el servicio civil

5/20/2018 El Servicio Civil

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EL

SERVICIO

CIVILPERUANOANTECEDENTES, MARCO

NORMATIVO ACTUAL Y DESAFOSPARA LA REFORMA


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ndice1. EL SERVICIO CIVIL EN EL PER.

1.1 LAS REFORMAS DEL SERVICIO CIVIL EN EL PER.

1.1.1 PRIMER INTENTO DE REFORMAS (1990-1992): CIERRE DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA,EXPANSIN DE NUEVAS MODALIDADES DE CONTRATACIN Y NUEVAS FORMAS DE INGRESOS ENLA ADMINISTRACIN PBLICA.

1.1.2 SEGUNDO INTENTO DE REFORMAS (1995-1997): MODERNIZACIN DEL ESTADO.

1.1.3 TERCER INTENTO DE REFORMAS (2000-2006): INSTITUCIONALIDAD PBLICA.

1.1.4 LA ACTUAL REFORMA (2008-A LA FECHA): REFORMA DEL SERVICIO CIVIL - CREACIN DE LAAUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL.

3. LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL.

3.1.2. EL SERVICIO CIVIL PERUANO EN CIFRAS.

3.2 CREACIN DE LA AUTORIDAD NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL.

3.3 ACCIONES DESARROLLADAS POR SERVIR.

3.4 ACCIONES POR IMPLEMENTAR PARA REFORMAR EL SERVICIO CIVIL.

BIBLIOGRAFA .


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EL SERVICIO CIVIL PERU NO

El rgimen de la actividad privada constituye un sistema abierto a un puesto determinado

donde se incorpora personal capacitado en posiciones de responsabilidad, siendo

exonerados del requisito de ascender peldao a peldao en la estructura de niveles. Se

organiza bajo un sistema de puestos, por lo que no existen mecanismos formales de

promocin o ascensos de personal. Al igual que en el rgimen laboral pblico

administrativo, existe una disparidad de sueldos, originando que las brechas de salarios

sean altas por tipo de entidad y grupo ocupacional. En el caso de ministerios, organismos

reguladores, organismos tcnicos y organismos ejecutores, esta brecha est alrededor de

los 15 mil nuevos soles, mientras que en los organismos constitucionalmente autnomos,

se presenta una diferencia significativa de 31 mil nuevos soles. Por ltimo, en cuanto a

desvinculacin de servidores, este rgimen establece un periodo de prueba y

compensacin econmica frente al despido arbitrario como nica reparacin por el dao

sufrido.

El rgimen especial de contratacin administrativa de servicios CAS constituye un

sistema abierto a un puesto determinado.

Supone una contratacin temporal por un periodo restringido a un ao fiscal, renovable. A

partir del ao 2010, adquiere su naturaleza laboral y, en 2012, mediante Ley 29849, se

establece que el servidor bajo este rgimen se considera dentro del mbito de la Ley

Marco del empleo pblico y la Ley del cdigo de tica de la funcin pblica, debiendo

ajustarse a la misma y completar su regulacin en trminos de los derechos laborales que

le competen. Al ser un sistema de puestos, no existe la promocin o ascenso. No existenescalas remunerativas, por lo que las remuneraciones son negociadas contrato por

contrato. La remuneracin mensual promedio vara en funcin del nmero de aos de

permanencia y por tipo de entidad.

sin embargo, el rango de dispersin de los ingresos es menor que en los regmenes de la

carrera administrativa y de la actividad privada. Por ltimo, en cuanto a la desvinculacin

de servidores, cuenta con compensacin econmica frente al despido arbitrario y existe

perodo de prueba.


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La actual reforma del servicio civil se inici en el ao 2008 por la ausencia de una poltica

de recursos humanos, que trajo como consecuencia un servicio civil desestructurado y

desordenado producto del desorden normativo en materia de gestin de recursos

humanos en el Estado. Existe ms de 500 normas sobre el servicio civil, ms de 102

escalas remunerativas en 82 entidades del Poder Ejecutivo, ms de 400 reglas diferentes

que regulan el pago a los servidores pblicos y ms de 198 conceptos de pago, entre

remunerativos y no remunerativos. El Estado peruano emplea alrededor de 1 milln 300

mil servidores pblicos y, en promedio, 42 mil personas ingresan a trabajar al Estado cada

ao a pesar de las normas de austeridad y sin una previsin de las necesidades de

personal que responda a una poltica de Estado articulada con los planes nacionales osectoriales. Un aspecto preocupante es que el crecimiento del nmero de servidores

pblicos se estara dando a raz de los contratos temporales. El presupuesto pblico

destinado al pago de planilla del personal del Estado se concentra en el gobierno nacional

(56%), seguido del gobierno regional (34%) y del gobierno local, a donde se dirige el 10%

de este presupuesto.

La concentracin de servidores en el gobierno regional se da porque el pago de planilla

de las carreras especiales (a donde pertenecen los profesionales de educacin y salud)

depende de los gobiernos regionales.

En este contexto, se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR - como un

organismo

tcnico especializado y rector del sistema administrativo de gestin de recursos humanos

del Estado, encargado de establecer, desarrollar y ejecutar la poltica del Estado respecto

del servicio civil. El proceso de reforma del servicio civil es integral e involucra a todos los

grupos ocupacionales. Se realizar de manera gradual utilizando un criterio de eficiencia y

priorizando los temas referidos a funcionarios y directivos pblicos en la medida que

constituyen un grupo clave para la implementacin de la reforma. La posicin que ocupan,

as como su nivel de responsabilidad y acceso a la toma de decisiones los convierten en

aliados necesarios para impulsar el proceso de reforma.


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Ley del servicio civil - ley 30057 Pgina 5

SER VIR HA VENIDO DESARROLLANDO ACCIONES EN LOS ULTIMOS 3 AOS EN

MARCADAS EN:

los aspectos ms urgentes que fueron identificados para iniciar la reforma delservicio civil: (i) capacitacin, (ii) rendimiento, (iii) profesionalizacin del cuerpo

directivo y (iv) resolucin de controversias.

Normas de capacitacin y rendimiento del sector pblico que regulan lacapacitacin y evaluacin del rendimiento en el servicio civil, transversal a todoslos regmenes laborales.

Se viene implementando 20 redes de oficinas de recursos humanos, nueve deellas en gobiernos regionales y se viene acompaando en la gestin de lasentidades pblicas en la aplicacin de las normas sobre servicio civil.

Se ha definido perfiles especficos por competencias, sobre todo, para cargos

transversales en el Estado, como aquellos asociados a los sistemasadministrativos.

Se est realizando estudios, conjuntamente con el MEF, que permitan plantear loslineamientos para iniciar un proceso de reforma del sistema remunerativo, el quedeber implementarse de manera gradual por razones de responsabilidad fiscal yen funcin del avance en el desarrollo de instrumentos e institucionalidad en ladefinicin de perfiles, seleccin capacitacin, y evaluacin del desempeo.

Se cre el cuerpo de gerentes pblicos con el objetivo de incorporar al servicio

civil a profesionales altamente capacitados.

Mediante el cuerpo de gerentes pblicos, SERVIR ha probado el impacto positivoque puede tener en la gestin de una institucin la incorporacin de profesionalesen el nivel directivo que cumplan con perfiles y competencias ad hoc para elpuesto a realizar.

Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal del Servicio Civil, rgano integrante de

SERVIR, tiene a su cargo la solucin de las controversias individuales que sepresenten entre las Entidades y las personas a su servicio. A la fecha, se ha

emitido, aproximadamente, ms de 28,000 resoluciones que han generadojurisprudencia sobre diversos temas controvertidos en las materias decompetencia del TSC.

Son seis los grandes temas que debe abarcar la reforma del servicio civil en los

prximos meses. En primer lugar, se encuentra el tema de tica,

incompatibilidades y responsabilidades para ser ms efectivos en la lucha contra


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la corrupcin, sin importar el vnculo y modalidad contractual de las personas

vinculadas al

Estado. En segundo lugar, est el tema de funcionarios y empleados de confianza,

donde se requiere definir requisitos mnimos para la profesionalizacin de losfuncionarios pblicos y empleados de confianza y establecer reglas claras para

lograr una gestin transparente, eficaz, eficiente y orientada al ciudadano. El tercer

tema es el de gestin del servicio civil, que implica definir las reglas del nuevo

sistema de servicio civil, bajo los principios de orientacin al ciudadano,

meritocracia, transparencia, igualdad de oportunidades, eficiencia y eficacia para

mejorar la administracin pblica y tener impacto en el bienestar de la ciudadana.

