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CONFLITOS DE REGULAÇÃO ENTRE OS SERVIÇOS DE
TAXIS E O UBER NO BRASIL: DISPUTA DE MERCADO
SEM FOCO NA QUALIDADE DA MOBILIDADE URBANA
Laize Andréa de Souza Silva
Maurício Oliveira de Andrade
Centro de Tecnologia e Geociências
Universidade Federal de Pernambuco – UFPE
RESUMO
Este artigo trata da relação entre carona como uma medida de gerenciamento da demanda
de mobilidade urbana e a disputa de mercado existente entre taxistas e empresas de
“carona remunerada”. Nos anos 2010, algumas empresas de tecnologia foram fundadas
com a finalidade de promover a melhoria da mobilidade urbana por meio de aplicativos
de smartphones. Dentre elas, a multinacional Uber Technologies Inc. tem causado
controvérsias, sendo acusada de provocar concorrência desleal para com a classe dos
profissionais taxistas. Nesta pesquisa, são analisadas as regulamentações brasileiras
referentes ao transporte de passageiros, buscando-se a avaliação das lacunas legais que
devem ser preenchidas para a instituição do equilíbrio de mercado entre serviços de táxis
e de “caronas remuneradas”. Nessa questão, os processos regulatórios no Brasil, em
função de claras dubiedades na interpretação, estão em processo de discussões e
reformulações. No entanto, na maioria das manifestações judiciais e legislativas tem
prevalecido a proibição do novo modo de deslocamento. Conclui-se que a batalha
regulamentar entre os taxistas e o Uber ainda pode se prolongar por tempo indeterminado,
e que em meio aos impasses jurídicos, as questões de mobilidade sustentável estão sendo
postas em segundo plano.
1. INTRODUÇÃO
Os modelos tradicionais de planejamento de transportes visam à previsão de demanda e
posterior oferta de infraestruturas para o escoamento do fluxo de veículos. Conforme
críticas de Herce (2009), tal desenvolvimento gera um ciclo vicioso: a infraestrutura
precede o crescimento, o qual requer novo suporte infraestrutural. Sendo o espaço físico
inelástico, a construção de redes viárias é limitada e uma hora o sistema tradicional de
planejamento entra em colapso.
Com o foco na circulação de automóveis, esses modelos acabam por excluir a realidade
social do espaço urbano, priorizando uma minoria que usa esse modo de transporte,
inviabilizando a expansão e a melhoria dos transportes públicos para satisfazer a maior
parte da população (RUBIM e LEITÃO, 2013). Esse processo reflete as condições de
imobilidade urbana provenientes dos constantes congestionamentos, além da geração de
externalidades (e.g. aumento da emissão de gases poluentes, poluição sonora, etc.).
Com objetivo de reduzir e reverter as consequências desse processo tem-se desenvolvido
modelos alternativos ao tradicional planejamento de transportes por meio da adoção de
diretrizes que garantam a mobilidade sustentável urbana por meio da gestão da demanda
de viagens. Dentre as medidas de mitigação dos efeitos do planejamento tradicional de
transportes, tem-se o princípio de elevação da taxa de ocupação dos automóveis, o qual
pode ser alcançado pela adoção de caronas.
Nesse contexto, nos anos 2010, diversas empresas foram fundadas com a finalidade de
promover a melhoria da mobilidade urbana por meio de aplicativos de smartphones.
Algumas dessas companhias realizam a conexão entre passageiros e motoristas
particulares cadastrados em seus sistemas, recebendo uma porcentagem das tarifas
cobradas em cada viagem. Apesar de se considerarem empresas de tecnologia e não de
transportes, popularmente tais segmentos são acatados como companhias de “carona
remunerada”, sendo o termo utilizado para viagens realizadas por mais de uma pessoa por
veículo, estando os passageiros sujeitos ao pagamento de uma tarifa.
Juntamente à inovação tecnológica interligada ao transporte, surgiram polêmicas
motivadas principalmente pela classe de taxistas, que questionam a legalidade desse tipo
de serviço. Em diversos países, eles protestam em busca de uma proteção de mercado,
alegando que sistemas de “caronas remuneradas” são geradores de concorrência desleal.
