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目 次

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规划师论坛

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全方位构建规划实施的综合体系—以武汉市城市总体规划实施为例

武汉市重点功能区规划编制创新与实施机制

“规土融合”在武汉市重点功能区实施性规划中的实践

实施性规划与规划实施的制度要素

地方政府的城市总体规划编制和实施逻辑：对广州的观察

成都旧城改造实施规划探索

山地传统村镇空间格局安全预警机制建设

数字规划视角下时空信息云平台的建设模式及规划应用—以重庆市两江新区为例

生态智能技术集成规划—以《郑州航空港经济综合实验区概念性总体规划》为例

互动理念视角下的生态工业园空间布局策略—以邵阳市宝庆科技工业园南区控制性详细规划为例

蚌埠龙亢农场现代农业自主创新综合改革试验区核心区空间规划

惠州市历史文化街区渐进式更新策略

基于土地定级评价的教育类公共服务设施配套布局—以绵阳江油市李白新城为例

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规划设计

刘奇志，徐　剑

于一丁，涂胜杰，王　玮，余　俊

黄　焕，付雄武

邹　兵

易晓峰

曾九利，于儒海，高　菲

赵在绪，周铁军，张　亚

林立勇，邓仕虎，朱俊丰

邓雪湲

张俊杰，单旷杰，洪　良

朱建达

龚蔚霞，钟肖健

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编 辑 部 主 任

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设 计 部 主 任

本期责任编辑

栏 目 编 辑

美 术 编 辑

： 侯百镇

： 徐　兵

理事会理事长

理事会副理事长

作品鉴析

随想杂谈

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145

城市广场用地规划整合与调控途径—以佛山市城市绿地系统规划为例

城市旧区产城融合的特征机理及优化策略

基于 ArcGIS 的传统村落最佳观景路线提取方法—以世界文化遗产：开平碉楼与村落为例

快速城市化背景下农业型战略性生态空间资源保护研究—以广州为例

大秦岭西安段生态环境保护规划探析

高新技术开发区的城乡统筹社区规划策略—以安康高新技术产业开发区为例

城市住区街道空间犯罪防控的规划设计策略—基于CPTED 理论和空间句法的思考

就业密集区公共开放空间人均指标配置方法

美丽新农村规划建设技术导则

“保护”和“破坏”的博弈—对鲁迅故里保护历程的反思

马斯洛需求理论下的现代社区规划设计思考

2014 年 ( 第 30 卷 ) 总目次

周聪惠

何智锋，华　晨

阴　劼，杨　雯，孔中华

袁奇峰，陈世栋

吕向华，马喜锋，曹恺宁

谢更放，马连林

胡乃彦，王国斌

杨晓春，王金波

吉颖飞，古　清，刘志强

丁　亮

姚佳纯

其他

顾问编委 ( 以姓氏笔画为序 ) :

马武定　　王建国　　王静霞　　文国玮　　吕 斌　　任致远　　闫小培

李长杰　　李兵弟　　吴庆洲　　吴志强　　余柏椿　　张兴国　　张庭伟

陈晓丽　　陈秉钊　　邹时萌　　邹德慈　　赵宝江　　赵友华　　柯焕章

耿毓修　　唐 凯　　崔功豪　　黄富厢　　戴 逢　　戴舜松

编委 ( 以姓氏笔画为序 ) :

丁成日　　于一丁　　毛蒋兴　　毛　兵 王世福　　王　燕　　王涌彬

刘塨 何林林 李东君　　李　异　　李守旭　　张 兵　　余　颖

陈　韦 周建军 段 进　　侯百镇　　赵万民　　顾朝林　　徐　兵

曾九利 韩高峰 疏良仁　　温春阳　　雷　翔

系列专版

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Liu Qizhi, Xu JianYu Yiding, Tu Shengjie, Wang Wei, Yu Jun

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Zhao Zaixu, Zhou Tiejun, Zhang Ya

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Deng XueyuanZhang Junjie, Shan Kuangjie, Hong Liang

Zhu JiandaGong Weixia, Zhong Xiaojian

Zeng Wei, Liang Rong, Chen XiaoyueZhou Conghui

He Zhifeng, Hua ChenYin Jie, Yang Wen, Kong Zhonghua

Yuan Qifeng, Chen Shidong

Lv Xianghua, Ma Xifeng, Cao KainingXie Gengfang, Ma Lianlin

Hu Naiyan, Wang GuobinYang Xiaochun, Wang Jinbo

Ji Yingfeng, Gu Qing, Liu Zhiqiang

Ding LiangYao Jiachun

Establishing A Comprehensive Planning Implementation SystemWuhan Major Functional Zone Planning Innovation And ImplementationWuhan Major Functional Zone Implementation Planning With “Two Plans Integration”Institutional Factors Of Implementation Planning And Planning ImplementationUrban Master Plan Compilation And Implementation By Local GovernmentChengdu Old City Renovation Implementation Planning

Establishing Spatial Layout Safety Precaution Mechanism In Mountainous Town And Village

Liangjiang New District Information Cloud Platform Application In Urban Planning, Chongqing

Ecological Intelligence Integration PlanningInteraction In Ecological Park Spatial LayoutSpatial Planning Of Longkang Farm Modern Agricultural Innovation And Reform Zone, BengbuProgressive Renovation Of Huizhou Historical District

Public Facilities Layout Improvement Based On Land Economic GradingAn Integration And Regulation Approach Of Square Land Use PlanningIndustry-city Integration Characters And Improvement In Old City RenovationArcGIS Based Scenic Route Design Of Traditional VillagesAgricultural Strategic Ecological Space Preservation Analysis Under The Fast Urbanization

Ecological Environment Preservation Planning For Xi’an Part Of Great Qinling Mountains

Urban Rural Integration Community Planning In High-tech Development Zone

Neighborhood Street Crime Prevention PlanningOpen Space Per Capita Index In Employment Concentration AreasBeautiful Countryside Planning Technique Guideline

Preservation Or Destruction: Reflection On Luxu Hometown PreservationModern Community Planning Issues Based On Maslow Hierarchy Of Needs

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Planners Forum

Planning and Design

Planning Roundup

Planning Management

Opinions & Essays

Advisory Committe: China Association of City PlanningCompetent Organization: Guangxi Normal UniversitySponsor: Guangxi Normal University Media & Press Group Co.,LtdOrganizer: APCE Design Group, Hualan Design & Consulting GroupEdited and Published by: Magazine Office of Planners

Editorial Board:Ding Chengri Mao BingWang YongbingLi DongjunZhang BingZhou JianjunZhao WanminZeng JiuliWen Chunyang

Yu YidingWang ShifuLiu GongLi YiYu YingDuan JinGu ChaolinHan GaofengLei Xiang

Mao JiangxingWang YanHe LinlinLi ShouxuChen WeiHou BaizhenXu BingShu Liangren

Ma WudingWen GuoweiYan XiaopeiWu QingzhouZhang XingguoChen BingzhaoZhao BaojiangGen YuxiuHuang Fuxiang

Advisory Editors:Wang JianguoLv BinLi ChangjieWu ZhiqiangZhang TingweiZhou ShimengZhao YouhuaTang KaiDai Feng

Wang JingxiaRen ZhiyuanLi BingdiYu BochunChen XiaoliZhou DeciKe HuanzhangCui GonghaoDai Shunsong

Planning and Design Appreciation

Huayi Column

52015 年第 1 期 第 31 卷

全方位构建规划实施的综合体系—以武汉市城市总体规划实施为例

□　刘奇志，徐　剑

[ 摘　要 ] 随着规划事业的发展，规划行业对规划实施日益重视，对规划实施的研究探索也越来越多。武汉市围绕新一轮城市总体规划实施开展了一些思考与探索。基于此，研究重点从规划内容的方向引导、规划体系的结构完善和规划实施的实践操作三个方面对武汉市的具体做法及创新予以简要介绍，并对我国当前规划实施面临的主要问题提出建议。[ 关键词 ] 规划实施；综合体系；具体做法；创新；武汉市[ 文章编号 ]1006-0022(2015)01-0005-05　[ 中图分类号 ]TU984　[ 文献标识码 ]B

Establishing A Comprehensive Planning Implementation System: Wuhan Urban Master Plan Case/Liu Qizhi, Xu Jian[Abstract] Studies on urban planning implementation have increased and deepened. Wuhan has conducted studies on the new round urban master plan implementation. The paper introduces Wuhan practice from planning content, structure, and implementation, and gives suggestions on planning implementation.[Key words] Planning implementation, Comprehensive system, Measure, Innovation, Wuhan

0 引言

长期以来，我国的城乡规划编制多从整体性的角

度来考虑土地的使用，而城乡规划的实施则多为个体

性的项目依靠市场化的手段来进行建设。特别是近年

来，在我国快速城镇化进程中，奠基于计划经济时期、

以“审查管理”为核心的规划管理制度已愈来愈难以

满足规划合理有序的实施需要。因此，在新一轮城市

总体规划获批后，武汉市围绕如何促进城市总体规划

的实施进行了有益的探索。

1 武汉市城市总体规划情况简介

武汉市上一轮城市总体规划 (1996—2020 年 ) 于

1999 年经国务院批准，其实施对武汉市的城市建设和

社会经济发展发挥了重要的指导作用。然而 2000 年

以后，武汉市的内外形势出现了较大变化：全市城市

化进程明显加快，黄陂、新洲、武昌和汉阳四大郊县

相继“撤县改区”，城区范围扩大到全市域，区级 ( 域 )

经济蓬勃发展；在湖北省城镇体系规划进行修编的基

础上，湖北省委、省政府对武汉市提出了提升综合竞

[ 作者简介 ] 刘奇志，教授级高级规划师，武汉市国土资源和规划局副局长。

徐　剑，高级规划师，注册城市规划师，现任职于武汉市土地利用和城市空间规划研究中心。

本期主题：实施性规划的探索与创新

[ 编者按 ] 伴随着我国快速的城镇化进程，以审查管理为核心的规划管理制度逐渐难以满足规划合理有序、实施的需求，规划

编制方案与实施之间的矛盾日益突出，因此城乡规划管理工作必须由“被动控制”转向“主动实施”。在此背景下，各地积极

探索主动推进规划实施的制度和方法，实施性规划应运而生。基于此，本期论坛以“实施性规划的探索与创新”为主题，结合

武汉、深圳、广州和成都等城市的实践，对实施性规划的操作模式和工作方法进行探索，以期寻求实施性规划的创新点，推动

我国规划实施工作的健康开展。

6

争力、建设武汉城市圈的要求；国家发

展战略也进一步转变，新一届党中央提出

了以人为本，全面、协调、可持续的科学

发展观，并确定了“中部地区崛起”的

国家战略。可以说，全国发展建设所出

现的崭新局面为武汉市带来了新的发展

机遇。为此，武汉市政府适时提出了修

编城市总体规划。

武汉市现行的城市总体规划期限为

2010 ～ 2020 年，该轮规划在协调生态

保护与城市发展方面，特别是在实现特

大城市依靠自然循环促进生态保护方面

进行了探索，其一改武汉市城市空间布

局圈层发展的“摊大饼”模式，结合武

汉市行政区划呈扇形的空间特征和外围

生态资源较为均衡的特点，以武汉市主

城为核心，规划六条向外延伸的空间发

展轴线，并在轴线与轴线之间留出生态

廊道，总体形成“轴向拓展”“轴楔相间”

开放式的城镇空间格局 ( 图 1)。生态廊

道与城市发展用地相间，总占地面积为

3　261　km2，可满足至 2020 年，武汉城

市从现在的 900 万人发展到 1　180 万人

的建设、发展和生态需求。

为了促进新一轮城市总体规划的实

施，武汉市开展了一系列工作，如围绕

总体规划所确定的“六楔多廊”生态框

架体系，组织开展了《武汉市全域生态

框架保护规划》编制工作，对都市发展

区基本生态控制线内的既有项目进行了

清理，编制了《后官湖生态绿楔保护与

发展规划》《大东湖湿地公园系统规划》，

启动了《武汉市基本生态控制线管理条

例》立法调研；同时，在城市建设区范

围内，以重点功能区建设为主要着力点，

编制了二七商务区、姚家岭地区、归元片、

解放公园澳门金角片及武昌古城等多个

重点功能区的实施性规划，推动了城市

的建设发展 ( 图 2)。

2 武汉市城市总体规划实施的具体做法与创新

概括来说，武汉市在促进城市总体

规划实施方面主要具有以下创新做法。

2.1 强化和重视顶层设计长期以来，城乡规划在城市发展的

各个阶段中对协调城乡空间布局、改善

人居环境和促进经济社会全面协调可持

续发展等方面发挥了举足轻重的作用。

然而，我国现行的城乡规划体系脱胎于

前苏联模式，很长一段时间都是在计划

经济体制下运行的。改革开放以后，尽

管规划体系也在不断完善、变革，但与

不断深化的市场经济体制改革相比，目

前仍然存在“重技术、轻政策；重编制、

轻实施”等突出问题，这在很大程度上

影响了规划的有效性、权威性。随着我

国城镇化进程的不断深化、城乡规划职

能与地位的不断提升，规划方案与规划

实施之间的矛盾变得越来越突出。

规划实施是实现规划编制目标的重

要手段，无论是武汉市规划管理部门还

是政府领导，都对此形成了高度的共识。

因此，武汉市在新版城市总体规划中就

着重加大了对规划实施重要性的阐述，

分别从总体规划的严肃性、建立完善的

城乡规划体系、加强城乡规划法规体系

建设、健全全市总体规划实施的决策与

监督机制以及进行实施效果评价五个方

面提出了详细要求，从而在进行规划编

制的顶层设计时就指明了方向，为促进

规划实施树立了旗帜。

2.2 构建可延伸的规划编制体系结合城市总体规划中对于规划实施

工作的构想和要求，遵循系统性、前瞻性、

实用性和时效性的原则，按照城乡规划“主

干体系—支干体系—基础研究”的构架，

武汉市首先确立了“1+6+1”的规划编制

体系。其中，“1”是由“城市总体规划—

分区规划—控制性详细规划”等一系列

法定规划组成的主干体系，它是整个编

制体系的核心和基石；“6”为包括交通

市政、城市设计、历史文化名城保护、

城市更新、地下空间，以及居住、工业、

中小学、医疗和养老等城市功能空间构

成要素的规划支干体系，主要通过专项

规划的形式来对城市规划法定内容进行

图 1 武汉市城市总体规划空间结构图 图 2 江岸二七商务功能区效果图

72015 年第 1 期 第 31 卷

补充和完善；最后一个“1”则指基础研究，

包括规划研究、相关政策及各种技术标

准规范等方面的研究，主要是为规划编

制的科学性和规范性提供保障。

“1+6+1”规划编制体系的确立，解

决了规划实施过程中的结构性问题，分

解了总体规划所提出的宏观目标要求，

使规划的编制和管控更具有针对性。在

该体系实施一段时间后可以发现，体系

中的“1”，即主干体系中的规划多属于

控制型规划，其多表现为一种被动防守

的规划战略落实机制，因此还需要对该体

系进行完善。为了促进规划实施，突出规

划战略主动引导的落实机制，武汉市在该

体系的基础上又将以实施性为主的近期

建设规划、年度实施计划纳入主干体系，

将各类功能区实施规划根据专项性质纳

入各支干体系，将城乡规划年度白皮书纳

入基础研究，从而演化为“二段五层次”、

面向实施的规划编制体系，这就在不断

满足实际工作需要的同时，赋予了规划

体系生长、繁衍的“生命力”( 图 3)。

2.3 建立多样化的实施机制要促进规划实施，除了强调实施的

重要性和建立面向实施的规划编制体系，

还需要更多地倚重于具体的技术手段或

规划成果来予以实现。从实际操作的经

验看，这些在规划实施整体体系中最为

接近具体项目的手段或成果，也是规划

实施中最需要突破的“瓶颈”，武汉市

在此层面也进行了一些尝试。

2.3.1 通过近期建设规划来明确规划

实施的路径

近期建设规划是主干体系中与项目

实施最为贴近的法定规划，是贯彻城市总

体规划目标的“执行官”。首先，武汉市

结合自身实际情况，在《武汉市近期建设

规划 (2010—2015 年 )》中以空间资源配

置和空间关系的协调为切入点，全面剖

析当前城市发展面临的突出问题，确定

了该轮近期建设规划需重点解决的五大

问题：一是促进新区综合功能提升和基

础设施建设，有效引导中心城区人口疏

散；二是加大城市集中建设区的建设力

度，推动城市副中心和新城组团中心的

建设；三是加快道路交通设施建设，重

点强化以快速路、轨道交通为代表的城

市快速交通系统的构建；四是大力塑造

城市空间特色，着力建设城市标志性核心

景观区；五是强化规划对城市建设的引

导，加强城市建设部门之间的空间协同。

其次，在近期建设规划编制中，武

汉市结合中央实施促进中部地区崛起战

略和“两型”社会建设综合配套改革试

验区的重大机遇，广泛了解其周边城市

的发展策略，从规划实践中找规律、从

区域发展中找机遇，审时度势地确定了

近期建设目标和实施策略，并以此为依

据来整合城市资源、优选建设项目和改

善城市环境，以适应城市近期建设发展

的要求。

最后，近期建设规划综合考虑了“十

二五”期间武汉市政府的重要战略部署

和举措，确定了武汉新港、长江两岸沿

江商务区、武汉新区、中心商务区、花

山新城、化工新城和临空经济区等作为

城市近期重点发展区，明确在规划期内

对集中有限的资源进行重点投入，加大

道路交通和市政基础设施的建设力度，

全力推进发展区内重点项目的建设，迅

速形成规模效应和投资合力，确保“推

动一片、建成一片、收益一片”，从而

以点带面，引导城市空间结构和功能结

构的优化。

2.3.2 通过“体检报告”式的年度规划

实施评估来校正规划实施的对策

规划实施评估对促进规划实施的重

要性无庸赘言，但评估的科学性也一直

备受争议。武汉市从自身管理需求、规

划情况和统计条件等因素出发，提出“体

检报告”式的年度规划实施评估思路，

构建了一个基于用地空间、反映总体规

划导控能力范围和深度的评估目标—指

标体系。

在该评估体系中，确定的评估目标

包括城市整体用地与空间发展、宜居规

划实施、产业服务规划实施、交通规划

实施、生态规划实施、历史文化名城规

划实施和市政设施规划实施七大目标以

及分解后的二十六项子目标 ( 表 1)；评

估指标则按照可解释或衡量规划中各目

标和具体要求、具有用地空间意义、具

有年度更新性和通俗易懂四项原则来确

定。通过对各项评估指标的静态值比较、

趋势比较 ( 或纵向比较 ) 和横向比较，分

别得出“达到”“趋近”“未达到”“未

明”四类情况，再加上对年度规划编制

报批情况、审批发证情况、制度建设与

运行情况、专家点评等进行说明分析，

进而形成“体检报告”式的结论。这使

图 3 武汉市“1+6+1”城乡规划编制体系示意图 (图中未填充色块内为延伸出的实施性规划 )

基础研究

规划研究

技术标准研究

政策法规研究

城乡规划年度白皮书

总体规划

分区规划

控规

近期建设规划

年度实施计划

主干体系

交通及市政规划

城市设计

历史文化名城保护规划

城市更新规划

地下空间规划

其他功能空间构成要素规划

功能区实施规划

支干体系

8

得评估结果一目了然、通俗易懂，从而

可对实施策略进行有的放矢的调整优化。

2.3.3 通过重点功能区平台来推动城市

功能的改善和提升

城市重点功能区是实现相关社会资

源空间聚集、有效发挥某种特定城市功

能的地域空间。一个实现资源优化配置

的现代城市，是由多个特点清晰明确的

功能区组成的，而城市的职能也就是由

这些功能区充分发挥各自的作用来实现

的。遵循这一思路，武汉市开展了重点

功能区实施性规划的编制工作。

与传统的片区层面的详细规划、城

市设计不同，重点功能区规划尝试协调

政府、开发主体和公众利益相关者的关

系，在保障可实施性的前提下探讨片区

较优的空间形态，保障城市公共利益，

以更好地协调城市总体规划、分区规划

与控制性详细规划的关系。从编制内容

上看，重点功能区规划编制分为功能定

位和项目策划、用地和法定规划、资金

及实施建议三大部分。

2.3.4 通过政策条款的转化来加快规划

实施步伐

所有规划成果和规划实施都面临着

从设计城市空间到设计运行机制的转变。

为此，武汉市十分重视将技术手段转化

为政策工具，在规划成果编制完成后，

及时根据规划成果的类型和内容，分门

别类，提炼归总，将其中的规划管控要

求转化为具体的管理条款。近年来，武

汉市先后出台了《武汉市城乡规划条例》

《武汉市建设工程规划管理技术规定》

《武汉市城乡规划编制审批办法》《武

汉市建筑色彩管理规定》《武汉市旧城

风貌区和优秀历史建筑保护管理办法》

《关于加强基本生态控制线管理的实施

意见》等一系列技术类型的政策管理规

定，通过制度化的条款来确保规划目标

“不走样”，同时也通过标准化的规范

样本来加快推动规划实施。

3 促进我国规划实施的建议

改革开放以来，虽然城乡规划在推

动我国城市空间建设等方面取得了相当

瞩目的成就，但是从规划方案的目标到

实施之间的矛盾也变得越来越突出。通

过对武汉市近年来的探索和实践，笔者

认为，结合对现阶段我国所处的发展阶

段、社会经济环境及政策制度框架等方

面的综合考虑，为促进规划实施，可以

从以下几方面工作入手。

3.1 转变将城乡规划作为“定式”控制

的思路城乡规划作为协调城市空间布局的

手段，其地位和作用的重要性不容置疑。

但在实际工作中也应注意，不能单纯地

因 其 重 要 就 将 其 至 于 庙 堂 之 上。 在 计

划经济体制下，城乡规划从属于国家经

济发展计划，主要职能是在土地利用和

空间布局方面保证城市建设的指令、规

定及标准的落实与执行。经历了这样的

发展阶段后，我们已经在一定程度上习

惯了将城乡规划作为“定式”控制的思

路，城乡规划所勾勒的蓝图似乎与形容

词“美好”形成了固定搭配，没有谁去

置疑目标的可行性，更多的是强调城市

的每一步发展应与之相匹配，并且时常

以国外城市建设与规划蓝图的一致性作

为佐证。实际上，每一个国家、地区的

发展背景和条件都不一样，其发展经历

不可能被直接借鉴，而我国目前的城市

化进程在世界范围内也无先例。因此，

在我国当前所处的发展阶段内，城乡规

划应具有更强的行动性和操作性，关注

的重点不是去寻找“理想的终极蓝图”，

而是选择若干可能的实施途径，力图解

目标 子目标

城市整体用地与空间发展

评估目标 1：分区控制、分级管理评估目标 2：用地增长与经济社会环境增长的合理匹配评估目标 3：以“1+6”开放式空间格局引导用地拓展，“三镇三城”均衡发展

宜居规划实施 评估目标 1：合理的居住用地规模和人均指标评估目标 2：基于公交导向的人口布局与疏散评估目标 3：推进大型住区建设，完善配套，扩大保障房覆盖范围评估目标 4：促进城中村向城市社区转变