En cuarto lugar, se encuentra el tema de grupo directivo para establecer las reglaspara la franja directiva, poniendo nfasis en el buen desempeo del sector pblico,

teniendo como principio fundamental el mrito en el acceso y el cumplimiento de

metas para su permanencia. El quinto tema est referido a la carrera del servicio

civil para homogenizar los derechos y deberes de los servidores pblicos,

priorizando el servicio al ciudadano y promoviendo la meritocracia, transparencia e

igualdad de oportunidades en el acceso, progresin, gestin de la compensacin y

salida del servicio civil. Por ltimo, se encuentra el tema de gestin de las

compensaciones para definir un sistema nico, pero flexible para la gestin de las

compensaciones para todos los servidores pblicos y, as, manejar de manera

ordenada y transparente el gasto en planilla y promover el bienestar del trabajador

y la generacin de incentivos para el logro de los objetivos institucionales.

Las Reformas del Servicio Civil en el Per

Como se ha podido apreciar, han sido varias las iniciativas dirigidas a ordenaradecuadamente el servicio civil en el Per. A partir del ao 1990, producto de los

cambios de contexto en materia poltica y econmica en el pas, ha habido cuatro

intentos de reforma del servicio civil con el fin de consolidar el sistema de gestin

de recursos humanos en el Estado. Esta seccin explica los cuatro intentos de

reforma del servicio civil peruano, desde los aos noventa hasta la actualidad. En


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el primero, se cierra la carrera administrativa y se crea nuevas modalidades de

contratacin; en el segundo, se explica la modernizacin del Estado y la propuesta

de una nueva carrera administrativa; en el tercero, se trata de establecer la

institucionalidad pblica y las normas sobre tica e integridad pblica y, la actual

reforma del servicio civil se inicia con la creacin de la Autoridad Nacional del

Servicio

Civil (ver Grfico 2).

1990-1992 1995-1997 2000-2006 2008-actual

Cierre de carrera

Modernizacin

Institucionalidad

Reforma del

administrativa del Estado pblica servicio civil

Expansin Creacin de

de nuevas

la Autoridad

modalidades de Nacional del

contratacin

Servicio Civil

Nuevasformas de

ingreso a

la

administra

cin

pblica

Primer intento de reformas (1990-1992): cierre de la carreraadministrativa, expansinde nuevas modalidades de contratacin y nuevas formas de

ingresos en la administracin pblica.

A inicios de los aos noventa, la crisis econmica del pas y elsobredimensionamiento del Estado hicieron necesario redefinir el rol del Estado,implementndose un plan de estabilizacin macroeconmica, basado en lasmedidas promovidas por el Consenso de Washington21, que inclua acciones tantoen materia econmica como en materia de empleo. Las principales acciones en


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materia econmica fueron la liberalizacin econmica y las privatizaciones y laprincipal accin en materia de empleo fue la flexibilizacin del mercado laboral.Esta ltima medida trajo como consecuencia cambios significativos en lalegislacin laboral a travs de la aprobacin de la Ley de fomento del empleo y sureglamento22, que tuvo como objetivo flexibilizar el marco legal rgido que

caracterizaba a nuestro pas en materia de trabajo y propiciar una legislacinflexible que permitiera un mayor acceso al trabajo.

En este mismo contexto, se inici la redefinicin del rol del Estado. As, en 1993,se aprob la Constitucin Poltica vigente, la cual tiene una orientacin a favor dellibre mercado, pero manteniendo un captulo especialmente dedicado a la funcinpblica bajo los preceptos contenidos en la Constitucin Poltica de 1979

Particularmente, la Constitucin Poltica de 1993 cambi totalmente el panoramade la legislacin laboral, al establecer en su artculo 27, en materia de estabilidadlaboral, lo siguiente La Ley otorga al trabajador adecuada proteccin contra el

despido arbitrario.Por otro lado, se implement, como complemento a las reformas econmicas, unaserie de reformas organizativas a nivel estatal que tuvieron su correlato en elservicio civil.

Estas reformas incluyeron la reduccin de personal, compra de renuncias,evaluaciones masivas, congelamiento de salarios (DL 20530), suspensin deascensos y cierre de la carrera administrativa23.

Las principales medidas adoptadas en este primer intento de reforma del serviciocivil fueron seis: (i) reduccin de personal; (ii) cierre del ingreso a la carreraadministrativa; (iii) creacin del rgimen laboral de la actividad privada; (iv)establecimiento de la modalidad de contratacin por servicios no personales;

(v) utilizacin de modalidades de contratacin a travs de organismosinternacionales y (vi) aprobacin de conceptos no remunerativos. Estas medidasson explicadas brevemente a continuacin.

Reduccin de personal

El Estado se caracterizaba por ser burocrtico, pobre e ineficaz . A pesar de ello,entre 1985 y 1990, la planilla pblica creci dramticamente de 614,837 a 736,000empleados pblicos25.


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Por ello, producto de la crisis econmica, la caja fiscal no poda seguir afrontandoel costo del sobredimensionamiento de la planilla pblica. Como consecuencia, en1992, se dispuso la programacin semestral obligatoria de evaluaciones de losservidores pblicos26 con el objetivo de declarar como excedente a quienes nocalificaran sobre los niveles mnimos. El personal excedente sera despedido sin

contar con el incentivo que se otorgaba a la renuncia voluntaria. No obstante, loscriterios de evaluacin fueron poco claros,

dejando un amplio rango de discrecionalidad al evaluador, dando lugar as aceses masivos.

Debido a la estabilidad laboral de los servidores pblicos, no era fcil reducir laplanilla de manera rpida. En este contexto, se decidi aplicar un programa decompra de renuncias mediante el cual los empleados renunciaban voluntariamente

a cambio de una compensacin extraordinaria, as

como medidas relacionadas con ceses colectivos

Programa de compra de renuncias

El programa de compra de renuncias, si bien fue concebido como un sistema deincentivos para la renuncia voluntaria, en la prctica, fue utilizado para efectuarceses colectivos compulsorios del personal excedente en la administracinpblica. Solo entre los aos 1990 y 1993, el nmero de servidores pblicos se

redujo en un 14 por ciento

Cierre del ingreso a la carrera adm inistrat iva

Desde la Ley de Presupuesto de 1992, todas las leyes de presupuesto hanconsiderado normas de austeridad orientadas a mantener bajo control el gasto depersonal. Estas normas incluyeron las siguientes prohibiciones:

Efectuar nombramientos y reasignaciones de personal,

Celebrar nuevos contratos de personal bajo cualquier forma o modalidad,

Crear, modificar o recategorizar plazas,

Incrementar remuneraciones y efectuar gastos por concepto de horasextraordinarias,


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Efectuar pagos provisionales con cargo a remuneraciones, bonificaciones,pensiones y adelantos por compensacin de tiempo de servicios (CTS),

Acordar reajustes de beneficios sociales, mejoras de condiciones de trabajo uotros beneficios cualesquiera que fuera su modalidad y periodicidad y

Realizar incrementos de remuneraciones, bonificaciones, aguinaldos,refrigerios y movilidad en los gobiernos locales sujetos a ingresos propios.

Coex ist enc ia del rgim en laboral de la activ idad p riv ada

Se permiti el uso del rgimen laboral de la actividad privada en el sector pblicocon el objetivo de atraer personal calificado a determinadas entidades pblicasconsideradas claves debido a que sus funciones estaban vinculadas con el logro

de los objetivos del programa econmico, as como contar con una gestin de losrecursos humanos ms flexible y eficiente.

Estas instituciones pblicas, denominadas islas de eficiencia, conformadas por

tcnicos de alto nivel, gozaron de mecanismos especiales para contratar nuevopersonal y ofrecer remuneraciones por encima del margen de las restriccionespresupuestarias aplicables a toda la administracin pblica, generndose tantasescalas remunerativas como entidades bajo el rgimen laboral de la actividadprivada existan.