Este artigo visa, através de análise da legislação brasileira referente ao transporte público
individual, avaliar as possíveis barreiras regulamentares impeditivas do funcionamento
de empresas de tecnologia que conectam passageiros a motoristas particulares. Sendo a
startup Uber Technologies Inc. a maior do ramo atuante no país, são diagnosticados os
empecilhos limitantes da sua operação, mais especificamente. Busca-se, a partir de então,
a análise das lacunas legais que deveriam ser preenchidas para a instituição do equilíbrio
de mercado entre companhias de táxis e de “caronas remuneradas”.
2. CONCEITOS: CARPOOLING E HOV LANES COMO INSTRUMENTOS DE
GESTÃO DE DEMANDA DE VIAGENS
No âmbito do transporte, o termo sustentabilidade engloba a necessidade de realizar
deslocamento no espaço urbano com o menor gasto de energia e impactos ao meio
ambiente possível, dando-se enfoque aos indivíduos. Para tal, diversas diretrizes políticas
podem ser adotadas, como por exemplo: melhoria do espaço público para circulação
segura de pedestres e ciclistas; uso de faixas exclusivas para veículos de alta ocupação
(high occupancy vehicle - HOV); restrição do uso dos automóveis; instituição de pedágio
urbano, e; o compartilhamento de automóveis, que pode ser alcançado por meio de
sistemas de carona (denominado carpooling ou ridesharing em inglês).
Um sistema de caronas possibilita que pelo menos duas pessoas que fariam suas viagens
individualmente utilizem um único carro pertencente a um dos ocupantes, alternando ou
não a função de dirigir e a divisão de custos, visando aumentar a taxa de ocupação dos
automóveis (ICARO, 1999). A priori, esse sistema não se constitui como atividade
comercial.
No início do século XX, quando os automóveis começaram a ganhar destaque nas
cidades, o compartilhamento de veículos era comum. Viagens realizadas em família ou
com vizinhos para diversas atividades (e.g. trabalho, compras e lazer) eram encorajadas
pela formação de grupos de caronas. Entretanto, o crescimento da dependência do
automóvel e facilidades diversas contribuíram para a redução do compartilhamento
(LEMAN, SCHILLER e PAULY, 1994).
Historicamente, os primeiros incentivos políticos à adoção de caronas em viagens
pendulares deram-se nos Estados Unidos da América por volta da Segunda Guerra
Mundial, devido à escassez de combustíveis e borracha. Após a guerra, carpolling deixou
de fazer parte das políticas americanas e só retornou a receber atenção em meados da
década de 1970, com a crise do petróleo (FERGUSON, 1997). Nessa época, nos Estados
Unidos, programas voluntários de carona foram encorajados por agências governamentais
de todos os níveis com a intenção de reduzir o número de viagens em horário de pico,
diminuindo o impacto de novos desenvolvimentos comerciais no sistema de transporte
local (HWANG e GIULIANO, 1990). No entanto, os incentivos políticos ao
compartilhamento de viagens não sobrepuserem a força da popularização do automóvel.
Prova disso é que entre as décadas de 1980 e 1990, enquanto a força de trabalho
aumentava nos Estados Unidos, o número de viagens diárias por carona decaiu em três
milhões, como posto por Leman, Schiller e Pauly (1994).
Buscando incentivar o compartilhamento de automóveis, alguns países começaram a
adotar faixas de tráfego exclusivas para veículos de alta ocupação (HOV lanes). Nos
EUA, essas faixas eram inicialmente exclusivas para ônibus e posteriormente, ainda na
década de 1970, foram abertas para carpools (LEMAN, SCHILLER e PAULY 1994). As
faixas HOV tendem a oferecer maior fluidez de tráfego e, por vezes, isenção do
pagamento da tarifa de vias pedagiadas (no caso das high occupancy toll lanes). Apesar
das visíveis vantagens, pesquisas têm mostrado que a alocação de faixas para HOV não
são determinantes para a mudança comportamental da demanda, uma vez que diversos
fatores exógenos influenciam na escolha do modo de viagem (DAHLGREN, 1998;
BURRIS ET AL., 2014).
Nos últimos anos, diversas pesquisas têm sido realizadas para quebrar barreiras existentes
à aceitabilidade da adoção de caronas. Empecilhos psicológicos associados à baixa
flexibilidade de horários e a dificuldade de conectar interessados a dar e receber caronas
vêm sendo anulados com a formulação de modelos computacionais mais robustos. Esses
têm for finalidade interligar agentes analisando variáveis como janela de tempo aceitável
e custo, por exemplo (GALLAND ET AL., 2014; BRUGLIERI ET AL., 2011;
HARTWIG, 2007).
