ANÁLISIS DE LA POLÍTICA GUBERNAMENTAL

PARA EL DESARROLLO PORTUARIO EN PANAMÁ

POR:

M.Sc. OSCAR GARCÍA CARDOZEEconomista-Consultor

PANAMÁ, DICIEMBRE DE 1993

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN...............................................................................................1

I. El Desarrollo Portuario dentro del Plan Nacional de Desarrollo (1976 - 1980).1A. Objetivos y Políticas...........................................................................2B. Evaluación de los Resultados.............................................................3

II. El Sistema Portuario Nacional en la Década de los Ochentas.......................5

III. Papel del Sistema Portuario dentro de la Estrategia para el Desarrollo y Modernización de la Economía Panameña......................................................6

A. Objetivos y Políticas...........................................................................6B. El Desarrollo Portuario en la Nueva Orientación de la

Política Económica .......................................................................................8

IV. El Proyecto Centropuerto y Perspectivas para Mediados de los Noventas 10

V. Perspectivas Generales de los Puertos Pequeños......................................12

CONCLUSIONES.............................................................................................13

RECOMENDACIONES.....................................................................................13

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.....................................................................14

INTRODUCCIÓN

Panamá es un país eminentemente marítimo. La longitud de su litoral (tomando en cuenta su escasa superficie) así lo demuestra, con casi 3,000 kilómetros de costa; la existencia del Canal Interoceánico lo reafirma.

El desarrollo del país ha estado estrechamente vinculado a los servicios marítimos. Durante el Panamá Hispánico destacó el tránsito de las riquezas del Perú con destino a la Metrópoli, así como el gran movimiento comercial producto de las Ferias de Portobelo. En este siglo, con la construcción del Canal se reafirma las ventajas de su ubicación geográfica y la importancia de su oferta de servicios en general, y marítimos en particular.

En este trabajo, se intenta brindar un análisis que ubique las prerrogativas que han tenido los puertos nacionales dentro de las diferentes estrategias de desarrollo planteadas en los últimos veinte años. Con esto en mente, en la primera sección se reseña el rol jugado por los puertos en los años setentas.

El punto de inflexión en el manejo de los puertos nacionales y la crisis de finales de la década de los Ochentas se estudia en la segunda sección, mientras que en la tercera se hace una revisión de la política económica actual, con especial énfasis en el papel de los puertos para la modernización económica. Las últimas secciones tratan las perspectivas mediatas de los puertos, enfatizando en el Proyecto Centropuerto y en el papel que tendrán en el futuro los puertos pequeños como el de Aguadulce.

I. El Desarrollo Portuario dentro del Plan Nacional de Desarrollo (1976- 1980).

La Estrategia para el Desarrollo Nacional (1970-80) impulsada por el gobierno panameño a inicios de los 70's ofrecía la visión del desarrollo económico-social que se pretendía obtener para Panamá. El plan quinquenal que da título a este apartado debe considerarse como parte integral de la misma y como su especificación a un nivel operativo.

Resulta adecuado, entonces, revisar con algún detalle cuál era esa visión del desarrollo nacional planteada y cuál el rol asignado al sistema marítimo- portuario dentro de la misma, para evaluar su desempeño así como sus similitudes y diferencias con el plan económico que desde mediados de 1990 está en vigor.

A. Objetivos y Políticas.

Es a partir de 1970 cuando empieza a tomar forma definitiva lo que se ha denominado como Plataforma de Servicios Transnacionales1. Este énfasis deliberado en el sector terciario se justificó en los planteamientos oficiales de política económica entre otras cosas por razones de pragmatismo:

"Si la principal fuente de ingresos directos e indirectos de la economía panameña se cifra actualmente en la explotación de la situación geográfica por el hecho del Canal, una elemental regla de prudencia obliga a que, por más audaces que sean los objetivos finales que se propongan, se comience por el fortalecimiento de las oportunidades que ofrece lo que está actualmente funcionando en forma adecuada".2

Es dentro de este esquema de generación de ingresos (y divisas) mediante la satisfacción de la demanda externa de servicios vinculada principal pero no exclusivamente con el comercio internacional que se inscribe el papel de los puertos panameños, a través del aumento del tráfico marítimo3.

