elogio a la distancia. lejanía y lentitud en la acción de...

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Es muy habitual que nuestros diarios quehaceres nos obliguen a centrarnos en el día a día, sin tiempo para reflexiones de carácter general ni para dedicar- nos a meditar acerca de los aspectos que, de una manera abstracta e indetermi- nada, constituyen el ser de las instituciones a las que nos dedicamos. Las líneas que siguen contienen unos cuantos pensamientos, más o menos ordenados, sobre el modo de desempeñar la función de los Órganos de Control Externo, desde la perspectiva de quien hace pocos años que se dedica a ello, aunque los suficientes para aventurar algunas ideas, con la única intención de hacernos pensar un poco a todos (y, de paso, poner los pensamientos en una papel –o en un pc–, que suele ayudar mucho a aclarar y ordenar la mente). A menudo cuando se habla de la función que desarrollan los Órganos de Control Externo se hace referencia a que los mismos tienen por cometido la verificación de cumplimiento, en la actuación del sector público, de los princi- pios que se conocen como las tres es (eficacia, eficiencia y economía), a los que se agrega, últimamente, otra e (la de ecología), sobre ello se ha escrito ya mucho, por lo que creo que vale la pena que ahora reflexionemos un poco acer- ca de la influencia de lo que podemos llamar las dos eles: lejanía y lentitud como marcos necesarios en los que ha de moverse la actuación de los OCEx. Con una advertencia previa: no se trata de que en el ejercicio de su actividad estos órganos deban ser lejanos y lentos, sino de poner de relieve que en esa función es muy aconsejable que intervengan componentes dotados de esas característi- cas. Trataré de explicarme. Hoy en día se echan en falta en muchas ocasiones planteamientos o posicio- namientos que pretendan visión de globalidad o generalidad, de manera que la mayoría de opiniones se limitan a examinar una cuestión desde un ángulo con- creto y determinado, con objeto de resolver el problema planteado en cada caso, pero sin la necesaria perspectiva que se precisa para hacerse una idea global del asunto. Así como para apreciar adecuadamente una obra de arte, es imprescin- dible situarse a una distancia de la misma que sea proporcional a su tamaño, AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS Pedro Antonio Mas Cladera Síndico Mayor Sindicatura de Cuentas de las Islas Baleares Elogio a la distancia. Lejanía y lentitud en la acción de los OCEx 17 Auditoría Pública nº 42 (2007) p.p. 17-21

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  • Es muy habitual que nuestros diarios quehaceres nos obliguen a centrarnosen el día a día, sin tiempo para reflexiones de carácter general ni para dedicar-nos a meditar acerca de los aspectos que, de una manera abstracta e indetermi-nada, constituyen el ser de las instituciones a las que nos dedicamos. Las líneasque siguen contienen unos cuantos pensamientos, más o menos ordenados,sobre el modo de desempeñar la función de los Órganos de Control Externo,desde la perspectiva de quien hace pocos años que se dedica a ello, aunque lossuficientes para aventurar algunas ideas, con la única intención de hacernospensar un poco a todos (y, de paso, poner los pensamientos en una papel –o enun pc–, que suele ayudar mucho a aclarar y ordenar la mente).

    A menudo cuando se habla de la función que desarrollan los Órganos deControl Externo se hace referencia a que los mismos tienen por cometido laverificación de cumplimiento, en la actuación del sector público, de los princi-pios que se conocen como las tres es (eficacia, eficiencia y economía), a los quese agrega, últimamente, otra e (la de ecología), sobre ello se ha escrito yamucho, por lo que creo que vale la pena que ahora reflexionemos un poco acer-ca de la influencia de lo que podemos llamar las dos eles: lejanía y lentitudcomo marcos necesarios en los que ha de moverse la actuación de los OCEx. Conuna advertencia previa: no se trata de que en el ejercicio de su actividad estosórganos deban ser lejanos y lentos, sino de poner de relieve que en esa funciónes muy aconsejable que intervengan componentes dotados de esas característi-cas. Trataré de explicarme.

