eduardo morón con la colaboración de: graciela muñiz y martín rostagno

Program Budgeting and Benefit Incidence Analysis,

Sector: Agua y Saneamiento

Eduardo MorónCon la colaboración de:

Graciela Muñiz y Martín Rostagno

El sector de agua y saneamiento en Perú es un sector que aún requiere mucha atención, sobre todo en el área rural.

Por este motivo el gobierno ha implementado el programa “Agua para Todos”, cuyo principal objetivo es dotar de un adecuado servicio de agua y saneamiento a toda la población.

La finalidad del presente documento es efectuar un diagnóstico del sector utilizando dos procesos metodológicos conocidos como: Program Budgeting Analysis (PBA) y Benefit Incidence Analysis (BIA)

◦ El PBA es útil para analizar en detalle el presupuesto del sector y la distribución de los recursos.

◦ El BIA nos muestra el valor para los hogares de los subsidios del gobierno en el sector agua y saneamiento y como estos se distribuyen entre los diferentes quintiles de gasto.

Introducción:

I. Descripción general del sector de Agua y

Saneamiento

I.1 Organización del Sector:

I.2 Indicadores principales:

En las áreas rurales la mayoría de las fuentes de agua y los servicios higiénicos no son los idóneos y pueden exponer a la población a diferentes enfermedades.

Categoría %Río, acecquia, manantial o similar 50Pozo 19Red pública dentro de la vivienda 13Red pública fuera de la vivienda 9Pilón de Uso Público 4Vecino 3Camión cisterna u otro similar 1Otro 1

Fuente: Censo 2007

ABASTECIMIENTO DE AGUA EN LA VIVIENDA, EN ZONAS RURALES

(%)

Categoría %Pozo ciego o negro / letrina 47No tiene 42Pozo Séptico 5Rio, acequia o canal 3Red pública de desagüe dentro de la vivienda 2Red pública de desagüe fuera de la vivienda 1

Fuente: Censo 2007

SERVICIO HIGIÉNICO QUE TIENE LA VIVIENDA, EN ZONAS RURALES

(%)

3 %

4 2 %

II. Program Budgeting Analysis

Existen cinco fuentes de financiamiento principales:

◦ Recursos ordinarios: ingresos fiscales que no corresponden a ninguna entidad, deducidas las comisiones de recaudación y servicios bancarios.

◦ Recursos directamente recaudados: comprende los ingresos generados por las EPS, son administrados directamente por ellas.

◦ Recursos por operaciones oficiales de crédito: recursos de fuente externa e interna obtenidos de operaciones de crédito efectuadas por el Estado con Instituciones, Organismos Internacionales y Gobiernos Extranjeros, así como las asignaciones de Líneas de Crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de operaciones realizadas por el Estado en el mercado internacional de capitales.

◦ Donaciones y transferencias: las donaciones son fondos financieros no reembolsables recibidos por el gobierno provenientes de Agencias Internacionales de Desarrollo, Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, así como de otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Por su parte se consideran transferencias a fondos provenientes de las Entidades Públicas y Privadas sin exigencia de contraprestación alguna.

◦ Recursos determinados: Comprende los Rubros; - Contribuciones a Fondos. - Fondo de Compensación Municipal. - Impuestos Municipales. - Canon y Sobre Canon, Regalías, Renta de Aduanas y Participaciones.

II.1 Fuentes de financiamiento:

II.1 Fuentes de financiamiento:

o La importancia relativa de los recursos ordinarios ha disminuido. Sin embargo en términos absolutos esta se ha mantenido.

oEl incremento en los recursos directamente recuadados se debe a que muchos de los proyectos ya inciaron operaciones. o En los últimos dos años (2007-2008) hemos tenido altas tasas de crecimiento económico, lo que significa que el gobierno tiene mayores ingresos para distribuir. Esto explica el crecimiento de las donaciones y transferencias.