产业服务规划实施

评估目标 1：合理的用地规模和地均产出评估目标 2：基本公共服务均等化评估目标 3：分层布局，退二进三，优化产业空间结构评估目标 4：促进产业板块化、园区化建设

交通规划实施 评估目标 1：强化国家级综合交通枢纽建设评估目标 2：完善道路网络，提高交通运行效率评估目标 3：确定公共交通的主导地位评估目标 4：改善慢行交通条件

生态规划实施 评估目标 1：合理的绿地规模和人均指标评估目标 2：强化绿地布局的均衡性和系统性，“500　m 见绿，1　000　m 见园”评估目标 3：推进生态水网连通和环线公园建设

历史文化名城规划实施

评估目标 1：及时对历史文化资源进行紫线控制评估目标 2：集中成片保护城区历史文化资源评估目标 3：加强历史文化名镇名村保护

市政设施规划实施

评估目标 1：提升供水能力评估目标 2：完善常规能源供应系统评估目标 3：加快污水和垃圾的收集处理系统建设评估目标 4：健全综合防灾减灾体系评估目标 5：强化通讯信息中心地位

表 1 武汉市基于用地空间的总体规划实施评估目标体系

92015 年第 1 期 第 31 卷

决具体问题。如同历史的发展轨迹呈螺

旋式上升一样，随着行动规划的滚动实

施，城市空间发展将逐渐向“理想状态”

逼近，真正地将规划理想与现实社会衔

接起来。

3.2 建立各有侧重的规划实施促进机制城市是一个复杂的综合体，城乡规

划作为一项重要的城市公共政策，对应

城市不同层次的需求，分别衍生出总体

规划、分区规划、详细规划和专项规划

等成果体系。既然每一阶段规划成果的

侧重点、内容要求都不一样，那么与之

相配套的促进机制也应有所不同。例如，

在总体规划阶段，为保证城市功能、空

间结构和绿化体系等总体目标的实现，

在此层次应以制订相关配套政策法规为

工作重心，通过法定化的顶层设计和约

束来保证总体目标“不走样”；在详细规

划阶段，可在规划编制成果中增加地块

开发投入和土地产出资金、项目功能策

划以及市政配套设施投资建设策略等具

有实质操作性的内容，增强规划成果的

实用性。通过这种积极主动、灵活和立

体的实施促进机制，转变传统的以“导控”

为核心的被动应对方式，将有助于加强

规划管理工作与社会经济发展的衔接，

磨合和填补两者的间隙。武汉市所提倡

的构建全方位的规划实施综合体系，便

是基于不同层级规划实施的主动出击。

3.3 尝试拓展规划管理的广度和深度城乡规划对城市空间布局的调配和

掌控，最终是以建筑、道路和绿化等实

体来予以落实的。为加强规划的实施性，

可尝试将规划管理的触角延伸至上述城

市建设的对象。在我国，城乡规划与建

筑学有着深厚的联系，规划与建筑的兼

容相当于打通了规划实施的最后一个技

术瓶颈。由规划管理部门组织编制的详

细规划方案与建筑设计方案兼容，方案

成果可以作为土地出让的附加条件，建

设单位在取得土地开发建设权后直接“按

图实施”，不允许再进行颠覆性的调整

及修改。这种“垂直化”的管理模式能

够确保规划目标“不走样”，在市政、

园林领域同样可以运用，但该模式依赖

高水平的设计成果和强大的政府财力，

比较适用于城市重点区域，如武汉市目

前推动的汉口沿江二七商务核心区便尝

试运用了该模式，项目用地拟于 2015

年初“带方案”挂牌供地。

3.4 充分调动规划实施主体的参与积

极性城乡规划实施的第一责任主体是政

府。在经历了统治型政府治理模式、管

理型政府治理模式后，当前我国的政府

治理模式正向新型的服务型政府治理模

式转变。在这一过程中，有一个重要特

征不容忽视，即政府治理模式“既高度

集中，又在管理方面相当分散”。高度

集中弥补了管理上的分散，而管理上的

分散又缓解了高度集中所带来的压力，

这种模式贯穿了从中央到地方的各行政

层级，促进了各级政府的发展，是过去

二十年来我国经济保持快速增长的重要

原因之一。但同时，其也导致了产业类

型同构、空间扩张无序、项目重复建设

和发展不均衡等问题的出现。城乡规划

是城市政府统筹各区县发展的平台，同

时也是政府、开发商和公众等利益相关

者博弈的平台。以城市总体规划为例，

在平衡各方利益的同时，城市总体规划

追求适合城市实际的理想发展模式，对

行政区划等因素并未作过多的考虑；而

在现实的发展过程中，城市总体规划的

实施则更多地依赖于区县政府。因此，

通过规划调动具体实施的积极性，也是

推动规划实施的重要方面。武汉市正在

着力开展的重点功能区实施性规划，其

编 制 主 要 采 取“ 区 委 区 政 府 + 市 规 划

局”“本地设计机构 + 外地设计机构”“区

规划分局统筹”的“2+2+1”模式，形

成“两步一转”的规划策略，力求实现

市级政府与区级政府的有效衔接。

4 结语

城乡规划的实施是一个庞大、繁杂

的课题，尤其是在当前我国经济飞速发

展的背景下，规划目标与建设实际之间

的博弈愈发激烈。在新的发展形势下，

武汉市以强化规划实施的重要性为出发

点，以搭建层次清晰且可更新的编制体

系为联系线，以近期建设规划、规划实

施评估、重点功能区建设和政策条款转

化等具体方法为操作面，全方位构建了

一套“点、线、面”相结合的立体规划

实施综合体系，以全面推动城市总体规

划目标的实现。受篇幅所限，本文所举

的几类操作方法并未全面阐明武汉市在

具体工作中所采取的手段和方式，笔者

通过自身的探索与交流，希望能够引起

更多从业者、管理部门乃至公众对规划

实施的关注。

[参考文献 ]

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范效应”的规划—聚焦《武汉城市总

体规划(2009—2020年)》[J]．中华建设，

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区规划编制与实施一体化模式研究[J]．

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市城乡体系构建探讨[J]．规划师，2012

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制机制探索[J]．城市规划，2010(6)：

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[6] 张文彤．强化近期建设规划统筹各类建

设计划实施[J]．中华建设，2009(8)：

46-47．

[ 收稿日期 ]2014-11-20

10

武汉市重点功能区规划编制创新与实施机制

□　于一丁，涂胜杰，王　玮，余　俊

[ 摘　要 ] 研究从武汉市构建重点功能区实施体系的战略背景和现实诉求出发，对重点功能区的内涵、体系构建模式、原则、整体布局和策略进行阐述，同时以武汉市现有重点功能区规划实践为例，从规划组织模式、方案设计和运作模式三个方面详细阐述了重点功能区实施性规划的内容与创新点，并提出了有效的实施保障机制。[ 关键词 ] 重点功能区；体系构建；实施性规划；武汉市[ 文章编号 ]1006-0022(2015)01-0010-05　[ 中图分类号 ]TU984　[ 文献标识码 ]B

Wuhan Major Functional Zone Planning Innovation And Implementation/Yu Yiding, Tu Shengjie, Wang Wei, Yu Jun[Abstract] The paper introduces the background and appeal of major functional zone, and the connotation, structure model, principle, general layout, and strategy of major functional zones. Based on major functional zone planning practice, the paper introduces the content and innovation of the plan from planning organization, proposal design, and operation, and raises effective implementation measures.[Key words] Major functional zone, System building, Implementation planning, Wuhan

随着“中部崛起”、“两型社会”和“自主创新”

三大国家战略先后聚焦武汉市，特别是 2013 年武汉市

提出“建设国家中心城市”的战略目标，武汉市城市

建设的关注重点逐步从城市的空间环境品质转向带动

区域发展的引领、辐射功能。在此背景下，以战略型

功能为核心的重点功能区建设成为武汉市落实区域及

国家战略的主要抓手。

1 武汉市构建重点功能区实施体系的背景

1.1 城市战略调整下的功能诉求2011 年，武汉市在综合判断城市资源条件和竞争

优势的基础上，审时度势，提出“建设国家中心城市、

复兴大武汉”的总体部署，具体明确了“三个中心、

三个武汉”的功能建设要求。“建设国家中心城市”的

重要特征之一便是在城市综合功能或多个主导功能上

实现广泛的影响力和带动力。因此，在城市发展愿景

的指向下，强化城市战略性功能，打造重点功能区受

到前所未有的重视。

1.2 规划实施体系建设的主动干预2006 年，新一轮城市总体规划上报国务院以后，

武汉市逐步构建了“1+6+1”的城乡规划编制体系，

确立了“总体规划—分区规划—控制性详细规划”的

法定规划主干体系。但是，法定规划是以“审查管理”

为核心的，缺乏对建设路径、建设时序和建设主体的

安排，往往难以有针对性地引导具体的建设活动。为此，

武汉市政府在实施层面，通过对重点功能区的规划和

建设，有目的、有层次、有重点地“主动干预”城市

建设，力求形成规模效应和投资合力，确保推动一片、

建成一片、收益一片，并以点带面，引导城市空间结

构和功能结构的优化。

1.3 快速城市建设阶段下的现实需求近年来，武汉市整体进入快速发展建设阶段，新

城建设与旧城改造同步推进，大规模基础设施建设全

面展开，城市功能、空间都处于梳理重构的关键时期，

但城市建设问题也日益突出：一是资源配置分散，城

市发展的战略重点不突出。从实施情况看，仍存在一

[ 作者简介 ] 于一丁，教授级高级规划师，武汉市规划研究院院长。

涂胜杰，教授级高级工程师，武汉市规划研究院规划设计二所主任工程师。

王　玮，硕士，规划师，现任职于武汉市规划研究院规划设计二所。

余　俊，硕士，助理规划师，现任职于武汉市规划研究院规划设计二所。

112015 年第 1 期 第 31 卷

定程度上的功能重复、多点开花，只见

新建不见新城、只见建筑不见功能的问

题。二是主城更新改造的模式单一，战

略性功能谋划不足。在近年来的改造实

践中，逐渐暴露出住宅建设量偏大、强

度偏高及对历史保护重视不足等问题，

缺乏对高端功能的发展策划和战略空间

的谋划。三是新城缺乏吸引力，土地城

镇化快于人口城镇化。新城的就业岗位

与居住空间不匹配，公共服务能力与居

民需求不适应，新城中心建设滞后。四

是城市建设缺乏特色，核心竞争力挖掘

不足。武汉市所具有的“两江交汇、三

镇鼎立、百湖汇集”的城市景观基质和

不同阶段的历史传承特征未能有效体现，

城市建设中的景观要素和文化要素表达

片段化、一般化。

鉴于此，武汉市重点功能区作为集

合公共资源、凝聚各方合力的重要平台，

得到了市、区两级政府的普遍认可。

2武汉市重点功能区体系构建及布局策略

2.1 重点功能区的内涵功能区是实现相关社会资源空间集

聚、有效发挥某种特定城市功能的地域

空间。重点功能区是指为实现城市关键

目标和核心功能，在特定区域聚集城市

重要资源，实现城市职能的空间载体，

为政府、开发主体及公众提供共享的规

划实施平台，将整体提升片区功能，保

障公益性设施的实施，探索片区层面的

城市建设、投资及融资新模式。

重点功能区实质上体现了一种超越

宗地的整体开发模式，通过对多种土地

产权主体的干预，以整体开发推动城市

规划目标的实现。

2.2 重点功能区体系构建为进一步强化重点功能区模式在城

市规划建设中的统筹协调职能，发挥其

在城市战略、片区发展和项目实施等方

面的“主动干预”作用，武汉市整体构

建了“战略功能集聚区—重点功能区—

旗舰项目”三级重点功能区体系。

战略功能集聚区是指在一定区域和

距离范围内，为实现城市总体战略目标，

形成相互关联、相对集聚和有效集中的

功能区集合。旗舰项目是指在重点功能

区内部对整个功能区的建设、发展起到

带动、决定性作用的重大工程项目。

在不同的规划阶段，应强化重点功

能区体系与相应层次的法定规划的衔接：

在战略谋划阶段，应与城市总体规划及

《武汉 2049 远景发展战略》等远景规

划相衔接，明确战略功能集聚区作为全

市层面的落实平台；在片区导控阶段，

应与城市分区规划、行政单元空间发展

规划等局部规划相衔接，明确重点功能

区作为区级和部门层面的落实平台；在

项目推进阶段，应与城市控制性详细规

划系统、节点修建性详细规划等详细设

计相衔接，明确旗舰项目作为政府投资

公司、市场企业层面的落实平台。同时，

针对不同层级、不同类型的功能区，应

完善公共服务、生态绿化和交通市政等

专项设施的统筹配套，并在建设计划中

结合功能区的建设需求优先建设。

2.3 重点功能区划定原则根据武汉市重点功能区实施的经验，

可以从功能、规模、构成和配套等方面进

行甄别，按照国家中心城市的建设目标，

根据以下原则对重点功能区进行划定：

(1) 功能性原则。要求在一定的功能

区范围内，具有联动效应的同类或相关

功能能够实现高度集聚，具备明确的国

家中心城市职能，能发挥区域辐射功能，

满足参与国家竞争的要求，从而形成具

有突出功能特征的集中区域。

(2) 规模性原则。重点功能区划定需

考虑不同功能区的用地规模和可承载性。

其中，主城区的重点功能区以现代服务

和中心功能为主，规模以 3 ～ 5　km2 为

宜；外围新城以产业功能和新城建设为

主，规模以 5 ～ 10　km2 为宜。

(3) 主导性原则。在识别重点功能区

时，目标功能应在功能链条及用地空间

上都具有明显的主导地位，能够代表和

引领功能区的建设与发展，能够实现同

类或相关功能在空间上的高度集聚。重

点功能区的主导功能用地占比一般应达

到 40％～ 50％。

(4) 支撑力原则。重点功能区应具有

较好的区位交通支撑条件，其建设尤其

应注意与轨道交通、高快速路等大型交

通设施建设相结合。同时，应具有较好

的市政基础设施系统。

2.4 重点功能区体系布局及策略通过综合考虑各层次、各类型重点

功能区的建设发展特点，武汉市拟构建

国家中心城市重点功能区体系，采取三

大布局策略：

(1) 突出战略，总体构建城市战略功

能集聚区框架。结合武汉市国家中心城

市建设目标和远景发展战略的实施，集

合若干个重点功能区打造具有整体效益

的空间集聚区，在武汉全市范围内构建

“一核两翼、三心四区”的战略功能集

聚区框架 ( 图 1)。其中，“一核”指两江

四岸国际高端服务核心区，集中发展国

际性的高端服务功能核；“两翼”指环中

山公园金融商贸中心区、环沙湖金融商

务中心区，集中发展区域性金融商贸综

合服务中心；“三心”指四新国际博览中

心区、杨春湖高铁商务中心区和鲁巷高新

科技服务中心区，集中发展专业性的特

色服务中心；“四区”指大光谷、大车都、

大临空和大临港四大板块，集中发展主

题性的国家产业基地。通过在空间上构

建多点覆盖的重点功能区体系，形成有

机的功能整体。

(2) 因地制宜，分类型、分层次落实

重点功能区布局。在城市高端服务中心

功能方面，根据“多中心”理论，在综

合条件最优的两江四岸地区布局面向全

球的金融、商务及总部功能区，在机构、

12

市场要素集聚度较高的建设大道、中南—

中北路地区布局区域金融商务中心；在

城市专业服务功能方面，布局同济国际

医疗城、二妃山国际体育城和四新国际

博览中心等医疗、体育及会展功能区；

在城市产业发展功能方面，按照“产业

集聚区”发展理论，布局大光谷、大车

都、大临空和大临港四大板块，作为具

有主题性、品牌性的产业功能区；在城

市交通枢纽功能方面，结合区域交通要

素条件，布局长江中游航运中心港、航

空枢纽总部区和走马岭陆路物流分拨中

心等交通枢纽型重点功能区；在城市生

态功能方面，按照“板块—廊道—基质”

的景观生态学理念，结合自然山水资源

和防护林带，布局三环线生态防护隔离

带，以及东湖、梁子湖、青菱湖、后官湖、

府河和武湖等以湖泊水系为核心的生态

绿楔，作为生态型重点功能区。各类型

重点功能区在空间上各得其所，在功能

上互相链接，形成有机的功能、空间整体。

(3) 因材施用，围绕主导功能梳理重

点功能区支撑体系，按照“网络—节点”

思路进行构建，主要包括交通、市政和

基本公共服务等支撑体系。在网络支撑

层面，构建系统完整、级配合理的设施

系统；在节点支撑层面，针对重点功能

区的特殊要求，构建设施要素集聚、产

业功能突出、地上地下空间高度复合以

及市政交通设施一体化配置的“设施岛”。

3重点功能区实施性规划的编制创新

3.1 重点功能区实施性规划的定义与

内涵重点功能区实施性规划是在城市总

体规划、城市近期建设规划的指导下，

以控制性详细规划为平台，主动引导和

规范城市重点功能区实施的综合性行动

规划。

针 对 功 能 区 体 系 中 最 重 要 的 环 节

—重点功能区的规划编制工作，可以

根据武汉市的实践，将规划编制内容分

为功能定位和项目策划、用地和法定规

划、资金及实施建议三大部分。其中，

功能定位和项目策划阶段的工作重点是

明确规划目标及功能定位，形成城市设

计方案，并将空间规划内容项目化和工

程化，有效指导实施；用地和法定规划

主要根据功能定位及城市设计要求，进

一步深化并明晰控制性详细规划及专项

规划等导控规划的控制内容，并提出交

通组织、市政设施及综合管沟等专项内

容，并形成控制性详细规划细则；资金

及实施建议主要通过建设工程量和土地

资源的盘整，估算重点功能区建设的开

发投入及资金平衡方案，明确重大项目

的实施策略，提出规划组织、管理和协

调机制的建议。

截至目前，武汉市已先后开展了如

汉口二七片、杨春湖商务区片、归元片、

解放公园澳门金角片、青山滨江片和光

谷中心片等多个重点功能区实施性规划

的编制研究工作，全市功能区建设与推

进工作取得了显著成效。

3.2 重点功能区实施性规划的内容与

特点一般而言，传统规划具有“先规划

后招商，先形态后专项，先地上后地下”

的特点，此种工作时序安排往往会带来

规划设计与后续招商运作不一致，地下、

地上空间在功能及形态等方面不协调等

矛盾。因此，重点功能区一体化设计模

式应运而生，打破了传统规划编制、实

施及运营彼此相对独立的固有模式。

一体化设计模式主要体现在组织编

制模式的一体化、方案设计一体化和运

作模式的一体化三个方面。

3.2.1“1+N、技术 + 协调”一体化组织

规划编制模式

重点功能区高度的复合性和有机性

决定了其规划设计工作的系统性与综合

性，其规划编制应在立足本土的基础上，

图 1 武汉市战略功能集聚区布局框架图 图 2 武汉市杨春湖商务区组织规划编制模式示意图

132015 年第 1 期 第 31 卷

具 备 国 际 化 的 视 野。 因 此， 在 规 划 组

织上应采用本地机构与外地机构联合的

“1+N”模式。以武汉市杨春湖商务区为例，

“1+N”模式具体体现在：由武汉市规划

研究院 ( 以下简称“市规划院”) 牵头，

担任设计总承包，各阶段邀请境内外有

经验的设计机构共同参与，系统性地完成

规划工作。在工作前期，市规划院凭借

本土优势，完成现状调研和专题研究工

作，形成基础资料集和工作底图；在总

体策划阶段，引入相应的境外专业机构，

编制功能策划专项，构建“主导 + 拓展

+ 配套联盟”的产业格局；在规划阶段，

仍以市规划院为主体，完成整体城市设

计方案以及人口、建设规模、交通、市

政及地下空间等专项规划，充分落实市、

区政府的构想，为后期的深化设计构建

基本框架；在深化设计阶段，市规划院

主要负责设计统筹工作，将与多家国内

外优秀设计机构合作，从低碳生态研究、

新型基础设施专项设计、常规基础设施

专项设计、建筑与环境设计四个方面继

续开展下阶段的深化设计工作 ( 图 2)。

为更好地履行设计总承包的职责，

市规划院分别组建项目的技术组与协调

组，技术组为市规划院项目组与合作机

构共同组建的设计联合体，主要负责规

划编制设计等技术环节工作；协调组则

以市规划院为主，构建相互沟通交流的

良好平台，负责组织定期审查、项目交

流及日常联络等工作，协调解决规划设

计中的重大问题。

3.2.2“地下—地面—地上、导则控制”

一体化方案设计

一体化方案设计即“地下—地面—

地上”一体化设计，充分考虑地下空间、

交通市政基础设施与地面空间的统筹布

局，开展地下、地面和地上一体化设计。

以市规划院组织编制的《东湖高新

光谷中心区实施性规划》为例，市规划

院作为技术统筹单位，与众多知名设计

机构共同完成了其中的光谷中心城中轴

线区深化设计工作。其中，在地下空间

设计环节，设计充分结合地上功能、形

态及地形地质勘测结果，综合统筹地下

空间利用、交通组织、市政管网综合和

设施景观等诸多专项，制定地下空间控

制图则，作为地块建设的前置条件；在

地面设计环节，明确地面交通组织、景

观设计、街墙设计和开敞空间等内容；

在地上设计环节，进一步细化商业空间

的功能定位、市场容量、业态构成和开

发运营模式，综合考虑地标、塔楼位置

和空间形态等 ( 图 3)。

3.2.3“产业—规划—实施”一体化运作

一体化运作模式即“产业—规划—

实施”一体化运作。重点功能区规划需

开展产业专项策划，综合统筹重点功能

区的产业定位、空间规划、资金融资、

招商、孵化和运营等各项环节。

以归元寺地区设计项目为例，该项

目的关键在于如何把历史遗存和文化内

涵挖掘出来，进行弘扬和创新，并通过

图 3 光谷中心城一体化设计示意图

14

重构组织到新的城市空间中，转化为具

有核心竞争力的产业优势。在设计初期，

项目组即提出“产业策划—规划设计—

资本运作—产业引入—孵化培育—运营

营销”六位一体的工作思路，并以台湾

某专业设计事务所为媒介，引入全球华

人文创中心联盟来进行总体运作。该联

盟以设计事务所为核心，跨越整合各专

业团队。其中，设计事务所负责产业策划、

规划设计，充分借鉴台湾文化产业发展

经验，以“源于文化，行于产业，用于

生活，成于品牌”为路径，挖掘归元—

龟北—月湖地区的文化内涵，以文化观

光作为核心产业，跨界整合创新，形成

上、中、下游产业链，构建集宗教文化、

创意产业和旅游观光于一体的文化产业

街区；专业会计师事务所负责财务支持；

台湾知名的产业整合机构负责产业引入、

孵化培育，有针对性地引入相关产业和

专业团队，孵化核心主导产业，使之成

为基地发展的吸引点；相关实力机构负

责资本运作，探索多种实施运作模式，

搭建多样化的资本运作平台。最终，该

项目通过多方合作，实现了共同孵化、

共创品牌、共同受益 ( 图 4)。

4 重点功能区实施机制

在武汉市重点功能区实施机制方面，

主要通过落实各方责任、加大策划统筹

和构建实施系统来共同实现，具体包括

以下三个方面的内容：

(1) 明确责任主体，区政府重点谋

划核心功能。为促进市、区两级政府的

有效衔接，充分尊重区级政府的发展意

愿，确保编制出既具有较高水平，又具

有较强可实施性的规划，重点功能区实

施性规划采取“区政府 + 规划局”“本

地设计机构 + 外地设计机构”“规划分

局统筹”的“2+2+1”模式，成立“工

作站”，加强规划跟踪服务和技术支撑。

(2) 加大综合配套，各部门重点倾斜

配套资源。武汉市各相关部门按照重点

功能区的建设需要，主动加大对土地、

基础设施配套等方面的公共资源配置及

政策的扶持力度，优先将重点功能区相关

项目纳入本部门年度建设计划和“攻坚计

划”；加强部门间的横向统筹力度，确

保围绕重点功能区形成部门推进合力。

(3) 市区联动实施，全过程构建统筹

协调机制。通过成立武汉市重点功能区

领导小组，自上而下地对重点功能区的

重大事项进行及时决策、统筹和督办。

根据各区重点功能区的实际情况，明确

各方实施主体及相应目标责任，自下而

上地对重点功能区的具体建设活动进行

落实、协商和推进。

5 结语

“建设国家中心城市，复兴大武汉”

是武汉市为统揽经济社会发展形势作出

的重大战略决策，是指引城市未来长远

发展的奋斗目标和努力方向。作为实现

城市各项功能的空间载体，重点功能区

能够促进资源要素的高度集聚，提高使

用效率；能够通过功能的“溢出效益”

强化城市辐射功能，带动区域协同发展；

能够通过对就业强有力的拉动强化经济

社会效益。综上所述，围绕重点功能区

的建设，对提升武汉市核心竞争力、建

设国家中心城市具有至关重要的作用。

[参考文献 ]

[1]Cullingworth B, Nadin V. Town and

Country Planning in the UK(14th

edition)[M]. London：Routledge,

2006.