3. TECNOLOGIA E “CARONA REMUNERADA”
No início do século XXI, diversos aplicativos para smartphones têm sido desenvolvidos
com o intuito de fornecer maior comodidade para a vida de seus usuários. Dentre eles,
alguns são relacionados à mobilidade urbana. Em meio aos avanços tecnológicos,
algumas empresas começaram a fornecer aplicativos de “carona remunerada” que visam
à conexão entre passageiros e motoristas cadastrados nas mesmas. A que mais se destaca
entre elas é a multinacional Uber Technologies Inc, que ganhou repercussão internacional
quando começou ter impacto no mercado de transportes locais, afetando principalmente
os profissionais taxistas que alegam concorrência desleal por parte da startup.
A empresa Uber foi fundada em junho de 2010 em São Francisco – Califórnia, como uma
empresa de tecnologia. Inicialmente a startup fazia uso apenas de carros de luxo tipo
sedan, pelo segmento UberBLACK. Contudo, ultimamente já atua em diversos
segmentos e oferece outros produtos mais acessíveis, como o UberX, que utiliza modelos
de carros mais simples e preços competitivos. Atualmente, a Uber está instalada em 68
países e não apenas faz uso de automóveis desde os populares aos luxuosos, mas também
atua no ramo de aluguel de outros modos, como helicópteros e navios; além de realizar
serviços de entrega de mercadorias (UBER, 2015).
O aplicativo funciona de forma simples por auxílio de Sistema de Posicionamento Global
(GPS). O passageiro requerente do serviço deve informar o local de partida e o sistema
procura o motorista disponível mais próximo para fornecer a “carona remunerada”. Para
obter uma estimativa de preço, que pode variar a depender de fatores como trânsito e
condições climáticas, o usuário deve informar o seu destino final. O pagamento é
realizado pelo próprio aplicativo, sem haver necessidade de transações entre o cliente e o
motorista. Ao final, o passageiro avalia sua experiência dando uma nota (de um a cinco,
sendo o nível de satisfação crescente) ao serviço recebido (UBER, 2015). Por outro lado,
o cliente também é avaliado pelo motorista que lhe presta o serviço (PRICE, 2015).
Inicialmente, nota-se que a “carona remunerada” não necessariamente atua com o intuito
de elevar a taxa de ocupação dos veículos, exceto quando um grupo de pessoas opta por
compartilhar uma viagem e dividir a tarifa. Ao invés disso, tal serviço tem o objetivo de
conectar passageiros a motoristas particulares. Desse modo, funcionam essencialmente
de forma similar a uma usual rede de carros de aluguel com motorista.
3.1. Sobre o Uber e as Polêmicas Geradas
Apesar de ter se alastrado em grandes proporções pelo mundo e ainda visar expansão, a
legalidade do Uber tem sido questionada em diversos países, uma vez que o aplicativo
oferta uma alternativa de deslocamento contestada pelos taxistas, que alegam
concorrência desleal. A classe tem realizado protestos ao redor do mundo contra esse
sistema de aluguel de veículos, desde 2014. Em muitos lugares, o funcionamento do
serviço culminou em disputas judiciais.
A contestação geral é a respeito da ausência de regulação clara para esse tipo de serviço.
Taxistas alegam que obedecem a regras de registro e segurança, além do pagamento de
licença e impostos, enquanto a startup mantem-se livre de tais imposições. Sendo assim,
para os motoristas de táxis esse novo sistema constituiria deslealdade de concorrência. A
perda de mercado já chegou a ser comprovada pela Agência Municipal de Transportes de
São Francisco (SFMTA – San Francisco Municipal Transportation Agency, 2014), que
apresentou um relatório mostrando queda de 65% do uso do modo táxi no período de
janeiro de 2012 a agosto de 2014, sendo a principal causa da redução atribuída as
Companhias de Redes de Transportes (TNCs, do inglês Transportation Network
Companies).