De manera más específica, el sistema portuario tenía un rol definido en los objetivos siguientes: a) crear un sistema de transporte que fuera integrado, eficiente y seguro; y b) optimizar el aprovechamiento de nuestra posición geográfica.

Para el logro de este último objetivo se planteaban como políticas conseguir mayor participación en el tránsito internacional de naves y aeronaves, y disminuir la dependencia portuaria de intereses foráneos; mientras que a un nivel de mayor concreción las metas consistían en la construcción de un nuevo aeropuerto internacional, de un puerto pesquero en el Pacífico (Punta Vacamonte) y de un puerto de alto calado (en el Atlántico), especializado en el manejo de contenedores, que se preveía como el sistema predominante en el futuro mediato para el manejo de carga internacional.

Además, en correspondencia parcial con el primer objetivo, se recomendaban estudios que permitieran un mayor desempeño de la industria

1 ? Aunque algunos de sus elementos claves fueron establecidos con anterioridad como el caso de la liberal ley sobre las sociedades anónimas y la Zona Libre de Colón (fines de la década de 1950), es a partir de 1970 cuando surge en propiedad el Centro Bancario Internacional con las actividades conexas de seguros y reaseguros, y posteriormente fideicomisos; se fortalece el registro de naves (banderas de conveniencia), al igual que el turismo de negocios.

2 ? Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE), Estrategia para el Desarrollo Nacional (1970-80). Nueve Años después. Panamá, 1978, página 14.

3 ? Es con esa óptica que en 1974 se creó la Autoridad Portuaria Nacional como una entidad autónoma con los siguiente objetivos: promover, orientar, planificar y coordinar el desarrollo portuario nacional; teniendo entre otras atribuciones las de fijar y cobrar tarifas por el uso de las instalaciones portuarias y de los servicios que ella ofrece. Antes de 1974 el manejo de los puertos de carga general estaban a cargo de la Dirección de Ingresos del Ministerio de Hacienda y Tesoro, mientras que los puertos especializados estaban en régimen de concesión manejados por empresas privadas, y las obras de reparación y/o mantenimiento eran competencia del Ministerio de Obras Públicas (MOP).

de cabotaje a través de inversiones públicas en este tipo de puertos, que son básicamente atracaderos que transportan mercancía costera cuyo origen o destino son los países centroamericanos. Mientras que para el puerto de interés prioritario en este trabajo (Aguadulce) vagamente se planteaban la continuación de mejoras4.

B. Evaluación de los Resultados.

Uno de los objetivos declarados en la estrategia de desarrollo de los setentas fue la corrección del desequilibrio regional, mediante la generación de una corriente de producción e ingresos entre el Área Metropolitana y las demás regiones del país que propiciara una efectiva Integración Regional-Nacional. Luego de la entrada en ejecución de los Tratados Torrijos-Carter, y más precisamente con la entrega a la jurisdicción panameña de los puertos de Balboa, Cristóbal y Coco Solo Norte, este objetivo se malogró ante la carencia de algunos mecanismos compensadores que alentaran un mayor desarrollo económico fuera de la congestionada Área Metropolitana, aunque sí se obtuvo la anhelada mayor autonomía en el manejo portuario.

El objetivo del mayor manejo portuario en manos nacionales se alcanzó también con el inicio de operaciones del Puerto Pesquero de Vacamonte en 1979, propiciando también, aunque de manera indirecta, un mayor fortalecimiento institucional5 Esto es así, ya que 1979 puede considerarse como un período de inflexión en toda la historia del Sistema Portuario Nacional (SPN) en general y de la Autoridad Portuaria Nacional en especial, pues con la reversión de los puertos de Balboa, Cristóbal y Coco Solo Norte y el inicio de operaciones del de Vacamonte, las funciones y responsabilidades de la APN se tornaron mucho más complejas, así como su prerrogativa en el desarrollo del sector terciario de la economía panameña.

Lo anterior se tradujo, entre otras cosas, en un aumento del personal de la institución así como de su presupuesto (tanto de operaciones como de inversión), y en una modificación de su estructura administrativa. Esto se explica por la absorción de los trabajadores de la antigua Compañía del Canal, administradora previa de los puertos, y por el hecho de que los puertos que revertían eran los puntos de entrada y/o salida de la inmensa mayoría del volumen de carga manejada en el país y que dado su estado de deterioro y obsolescencia requerían de fuertes inversiones para ponerlos a

4 ? Ver MIPPE, Plan Nacional de Desarrollo (1976-80). Volumen II, Panamá, 1976, páginas 575 y siguientes.