Las con trataciones po r serv ic ios no personales (SNP)

Las entidades que no adoptaron el rgimen laboral de la actividad privadarecurrieron a otra modalidad de contratacin llamada servicios no personales(SNP) para satisfacer las necesidades de contratacin de personal al interior delas entidades pblicas, en un contexto de prohibicin de incorporar personalpermanente en ellas. El rgimen laboral de la actividad privada y contratos porSNP se sujetan a principios, criterios y normas disimiles entre s. Mientras que elprimero est regulado por el derecho laboral Decreto Legislativo 728, los

SNP no corresponden a ninguna regulacin especfica.

Los SNP son contratos de naturaleza civil, bajo el amparo del Cdigo Civil y la Leyde contrataciones del Estado, por tanto, constituan una relacin civil autnoma yno reciban ningn beneficio propio de una relacin laboral (ni social nipensionario). El uso de esta modalidad de contratacin de personal en el Estadocomenz a proliferar desde los aos 90, llegando en el ao 2004 a representar el


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10 por ciento (61 mil trabajadores) del total de servidores pblicos activos.

El pago de honorarios a trabajadores bajo la modalidad de SNP eraparticularmente desordenado, incluso ms que en las entidades regidas por elrgimen laboral de la actividad privada, pues al tratarse de una relacin no laboral,

no exista la obligacin de las entidades pblicas de contar con escalas de pagopara los SNP. Por ello, la retribucin mensual era establecida de forma particularen el contrato de cada persona.

Los co ntratos PNUD y FAG

Paralelamente al rgimen laboral de la actividad privada y a los contratos porservicios no personales, se utilizaron otras modalidades de contratacinefectuadas a travs de organismos internacionales como el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Fondo de Apoyo Gerencial(FAG).

En el caso del PNUD, los contratos son utilizados para financiar gasto de personalque presten servicios profesionales en el Estado, principalmente, de funcionariosde alto nivel. El pago de planillas es administrado directamente por cada entidad y,en consecuencia, coexisten tantas formas de pago como entidades existentes. ElFAG se diferenci del resto en que no estuvo dirigido a dotar de personal a lasentidades pblicas, sino a financiar gastos de personal que prestara servicios

tcnicos y profesionales, bsicamente, de la plana directiva. El sistema de planillases administrado por el MEF, sin que existan requisitos mnimos para el personalFAG. Estas modalidades generan mayor desorden y heterogeneidad de pagos deremuneraciones en la administracin pblica.

CAFAE como con cepto no rem unerat ivo para la carrera adm inistrat iva

Como consecuencia de la prohibicin de mejoras remunerativas, se aprobdiversos conceptos no remunerativos (bonificaciones y beneficios especiales) enlas distintas entidades, como mecanismo alterno que permitiera un incremento delos ingresos de los trabajadores bajo el rgimen laboral pblico administrativo.Esto produjo el incremento de las remuneraciones en forma diferenciada.

Es, as, que el Fondo de Asistencia y Estmulo (CAFAE)39 se cre como unsistema de apoyo a los trabajadores, cuyos fondos estaran constituidos por losdescuentos por conceptos de tardanzas e inasistencia al centro laboral y por losmontos presupuestales que cada entidad asignara anualmente. Los conceptos


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iniciales de esta bonificacin estaban relacionados con la recreacin, los premioshonorficos, la asistencia familiar, inversiones colectivas para beneficios de lostrabajadores y las becas de perfeccionamiento y capacitacin.La administracin de este fondo estaba a cargo de un Comit conformado, por lomenos, por un representante de la mxima autoridad de la entidad, el Jefe de la

Oficina de Personal y un representante de los trabajadores.

Sin embargo, en 1992, se autoriz a las entidades del Estado bajo el rgimenlaboral pblico administrativo a utilizar el CAFAE como instrumento para estimularla permanencia voluntaria de los trabajadores como consecuencia del dficit fiscalen nuestro pas y la prohibicin de las leyes de presupuesto pblico deincrementos remunerativos. As, el CAFAE se emple como un mecanismocomplementario de pago de conceptos diversos como, por ejemplo, incentivos,estmulos y bonos, que tienen la finalidad de elevar las remuneraciones de los

servidores pblicos administrativos sujetos al Decreto Legislativo 276, pero sinafectar la planilla del Estado y la consecuente multiplicacin de los costoslaborales.

Tercer intento de reformas (2000-2006): Institucionalidad pblica

A inicios del ao 2000, se evidenciaba una profunda desconfianza por parte de losciudadanos ante el desprestigio de la administracin pblica como prestadora deservicios y por los altos niveles de corrupcin, debido a la falta de mecanismos detransparencia y control de la gestin. Por ello, fue necesaria la creacin de

espacios de concertacin de polticas pblicas que permitieran superar ladesconfianza de la ciudadana en sus instituciones y hacer ms eficiente elaparato estatal. En este contexto, en el ao 2002, se inici un nuevo proceso demodernizacin y descentralizacin del Estado con los siguientes objetivos: (i)reconciliacin entre los ciudadanos y las instituciones pblicas y la democracia; (ii)otorgamiento de servicios eficaces y de calidad; (iii) utilizacin de los escasosrecursos de manera eficiente y transparente, rindiendo cuentas de maneraperidica; (iv) mejoramiento de los espacios de participacin ciudadana y (v)implementacin de mecanismos de transparencia de la gestin pblica. Para tal

fin, se adopt una serie de cambios normativos.

La reforma del servicio civil se consider fundamental para el xito del proceso demodernizacin y descentralizacin del Estado. Por tal motivo, en febrero de 2001,se conform una Comisin Multisectorial encargada de elaborar un informe sobrela situacin del personal de la administracin pblica central57. En su informe final,la Comisin recomend, entre otras, lo siguiente58:


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Incorporar al personal SNP a un nuevo rgimen especial que otorgue de formarestringida ciertos beneficios laborables, como vacaciones, seguro social yrgimen pensionario,

Establecer un rgimen especial para profesionales y servidores de mandomedio, con reglas que aseguren sus posiciones sin perder la meritocraciacomo principio rector,

Disear un rgimen ms flexible, similar al rgimen privado, para el personal enlos niveles ms altos y bajos.

Cambio normativo

Descripcin

Acuerdo Nacional Documento con 29 polticas nacionales en temas vincula-

(22 de julio de 2002) dos con la democracia y el Estado de derecho, equidad,

justicia social y competitividad del pas.

Ley Marco de modernizacin Declara al Estado en proceso de modernizacin con la fi-

de la gestin del Estado nalidad de mejorar la gestin pblica y construir un Estado

(Ley 27658 promulgada en democrtico y descentralizado al servicio del ciudadano.

enero de 2002)Ley de bases de la

Regula la estructura y organizacin del Estado en forma

descentralizacin democrtica, descentralizada y desconcertada, correspon-

(Ley 27783 promulgada en abril diente al gobierno nacional, gobiernos regionales y gobier-

de 2002) nos locales. Asimismo, define las normas que regulan la

descentralizacin administrativa, econmica, productiva,

financiera, tributaria y fiscal.

Ley Orgnica de gobiernos Establece y norma la estructura, organizacin, competen-

regionales cias y funciones de los gobiernos regionales. Define la or-

(Ley 27867 promulgada en ganizacin democrtica, descentralizada y desconcentrada

noviembre de 2002)

del gobierno regional conforme a la Constitucin y a la Ley

de bases de la descentralizacin.

Ley Marco del empleo pblico Determina los principios que rigen el empleo pblico, los

(Ley 28175 promulgada en deberes y derechos generales de los servidores, su clasifi-

febrero de 2004) cacin, acceso, gestin del empleo, rgimen disciplinario y

ente rector del empleo pblico que sera despus modifi-

cado.


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Modificacin del Captulo Reinstala la necesidad de descentralizacin y la inclusin

de descentralizacin de la de gobiernos regionales en las polticas pblicas.

Constitucin Poltica de 1993

(Ttulo III - ao 2005)

Asimismo, la Comisin Multisectorial elabor Ley sobre la gestin de intereses en la

las siguientes normas relacionadas con la tica administracin pblica,

en la administracin pblica: Ley sobre el cdigo de tica de la funcin

Ley sobre prohibiciones e incompatibilidades pblica.

de funcionarios y servidores pblicos,

Problema

Propuesta

Norm

Ausencia de: Creacin e implementacin de la Autoridad DLeg 1

un organismo rector que Nacional del Servicio CivilSERVIR como

gestione los recursos organismo rector y del Tribunal del Servicio

humanos y Civil

un tribunal de resolucin de

controversias

Ausencia de reclutamiento Creacin y regulacin del cuerpo de gerentes DLeg 1

formal de profesionales pblicos

altamente capaces

Evaluacin permanente para: DLeg 1

Capacitar a los de rendimiento insuficiente

Ausencia de sistemas de Reconocer y premiar al eficiente a travs

evaluacin de ascensos, retribucin y reconocimiento

moral

Contar con personal idneo.

