enmienda a la totalidad (ley del sector eléctrico)
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El Proyecto de Ley del SECTOR ELÉCTRICO lo integran
ochenta artículos, se estructura en diez Títulos, catorce
disposiciones adicionales, once disposiciones transitorias, una
disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.
El Título I contiene las disposiciones generales en donde se
establece el objeto y las finalidades de la norma. El Título II
regula la ordenación del suministro. El Título III desarrolla el
principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema. El
Título IV regula la producción de energía eléctrica. El Título V se
contempla la gestión económica y técnica del sistema. El Título
VI regula la actividad de transporte de energía eléctrica. El Título
VII se contempla la actividad de distribución de energía eléctrica.
El Título VIII estructurado en dos Capítulos analiza el suministro
de energía eléctrica. El Título IX contiene el régimen de
autorizaciones, expropiaciones y servidumbres. Finalmente el
Título X regula el régimen de inspecciones, infracciones y
sanciones, diferenciado en tres Capítulos.
Dado el interés social y político de este Proyecto de Ley, es por
lo que me tomo la libertad de hacerles llegar a los compañeros, las
reflexiones que he elaborado al respecto.
Con mi saludo personal:
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Proyecto de Ley
del
SECTOR ELÉCTRICO
El Consejo de Ministros, en sesión celebrada el 12 de Julio (viernes)
de 2013, aprobó el Real Decreto-ley 9/2013 por el que se adoptan
medidas para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico
y el Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico convertido con
posterioridad en Proyecto de Ley por acuerdo del Consejo de Ministros
del 20 de Septiembre de 2013. Por referencias externas a las Cortes
Generales -en las que no ha tenido entrada documento alguno ni tampoco
se ha producido comparecencia de ningún alto cargo del Ministerio de
Industria, Energía y Turismo con el objeto de explicar los contenidos de lo
que se viene conociendo como “reforma eléctrica”-, sabemos que a ambas
normas de rango de Ley, les acompañarán varios Reales Decretos y
Órdenes Ministeriales, tales como: el Real Decreto por el que se establece
la metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de
transporte de energía eléctrica; el Real Decreto por el que se establece la
metodología para el cálculo de la retribución de la actividad de distribución
de la energía eléctrica; el Real Decreto por el que se regula la actividad de
producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables,
cogeneración y residuos; el Real Decreto por el que se establece la
regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las
modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de
producción con autoconsumo; el Real Decreto por el que se regulan los
mecanismos de capacidad e hibernación y se modifican determinados
aspectos de mercado de producción eléctrica; el Real Decreto por el que se
regula la actividad de producción de energía eléctrica y el procedimiento de
despacho en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares; y el
Real Decreto por el que se regula la actividad de comercialización y las
condiciones de contratación y suministro de energía eléctrica.
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Cierto es que en la presente legislatura han sido varias las ocasiones en las
que se le ha manifestado al Gobierno por parte del Grupo Parlamentario
Socialista, el deseo de cooperación en la configuración de un nuevo modelo
energético perdurable el mayor tiempo posible. Así y a modo de referencia,
con el número de expediente 172/000064 tuvo lugar en el Pleno del
Congreso de los Diputados el 26 de septiembre de 2012 , una interpelación
al Gobierno del grupo parlamentario socialista sobre la necesidad de una
reforma del sector energético.