Recusos Ordinarios 462 497 766 688Recursos Directamente Recaudados 1 270 299 12

Donaciones y Transferencias 57 218 415 23Recursos Determinados 35 458 824 767Total 656 1554 2372 1667

Fuente: MEF- Transparencia Económica

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FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR(En Millones de soles del 2006)

2009 (Presupuestado)

200820072006Fuente

Recursos por Operciones Oficiales de Crédito

101 112 69

Recusos Ordinarios 70.43 31.98 32.29 41.27 Recursos Directamente Recaudados 0.15 17.37 12.61 0.72

Donaciones y Transferencias 8.69 14.03 17.50 1.38 Recursos Determinados 5.34 29.47 34.74 46.01 Total 100.00 100.00 100.00 100.00


2006 2007 20082009

(Presupuestado)Fuente

FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR(% del total por año)

Recursos por Operciones Oficiales de Crédito

15.40 7.21 2.91 10.56

Se parte analizando el presupuesto del sector con la finalidad de saber como se financia y como se gastan los recursos.

Luego los gastos son analizados y clasificados según las definiciones del MEF en Gastos Corrientes y Gastos de Capital. Se debe ser minucioso respecto de cómo se realiza la clasificación, sobretodo en lo referido a salarios. Esto con la finalidad de evitar sobre o sub estimar alguna de las categorías.

En particular, para el presente trabajo se considero que la partida: Contratos Administrativos de Servicios (CAS) debería ser considerada como parte de los salarios dentro de los gastos corrientes y no dentro de los gastos de capital.

II.2 Metodología y supuestos:

II.3 Resultados:

oExiste una clara tendencia creciente en el gasto. Considerar que el monto observado para el 2009 solo es el presupuestado y que el mismo se puede hasta duplicar.

oComo era de esperar para este sector, el gasto en infraestructura es el principal.

oSi bien las donaciones y transferencias han aumentado su importancia relativa. Esto se debe mayormente a las transferencias por parte del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.

Gastos Corrientes 10 458 497 28 Salarios 7 186 194 23 No-Salarios 3 272 303 6Gastos de Capital 647 1096 1877 1638 Doméstico 590 879 1461 1624 Donaciones y transferencias 57 217 416 14Total 656 1554 2374 1667


2006 2007 20082009

(Presupuestado)

GASTOS CORRIENTES Y DE CAPITAL DEL SECTOR(En millones de soles del 2006)

Tipo de Gasto

Gastos Corrientes 1 29 21 2 Salarios 1 12 8 1 No-Salarios 0 17 13 0Gastos de Capital 99 71 79 98 Doméstico 90 57 62 97 Donaciones y transferencias 9 14 18 1Total 100 100 100 100


GASTOS CORRIENTES Y DE CAPITAL DEL SECTOR(% del total por año)

Tipo de Gasto 2006 2007 20082009

(Presupuestado)

II.3 Resultados

oEl gasto del sector representó menos del 1% del PBI del 2008.

oLa mayor parte del gasto fue efectuada por el gobierno nacional, este incluye diferentes programas ejecutados por el poder ejecutivo a través del MVCS.

oEl pago realizado por los hogares permite a las EPS ser autosuficientes; esto implica que el gobierno no necesita subsidiar sus operaciones, más no así las inversiones.

Gasto % del PBI % del TotalGobierno 1239 0.4 52.2 Nacional 661 0.2 27.8 Regional 234 0.1 9.9 Local 344 0.1 14.5Hogares 299 0.2 12.6Donaciones y Transferencias 836 0.1 35.2Total 2374 0.7 100


GASTOS DEL SECTOR, 2008(En millones de soles del 2006)

P e rc e n t o f G D P

P e rc e n t o f S e c to r

E x p e n se s

La eficiencia del sector estará marcada entre otros aspectos por la capacidad de ejecutar el presupuesto establecido.

Lamentablemente y como es común, no solo en el sector agua y saneamiento, en los últimos años el sector no ha logrado ejecutar el 100% de su presupuesto.

Dentro del sector el rubro inversiones es el que menor porcentaje de ejecución logra, alrededor del 50% en el 2008. Esto, en un sector donde el rubro inversiones representa cerca del 51% del gasto, hace que el porcentaje de ejecución alcanzado por todo el sector sea bajo, apenas 65% en el 2008.