5 ? En efecto, en MIPPE, Estrategia..., op. cit. página 21 se afirmaba que "... ni el crecimiento económico, ni la integración territorial, y social tendrán una estabilidad adecuada si no se logra el Fortalecimiento Institucional que al mismo tiempo que permita la permanencia haga posible el progreso y el cambio mediante un esfuerzo sostenido". Subrayado en el original.

tono con las exigencias del comercio exterior del país y de las operaciones de la Zona Libre de Colón6.

Por último, el objetivo de explotar en mayor medida nuestra posición geográfica sólo se consiguió a medias ya que no se concretó la construcción del puerto en el Atlántico para el manejo de contenedores. Sin embargo, podemos considerar esta iniciativa como la versión primigenia de lo que se llegaría a plantear años después como el proyecto Centropuerto7, a pesar de que sólo se pensaba utilizar uno de los puertos terminales situados a la entrada del Canal. La justificación a mediados de los setentas era la de que:

"La estratégica posición geográfica de nuestro país en relación con las principales rutas de transporte marítimo del mundo hacen de Panamá un sitio ideal para el establecimiento de un puerto especializado en el manejo de contenedores, el cual puede ser utilizado para el almacenaje y redistribución de los contenedores a los otros puertos del área. El complejo portuario ubicado en el sector Atlántico no sólo servirá a la carga originada y destinada a Panamá, sino que se constituiría en un Centro de Trasbordo, Consolidación y Distribución de Carga para toda la región de Centro América y del Caribe".8

A pesar de que se había estimado que el proyecto tendría una tasa interna de retorno global de 15% (12% para la carga panameña y 19% para la carga de transbordo), y una considerable capacidad generadora de divisas (con todos los efectos que esto tiene en el proceso de creación de oferta monetaria), el proyecto no se realizó.. En principio, puede pensarse que las razones para su no realización pudieron ser una subvaluación del costo real del proyecto (estimado en 42 millones de dólares en 1976), o el mayor interés en el acondicionamiento de los puertos revertidos.

6 ? Sobre este aspecto se ahondará en el apartado siguiente cuando se comente el Segundo Proyecto Portuario de la APN.

7 ? En una sección posterior se trata con mayor detalle lo relacionado con este proyecto.

8 ? MIPPE, Plan Nacional..., op. cit., páginas 591-592. Subrayado en el original.

II. El Sistema Portuario Nacional en la Década de los Ochentas.

En cuanto al desarrollo portuario en Panamá durante la década de 1980, ésta puede dividirse en dos períodos. El primero abarcaría desde 1980 hasta 1986, y el segundo desde 1987 hasta finales de 1989.

El primer período coincide con la reversión de los puertos antes comentada, y más precisamente con lo que se denominó como el Segundo Proyecto Portuario. Este consistía en una serie de esfuerzos destinados a la organización de la incrementada actividad portuaria y a la definición y puesta en ejecución de un programa de rehabilitación y mejoras de la infraestructura portuaria.

Así, el primer paso consistió en reemplazar parcialmente el equipo revertido y en menor medida la adquisición de equipo adicional, por lo que durante 1980 los 3.6 millones de balboas del presupuesto de inversiones de la APN se destinaron íntegramente a este fin. A partir de 1981 y hasta 1986 se dio un énfasis prioritario en la construcción de obras civiles. Estas tuvieron un valor para el período de 40 millones de balboas, representando dos terceras partes del gasto total en inversión, seguida por la inversión en equipo y otras inversiones (12.4 y 8.3 millones de balboas respectivamente). Dentro del equipo destacan la primera grúa de pórtico para el puerto de Cristóbal y aquellos para la señalización marítima, mientras que con la ejecución de obras civiles se logró el acondicionamiento del puerto de contenedores de Cristóbal9 y efectuar labores de reparación y mantenimiento.

El segundo período se inicia con la adquisición de la segunda grúa de pórtico que representa una tercera parte del total de la inversión de la APN para el trienio 1987-89. El desplome de la inversión en los últimos años de la década tienen su origen en la crisis política en que se sumió el país desde junio de 1987 y que se intensificó en marzo de 1988 cuando el gobierno de los EUA imponen sanciones económicas a nuestro país. Estas medidas, que si bien afectaron el desempeño global de toda la economía surtió su mayor efecto sobre las finanzas públicas al contar el gobierno con menos ingresos producto de la depresión económica y por el congelamiento de los ingresos procedentes de las operaciones del Canal, del Oleoducto y otras, así como la cancelación de los desembolsos programados por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI's).