En la referida interpelación, el interviniente por el grupo parlamentario
socialista, entre otras argumentaciones, ponía en valor algunas de las líneas
que debían inspirar el proyecto de ley, que textualmente se recoge en el
diario de sesiones de la fecha referida y que pasarían por: “primero,
producir una integración efectiva de los dos sectores, del gasístico y del
eléctrico. En segundo lugar, por priorizar la interconexión eléctrica y
gasística con Francia. En tercer lugar, otro capítulo podría ser aquel que
permita trasparentar la formación de precios por nuevas referencias y
nuevas actividades. En cuarto lugar, estamos convencidos de que hay que
transformar la concepción ambiental del sistema energético nacional que la
ley 54/1997 no lleva en ninguno de sus contenidos. Hay que desligar los
costes de las medidas medioambientales, entendiendo por ello, los costes
de la compensación de los mercados de carbono, las energías renovables,
los residuos convencionales y radioactivos, el acceso al agua para
generación hidroeléctrica o las medidas de eficiencia energética, de los
peajes propios de la estructura del sistema eléctrico. Otro capítulo que
integraría este proyecto de ley sería un rediseño del sistema de promoción
de las energías renovables. Aquí tengo un texto elaborado precisamente
desde el grupo parlamentario socialista alrededor de la filosofía de que
España no puede renunciar a las renovables como base del sistema
energético del siglo XXI. Podemos discutir el sistema de remuneración de
las mismas. Otro capítulo es el de la introducción de las cargas fiscales
ambientales, otro el de la revisión de la política nuclear; otro, el de la
revisión y finalización de la liquidación de los costes a la transición de la
competencia; otro, el de la evaluación de una reforma global del
funcionamiento del mercado mayorista de electricidad, porque en este
sentido debemos recordar que la eficiencia económica del mercado
eléctrico se fundamenta actualmente en la marginalidad de los precios; otro
la necesidad de la reestructuración de los cálculos de los sistemas
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extrapeninsulares; otro la potenciación del peso de los mercados a plazo;
otro, el reforzamiento de la seguridad jurídica, que hoy no existe. En suma,
se trata de desarrollar reformas en el mercado minorista y
fundamentalmente, en la determinación de la tarifa de último recurso.
Le hemos dado las líneas directrices que podrían y deberían integrar
orientativamente un proyecto de ley global que sustituya a la Ley 54/1997.
Estamos en condiciones Sr. Ministro de dialogar precisamente para
coadyuvar al crecimiento de este país y a la modernización de la columna
vertebradora, generadora de empleo y de actividad económica a la que he
hecho referencia, que es en su conjunto el mundo vinculado a la
producción, distribución, comercialización y uso de la energía eléctrica”.
Consiguientemente, el Grupo Parlamentario Socialista le puso de
manifiesto al Ministro de Industria, Energía y Turismo de forma clara y
concisa la oferta de colaboración en la elaboración de un modelo
energético moderno. Oferta que no se ha tenido en cuenta y que en
consecuencia se ha perdido la oportunidad de configurar un conjunto
normativo consensuado.
Son muchas las consideraciones con las que expresaremos las discrepancias
con los contenidos del Proyecto de Ley y que a continuación pasamos a
exponer:
En primer lugar, consideramos erróneo el mecanismo procedimental
puesto en marcha por el Gobierno. Con el Proyecto de Ley gubernamental
se pretende modificar y sustituir la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico, con la
intencionalidad de asegurar la sostenibilidad financiera del mismo. Al
respecto, resulta curioso poner de manifiesto que después de la trasposición
de varias directivas europeas a nuestro ordenamiento jurídico y después de
un elevado número de Reales Decretos Leyes de amplios articulados y
transcurridos dieciséis años desde su aprobación, la Ley 54/1997 del Sector
Eléctrico ha venido acumulando, incrementando y modificando un
articulado ciertamente complejo con numerosas disposiciones adicionales y
transitorias, por lo que racionalmente hemos mantenido en la presente X
legislatura de las Cortes Generales, la necesidad de un nuevo ordenamiento
y la modernización normativa del sector adaptándolo a la nueva realidad.
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Sin embargo, el Proyecto de Ley que remite el Gobierno a las Cortes
mantiene en algunos de sus artículos la redacción original de la Ley
54/1997, y por ello, en algunos casos, consideramos que el texto deberá ser
modificado a efectos de tener en cuenta el contexto actual del sector
eléctrico. Nos encontramos ante una tramitación parlamentaria que en nada
se parece a lo que ha de ser la tramitación de un Proyecto de Ley que en
pura lógica es analizado en sus contenidos y en la prospectiva de su
impacto en los sectores en los que ha de influir. Sin embargo en este caso
nos encontramos por primera vez ante un Proyecto de Ley del que gran
parte de su contenido lleva aplicándose los dos años de responsabilidad del
actual Gobierno, dado que el desarrollo reglamentario del mismo le ha
precedido en el tiempo.