[2]Greed C. Introducing Planning[M].

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实施”—武汉市规划实施体系建设探

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市规划年会论文集，2011．

[6] 武汉市规划研究院．武汉市实施规划体

系及规程研究[R]．2012．

[ 收稿日期 ]2014-12-01

图 4 归元寺地区城市设计效果图

152015 年第 1 期 第 31 卷

[ 摘　要 ]“规土融合”一直是我国规划管理领域和政府机构改革的热点话题。自 2009 年武汉市实现“两规合一”以来，通过不断的理论和实践探索，武汉市以大力推进建设国家中心城市为目标，明确了以重点功能区实施性规划为抓手的工作路径，以期实现规划与土地的有序衔接和统一协调，进而全面提升城市功能。实施性规划的提出，既要求科学合理地实施土地节约集约利用，引导城市建设开发，又要从开发实施的角度有机衔接规划编制与规划管理，加强规划的可操作性和可实施性。研究基于武汉市重点功能区实施性规划的工作实践，明晰对“规土融合”的认识，挖掘实施性规划中体现“规土融合”的关键要素，从规划编制实践、工作框架构建到规划落实情况，总结实施性规划的编制内容、编制成果审批与应用以及工作组织与规划编制方法，对大城市重点地区实施性规划的科学操作模式及工作方法进行了探索。[ 关键词 ] 规土融合；规划实践；实施性规划；重点功能区；武汉市[ 文章编号 ]1006-0022(2015)01-0015-05　[ 中图分类号 ]TU984　[ 文献标识码 ]A

Wuhan Major Functional Zone Implementation Planning With “Two Plans Integration”/Huang Huan, Fu Xiongwu[Abstract] “Two plans (urban master plan and land use plan) integration” has been a focus issue of planning management and government reform. Since Wuhan practiced “two plans integration” in 2009, Wuhan has promoted national central city development by way of major functional zone implementation planning. Implementation planning requires compact land use and scientific planning management to increase planning feasibility. The paper clarifies the concept of “two plans integration”, digs key factors, and studies the model and approach of large city implementation planning from compilation practice, framework, content, approval, and organization.[Key words] Two plans integration, Planning practice, Implementation planning, Major functional zone, Wuhan

“规土融合”在武汉市重点功能区实施性

规划中的实践

□　黄　焕，付雄武

0 引言

围绕着国家中心城市的发展要求、武汉市的区域

机遇及其在国家城市格局中的核心优势，武汉市进一

步确定了建设“立足中部、面向全国、走向世界的国

家中心城市”目标。在这一历史命题下，城市规划作

为指导政府统筹安排城市发展建设空间布局的手段，

承担着兼具龙头引领与落实平衡的历史任务。

武汉市自 2009 年实现“规土合一”以来，逐步将“土

地”的概念向“规土”的概念拓展，对于有效结合土

地管理与空间规划以推动城市秩序化建设的研究取得

了长足进步。围绕建设国家中心城市的大目标，在“规

土合一”紧密衔接的平台上，武汉市契合时机地启动

了针对城市重点功能区的实施性规划编制工作，展开

了面向实施的规划编制体系及实施政策方面的研究，

以期实现土地集约利用与城市建设开发、规划有效编

制与管理实施可行的双赢目标。

1 对“规土融合”的新认识

在 20 世纪 80 年代后期，从中央到地方刚性突出

的土地行政管理体系开始形成，相对于以地方政府为

[ 作者简介 ] 黄　焕，高级规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心副主任。

付雄武，规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心主任工程师。

16

主导的、注重城市化空间拓展而失控于

城市用地规模的传统城市规划管理体系，

其环环相扣的“土地规划—计划—供应—

监督—执法”的层级结构给规划实施带

来了巨大压力。在“规土分家”的体制

背景下，土地规划与城市规划自立门户、

缺乏沟通和难以协调的“两张皮”现象

普遍存在。两规“分立”甚至“冲突”

的矛盾集中点主要体现在以下四个方面：

一是不同规划体系下的分头编制，规划

体系的差异、同一规划层级下的成果编

制不同步等带来了两规对接困难；二是

技术平台互不衔接，包括用地分类标准

不衔接、现状调查和规划信息来源不一

致以及空间管制分区的规定不衔接等；

三是指导思想上城市规划强调空间战略

引导性，而土地规划强调控制指标的落

实，理想和现实之间往往存在矛盾；四

是管理体制上的分权与集权，城市规划

的编制和管理体现了分权，土地规划的

编制和管理体现了集权。

1.1 融合的内涵—“两规合一”从“规土融合”的发展历程看，各

地经济发展阶段、发展目标不同，“规”

和“土”的内涵逐步扩大，由原来单纯

的城市总体规划和土地利用总体规划融

合扩展到规划、土地、国民经济、产业、

交通及生态等各个层次。例如，广州市

等城市围绕城乡规划、土地利用规划、

国民经济和社会发展五年规划的“三规

合一”做了大量探索，通过建立共同的

空间规划平台实现规划的协调；重庆市

发改委主导编制“四规叠合”综合实施

方案，包括经济社会发展规划、城市总

体规划、土地利用总体规划和环境保护

规划；太原市“四规合一”是指城市总

体规划、土地利用规划、产业园区规划

和环境影响评价的合一；北京市对人口

规划、产业规划、空间规划、土地利用

规划和城市文化遗产规划进行有效整合，

提出了“五规合一”的概念；深圳市则

提出了开展“多规合一”的试点，即依

托土地整备，以空间结构为主线，将城

市规划与土地利用规划、国民经济和社

会发展“十二五”规划等充分衔接，把

各项规划统筹起来，形成以综合发展规

划为统领，承接发展战略、“十二五”

规划以及产业、交通、生态和文化等各

层次规划的合一平台。

然而，外延的扩展始终是围绕核心

内涵不断发散的，融合的关键在于“规

土融合”。只有明确“规土融合”的内涵，

才能真正实现融合。无论是从机制构建

上形成相对完整的组织团队进行一体化

管控，还是从编制层面上拓展原有总体

规划层面的“规土融合”，建立从宏观、

中观到微观深度融合的体系，亦或是从

技术方法上强化土地对规划的合理管控，

规划对土地进行有效落实，“规土融合”

的内涵本质上是要实现在一个规划上满

足城市规划和土地规划的双重标准，推动

城市规划与土地利用两者共同建构节约

资源和保护环境的空间格局、产业结构和

生产生活方式，确保规划的有效实施和土

地利用的效益最大化，即“两规合一”。

“两规合一”，强调广义的城市规

划与土地规划在城市空间发展和布局上

有效衔接，促进土地利用的有序控制和

与城市建设的相互协调。对于城市规划

行为而言，“两规合一”要求在规划过程

中加强土地调控，规范土地市场运行秩

序，促进土地集约利用，确定统一的土

地整备机构，开展土地收储、确定征收

还建方案，以土地政策为核心寻求突破

口，保证城市建设用地的充分和高效供

应，从而使城市规划提出的空间发展战

略和用地布局得以有序实施。

1.2 融合的必要性—大势所趋首先，国内外的实践经验表明，学

科发展需要“规土融合”。国外的土地

与规划联系非常紧密，在资源经济学和

房地产经济学方面 ( 由土地经济学发展

而来 ) 的研究较多。在学科设置上，土

地方面的研究往往“隐藏”在城市规划

学和商学中。具体来说，土地信贷、土

地金融及经济方面的研究常常归在商学，

偏工商管理；土地分区、规划及住房方

面的研究归在城市规划学，偏公共管理。

而在国内，城市规划专业充分考虑了土

地载体的作用，设置了土地经济学、城

市土地开发等专业，突出了土地的管控

性；土地专业则强调土地利用与管理方

面的基本能力，强调与规划的对接和具

体项目的实施。

其次，城市化进程需要“规土融合”

的手段。新型城镇化的鲜明特征是城乡

统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、

生态宜居及和谐发展。因此，在资源控

制上要考虑土地集约利用，在城市空间

拓展上要考虑布局优化。为有效统筹城

乡空间资源配置，优化城市空间功能布

局，保护耕地资源以促进节约集约用地，

确保国家、省、市重要发展片区、重点

发展项目顺利落地实施，保障经济、社

会和环境协调发展，充分借助“规土融合”

的手段是十分必要的。

1.3 融合的落实—实施性规划“规土融合”，落脚点在规划，侧

重点在建设空间，其通过体制改革和规

划整合的方式，解决规划管理、规划编

制和规划协调等方面存在的问题，充分

协调和统筹城市空间开发与有序建设。

在规划编制上围绕“规土融合”的

内涵，落实“两规合一”，关键在于构建

一个收集信息、判断性质、选择方案和

制定政策的活动过程，即一个不断通过

实践来实现规划目标的连续动态的过程。

因此，一个以实施为导向的规划编制—

实施统一体应运而生—实施性规划。

2 实施性规划的概念界定

实施性规划是为了满足城市阶段性

172015 年第 1 期 第 31 卷

发展需要，在城市总体规划、发展战略

规划、国民经济和社会发展规划、近期

建设规划的指导下，从空间上统筹各类

建设活动，有目的、有重点和有计划地

整合城市优势资源、引导城市投资方向、

安排城市重大建设项目、提升城市重要

功能和实施城市规划的重要手段。

实施性规划充分结合城市规划和土

地规划的要求，以规划政策与土地政策

的形式对每项规划内容予以规定和限制。

政策对城市建设和管理的宏观调控应主

要依据实施性规划来执行，实施性规划

也应该是制约城市、土地政策与宏观管

理短期行为的一个重要手段。

重点功能区作为城市结构的核心地

区和城市功能的重要组成部分，率先对

其编制实施性规划，将快速有效地表现

出城市性质与特色，及时将区域中心地

位和城市形象反映到物质空间环境中去。

3“规土融合”在实施性规划中的体现

实施性规划的开展基于规划与土地

双轨制的结合，旨在推动城市规划与土

地利用之间共同建构节约资源和保护环

境的空间格局、产业结构和生产生活方

式，确保规划的有效实施和土地利用的

效益最大化。

3.1 功能集中、经济可行一体化建设国家中心城市战略的实施，使武汉

市不得不面临产业的调整和城市的转型，

需要从简单的外延式扩张走向内涵式发

展的道路，实现城市空间结构的调整，

从“增量扩张”向“存量挖潜”转型。

因此，笔者从空间经济学视角出发，重

新思考城市地租理论对城市空间结构的

影响。研究结论表明：与传统城市空间

结构模型相比，我国各类用地的地租曲

线都发生了变化，如办公用地郊区化与

集群化是一种新的趋势，通过城市中心

体系的建设可以真正促进城市空间的结

构性转型，其需要政府的培育与引导；

居住用地的发展需要与城市的中心体系、

交通设施和环境综合起来考虑，而工业

用地的区位选择相对比较灵活，可以促

进城市的空间跨越，但不容易形成城市

的结构性跨越。

在理论指引下，通过思考城市空间

的结构调整与跨越式发展，可以结合土

地集约利用评价和“三旧”改造规划等

工作，对土地资源进行整理，清算土地

成本，综合统筹拆迁还建，划定拆迁还

建区，通过跨区域或与新城区捆绑，实

现经济平衡。

例如，在《武昌古城重点功能区实

施性规划》中，结合土地平衡和经济测

算综合制定了人口引导、拆迁还建和开

发时序方案。在武昌古城片区无法满足

拆迁还建平衡的情况下，规划建议与周

边白沙新城、滨江商务区片区打包实现

经济平衡，这就为武昌古城规划的实施

落地提供了战略指引。在经济可行的基

础上，规划划定武昌区集中承载商务功

能的区域，集中建设国际企业总部、高

端商业及公共文化设施，同时结合土地

平衡和经济测算精细划定功能疏散区，

进行配套的房地产开发，满足开发商资

金流转的需求。基于此，规划综合确定

了武昌区“三核联动、两翼展飞”的结

构，构建了滨江总部区、武昌古城和华

中金融城三大核心发展区域 ( 图 1)。《武

昌古城重点功能区实施性规划》通过“规

土融合”的手段，既保证了实施性规划

能够落实总体层面的功能要求，又能接

地 气， 保 证 规 划 的 经 济 可 行 和 效 益 最

大化。

可见，传统规划中欠缺对城市更新

投资巨大的考虑，轻视经济效益的规划

行为使得城市政府面对日益衰败的老城

区和美好繁荣的规划蓝图只能望而兴叹、

举步维艰。在实施性规划中，一方面对

土地资源进行整理，清算土地成本；另

一方面调动市场力量，按照实施计划有

序开展招商工作，平衡土地成本与开发

资金，注重规划的经济效应，使大规划

也能接地气。

实施性规划结合土地整备测算资金

平衡度，从单一的资金平衡到社会环境

效益的资金平衡，综合考虑土地集约利

用与建设综合效益的关系；从供给与需

求两方面做好资金平衡，双向解决土地

成本与开发资金的收益问题。对于公益

性项目和经营性项目，分别进行投资收

益测算，统筹安排拆迁还建，落实公益

性项目的实施主体、控制要求和建设时

序，制定土地、经济、金融和税收等政策，

激发投资商的投资热情，并以市场的手

段落实规划引导要求，实现规划的经济

效益。

3.2 规划、计划、管理一体化推进实施性规划确定统一的土地整备机

构，通过“规划统筹、计划保障、土地

支撑、空间落实”推进项目实施。在规

划统筹方面，一是通过功能区体系规划

统筹功能区规划编制，承接国家中心城

市建设，并为中长期土地储备、供应计

划提供参考依据；二是开展了大量的专

项研究工作，如《武汉区域金融中心空

间布局规划》《武汉·地铁城市》《武

汉市现代服务业集聚区空间布局规划研

究》等，从全市层面统筹和确定各个功

能区的主导功能及控制要求。在计划保

障方面，围绕实施性规划制定政府投资

计划、城市建设计划、土地供应计划和

新增地年度计划，形成协同工作计划，

确保“规土平台融合”( 图 2)；针对项

目制定详细的实施计划，包括拆迁时序、

道路及市政设施建设时序、土地分期和

开发时序、公益性设施的建设时序等，

同时制定年度工作重点，有计划、分单

元地进行土地打包出让并安排建设时序，

同一单元用地的地上、地下空间实行统

一设计，地下空间实施整体开挖，并同

18

步开展市政管线、道路和建筑单体的建

设。在土地支撑和空间落实方面，本地

设计机构通过“规划项目化”和“项目

空间化”，与区政府、市土地储备中心

配合，编制招商宣传手册，并全程参与

招商企业的咨询工作，配合区政府召开

意向投资企业座谈会，了解不同层次、

不同类型房地产开发企业的投资要求，

提供多个项目开发包组合模式供开发企

业选择，最终确保建设项目的“可实施、

可协调、可监管、可落实”。

此外，通过将保障房建设计划与功

能区改造捆绑、收购适配的中低价商品

房实行就近安置、建立跨区域补偿机制

实行跨区域异地安置等措施，以土地政

策为核心寻求突破口，实现土地储备与

安置还建的精细化实施计划，高效明晰

地确保规划的可行性。

3.3 业态策划、空间落位一体化设计基于“两规合一”平台，实施性规

划在融合产业规划、用地规划、景观规

划、交通体系规划和历史文化保护规划

等专项规划的基础上，在业态策划方面

充分考虑市场的接受度和参与热情。例

如，在《汉口沿江商务区实施性规划》

中，规划将区域主导功能定位分解为具

有关联和促进效应的业态体系，并确定

各类业态的构成比例，以优化规划方案

中各类功能建筑的功能构成。为提高市

场的可接受度，项目组多次邀请潜在业

主参与规划讨论，从开发运营角度提出

优化意见；同时，结合近年同类业态土

地出让和经营情况，进行土地收益和运

营收益的近、中、远期测算，考核市场

的接受程度。在市场可接受的基础上，

规划整合研究成果中针对性强的招商目

录，制定相应的招商激励政策和管理政

策。通过多个项目库的包装升级，将空

间化的控制内容转化为项目化的实施平

台，以更好地服务于政府主体的招商引

资，发挥政府与市场粘合剂的功能。根

据每种业态的客户群体、经营形式，规

划提出适宜的开发规模、开发层次，在

规划方案的平面以及地上、地下进行具

体布局，明确其空间载体的标准层平面

和开发单元规模，校核并进一步优化规

划方案。

3.4 体制、制度、政策一体化保障城市规划一般采用传统的空间设计

技术，而制度设计往往容易被主流规划

所忽视。所谓制度设计，就是寻找实施

最优规划的制度途径。结合制度经济学

理论的探索，可从以下视角出发促进规

划的实施落地：①政府的市场角色，通

过 制 度 创 新， 降 低 从 一 种 资 源 配 置 向

更优资源配置转换的交易成本，从而实

现 社 会 资 源 使 用 效 率 的 最 大 化。 ② 公

众参与和集体决策，追求最优的民主程

度，即民主带来的交易收益减去民主运

行带来的交易成本在最大化时的民主程

度。③最优空间布局，只要最优空间的

选择涉及到产权的交易，成本就不会为

零；只要交易的成本大于“好”的空间

布局带来的效益，最优的空间布局就不

会出现。

武汉市充分发挥“两规合一”的优

势，以重点功能区为主导，统筹全市产

业发展、土地储备供应、城市投融资、

城市道路交通、市政基础设施及环境保

护等各类建设计划，实现编制与实施一

体化，推动政府投资对社会投资的引领

图 2 实施性规划与规划、计划对接示意图

武汉 2049 远景发展战略规划

总体及专项规划 实施规划体系 城市建设计划

武汉城市总体规划

国民经济与社会五年发展规划

近期建设规划

武汉产业布局规划

武汉轨道交通发展规划

武汉市功能区体系规划

重点功能区实施性规划

中长期土地储备供应计划

城市建设计划

年度土地储备供应计划

新增建设用地年度计划

土地房屋征收年度计划

保障房建设年度计划

图 1 武昌区总体发展结构图

192015 年第 1 期 第 31 卷

带动作用，建立体制、制度和政策一体

化保障下的实施性规划工作机制。在体

制方面，采取区委区政府与市国土规划

局联动、本地机构与外地机构联合、各

区规划局整体统筹的“2+2+1”模式，

针对各重点功能区成立联合“工作站”，

立足本土，构筑国际联合的设计团队。

在制度方面，形成一套量身定做的制度

体系，通过联审统筹、绩效考评保障规

划实施，包括市区联审例会制度和绩效

管理制度等。在政策方面，制定“一区

一策”的个性化土地和招商政策，以土

地政策为核心寻求突破口，制定土地供

应方式、收益返还政策；采用保障房和

收购房对接、跨区异地安置策略，综合

解决还建安置问题；根据招商目录，制

定吸引相应企业入驻的税收、资金和融

资优惠鼓励政策。

3.5 共数据、共平台、分权限一体化

监管为解决项目实施过程中规划、土地

信息对接困难，以及不同阶段、不同部

门信息对接困难的问题，武汉市搭建了

“武汉市土地资产经营监管系统”。该

系统主要具有以下功能：①搭建了武汉

市土地资产经营核心数据库，集成了规

划、土地方面的海量信息，实现了武汉

市特别是重点功能区土地资源状况的查

询、浏览和可视化；②在同一平台集成

了“三旧”改造、打包项目管理、储备

信息管理和招商推介等多个模块，保证

了项目实施过程中各阶段、各责任主体

信息的有效对接；③实现了土地全生命

周期的动态查询监测，突破了传统的图

层式管理模式，实现了项目“批、征、供、

用”审批信息以及项目实施进度的快速

查询；④通过个性化定制的统计分析功

能，为规划管理提供决策支撑，预设全

市总览、“三旧”改造、土地储备供应

和储备机构专题，为政府及市规划局行

政审批决策、各储备机构推进土地储备

实施提供了强有力的信息及技术支撑。

目前，该系统已被武汉市政府、武

汉市国土资源和规划局、各级储备机构

及科研机构等三十多家部门和机构所使

用，在武汉市土地利用科学化、精细化

管理，促进土地节约集约利用和推进项

目实施落地等方面发挥了重要的作用。

4 结语

在国家新型城镇化发展目标的要求

下，“规土融合”成为武汉市走新型城

镇化发展道路、实现中部崛起和建设国

家中心城市的重要路径。武汉市经过多

年的理论和实践探索，针对规划编制和

实施中的实际问题，创新性地提出了在

规划途径上以“规土融合”为前提的重

要抓手—重点功能区实施性规划。该

规划通过实现规划建设与土地利用、规

划编制与管理实施的一体化，充分运用

国土规划的引领作用，优化和提升城市

发展空间。

近年来，武汉市通过对重点功能区

实施性规划编制工作的理论挖掘和实践

探索，明晰了实施性规划中体现“规土

融合”的成果要素和工作步骤，构建了

重点功能区实施性规划从策划构思、土

地开发、规划设计、政策建构、管理实

施到部门组织协调等全方位的工作机制

和操作方法，尤其是探索了如何实现规

划的有效实施和土地利用的效益最大化，

旨在缩小规划编制与实施管理的落差、

实现规划建设与土地管理的统一，建立

一个为市场、政府、社会和多管理部门

所接受的工作指引与框架范式。

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[ 收稿日期 ]2014-12-01

20

实施性规划与规划实施的制度要素

□　邹　兵

[ 摘　要 ] 研究分析了实施性规划与规划实施的相互关系，以深圳实践为例，指出编制实施性规划要将空间方案与制度设计相结合，规划运行的外部环境应包括实施主体、开发模式、土地制度和管理体制等制度要素，其是决定规划实施成效的重要原因。[ 关键词 ] 实施性规划；制度环境；规划实施；深圳[ 文章编号 ]1006-0022(2015)01-0020-05　[ 中图分类号 ]TU981　[ 文献标识码 ]A