    Hoy en día se echan en falta en muchas ocasiones planteamientos o posicio-namientos que pretendan visión de globalidad o generalidad, de manera que lamayoría de opiniones se limitan a examinar una cuestión desde un ángulo con-creto y determinado, con objeto de resolver el problema planteado en cada caso,pero sin la necesaria perspectiva que se precisa para hacerse una idea global delasunto. Así como para apreciar adecuadamente una obra de arte, es imprescin-dible situarse a una distancia de la misma que sea proporcional a su tamaño,

    AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

    Pedro Antonio Mas CladeraSíndico Mayor

    Sindicatura de Cuentas de las Islas Baleares

    Elogio a la distancia. Lejanía y lentitud en la acción delos OCEx

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  • grado de complejidad y otras variables (ya que, deotro modo, se corre el riesgo de no ver nada más quemanchas cercanas, de pintura u otro material), ycuanto más grande y complicado sea el cuadro, másalejados nos deberemos situar, pues lo mismo suce-de en otros ámbitos de la vida social, económica opolítica, en los que el bregar diario y el ejercicio dela actividad de modo cercano y “a pie de obra”,impiden hacerse una verdadera idea de cómo son lascosas, lo que conduce, en ocasiones, a que los análi-sis de los hechos y situaciones sean demasiado ses-gados y carentes de valor como referentes de lasconductas que puedan desencadenar.

    Del mismo modo, en un partido de fútbol o cual-quier otro deporte similar, no cabe duda de que seven con más claridad las cosas desde fuera delcampo que en el seno de la refriega (de ahí que losjugadores que alcanzan mayores triunfos lo hagangracias a su facilidad o aptitudes para la visión deljuego del equipo más que por sus dotes atléticas obalompédicas; y, en general, ese tipo de jugadoressuele ser mucho más útil para el equipo que loscracks o estrellas de tipo individual carentes deaquella característica). También desde la barrera seven mejor las corridas de toros, y no sólo por el peli-gro que conlleva estar en el coso; o, a veces, los

    árboles no nos dejan ver el bosque. En todos estoscasos, para hacerse una idea del asunto, ha de obser-varse éste con cierta perspectiva y distanciamiento.

    Pues bien, en el caso de las actividades que desarro-llan las administraciones públicas, dos de los prin-cipios que imperan son la descentralización y la des-concentración (ex artículos 103.1 CE y 3.1 LRJ,entre otros muchos preceptos que los recogen); detal forma que, de conformidad con los mismos, elcentro de decisión en cada caso debe estar lo máscerca posible –física y jurídicamente– del lugar enque se vaya a desarrollar la actividad o ejercer lapotestad (y ello, se dice, para conseguir un mejorconocimiento por parte de los órganos decisorios dela realidad sobre la que se va a mover la actuaciónadministrativa, y por ser más acorde con un estadodemocrático de derecho en el que los ciudadanosdestinatarios de los servicios públicos han de poderejercer sobre los mismos un control más intenso quesi éstos les llegaran de la lejanía, sobre la base dedecisiones de no se sabe quién).

    Y si ello es cierto en muchas ocasiones, ya que,efectivamente, permite a la administración conocermejor la situación que ha de atender (la proximidadde los inputs que proporcionan los ciudadanos hará,sin duda, que el gestor público esté más atento a los

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  • resultados de su actividad; pensemos en determina-dos servicios públicos que exigen respuesta inme-diata, como los de tipo sanitario, abastecimiento deaguas, recogida de basuras, o similares, en los que elconocimiento próximo de la situación es fundamen-tal), resulta que en otras ocasiones esa proximidad ocercanía se va a convertir en desvalor o lastre parauna buena gestión. Por ejemplo, en caso de ejerci-cio de potestades de intervención administrativasobre actividades particulares, disciplinarias o san-cionadoras o, en general, de regulación y controlque se ejerzan sobre la vida privada o la de otroscentros administrativos; en todos esos supuestos, elalejamiento –distancia– se hace imprescindible, sise pretende llevar a cabo una actuación objetiva eimparcial, lo cual también deriva de principiosconstitucionales y legales.

    La existencia de cierto grado de alejamiento,entendido como capacidad para ver la situacióndesde la distancia, contemplando en toda su exten-sión las diversas facetas de que se nutre la realidad,y sin involucrarse en exceso ni dejarse influenciarpor los agentes intervinientes o por hechos y cir-cunstancias demasiado próximos, es así imprescin-dible en la actividad de órganos destinados al con-trol y la fiscalización de la actuación de laAdministración pública. No cabe duda de que si elórgano controlador tiene pocas posibilidades de ser“contaminado” por la actividad del sujeto a exa-men, éste se va a desarrollar en mejores condicionesde objetividad e imparcialidad (pruritos imprescin-dibles, pues si el control no es objetivo ni imparcialcarece de toda credibilidad y de todo valor virtual).Convengamos, pues, que –a salvo de lo que diremosmás adelante– la existencia de esa distancia o leja-nía es un elemento crucial en el papel que desempe-ñan los Órganos de Control Externo (de ahí el cali-ficativo de “externos”), como instituciones dedica-das al control de la actividad del poder ejecutivo,insertos en la órbita del legislativo.