Nos encontramos ante una mera cobertura formal con el objeto de dar
“apoyo” a la mayor parte de las decisiones gubernamentales que se han
adoptado en materia energética desde el mes de Enero del año 2012 hasta el
momento presente, dado que el desarrollo reglamentario del mismo y sus
normas derivadas en su mayoría vienen aplicándose en los dos últimos
años. Nos encontramos ante una mera cobertura formal de todas las
decisiones adoptadas e implementadas, que ha traído consigo el que toda la
sociedad española padezca de las nefastas consecuencias de este
monumental despropósito (subidas del precio de la luz para las familias,
más pobreza energética, pérdida de competitividad de la Industria por el
encarecimiento de la energía, incremento de las emisiones a la atmósfera,
pérdida acelerada de liderazgo tecnológico en un sector que
paradógicamente pasean por el mundo para vender la marca España,
desmantelamiento progresivo de la industria de renovables en el país con
una masiva destrucción de empleo, unos índices de inseguridad jurídica sin
parangón en el resto de países que apuntan a un serio problemas de
indemnizaciones futuras….) y todo ello bajo el mantra de acabar con el
déficit de tarifa, la madre de todos los objetivos que para mayor “inri” se
incrementó en 2012 y que parece ir por el mismo camino en 2013.
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Hemos manifestado que el proyecto de Ley pretende sustituir a la Ley
actual 54/1997, pero no es menos cierto que ignora todo el avance
tecnológico producido en el sector de la energía en estos más de quince
años. Esto es, el Gobierno pretende una Ley para una realidad fosilizada en
el tiempo transcurrido, que en nada se parece a la realidad en la que España
y nuestro entorno geopolítico vive en los momentos presentes.
Una especial atención a la parte más vulnerable del sistema eléctrico, lo
merecen los consumidores. Estamos ante una Ley que ignora a los
ciudadanos, a los cuales ni siquiera se les ha pedido opinión y que son
quienes están soportando sobre sus maltrechas economías en crisis las
descabelladas ocurrencias que han venido perpetrándose mes tras mes de la
mano de los sucesivos responsables a las órdenes del Ministro.
Previsiblemente este próximo invierno miles de familias pasarán mucho
frío, pero no por razones climatológicas, sino simplemente porque no
podrán pagar los costes de un servicio esencial que define el nivel de
calidad de vida en un país desarrollado. Pero además el Gobierno ha
decidido que ni siquiera el ahorro y la eficiencia se conviertan en
alternativa para equilibrar las cuentas familiares, porque el desorbitado
crecimiento de la parte fija de la tarifa frente a la parte de consumo,
penalizará más precisamente a aquellas familias en las cuales la
componente “energía” tiene un mayor peso en el gasto mensual, es decir,
cuantos menos ingresos mayor impacto (nada más insolidario que este
principio claramente ideológico).
España vive una situación de emergencia social, por el aumento del paro,
de las desigualdades y de la pobreza. Primero se paga la alimentación,
después el piso y más adelante si es posible se atienden los gastos del agua
y de la luz. No nos engañemos, crece el número de personas que cada vez
más se encuentran con dificultades para pagar la luz, crece con fuerza la
pobreza energética, aumentan las dificultades para cubrir necesidades
básicas de energía. Los cortes de suministro y la vuelta a la bombona de
butano configuran la imagen dramática consecuencia de la crisis. Ello ha de
tenerse en cuenta en este Proyecto de Ley y el Gobierno no le ha prestado
atención.
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Hablaremos del autoconsumo. Se ha estimado que cada autoconsumidor
restaría al sistema eléctrico una cantidad aproximada de 130 euros al año si
no se regularizara sin el lamentable “peaje” con el que se penaliza en este
Proyecto de Ley. Esto es, por cada hogar que decidiera acogerse a la
modalidad de autoconsumo, el sistema eléctrico dejaría de ingresar unos
130 euros, que se socializarían entre el resto de consumidores. Con esta
modalidad se conseguiría la autosuficiencia en el consumo eléctrico
durante las horas de mayor radiación solar y por la noche el
autoconsumidor se abastecería del sistema general. Con el Proyecto de Ley
se introduce un “peaje de respaldo” para que también financie este coste
regulado que trae consigo el que junto al resto de las medidas de la
reforma, el autoconsumidor pagará de media un 10% más que un
consumidor tradicional. En consecuencia, lo hace desaconsejable.