Los efectos sobre el sistema portuario fueron de gran envergadura, condicionando el futuro del mismo en los 90's, como se reconoce en un análisis de la situación de la APN en plena crisis:

9 ? La preferencia por las inversiones en el puerto de Cristóbal radica en que este es el mayor rentabilidad, al ser el puerto de destino de más del 70% de las importaciones físicas de la Zona Libre de Colón en promedio durante el período 1979-1988.

"Adolece de la falta de un programa de mantenimiento preventivo de las instalaciones y equipos portuarios... Debido a la suspensión de los desembolsos por parte del Banco Mundial, la entidad ha reprogramado las inversiones para el año fiscal vigente".10

III. Papel del Sistema Portuario dentro de la Estrategia para el Desarrollo y Modernización de la Economía Panameña.

Desde junio de 1990 el gobierno panameño comenzó la divulgación y luego ejecución de su plan económico11. A pesar de que han transcurrido más de tres años, aún el plan económico es sujeto de fuertes críticas y cuestionamientos sobre su coherencia interna y sobre lo adecuado del diagnóstico y de las políticas sugeridas. Esta oposición al plan económico, guiada por los obreros organizados y las asociaciones de productores agropecuarios e industriales, es la responsable en gran medida de que algunas medidas (v. gr. la privatización) no se hayan podido ejecutar y otras se hayan hecho de manera más gradual. Examinemos, pues, en qué consiste este plan económico y el papel del SPN dentro de él.

A. Objetivos y Políticas.

Son dos básicamente los objetivos de este plan de desarrollo: abrir la economía a la competencia internacional (apertura comercial), y disminuir el papel del Estado dentro de la economía.

La Reforma del Estado incluye toda una gama de políticas tendientes a eliminar las supuestas distorsiones causadas por la intervención y los controles gubernamentales y favorecer en grado sumo a la iniciativa privada. Las principales medidas para la consecución de estos objetivos son: i) reducción de la planilla del gobierno central a través del programa de retiro voluntario; ii) privatización de algunas empresas públicas o de algunos de los servicios ofrecidos por ellas, a través de esquemas como el de concesiones y licencias (caso de algunos puertos), provisión privada de servicios no cosustanciales a la actividad pública (mantenimiento de vehículos, lavandería, etc.); iii) desregulación de los mercados de algunos bienes (derivados del petróleo).

10 ? MIPPE, Plan de Acción a Corto Plazo para Enfrentar y Superar la Crisis. Panamá, 1988.

11 ? Tres son los documentos básicos para el estudio de lo que también se conoce como Plan Ford, por ser diseñado cuando el titular del MIPPE era Guillermo Ford: MIPPE, Estrategia para el Desarrollo y la Modernización de la Economía, de junio de 1990; Gobierno de la República de Panamá, Directrices para el Desarrollo y la Modernización Económica, de septiembre de 1990; MIPPE, Programa de Desarrollo y Modernización de la Economía, de octubre de 1991. El análisis que sigue se ha basado especialmente en el primer y en el último de los documentos citados.

Enmarcada dentro de un proceso de liberalización de toda la economía, a excepción de la cuenta de capitales que siempre ha sido muy abierta, e inscribiéndose en la corriente del pensamiento neoliberal hoy puesto en boga en muchos países en desarrollo, se propone una mayor y mejor integración de la economía nacional al mercado internacional; esto es, se intenta darle una reorientación hacia afuera a la economía nacional de ahora en adelante, basándose en todas las ventajas que implica un mercado mucho más grande que el doméstico y, en teoría, más competitivo. Los objetivos específicos serían: i) conversión de aranceles específicos por sus equivalentes ad-valorem; ii) reducción de los niveles y grado de dispersión de las tarifas nominales; iii) eliminación de los controles de precios así como de otras barreras no arancelarias al comercio internacional. Se quiere con esto eliminar el sesgo anti-exportador y convertir al sector exportador de bienes se convierta en el dínamo de la economía, como ha acontecido en otras latitudes.