Institutional Factors Of Implementation Planning And Planning Implementation/Zou Bing[Abstract] The paper analyzes the relation between implementation planning and planning implementation, and suggests implementation planning integrate spatial proposal and institutional design. Implementation environment includes subject, development model, land institution, and management system, and these factors decide the efficacy of planning implementation.[Key words] Implementation planning, Institutional environment, Planning implementation, Shenzhen

本文的基础是笔者在 2014 年武汉“实施性规划：

探索与创新”论坛上以“深圳城市规划实施的探索与思

考”为题的发言材料。因之前笔者已在《行动规划·制

度设计·政策支持—深圳近 10 年城市规划实施历程

剖析》中对深圳城市规划实施的历程及经验进行过较为

全面的阐述和剖析，在此便不再对深圳规划实践做全程

回溯，只以案例解析的方式，就如何认识和处理实施性

规划与规划实施的相互关系做进一步的讨论。

1 实施性规划与规划实施的制度环境

1.1 规划实施研究的两个方面国内关于城市规划实施的研究基本从两个方面展

开：一方面，研究城市规划编制技术的改进。实践上，

通过对规划方案的检讨和评估，发现存在的问题和不适

应性，进行调整和修订以提高其现实操作性；理论上，

则反思现行规划的编制体系、内容和方法，提出规划改

革创新的方向。两者的着眼点都是规划技术的理性完善，

目标是编制一个“可实施”的规划。另一方面，研究

城市规划运行的制度环境、相关配套政策等，从规划

编制系统外探讨规划实施的路径。目前总体研究现状

是前者居多，后者较少。究其原因，对于规划编制者

来说，如何做好规划是其主要任务，也是技术人员可

以有所作为的范畴，而规划实施则往往被看作是政府

部门或市场开发主体的职能，规划编制人员既不熟悉，

又难以直接参与和发挥作用，即便对于规划管理者而

言，受政府工作规则和职责边界的约束，也很难对超

越其职能范畴的事务发表意见。这在客观上造成了目

前重规划编制改进、轻实施机制研究的状况。

1.2 实施性规划的缘起和意义望文生义，实施性规划似乎是个伪命题，因为没

有哪个规划是不需要实施的，不具备可实施性的规划

也是没有意义的。规划的目的就是要抵御未来的不确

定性，首先要明确预期目标，其次要指明通向目标的

路径，才能指导现实的行动。囿于传统规划追求终极

[ 作者简介 ] 邹　兵，博士，教授级高级规划师，深圳市规划国土发展研究中心总工程师。

212015 年第 1 期 第 31 卷

蓝图的思维模式，规划编制者总是热衷

于不停地寻求未来发展的理想目标，却

忽视对通向这一规划目标的路径设计，

更少有对条件、手段、资源、能力及步

骤的研究和评估。如果仅仅是思想方法

的偏差，还是难以解释当前各地的规划

编制方案与实施操作之间矛盾越来越突

出的客观现实。更深刻的原因在于，20

世纪 90 年代建构并日趋完备的总规—控

规两层次法定规划体系所体现的是一种

“被动控制”的管控性规划思路，它无

法适应城市竞争时代地方政府“主动推

进”城市发展建设的强烈需求。以政府

强势主导、城市竞争为特征的“中国模式”

被认为是近 30 年来推动我国经济快速增

长，并成为世界第二大经济体的最强大

动力源。有关这一模式的价值评判不在

本文讨论之列，但这种不同于西方的城

市发展模式却是我国城市规划必须接受

的基本工作背景。因此，各地方政府才

纷纷在法定规划体系外，主动研究推进

规划实施的方法和制度。

由此可见，实施性规划应是针对目

前规划编制存在的突出问题，在有限目

标的指引下重点对规划实现路径进行的

探索。目前兴起的实施性规划是在规划

编制层面对于现实诉求的回应，仍属于

对规划技术的理性改进。

1.3 决定规划可实施性的制度环境编制实施性规划对于规划的实施固

然有重要的促进作用，但并不起决定性作

用。规划的实施并不完全取决于规划方案

自身科学合理与否，而决定于规划实施

的运行环境，即制度环境。制度环境虽

然不是城市规划编制者可以左右的，但

是其却是城市规划编制者必须认真研究、

理解、认识和适应的。规划师的工作始

终无法置身于特定时期的制度环境之外，

所以必须主动适应。如果能够通过适当的

方式使这个环境产生一些有利于城市规

划发展的影响，则更有价值和意义。

决定规划实施的制度环境，可以分

为两个层面：第一层面的制度往往是针

对某个具体规划方案的实施而制定的，

具有明确的指向性和直接的影响力，这

是规划师应该高度重视、积极参与并可

能施加影响的；第二层面是规划实施的

宏观制度环境，对于某个规划实施虽然

不具有直接的作用，但是对于整个城市

的发展和规划的运行轨迹却有更大的影

响力，规划师需要充分了解和主动适应。

深圳在 20 世纪 90 年代末期已经基

本完成了对城市空间发展的总体架构和

规划体系的搭建，之后探索了一系列以

实施为导向的规划编制工作，包括近期

建设规划、行动规划、开发规划、综合

发展规划、社区规划、更新单元规划和

土地整备规划等丰富多样的规划类型。

但实践证明，这些以实施为导向的规划

方案，都必须与相适应的制度环境结合

才有可能实现，而这些实践能够走多远、

走到哪一步，则取决于整体制度环境的

变化进程。

2 空间规划与制度设计

2.1 近期建设规划与年度实施计划制度深圳 2001 年开展了总规检讨和近

期建设规划实践，经过深入研究，搭建

了一个不同于传统规划思路方法的分阶

段、分步骤推进的系统框架，包括从近

期目标和策略、重点地区、重要行动计

划到重大项目安排和实施政策的完整技

术链条。即使以今天的眼光来评价，这

个框架在技术上也是相当完美的，思路

清晰，逻辑严密，不仅为深圳后来几轮

近期建设规划编制所延续，还被全国规

划同行广泛借鉴。但遗憾的是，这个规

划的实施效果并不让人满意。规划通过

与国民经济和社会发展计划的对接，形

成政府公共投资的合力来带动市场投资

并引导城市发展方向的设想并没有实现，

城市建设决策分散，重大项目空间布局

离散、缺乏统筹的矛盾依然突出，反映

出以完善技术为手段的规划改革对城市

开发建设的调控难以奏效。

因此，深圳在 2005 年开展第二轮

近期建设规划时，不仅编制了空间规划

方案，还针对政府运行机制和计划体系

展开了系列研究，特别是对年度投资计

划的制定、重大项目选择的原则和程序、

年度财政预算案的编制和执行等关键问

题进行了深入调研。在此基础上，才提

出了建立近期建设规划年度实施计划制

度的建议，即通过对建设项目用地预申

报的制度安排，对土地资源进行预先安

排，强化规划的空间统筹职能，并与政

府经济社会发展年度计划、政府投资项

目计划等充分对接协调，共同发挥对政

府投资和城市建设活动的引导作用。这

项制度最终以深圳市委市政府决定的形

式予以正式确立，也就是后来为规划界

所赞誉的调控城市发展的“双平台”制度。

这一制度安排最终保障了近期建设规划

的空间策略和行动方案以年度的方式真

正落实。经过 9 年的实践，这一制度安

排取得了明显成效，从机制上基本理顺

了政府部门之间“条条块块”的协同关

系，各项建设行动和步骤基本趋向统一，

投资和用地效益明显提高。

2.2 基本生态控制线规划及管理制度深圳是全国第一个率先划定基本生

态控制线的城市，目的是遏制城市建设用

地无序扩张的态势。基本生态控制线的基

底方案是深圳 1996 版总规确立的市域范

围内的“M”形生态绿地和组团间绿化隔

离带，后来经过城市绿地系统规划得到优

化，范围包括全市域的耕地、水源保护区、

风景名胜区、自然保护区、郊野公园及其

他生态敏感区等。在严峻的形势下，这一

规划方案并没有刻意构筑“几廊几带”的

完美结构，也不强求生态系统的完整科学，

而是强调基本生态控制线能够在各区、各

街道及各社区的顺利划定。这一曲折过

22

程经历了与各利益主体的艰难谈判和反

复“讨价还价”的过程，虽然基本生态控

制线的范围由原先划定的 1　100　km2 妥协

退让到 974　km2，但最终取得各方共识

而成功划线落位。随后，深圳于 2005 年

正式出台了 《深圳市基本生态控制线管

理规定》，以政府规章的形式确定并强制

执行基本生态控制线，将接近全市 50％

的地域作为禁止开发建设的永久生态保护

区，从法律上保障了基本生态控制线的划

定。经过 10 年的坚守和维护，这一“铁线”

已经深入人心并得到全社会共同支持，相

比国家更为严格却难以落地的“四线”规

定更为有效。

2.3 存量规划实施的相关政策城市更新和土地整备是深圳进入以

存量优化为主的发展阶段推进规划实施

的两大抓手，面临着各产权主体的多重

博弈和既得利益格局的调整，其复杂性

和难度与以新增用地为对象的增量规划

相比完全不可同日而语。因此，规划编

制从一开始就不是编制单纯的空间方案

设计，而是同时研究制定一系列的政策

文件，作为规划实施的支持与保障。

2009 年之前，深圳也开展了一些对

城中村和旧工业区进行改造的城市更新

规划工作，但由于受到诸多制度因素的

约束而进展缓慢。直到 2009 年广东省“三

旧”改造政策和《深圳市城市更新办法》

的出台，才为城市更新的全面推进打开

了通道。针对城市更新中因地块过小、

高强度开发而导致的道路和公共设施难

以落地的问题，深圳提出了城市更新单

元规划。规划构想具体内容包括打破单

个项目、单个地块改造的模式，划定一

定规模的空间单元进行整体更新改造；

在满足开发主体利益的同时，捆绑保障

房、公共服务和道路市政设施贡献用地、

拆迁补偿等公共责任，确保不同主体的

利益共享、责任共担和多方共赢。近年来，

依据《深圳城市更新办法》，深圳针对

城市更新规划实施中存在的问题又陆续

制定了《深圳城市更新办法实施细则》《加

强和改进城市更新的暂行措施》等补充

政策，以及城市更新中配建保障房和创

新创业用房比例等一系列配套文件。

土地整备规划的目的是要综合运用

规划和土地政策手段盘活存量用地，提

升土地利用效率，有效保障重大项目落

地。深圳在组织编制《深圳市土地整备

专项规划》以及明确土地整备的规模、

分布和时序的同时，推进土地整备体制

机制的建设，包括研究制定《关于推进

土地整备工作的若干意见》作为土地整

备的纲领性文件；建立年度计划的编制

机制，用计划控制、引导土地整备项目

的实施；构建土地投融资平台，充分利

用市场化手段筹措资金，保障规划有效

实施和土地收益最大化。另外，成立深

圳市土地整备局，专门承担深圳土地整

备、房屋征收拆迁、土地投融资及重大

项目建设用地预选址等工作。目前，深

圳正以社区为单位，试点“整村统筹”

的土地整备工作，力图借此一揽子解决

历史遗留问题。

3 实施主体与开发模式

深圳的实践表明，无论是宏观层次

还是中、微观层次规划，无论是早期的

建设，还是目前的开发活动，确定明确

的实施主体都是规划实施必不可少的前

提条件。

3.1 成片开发建设模式塑造华侨城等

优质城区今天，人们都在不停地赞叹深圳经

济特区带状组团空间结构的巨大成效，

但客观地分析，当时选择这种空间发展

模式也隐藏着巨大风险，如空间骨架拉

得很开，摊子铺得很大，基础设施投资

相对分散。国内一些城市在效仿深圳的

空间发展模式时也有失败的案例。这一

空间发展模式能否成功，其一取决于城

市人口和经济规模的增长速度是否有如

此大的需求，深圳正好适逢超常规的增

长，历史的机遇契合了这一空间供给；

其二取决于如何能够迅速筹集巨大数量

的资金启动开发建设，并收到成效。20

世纪 80 年代深圳特区处于建设初期，财

政基础十分薄弱，而通过土地有偿使用

来筹措资金的市场化改革模式还处于探

索阶段。在建设资金缺乏、城市基础设

施投入有限的条件下，深圳采取“内引

外联”的建设模式，赋予招商、华侨城

和特发等几大国有企业和集团进行土地

成片开发、统一建设经营和管理的权限，

其规划建设用地范围内的公共服务设施、

道路和市政设施全部由这些开发主体承

担，之后的运营和管理也由其负责，这

些开发主体实则扮演了“准政府”的角色。

这一成片开发建设的模式极大地调动了

开发主体的积极性和创造性，大大加快

了城市建设的步伐，不仅很快奠定了总

规确立的带状组团结构的基础，还造就

了华侨城、蛇口和白沙岭等富有时代特

征、特色鲜明的片区，成为改革开放初

期我国城市规划建设的经典之作。

3.2 设立新区促进组团空间结构的完善深圳 1996 版总规正式确立了全市

“多中心网络组团结构”的空间目标。

在完成了原特区内各区分区规划以后，

2002 年深圳开始以原特区外各功能组团

为空间单元，组织编制了一轮组团分区

规划，首次实现了全市域范围的规划“全

覆盖”；后来又进一步提出打造特区外

四大新城的策略。但与原特区各分区规

划的实施相比，特区外由若干镇拼合成

的功能组团因缺乏一个强有力的建设管

理主体而无法统筹调配资源，特别是组

团级的公共服务、市政设施难以实施建

设。原特区外扁平化低效蔓延的态势很

难得到有效遏止，多中心体系也成为空

中楼阁。直到 2007 年深圳开始推动行政

232015 年第 1 期 第 31 卷

管理体制改革，相继成立了光明、坪山、

龙华和大鹏新区四个新型功能区，组团

规划的实施才有了体制保障。由于新区

范围与组团结构基本契合，各新区成立

后不仅大大加强了规划统筹建设和管理

力度，还相继探索编制了集城市规划、

土地规划、产业规划、交通规划及生态

环境规划等于一体的“多规合一”的综

合发展规划，为基层政府实施“一张图”

的规划建设提供了平台，促进了城市空

间结构的进一步优化和功能提升。

城市空间结构与行政单元不能完全

契合一直是困扰规划的一个问题。规划

方案的编制可以突破行政壁垒，力求功

能布局的合理和空间结构的完整性，但

规划的实施必须依托行政架构，跨越行

政界线将面临高昂的协调成本，因此肯

定是困难重重。

3.3 多元主体参与助推城市更新对于中、微观层次的规划实施，明

确开发主体更为重要，这在深圳城市更

新中反映得尤为明显。以前城市更新政

策法规都明确规定，对工业和经营性用

地的改造必须采取“招拍挂”方式出让。

这种土地再开发模式将被改造地块的权

利人排除在更新改造利益分配之外，不

仅降低了原业主的改造意愿，还排除了

市场企业提前界入的可能。正是开发主

体的缺失，导致了深圳城市更新陷入僵

局。而《深圳市城市更新办法》在政策

上的实质性突破，就是鼓励原业主在符

合规划的前提下自主进行更新改造，所

涉及的划拨土地使用权可以采取协议方

式补办出让手续，同时对用地功能、容

积率和补缴地价等也有明确规定，而更

新改造收益在政府、开发商和原业主之

间合理分配。这一做法改变了以往靠政

府主导推进的单一模式，而是采取“政

府引导、市场运作”的方式，由政府搭

建平台，制定激励机制，吸引多方力量

广泛参与。虽然政府向开发者和原业主

让出了一部分利益，但是大大提高了原

业主释放土地、参与城市更新的积极性，

增强了开发商的投资信心，也使政府获

得了即期土地收益和长远税收增长，形

成多方共赢的格局。

在此不能不提及深圳近年来尝试的

另一项实践—城市发展单元规划试点，

它是针对城市重点发展地区开展的，试图

综合运用规划、土地和财税等多种政策手

段，建立多个利益主体共同参与开发的规

划实施模式。但相比城市更新与土地整备

规划，由于规划空间范围过大，平衡利

益太过复杂，特别是难以明确实施主体，

试点没有取得预期的效果。

4 土地制度与管理体制

深圳原特区内外建设发展水平差异

的巨大鸿沟，已经构成城市提升竞争力

和持续发展的严重障碍。而这种局面的

形成是由深层次的制度根源所决定的。

4.1 两种不同的土地制度形成完全不同

的发展模式1992 年，深圳对原特区土地实施一

次性全面统征，实现了土地全部的国有

化和高度集中的统一管理。政府推行“统

一规划、统一征地、统一出让、统一建设、

统一管理”的“五统一”模式和“取之

于地、用之于地”的国土基金制度，保

证城市建设按照规划的统一部署推进实

施。即使是特区建设初期发展较低层次

的“三来一补”的工业，也被布局在统

一规划的十五个工业区内，从而避免了

招商引资的无序。之后持续投入的基础

设施建设带来了城市环境和功能的不断

改善，推动了产业升级，成就了一个“基

本按照规划建设”的特区城市。

而原特区外长期实行土地集体所有

制，直到 2003 年底，宝安、龙岗两区全

面推行城市化，才从名义上将土地一次

性转为国有，比原特区落后了十年以上，

而这十年正是深圳经济增长和开发建设

最快的时期。与原特区高标准的城市规

划建设管理不同的是，原特区外实行的

是建立在土地村集体所有基础上的自下

而上的发展模式。各镇、村政府承担着

经济发展主体的职能，利用改革开放后

大量涌入的外资和外来人口，依靠廉价

的土地和劳动力，在极低的门槛上启动

工业化，形成“村村抓工业、户户搞开发”

的分散建设格局。深圳在成为“世界工厂”

的同时，也消耗了大量的土地资源，透

支了环境成本，还形成了一个以土地房

屋出租和分红为生存手段的“食利阶层”，

造成了严重的社会分异。2003 年以后，

深圳虽然名义上实现了土地国有化，但

是旧的发展模式惯性巨大，既得利益沉

淀，政府不仅获得的实际可以掌控利用

的土地资源已经十分有限，还不得不为

大量积重难返的历史遗留问题偿还欠账。

4.2 规划的前瞻与手段的缺乏“深圳关内关外两重天”的局面令负

有历史责任感的规划师为之扼腕痛惜①，

但把责任归咎于城市规划是有失公允的。

相反，城市规划对此问题的关注一直体现

了足够的远见和前瞻性。早在 1990 年深

圳就提出了“全境开拓”的思路，1996

版总规将城市规划区域扩大到全市域范

围，并最先实现城乡统筹；2000 年深圳

又提出城市建设重点向特区外转移的战略

建议，此后，无论是编制组团规划，还是

交通、市政和产业等各类专项规划，以及

制定标准与准则，都是以特区内外一体化

发展为出发点。但在城市整体运行制度环

境没有改变的情况下，这些富有前瞻性的

规划构想都因为缺乏必要的手段和资源的

支持而难以实施，无法改变既有格局。

首先，规划实施缺乏经济资源。市

级政府对特区外缺乏足够的建设投入，

基层政府财力有限，不仅难以形成特区

那样的良性循环的发展模式，甚至连基

本的公共配套和基础设施建设都无法落

24

实；其结果是形成低水平投入和低标准

建设—低质量空间—低层次产业和低素

质人口—低效利用资源的恶性循环。其

次，规划实施缺乏行政资源。虽然深圳

很早就建立了市局—分局—国土所的规

划国土三级垂直管理体系，但是有限的

管理资源根本不足以应付超乎寻常的开

发建设规模；特区外个别大镇的常住人

口已近百万，超过内地大城市的规模，

却只能按照镇级行政配置，建设管理失

控成为必然。最后，规划实施缺乏政策

资源。国家对农村集体用地的权益界定

一直含糊不清，对于发生在集体建设用

地的建设经营行为如何进行用途管制和

规划管控也没有建立行之有效的制度安

排②。面对巨大利益驱动下不计后果、近

乎疯狂的违法抢建，规划管理常陷入违

法难究、法不责众的尴尬局面。

4.3 城市发展阶段的制约与历史局限尽 管 今 天 可 以 对 原 特 区 外 的 粗 放

发展模式进行深刻的检讨和批判，但在

特定的历史条件下形成的这种模式却是

长期存在的一种客观现实，是深圳过去

三十多年城市快速发展历程不可分割的

一个组成部分。而且也不能否认它有如

下的历史贡献：抓住了 20 世纪 90 年代

以来全球制造业大规模转移带来的发展

机遇；为大量外来劳动力提供了低成本

的就业和居住机会，为国家吸纳了大量

农村城市化人口；保证了特区产业结构

升级过程中全市经济增长基本未受影响。

另外一个不能否认的事实：在 1992 年

特区全面城市化时，由于政府缺乏足够

的征地资金而不得已推行了留用地政策，

遗留下城中村的痼疾—为了实施规划

建设的统一管理而企图将超过特区五倍

以上的关外土地征为国有，这是超越发

展阶段的不切实际的臆想，因为深圳在

当时不仅不具备必要的资源和管理能力，

还得不到国家政治制度的支持③。评判深

圳原特区外规划建设的成败得失，不能

脱离时代背景和特定历史条件的局限性。

5 结语

深圳的实践表明，城市规划能否有

效实施并不完全取决于规划方案自身的

科学合理，更主要的是受到外部因素的

影响和制约，决定于规划运行的制度环

境。因此，改善规划实施效果的根本出

路不在于规划编制体系孤立地和结构性

地连续改动，也不在于技术层次上乐此

不疲地创造新的规划概念和规划类型，

而在于改善规划运行的制度环境。

正如张兵在《城市规划实效论》中

所提：“以为规划的编制是一个封闭的

纯粹技术事务，可以通过全盘的理性达

到规划方案的最优，然后用价值中立的

外衣包裹着提交给决策者去选择，是对

规划编制的曲解。”规划实施离不开政

治上的有效运作。编制实施性规划，一

方面要依赖规划理论与技术的进步；另

一方面要充分了解规划实施的运行过程，

培养规划师适应并处理政治事务的能力；

要注意空间方案与制度设计的有机结合，

采取与整体制度环境相适应的行动策略，

影响和帮助决策者的决策，使规划朝有

利于实现规划目标的方向发展。

[注　释 ]