Nos trae el Gobierno un Proyecto de Ley que ya se ha demostrado inútil
para el único objetivo que persigue que es la eliminación del déficit, pero
es que además resulta ineficaz para conseguir reducir nuestra dependencia
exterior que bien al contrario la consolida, muy lesiva desde el punto de
vista económico puesto que ataca la competitividad de las empresas
destruyendo empleo, anacrónica de cara al objetivo de acercarnos más al
modelo energético europeo, puesto que nos aleja sustancialmente del
mismo tal y como la Comisión se ha encargado de advertir; injusta en tanto
que hace recaer sobre las familias la mayor parte del coste de una energía
que nos coloca (en este caso con el asombro generalizado de otros países) a
la cabeza de Europa, suicida en términos tecnológicos puesto que arroja por
la borda el liderazgo en renovables que España ostentaba no hace mucho en
el concierto mundial, insostenible medioambientalmente al dejar en mera
retórica vacía de contenido a la política de ahorro y eficiencia.
Además de ello, de manera espectacular, las repercusiones que estas
transformaciones normativas en el sector energético están teniendo en la
Industria que en los últimos años ha caído más de cuatro puntos en la
actividad industrial y debido no solamente a la crisis económica sino de
manera importante al crecimiento del coste de la electricidad. Por ello, falta
una valoración de este impacto.
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Nosotros le proponemos al Gobierno y como alternativa, una reflexión
sobre los errores cometidos, un gran esfuerzo de diálogo con todos los
sectores, menos ideología energética a cargo de la FAES y más energía
para concitar consensos.
En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley figuran escasas
referencias normativas europeas en relación al mercado interior de la
electricidad. Por lo que estimamos la necesidad de referenciarlas con el
objeto de reiterar la integración de las políticas específicas españolas en el
conjunto de la norma comunitaria. Conviene recordar que el 14 de Agosto
de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el conocido
como “Tercer Paquete” energético, que consta de dos Directivas sobre
mercado interior de electricidad y gas natural y tres Reglamentos sobre
accesos a redes de transporte de electricidad y gas natural y sobre la
Agencia de Cooperación de reguladores de Energía (ACER). Estas normas
han supuesto un nuevo impulso para la regulación energética de la Unión
Europea, con las que se pretende corregir algunas deficiencias observadas
en la puesta en práctica de la legislación comunitaria existente. El objetivo
fundamental es el de sentar las bases de un mercado europeo de la energía
eficiente y competitivo, que no plantee obstáculos a la entrada de
competidores y otorgue mayor independencia a los reguladores nacionales
de energía.
Se ha de mencionar que en 2010 se creó la Agencia de Cooperación de los
Reguladores de la Energía (ACER) en virtud del Reglamento
(CE)nº713/2009 que inició sus trabajos en Marzo del 2011. Asimismo
estimamos la conveniencia de recordar el Reglamento (CE)nº714/2009
relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio
transfronterizo de electricidad o del Reglamento 1227/2011 sobre la
integridad y transparencia del mercado mayorista de la energía (REMIT)
que otorga nuevas funciones a ACER y a los reguladores nacionales, lo que
simétricamente, constituye nuevas obligaciones a los sujetos del mercado.
Actualmente y como consecuencia del proceso de integración del mercado
único de la energía, la normativa de carácter europeo y en particular los
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Reglamentos, ofrecen un papel relevante en la regulación del sector
eléctrico español.
Por otro lado la normativa española no puede quedar al margen del
cumplimiento de los compromisos internacionales suscritos, tales como el
que vincula al reino de España y a la República portuguesa de 1 de Octubre
de 2004 relativo a la constitución del mercado ibérico de la Energía
Eléctrica (MIBEL) que ha llevado a que estos países compartan desde el 1
de Julio de 2006 un mercado a plazo organizado con subyacente eléctrico y
desde el 1 de julio de 2007, un mercado al contado de electricidad.