Exemplificando o que tem ocorrido pelo mundo, em maio de 2014, o secretário geral da
Licenced Taxi Drivers Association de Londres, Steve McNamara, afirmou que o Uber
tem o objetivo de desafiar as legislações que não são compatíveis com seu modelo de
negócios (LEE e KELION, 2014). Os taxistas já realizaram protestos em diversas cidades
pelo mundo. O aplicativo já chegou a ser banido de alguns países, como é o caso da
Espanha, onde apenas um serviço de entrega de comida pode ser realizado pelo
UberEATS em Barcelona (SNEDDEN, 2015); e da Alemanha e Itália, onde o seguimento
UberPOP, que utiliza motoristas sem licença comercial, foi proibido por violar as leis
nacionais de táxi (ROONEY, 2015; KIRCHGAESSNER, 2015). Por esse motivo, em
algumas cidades, como Berlim, a única forma que a empresa encontrou para continuar
funcionando foi através do UberTaxi, que usa carros devidamente licenciados como os
taxis (REUTERS, 2014; MILES TO MEMORIES, 2015).
No Brasil, a startup começou a atuar pouco antes do início da Copa do Mundo de Futebol
da FIFA (Fédération Internationale de Football Association), em maio de 2014 visando
as cidades de São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Brasília. Não diferente de
outros lugares do mundo, o Uber têm sido assunto polêmico no país e provocado o
descontentamento de taxistas brasileiros. Por outro lado, após protesto realizado por
taxistas em São Paulo em 8 de abril de 2015, o número de cadastros no aplicativo teve
crescimento de cinco vezes em relação à média habitual dos outros dias (BRASIL,
2015a).
Em 2014, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) considerou ilegal
aplicativos de promoção de transporte sob o pagamento de uma tarifa, incluindo o Uber
(MATSUURA, 2014; COSTA, 2014). No entanto, em 2015 a ANTT através de sua
Superintendência de Transportes de Passageiros estabelece que cabe aos municípios fazer
a regulação da atividade prestada pelo aplicativo Uber, já que a competência legal da
ANTT abrange apenas o transporte interestadual. Nessa última situação declara que
considera o serviço ilegal por configurar um serviço público e necessitar regulamentação
(CÂMARA DO DEPUTADOS, 2015).
Conforme informa Alerigi Jr. (2015), a empresa se defende colocando-se a favor da
inovação tecnológica para melhoria da mobilidade urbana, acreditando que desse modo
as cidades tornar-se-ão mais acessíveis para a população, e que os cidadãos devem ter seu
direito de escolha de modo de deslocamento garantido. Ademais, o Uber acredita que as
companhias de táxi estão indispostas a competir e já é tempo delas se aperfeiçoarem
(ARAUJO, 2014).
De acordo com o que tem sido evidenciado, o duelo entre os sindicatos de taxistas e a
startup não está próximo de alcançar um ponto final. O Uber procura lacunas
regulamentares para continuar oferecendo seus serviços, enquanto taxistas se sentem
prejudicados pelo novo sistema e buscam nas leis a defesa da concorrência. Além disso,
é notável a divergência de pensamentos entre diferentes legisladores de cidades distintas,
o que torna a análise do problema em território nacional não uniforme.
4. UMA ANÁLISE DO TRANSPORTE INDIVIDUAL DE PASSAGEIROS E A
LEGISLAÇÃO BRASILEIRA
Como mencionado anteriormente, o incentivo a programas de carona é uma das medidas
que podem proporcionar a facilidade de deslocamento em meios urbanos, tendo como
objetivo a mobilidade sustentável. O Brasil possui um breve histórico de estímulo, ainda
que de forma sutil, ao transporte por meio de caronas. Ainda em 1991, o Programa
Emergencial de Contingenciamento e Racionalização do uso de Combustíveis, decretado
em função da crise do petróleo vivenciada na época, admite em como um de suas
diretrizes o estímulo ao transporte solidário de passageiros (BRASIL, 1991a). O
transporte solidário é definido como aquele sem fins lucrativos, feito por meio do uso de
automóveis ou veículos particulares.