En cuanto a los incentivos propios enfocados a la promoción de exportaciones, el programa económico retoma el énfasis puesto por el régimen anterior en las exportaciones de servicios ligadas a la posición geográfica, cuando estas actividades, por su propia naturaleza (desarrollo tecnológico, propiedad extranjera, etc.) tienen poco potencial para demandar empleo, así como muy pocos vínculos con el resto de la economía12; además de que la generación neta de divisas no se compagina con la cantidad que efectivamente permanece o es utilizada en el país, con la notable excepción de los servicios portuarios.

En cuanto a la promoción del turismo (que se inscribe dentro de las exportaciones de servicios), tradicionalmente en Panamá el mismo ha sido de tipo ejecutivo o de negocios, vinculado a las actividades antes mencionadas13. En las décadas pasadas se han otorgado gran cantidad de incentivos para el establecimiento de empresas que desarrollen zonas turísticas, pero el avance al respecto es casi nulo. Actualmente una posibilidades para la explotación del SPN es la vinculada a los proyectos de recuperación turística, los que:

"... suponen un mejoramiento en las facilidades portuarias para los turistas, tales como: construcción de terminales en cada uno de los Puertos Mayores;

12 ? En cierta medida funcionan como enclaves económicos, en el sentido de que no hay mayores efectos de encadenamiento, hacia adelante o hacia atrás, con el resto de la economía.

13 ? La estrategia parece querer profundizar en este tipo de turismo, en vez del recreativo, cuando afirma que "Se espera obtener condiciones que permitan hacer convenciones en Panamá por parte de empresas americanas." (MIPPE, Estrategia para el Desarrollo y la modernización de la economía, Panamá, 1990, página 11). Estas condiciones tal vez sean el lograr que los costos de dichas convenciones sean deducibles de impuestos en los EUA bajo el esquema de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC). Un fuerte competidor en este campo es Puerto Rico, que cuenta con ventajas indiscutibles como: mayor cercanía territorial a los EUA, y mejor infraestructura. Es precisamente este último factor el que dificulta la atracción de turistas vacacionales, ya que la enorme mayoría de las facilidades turísticas se concentran en la Ciudad de Panamá.

habilitación de área de estacionamiento para buses de turismo; vigilantes turísticos para la protección en las áreas portuarias; etc.".14

Por otra parte, la exportación de bienes se incentivarían mediante las Zonas Multisectoriales para la Exportación, que son un esquema dual de maquilas y exportación de servicios (como los de transmisión automática de datos y manejo de carga contenerizada). El problema es que parece ser miope el análisis al enumerar las ventajas que tendría Panamá para que dicho esquema funcione, sin tomar en cuenta que muchas de esas ventajas también la tienen casi todos los países de la región15. Es en este aspecto donde jugarían un rol clave los puertos, ya que el éxito de este esquema exportador depende en gran medida de un funcionamiento eficiente (rapidez y seguridad) y competitivo (tarifas razonables) de los puertos tanto en el desembarque de las materias primas como en el embarque de los productos finales. Se tiene que corregir entonces una grave distorsión de la economía: la ineficiencia y altos costos de los puertos de Balboa y Cristóbal, lo que repercute de forma negativa en la capacidad para competir de los otros sectores.

B. El Desarrollo Portuario en la Nueva Orientación de la Política Económica.

Aparte de lo comentado en la sección precedente y de lo relacionado con el Proyecto Centropuerto, que se trata en el próximo apartado, en la Estrategia se hace énfasis en la necesidad de modernizar y hacer más eficiente a muchas de las empresas y entidades estatales, dentro de las que sobresale la APN. En efecto, la APN se cataloga como una de las empresas complejas con soluciones múltiples16, que tendrán que establecer programas que cumplan con los siguientes lineamientos:

a) Establecer metas de eficiencia y mecanismos para lograrlas, en las que destacan las concesiones y licencias para las operaciones de manejo de carga (estiba).

14 ? Autoridad Portuaria Nacional, Informe Anual 1990, Panamá, 1991, página 5.