El Gobierno actual ha dispuesto de varias oportunidades que no ha
utilizado y por ello, llama la atención el que no se hubiese aprovechado la
trasposición de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo a través del Real Decreto Ley 13/2012, aprobado el 10 de Marzo
del pasado año para realizar los cambios oportunos en el articulado,
introduciendo una mejora en la redacción en aquellos aspectos que así lo
exigiesen y que ahora se pretende con este Proyecto de Ley. Se dejó pasar
aquella oportunidad para ahora volver con un nuevo texto cuyas principales
mejoras son de carácter técnico y no estructural y en el que no se introduce
ningún aspecto que permita atisbar la tan anunciada reforma eléctrica.
La celeridad e irracionalidad con la que el Ministerio de Industria, Energía
y Turismo viene proporcionando a las transformaciones de un elemento
básico para la economía y desarrollo de nuestro país como es la energía, se
pone de manifiesto por un lado en la actitud de desprecio hacia el trabajo
desarrollado en la pasada IX legislatura por una subcomisión de la
Comisión de Industria y Energía del Congreso de los Diputados que
durante dos años elaboró un estudio sobre el sector energético y ante la que
comparecieron centenares de expertos y responsables de todos los sistemas
productivos, académicos y comerciales del mundo de la energía. Por otro
lado valga a modo de información que el Real Decreto-Ley 9/2013 al que
hemos hecho referencia al comienzo del presente documento, tuvo entrada
por el registro del Congreso de los Diputados el 13 de Julio (sábado), el día
16 entró en el registro del Congreso la memoria complementaria y
justificativa del Real Decreto-Ley, el día 16 se incluyó en el orden del día
de la sesión plenaria del día 17 de Julio (miércoles), fecha en la cual tuvo
lugar la convalidación plenaria del mismo, con el voto en contra del grupo
parlamentario socialista y de la mayoría de la oposición. Pero además de
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ello y sin que haya mediado la comparecencia ni del Ministro ni del
Secretario de Estado ante la Comisión de Industria del Congreso; por
decisión del Consejo de Ministros, se acordó el 20 de Septiembre remitir al
Congreso el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico y solicitar su tramitación
por la vía de urgencia. Asimismo carece de antecedentes el escaso período
de tiempo que se proporcionó a los organismos reguladores para emitir los
informes técnicos preceptivos que repercutió en la celeridad que tuvieron
que imprimir las empresas distribuidoras, la empresa transportista, los
operadores de generación y las asociaciones de renovables para hacer llegar
sus comentarios a los referidos organismos reguladores. Sirva como único
dato el que, el período de tiempo que se le proporcionó al Consejo de
Estado para que elaborase el preceptivo dictamen, fue de cuatro días.
Todo el proceso regulatorio se ha caracterizado por el oscurantismo y la
carencia de diálogo. Del análisis de los documentos a los que hemos podido
acceder y de todas las comparecencias públicas del Ministro y de la línea
de conducta gubernamental cuyo origen es el Real Decreto Ley 1/2012, y
que culmina por ahora en el Real Decreto Ley 9/2013, podemos afirmar
claramente que el principal y casi único objetivo que persigue el
Ministerio, es el de la eliminación del déficit tarifario que previsiblemente
se alcance en el próximo ejercicio presupuestario en base al sistema de
recorte que se ha venido planteando en todas las actividades, pero,
desgraciadamente sin que haya mediado un análisis del efecto negativo que
las medidas adoptadas tendrán en la eficiencia y en la sostenibilidad del
suministro eléctrico. Adicionalmente, renuncia explícitamente al objetivo
de definir un marco regulatorio estable y predecible que permita al sector
su conversión en un motor de la economía y creación de empleo. El
Proyecto de Ley del Sector Eléctrico motivo de la presente enmienda,
constituye un claro ejemplo del característico tipo de política del Gobierno,
de falta de transparencia e iniciativa legislativa siempre al margen del
consenso con los sectores sociales y parlamentarios, configurado como
atentado contra el Estado Social y Democrático de Derecho que proclama
la Constitución Española en su artículo 1 y contra los principios de
seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad consagrados en el
texto constitucional en su artículo 9. Con esos rasgos podemos definir el
Proyecto de Ley, como una iniciativa gubernamental no consensuada, que
ignora las recomendaciones realizadas por entes reguladores
independientes, que profundiza en la quiebra de los principios generales del
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derecho, destruye empleo, fomenta la desinversión, aumenta la carga sobre
los consumidores, menoscaba la competitividad de la industria,
compromete la viabilidad de las instalaciones existentes de producción de
energía renovable y no establece las bases adecuadas para erradicar la
dependencia energética del exterior.