Buscando-se promover o incentivo ao compartilhamento de automóveis privados, poucas
leis já foram instituídas e alguns projetos de lei estaduais tramitam pelo país. Em âmbito
nacional, tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 8.074 de 2014, que institui
a regulamentação do Sistema de Carona Legal (SISCARLEG), objetivando a introdução
do transporte solidário no território Brasileiro (BRASIL, 2014a). Apesar de já existirem
diversos websites e aplicativos móveis que visam conectar pessoas dispostas a oferecer e
a pegar caronas (e.g. Tripda, Caronas, Carona Solidária, Carona Brasil, Caronetas e
outros), eles são bastante voltados ao transporte interurbano e ainda há dificuldades da
implementação de termos legais que abordem tal assunto. Isso se dá devido ao receio do
incentivo ao transporte clandestino em núcleos urbanos, e aos problemas relacionados à
segurança questionável desses sistemas.
Tratando-se não mais do transporte solidário, e sim do serviço de “caronas remuneradas”,
poucos países fazem uso de instrumentos legais para regular o que seria uma nova forma
de deslocamento associado à tecnologia. Pode-se supor que essa situação se deve ao fato
dos aplicativos serem ferramentas de promoção de mobilidade relativamente recentes. No
Brasil, por exemplo, é evidenciado um impasse regulamentar para tratar do assunto.
4.1. O Transporte Público Individual e o Serviço Público
No Brasil, as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana (PNMU) foram
instituídas em 2012 através da Lei Federal 12.587 (BRASIL, 2012). A PNMU aborda a
visão mais atual do planejamento de transportes, com foco nos modos não motorizados e
no transporte coletivo, além de orientar a regulamentação do sistema como um todo. A
lei define o transporte público individual como:
“serviço remunerado de transporte de passageiros aberto ao público, por intermédio
de veículos de aluguel, para a realização de viagens individualizadas” (Art. 4º,
inciso VII).
Ademais, o Art. 12º especifica que:
“os serviços de utilidade pública de transporte individual de passageiros deverão
ser organizados, disciplinados e fiscalizados pelo poder público municipal, com
base nos requisitos mínimos de segurança, de conforto, de higiene, de qualidade
dos serviços e de fixação prévia dos valores máximos das tarifas a serem cobradas.”
Dentro dessa categoria de transporte são enquadrados os táxis, um modo de transporte
relevante no meio urbano, principalmente quando é levada em consideração a necessidade
de deslocamento por pessoas que desconhecem o sistema público de transportes da
cidade; em casos de emergência, ou; no período em que os ônibus e/ou metrô deixam de
circular. A Lei Federal 12.468 de 2011 (BRASIL, 2011), que regulamenta a profissão de
taxista, define em seu Art. 2º que:
“É atividade privativa dos profissionais taxistas a utilização de veículo automotor,
próprio ou de terceiros, para o transporte público individual remunerado de
passageiros, cuja capacidade será de, no máximo, 7 (sete) passageiros.”
Definido o serviço de táxi como público, avaliar-se-á como legislação brasileira trata o
Serviço Público. A Constituição Federal de 1988 aborda no Art. 175º questões
relacionadas aos serviços públicos (BRASIL, 1988):
“Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços
públicos. [...]”
Para dar suporte ao Art. 175º da CF, a Lei Federal 8.987 foi promulgada em 1995
(BRASIL, 1995a). Seu capítulo II, que trata “do serviço adequado”, determina que para
atender as condições apropriadas, o serviço público deve englobar os princípios de
“regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na
sua prestação e modicidade das tarifas”.
Confrontando-se tais preceitos com as características do serviço de táxi algumas
contradições podem ser encontradas. Portanto, coloca-se em questão se a atividade
prestada pelos profissionais taxistas pode ser enquadrada como Serviço Público, além de
apenas um serviço prestado ao público. Alguns juristas consideram os serviços de táxi de
natureza privada. Nasser (2014), por exemplo, questiona os princípios da regularidade,
uma vez que o serviço é ofertado a depender das condições de demanda de mercado; da
modicidade, tendo em vista que é um transporte que não atende a todas as classes sociais
devido ao custo não acessível; e da impessoalidade, alegando que serviços de táxi
executivos ou turísticos e os com serviços especiais são direcionados a determinado grupo
de pessoas. Ademais, o autor questiona a ausência de licitação para permissão ou
concessão do serviço que ocorrem em alguns municípios, o que culmina o caracterizando
como privado.
Ainda em incongruência as características do Serviço Público, em 2013 foi promulgada
a Lei Federal 12.865, que em alteração do Art. 12º da Lei 12.587/2012 permite a
transferência de outorga dos serviços de táxi para herdeiros. Ou seja, conforme analisado
por Galindo (2012), um bem do Estado passou a ser um patrimônio individual.