Ausencia de polticas y Aprobacin de normas de capacitacin y DLeg 1

programas de capacitacin fondo de capacitacin

Inflexibilidad del rgimen Establecimiento de un rgimen especial DLeg 1

de carrera limita esfuerzos

facultativo para que los gobiernos regionales

para racionalizar personal, y locales implementen procesos de

especialmente en regiones y modernizacin integral

municipalidades


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PRINCIPIOS DEBERES PROHIBICIONES

Respeto Neutralidad Mantener intereses de

Probidad Transparencia conflicto

Eficiencia Discrecin Obtener ventajas

Idoneidad

Ejercicio adecuado del

indebidas

Veracidad cargo Realizar actividades de

Lealtad y obediencia Uso adecuado de los proselitismo poltico

Justicia y equidad bienes del Estado Hacer mal uso

Lealtad al Estado de Responsabilidad de informacin

derecho privilegiada

Presionar, amenazar

y/o acosar

Fuente: Cdigo de tica de la funcin pblica

Elaboracin: SERVIR - GPGRH

62Los servidores civiles pueden tener responsabilidad civil o penal. No se ha desarrollado esos casos porque su proceso

y resolucin estn a cargo del Poder Judicial.

62

Artculo 4 de la Ley 27815.

62 Para mayor detalle, ver el documento Resumen de Principios, Deberes y Prohibiciones del Cdigo de tica para la

La actual reforma (2008-a la fecha): Reforma del servicio civil -creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil

La Ley de la carrera magisterial constituy un paso importante de reforma en elsector educacin, sin embargo, fue considerada como una reforma aislada delservicio civil. La Ley de la carrera magisterial fue promulgada en el ao2007 en reemplazo de la carrera del profesorado, buscando revertir ladesvalorizacin de las remuneraciones de los profesores y mejorar sureconocimiento social. Por tal motivo, la Ley supone el mejoramiento sustancial desus remuneraciones y competencias, as como el aumento de la calidad, eficienciay equidad de la carrera. Del mismo modo, la Ley establece una evaluacin


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constante a los profesores.

En el ao 2008, se abre una ventana de oportunidad para la mejora ymodernizacin del Estado a raz de la implementacin del tratado de librecomercio PerEstados Unidos. De esta manera, se propuso fortalecer la gestin

del Estado mediante la promulgacin de una serie de decretos legislativosvinculados con el servicio civil como parte de la estrategia para mejorar la eficaciay eficiencia del Estado y con la finalidad de facilitar la implementacin del acuerdode promocin comercial PerEstados Unidos (ver Cuadro 3).

PROBLEMAS Y PROPUESTAS VINCULADOS CON EL SERVICIO CIVIL

Paralelamente, el Congreso aprob la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo -LOPE - con el objetivo de: (i) establecer los principios y normas bsicos de

organizacin, competencias y funciones de los ministerios, precisando lasfunciones exclusivas y las compartidas con otras entidades del Estado y (ii)reordenar las polticas y funciones sectoriales en los tres niveles degobierno. Asimismo, reconoci como uno de los sistemas administrativos deaplicacin nacional al sistema administrativo de gestin de recursos humanos,cuya finalidad es regular la utilizacin de los recursos en las entidades de laadministracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

Del mismo modo, en el ao 2008, se aprob y regul el rgimen especial decontratacin administrativa de serviciosCAS78, el cual reemplaz a los contratosde servicios no personales. A diferencia de los trabajadores con contrato de SNP,los trabajadores bajo la modalidad de contratacin CAS gozan de algunosderechos laborales como vacaciones, afiliacin a ESSALUD y rgimenpensionario, sin embargo, se estableci que es una modalidad contractualadministrativa y no laboral. Actualmente, el rgimen especial de contratacinadministrativa de servicios debe ser entendido como un contrato laboral y no comoun contrato administrativo, es decir, como un rgimen laboral especial de laadministracin pblica independiente de los dems regmenes laborales yaexistentes en el Estado79. Este rgimen especial de contratacin es aplicable a

todas las entidades de la administracin pblica, con excepcin de las empresasdel Estado.Desde la creacin de SERVIR, toda referencia al empleo pblico se entiendesustituida por servicio civil. As, el tema central no es empleo pblico o carreraadministrativa sino el Estado al servicio del ciudadano a travs del servicio civil.

Adicionalmente, se dej sin efecto el Consejo Superior del Empleo Pblico(COSEP), el Tribunal del Empleo Pblico y la Escuela Nacional de Administracin


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Pblica, creados a partir de la Ley Marco del empleo pblico, pero ningunoimplementado.

LOS REGIMENES LABORALES EN EL PERU

LA ACTUAL REFORMA DEL SERVICIO CIVIL EN EL PERU

El servicio Civil engloba a todas las personas, que trabajan para el estado. Paralograr una administracin publica profesional eficaz al servicio de la ciudadana,

debe contarse con una carrera que permita atraer y retener el talento humano. Enla actualidad, existen 15 regimenes laborales en las entidades del estado, entregenerales y especiales, lo cual conlleva a un desorden enla medida que cadargimen implica distintos derechos y deberes para los servidores pblicos.

De manera importante en los ltimos aos producto de varios factores, entre losque destacan 1).- La crisis fiscal, que ha dado lugar a que los recursos seanmanejados de una manera mas exhaustiva, bajo los principios de eficiencia,eficacia, y economa.

2).- La crisis de legitimidad de lo publico ante la ciudadana, producto de lapercepcin que el estado no responde a las expectativas y necesidades de lapoblacin.

3).- Los cambios Sociales en el mundo del trabajo, debido a las nuevastecnologas y eexpectativas de los trabajadores de un ambiente laboral masmotivador, dinamico y satisfactorio.


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4).- El desarrollo del gerencialismo, que introduce una visin de carcter masempresarial, orientada al rendimiento y a la productividad de los servicios. En estecontexto surge la necesidad de la puesta en valor de la gestin de los recursoshumanos, entendiendo que en el sector publico la productividad y efectividad delos servicios se realiza a traves de las personas, lo que obliga a una evolucin

constante y mas pluralista del servicio civil.

El Per no ha sido ajeno a dicho contexto,

razn El Punto de Partidapor la cual llev a cabo una serie deaccionespara reformar su servicio civil, pero sinobtener

El punto de partida de la actual reformaes la

los resultados esperados. El presentecaptulo

ausencia de una poltica de recursoshumanos,

describir la actual reforma del serviciocivil a

que ha trado como consecuencia unservicio

partir de la creacin de la AutoridadNacional del

civil desestructurado y desordenadoproducto

Servicio Civil en 2008, las principalesacciones

del desorden normativo en materia degestin

desarrolladas por SERVIR en los ltimostres de recursos humanos en el Estado.

aos y las acciones que se debeimplementaren los prximos meses para reformar elserviciocivil.

Ausencia de una poltica de

gestin de recursos humanos:

En dcadas pasadas, hubo un crecimiento

no planificado ni estructurado del servicio

civil y se dict normas desvinculadas entre s,

dando lugar a la coexistencia de regulaciones


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dismiles. Hoy en da, existen diferentes

regmenes laborales en el sector pblico, que generan derechos y obligacionesparticulares en funcin del rgimen de contratacin en que se encuentre elservidor. En general, existe ms de 500 normas sobre el servicio civil, ms de 102

escalas remunerativas en 82 entidades del Poder Ejecutivo, ms de 400 reglasdiferentes que regulan el pago a los servidores pblicos y ms de 198 conceptosde pago, entre remunerativos y no remunerativos1.

