법과 분석에서 귀납적 접근을 채택하므로 통일된 방법과 절차가 알려진

바 없다. 특히, 공․사조직의 진단모형은 통일되기가 어려우며 표준적인 절

차와 기준을 마련하기도 쉽지 않다. 여기에서는 대부분의 조직 진단과정에

서 일반적으로 활용 가능한 전략들을 소개하고자 한다(김상묵․조경호,

2002: 589-600).

1) 목표의 명확화

조직진단의 전략구축을 위해 가장 중요한 것은 목표를 명확하게 밝히는

것이다.

조직진단은 다양한 목적을 실현하기 위하여 실시할 수 있다. 일반적으로

진단을 실시하는 주된 목적은 ① 조직에 대한 정보 획득, ② 조직 상하 계

층간 의사소통, ③ 조직 변화와 개혁의 추구이다.

둘째, 조직진단은 또한 조직 내 하위 직원들로부터 고위 관리자에 이르

는 상향적 의사소통을 확립하는 데 매우 유용하다.

셋째, 조직이 당면한 상황이 위기라고 인식되거나 조직의 생산성 향상

또는 경쟁력 강화와 같이 조직을 발전시키기 위하여 조직의 역기능적 측면

또는 문제점을 집중적으로 탐색하기 위하여 조직진단을 실시한다. 또한 이

러한 선상에서, 조직의 개혁 프로그램이 실제 어느 정도 효과가 있는가를

274

판단하기 위해서도 진단을 실시할 수 있다.

이러한 일반적인 목표 이외에도 진단을 실시하는 다른 의도가 있을 수 있

다. 조직의 최고관리자가 자신의 의도를 반영한 조직개혁 방안을 준비해

두고 이를 합리화시키기 위하여 실제 진단 내용이나 결과에는 관심이 없으

면서도 형식적으로 진단을 실시하는 경우, 조직의 변화와 개선을 요구하는

조직구성원들의 불만과 반발을 무마하기 위하여 진단을 실시하는 경우, 다

른 조직들이 진단을 실시한다는 사실을 알고 필요성도 느끼지 못하면서 통

과의례로 모방하는 경우도 있다(김상묵, 1998: 121). 이럴 경우 진단을 실

시하였음에도 불구하고, 진단 결과의 공표나 진단에 근거한 개선과 발전

가능성은 희박하다.

진단을 실시하기 전에 먼저 다음과 같은 질문에 대하여 명확한 입장을 공

유할 수 있도록 해야 한다. 왜 진단을 실시하는가? 누가 진단의 필요성을

제기하였는가? 이처럼 진단을 하도록 만든 조직의 문제점 또는 이슈는 무

엇인가? 진단 결과를 토대로 조직은 어떻게 행동할 것인가? 이러한 문제들

에 대하여 진단팀과 조직 구성원들은 동일한 인식을 공유하여야 한다. 일

단 이런 문제들에 대하여 진단팀의 입장이 확정되고 나면, 이러한 견해를

조직의 고위 관리자들과 먼저 공유하여야 하며, 그리고 진단을 실시하면서

조직의 모든 구성원들이 진단의 목적을 충분히 납득할 수 있도록 진단팀과

조직 구성원 간의 의사소통 기회를 가져 구성원들이 진단에 자발적으로 협

력하도록 유도하여야 한다.

또 하나 유의하여야 할 것은 진단에 소모되는 비용 문제이다. 조직진단

을 통하여 얻는 풍부한 정보는 장기적으로 많은 이득을 초래하지만, 실제

진단을 적절히 수행하는 과정에는 상당한 비용이 든다. 실제 진단 비용도

상당할 뿐만 아니라 진단 절차의 개발, 진단의 실시, 분석 및 발표에도 상

당한 인력 소모와 장비의 사용이 요구된다. 아울러 조직진단을 수행하는

데 소모되는 간접비용도 무시할 수 없다. 따라서 진단의 실시 여부를 결정

하는 데 비용문제도 간과해서는 안 될 고려사항이다(Edwards et al.,

1997: 5).

275

2) 진단팀의 구성

진단을 실시하려면 어느 특정한 개인이 진단에 필요한 기술, 지식 및 시

간을 모두 갖추고 있기는 어렵기 때문에 진단팀을 구성하여 함께 일하는 것

이 바람직하다(Edwards et al., 1997: 6-8).

진단팀의 구성은 순전히 조직 내부 인사들로 구성하는 방법과 조직 내부

인력과 외부 전문인들을 결합한 합동팀을 구성하는 방법 또는 외부 전문가

들이 주축이 되어 최소한의 조직 내부 지원을 받는 경우의 세 가지 방법을

고려할 수 있다. 내부 인력을 활용할 지 아니면 외부 전문가들36)에게 진단

을 의뢰할지를 결정하는 데 영향을 미치는 요인으로는 ①전문성, ②시간,

③비용 등을 들 수 있다.

이러한 결정의 첫째 이슈는 진단을 수행하는 데 필요한 기술을 가진 구성

원들이 조직 내에 존재하는가라는 점이다. 둘째 만약 존재한다면, 진단을

실시하는 동안 그 사람들이 담당하는 업무를 다른 사람들이 대신할 수 있는

가라는 점이다. 마지막으로 조직 내부 인력을 활용하는 경우 외부 전문가

에게 의뢰하는 경우보다 비용이 절약되는가라는 점이다.