O embate “público vs. privado” referente aos serviços de táxi é evidenciado não apenas
no Brasil. Na Austrália, por exemplo, o modo é considerado por determinados órgãos
governamentais como serviço público e por outros como privado (Taxi Industry Inquiry,
2012). Já em Portugal, táxis são considerados de natureza privada, apesar de associações
de taxistas relutarem para que o sistema seja reconhecido como público (BARRADAS,
2015). Outro ponto de vista é posto no livro “Oú vont les taxis” de Richard Darberá,
conforme comentado por Belda (2013), o qual propõe que esse modo de transporte está
colocado entre o público coletivo e o individual privado.
Tal ponto de vista não é consolidado na legislação brasileira. De fato, por não estar
claramente definido em âmbito nacional se o transporte por táxi enquadra-se como um
Serviço Público, cada cidade pode tratar o serviço ao seu modo, de acordo com as leis
municipais (e.g. alguns municípios adotam o processo de licitação para abertura de novas
licenças de táxi e outras não).
4.2. Diferenças entre Uber e Taxi Tornam a Concorrência Desleal?
Tratando-se de serviço público, o Art. 3º Lei Federal 12.468 (BRASIL, 2011) estabelece
os requisitos e condições que devem ser atendidas para o funcionamento legal da
profissão de taxista. São listados a necessidade de: habilitação para conduzir veículo
automotor; cursos de relações humanas, direção defensiva, primeiros socorros, mecânica
e elétrica básica de veículos; veículo com as características exigidas pela autoridade de
trânsito; certificação especifica para exercer a profissão; inscrição como segurado do
Instituto Nacional de Seguridade Social – INSS, e; Carteira de Trabalho e Previdência
Social – CTPS, para os taxistas empregados.
Por outro lado, a startup Uber determina que é necessário que o motorista possua carteira
de habilitação válida e as licenças que são exigidas para dirigir profissionalmente na
cidade onde irá atuar, além de ser livre de antecedentes criminais e possuir veículo novo
com seguro que cubra o passageiro e o motorista. Antes de tornar-se parceiro da empresa,
o motorista deve passar por exames psicológicos (UBER TECHNOLOGIES INC., 2015).
Além disso, através das avaliações feitas pelos usuários, o motorista pode ser retirado do
sistema se obtiver média inferior a 4,6 pontos, de um máximo de 5,0 (BRASIL, 2015b).
Em adição, enquanto há ausência de regulamentação para determinação de tarifas pagas
por usuários dos sistemas de carona, o Art. 8º da Lei Federal 12.468 (Brasil, 2011) define
que municípios com população acima de cinquenta mil habitantes deve fazer uso de
taxímetro.
É importante avaliar que apesar da necessidade de uma licença dada pela prefeitura e
pagar taxas anuais, os taxistas são isentos do pagamento de certos impostos. As Leis
Federais 8.989 (BRASIL, 1995b) e 8.383 (BRASIL, 1991b) isentam o Imposto sobre
Produtos Industrializados (IPI) e o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), pagos à
Receita Federal, respectivamente na aquisição de veículos. Os profissionais da categoria
também ficam isentos do pagamento anual do Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA) e do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS),
de competência dos Estados e Distrito Federal. De acordo com Gonçalves (2011), levando
em conta apenas o IPI e ICMS a compra de um veículo para serviço de táxi chega a ter
até 25% de desconto (desconsiderando que algumas concessionárias também oferecem
descontos no valor no automóvel).
Desse modo, embora fora do escopo deste artigo, cabe uma avaliação mais detalhada para
verificar se as obrigações impostas aos motoristas taxistas não são balanceadas pelo bônus
dado na isenção de uma série de impostos. Uma análise econômica bem delineada poderia
identificar se o Uber está de fato reproduzindo uma situação de concorrência desleal, ou
se a demanda do serviço de “carona remunerada” está migrando de modo de transporte
devido à insatisfação referente à baixa qualidade do serviço de táxi.