Adicionalmente, existe una disparidad en el tratamiento de los procesos de gestinde recursos humanos (seleccin, capacitacin, evaluacin, movilidad,desvinculacin, remuneracin e incentivos) en funcin del rgimen laboral al quepertenece el servidor. Por ejemplo, en la mayora de las entidades del sectorpblico, no se aplica los principios de mrito y desempeo para el ingreso,

permanencia y retencin en el servicio y no existe mecanismos de monitoreo delos procesos de seleccin ni el diseo de perfiles de puestos. La seleccin estbasada en las caractersticas de la persona a ser elegida y no en lascaractersticas del puesto. El sistema de compensaciones es inequitativo,existiendo brechas entre las distintas entidades del Estado y niveles de gobierno,as como tambin brechas con el sector privado debido al inadecuado control delsistema de incentivos monetarios y no monetarios. Adicionalmente, no existe unaescala salarial nica aplicable a todos los regmenes laborales.Por otro lado, los procesos de capacitacin no estn vinculados con lasnecesidades de conocimiento y no existe una evaluacin del impacto de las

capacitaciones en la mejora organizacional. Del mismo modo, los procesos deevaluacin no estn vinculados necesariamente con el desempeo de lostrabajadores, por lo que no son utilizados como base para el desarrollo de polticasde estmulos y permanencia que permitan el desarrollo y bienestar del servidorpblico. Como consecuencia, existe una alta discrecionalidad en la promocinvertical, debido a la ausencia de criterios objetivos para la elaboracin de laslneas de carrera.Hasta el ao 2008, no exista un ente rector del servicio civil en el Per. Laausencia de una direccin coherente, entre otras cosas, ha dado lugar a intentosfallidos de reformas integrales del servicio civil como, por ejemplo, la vigencia de laLey Marco del empleo pblico a pesar que se requera la aprobacin de normaslegales complementarias para que dicha Ley sea aplicada en su integridad o laaprobacin de medidas especficas, tales como la posibilidad de que algunosorganismos pblicos se incorporen el rgimen laboral privado bajo condicionesremunerativas incluso ms atractivas que en el sector privado para mejorar eldesempeo en algunas entidades clave del Estado. Todo ello ha dado comoresultado un sistema complejo que ha distorsionado los subsistemas de gestin


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del empleo, gestin de rendimiento y gestin de la compensacin.

El servicio civil peruano en cifras

El contexto en el cual se desenvuelve el servicio civil es el siguiente. El Estadoperuano emplea alrededor de 1 milln 300 mil servidores pblicos, de acuerdo conla Encuesta Nacional de Hogares 2010 del INEI. Del mismo modo, segn el INEI,ingresan aproximadamente 42 mil personas a trabajar al Estado cada ao a pesarde las normas de austeridad y sin una previsin de las necesidades de personalque responda a una poltica de Estado articulada con los planes nacionales osectoriales.

El nmero de servidores pblicos estimado representa el 8.9% de la poblacineconmicamente activa (PEA) ocupada peruana. El servicio civil peruano, comoporcentaje de la fuerza laboral ocupada, es bajo en comparacin con los

porcentajes registrados en otros pases de la regin y del mundo. Por ejemplo,mientras que en Chile y Argentina el empleo pblico representa el 14.6% y 16.2%de su poblacin econmicamente activa ocupada, respectivamente, en Franciarepresenta el 29%


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Como se puede apreciar en el Grfico 36, la mayora de servidores se encuentrabajo las carreras especiales, seguida del rgimen pblico administrativo y CAS.

Actualmente, uno de cada cuatro servidores pblicos trabaja bajo algn rgimentemporal, siendo esta proporcin mayor en funciones especializadas.

Alrededor de un tercio del total de la inversin pblica es gestionado por locadoresde servicios y personal del rgimen especial CAS.

Esta situacin genera desorden en el servicio civil, pues el crecimiento del nmerode servidores pblicos se estara dando a raz de los contratos temporales.


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Si solo se consideran los regmenes pblico administrativo, privado y CAS (verGrfico 37), se tiene que el 43% trabaja en el gobierno nacional, el 22% en elgobierno regional y el 35% en el gobierno local. Los trabajadores contratados bajoel rgimen especial CAS se concentran en el gobierno local y gobierno nacional,siendo mucho menor la proporcin en el gobierno regional. En el caso del rgimen

laboral de la actividad privada, la mayora de los servidores pblicos trabajan en elgobierno nacional y en el caso del rgimen laboral pblico administrativo, losservidores pblicos se distribuyen en forma homognea en los tres niveles degobierno.

3.2 Creacin de la Autoridad Nacional del Servicio Civil

En el ao 2007, con el objetivo de continuar con los intentos de reforma integral dela administracin pblica y con la finalidad de facilitar la implementacin del

Acuerdo de

Promocin Comercial Per Estados Unidos, se le otorga al Poder Ejecutivo lafacultad de legislar por un plazo de 180 das calendario en las siguientesmaterias183: facilitacin del comercio;

mejora del marco regulatorio, fortalecimiento institucional y simplificacin


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administrativa;

modernizacin del Estado;

mejora de la administracin de justicia en materia comercial y contencioso

administrativa;

promocin de la inversin privada;

impulso a la innovacin tecnolgica, la mejora de la calidad y el desarrollo decapacidades;

promocin del empleo y de las micro, pequeas y medianas empresas;

fortalecimiento institucional de la gestin ambiental y

mejora de la competitividad de la produccin agropecuaria.

Desde el 1 de enero al 28 de junio de 2008, el Poder Ejecutivo expidi 99 decretoslegislativos, de los cuales 67 estn vinculados con la mejora del marco regulatorio,fortalecimiento institucional, simplificacin administrativa y modernizacin delEstado. En paralelo a la delegacin de facultades al Poder Ejecutivo, se aprob laLey Orgnica del Poder Ejecutivo184, la cual permiti:

Completar la estructura legislativa necesaria para la implementacin del

proceso de descentralizacin;

Aprobar en un segundo momento las leyes de organizacin y funciones de losministerios, precisando las funciones exclusivas y compartidas con las otrasentidades del Estado;

Reordenar las polticas y funciones sectoriales en los tres niveles de gobierno e

Implementar reglas de juego comunes y claras en todas las entidades delEstado, que permitan un mayor orden y mejor funcionamiento de laadministracin pblica.

Como parte de los decretos legislativos aprobados en el ao 2008, se creSERVIR185dndose inicio al actual proceso de reforma del servicio civil en el Per.SERVIR es un organismo tcnico especializado y entidad rectora del sistemaadministrativo de gestin de recursos humanos del Estado encargado deestablecer, desarrollar y ejecutar la poltica del Estado respecto del servicio civil.SERVIR deja sin efecto la creacin del Consejo Superior del Empleo Pblico


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(COSEP) y, a diferencia de ese Consejo Superior, se trata a SERVIR comoorganismo autnomo en sus decisiones, en el que prima un fundamento tcnico yen el que se concentran todas las decisiones en materia de gestin de recursoshumanos de manera uniforme y a nivel nacional.

En su calidad de ente rector, SERVIR cuenta con las siguientes atribuciones 186:

Normativa: Dicta normas tcnicas y directivas de alcance nacional para elfuncionamiento del sistema y emite opinin tcnica vinculante en materia derecursos humanos.

Supervisora: supervisa las oficinas de recursos humanos del Estado,coordinando acciones para fortalecerlas y dar seguimiento a su desempeo. Sancionadora: Posee atribucin para sancionar a entidades pblicas de los

tres niveles de gobierno por incumplimiento de las obligaciones previstas enel sistema.

Interventora: Puede intervenir oficinas de recursos humanos si detectagraves

irregularidades en la administracin o gestin de los recursos humanos enconcursosde seleccin conducidos por cada entidad.

El mximo rgano de SERVIR es su Consejo Directivo, conformado por cinco

miembros. Su independencia tcnica est garantizada por un mecanismo derenovacin de tres de ellos cada cuatro aos y por la proteccin de sus cargos,salvo causales tipificadas positivamente o por incompatibilidades predefinidas enlas normas pertinentes. El Consejo tiene como funcin aprobar las normas decarcter general y de alcance nacional, relacionadas con el desarrollo del sistemaadministrativo de gestin de recursos humanos, as como aprobar la polticageneral de la institucin. La conformacin del Consejo Directivo de SERVIR conmiembros provenientes de diferentes entidades (sociedad civil, MEF y PCM)busca garantizar la cooperacin y generar sinergias entre los sectoresestratgicos para la implementacin de la reforma del servicio civil.

SERVIR est organizada en cuatro gerencias de lnea, tal como se puede apreciaren el Grfico 40.