15 ? Se citan como ventajas (MIPPE; 1990: 12) la incorporación a la ICC, la posición geográfica que permitiría un suministro más eficiente hacia el país y el libre manejo de las divisas. El ser beneficiarios de la ICC deja de ser, por el alcance de la misma, una ventaja "exclusiva"; el libre manejo de divisas no es ninguna ventaja cuando en otros países éste es uno de los incentivos ofrecidos a los inversionistas y con la cada vez mayor dolarización de las economías del área; los costos y la calidad de los servicios públicos junto con la inestabilidad política serían obstáculos para el éxito de tal esquema. Por otra parte, el sistema monetario panameño puede ser una desventaja en el sentido de que al no permitir la devaluación imposibilita que se reduzcan los salarios, en divisas, para el empresario al recibir más unidades de moneda nacional por cada dólar, además que en la actualidad el costo de la mano de obra es superior en Panamá, seguido a cierta distancia por Costa Rica; la principal ventaja radicaría en la estabilidad de precios que brinda tener el dólar como moneda de curso legal.

16 ? Entre las que están incorporar al sector privado en su mercado, o en la expansión de sus actividades, a través de mayor participación del sector privado como proveedor de bienes y servicios a la empresa estatal.

b) Establecer normas jurídicas que den flexibilidad y establezcan las reglas de juego de dichas empresas.

c) Revisión del sistema de tarifas y mecanismos de seguimiento.

d) Atracción de inversión privada para el desarrollo de nuevos sitios portuarios (v. gr. en la Isla Telfers).

e) Énfasis en la protección ambiental, examinando los riesgos de cada concesión otorgada y exigiendo pólizas de seguros con las coberturas adecuadas a los daños ecológicos potenciales.

f) Reorganización institucional y marco legal regulatorio que hagan acorde la estructura de la APN con el desarrollo del programa descrito.

En el caso de la APN, estas medidas debían volver competitivos sus servicios prestados frente a opciones como las de Jamaica y Puerto Rico17.

La alternativa que aparece en los planteamientos oficiales como más adecuada consiste en la privatización de los servicios portuarios (los puertos seguirán siendo de propiedad estatal), aspecto en el que se ha avanzado notablemente en los últimos años ya que actualmente son prestados por empresas privadas los siguientes servicios: abastecimiento de combustible a las naves, reparación de barcos (astilleros), remolcadores, lanchas (transporte de tripulaciones), y estiba. En el último servicio (manejo de carga), la Cámara Marítima de Panamá ha denunciado que sus clientes deben pagar a la APN por la carga manejada por sus trabajadores, lo que en la práctica se convierte en una duplicación del costo de estiba para las empresas navieras y sus clientes.

Para finalizar, resulta obligatorio precisar qué servicios son los que se propone privatizar y bajo que esquema, que garanticen la no existencia de monopolios privados. Aún cuando la concesión parece ser el instrumento idóneo, no deben descartarse operaciones mixtas (joint ventures) como el exitoso caso del oleoducto.

17 ? En la actualidad, la situación parece tornarse favorable para Panamá ya que "... Jamaica disminuyó su eficiencia al operar un equipo que no ha recibido mantenimiento apropiado, además de fuertes problemas laborales y la falta de seguridad en el puerto. El volumen de la carga se ha reducido de forma alarmante en Jamaica al no ponerse a tono con las demandas del mercado". Rubén Reyna, Lineamientos Generales del Plan de Reformas a la APN, Panamá, 1993. De lograrse la modernización requerida, junto con los avances ya logrados en la seguridad de las mercaderías, Panamá pudiera tener una participación creciente en el mercado de carga de transbordo. La no recurrente inestabilidad laboral, así como la férrea oposición de los sindicatos portuarios a la privatización, pudiera perjudicar en alguna medida las oportunidades reseñadas.

IV. El Proyecto Centropuerto y Perspectivas para Mediados de los Noventas.

El Proyecto Centropuerto, que según la APN debe contemplarse como un subsistema del SPN, funcionaría de la siguiente forma: barcos grandes ("madres"), atracarán en Balboa o en Cristóbal para desembarcar los contenedores de carga importada cuyo destino sea Centro, Suramérica y el Caribe, ya sea antes o después de atravesar el Canal. De igual manera, embarcarán la carga de exportación producida por los países de la región para ser transportada hasta su destino final. Esta carga será distribuida por medio de servicios o líneas regionales utilizando barcos más pequeños ("feeders"), así como se encargarán de alimentar a los buques madres con carga originada en los puertos de la región. El Ferrocarril y la Carretera Transístmica desempeñarán un papel de enlace entre los dos puertos terminales, ya que la carga de transbordo no se restringirá únicamente al puerto de alto calado en el Atlántico, sino que atravesará todo el istmo.