II.3 Resultados:

II.3 Resultados:

oAl analizar detenidamente el rubro inversiones se observa que son cuatro los ítems más importantes dentro del rubro.

oDos de los ítems están relacionados con servicios de terceros y en particular con la construcción de infraestructura. Esto explicaría el retraso en la ejecución del presupuesto, pues por lo general en este tipo de proyectos existen retrasos inesperados.

oNo obstante la mala planificación de las fechas límite en los proyectos puede ocasionar sobrecostos y generar ineficiencias.

52

15

95

19

INVERSIONES DEL SECTOR, 2008(%)

Servicios de terceros y contratos de trabajoMateriales de ConstrucciónOtros servicios de tercerosRetribuciones y complementos-contratos a Plazo FijoOtros


II.3 Resultados:

oFinalmente mencionar la gran diferencia que existe entre el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) el cual incluye todos los cambios hechos al PIA durante el año.

oPor lo general el PIA es elaborado con una proyección de financiamiento muy conservadora y a lo largo del año se le van añadiendo nuevos fondos, lo que hace que el PIM sea mayor al PIA.

oNo obstante diferencias entre el PIA y el PIM explicadas por una subestimación de los costos iníciales significaran ineficiencias en la elaboración del presupuesto.

Tipo de Gasto 2009 (PIA) 2009 (PIM) Diferencia (PIM - PIA)Gastos Corrientes 28 31 3 Salarios 25 24 -1 No-Salarios 3 7 4Gastos de Capital 1638 3007 1369 Doméstico 1624 2625 1001 Donaciones y transferencias 14 382 368Total 1667 3039 1372


(En millones de soles del 2006)

PRESUPUESTO INICIAL DE APERTURA (PIA) Y PRESUPESTO INSTITUCIONAL MODIFICADO (PIM)

III. Benefit Incidence Analysis

La principal fuente de información para este análisis es el portal de Transparencia Económica del MEF. Este portal permite ver en detalle toda la información relacionada con el presupuesto público. La información está disponible desde el año 2001 y se actualiza diariamente.

La otra fuente de información utilizada es la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho). Esta es realizada por el INEI y reúne información a nivel individual y de hogares de variables demográficas, ingresos, salud, educación, condiciones de vida, etc. La Enaho es estadísticamente significativa hasta el nivel departamental, no así para niveles menores. Para el presente análisis se utilizaron el módulo uno (Características de la Vivienda y el Hogar) y el módulo cinco (Empleo e Ingresos).

III.1 La Data:

Primero se debe definir cuales serán los gastos y subsidios relevantes.

Es importante considerar que la actual estructura tarifaria del sector (una de subsidios cruzados) esta diseñada para hacerlo auto sostenible por lo que el subsidio neto del sector sería cero. Así asumiremos que las EPS no necesitan del gobierno para cubrir sus costos operativos.

Por lo tanto los subsidios no estarán en las operaciones o las inversiones de las EPS. Sino en la inversiones que realiza el estado en expandir la infraestructura y en capacitar al personal a cargo del sector.

III.2 Metodología:

Dado que los proyectos de agua y saneamiento toman por lo general mas de un año; en el presente trabajo se considera desde agosto del 2006 hasta octubre del 2009 como periodo de evaluación de los subsidios.

Con la finalidad de diferenciar las inversiones en redes públicas dentro y fuera de la vivienda, y dado que cada componente del programa tiene diferentes funciones. Es necesario evaluar cada componente del programa y ver si esta relacionado con inversiones en redes públicas dentro o fuera de la vivienda. Esto nos permitirá determinar el costo por tipo de conexión, el cual de ser financiado por el estado, constituirá un subsidio.

III.2 Metodología:

En segundo lugar se debe definir la cantidad de agua utilizada por los hogares.

La Enaho solo registra el gasto en agua del hogar no la cantidad motivo por el cual se tuvo que seguir los siguientes pasos:

◦ Separar la data por departamentos.

◦ Analizar la estructura de precios de cada EPS por departamento. En caso de que mas de una EPS opere en un mismo departamento, se construye un precio ponderado por el número de conexiones de cada EPS. La complicación en esto está en que muchas de las 50 EPS tienen tarifas que varían de acuerdo al nivel consumo.