    En un estado descentralizado, como el configura-do en la Constitución de 1978, y respecto del Órga-

    no de Control Externo de ámbito estatal (Tribunalde Cuentas), es fácil cumplir esa regla del aleja-miento en relación a los entes y órganos administra-tivos no radicados en el centro de decisión, pues larealidad geográfica y de distribución territorial delpoder conlleva que el órgano central de control sehalla lejos de los entes descentralizados y de losórganos periféricos; el Tribunal aparece (ha apareci-do históricamente), como una entidad lejana en elespacio (y en el tiempo también, como luego vere-mos), con lo que, en principio, aquel queda al mar-gen de cualquier posible contaminación derivada desituaciones acaecidas en las zonas alejadas, aunque,por otro lado, ese alejamiento ancestral tambiénsupone inconvenientes (como la incapacidad deabarcar tan vasto territorio y tan variada gama deentidades e instituciones administrativas).

    En cambio, los órganos de control externo deámbito autonómico han de tener, en principio,mayores dificultades para abstraerse de los hechos yagentes bajo su control, ya que están más cerca y seconocen mutuamente mucho más; y ello, sobre todoen el caso de comunidades autónomas con territo-rios de escasa extensión en los que han de convivir,literalmente, con un elevado grado de conocimien-to de las situaciones sometidas a su fiscalización(ello que va dificultar esas necesarias dosis de dis-tancia y va a hacer más complicado hacerse un ideageneral de la situación, como si estuviéramos obser-vando un cuadro impresionista desde demasiadocerca). Ese efecto, como es lógico, es inversamenteproporcional a la extensión del territorio de lacomunidad autónoma y al grado de implicación quemantenga el propio OCEx; en las ComunidadesAutónomas de mayor tamaño y población segura-mente se cumple la regla del alejamiento de modomás sencillo, por la propia realidad geográfica ysociológica. Cuanto más pequeño sea el territorio dela Comunidad Autónoma, mayores serán las difi-cultades a la hora de lograr esa abstracción.

    Siendo esto así, no cabe duda de que los OCExradicados en territorios de reducidas dimensiones

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  • han de arbitrar sistemas o métodos que les permi-tan gozar de esa situación de observador privilegia-do (como de mirar lejos estando cerca, o algo así). Yello pueden lograrlo poniendo cierta distancia entrela labor del OCEx y los sujetos sometidos a suámbito de actuación, lo que exige una elevada dosisde diplomacia y buenhacer, pues esa actitud puedeser fácilmente confundida con displicencia, sober-bia o afán de superioridad. O sea, se trata de conse-guir que el OCEx pueda llevar a cabo sus funcionesmanteniéndose distanciado de los sujetos fiscaliza-dos, no tanto físicamente, sino en el modo de abor-dar los asuntos (de forma desapasionada, global, lomás objetiva posible y mediante visión de conjun-to). No hay duda de que en toda tarea de fiscalizar–o juzgar, si se quiere– hay una importante compo-nente de formalidad y distancia intelectual entrequien controla y el que está sometido a esa activi-dad, pues al fin y al cabo ello es inherente a la posi-ción que ocupa cada uno (y no estamos hablandoaquí de jerarquía o superioridad, ya que no se tratade eso, sino de una especie de auctoritas, a la mane-ra romana). Se trata, por tanto, de evidenciar esasituación y hacerla patente.

    Por otra parte –y en sentido inverso a lo que seacaba de decir– hay que reconocer que el papel quejuegan los OCEx en el estado autonómico en rela-ción con las administraciones territoriales deman-da una relativa implicación de aquellos en laestructura institucional de las comunidades autó-nomas y un papel distinto al que ha tenido tradi-cionalmente el Tribunal de Cuentas, lo que signi-fica que están llamados a convertirse en órg a n o squasi-asesores de aquellas, dado su mejor conoci-miento de la realidad sobre la que actúan que elque podría tener un órgano totalmente alejado desu ámbito territorial (y, por tanto, ignorante de lasituación política, social y económica de la comu-nidad). El mejor conocimiento de la realidadsocio-política ha de servir para realizar más ade-cuadamente los análisis y ajustar más la funcióndel OCEx a aquella realidad.