Este proyecto, cuyos inicios se remontan a mediados de los setentas, es parte esencial de la estrategia de modernización para los Noventas del sector transporte18, que es el sector clave de la economía al contribuir con más de un 25% al PIB global, creando además oportunidades económicas diversas tales como19:

a) Reducción de los costos de transporte de los puertos nacionales, beneficiando las operaciones de la ZLC y a exportadores locales.

b) Amplia la posibilidad de ampliar el proceso de integración comercial con los países de Centroamérica y el Caribe.

c) Instalación de operaciones ligadas a la reparación, mantenimiento y alquiler de contenedores.

Independientemente del destino final que sufra el proyecto Centropuerto, es indispensable para la APN una modernización, traducida en mayores equipos y sistemas de gerencia, que le permitan hacer frente de forma satisfactoria a las demandas de sus servicios en los años inmediatos20.

18 ? Aquí se incluyen también las actividades de almacenamiento y comunicaciones (oleoducto transístmico; administración, funcionamiento y mantenimiento del Canal de Panamá; y operaciones de la Zona Libre de Colón -ZLC).

19 ? MIPPE, Estrategia..., op. cit., página 33.

20 ? Como sostiene Rubén Reyna en sus Lineamientos..., op. cit.: "En el caso de un ente público, como la APN, la supervivencia está garantizada por el solo hecho de que algún o algunos puertos existirán siempre. La competitividad, sin embargo, puede ser crucial para que otros sectores de la economía, que en alguna u otra forma dependen de los puertos, garanticen su supervivencia y un crecimiento adecuado.

Una forma clara de apreciar esta apremiante necesidad de modernización es a través del monto de contenedores que se manejarían en el futuro. Cada una de las dos grúas de pórtico de Cristóbal pueden manejar unos 50,000 contenedores al año, aunque en la práctica han manejado más debido al uso excesivo, con los consiguientes riesgos de desgaste. En la actualidad se necesitan dos grúas adicionales sólo para satisfacer la demanda actual con un grado de utilización adecuado. Sin embargo, en el futuro inmediato ya ni siquiera estas cuatro grúas serían suficientes debido a que:

"... la tendencia del mundo naviero, es el de eliminar las grúas integradas en los buques, (lo que) hace que la dependencia de estos a las grúas del puerto sea mayor cada año. Por consiguiente, la utilización de las grúas de pórtico está en una proporción geométrica y no lineal, con respecto al incremento del volumen de contenedores".21

Proyecciones de la APN estiman conservadoramente que para 1996 el SPN tendría que manejar al menos unos 350,000 contenedores (sin tomar en cuenta la carga de tránsito). Las preguntas que surgen inmediatamente son ¿Cómo se va a manejar este volumen de carga?, ¿En que espacio físico (patio) se van a almacenar los contenedores?. Si estas interrogantes no se solucionan de una manera pronta y satisfactoria, las consecuencias para el SPN y la economía de servicios serán en sumo negativas, ya que en el caso concreto de la ZLC, una vez que la congestión en los puertos le impida brindar un servicio eficiente (rápido y seguro), los clientes buscarán alternativas en otros sitios y crearán sus propios centros de compra y distribución.

La coyuntura mediata resulta trascendental para la histórica vocación del país de servir al comercio internacional a través de la utilización de su geografía para el tránsito de personas, mercancías, recursos financieros y de información. El SPN puede contribuir grandemente al éxito futuro ya que:

"Si somos un país de servicios y queremos consolidarnos como tal, debemos caminar hacia la transformación real de Panamá en un centro de acopio de mercaderías y un centro de transbordo de carga".22

V. Perspectivas Generales de los Puertos Pequeños.23

21 ? Rubén Reyna, Lineamientos..., op. cit.

22 ? Ibíd.

23 ? Este apartado se basa fundamentalmente en una entrevista concedida por el Lic. Rodolfo Díaz, economista director de planificación de la APN.