①深圳 1986 版总规的主持人周干峙曾后悔

在做特区总规时，忽视了关外另一个深圳

的存在。1996 版总规的负责人王富海则

检讨当时规划虽然覆盖全境，但没能针对

特区内外不同的发展模式提出差异化的规

划实施对策。两位规划大师勇于自责和担

当的精神值得敬佩，但客观地分析，当时

的方案即使做得更完善，也未必一定会改

变最终的局面。

②最近周其仁、华生和贺雪峰等几位经济学

家就农地入市和小产权房等问题发生的激

烈论战，表明人们在对许多基本制度的认

识上还存在重大分歧。

③对于深圳宝安、龙岗两区的城市化转地行

动，当时也广受争议。据了解，国土资源

部最初都持反对意见，并在 2004 年下半

年派小组赴深圳进行专项调查。最终，深

圳“农地转国有”试验以“特例”获得北

京默许而得以付诸实施，但国土资源部的

调查报告认为，此举“不宜模仿　”“下不

为例”。

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[10]邹兵．由“增量扩张”转向“存量优化”——

深圳市城市总体规划转型的动因与路径

[J]．规划师，2013(5)：5-10．

[ 收稿日期 ]2014-11-27

252015 年第 1 期 第 31 卷

地方政府的城市总体规划编制和实施逻辑：

对广州的观察

□　易晓峰

[ 摘　要 ] 研究首先从理论层面进行分析，指出法律法规要求的总体规划未必是地方政府发展所迫切需要的规划，地方政府对总体规划有自己的诉求。其次，通过对广州两轮城市总体规划的编制与实施过程进行分析，从中总结地方政府的逻辑是如何影响城市总体规划的编制与实施的，以及在地方实际发展过程中城市总体规划所发挥的作用。最后，指出只有符合地方政府发展逻辑的规划才有良好的实施性，地方政府会在有限的权限内对规划进行创新；新形势下城市总体规划的转型应从实施角度出发，考虑地方政府的诉求，并理顺各级政府、各类规划之间的关系。[ 关键词 ] 城市总体规划；编制；实施；逻辑；广州[ 文章编号 ]1006-0022(2015)01-0025-06　[ 中图分类号 ]TU984　[ 文献标识码 ]B

Urban Master Plan Compilation And Implementation By Local Government: Guangzhou Case/Yi Xiaofeng[Abstract] The paper indicates urban master plan is not necessarily the most needed plan of local government, and local government has their own appealing in master plan. Then the paper analyzes the compilation and implementation of two round Guangzhou master plans, concludes how local government affects implementation and the effect of urban planning in development. The paper finally points out plans that conforms local government logics are well implemented, and local government will make innovation within their limit of power. Urban master plan transition shall consider local government appeal, and reorganizes the relations between different levels of government and plans.[Key words] Urban master plan, Compilation, Implementation, Logics, Guangzhou

0 引言

城市总体规划一直是我国规划师、学者及官员讨

论的热点话题 [1-4]。近年来，不少研究对现行城市总体

规划编制、审批制度进行了分析，并提出了创新的方

向 [5-8]。同时，城市总体规划的主管部门——住房和城

乡建设部对城市总体规划工作提出了新的要求，如进

行总体规划督查、开展总体规划实施评估等 [9-10]。

一般来说，城市总体规划是地方事务，应该是地

方政治过程的结果 [11]。然而，我国对具体城市的总体

规划的编制和实施机制的研究并不多。因此，本文将

从地方政府的逻辑入手，分析地方政府对城市总体规

划的诉求，以及地方政府对城市总体规划实施的思路。

本文选取广州作为分析对象，一方面是因为广州是笔

者长期工作的城市，另一方面则是广州关于城市总体

规划的几次规划创新在全国影响较大，具有一定的代

表意义。本文将对广州城市总体规划编制的原因、规

划创新的动力及规划实施的结果进行分析，以进一步

理解当前地方政府的逻辑以及城市总体规划编制和实

施机制。

1法律法规要求下及地方政府逻辑下的城市总体规划编制和实施

1.1 法律法规要求下的城市总体规划编制与实施城市总体规划本身作为法定规划，必定有相关法

律法规作为其依据。经过检索，笔者认为与城市总体

规划相关的法律法规应包括《中华人民共和国地方各

[ 作者简介 ] 易晓峰，硕士，高级规划师，注册城市规划师，广州市天作建筑规划设计有限公司副总经理兼总规划师。

26

级人民代表大会和地方各级人民政府组

织法》(1979 年实施，2004 年第四次修

订，以下简称《地方政府组织法》)、《中

华人民共和国城乡规划法》(2008 年实

施，以下简称《城乡规划法》) 和《城市

规划编制办法》(2005 年实施 )。

《地方政府组织法》是一部规定中

央以下层级政府工作职责的法律，它规

定县级以上的地方各级人民政府行使下

列职权：“执行国民经济和社会发展计划、

预算，管理本行政区域内的经济、教育、

科学、文化、卫生、体育事业、环境和

资源保护、城乡建设事业和财政、民政、

公安、民族事务、司法行政、监察、计

划生育等行政工作”。可以发现，该法

律条文中没有明确出现“规划”二字，

故“城乡建设事业”应包括城市总体规

划编制和实施的内容。

《城乡规划法》是规划行业最为重

要的法律，其第十四条明确指出“城市

人民政府组织编制城市总体规划。直辖

市的城市总体规划由直辖市人民政府报

国务院审批。省、自治区人民政府所在

地的城市以及国务院确定的城市的总体

规划，由省、自治区人民政府审查同意后，

报国务院审批。其他城市的总体规划，

由城市人民政府报省、自治区人民政府

审批”，该法律条文明确了编制城市总

体规划是地方政府的职责；其第二十八

条指出“地方各级人民政府应当根据当

地经济社会发展水平，量力而行，尊重

群众意愿，有计划、分步骤地组织实施

城乡规划”，该法律条文明确了地方政

府也是实施规划的主体。此外，《城乡

规划法》还规定了城市总体规划的内容，

其第十七条规定“城市总体规划、镇总

体规划的内容应当包括：城市、镇的发

展布局，功能分区，用地布局，综合交

通体系，禁止、限制和适宜建设的地域

范围，各类专项规划等。规划区范围、

规划区内建设用地规模、基础设施和公

共服务设施用地、水源地和水系、基本

农田和绿化用地、环境保护、自然与历

史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，

应当作为城市总体规划、镇总体规划的

强制性内容”。

出台早于《城乡规划法》的《城市

规划编制办法》并未在《城乡规划法》

颁布后进行修订，仍发挥着指导我国城

市规划编制的作用。其第三条对城市规

划下的定义立意很高，“城市规划是政府

调控城市空间资源、指导城乡发展与建

设、维护社会公平、保障公共安全和公

众利益的重要公共政策之一”，直接将公

众通常认为的技术蓝图上升为公共政策。

此外，《城市规划编制办法》还对城市

总体规划的组织编制程序做出了详细的

安排。

综合以上法律法规对城市总体规划

的要求不难发现，在规划编制方面，地

方政府负责编制城市总体规划；更高级

的政府 ( 甚至国务院 ) 审批规划；城市总

体规划是公共政策，要考虑生态、长远

的发展要求；城市总体规划是城乡建设

的蓝图，但地方政府无权为自己编制的

规划做最后的决定，因为城市总体规划

需要上级政府审批。在规划实施方面，

地方政府是实施城市总体规划的主体，

但它们要执行被上级政府审批通过的城

市总体规划；城市总体规划中的保护性

内容很多，它们同样也是地方政府实施

规划的内容。

综上，各类法律法规都要求地方政

府编制和实施城市总体规划。地方政府

对城市总体规划肯定有自己的理解和诉

求，这需要从地方政府本身的理解开始。

1.2 地方政府逻辑下的总体规划编制

与实施对于地方政府的理解，显而易见的

是地方政府是较低级别的“国家 (State)”，

有明确的管辖范围和权限，是其管辖范

围内公共物品 ( 教育、医疗和公交等 ) 的

提供者。在全球化背景下，很多学者都

认为地方政府表现得像企业，实施着“企

业化”的城市管治 [12-14]。地方政府期望

通过在土地上投入基础设施、形象工程，

吸引国内外的投资，提高地方的产出，

增加就业和地方财政。在全球范围内，

城市已经成为创造财富的机器。

我国的地方政府还有很多特别之处：

①五年任期，由地方人大选举产生；②与

市委并行，而市委由上级党委任命；③在

地方层面还有五套班子；④由上一级部

门进行绩效考核。这使得我国地方政府

往往更加重视五年内的事务，且在做出

某些重大决策时还需考虑党委、人大等

其他班子的意见。

因此，笔者认为地方政府需要的城

市总体规划实际上是从规划实施性的角

度考虑的，它们眼中的城市总体规划应该

是这样的：①具有时效性，能对实际问题

做出回应，给出解决方案；②具有弹性，

可以满足不断变化的市场需求；③见效

快，能够在短期见到效果，五年时间应

该是考虑重点；④具有开发指导性，明

确在哪里开发，如何开发；⑤有助于形

象提升，最好有让每个人都看到实施结

果的可能。简单来说，地方政府要编制

的城市总体规划应该是地方政府好实施

的规划。

此外，还有两个方面的内容对于认

识地方政府眼中的城市总体规划编制是

非常重要的。首先，城市总体规划并非

城市层面最为重要的总体性规划。《城

乡规划法》第五条指出“城市总体规划、

镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编

制，应当依据国民经济和社会发展规划，

并与土地利用总体规划相衔接”。这表

明国民经济和社会发展规划是城市总体

规划的依据，而土地利用总体规划是城

市总体规划需要衔接的规划。事实上，

由于土地利用总体规划编制的周期较城

市总体规划短，往往土地利用总体规划

已经被批准，而城市总体规划还在报审

甚至编制过程中。这就造成了城市总体

272015 年第 1 期 第 31 卷

规划以土地利用总体规划为“依据”，

而非互相衔接的局面。同时，主体功能

区规划、环境保护总体规划等新兴的部

门规划也登上了城市舞台，也成为了城

市总体规划需要衔接甚至得到批准的前

置条件。因此，地方政府除了要实施城

市总体规划，还需要实施土地利用总体

规划等城市层面的总体性规划。

其次，新的经济形势令地方政府对

城市总体规划的诉求发生改变。换句话

说，就是城市总体规划的实施背景发生

了变化。20 世纪 90 年代至 21 世纪 00

年代，全球的经济都处于迅猛增长时期。

但自 2007 年次贷危机席卷全球以来，

全球经济发展几乎停滞，我国经济发展

的速度开始放缓。在此背景下，政府对

规划的诉求开始发生改变。在经济高速

发展时期，“规划为增长寻找空间，或者

为增长的洪流打造堤坝”[15]；但在经济

放缓时期，规划需要通过创造空间吸引

增长点，挖掘新的增长点，帮助“润滑”

甚至打造 ( 新 ) 增长机器。在这样的背景

下，地方政府需要的城市总体规划应更

加精细，更加面向实施和操作。

通过以上从理论层面对城市总体规

划的编制和实施进行分析不难发现，城

市总体规划法律法规的要求与地方政府

的逻辑存在一定差距。下面本文将以广

州为例，进一步阐述广州是如何组织城

市总体规划编制以及如何看待城市总体

规划实施的。

2 对广州的观察

2.1 从战略规划到城市总体规划 (2001

～ 2010 年 )：地方共识指导规划编制和

实施2.1.1 地方政府主导编制的战略规划迅速

促成了地方共识

广州战略规划打开了我国规划的新

时代，规划师似乎从此真正参与到城市

发展的重大决策中了。这的确是规划技

术的胜利，但事后再思考，市政府作为

规划的幕后推手功不可没。

通过对相关文献的分析可知，广州

战略规划是因 2000 年广州行政区划调

整，而原先准备的总体规划上报材料无

法适应新的发展所采取的权宜之计 [16-17]。

其中，广州市政府及其主要领导发挥了

重要作用，明确了整个工作的思路。广

州市政府于 2000 年 6 月邀请中国城市

规划设计研究院、清华大学、同济大学、

中山大学和广州市城市规划勘测设计研

究院五家知名单位开展了广州总体发展

概 念 规 划 咨 询 活 动。2000 年 9 月 3 日

～ 4 日，广州市政府又邀请全国规划、

建筑、交通及生态专业的著名专家召开

了广州城市总体发展概念规划咨询研讨

会，同时结合五家规划咨询单位提出的

规划概念与方案，形成了对广州城市整

体的发展策略、思路及方向等重大问题

的共识。

在以上共识的基础上，广州市城市

规划局编制完成了《广州城市建设总体

战略概念规划纲要》[18]。该文件的第一

部分为“城市发展战略目标”，确定广

州为一个繁荣、高效和文明的国际性区

域中心城市；一个适宜创业发展、居住

生活的山水型生态城市。第二部分为“城

市土地利用”，重点提出了东、南部为广

州都会区发展的主要方向，都会区空间

布局的基本取向为“南拓、北优、东进、

西联”。第三部分为“城市生态环境”，

提出广州城市建设的自然格局从传统的

图 1 《广州城市建设总体战略概念规划纲要》—土地利用结构解析图

28

“云山珠水”格局跃升为具有“山、城、田、

海”特色的大山大水格局。第四部分为“城

市综合交通”，提出空港、港口、铁路

及城市快速轨道方面的规划。这些并未

涵盖城市规划编制办法规定的全部技术

内容，但这些内容都具有明确的指向性，

对实际工作的指导性很强。该文件具有

很好的时效性和弹性，解决了当时广州

市政府迫切需要解决的问题 ( 图 1)。

2.1.2 战略规划直接指导了实施

在广州市委市政府对战略规划达成

共识后，战略规划通过政府强大的执行

力立刻得到了实施。而当时作为法定规

划的广州城市总体规划仍在编制中，直

至 2005 年 12 月 22 日才获得国务院批

准，而此时广州战略规划已实施了五年

之久。

对于空间发展而言，广州大力推动

“南拓”和“东进”。“南拓”主要体现

在南沙地区的开发和南沙港的建设；“东

进”则体现在珠江新城、广州科学城和

广东奥林匹克体育中心的建设。2005 年

4 月 28 日，广州实行行政区划调整，进

一步强化了“南拓”和“东进”战略，

新增了南沙区、萝岗区 ( 在广州开发区

的基础上整合周边地区设立的 )，有效地

支撑了广州的工业和航运发展。

对 于 大 型 交 通 基 础 设 施 而 言， 战

略规划中提及的设施几乎都得到了很好

的实施，如广州白云机场、南沙港和轨

道交通网络等。但是，认真对照这些项

目 启 动 的 时 间 可 以 发 现， 不 少 项 目 在

2000 年战略规划编制之前就已经策划。

例如，广州白云机场的选址早在 1992

年就开始了，2000 年 8 月该项目在战

略规划编制的同时就已经开工；南沙港

的建设也可以上溯到 1997 年，甚至更

早；轨道交通线路的建设始于 20 世纪

90 年代，2000 年之后几乎按照战略规

划实施。此后，很多研究把许多 2000

年之后实现的目标都归功于战略规划，

个人感觉有些牵强。但是，从另一个角

度看，战略规划并非只是规划师脑中的

构思，而是政府实施逻辑和推动力量的

结果。这并不是要削弱战略规划的重要

性，而是要客观地理解战略规划的历史

意义和作用。

广州城市总体规划 (2001 ～ 2010 年 )

的核心内容，如城市性质、城市空间结构、

城市发展方向和综合交通战略等，均可

在战略规划中找到。换句话说，城市总

体规划的工作差不多是战略规划共识的

“条文化”。

通过对广州战略规划进行总结，笔

者认为地方政府的逻辑发挥了重要作用。

战略规划很好地满足了广州市政府的诉

求，成为了一个对政府“有用”的规划，

是一个“实施导向”的规划；而政府的

执行力以及我国宏观的经济形势、广州

亚运会的举办等成为了战略规划实施的

保证。换句话说，广州战略规划不管是

编制还是实施都脱离了纯粹的技术，直

接运行在行政甚至政治运作的轨道上，

成为了政府和规划技术结合的范例。

在广州战略规划实施之后，全国许

多城市纷纷效仿。但事实证明，战略规

划并非是城市总体规划编制和实施的万

灵药。在 2011 ～ 2020 年的广州城市总

体规划编制中，战略规划就再未发挥如

此重要的作用。

2.2 正在编制的城市总体规划 (2011

～ 2020 年 )：实施压力促使规划创新2.2.1 难再复制战略规划“神话”

由于上一轮广州城市总体规划编制

周期太长，实施周期只有短短五年，广

州市政府希望新一轮城市总体规划能够

早点“动手”、早点被批准。因此，在

城 市 总 体 规 划 (2001 ～ 2010 年 ) 被 批

准不到一年的时间内，广州就开始准备

编制新一轮的城市总体规划。2006 年 8

月，建设部批准广州开展城市总体规划

修 编 工 作；2007 年 7 月， 广 州 市 政 府

成立了总体规划编制领导小组，制定了

总体规划编制工作方案。

由于广州战略规划对广州城市总体

规划 (2001 ～ 2010 年 ) 发挥了重要作用，

广州于 2007 年重启了战略规划，邀请

了中国城市规划设计研究院、同济大学、

清华大学、中山大学、广东省城乡规划

设计研究院和广州市城市规划勘测设计

研究院六家知名单位进行战略规划咨询。

此次规划咨询形成共识的时间较上轮规

划咨询长，共花费了约四年的时间。造

成这种现象的原因可能是这一期间广州

市委市政府的主要领导更迭频繁，市委

书记和市长都换了新任。

2.2.2 众说纷纭：从战略规划到规划

成果编制过程

在新一轮广州战略规划得到广州市

委市政府审议通过后，广州即开始了城

市总体规划纲要的编制。2012 年 3 月，

住房和城乡建设部同意广州正式开始编

制城市总体规划成果。由于战略规划和

城市总体规划纲要具有一定的基础，总

体规划成果技术文件编写的时间不长，

成果完成后共经历了七轮意见征询、三

次专家审查和成果公示，收到了近千条

意见。2013 年 1 月，广州市政府走完市

内程序，将广州城市总体规划成果上报

广东省政府。2013 年 5 月，规划成果获

得广东省政府常务会议原则通过。2013

年 7 月，广东省政府将规划成果报住房

和城乡建设部审批。2013 年 10 月，规

划成果通过了住房和城乡建设部组织的

部际联席会议审查。2014 年 1 月，规划

成果报国务院办公厅审批。

广州城市总体规划成果从正式编制

到报送国务院办公厅，历时近两年的时

间。虽然相比国内其他大城市这个速度

不算慢，但是其中所经历的过程不可谓

不复杂。该轮广州城市总体规划的编制

是在《城市规划编制办法》提出的“编

制城市规划，应当坚持政府组织、专家

领衔、部门合作、公众参与、科学决策

的原则”指导下开展的，规划过程中加

292015 年第 1 期 第 31 卷

入了更多的参与者。由于一些参与者对

城市总体规划的地位和作用理解不深，

或者说我国法定规划体系中总体规划与

其下层次规划之间的关系阐述不甚清晰，

所有参与者都会从各自的角度提出对城

市总体规划的理解和意见。一般来说，

作为广州城市建设发展的实际操作者，

各区 ( 县级市 ) 希望城市总体规划在其行

政辖区的表述上应与自己的发展构想一

致，特别是住房和城乡建设部对城市总

体规划的督查更加严格之后，它们甚至

希望城市总体规划的图斑与其发展构想

的边界一致，希望城市总体规划能够对

其发展有所倾斜。各专业委办局对城市

总体规划的看法有两种：一种是已经编

制各自的专业规划 ( 专项规划 ) 的，城市

总体规划要与之协调一致；另一种是还

没有编制各自的专业规划的，希望城市

总体规划能够解决它们的专业问题。

在与广州市有关领导的沟通中，笔

者感觉到市领导往往更关注近期可以实

施的工作及城市总体规划工作的政治意

义。概括起来，在城市总体规划编制过

程中参与者们主要关注以下三个问题：

①城市总体规划与其他专业规划的关系；

②城市总体规划的图斑 ( 用地规模 ) 如

何在各区、市之间协调；③城市总体规

划的获批还很遥远，近期建设规划如何

“办”。实际上，参与者们对城市总体

规划编制的要求都是基于对规划实施的

考虑。

2.2.3 实施压力下的规划创新

针对上述三个问题，广州开始了规

划创新。针对前两个问题，广州开始开

展“三规合一”；针对第三个问题，广

州则“发明”了城市功能布局规划。

“三规合一”主要针对城乡规划、

土地利用总体规划、国民经济与社会发

展规划三个规划的协调。针对规划实施

中因土地利用总体规划和城乡规划用地

规模、边界不同而造成的规划项目难以

落地实施的问题，广州计划以国民经济

和社会发展规划为依据，加强土地利用

总体规划和城乡规划的衔接，从规划内

容、信息平台、协调机制和行政管理等

方面理顺“三规”关系，统筹推进“三

规合一”工作。这个工作于 2012 年开

始，到 2014 年 2 月结束。根据报道，“三

规合一”的成果是“梳理了 29.4 万块建

设用地差异图斑，面积为 935.8　km2；

盘活了 128.32　km2 的存量土地资源”。

值得注意的是，首先，由于规划和实施

都是动态的，“三规合一”也是一个动

态过程；其次，“三规合一”本身并不

是法定规划，如果要充分发挥作用，还

需将其转变为可以指导行政许可的控制

性详细规划等法定规划 ( 土地利用总体

规划以及国民经济与社会发展规划的刚

性似乎强于城乡规划，因此往往是对城

乡规划进行调整；在“三规合一”的指

引下，广州编制了功能片区土地利用总

体规划，但因国家土地政策形势有变，

只有少数地区编制的土地利用总体规划

最终获批 )。

城市功能布局规划于 2013 年开始

编制，由时任的广州市主要领导进行推

动，当年就编制完成。同时，广州市委

颁 布 了《 中 共 广 州 市 委、 广 州 市 人 民

政府关于全面推进新型城市化发展的决

定》和 15 个配套文件。由于仍想复制早

先战略规划的“神话”，广州邀请了中

国城市规划设计研究院、中国社会科学

院和北京清华城市规划设计研究院编制

了《广州市城市功能布局研究》方案。

结 合 三 家 单 位 的 方 案 和 新 型 城 镇 化 政

策，最终形成了《广州 123 城市功能布

局规划》成果。该成果深化了城市总体

规划的空间结构，提出了实现空间结构

的“优化提升一个都会区、创新发展两

个新城区、扩容提质三个副中心”三种

错位发展模式，进而提出了实施错位发

展模式的 12 类 165 项基础性民生设施，

方便政府对各城市功能区规划的实施进

行评估和监控。

广州市主要领导和政府试图通过城

市功能布局规划实现城市发展近期的目

标，由广州市委有关部门以及发改委监

督各区的实施进度，并要求各区编制年

度建设方案和年度规划实施评估报告。

对于经济发展类的项目，各区往往早就

策划好了，实施性较好；但民生类的项

目因人口预测的问题还无法得到完全落

实。同时，新的经济形势和近期广州市

领导班子的调整无疑会对该规划的实施

造成一定的影响。但不管怎样，由于该

规划是在新一轮广州城市总体规划编制

的同时展开的，是广州市委市政府直接

关心的工作，主要结论都已落实到城市

总体规划的成果中。城市总体规划再次

成了规划创新的“条文化”。

3新常态下地方政府的城市总体规划编制和实施建议

通过对广州的观察和分析不难发现，

由市委市政府推动的规划 ( 如 2000 年

的战略规划、“三规合一”及城市功能布

局规划 )，不但编制过程短，而且往往有

较好的实施效果。即便在国内外经济增

速放缓的背景下，这些规划仍有较好的

实施性，且规划成果简洁、目标清晰，

符合发展型政府对实施效率的追求。但

是，市委市政府推动的规划往往不是法

定规划 ( 如广州 2001 ～ 2010 年的城市

总体规划和正在编制的 2011 ～ 2020 年

的城市总体规划 )，作为法定规划的城市

总体规划由于思路与地方政府的发展逻

辑差距较大，往往编制过程冗长，实施

性很难评估。

城市总体规划的编制和实施体现了

地方政府的发展逻辑，毕竟城市总体规

划编制出来还是要实施的。不管城市总

体规划的内容如何要求，实施城市总体

规划是地方政府的事情。地方政府没有道

理不从实施的角度来编制规划。

进一步看，如果城市总体规划难以

30

实施，或者无法快速体现地方当政者的

意图而进行实施，地方政府往往会开展

规划创新；或者有些城市干脆以党委或

政府文件的形式，而不是以规划的名义

来 明 确 空 间 发 展。 当 然， 这 并 不 是 规

划主管部门以及广大规划师想看到的局

面—地方政府有一个具有“可批性”