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El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado en 2008, permitiendo contar con unorganismo tcnico autnomo que interprete la legislacin del servicio civil concriterios especializados, que permita establecer pautas comunes, predictibilidad ytransparencia en la solucin de conflictos. Desde el 14 de enero de 2010, elTribunal del Servicio Civil es un rgano integrante de SERVIR, el cual tiene a sucargo la solucin de las controversias individuales que se presenten entre lasEntidades y las personas a su servicio.En 2010, el servicio civil fue considerado como poltica nacional de cumplimientoobligatorio para las entidades del gobierno nacional, establecindose siete

funciones centrales a ser desarrolladas de manera progresiva por SERVIR:

Planificacin, formulacin e implementacin de polticas,

Establecimiento de una poltica remunerativa,

Establecimiento de sistemas de informacin requeridos para la rectora del


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sistema (registro de servidores pblicos), Fortalecimiento de las oficinas de recursos humanos,

Desarrollo y gestin de polticas de formacin y evaluacin de susresultados,

Normar y gestionar el cuerpo de gerentes pblicos y

Dictar normas tcnicas y supervisar los procesos de seleccin de recursoshumanos que realicen las entidades pblicas.

Acciones Desarrolladas por SERVIR

Son cuatro los aspectos ms urgentes que fueron identificados para iniciar lareforma del servicio civil: (i) capacitacin, (ii) rendimiento, (iii) profesionalizacin

del cuerpo directivo y (iv) resolucin de controversias. A continuacin, se presentalas acciones que ha venido desarrollando SERVIR en sus primeros tres aos deexistencia.

Capacitacin

En relacin con la capacitacin y evaluacin del rendimiento, a SERVIR lecorresponde la funcin de planificar, desarrollar, as como gestionar y evaluar lapoltica de capacitacin para el servicio civil189. La finalidad de la capacitacin y

evaluacin del rendimiento es lograr el desarrollo tcnico de las personas alservicio del Estado, con el fin de satisfacer los requerimientos de los ciudadanos yel logro de los objetivos institucionales de la entidad a la que pertenece.

Las Normas de Capacitacin y Rendimiento del Sector Pblico190y su reglamento1regulan la capacitacin y evaluacin del rendimiento en el servicio civil, transversala todos los regmenes laborales. Estas estipulan que las entidades del Estadocomprendidas bajo el sistema administrativo de gestin de recursos humanosdeben elaborar y presentar a SERVIR sus planes de desarrollo de las personas alservicio del

Estado (PDP). El PDP es una herramienta de gestin que permite a las entidadesdel Estado planificar y desarrollar mejor las acciones de capacitacin y evaluacinde sus servidores pblicos. El documento contiene los objetivos, estrategias,metas e indicadores de capacitacin, de acuerdo con los objetivos estratgicos decada entidad. Para la elaboracin de estos planes, cada entidad debe contar conun comit integrado por cuatro miembros: a) un representante de la Alta Direccin,


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b) un representante de la oficina de presupuesto, c) un representante de la oficinade Recursos Humanos y d) un representante del personal de la entidad elegidopor ellos mismos. El reglamento detalla los contenidos mnimos del plan dedesarrollo de las personas y su ciclo de desarrollo, as como que el financiamientose har con los recursos disponibles de la entidad. El PDP tiene una vigencia de 5

aos y cada ao las entidades deben presentar un cronograma detallado de laimplementacin de las acciones contempladas en este.

En marzo de 2011, se aprob la directiva que regula la elaboracin del Plan dedesarrollo de las personas al servicio del Estado (PDP), que estandarizalineamientos y procedimientos para planificar la capacitacin en las entidadespblicas y que, adems, vincula la capacitacin a los resultados de lasevaluaciones de las personas y a los dems instrumentos de gestin estratgica yoperativa de las entidades.

Por otro lado, se ha brindado apoyo a las oficinas de recursos humanos,implementando 20 redes de oficinas de recursos humanos, nueve de ellas engobiernos regionales y ha organizado encuentros de gestores en los tres nivelesde gobierno con la finalidad de fortalecer el proceso de descentralizacin yconstruccin de capacidades de gestin de recursos humanos dentro de lasentidades pblicas y difundir estos mtodos en beneficio del ciudadano y de ladignidad del empleo pblico.

Complementariamente, se viene brindando acompaamiento en la gestin de lasentidades pblicas en la aplicacin de las normas sobre servicio civil. Asimismo,con la finalidad de generar predictibilidad en el sistema, se viene publicando en elportal de SERVIR las opiniones legales que emite, para que estas sean de pblicoconocimiento y permitan ir creando criterios orientadores entre los operadores delsistema administrativo de gestin de recursos humanos.

Se ha construido un modelo de acreditacin de los programas de maestra enAsuntos Pblicos y de certificacin de programas especializados en sistemasadministrativos, que otorgue un sello de calidad a quienes cumplan con

estndares mnimos deseados. As, el Estado fortalece su rol regulador y sepreocupa por la provisin de capacitacin en temas y regiones en las que noexista oferta suficiente de calidad.

Rendimiento

El nuevo marco normativo192 establece que la evaluacin del desempeo es un


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proceso obligatorio, integral, sistemtico, continuo y demostrable del conjunto deactividades, aptitudes y rendimiento del personal en el cumplimiento de susobjetivos y metas Asimismo, se define dos tipos de evaluacin complementarias:

La medicin de competencias, que tiene como objetivo identificar la brecha

entre

competencias ptimas para el puesto y competencias actuales, con el fin deidentificar las necesidades de capacitacin y

La medicin del logro de metas, cuyo objetivo es medir los resultados, paraidentificar la contribucin del personal en el xito de las metas institucionales, ascomo conocer las reas donde se requiere ajustes para mejorar el desempeo. Sepueden considerar factores de mrito individual y factores grupales Las

evaluaciones deben hacerse con una periodicidad no menor a dos aos y lacalificacin obtenida en dicha evaluacin es determinante para la concesin deestmulos y el desarrollo de la lnea de carrera. La calificacin de las evaluacioneses de cuatro tipos:

Rendimiento distinguido (no podr ser otorgado a ms del 10% del personal alservicio de la entidad);

Buen rendimiento;

Rendimiento sujeto a observacin (no podr exceder al 2% del personal alservicio de la entidad) e

Ineficiencia comprobada (personal calificado como sujeto a observacin en dosevaluaciones consecutivas y no podr exceder al 2% del personal al serviciode la entidad). La calificacin de ineficiencia comprobada conduce a laextincin del vnculo laboral.

Cabe anotar que las normas de capacitacin y rendimiento an estn en procesode implementacin.

Se ha definido perfiles especficos por competencias, sobre todo, para cargostransversales en el Estado, como aquellos asociados a los sistemasadministrativos. Asimismo, perfiles tipo para todos los operadores del SistemaNacional de Inversin

Pblica (SNIP)193. El uso generalizado de estos perfiles para la seleccin de


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personal permitir asegurar la idoneidad de los servidores encargados de estastareas.

Se est realizando estudios, conjuntamente con el MEF, que permitan plantear loslineamientos para iniciar un proceso de reforma del sistema remunerativo, el que

deber implementarse de manera gradual por razones de responsabilidad fiscal yen funcin del avance en el desarrollo de instrumentos e institucionalidad en ladefinicin de perfiles, seleccin, capacitacin y evaluacin del desempeo.

Se ha desarrollado evaluaciones de los operadores de los sistemasadministrativos a travs de Diagnsticos de Conocimientos desde finales del ao2009. A la fecha, se ha evaluado a servidores pblicos en los sistemasadministrativos de inversin y compras pblicas de los tres niveles de gobierno, locual ha permitido reconocer capacidades, determinar quines necesitan

capacitacin e identificar los temas de las mismas. El desarrollo de evaluacionescontribuye a validar instrumentos modernosdeevaluacindelaspersonas,generarconfianza en las evaluaciones de desempeo y disear estrategias decapacitacin que mejoren los servicios al ciudadano y las condiciones laborales delos servidores pblicos.

Profesional izacin del cu erpo direct ivoEl cuerpo de gerentes pblicos, se creo con el objetivo de incorporar al serviciocivil a profesionales altamente capacitados, seleccionados en procesoscompetitivos y transparentes, para ser destinados a entidades de los tres niveles

de gobierno en puestos de alta decisin ejecutiva en la administracin pblica enreemplazo del personal de confianza que normalmente cubre estos puestos. A

SERVIR, le corresponde la funcin de normar y gestionar el cuerpo de gerentespblicos195. Al respecto, en el ao 2009, se estableci la escala remunerativa delos gerentes pblicos196y, en el ao 2010, se autoriz la asignacin de gerentespblicos durante el ao fiscal 2010 a diversas entidades del sector pblico 197.