    Conciliar esas dos necesidades, tratando de apro-vechar ese mejor conocimiento del terreno, por unlado, y aplicando planteamientos de globalidad, porotro, es tarea de los OCEx autonómicos, que han deaprovechar esa privilegiada dualidad para ser útilesa las respectivas comunidades autónomas, mediantela emisión de informes que sirvan para la mejora dela calidad de los servicios que éstas prestan a las res-pectivas colectividades, a la vez que contribuyendoal perfeccionamiento del Estado de Derecho, comoconsecuencia del control que se realiza sobre elpoder ejecutivo por un órgano dependiente dellegislativo.

    Otra circunstancia a destacar es el notableaumento de entes instrumentales en las diversasadministraciones mediante la creación de toda clasede entidades y organismos (bajo una variada tipolo-gía: empresas públicas, entes empresariales, agen-cias, fundaciones, consorcios, etc.), lo que ha dadolugar a que cada nivel administrativo esté integra-do por gran cantidad de esos entes con abundantesrelaciones jurídicas y económicas entre sí. Ello haceimprescindible que alguien, desde fuera, se encar-gue de elaborar y evaluar el mapa institucional, elcual, la mayoría de las veces, se ha ido haciendo díaa día, sin visión de conjunto, con objeto de dar solu-ción a problemas puntuales que puedan haber sur-gido, pero con escaso planteamiento integral. Ypara llevar a cabo esa función no hay duda de que esnecesario observar la situación desde el exterior dela misma, como corresponde a cada OCEx en rela-ción con las administraciones de su ámbito territo-rial. Y en ese sentido las observaciones y recomen-daciones del OCEx han de ser, sin duda, de granutilidad para los poderes públicos correspondientes,a la hora de adoptar decisiones al respecto.

    Además, el hecho de que el control que ejercenlos OCEx sea a posteriori produce, por sí mismo, unalejamiento temporal entre el momento en que seproduce la gestión y su fiscalización, ya que eltiempo que media entre la actuación del sujetoadministrativo y su examen por parte del órgano de

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  • control también va a contribuir a esa mejor perspec-tiva del asunto, lo que completa la necesaria lejaníaa que nos hemos venido refiriendo hasta ahora.

    En cuanto a la lentitud en el actuar de los OCEx(la otra ele a que nos referíamos al principio), ha departirse del hecho de que una actuación lenta y pau-sada no tiene porqué ser sinónimo de ineficacia oincorrección, sino, al contrario, determinadas acti-vidades deben ser realizadas despacio y con buenaletra, es decir, sin apresurarse y tratando de afinar almáximo el acierto en la decisión.

    Para completar lo dicho hasta ahora, hay quedecir que cualquier procedimiento de fiscalizaciónex post requiere la formalización de una serie de trá-mites y comprobaciones que, por su propia natura-leza, son muy variados y han de llevarse a cabo demanera precisa y exacta. Ello conduce a que, inevi-tablemente, el tiempo que ha de invertir un OCExen la elaboración, tramitación y aprobación de cual-quier informe no puede ser demasiado breve, sinoque necesita de los adecuados períodos de reflexióny análisis (digamos, como de asentamiento y madu-ración). De ahí que nos refiramos a la actuación delos OCEx como una actuación necesariamentelenta; ahora bien, ello no significa que no debamosintentar aproximar, en la medida de lo posible, las

    fechas de aprobación de los informes a los períodosfiscalizados, pues una excesiva dilatación en su emi-sión puede llevar a la pérdida de todo su valor, porreferirse a situaciones tan alejadas en el tiempo quelos haya convertido en algo inútil y desfasado.

    Como es lógico, cuanto más complejo y ampliosea el contenido de un informe, mayor será la dura-ción de su procedimiento de aprobación, pero loque aquí quiere destacarse es que, en cualquier caso,ha de huirse de una elaboración y aprobación preci-pitadas, pues ello pondría en peligro la calidad ycategoría del informe. Evidentemente, la existenciade plazos a los efectos de cumplimentación de lostrámites es también imprescindible, pues no setrata de eternizarlos, siendo sabido que hay queseñalar calendarios de actuaciones, aunque sea paraincumplirlos.

    Aquí también han de conseguir los OCEx mover-se entre esa actuación pausada y meditada (lenta, alfin y al cabo) y la conveniencia de celeridad en elofrecimiento de resultados a los respectivos parla-mentos, sujetos fiscalizados y población en general.Se trata, pues, de no perder la perspectiva de lejaníay lentitud, conjugándolas con la cercanía y rapidezque se han de predicar de toda actuación de lospoderes públicos.

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    21Auditoría Pública nº 42 (2007) p.p. 17-21