或者已经批准的规划，而同时还有不在

任何规划范畴内却具有实施性的规划。

这是否意味着我国上一层次政府审批下

一层次政府规划的审批机制值得商榷？

又或是地方政府到底在何种程度上有自

治的权利？

在新常态下，城市总体规划如果从

原有控制性内容占比较多的现状转变为

发展导向的逻辑，会帮助地方政府找到

新的发展起点和动力，那么城市总体规

划的编制和实施自然会得到地方政府的

支持，毕竟那对于地区发展是有用的。

而原先城市总体规划中保护和控制性的

内容也已被土地、环保及文物等部门的

专项规划所囊括，故应在“多规合一”

的背景下进一步明确各个规划之间的关

系，而非重叠内容，人为地制造需要协

调的问题。

综上，就地方政府而言，其编制和

实施规划的逻辑大抵如此 —不管是

什么规划，编制出来的目的总是要实施

的；如果规划并不以实施为导向，那么

规划的实施性自然也就没有讨论的必要

了。基于此，目前的城市总体规划编制、

审 批 机 制 及 内 容 深 度 等 都 值 得 进 一 步

思考。

4 结语

从理论上进行分析可知，法律法规

要求的城市总体规划未必是地方政府发

展所迫切需要的规划，地方政府对城市

总体规划有自己的诉求。简单地说，当

前地方政府对城市总体规划编制的诉求

就是有利于城市发展。

通 过 对 广 州 两 轮 城 市 总 体 规 划 的

编制与实施过程进行分析可以发现，地

方政府的逻辑深刻影响了城市总体规划

的编制以及在实际地方发展过程中城市

总体规划所发挥的作用。目前，城市总

体规划的编制机制并不能很好地满足地

方政府发展的逻辑，因而地方政府一般

通过开展新的规划来满足自己的需求。

而城市总体规划往往变成了这些新规划

的“条文化”。在实际的规划实施过程

中，城市总体规划需要与土地利用总体

规 划、 国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 相 协

调；由于其他两个规划的刚性和权威性

较强，城市总体规划往往会妥协。因此，

城市总体规划真正的作用需要再思考。

本文认为，只有符合地方政府发展

逻辑的规划才有良好的实施性，否则地方

政府会在有限的权限内对规划进行创新。

新形势下城市总体规划的转型应从实施

角度出发，考虑地方政府的诉求，并理

顺各级政府、各类规划之间的关系。

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[ 收稿日期 ]2014-12-10；

[ 修回日期 ]2014-12-22

312015 年第 1 期 第 31 卷

成都旧城改造实施规划探索

□　曾九利，于儒海，高　菲

[ 摘　要 ] 旧城改造正成为热点，如何建立一套有利于规划实施的编制和保障机制，使规划方案具有可实施性，是实施规划的核心难题。成都中心城北部城区改造实施规划是成都近年旧城改造实施规划的重要探索，构建了“评估法定规划—开展专题研究—确定改造实施模式—完善公众参与机制—制定配套政策—完善法定规划”的操作机制，注重公众参与、规划的可操作性及对城市空间形态的管控，形成了具有契约精神的规划共识。[ 关键词 ] 旧城改造；实施规划；公众参与；成都[ 文章编号 ]1006-0022(2015)01-0031-06　[ 中图分类号 ]TU981　[ 文献标识码 ]A

Chengdu Old City Renovation Implementation Planning/Zeng Jiuli, Yu Ruhai, Gao Fei[Abstract] Planning implementation is a key issue in old city renovation. Chengdu old city renovation planning establishes a framework of “evaluation of statutory plan-special issue study-renovation model-public participation-relevant policy-integration of statutory plans”, enhances planning feasibility and spatial control, and reaches planning consensus with contract spirit.[Key words] Old city renovation, Implementation planning, Public participation, Chengdu

1 旧城改造实施规划概述

1.1 旧城改造实施规划的缘起及在全国的发展我国城市在经历了数十年的快速发展后，逐步进

入转型发展期，在《国家新型城镇化规划》的指导下，

各地对旧城改造实施规划的探索风起云涌，旧城改造

规划更加注重近期实施性与可操作性。

实施规划是直接指导实施的规划，但并不是一种全

新的规划，它是对现有规划的延伸和补充，是精细化管

理的必然要求，是规划进入“存量时代”的必要手段。

经过多年的经验积累，实施规划的内涵和范围也

在扩大，已由单纯的旧改项目进一步转向近期实施的

所有项目。例如，武汉从规划内容的方向引导、规划

体系的结构完善和规划实施的实践操作三个层次入手，

构建了“出发点、联系线、操作面”相结合的规划实

施综合体系和相对应的评估指标 [1]，同时武汉还在“规

土融合，多规合一”的背景下，对城市重点功能区的

实施规划进行了探索；深圳提出了“面向市场开发控

制的法定图则、分阶段按时序的近期建设规划、部门

协同的年度实施计划制度和应对存量优化的城市更新

规划”四大实施规划要点 [1]；北京则从优化审批方式、

精细化管理机制、打破部门之间的“条块分割”和完

善公众参与等方面，以中关村为例，提出了“协作规划”

的思路 [2]。此外，许多城市也正在根据自身条件和特

色进行研究，旧城改造实施规划及其外延已成为全国

性的规划热点领域。

1.2 成都旧城改造实施规划概况成都旧城改造实施规划源于 2011 年启动的成都

中心城北部城区改造 ( 以下简称“北改”) 实施规划，

是集结成都全市之力实施的最大民生工程，也是使规

划面向实践、走向务实创新的重要探索。成都城北部

[ 作者简介 ] 曾九利，硕士，高级工程师，注册城市规划师，成都市规划设计研究院院长。

于儒海，硕士，工程师，成都市规划设计研究院规划五所副所长。

高　菲，硕士，高级工程师，成都市规划设计研究院规划五所副所长。

32

城区是老旧居住区与老工厂的集中区，

素有“成都之偏废在城北”的说法。“北

改”实施规划便是对成都大规模旧城改

造的探索，其过程分为三个阶段：第一

阶段由成都市规划局组织编制北部城区

改造总体规划，旨在从总体层面进行统

筹安排，解决系统性问题；第二阶段以“区

申报，市统筹”的形式明确各个“北改”

项目区的位置及其改造类型；第三阶段

由各区负责组织编制“北改项目区实施

规划”，用以指导项目区实施建设。

“北改”实施规划开创了成都旧城

改造实施规划的先河，通过大量“北改”

实施规划的探索和实践，积累了成都实

施规划的经验，为成都实施规划从旧城

改造规划扩大到近期所有面向实施的规

划奠定了坚实的基础。其成功的核心要

素即敢于面对并较好地解决了“使规划

方案具有可实施性”这个很难回答又不

可回避的问题。

本文以“北改”实施规划为例，重

点分析总结了《成都市北部城区旧城改

造总体规划》( 以下简称《北改总规》)、

《成华区八里庄二仙桥片区实施规划》、

《金牛区曹家巷实施规划》及《新成华

大道实施规划》等相关规划，试图总结

成都旧城改造实施规划的成功经验，以

供大家参考。

2成都旧城改造实施规划的主要特点

成都“北改”实施规划的编制与实

施过程强调整体的系统性，通过构建相

关机制来保证实施规划的落地，主要有

以下四个特点。

2.1 注重公众参与，尊重民意实施规划需要协调的内容十分繁杂，

需多种协调机制来确保方案的最优和可

实施，其目的是满足政府、开发商、业

主和市民整体利益的最大化，实行“阳

光拆迁”，变“要我改”为“我要改”，

保证规划落地。因此，尊重民意，建立

公平、开放的公众参与平台是“北改”

实施规划的主要特点与研究重点。

2.2 注重规划的可操作性可操作性是实施规划的核心所在。

实施规划从土地权属的核实，到完善公

共配套、提升城市环境品质的方案布局，

再到协调各方利益、衔接项目改造的实

施主体与改造模式，这一过程使规划更

深入地介入实施层面，更有针对性地预

见并设法解决操作层面将要遇到的问题，

为后续的项目规划管理和实施铺平了道

路。成都“北改”实施规划便采取了上

述可操作性原则实现规划落地。

2.3 注重城市空间形态的管控由于旧城改造十分注重对城市空间

形态的控制，而单纯的城市设计空间引

导的力度略显不足。为了有效管控城市

空间形态，成都“北改”实施规划将空

间形态和控制要求纳入控规管理平台，

并将其转化为法定规划，使空间形态管

控及控规由二维转向三维，弥补了控规

对空间管理的不足，为精细化管理提供

了支撑。

2.4 形成具有契约精神的规划共识旧城改造实施规划将面对复杂的受

众组成与利益关系，在实施规划编制过

图 1 “北改”区域法定规划部分专项评估图

道路节点优化图 高交通量产生源分布图

中学规划图 历史文化点位分布图

332015 年第 1 期 第 31 卷

程中应通过各种协调达成规划共识，以

约束各方、平衡各方利益；设定规划实

施的前提条件 ( 如公共服务配套设施和

用地性质调整必须同步实施 )，若前提条

件不成立，则实施规划就不启动。由此

形成的具有契约精神的规划共识，可避

免公共利益的损失以及规划与实施“两

层皮”的现象。

3成都旧城改造实施规划的主要做法

成都旧城改造实施规划的主要流程

可概括为：评估法定规划—开展专题研

究—确定改造实施模式—完善公众参与

机制—制定配套政策—完善法定规划。

3.1 评估法定规划和实施情况对法定规划和实施情况进行评估是

旧城改造实施规划编制的首要任务。规

划需通过着眼于城市旧城地区的整体，

谋划旧城地区的战略发展愿景，全面梳

理和评估产业、交通、环境、公共服务

设施配套和市政基础设施等规划及实施

情况，检讨现有法定规划之不足，提出

优化目标，并为开展专题研究指引方向。

在此过程中，宜将规划评估、实施

评估与目标优化结合起来考虑。例如，在

“北改”总规中，就首先对法定规划中的

产业、交通、绿地、公共服务设施、市政

配套和综合防灾设施体系进行了评估，并

提出相对应的规划目标，具体有：针对道

路交通做了“道路节点优化”“高交通产

生源分布”“规划公交场站分布”等评估，

并提出“确保旧城畅通”的目标；针对公

共服务配套设施，开展了中学、小学、农

贸市场和社区用房等多项评估，提出了“提

升和均等化”的目标；针对公园和绿地布

局评估，提出了“500　m 见绿”的目标

等 ( 图 1)。

3.2 以专项研究为基础保障目标和公共

利益的落实为确保目标落地、保障公共利益、

保持旧城活力和实现可持续发展，《北

改总规》进行了多项专题研究，涉及产业、

生态、历史、文化、空间布局及交通等

多个方面，按照业态、形态、文态和生

态“四态合一”的要求进行了深入研究，

将研究结论目标化、指标化，指导项目

区实施规划编制。

3.3 探索改造实施模式旧城改造实施模式不仅要考虑规划

层面的技术要求，还需注重社会、经济、

文化及生态等多方面的协调发展，以及

政府、开发商和居民的多元利益诉求。“北

改”实施规划提出了“改旧、更新、建新”

三种模式 [3]，以适应不同的实施模式。

(1)“改旧”，即“拆旧建新”，具

体指按照规划要求对原有整体情况较差、

外观破旧、功能不完善及居民生活环境

差的建筑进行重新建设的行为 [3]。“改

旧”通常涉及较多、较零散的业主协调。

规划需要对建筑现状进行充分评估，并

注意根据实施难度和紧迫程度确定时序。

总体说来，“改旧”实施的难度大、费用高。

(2)“更新”，即“提升转型”，具

体指包括改善消防设施、改善基础设施

和公共服务设施、改善沿街立面和环境

整治以及对既有建筑节能改造等内容，

保持建筑使用功能不变或部分转变，建

公交场站分布图 生态资源分布图

产业分布图 消防分布图

34

筑主体结构、土地使用权利主体和使用

期限不变的建设行为 [3]。“更新”注重

对建筑及外部环境的整治，引导建筑内

在功能的转型提升，同样涉及较复杂的

协调问题，实施难度较大，但费用相对“改

旧”的费用要低。

(3)“建新”，即“新建区域”，具

体指符合规划要求的新建模式，主要指

在新征国有建设用地上的建设行为 [3]。

“建新”是对旧城内的各“插花空地”

按规划进行有序建设，业权问题相对清

晰，拆迁难度小，较易实施，费用介于“改

旧”费用和“更新”费用之间。

《北改总规》在区政府协同业主进

行项目经济性评估后，在保证总规确定的

重要功能区和控规单元完整性的前提下划

定数十个项目区，并明确各项目区的改造

模式。其中，“更新 + 改旧”模式被集

中应用于老旧厂房和居住区，约占整个“北

改”项目区总用地面积的 45％。

3.4 完善公众参与机制旧城改造实施规划不同于城市新区

建设，其利益主体多元化导致各方诉求的

不同，也使工作的重点和难点在于协调各

方利益。公众参与是协调各方利益的有效

方法，其成功与否也是决定实施规划能否

顺利实施的关键。在成都“北改”实施规

划中，主要从以下三个方面强化公众参与，

从而完善公众参与的相关机制。

3.4.1 强化贯穿规划全过程的公众参与

旧城改造涉及政府、市场和居民等

多方利益，需为各方提供充分协调与信息

交流的机会。因此，通过强化贯穿规划

全过程的公众参与，构建由权益人代表、

政府相关部门和规划师共同构成的协调、

沟通平台，以协调、商议和解决改造过程

中的多元矛盾，确保目标与需求相结合，

避免规划与实施出现“两层皮”的现象，

提前化解矛盾和问题，使建设项目能够

符合城市长远发展目标及满足市民需求。

成都“北改”实施规划中的全过程公众参

与主要体现在以下三个方面。

(1) 多次协商确定片区改造模式。

公众参与在规划方案设计之前就已

展开。首先，由规划设计人员对规划区

现状建设做深入细致的调查评估。评估

内容包括三个方面，即建筑情况、功能

契合度和人居环境。此过程以现实情况

为依据，运用规划技术标准完成对现状

的评估 ( 图 2)：①建筑情况评估，根据

现状建筑建设的年限、材质、高度和建

设质量等，制定建筑质量评价标准，以

建筑单体为单位，对所有现状建筑进行

质量分级；②功能契合度评估，遵循上

位规划对片区功能布局的总体要求，以

每个土地业权边界为单位，对现状各业

权地块进行片区功能匹配评估；③人居

环境评估，以业权地块为单位，对现状

各业权地块的内部环境 ( 包括绿化环境 )、

公共服务配套设施、市政公用配套设施

和交通配套设施等建设情况进行综合环

境评估 ( 图 3)。

其次，根据以上评估得到现状初步

评估结果，将片区划分为建议保留区和

建议改造区，交由区政府与业权人协商。

区政府召开土地权利人协调大会，与业

权人或权益人代表进行协商，并委派区

职能部门进行拆迁难度摸底调查，明确

各个业权单位的改造模式和居民改造意

愿。区政府与业权人或权益人代表达成

一致意见后，反馈给规划设计人员进一

步修正，得到基于协商的评估结果，并

细化改造区的改造模式，作为规划方案

的前置条件 ( 图 4，图 5)。

(2) 方案布局确保公共利益并协调业

主利益。

在规划布局过程中，除考虑交通、

区位等传统影响布局的因素外，还应结

合权益人的意愿，根据片区改造模式进

行分区指引，将上位规划确定的重要功

能和大型公共设施、基础设施尽量布置

在土地统一收储的区域，或布置在权益

人愿意签署自主改造协议并按规划进行

实施的区域，这是保证公共利益、确保

规划实施的根本途径。在考虑其他中小

型的公共服务、市政和交通等公共设施

布局时，应核算各个自主改造地块的公

共资源贡献率，同时兼顾各自主改造地

块业权边界对布局的影响，这样有利于

下一步土地权益人的利益协调。

(3) 方案采取影响评估避免物权纠纷。

初步方案确定后，需要对规划调整

方案进行影响评估。将规划方案与原规

划进行对比，梳理出现状已建楼盘或已

批项目的周边进行了规划调整的地块，

并分析调整方案对其的影响，若发现具

有潜在不利影响的情况，需及时与实施

主体进行沟通协调，并作进一步的摸底

调查，判断方案的合理性，避免物权纠纷。

若规划方案涉及拆迁量较大的地块，图 2 基于协商的评估结果流程图

352015 年第 1 期 第 31 卷

应预先对工程量和拆迁费用进行估算，

评估实施的难度。

3.4.2 形成两类主要的公众参与模式

成都“北改”实施规划针对不同的

改造对象和诉求，形成两类主要的公众

参与模式。第一类是以曹家巷改造为代

表、以居民为主的公众参与模式 ( 居民

自治改造参与模式 )；第二类是以八里

庄—二仙桥片区实施规划为代表、以土

地权属单位为主的公众参与模式 [4]。

(1) 以居民为主的公众参与模式。

在曹家巷改造中，成都提出了以“群

众为主体、政府为主导”的居民自治改造

模式，公众参与组织形式主要是作为自治

改造委员会代表参与到规划实践中 [4]。在

推进改造的过程中，政府实行“三权转

让”制度，即将项目业主的委托权、补偿

安置方案的裁量权和项目实施的决定权交

给居民 [5]，而居民成立“居民自治改造委

员会”( 即“自改委”)，作为全体住户议

事进言的代表。经过专门的学习和培训，

自改委组织并承担着信息与政策传递、意

见征集与反馈、对土地确权和设计团队招

投标等实施过程的监督及参与规划建设方

案的讨论等公众参与活动。

对于居民个体来说，其关注的重点

更倾向于拆迁的利益，即拆迁货币补偿

或建筑面积置换。成都“北改”实施规

划中通常采用“原地返迁”和“异地补偿”

两种方式来进行补偿。其中，“原地返

迁”要注意对容积率的控制，避免旧城

区开发强度越拆越高。此外，无论采用

哪种形式，都必须始终坚持公众利益，

增加和优化公共服务设施、公园绿地、

交通配套等，实现在提高居民住房福利

( 即改善住房条件 ) 的同时，提高居住福

利 ( 即居住环境与配套条件 )。

(2) 以土地权属单位为主的公众参与

模式。

在八里庄—二仙桥片区改造中，由

于涉及大量的产业用地，许多企业有较强

的自主改造意愿，导致改造中呈现“土地

协议收储、统筹规划实施”和“保留业权

边界、自主按规实施”并存的局面。因此，

以土地权属单位为主的公众参与模式分为

两种：一是土地业权单位自组织，二是土

地业权单位代表与规划分局联席会 [4]。土

地业权单位自组织体现了对直接涉及具象

权益方面的高度关注，其公众参与的主要

环节包括确定改造意愿、签订自主改造协

议、确认规划方案及自主实施改造等。土

地业权单位代表与规划分局联席会主要通

过土地业权单位代表在区规划分局的辅助

下提出自身价值判断和优化意见，为形成

相关规划政策提供基础，其公众参与内容

主要包括信息与政策传递、意见征集与反

馈及参与规划建设方案讨论等。

与居民个体不同，土地权属单位往

往更关注改造后的用地性质、土地效益和

建设指标，这就要求政府必须进行规划主

导。由于旧城区往往存在配套不足、交通

条件较差等问题，需要利用改造的机会解

决这些问题，故规划应提出更高的环境和

配套要求。此时由政府出面制定政策，主

导建设，针对公摊、配套等问题建立机制，

促使各地块由自身平衡转变为整体平衡，

既能保证片区的整体土地效益，又能使各

业主的贡献相对均等，便于实施整体改造，

同时实现更高的配套要求，达到完善城市

功能和提升城市环境的目的。

3.4.3 发挥规划师在实施规划公众参与

中的作用

城市规划正在从结果式的空间管理

向过程中的实施共识转变，这在重视公众

参与的实施规划中体现得尤为明显。规划

师在此过程中，其角色也将从单一的技术

团队转变为具有技术话语权的社会公共平

台。当规划师面对公众、业主和政府的不

图 3 八里庄—二仙桥片区现状评估结果示意图

图 4 八里庄—二仙桥片区改造模式分区图 图 5 八里庄—二仙桥片区基于协商确定的改造模式分区图

36

同诉求时，其作用和关注点也有所不同，

但归根结底，其必须致力于公众参与机制

的建立与维护，并扮演好三重角色—

响应公众诉求和政府意愿的执行者、直面

城市改造与有机更新的设计师以及平衡规

划技术与规划管理的协调人。

3.5 制定配套政策保障规划实施3.5.1 制定土地整理协议确保实施

成都“北改”实施规划在充分尊重

民意的基础上，结合实践摸索出以下三

大土地整理协议。

(1) 模拟拆迁协议，在动迁阶段采

用模拟拆迁协议的方式汇总搬迁意愿，

当 项 目 区 内 的 模 拟 拆 迁 协 议 签 约 率 达

100％时，协议正式生效，相关动迁工程

方能启动。

(2) 土地收储协议，当土地业权单位

无意愿参与改造时，由政府与业权单位

签订收储协议，以便实现空间资源的再

整合。同时，土地业权单位依据协议享

有获取现有土地及附着物价值和该土地

按改造规划实施后产生的部分溢出价值

的权利。

(3) 自主改造协议，当土地业权单位

愿意按规划改造时，由业权单位向政府

提交改造计划和相关承诺，“北改”相

关职能部门及项目所在街道办事处将其

纳入目标督导，敦促其在约定的时间周

期内按规划完成相关改造工作，保障“北

改”顺利推进。

此外，通过政策途径，调剂平衡各

权益人的利益。规划设计人员协助规划

分局，针对自主改造业主制定《公共配

套资源转移补偿细则》，确定旧城片区

改造后的公共资源贡献率阈值，对高于

阈值的地块业主按政策予以补偿，对低

于阈值的地块业主按政策予以增缴。

3.5.2 制定一系列公共政策促进实施

在成都旧城改造实施规划中，各相

关政府部门出台了推进旧城改造的公共

政策和支持政策，促进旧城改造规划的实

施。例如，《北城改造工程项目区实施规

划审查审批细则》(2012 年 ) 对用地调整、

土地出让、整合及报建等各种情况做出

了分摊与增加公共服务设施、交通设施、

公用设施和开敞空间的奖励规定，并要

求在控规中明确位置、形状和面积；《成

都城市房屋拆迁补偿评估管理实施办法》

指导旧城改造动迁补偿，实现了旧城改造

拆迁过程的规范化、阳光化。同时，一系

列涉及土地、税收等方面的优惠政策也成

为规划实施的有效推力。

3.6 完善法定规划成都旧城改造实施规划以城市设计

为手段，指引项目区城市空间的营造；

以法定控规修编为载体，集成城市设计

和相关专项研究成果，将城市形态的空

间要素控制内容纳入控规体系，指导改

造实施与规划管理。同时，专门制定了

《城市设计控规转换制图标准图例》，

将城市形态控制表达为规划管理可直接

应用的控制要素，并规范化反映在控规

图纸中。相比以往的控规指标管理内容，

城市形态控制根据不同地段的需要，可

增加建筑高度、裙房与主体建筑高度以

及天际线等高度轮廓要求；增加建筑退

线、骑楼和檐廊设置等界面控制要求；

增加建筑色彩、尺度、外墙材质、风格、

广告和店招牌等风貌要求；增加广场、

绿地和滨水空间的布局、规模、配套设

施及绿化景观等开放空间要求 [6]。

4 结语

实施规划的关键在于综合协调管理

部门、普通民众和业权单位等多方利益，

使现实与规划理想之间达成平衡，并通

过强化公众参与、制定公共政策、强化

空间形态控制和形成法定成果等方法予

以落实，由此保证规划勾勒的美好发展

蓝图具有变成现实的可操作性。让普通

市民参与到规划编制过程中，让他们切

实感受到诉求得到反映和尊重；切实感

受到自己是这座城市的参与者、建设者；

切实感受到城市规划的公正、公平，避

免具体的规划实施层面出现矛盾。这是

实施规划成功的必备要素，是成都旧城

改造实施规划经验的价值所在，也是规

划师们未来工作转型的重要方向。

[参考文献 ]