Por razones obvias, como lo son su tamaño y su ubicación fuera de la zona de tránsito, estos puertos (que incluye al de Aguadulce, La Palma, Mutis y otros), han manejado una parte en cierto sentido marginal del volumen total de carga manejado en el país. Luego de la reversión de los puertos ubicados en los puntos terminales del Canal, la importancia de estos puertos dentro del SPN ha decaído aún más, lo que se aprecia en los presupuestos destinados para ellos que sólo contemplan inversiones menores que les permitan seguir operando el tráfico de cabotaje entre las áreas comerciales del país (o la exportación de azúcar y melaza en el caso de Aguadulce). Esto se aprecia claramente en la tabla No. 1 donde se detallan los gastos de inversión de la APN por provincia realizados en 1991 y 1992, así como las estimaciones para 1993.

En efecto, se aprecia que en los últimos tres años el gasto en inversión de la APN en los puertos de Coclé (donde se ubica el de Aguadulce) no llega ni al uno por ciento del total nacional. Esta situación se repite igualmente para el resto de los puertos pequeños ya que sólo los ubicados en las provincias de Panamá y Colón absorben el 95% del total de los gastos de inversión.

TABLA No. 1: INVERSIÓN EN EL SISTEMA PORTUARIO NACIONAL SEGÚNPROVINCIA. AÑOS 1991-92 Y 1993 (ESTIMADO). EN MILES DE BALBOAS.

PROVINCIAS 1991 1992 1993

BOCAS DEL TOROCOCLÉCOLONCHIRIQUÍDARIÉNHERRERAPANAMÁVERAGUASSAN BLAS

45.00.0

3,350.0170.045.00.0

5,739.70.00.0

132.870.0

6,517.0293.858.80.0

4,670.80.0

33.8

108.8250.0

6,357.3163.858.860.0

7,592.8105.0

8.8

TOTAL NACIONAL

9,349.7 11,777.0 14,705.3

Fuente: APN, Technical News. Ports for National Development. 1993.

Por otro lado, para el futuro la APN espera que estos puertos sigan contribuyendo en su papel de apoyo a las comunidades donde se encuentran.

No se vislumbra una privatización total de los mismos24, ya que bajo la administración de la APN se involucran los aspectos de seguridad nacional, integración geográfica interna y la oportunidad de desarrollar actividades complementarias que les imprima una dinámica potenciada a las comunidades que sirven. Además, puede pensarse que en el caso específico del Puerto de Aguadulce, la privatización del mismo no es previsible en el corto-mediano plazo básicamente porque el mismo no resultaría lo suficientemente rentable. Este razonamiento se basa en el hecho de que la principal actividad que se realiza en el puerto (el embarque de azúcar para la exportación), ha mostrado pérdida de dinamismo producto de la caída en los precios externos y la reducción de la cuota azucarera en el mercado de los EUA. Mientras no repunten las exportaciones de azúcar o las de bienes no tradicionales no habrá incentivos suficientes para la inversión privada en este puerto.

24 ? En el caso de Aguadulce, la administración dentro del puerto pertenece a la APN, mientras que los trabajos de operación (carga y descarga) son manejados por empresas privadas.

CONCLUSIONES

1. El Sistema Portuario Nacional ha jugado un papel vital en el esquema de exportación de servicios internacionales, principalmente luego de la reversión al Estado Panameño de los puertos de Balboa, Cristóbal y Coco Solo Norte en 1979.

2. Ha sido un elemento común de todas las estrategias gubernamentales de desarrollo, desde la década del 70 hasta inicios de 1990, promover el desarrollo de los puertos que sirven al comercio internacional, lo que llevó a la construcción de nuevos sitios portuarios (v. gr. Vacamonte), así como a la modernización de los puertos terminales del Canal de Panamá y la formulación del Proyecto Centropuerto. La contrapartida es la situación de los puertos menores que aunque son principalmente para el cabotaje también sirven al comercio exterior de Panamá, como el de Aguadulce.

RECOMENDACIONES

1. Reformar institucionalmente la APN para adecuarla a los retos de la modernización y competitividad, y evitar una duplicidad de funciones o incursiones en el campo decisorio de la Autoridad de la Región Interoceánica (ARI).

2. Otorgar concesiones en algunos servicios portuarios aún pendientes, manteniendo la propiedad estatal así como la regulación que asegure eficiencia y tarifas al usuario justas, y suplir el equipo que permite atender la demanda de carga.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Autoridad Portuaria Nacional (APN)Informe Anual 1990. Panamá, 1991.

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