De acuerdo con el marco legal, el cuerpo de gerentes pblicos constituye unrgimen laboral especial privativo del servicio civil y gestionado por SERVIR. Loscontratos de los gerentes pblicos son de naturaleza laboral por un periodo de tresaos, mediante los cuales son asignados a entidades que as lo solicitan. Recibenuna retribucin de la entidad solicitante y un complemento remunerativo deSERVIR, de acuerdo con la poltica remunerativa de los gerentes pblicos198,segn la cual se puede alcanzar una remuneracin hasta un tope de

30% superior al de un Ministro de Estado199. Para asegurar la eficacia de este


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modelo, la permanencia del gerente pblico depende del xito en el logro demetas e indicadores concretos supervisados por SERVIR.

Durante los ltimos aos, ha habido significativos avances en materia de reformadel servicio civil. As, el Banco Interamericano de Desarrollo revel que el Per

duplic el ndice de desarrollo burocrtico, que mide la calidad del servicio civil,debido, principalmente, a la creacin de un ente rector y la profesionalizacin delsegmento directivo del servicio civil con el cuerpo de gerentes pblicos 200.

Mediante el cuerpo de gerentes pblicos, SERVIR ha probado el impacto positivoque puede tener en la gestin de una institucin la incorporacin de profesionalesen el nivel directivo que cumplan con perfiles y competencias ad hoc para elpuesto a realizar. El proceso de seleccin de Gerentes Pblicos ha sidoreconocido como una Buena Prctica Gubernamental, demostrando la capacidad

del Estado de organizar procesos meritocrticos y transparentes que aseguren lacaptacin de profesionales adecuados para cargos gerenciales.

Desde el ao 2009, se ha realizado 5 convocatorias, se cuenta con un cuerpo de

179 Gerentes Pblicos, de los cuales 139 estn asignados en 30 entidades de los3 niveles de gobierno (17 entidades del gobierno nacional, 9 de gobiernosregionales y 4 de gobiernos locales), bsicamente, en las reas de apoyo yalgunos para los rganos de lnea.

Resolucin de controv ers ias

El Tribunal del Servicio Civil (TSC) fue creado en 2008, permitiendo contar con unorganismo tcnico autnomo que interprete la legislacin del servicio civil concriterios especializados, que permita establecer pautas comunes, predictibilidad ytransparencia en la solucin de conflictos.

Desde el 14 de enero de 2010, el Tribunal del

Servicio Civil, rgano integrante de SERVIR, tiene a su cargo la solucin de lascontroversias individuales que se presenten entre las

Entidades y las personas a su servicio201. El Tribunal resuelve, en ltima instanciaadministrativa, los recursos de apelacin exclusivamente sobre los siguientestemas: (i) acceso al servicio civil; (ii) pago de retribuciones; (iii) evaluacin yprogresin en la carrera; (iv) rgimen disciplinario y (v) terminacin de la relacinde trabajo.


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Entre enero y setiembre de 2011, el nmero de expedientes ingresados al Tribunaldel Servicio

Civil se duplic, mientras que los casos resueltos aumentaron en cuatro veces,

durante el mismo perodo.El TSC ha contribuido a descongestionar la carga procesal del Poder Judicial, loque se evidencia en el hecho que, a diciembre de 2011, solo el 0.6% de susresoluciones han sido impugnadas ante este ltimo. Por otro lado, el TSC hapublicado en el portal de SERVIR ms de 1,000 opiniones tcnicas y ms de3,500 respuestas electrnicas que contribuyen a la coherencia de la gestin de losrecursos humanos en el Estado.

A la fecha, se ha emitido, ms de 28,000 resoluciones que han generado

jurisprudencia sobre diversos temas controvertidos en las materias decompetencia del TSC. Las dos salas del TSC vienen resolviendo recursos deapelacin contra actos emitidos por entidades del gobierno nacional. Se tieneprevisto implementar progresivamente nuevas salas para atender los casos de losgobiernos regionales y locales.

Acciones por Implementar para

Reformar el Servicio Civil

Como se ha podido apreciar, ha habido avances en la reforma del servicio civil,pero an falta mucho camino por recorrer. En este sentido, en la presente seccin,se presentar las principales acciones que debe implementar SERVIR en losprximos meses para continuar con el proceso de reforma iniciado en el ao 2008.

Estos retos se agruparn segn el mbito del sistema administrativo de gestin derecursos humanos establecido en el DLeg 1023


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Los seis grandes temas que debe abarcar la reforma se pueden

apreciar en el Grfico

Debido a la complejidad del servicio civil peruano, las limitaciones presupuestalesexistentes, el estado de desarrollo de los sistemas de informacin y la capacidadoperativa de las entidades pblicas, SERVIR ha establecido que el proceso dediseo e implementacin de los aspectos medulares de la reforma se realice demanera gradual.

Esto supone, utilizando un criterio de eficiencia, priorizar los temas referidos afuncionarios y directivos pblicos, en la medida que constituyen un grupo clavepara la implementacin de la reforma. La posicin que ocupan, as como su nivelde responsabilidad y acceso a la toma de decisiones los convierten en aliados


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necesarios para impulsar el proceso de reforma. Por otro lado, existe la necesidadde profesionalizar la carrera a nivel del grupo directivo, lo que exige concentrarpolticas especiales de gestin de recursos humanos en la franja superior de lossistemas del servicio civil. Sobre la base de la priorizacin de temas, acontinuacin, se presenta las principales acciones por implementar para continuar

con la reforma del servicio civil.

Planif icacin de p olticas de recur sos hum anos

Definicin de un modelo de servicio civil e identificacin de las carrerasespeciales.

El modelo de servicio civil para la reforma parte de construir la estructura de lacarrera general e identificar las carreras especiales que sern desarrolladas enese marco. Por su parte, la construccin de

estas carreras debe tomar en consideracin incentivos positivos para que losservidores pblicos opten voluntariamente por el cambio de modalidadcontractual. Esto es indispensable, en la medida que el

Artculo 62 de la Constitucin Poltica garantiza la intangibilidad de los trminoscontractuales, principio que ha llevado al Tribunal Constitucional a sostener en

reiteradas resoluciones que no es posible modificar por Ley el rgimen laboralde un trabajador, salvo que cuente con su expresa aceptacin.

Aprobacin de la poltica de remuneraciones a travs de una adecuadacoordinacin con el MEF. De acuerdo con el marco

legal204, SERVIR debe proponer la poltica remunerativa del servicio civilperuano, la misma que debe desarrollarse en el marco de los lmitespresupuestarios establecidos por ley en coordinacin con el MEF. En esesentido, el MEF es un actor decisivo en la aprobacin de la propuesta depoltica remunerativa de SERVIR, as como en la etapa de implementacin dela misma, mediante las disposiciones y autorizaciones presupuestariasestablecidas en la Ley

Anual de Presupuesto. De esta manera, el principal reto econmico que debeenfrentar la reforma es el diseo y posterior implementacin de un sistemaremunerativo nico, racionalizado y ordenado, que tome en cuenta a:


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- Los directivos pblicos (que engloba los funcionarios pblicos y directivossuperiores de la LMEP), que normalmente se rigen por contratos flexibles;

- Los servidores pblicos que gozan de estabilidad laboral y

- El personal que brinda servicios al Estado de manera temporal.

La escala nica remunerativa deber permitir la retribucin de los serviciosprestados por todos aquellos que se relacionen con el Estado,independientemente del vnculo laboral, contractual o estatutario que tengan.

Asimismo, el sistema deber ser simple, para un manejo ordenado y transparentedel gasto en planilla que asegure el bienestar del trabajador y genere incentivospara el logro de los objetivos institucionales. De la mano, se requiere rigurosasestimaciones econmicas respecto del impacto fiscal de cada propuesta

presentada, puesto que es un hecho objetivo y demostrable que los intentostruncos de las reformas anteriores fracasaron al estimar sus implicanciaseconmicas.