[1]邓倩．2014《规划师》武汉论坛实施性规

划　：探索与创新[J]．规划师，2014(9)：

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[3]陈诚．成都旧城改造模式研究[J]．规划

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[4]潘庆华．旧城改造中的公众参与探索与思

考—以成都市中心城区北部片区改造

工程为例[J]．规划师，2013(增刊1)：

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[5]“曹家巷自治改造模式”获“中国法制政府

奖提名奖”．http://www.sc.xinhuanet.

com/．

[ 收稿日期 ]2014-11-27

1452015 年第 1 期　第 31 卷

规划师

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城乡规划领域文化体系构建模式研究城市文化竞争力提升视角下的南京城乡规划策略上海国际大都市文化设施发展策略与实施建议 文化遗产再利用途径下的城市转型发展—以台北市都市再生前进基地为例城市规划制度改革的主线：土地制度现代化集体建设用地制度改革与城乡规划应对土地产权视角下的城乡规划改进思考“农地入市”背景下城市地区的农村政策设计与规划策略农村土地特征对乡村规划的影响与应对新型农村社区建设：空间布局与建设模式新型农村社区的发展转型—从“土地集中集约”到“社区综合发展” 新型农村社区建设精细化设计—以苏北地区村庄规划为例农业规模经营导向下的中部平原地区村庄体系布局“两区共建”视角下的农村社区规划方法探析—即墨市新型农村社区布局规划实践新时期行政管理体制改革与城乡规划管理应对 基于分权的新型城镇化发展的分析框架建构城乡规划的边界观—对实现国家治理现代化的回应 行政管理体制改革背景下的中国城乡规划公示制度优化策略行政管理体制改革背景下规划审批制度优化对策新时期我国城乡公共服务设施建设体系研究基本公共服务设施均等化的内涵及其规划策略—基于西方发达国家实践经验的思考基于社会分异的城市公共服务设施空间布局特征研究供给需求分析视角下的社区公共服务设施均等化研究县辖镇级市市域公共服务设施规划研究产城融合的多维解析人本主义视角下产城融合的内涵与策略产城融合背景下产业园区模块空间建设体系规划引导 产业园区产城融合发展路径与规划策略—以中泰 ( 崇左 ) 产业园为例国家级开发区产城融合的动态规划路径 产城融合发展的综合交通体系规划途径—以上海市临港地区为例城市机动性视角下的城市交通人性化策略人性化交通系统规划设计方法探索与实践山地城市人性化交通建设目标与措施 人性化视角下的城市公交精细化研究人性化交通出行角度的都市圈空间尺度研究

宋　洁，等官卫华，等

王颖莹

陈　晨，等赵新平陈振华

贺欢欢，等

何子张赵之枫，等陈振华，等

徐会夫

孟繁之

胡冬冬，等

徐文君，等张　璇，等李广斌，等

陈　浩，等

舒　华，等张衔春，等黄　瓴，等

谢　波，等

王兴平，等

张　磊，等张晓明，等

杜宝东李文彬，等

向乔玉，等

欧阳东，等邹伟勇，等

纪慰华卓　健

戴继锋，等李泽新，等张晓伟，等孙永海，等

大数据时代的城市规划响应大数据时代城乡规划决策理念及应用途径大数据时代下的城市规划编制工作流程 面向城市规划编制的大数据类型及应用方式研究大数据在智慧街道设计中的全流程应用大数据时代城市规划的机遇、挑战与思辨 美国规划师的角色与社会职责 英国城乡规划师角色的百年变迁制度设计下的法国协调建筑师的权力与规划责任文化基因背景下的西方规划师价值观—兼论“城市人”理论转型背景下临港型产业园区产业发展与空间优化高科技总部集聚区功能特征与规划布局 临空型产业园区的产业选择与空间布局—以南宁市明阳工业区为例“产业遴选与空间落实”双重路径下的产业园区规划和实践临空经济区空间发展模式及趋势展望产业、空间与交通一体化的临空经济区发展规划技术体系航空城物流集疏配送体系规划策略—以济南航空城为例区域互动视角下的临空经济区规划策略—以哈尔滨太平机场临空经济区为例国内外城市保障性住房及其住区建设特征对比比较住房政策与供需模式—我国保障性住房公共政策思考保障性住房规划编制体系及建设管理机制土地储备视角下的保障性住房规划机制日、英、美都市圈住房规划体系特征及其启示

贵州省示范小城镇风貌规划控制研究历史文化型水乡绿道的规划理念及策略福州市贵安温泉旅游东雁片区城市设计实施评价中小城市地下空间开发利用规划实践—以浙江省绍兴县地下空间开发利用专项规划为例TOD 理论在旧城更新中的融合性设计策略—以成都市龙泉驿区音乐广场改造项目为例合作博弈理论下的城镇体系规划模式探讨城市中心区步行空间的标识系统规划—以宁波市三江口滨水核心区为例记忆的缝合：城市非典型风貌区旧城更新景观规划高铁枢纽公共交通集疏运网络规划方法边缘绿地：冲沟地形下的山地城市设计策略 基于区域创新体系的城市规划分析框架及应用—以“深圳硅谷”概念规划为例

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叶　宇，等吴一洲，等李　刚，等王　鹏，等李　雯，等

张　翔宋　彦，等

何明俊

陈婷婷，等

魏　伟，等赵　毅，等操毓颖，等

毛蒋兴，等

许业和，等胡赵征，等

张国华，等

贾道清，等

郭　嵘，等何微丹，等

亢德芝，等许五军，等林太志，等

温　雅

单晓刚，等张　弛

徐煜辉，等

贺俏毅，等

李惟科，等魏　伟，等

何建军，等

吴　敏，等何小洲，等顾红男，等

刘　青，等

2014 年 ( 第 30 卷 ) 总目次

146

2014 年 ( 第 30 卷 ) 总目次

3-43

3-504-334-40

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5-48

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6-466-51

6-58

6-647-407-457-51

7-56

8-43

8-508-54

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9-269-349-41

9-47

9-53

9-5810-30

10-35

面向城市设计的产业规划思路架构—以南京宁高高科技产业园启动区为例空铁联运下高铁枢纽地区的规划设计策略西安市文化资源梳理及古城复兴空间规划城市规划设计中计算机模拟技术的遴选与运用—以武汉新区四新生态新城“方岛”区域城市设计为例大理市下关城区建筑高度控制规划沈阳市浑南地区城市货运交通系统规划重庆市总体生态城市格局构建及其发展规划策略基于保存城市记忆的旧城更新规划设计策略—以阜新市解放大街城市更新为例文化景观视角下“四态合一”的古镇复兴方法与路径—以黔东南下司古镇概念性城市设计为例生态先导下的武汉豹澥新镇规划探讨度假型矿山公园的规划设计探索—北京市房山区四马台矿山公园规划实践 重庆“美丽山水城市”建设的实现路径从理想到现实：城市基本生态空间构建—以《合肥市肥东县基本生态空间规划》为例城水共生·文化传承—青岛田横岛省级旅游度假区滨水空间设计探析轨道交通枢纽城市综合体规划探索文化规划主导下的城市老工业区保护与更新中国 ( 铜陵 ) 国际铜文化创意产业园规划探析 区域用海产业园总体规划框架与案例—以《中国江海产业园总体规划》为例生态导向下河流蓝线规划编制创新—以广州流溪河 ( 从化段 ) 蓝线规划编制为例公共设施区位理论视角下的避震空间体系规划—以常熟市为例基于扩容提质的五华县产城联动发展规划探索 “多元匹配”规划理念下莱芜市北部新城中心区城市设计探讨分层与叠合：德州学院新老校区校园改扩建规划中的空间生长方法区域协调视角下昌九一体化城镇体系规划探索 面向城乡大尺度的景观风貌规划探索滨海地区圈层模式的规划应用—以大连市北海湾规划为例基于游客时空行为的丽江甘海子旅游服务中心改造规划景观形态的语境化设计表达—以广西南宁青秀山风景名胜区南门园区规划为例城市轨道站点周边地区控制规划探索基于“节点—场所”特性的轨道交通站点地区规划设计产城融合视角下城市新区绿色交通规划策略—以呼和浩特市东部新城为例

左　为，等朱　晖，等田　涛，等

叶锺楠许靖涛，等王英杰，等扈万泰，等

李　岩，等

陈可石，等李海凤

刘　峘，等曹春霞

曹　靖，等

王　红，等黄敏恩

李和平，等汪如钢，等

尹　超

杨培峰，等

范晨璟，等魏　衡，等

张园园

钱小微，等秦小玉

徐有钢，等

徐晓光，等

王　侠，等

韦松林，等季　松，等

王成芳，等

洪亮平，等

民族文化延续传承与再创造的规划实践 —黑龙江省同江市八岔赫哲族乡灾后重建规划非物质文化保护视角下小城镇民俗文化空间载体设计—以陕西五泉镇关中院子民俗文化商业街区为例区域协同视角下的张江长三角科技城总体规划 新型城镇化背景下小城镇“四态合一”规划建设—以成都崇州市道明镇总体规划为例基于法定规划编制体系的城市色彩规划编制体系构建—以洛阳市色彩规划为例丘陵地区城市道路网与水系的共生策略产城融合理念下的科技创新平台规划探讨 —以嘉兴科技创新平台战略规划为例 县域城乡总体规划中次区域规划方法探索—基于主体功能区划规划方法的借鉴与变通基于生态都市主义的城市空间特色营建—以宁波新材料大学创新园为例面向大事件的城市绿化景观提升规划 —以《南京市建邺区绿化景观提升规划》为例

市场经济背景下驾校用地性质分类修正建议 都市型工业规划管理的现状及完善对策 转型·统筹·差别化—法理性与适应性导向下的规划体系与总体规划改革探讨“有限理性”与“完全理性”：香港与深圳的法定图则比较研究 探索园镇一体合作共建新模式—以宁淮新兴产业科技园为例 数字控规视角下的杭州城乡规划用地管理创新 前海深港现代服务业合作区规划体系探索与创新多维用地分类体系构建思考可监测、可评估和可考核的规划探讨控制性详细规划实施管理视角的“2231”核心环节探讨规划一致性理念下的居住用地容积率分区研究—以广州市番禺区为例地方政府在“三规”制度环境下的创新努力及其启示城市地铁沿线站域地下空间开发控制要素探讨 OD 反推技术下的高强度开发片区容积率确定方法 城乡规划申述制度具体设计“同权同价”土地制度对城乡一体化规划的影响与问题从分离到整合：杭州市城市规划信息管理“用地一张图”整合模式 城市规划行政许可及审批探讨客观性、原则性、灵活性—容积率“值域化”在石嘴山星海湖新区控规中的实践探索

10-41

10-47

10-5311-29

11-36

11-4211-49

12-38

12-43

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1-792-733-71

3-77

4-84

4-905-725-786-788-72

8-78

9-65

9-7010-58

10-6411-71

11-76

12-5412-59

张远景，等

李　凌，等朱烈建，等

宋　莉

孙光华，等陈　浩，等

王迎英，等

戚常庆，等

姜　华，等

刘晓曼，等

龙　彬，等王剑锋，等

占思思，等

林　强，等

刘新华刘春菊

叶伟华，等戚冬瑾，等

罗小虹

赵　毅

蒋珊红，等

李东泉王　洋，等

傅白白，等钟　澄

顾　力

刘春菊庞晓媚，等

黄明华，等

1472015 年第 1 期　第 31 卷

规划师

1-831-881-94

2-79

2-85

2-912-96

2-102

2-1073-833-88

3-953-1013-107

3-1124-95

4-1014-108

4-1124-119

5-83

5-89

5-965-103

5-1086-856-926-99

6-1066-111

7-797-84

7-917-97

7-102

欠发达山区中小城市集聚策略探讨我国城市社区规划的编制模式和实施方式 广州居民交通出行的分异趋势及对交通公平的启示基于空间句法的旧城区可持续再生空间设计方案评价恢复水网显性的江南水乡城市滨水用地规划调整方法研究粤东地区区域空间结构优化模式研究社区重构过程中的养老问题与对策研究—以北京中关村高知人群密集地区为例大尺度遗产与现代城市的有机共生：趋势、问题与策略遗产视野下回族聚落模式的价值解析与延续 国内外空间规划运行体系研究述评矩阵综合定位法：城市中心区发展定位的判定方法研究基于 IPA 分析法的城镇风貌改造后评价研究 长沙市绿色建筑布局规划方法研究 “八景”的传统美学思想体现及对当代城乡规划的启示服务城乡规划的地理设计体系研究新型城镇化背景下城乡规划的转型思考中国西南山区旅游村镇就地城镇化路径平衡生态保护与经济建设的城乡规划策略—以河南省修武县为例北京什刹海地区街道步行乐趣调查与评价基于资源与环境关系的城市绿地系统规划评价指标体系县域城乡一体化规划：空间与功能组织优化路径探讨基于空间句法的深圳东门老街公共空间更新策略研究城市绿地系统中线状要素的规划控制途径研究转型背景下顺德乡村工业化地区更新改造策略研究海南三亚生态问题及其生态保护路径研究 我国大城市连绵区规划建设进展与发展趋势探索 广州琶洲国际会展中心区规划构建思路与策略 大城市“灯下黑地区”发展模式与规划应对 村庄闲置空间规划中的“庭院经济”策略现代性地域主义规划设计探讨 低碳导向下的紧凑城市 城市中心型电子商务园区空间营造的特征、策略与模式双体系并行特征下的浙江省乡村规划体系优化途径 澳门高密度城区道路绿化景观优化规划策略城市基础设施防灾能力评价及防灾能力提升规划策略

单卓然，等刘艳丽，等

江海燕，等

陈圆圆，等

洪　杰 ，等程玉鸿，等

李　湉

都　铭齐一聪，等蔡玉梅，等

杨俊宴，等芮光晔，等陈群元，等

运迎霞，等金贤锋，等赵佩佩，等潘雨红，等

辛　亮，等李　翅，等

黄磊昌，等

朱　凯，等

郭湘闽，等周聪惠，等

罗春生苏金明，等陈　明，等

王　玉朱宽樊，等陈　铭，等

肖　刚刘　锐 ，等

盛　鸣，等陈秋晓，等佘美萱，等

刘婷婷

8-104

8-109

8-1158-121

9-769-829-889-94

9-10010-8910-96

10-10410-110

11-8211-8711-93

11-10111-108

12-6512-7212-78

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1-1011-1061-1111-1161-121

8-858-888-948-99

10-6810-7310-7810-84

1-60

新型城镇化背景下人口老龄化的城乡规划转型应对山地城市建设与非建设用地共轭机制—以四川广安官盛新区经济技术开发区概念规划为例武汉市城市风道构建及其设计控制引导基于多重目标的绿道选线规划研究—以草原丝绸之路 ( 元上都至元中都段 ) 文化线路为例中国城市蔓延研究回顾与展望利于居民低碳出行的住区功能构成及布局资源型城市空间演变及发展优化策略全域视角下的镇域村镇布局规划编制探讨贵州省村庄风貌规划指引思路与策略 国内外生活圈规划研究与规划实践进展述评就地老化与居住迁移：广州市中心城区老龄化地域空间格局的变化及动因城市避难场所应急服务能力评价方法与规划应对 商业街的业态空间层级结构特征及演替机制 低碳能源系统与城市规划一体化的理论构建多中心城市空间结构与家庭碳排放关系研究西南山地城镇化发展的生态约束条件及规划应对 县辖市总体规划中的文化植入体系构建国外交通公平分析理论方法述评四川省统筹城乡发展中的结构性问题与规划应对 重庆山地小城镇功能体系建构 有限数据支持下的城市土地开发强度确定方法—以武汉市东西湖区 107 国道实施性规划为例基于视觉分析的大地景观风貌优化策略国内外环城绿带规划案例比较及其展望

西安生态城市建设目标与构建策略新型城镇化战略下西安空间发展模式新动向西安城市轨道交通线网规划研究轨道交通站点与城市中心节点耦合规划设计研究西安新行政中心的功能提升与形象设计重庆市规划设计研究院的文化建设思考直辖以来重庆市城乡统筹规划实践历程与展望 多规协作视角下的重庆市总体规划实施评估研究山地城市总体色彩规划研究 —以重庆市垫江县总体色彩规划为例 赣南地区“三规”协同行动策略山水文化对赣州中心城区空间发展结构的影响 苏区振兴背景下赣南欠发达地区的规划策略 面向实施管理的中观层次城市设计框架与策略—以江西南康市东山新区城市设计为例

主题产业园策划与设计的一体化实践—以中国糖城策划及概念性总体规划为例

毛蒋兴，等

李和平，等李　军，等

周　盼，等张衔春，等周　扬，等田　燕，等林志明，等王　刚，等肖作鹏，等

谢　淼，等王江波，等 史北祥，等宣　蔚，等胡　杰，等方辰昊，等

盛明洁吴玲玲，等李惟科，等黄　勇，等

郭　亮，等袁　青，等王旭东，等

李　琪，等朱　楠，等

赵红茹惠西鲁，等王旭辉，等

袁大为钱紫华曹春霞

罗德成，等韩高峰，等

许五军黄仪荣，等

张小金，等

莫海量

148

2014 年 ( 第 30 卷 ) 总目次

1-65

1-701-74

3-116

5-1145-120

7-109

7-11611-114

11-121

2-112

2-1162-1203-122

4-125

6-1166-1237-1237-1298-1279-106

9-112

9-11610-11710-122

12-10012-106

11-12711-132

项目策划视角下的中国—东盟现代农业科技合作园区概念性规划设计 广西体育产业城规划设计研究 泰安市泰山玉石城规划设计探索

规划更有内涵和活力的科研园区—新版美国《三角研究园区总体规划》的解读和启示英国城市景观规划控制内容与方法研究德国“区域公园”战略实践及其启示— 一种弹性区域管治工具从范式到趋势—欧美空间模型理论演变综述 新加坡城市商业中心规划经验与昆明实践 新城市主义视角下的美国区划变革—形态条例的缘起及特征国外城乡统筹规划经验及启示

人口空间集聚与产业结构调整的分离—城市总体规划中人口、产业专题编制的误区小议人性城市设计的三个维度聚散之间：城市回族社区结构形态变迁比较城市更新中“拆”与“建”问题透析—从石家庄“三年大变样”说起沙漏城市—一个具象的城市交通模型经络学视角下的城市廊道作用机理诠释城市道路名称体系构建回归“人本生活”的商业街改造模式侗族村寨公共空间的景观要素与特征解读从城市“图—底”关系看城市空间秩序公建先行与民生优先—重庆两江新区开发建设的思考城市土地混合使用概念辨析及其规划控制引导审视城市运营与城市经营的理论与实践辨析城市、建筑和交通的互动机制及协同展望中西融贯，求索中国现代城市规划理论 —略论邹德慈先生的学术成就与贡献 紧凑城市：香港高密度城市空间发展策略解析 “世界记忆”文献遗产在城市空间的展示—历史文献公共展示方式的创新

西方规划师职业素养的形成及启示《中外城市建设及发展史》教学改革的文化路径

全峰梅徐洪涛，等刘　西，等

赵　虎，等王　卉

李　潇

张尔薇，等任赵旦，等

胡　垚冷炳荣，等

刘振宇赖志敏，等黄嘉颖，等

刘　昆

李志英，等金广君，等张澈杨，等陈　伟，等刘　骏，等李佳丽，等

李和平，等

朱俊华，等林　竹

姜　洋，等

李　浩凌晓红

许　翔，等

邓昭华向岚麟，等

1-53

2-592-66

3-55

3-63

4-57

4-67

4-75

5-64

6-70

7-63

7-71

8-64

11-54

11-63

1-126

5-127

7-134

9-122

12-111

S0-5S0-10

S0-15

多彩城市·山水共生—青海省海晏县三角城镇中心城区城市设计探析齐齐哈尔龙安桥旅游名镇核心区概念规划山水·田园·人居—井冈山市茅坪新村建设规划 新时期我国海岸带规划管制与规划引导探析—以山东省海岸带规划为例草原明珠　山水融城—呼伦贝尔河东新区城市设计优化方案探析 整体提升，分类引导—以《苏州老城区道路街景整治导则》的编制为例锦东巷网，理想归“束”—成都市锦江区东大街 ( 一环路至二环路 ) 城市设计烂漫都市，多彩慢行—毕节市中心城区慢行交通规划 “缝合”理念下的现代化生态滨河新城构建—以辽阳市河东新城控制性详细规划为例 城市新区户外广告空间总体布局及其导控 —以哈尔滨市群力新区户外广告规划设计为例“山水园林城市”导向下的温州城市绿地系统规划旅游特色型村庄规划编制探索—以广西三江口旅游名村村庄规划为例 以文脉为导向的文化旅游区规划探析 —以海南省儋州东坡文化旅游区总体规划为例广州教育城建设总体规划和城市设计竞赛方案评析轨道交通沿线交通衔接及优化布局研究