◦ Luego de calcular el consumo de agua de acuerdo al gasto de cada hogar, este es dividido por departamento y ordenado por quintiles de gasto.

III.2 Metodología:

Finalmente es necesario hallar como se distribuyen los subsidios en el sector agua y saneamiento entre proyectos de redes públicas dentro de la vivienda y fuera de la vivienda y ordenar los mismos por quintiles de gasto.

◦ La Enaho nos permite realizar la división entre conexiones dentro de la vivienda y conexiones fuera de la vivienda.

◦ Para formar los quintiles de gasto los departamentos son ordenados de acuerdo a su nivel de gasto. Este se aproxima según el PBI per cápita de cada departamento.

Debemos considerar el hecho de que Lima, donde se dan gran parte de las inversiones, se encuentra en el quintil de gasto más alto. Pero que las inversiones se dan en las zonas más pobres de Lima. Por lo tanto para evitar sesgar la distribución de los quintiles, se considero a cada uno de los 42 distritos Lima como un departamento.

III.2 Metodología:

III.3 Resultados:

oSe debe tener en cuenta que se considera como subsidio el costo marginal de una nueva conexión a una red ya existente, por lo que no se están considerando los costos de instalar una nueva red.

oEl costo de una conexión a la red pública dentro de la vivienda, cuando ya existe la red (grandes ciudades) no es muy grande en comparación con el costo de una conexión cuando no existe la red (pequeñas ciudades y grandes comunidades rurales).

oSi bien en el caso de las conexiones a la red pública fuera de la vivienda, el costo es mayor pues significa dirigir el agua a zonas distantes y en su mayoría del área rural. El hecho de que este tipo de conexiones beneficie a más de un hogar hace que la inversión requerida por hogar no sea tan grande.

SubsidioRed Pública dentro de la vivienda 3422Red Pública fuera de la vivienda 31691/ TC: US$ 1 = S/. 2.85

Fuente: MEF- Transparencia Económica, MVCS

SUBSIDIO DEL GOBIERNO POR CONEXIÓN AL SERVICO DE AGUA

(En nuevos soles)

Tipo de Conexión

III.3 Resultados:

oLos hogares más ricos consumen mayor cantidad de agua que los hogares más pobres.

oLos hogares con una conexión dentro de la vivienda consumen más agua que los hogares con una conexión fuera de la vivienda. Esto se puede explicar por la mayor dificultad que tienen estos últimos para acceder a la fuente de agua.

oLos hogares de menores recursos con una conexión fuera de la vivienda son los que menos consumo de agua tienen, para ellos el gasto en agua representa una parte importante de sus ingresos.

oLos precios no son lineales, existen ciertos umbrales de consumo a partir de los cuales el costo del agua se incrementa.

1 (más bajo) 2 3 4 5 (más alto)Red Pública dentro de la vivienda 19.5 39.9 56.8 64.8 94.7Red Pública fuera de la vivienda 6.6 11.8 23.4 33 48.4Total 26.1 51.7 80.2 97.8 143.1

Fuente: Enaho, SUNASS

Tipo de ConexiónQuintil de Gasto

USO MENSUAL ESTIMADO DE AGUA POR QUINTIL DE GASTO(En metros cúbicos)

1 (más bajo) 2 3 4 5 (más alto)Red Pública dentro de la vivienda 29.5 65.5 94.4 123.8 197.5Red Pública fuera de la vivienda 8.7 17.7 37.5 55.9 87.6Total 38.2 83.2 131.9 179.7 285.1

Fuente: Enaho, SUNASS

GASTO MENSUAL ESTIMADO DE AGUA POR QUINTIL DE GASTO(En nuevos soles)


III.3 Resultados:

oLos subsidios del gobierno están mas o menos bien enfocados, los tres primeros quintiles reciben más de las tres cuartas partes de los subsidios.

oLos subsidios están principalmente enfocados en conexiones dentro de la vivienda. Este tipo de conexión brinda mejores condiciones de vida. No obstante se requiere efectuar un análisis costo beneficio para determinar si enfocarse en conexiones dentro de la vivienda es lo más conveniente.

oEs importante resaltar que el primer quintil (el más pobre) recibe en conexiones dentro de la vivienda menos de la mitad de lo que recibe el segundo. Esto podría significar que para los hogares más pobres por lo general situados en zonas rurales y alejadas es más eficiente invertir en conexiones fuera de las viviendas.