Coordinacin, consulta y difusin entre todos los actores relevantes. En lamedida que el proceso de reforma del servicio civil constituye un proceso delargo plazo (10 aos), se debe dar lugar a espacios de dilogo

con los actores involucrados directamente en el funcionamiento del servicio civil yrepresentantes de grupos de inters relacionados con el tema (ver Cuadro 24).

Esto buscar superar reformas de alcance nicamente formal o legalistas paragarantizar implementaciones eficaces, teniendo especial cuidado en sortear losintereses de corto plazo inherentes a un escenario poltico de alta volatilidad,inestabilidad y fraccionamiento de los actores (parlamento, partidos polticos,sindicatos y gremios) para forjar compromisos de mediano y largo plazo.

Asimismo, se est planteando un adecuado trabajo de coordinacin, consulta ydifusin entre todos los actores relevantes en el proceso de aprobacin eimplementacin de la reforma como gobierno central y a los gobiernos regionalesy locales para fortalecer la capacidad operativa del ente rector.


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Organizacin d el trabajo y su distr ibucin Establecimiento de criterios estandarizados para el diseo de puestos ydefinicin de perfiles, as como de los procesos de seleccin. Si bien la LMEPestablece una clasificacin transversal de los servidores pblicos en tresgrupos ocupacionales, debe evaluarse la conveniencia de mantener dichaclasificacin o modificar la misma. El reto es alcanzar una nica clasificacin de servidores pblicos aplicable a todas las entidades pblicas y tipos de

carrera sin generar una confusin mayor. A pesar del desorden normativoproducto de los diversos regmenes de contratacin con los que cuenta laadministracin pblica, actualmente, se ha dado los primeros pasos en el

ordenamiento de los procesos de seleccin. Por ejemplo, se ha aprobadolos instrumentos para la contratacin de los servidores pblicos bajo el rgimen CAS205 (convocatoria, contrato y rgimen disciplinario) y

est en proceso de aprobacin de la Directiva para la seleccin deDirectivos. El Artculo 40 de la Constitucin Poltica de 1993 reconoce laexistencia de una carrera administrativa y seala que, dentro de la misma,no estn comprendidos los funcionarios que desempean cargos polticos ode confianza. La diferenciacin de los puestos directivos que forman parte


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de la carrera y aquellos que no deber ser una de las primeras definicionesque apunten hacia la profesionalizacin del servicio civil peruano. Estopermitir establecer la identificacin de puestos directivos a los que sedeber ingresar por concurso de mritos.En cuanto a los documentos degestin existentes, estos debern tomar en cuenta las directrices generales

para una adecuada descripcin de puestos, lo que permitir determinar elgrado de especializacin, as como los criterios necesarios para ladefinicin de competencias bsicas, es decir, los perfiles que debe cumplirel servidor pblico para realizar sus labores. Esto debera permitir que laevaluacin del servidor pblico est orientada no solo al cumplimientoformal de sus actividades, sino tambin a la idoneidad del servidor pblicorespecto de las tareas que realiza en favor del ciudadano. Al respecto,considerando que el Manual de

Organizacin y Funciones (MOF) es una herramienta que sirve para la gestinde los recursos humanos en el Estado, se ha establecido que SERVIR, comoente rector del sistema administrativo de gestin de recursos humanos, serquien defina los procesos para la formulacin, aprobacin e implementacindel MOF. En esta misma lnea, se dictar los lineamientos necesarios para laelaboracin de perfiles de puesto, con el objeto de asegurar la idoneidad en laseleccin y distribucin de los servidores pblicos.

Gest in del emp leo

Aplicacin de los principios de mrito a la seleccin de personas para el

servicio civil mediante procesos transparentes sobre la base de criteriosobjetivos. Esto an no se ha podido garantizar debido a la falta de mecanismosde monitoreo efectivo, as como a la existencia de formas de contratacinaltamente discrecionales. En ese sentido, y aunque la legislacin aprobada apartir de la presente dcada ha hecho hincapi en que toda contratacin con elEstado requiere de concursos pblicos de mrito, queda pendiente el diseode los mecanismos de supervisin y transparencia que aseguren sucumplimiento.

Desarrollo de incentivos para promover el uso de mecanismos de movilidad

horizontal y movilidad geogrfica. La creacin del nuevo modelo de serviciocivil deber tener en cuenta el proceso de descentralizacin por el queatraviesa el pas. En ese sentido, es necesario promover una poltica deEstado que incentive la descentralizacin de los recursos humanos bajo unsistema que atraiga a aquellas personas con mayores competencias de gestina aquellas zonas que ms lo necesitan y, as, se mejore la prestacin deservicios al ciudadano en los tres niveles de gobierno.


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Para ello, es necesario considerar un tratamiento diferenciado para losgobiernos regionales y locales, tomando en cuenta la heterogeneidad existenteen las entidades que conforman el sector pblico. Esto permitir cubrir lascarencias de recursos humanos en determinadas zonas del pas, a la vez de

brindar oportunidades a los servidores pblicos para mejorar su experticiaprofesional. La implementacin del Registro de Personal del Servicio Civilpermitir un mejor aprovechamiento de las capacidades de los recursoshumanos del sector pblico a travs de los mecanismos de desplazamientoque, en su calidad de empleador, puede llevar adelante el Estado.

Establecimiento de causales de sancin y desvinculacin del servicio civilaplicables a todos los servidores pblicos. Esto tomar en consideracin elpuesto desempeado y el principio de racionalidad entre la sancin impuesta y

la falta cometida. La dispersin de la normatividad actual respecto de las faltasy las sanciones crea confusin y un alto grado de ineficiencia en su aplicacin.Por ello, se desarrollar una norma que armonice y unifique la regulacinexistente y los procedimientos sancionadores, sin distincin alguna.

Gest in del rendim iento

Establecimiento progresivo de una cultura de evaluacin en el Estado. Estomedir el cumplimiento de metas institucionales y de desempeo, articuladascon polticas de incentivos por el logro de las mismas. La falta de estndares

de rendimiento en las instituciones pblicas han impedido evaluaciones reales,objetivas y con criterios mnimos estandarizados, dando lugar a la falta decompromiso del servidor pblico con los objetivos de sus propias entidades. En2008, el marco normativo sent las bases para el uso de la medicin de logrosinstitucionales mediante criterios mnimos aplicables a las entidades del sectorpblico para las cuales SERVIR tiene competencia. En l, se estableci que laevaluacin es una condicin para el ascenso y para la desvinculacin.

Gest in d e la com pensacin

Reordenamiento del sistema nico de remuneraciones y diseo demecanismos que aseguren que a quienes desempeen funciones similaresreciban pagos iguales. De acuerdo con la complejidad y relevancia de susfunciones en relacin con las polticas de Estado, se est diseando unsistema nico de remuneraciones transversal a todo el servicio civil que,adems, tome en cuenta una divisin entre funcionarios pblicos (cargosdirectivos) y grupo de


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profesionales. Este sistema, adems, tomar en consideracin la tendencia

hacia la flexibilizacin del servicio civil y el pago de compensaciones por buendesempeo.

Ofrecimiento de salarios competitivos en el sector pblico respecto del sectorprivado. Lograr un servicio civil ordenado tambin implica establecer unaestrategia de compensacin que brinde la oportunidad de acceder a salariosms competitivos respecto del mercado laboral. Las decisiones relativas a laadministracin de las remuneraciones ser de una importancia crucial en laprimera etapa de la reforma.

Gestin del desarro l lo

Construccin de una reforma del servicio civil que otorgue prestigio a la funcinpblica. As se preservar a los mejores empleados pblicos y se mantendrmovilidad externa entre el sector privado y pblico. Se requiere de unarevalorizacin del servicio civil destacando su importancia en el proceso demodernizacin del Estado y en la vocacin de servicio a la ciudadana.

Adems, es indispensable la implementacin de polticas serias y eficaces detransparencia y rendicin de cuentas (accountability) horizontal.

Conversin de la administracin pblica un espacio atractivo y competitivo

dentro del mercado laboral. En este sentido, la capacitacin se enfocar enmejorar las oportunidades de los servidores pblicos y responder a lasnecesidades de las entidades

del Estado. Por otro lado, las polticas de promocin y de carrera debernincorporar incentivos para que los servidores civiles competentes permanezcanen la administracin pblica, as como atraer a profesionales capaces delsector privado


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BibliografaBanco Interamericano de Desarrollo.

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