3) 진단팀과 조직 구성원 간의 관계

진단을 실시하는 진단팀과 진단 대상 조직 구성원 간의 관계를 어떤 연속

선상을 통하여 보면, 기계적 접근 방법(mechanistic approach)37)과 유기

적 접근 방법(organic approach)38)이라는 두 가지 상반되는 관점에서 파악

36) 진단에외부전문가를고용하는경우, 진단전체를의뢰할수도있지만, 특정영역이나일부전문적인기술이요구되는과정에만한정적으로외부전문가를활용할수도있다. 외부전문가에게진단을의뢰하는경우, 이미진단관련장비와기술을충분히확보하고있고상당한진단경험을축적하고있어서좀더신속하고정확한진단을수행할수있다(김상묵․조경호. 2002: 594). 또한진단과정의신뢰성을증진시켜최고관리자가진단결과를좀더중요하게수용하고이를실천할가능성이 높다(Schiemann, 1991).

37) 기계적접근방법은진단자가좀더과학적인모형을그대로적용하여진단과정을엄격하게통제하는방법으로, 조직구성원은단지정보제공자의역할을담당할뿐, 진단자가주요변수를결정하고 분석을 실시한 후 진단 결과를 구성원에게 알려준다.

38) 유기적 접근 방법에서는 조직 구성원이 진단 대상 선정, 자료 수집 및 지속적인 목표와 과정의

276

할 수 있다(Argyris, 1970; Beer & Spector, 1993; 김상묵, 1998:

112-113).

이러한 접근 방법의 선택 문제는 상황에 따라 다르다. 진단의 대상이 조

직의 최고관리층이 통제하는 조직의 국면, 즉 구조, 보상, 평가 등인 경우

에는 진단자 중심적 진단(기계적 접근 방법)이 적절하지만, 좀 더 핵심적

인 문제인 조직문화, 변화를 위한 동기부여 등과 관련되어 있을 경우에는

고객 중심적 진단(유기적 접근 방법)이 좀 더 바람직하다(Beer & Spector,

1993).

성공적인 진단이 되기 위해서는 진단자와 조직 구성원간의 협력적ㆍ건설

적 관계 구축이 필요하며, 고객 중심적 진단 또는 유기적 접근 방법의 적용

이 좀 더 적절하다고 볼 수 있다. 진단 자체가 조직의 발전을 추구함에도

불구하고 과정에서 조직 구성원들이 배제된다면 진단 자체의 관련성과 적

실성이 낮아질 뿐만 아니라 구성원들은 잠재적인 반대 세력화할 가능성이

높아진다. 진단의 주된 내용, 변수 및 조사 방법의 선정, 수집된 자료의 해

석, 대안의 모색 등에서 진단자와 구성원 간의 정기적인 논의를 통하여 구

성원의 경험과 인식을 반영하도록 하여, 진단의 적실성을 제고하고 진단과

조직의 발전에 구성원들이 좀 더 적극적으로 동참하도록 유의하여야 한다.

4) 자료 수집 방법

조직진단에서는 주로 설문조사, 면접, 관찰, 기존 자료 분석, 워크샵 및

집단토의 등이 활용된다(Fordyce & Weil, 1979: 143-158; 조성한, 1996:

17-18). 각 방법은 나름대로 장ㆍ단점을 갖고 있기 때문에, 다양한 방법을

동시에 활용함으로써 단일한 방법에 의존할 경우 나타날 수 있는 문제점들

을 예방할 수 있다. 모든 진단 문제와 상황에 적합한 어떤 단일한 방법은

존재하지 않으며, 진단하고자 하는 문제와 의뢰 조직의 문화에 적합한 방

법을 선택하여야 한다.

수정ㆍ보완 등 전과정에 걸쳐 완전한 동반자로 간주되며, 진단 과정에서수집한 자료의 분석과해석 및 조직의 대응을 결정하는 데 핵심적 역할을 담당한다.

277

자료를 수집하는 방법은 진단 결과에 대한 구성원들의 동의와 구성원들

의 자료 수집 및 진단에 대한 의지와 능력을 극대화하도록 설계되어야 한

다. 조사를 통하여 얻게 되는 정보를 어떻게 분석할 것인지 그리고 조직 구

성원들이 조사 방법을 받아들일 수 있는 능력과 준비를 갖추고 있는가를 고

려하여 조사 방법을 선택하여야 한다. 특정 상황에 따라 설문조사, 면담,

특정 집단에 대한 심층적 분석, 조직 단위별 조사, 기존 자료의 활용, 관

찰, 업무일지 등 다양한 조사 방법을 좀 더 적절하게 선택하여 활용하는 것

이 바람직하다.

5) 진단 내용의 환류

진단이 어느 정도 진척된 다음이나 진단 자료의 분석이 완료된 시점에서

조직 구성원들을 대상으로 한 보고회나 간담회와 같은 논의 과정을 통하여

진단 결과를 보고하여 구성원들의 이해를 증진시키고 상호 논의를 통하여

구성원들의 반응을 얻는 것이 매우 중요하다.

6) 진단 이후의 역할

성공적인 조직진단은 진단 이후의 활동이 생산적이어야 한다. 조직진단

결과가 조직개혁 과정에 어떤 방식으로 적용되는지를 진단팀은 계속적으로

점검하여야 한다. 진단팀이 외부 전문가들로 구성된 경우 진단팀은 조직개

혁팀과 유기적으로 관계하고 자문에 응하면서 철저한 사후관리를 실시할

준비를 갖추어야 한다. 가능하면 조직진단평가위원회 등을 두어 진단 영역

별로 실적을 점검해 나가야 할 것이며, 필요한 경우 현장 확인도 가능하여

야 한다.

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