《规划师》·黔东南论坛暨《规划师》杂志理事会 2013 年年会在贵州西江千户苗寨召开中国城科会历史文化名城委员会“名城交通学部”成立中国城市规划学会“山地城乡规划学术委员会”启动会在重庆大学召开 2014《规划师》·武汉论坛实施性规划：探索与创新大数据时代规划设计发展与创新—《规划师》·大理论坛暨《规划师》杂志理事会 2014 年年会

新时期沈阳城乡规划编制体系构建及编制计划建议“三规合一”视角下的城乡总体规划编制思路探讨—以沈阳市于洪区城乡总体规划为例沈阳市浑南新城总体规划思路与策略探讨

赵　军，等刘东亮，等

张宁波

王东宇

王海东

夏　杰，等

刘　刚，等

刘生军，等

刘成海，等

刘生军，等

赖平平

林宗定，等

吴小平，等

刘　卫权宏伟，等

王　青

梁　倩

刘　芳

邓　倩

祝桂丽，等

谭许伟，等

李晓楠，等陈研新，等

增刊 . 规划设计机构专辑 1

1492015 年第 1 期　第 31 卷

规划师

国家中心城市建设背景下的沈阳首府新区规划研究文化导向下的特色文化商业街区改造路径探索—以沈阳市吉祥街改造为例城市拓展区域水环境综合提升规划探讨—以沈阳市浑南新区白塔堡河改造为例河流水生态恢复的景观设计途径—以沈阳市辽河干流生态带规划为例 欠发达地区湿地保护与利用规划探索—以沈阳卧龙湖生态区为例新时期规划编制研究中心发展模式构建沈阳市地下空间控制性详细规划编制技术探讨 沈北新区转型发展战略实施路径研究资源枯竭型城市产业低碳化转型的新思路—以本溪市沈溪新城为例GIS 技术支持下的沈阳市中小学布局规划研究 沈阳工业遗产保护评价与利用对策沈阳历史建筑保护规划与实施策略沈阳市排水 ( 雨水 ) 防涝综合规划研究 20 世纪 80 年代以来沈阳市城市交通规划回顾及未来规划策略沈阳经济区核心区公路网规划研究沈阳市浑南新城交通规划研究大城市商业区交通改善对策研究—以沈阳市太原街地区为例南宁市卫星城镇规划建设研究南宁市村庄发展特征与规划应对策略新时期南宁会展商务区功能提升与调整优化 南宁市城市风貌标识设计探讨因地制宜理念下南宁市龙岗商务区规划基于层级结构的城市滨水空间规划方法—以南宁市竹排冲建设为例宜居城市建设背景下南宁市五象新区公共设施规划传统古村落的保护与利用探索—以广西贺州市秀水村为例南宁市青秀区团岩坡产业发展规划与布局研究 城市轨道交通沿线土地综合开发策略—以南宁轨道交通 1 号线为例 基于城市交通承载力的用地开发强度确定研究 区域性航空枢纽交通规划方法—以南宁吴圩国际机场为例旧城商业中心区的整体性更新—以南宁市朝阳路商业中心区为例 南宁市近现代优秀建筑分级保护策略研究大城市周边重点镇总体规划策略—以南宁市金陵镇为例全域规划视角下大城市边缘小城镇一体化规划的思考—以南宁市良庆镇为例生态优先理念下的小城镇规划策略—以南宁市那马镇为例

S0-20

S0-25

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S0-37

S0-42

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S0-98S0-102S0-106

S0-111S0-115S0-121S0-126S0-131S0-137

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S0-154S0-158

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S0-174

S0-181S0-187

S0-194

S0-199

王　亮，等

宫远山，等

史伟男，等

杨　楠，等

刘春涛，等张年国，等王　磊，等张建军，等

温婷婷，等佟　耕，等王丽丹，等刘忠刚，等苗　伟，等

刘　威，等李绍岩，等王英杰，等

张玉一，等邓春林郑金俏

韩荣亮，等罗国卿叶荔明

荣海山

覃文丽，等

王路生黄万千，等

张月金刘　勇，等

何家辉，等

施鸿智，等方丹霞

王路生，等

巫义力，等

李华莹

S0-203

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S0-217

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S1-37

有机更新视角下城镇低效用地再开发思路—以温州为例新型城市发展观视角下的旧工业区块更新策略—以温州市城市核心区工业区块改造专项规划为例“利益再分配”理念下的温州大南商圈提升规划策略有机更新理论在历史文化街区更新改造中的应用—以温州庆年坊历史文化街区为例温州历史街区保护规划实践—以《温州市五马—墨池历史街区保护整治规划》为例温州城市地下空间开发利用规划探讨基于风、水自然特征的生态规划策略—以温州市瓯江口新区二期控制性详细规划为例功能根植性视角下的城市近郊区规划探讨—以《温州市瓯海区仙丽功能区 ( 侨乡文化区 ) 战略规划》为例基于生态博物馆理念的村落景观规划—以泽雅传统造纸生态博物馆为例“刚柔并济”视角下的地名规划—以《瓯江口新区西片区地名专项规划》为例 全域控规整合与平台构建方法—以《瑞安市城市规划管理单元》编制为例 城市规划视角下的温州市行政区划优化途径 新型城镇化背景下温州城镇空间联系与整合研究生态、生产、生活融合理念下的城市布局研究—以温州市瓯海区郭瞿功能区为例 基于整合理念的建设失控区规划策略—以洞头县三盘岛控制性详细规划为例 温州地区控制性详细规划编制中逆向日照分析方法研究温州城市总体规划实施评估方法与经验借鉴温州市域轨道 S1 线站点交通设施衔接规划基于节水理念的温州人均综合用水量指标研究 温州主城区城市路网容量需求分析与规划建议

全球化背景冲突境遇下的城市设计本土策略 城市滨水空间设计策略—以上海嘉定远香湖地区为例城市轨道交通站点地区地域性设计策略—以青浦区外青松公路地铁站周边地块城市设计为例校园规划视角下的文脉传承规划策略—以上海交通大学闵行校区校园规划为例 上海临港新城航母公园项目主题塑造及其规划 文脉视角下的城市空间营造策略—以佛山东平河一河两岸城市设计为例“远瞻”与“近交”—江苏盐城环保科技城规划设计的链接式思考

周武夫，等

李如贵，等

张　弛，等

杨克明，等

赖平平，等何　力，等

曹春芳，等

谢继昌，等

陈　朔，等

周孟洋，等

金　畅，等叶盼慧，等董煌标，等

潘　陇，等

董林飞，等

郑锦生，等潘宁宁，等韩　光，等黄高亮，等夏淼磊，等

莫　霞

徐望朋，等

邓明莉，等

郭子成，等黄　鑫，等

张力玮，等

魏　沅

增刊 . 规划设计机构专辑 2

150

2014 年 ( 第 30 卷 ) 总目次

人口老龄化趋势下的旅游地产规划设计—以烟台磁山风景旅游区规划为例三峡水利枢纽工程运营管理期规划设计探析规划动态性特征分析及其在城市设计中的应用—以聊城市徒骇河两岸规划发展为例 现阶段我国城市老年人养老居住设施研究 综合保税区升级发展布局模式研究—以武汉东湖综合保税区的升级发展为例 “流动城市”：荷兰城市地表水系统规划发展和设计模型解读“建筑方案验证”方法在控制性详细规划编制中的应用研究基于文化传承分析的西宁卫城空间发展规划城市化进程中的历史街区有机更新—以西宁东关清真大寺周边街区改造为例 安徽省合肥市利港银河新城景观规划设计新型城镇化下的特色居住形式研究—以滨州科达居住区项目修建性详细规划设计为例高容积率下住宅社区品质营造探讨—以武汉雄楚 1 号项目为例由广场舞纠纷引发的居住区配套设施体系思考 旧城主街更新设计策略—文化回归背景下的街道再生路径快速城镇化后期历史城区更新的文化策略—“存古纳新”的文化“反哺”路径思考 棚户区多元化改造策略—基于赤坎旧镇城镇改良的研究

S1-42

S1-46S1-50

S1-55S1-60

S1-64

S1-69

S1-73S1-78

S1-83S1-88

S1-91

S1-96S1-101

S1-109

S1-115

梁　洁蒋　玮，等

王　涛孙祥才，等

许　伟，等

邓雅雯

罗　镔孟繁之

程　亮贾　林

袁　征

李高翔赵鹏程

李玲玲，等

李璐颖，等

施雨君，等

周　文，等陈诺思，等

刘　洁

余倩雯，等李　聪曾春霞

李玲玲，等

吴　晓潘云涛

滕　娟，等

黄敏恩，等

黄智冠，等赵　江

徐耀宽，等刘雨菡黄玮婷高　晖

S1-120

S1-124S1-130

S1-136

S1-142S1-148S1-153

S1-158

S1-163S1-170

S1-175

S1-181

S1-188S1-194

S1-200S1-205S1-210

旧城改造政民互动规划模式—以广州同德围为例广州城市综合体建设政策建议智慧城市实操性规划探索—以广州天河智慧城为例新形势下广州骑楼街保护规划探索 —以中山六路骑楼街保护规划为例 园区向新城转变的产业配套设施规划探索 立体绿化建设的新思考与新探索面向实施的历史街区规划设计—以广州市大小马站书院群保护与更新规划为例控规编制中的“三规合一”规划实践 —以天河智慧城核心区控制性详细规划为例 动态规划管理机制下的公共设施调查与思考社区公共服务设施设置标准探讨—以《广州市社区公共服务设施设置规范》修订工作为例为了生态的集聚—用轨道交通一体化设计手段推动集聚发展的探索城市设计实施中多元利益博弈的协调研究 —以广州番禺万博商务区城市设计调整为例 广州市华林玉器专业市场地区的形态区域研究 历史城区内土地储备与城市规划良性互动研究 —以广州康王路地块开发策划为例中国台湾地区社区总体营造及其借鉴 英国城市收缩现象的经验及启示美国城市形态设计准则的启示及应用

“规划师论坛”栏目2015 年主题

第一期：实施性规划的探索与创新

第二期：多规合一探讨

第三期：市民化与城市基本公共服务设施规划

第四期：城乡规划中的市场作用探讨

第五期：生产性服务业的发展与规划应对

第六期：公共健康与城市规划

第七期：体育产业与体育设施规划

第八期：休闲时代下的都市游憩空间规划

第九期：新背景下规划设计机构的发展

第十期：城镇人口与城镇规模探讨

第十一期：养老社区规划与设计

第十二期：城乡规划法制管理

理事单位及理事名录

The Council Mem

bers and Directors

排名不分先后

常务理事单位中国航空规划建设发展有限公司

李守旭　院长

010-62038300

上海麦塔城市规划设计有限公司

陈　荣　董事长

021-52300001

华东建筑设计研究院有限公司规划建筑设计院

李东君　院长

021-52569588

上海营邑城市规划设计有限公司

冯伟民　总经理

021-62825522

重庆市规划设计研究院

彭瑶玲　总工程师

023-67527707

武汉市土地利用和城市空间规划研究中心

陈　韦　主任

027-82788743

武汉市规划研究院

于一丁　院长

027-87833206

成都市规划设计研究院

曾九利　院长

028-83198616

华侨大学建筑学院

刘　塨　教授

0592-6166800

赣州市城乡规划设计研究院

韩高峰

0797-8275829

广东省城乡规划设计研究院

张少康　院长

020-34399129

沈阳市规划设计研究院

毛　兵　院长

024-23939377

理事长单位雅克设计有限公司

侯百镇　董事长兼总经理

0898-68546170

副理事长单位华蓝设计（集团）有限公司

徐　兵　副总经理

0771-2426355

理事单位

上海建科建筑设计院有限公司

金艳萍　所长

021-64896009

北京天一博观城市规划设计院有限公司

叶　昊　院长　

010-58650558

北京北达城乡规划设计研究院

温锋华　常务副院长

010-62571096

城镇规划设计研究院有限责任公司

赵 辉 副院长

010-68302714

北京清华同衡规划设计研究院有限公司

袁　昕　副院长

010-82819000

北京林业大学城市规划设计研究中心

李　翅　主任

010-83007626

亚泰都会(北京)城市规划设计研究院

张万芳　院长

010-85755505

广东省旅游发展研究中心

李国平　主任

020-22386507

广州市科城规划勘测技术有限公司

陈　革　常务副总经理

020-32068817

增城市城乡规划设计研究院

许松辉　副总工

020-82616808

广州市城市规划设计所

王　玉　所长

020-83320630

广州市城市规划勘测设计研究院

赖寿华　总规划师

020-83762590

广东省建科建筑设计院

钟开健　院长

020-87020795

华南理工大学建筑学院

王世福　系主任

020-87111321

迈柏(上海)景观建筑设计有限公司

余　畅　执行总监

021-31262718

上海市浦东新区规划设计研究院

吴庆东　院长

021-58899851

上海交通大学规划建筑设计研究院

黄建云　院长

埃瑞弗（上海）建筑规划设计机构

陈　旭　总规划师

021-61435019

上海市城市规划设计研究院

张玉鑫　院长

021-62473288

上海同济城市规划设计研究院

周　俭　院长

021-65982930

天津大学建筑设计规划研究总院

洪再生　院长

022-27404491

天津市城市规划设计研究院

邹积新　副院长

022-28012339

重庆浩丰规划建筑景观设计有限公司

余以平　董事长

023-63500011

重庆大学建筑城规学院

赵万民　院长

023-65120701

重庆市规划信息服务中心

李兰昀　总工程师

023-67959832

沈阳新建大城市规划设计有限公司

袁敬诚　副院长

024-24694755

江苏省城市规划设计研究院

陈沧杰　副院长

025-83739064

江苏省住房和城乡建设厅城市规划技术咨询中心

梅耀林　主任

025-83739156

南京城理人城市规划设计有限公司

刘晶晶　副总经理

025-84538506

南京市规划设计研究院有限责任公司

张正康　院长

025-84733684

南京市城市规划编制研究中心

郑晓华　主任

025-84733722

南京林业大学风景园林学院

李志明　系副主任

025-85427106

南京博来城市规划设计研究有限公司

钱　锋　总经理

025-87718698

湖北省城市规划设计研究院

黄　熔　院长

027-87897975

西安建大城市规划设计研究院

雷会霞　副院长

029-82202043

西安市城市规划设计研究院

李　琪　院长

029-84799822

邯郸市规划设计院

高瑞宏　院长

0310-3222227

石家庄市城乡规划设计院

李惠林　院长

0311-88627834

承德市规划设计研究院

刘东达　院长

0314-2023240

廊坊市城乡规划设计院

崔文武　院长

0316-2089042

中国建筑西南设计研究院有限公司

刘　刚 副总建筑师

028-62550866

四川省城乡规划设计研究院

曹珠朵　副院长

028-83333254

西南民族大学城市规划与建筑学院

赵　兵　院长

028-85522506

沧州市规划设计研究院

边健全　院长

0317-2129233

邢台市规划设计研究院

王凤军　院长

0319-2660588

山西省城乡规划设计研究院

孟兆国　院长

0351-5680199

湖南科技大学建筑与城乡规划学院

吴　越　院长

0731-58290066

世纪千府国际工程设计有限公司(北京、湖南)

肖　勇　总规划师

0731-82227863

荆州市城市规划设计研究院

秦振芝　院长

0716-8254123

鄂州市城市规划勘测设计研究院

秦宏志　院长

0711-3223535

香港华艺设计顾问（深圳）有限公司

盛　烨　总经理

0755-83790286

珠海市城市规划设计研究院

杨峥屏　副院长

0756-2651689

深圳市城市规划设计研究院有限公司

司马晓　院长

0755-83788333

北京中海华艺城市规划设计有限公司

闫志杰　总规划师

0755-83779082

安徽省城乡规划设计研究院

胡厚国　院长

0551-3420282

合肥市规划设计研究院

陶其中　院长

0551-5613997

济宁市规划设计研究院

史衍智　院长

0537-2609899

济宁市规划咨询中心

田宏欣　主任

0537-2609008

徐州市规划设计院

孙　强　院长

0516-85832275

济南市规划设计研究院

赵　奕　院长　书记

0531-62321388

中国矿业大学力学与建筑工程学院

张一兵　教授

0516-83590666

苏州科大城市规划设计研究院有限公司

蒋灵德　董事长

0512-68781950

北海市规划局

关国明　局长

0779-3202924

南昌市城市规划设计研究总院

梁　燕　副院长

0791-86753663

北海市城市规划设计研究院

伍春谊　副院长

0779-3201877

桂林市规划局

周　彦　局长

0773-2827649

厦门市城市规划设计研究院

王唯山　院长

0592-2273350

泉州市城市规划设计研究院

林劲松　院长

0595-22111065

福建省城乡规划设计研究院

李　川　副院长

0591-87831770

福州市规划设计研究院

高学珑　院长

0591-87812914

日照市规划设计研究院

赵瑞森　副院长

0633-8899516

襄阳市城市规划设计研究院

陈建斌　院长

0710-3805118

威海市规划设计研究院有限公司

毕建威　院长

0631-5226457

漳州市城市规划设计研究院

许少亮　院长

0596-2638176

筑博设计股份有限公司

陈广俊　总规划师

0755-83321696

深圳市北林苑景观及建筑规划设计院有限公司

何　昉　院长

0755-83551480

悉地国际设计顾问(深圳)有限公司

郭永刚　副总经理

0755-33336286

深圳市规划国土发展研究中心

戴　晴　主任

0755-23965251

肇庆市城乡规划局

张润朋　总工

0758-2765131

中山市规划设计院

方　志　院长

0760-88322881

佛山市城市规划勘测设计研究院

温卫华　副院长

0757-83993481

广东顺建规划设计研究院有限公司

许红卫　副总经理

0757-22227852

哈尔滨市城乡规划设计研究院

高　岩　院长

0451-84615434

牡丹江市城市规划设计研究院

王　巍　院长

0453-6172509

黑龙江省城市规划勘测设计研究院

张宝武　院长

0451-82120091

延吉市规划勘测设计院

朴东均　院长

0433-2267055

青岛市园林规划设计研究院有限公司

李成基　董事长

0532-85719922

淄博市规划设计研究院

宁　伟　院长

0533-2305373

青岛理工大学建筑学院

郝赤彪　常务副院长

0532-85071220

青岛市城市规划设计研究院

闫韶兵　院长

0532-83893298

浙江建设职业技术学院

丁夏君　院长

0571-82877236

浙江省城乡规划设计研究院

陈伟明　总规划师

0571-85115772

中铁城市规划设计研究院

王万荣　总经理

0553-3833832

合肥工业大学建筑设计研究院

高玉华　院长

0551-62919502

新疆新土地城乡规划设计院

李江宏　总规划师

0991-8881818

新疆佳联城建规划设计研究院(有限公司)

季　铭　院长

0991-8887993

海南华都城市设计有限公司

吴小平　总经理

0898-66708618

云南省设计院集团

苏 涵　副总规划师

0871-64427090

苏州规划设计研究院股份有限公司

李　锋　董事长

0512-65185708

邦城规划顾问(苏州工业园区)有限公司

邱晓翔　总规划师

0512-67627750

包头市规划设计研究院

赵　娟　院长

0472-3316688

大庆市规划建筑设计研究院

戴世智　院长

0459-4667930

惠州市规划设计研究院

李晓峰　院长

0752-2117329

汕头市城市规划设计研究院

许斯鹏　院长

0754-88627837

韶关市城乡规划市政设计研究院

曹宣东　副院长

0751-8962152

湖南城市学院规划建筑设计研究院

谭献良　院长

0737-4233101

浙江工业大学城乡发展与人居环境设计研究中心

陈前虎　主任

0571-88320845

浙江大学城乡规划设计研究院有限公司

厉华笑　副院长

0571-88832222

浙江大学城市规划与设计研究所

华　晨　所长

0571-88206379

杭州市城市规划设计研究院

龚正明　院长

0571-87755850

慈溪市城乡规划研究院

明思龙　院长

0574-63892505

宁波市规划局

王丽萍　局长

0574-87728388

湖州市城市规划设计研究院

陈烨风　院长

0572-2057551

浙江工业大学建筑规划设计研究院有限公司

张建强　总规划师

0571-88871025

台州市城乡规划设计研究院

徐　颖　副院长

0576-88517702

永嘉县规划设计研究院

盛建峰　院长

0577-57672001

绍兴市城市规划设计研究院

杜　蔚　院长

0575-85110861

宁波市规划设计研究院

张能恭　副院长

0574-87720410

义乌市城市规划设计研究院

杨立新　院长

0579-85570158

福建工程学院建筑与城乡规划学院

林从华　院长

0591-22863125

丽水市规划建筑设计院

陈小荣　院长

0578-2158938

温州市城市规划设计研究院

何志平　院长

0577-88334545

广西大学设计研究院

黄　健　副院长

0771-3232844

广西壮族自治区国土资源规划院

邓　强　院长

0771-5388390

广西建筑科学研究设计院

黄　晨　书记

0771-3153601

南宁市城市规划设计院

荣海山　副院长

0771-2818185

贵阳市城市规划设计研究院

魏定梅　院长

0851-5212284

贵州省城乡规划设计研究院

单晓刚　院长

0851-6826437

自贡市城市规划设计研究院有限公司

张　逊　院长

0813-2204934

江西省城乡规划设计研究院

万　敏　院长

0791-88626276

广西城乡规划设计院

兰　波　副院长

0771-5863864

桂林市城市规划设计研究院

韦　伟　院长

0773-2803004

南宁市规划管理局

郭维宁　局长

0771-5700276

广西壮族自治区国土测绘院

黄发秀 院长

0771-5638851

辽阳市规划设计研究院

刘成海　院长

0419-2123623

长春市城乡规划设计研究院

刘延松　副院长

0431-85645927

营口市城市规划设计院

常　薇　院长

0417-6666019

大连市城市规划设计研究院

胡献丽　院长

0411-83722700

河南省豫建设计院

周泽宾　院长　

0371-63812884

郑州市规划勘测设计研究院

王　军　总工

0371-67181918

晋城市规划设计研究院

秦　军　院长

0356-2027150

大同市规划设计院

王国华　院长

0352-2539065