4.3. O Cenário Jurídico no Brasil
Em abril de 2015, o juiz de direito Roberto Corcioli Filho chegou a determinar por medida
cautelar a suspensão do aplicativo Uber em todo território nacional, decretando que a
empresa presta um serviço clandestino (TJSP, 2015a). No mês seguinte à proibição, a
juíza Fernanda Gomes Camacho indeferiu a liminar de proibição do Uber, alegando
ilegitimidade ativa e falta do interesse de agir, podendo tal decisão ser tomada apenas
pelo Ministério Público (TJSP, 2015b).
Em junho de 2015, realizou-se uma seção de Audiência Pública da Comissão de Viação
e Transporte (Requerimento nº 46/2015), solicitada pelo deputado federal Alfredo Kaefer,
para que fosse discutida a questão regulamentar do Uber (BRASIL, 2015a). Daniel
Mangabeira, diretor e representante do aplicativo Uber no Brasil, afirmou que o aplicativo
promove transporte individual privado (BRASIL, 2015b), apesar de não se considerar um
serviço de carona paga ou remunerada (Uber Technologies INC., 2015). Tal defesa foi
efusivamente contestada, uma vez que vai de encontro às definições de transporte
motorizado privado disposto na Lei Federal 12.587 (BRASIL, 2012), a qual não delineia
nenhuma forma de remuneração por esse transporte, ao contrário dos sistemas públicos.
Visando solucionar os embates entre a empresa Uber e a classe de taxistas, cidades
brasileiras passaram a formular Projetos de Lei que objetivam a proibição do uso de carros
particulares cadastrados em aplicativos móveis para o transporte individual e remunerado
de passageiros. O Rio de Janeiro, por exemplo, chegou a ter a Lei Complementar
159/2015 (RIO DE JANEIRO, 2015) aprovada, porém a juíza Mônica Ribeiro Teixeira
emitiu uma liminar considerando a proibição do aplicativo inconstitucional, justificando
que a ela fere o princípio da livre iniciativa. Cidades que não chegaram a ser sede do Uber
também já decretaram a proibição da instalação da empresa em seu território, como é o
caso de Recife, através da Lei nº 18.176 (RECIFE, 2015)
Em São Paulo, o caso já tem uma abordagem que vai além da proibição. Na cidade, o PL
349/2014 (SÃO PAULO, 2014) foi sancionado pelo prefeito Fernando Haddad, estando
proibida a circulação de carros a serviço do Uber na cidade. Entretanto, foi vigorado o
Decreto nº 56.489 (SÃO PAULO, 2015) que cria uma nova categoria de táxis,
denominada Táxi Preto, com a liberação de um número limite de alvarás. A nova
modalidade visa à melhoria do padrão dos veículos, a permissão do uso de meios
eletrônicos para prestação do serviço e a fixação do valor máximo permitido para
cobrança de tarifa. Caso a startup aspire continuar funcionando na cidade, deverá se
adequar à nova regulamentação, obtendo uma licença para a nova classe.
Apesar de ser evidente a falta de uniformidade legislativa entre as cidades brasileiras, o
que tem ocorrido em São Paulo pode servir de exemplo para municípios distintos.
Associar o novo modo a um sistema de táxi ainda pode ser incerto e discutível. Porém, a
restrição do número de licenças deve ser considerada benéfica, uma vez que freia o
crescimento do sistema, pondo um limite ao número de automóveis prestadores do
serviço em circulação.
5. CONCLUSÃO
Diversas medidas podem ser adotadas para a promoção da mobilidade urbana sustentável.
Porém, elas devem ser postas em prática de modo a garantir a segurança e a conveniência
dos cidadãos que têm necessidade de realizar deslocamentos para a prática de diversas
atividades. Assim, é importante que o Estado proveja regulamentações que assegurem o
bom funcionamento dos sistemas de transportes em prol da população.
Em meio ao problema de imobilidade urbana e à facilidade crescente de acesso à
tecnologia por meio de telefones celulares, pode-se considerar natural o surgimento de
empresas que utilizem tal recurso para suprir as necessidades de deslocamento de uma
parcela da população. Contudo, serviços que usam aplicativos móveis para conectar
passageiros e motoristas privados acabam por gerar dúvidas quando se questiona uma
legislação obsoleta, tratando-se de avanços tecnológicos. Desse modo, uma das principais
dificuldades é entender em que categoria se encontra esse tipo de serviço dentro da
legislação brasileira vigente para superar os impasses que se apresentam.