1 (más bajo) 2 3 4 5 (más alto)Red Pública dentro de la vivienda 8 25 19 8 4 65Red Pública fuera de la vivienda 11 6 7 8 3 35Total 19 31 26 16 7 100

Fuente: MEF-Transparencia Económica, INEI


Total

(%)DISTRIBUCIÓN DE LOS SUBSIDIOS DEL GOBIERNO EN EL SECTOR

No se ha considerado que el costo de instalación de una conexión ya sea dentro o fuera de la vivienda tiene diferentes costos según el departamento o provincia donde se realice.

No se ha considerado que los costos de conexión incluyen además la rehabilitación de conexiones existentes y el entrenamiento del personal de las EPS.

Para hallar el precio ponderado por el número de conexiones, solo se ha considerado el número de conexiones no el número de personas que pagan por esta conexión.

Al momento de formar los quintiles de gasto se ha asumido que el PBI per cápita de cada departamento es un buen indicador del gasto de cada individuo. Esto por lo general es cierto salvo el caso de departamentos mineros como Moquegua por ejemplo.

III.4 Supuestos realizados:

En el sector agua y saneamiento, existen grandes diferencias entre las áreas urbanas y rurales. Siendo la situación de estas últimas una muy precaria.

En los últimos años el gobierno ha tratado de mejorar las condiciones de agua y saneamiento. Para esto entre los años 2006-2009, los recursos destinados al sector se han más que triplicado y programas como “Agua para Todos” han sido fuertemente impulsados.

El PBA sirvió para determinar que el sector es intensivo en capital y que en algunos casos se requiere del subsidio del gobierno para mejorar la infraestructura y expandir el servicio. También se determino que existen ciertas ineficiencias en la elaboración del presupuesto del sector.

El BIA fue útil para tener una idea de cómo se reparten los subsidios del gobierno entre los diferentes quintiles de gasto, tener una idea de que también enfocados están los mismos y tener una primera aproximación de en que casos es más eficiente realizar conexiones dentro de la vivienda y en que caso fuera de la vivienda.

IV. Conclusiones:

Para el PBA la principal dificultad fue ordenar todas las partidas del portal de Transparencia Económica en las categorías utilizadas en este documento. Sin embargo toda la información se podía encontrar en un solo sitio y actualizada.

Para el caso de BIA la principal dificultad estuvo en como estimar y presentar las variables necesarias para el análisis. Para esto se debió recurrir a diferentes bases de datos.

V. Dificultades para realizar el trabajo:

Una posible extensión a este análisis sería evaluar los subsidios en este sector desde el punto de vista de los usuarios, compararlo con sus necesidades.

Otra posible extensión sería analizar a detalle los factores que determinan se opta por una conexión dentro de la vivienda o por una fuera de la vivienda.

Finalmente otra extensión posible al presente análisis sería investigar cuan eficiente es el programa en su etapa de implementación.

VI. Posibles extensiones al presente análisis:

Bonifaz, José Luis (2009) “Plan Estratégico Sectorial de Agua Potable y Saneamiento en el Perú” Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Instituto Nacional de Estadística e Informática (2009) “Informe Técnico: PBI Departamental 2008”.

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2007) “Informe Técnico del Ranking de las Empresas Prestadoras a

nivel nacional”.

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2007) “Ranking de desempeño de las Empresas Prestadoras - EPS”.

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)

www.inei.gob.pe/

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) www.mef.gob.pe/

Ministerio de Economía y Finanzas – Transparencia Económica

ofi.mef.gob.pe/transparencia/

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)

http://www.vivienda.gob.pe/

Programa Agua para Todos

http://www.paptonline.com/mapa/

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)

http://www.sunass.gob.pe/

VII. Bibliografía:

eduardo morón con la colaboración de: graciela muñiz y martín rostagno

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