No Brasil, apesar da defesa do transporte solidário para melhoria da mobilidade, é difícil
enquadrar o novo modelo de sistema de transporte em uma das categorias já existentes.
Por essa razão, o serviço prestado pelo Uber tem sido um grande gerador de polêmicas e
debates. O fornecimento de atividade remunerada de transporte de passageiros não pode
ser simplesmente considerado dentro do segmento privado, apesar do diretor do Uber no
Brasil, Daniel Mangabeira, ter admitido que a empresa é posta em funcionamento por
meio do transporte individual privado.
Por outro lado, caso enquadradas na categoria de transporte público individual, as
empresas de “caronas remuneradas” devem ser organizadas, disciplinadas e fiscalizadas
pelo poder público municipal, conforme proposto pela Lei Federal 12.587 (BRASIL,
2012). Portanto, é fundamental que sejam definidas não apenas diretrizes para a operação
de startups como o Uber, mas que seja realizada fiscalização efetiva de modo a garantir
que os motoristas sejam profissionais qualificados e façam uso de veículos regularizados.
Assim, barreiras referentes à falta de segurança seriam quebradas.
Em contrapartida, por ser uma atividade que provem da inovação tecnológica,
companhias de “caronas remuneradas” poderiam ser legalmente enquadradas em uma
classe de transportes a parte, como as TNCs são na Califórnia, EUA. Contudo, também é
preciso que os serviços de táxi sejam melhor enquadrados em uma natureza jurídica,
tendo-se em vista que atualmente existe um arcabouço legal que os coloca como Serviço
Público, ao mesmo tempo em que concede direitos inerentes da prestação de serviço
privado. Entretanto, de um modo ou de outro, é extremamente necessária a criação de
diretrizes que assegurem o equilíbrio de mercado, de modo que a classe taxista não seja
prejudicada por concorrência desleal. Seria a solução a criação de uma nova modalidade
de táxi como foi feito em São Paulo, ou uma categoria desvinculada do conceito de táxi
seria mais adequado?
Assim, como colocado no Requerimento nº 46/2015, ainda é preciso determinar em que
categoria jurídica encontra-se o Uber, além de definir a quem cabe a criação de regras
para o funcionamento da empresa no Brasil (BRASIL, 2015a). A startup certamente não
abrirá mão do mercado brasileiro e a proibição definitiva de sua operação no país reduz
o número de opções de deslocamento ofertadas para a população que necessita realizar
conexões dentro do espaço urbano. Se existe uma demanda que dá preferência ao novo
modo ofertado, pode significar que ele cobre alguma falha do sistema existente. Desse
modo, é necessário que, o quanto antes, fomentem-se regras direcionadas a atuação do
Uber e aplicativos similares no Brasil, juntamente à realização de intensa fiscalização,
para assim preservar a justa concorrência e garantir a segurança dos usuários.
Dentro da visão de transportes, a busca da mobilidade sustentável está sendo irrelevante
em meio aos impasses jurídicos. O que muito se tem visto é uma proteção de interesses
econômicos individuais, ao invés da adoção de medidas para melhoria da qualidade de
deslocamento no espaço urbano objetivando o bem coletivo. De certo modo, a intenção
principal da carona tem sido desvirtuada, uma vez que o objetivo principal dos aplicativos
de smartphones (tanto os utilizados para chamada de táxi, quanto os de “carona
remunerada”) não é elevar a taxa de ocupação dos veículos para que o volume de
automóveis em circulação seja reduzido. Por sinal, em meio à crise econômica, a busca
por alternativas de acréscimo de renda pode gerar o aumento de motoristas interessados
em fazer parte do Uber, culminando no aumento de automóveis em circulação, como
ocorreu em Nova York após a crise de 1929.
Devido à obtenção de status social ainda está bastante associada ao modo de
deslocamento, o compartilhamento de automóveis é cercado de barreiras culturais e
psicológicas. Portanto, necessita-se que políticas urbanas mais eficazes promovam a
quebra de paradigmas, a fim de proporcionar redução do volume de tráfego de veículos
privados e melhorar a interrelação de todos meios de transporte. Além disso, é
interessante que se estudem as características da demanda existente para os serviços de
“carona remunerada”, uma vez que há possibilidade de seus usuários estarem migrando
de meios de transportes mais eficientes em termos de mobilidade urbana, porém, de pior
qualidade efetiva.
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