Debemos reiterar que el principal objetivo que se persigue con todo el
conjunto normativo puesto en marcha –incluido el Proyecto de Ley del
Sector Eléctrico- es el de la eliminación del Déficit Tarifario- , objetivo que
podría alcanzarse dado que se plantea en base a un sistema de recortes de
gastos en todas las actividades, pero, desafortunadamente no se ha hecho
un análisis del efecto negativo que las medidas que se adoptan van a tener
en la eficiencia y sostenibilidad del suministro eléctrico ni en la repercusión
que dichas medidas van a tener en la capacidad de actuar como motor de la
economía y creación de empleo del sector eléctrico.
El Proyecto de Ley presentado por el Gobierno, apoyándose en una errónea
interpretación de la Recomendación del Consejo Europeo, relativa al
Programa Nacional de Reformas de 2013 de España, aprobadas por el
mencionado Consejo de la Unión Europea el 9 de Julio de 2013, y en
diferentes Directivas Europeas, pretende ser la solución definitiva a la
inestabilidad económica y financiera del sistema eléctrico provocada por el
déficit de tarifa, pretendiendo garantizar un marco regulatorio estable,
necesario para el correcto desarrollo de una actividad eléctrica. No
obstante, nada más lejos de la realidad, los contenidos del proyecto de Ley
nos alejan aún más de la estabilidad económica del sistema eléctrico y su
marco regulatorio, agravando los problemas reales del sector y la
dependencia energética exterior.
En segundo lugar, entre los cambios introducidos por el Proyecto de Ley,
se encuentra una de las modificaciones más destacables, es la referida al
sistema retributivo de las instalaciones de generación de energía eléctrica a
partir de fuentes renovables, que supone una reducción de las ayudas que
hasta ahora recibían dichas instalaciones.
A través del Real Decreto ley 9/2013 y el Proyecto de Ley del Sector
Eléctrico, se establece un nuevo régimen jurídico y económico para las
instalaciones de producción de energía eléctrica existentes a partir de
fuentes de energías renovable, cogeneración y residuos.
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Esta reforma tiene un calado que, sumado a las anteriores normas que han
ido modificando el sistema retributivo de dichas instalaciones, supone una
vulneración de la seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad
de las normas, conforme se consagra en el artículo 9 de la Constitución
Española.
El Proyecto de Ley elimina el propio concepto de régimen especial y de su
sistema retributivo para sustituirlo, con un carácter excepcional y de forma
arbitraria, por un nuevo régimen retributivo específico basado en unos
parámetros configurados de una forma completamente distinta a los propios
del régimen especial y sin referentes europeos y sin datos consensuados por
con el sector.
Reiterando el contenido avanzado por el RDL 9/2013, el Proyecto de Ley
adopta un nuevo modelo de cálculo de la retribución específica que estará
basado en datos estándar de ingresos por venta de energía, costes de
explotación y valor de la inversión inicial.
Adicionalmente, las disposiciones del Proyecto de Ley del Sector Eléctrico
son confusas. Por ejemplo, la redacción del artículo 14 es incorrecta y
contradictoria. El apartado 5 incluye una remuneración específica para las
renovables, en términos similares a la normativa anterior, dando por
entendido que se trata de una remuneración normal, que entrará en juego en
la medida en que sea necesaria para asegurar la rentabilidad adecuada. Sin
embargo, acto seguido el apartado 7 lo configura como algo excepcional y
“pro futuro”.
Esta contradicción es reprochable y genera inseguridad jurídica, al margen
de que la excepcionalidad de una remuneración especial sólo en el futuro
sería contraria al propio RDL 9/2013, que ya ha reconocido este régimen
para las instalaciones ya existentes.
Estas dudas y reproches las ha recogido igualmente el Consejo de Estado
en su informe 937/2013, de 12 de septiembre de 2013, sobre el
Anteproyecto de Ley del Sector Eléctrico.
Como indicábamos, los principios retributivos suponen una vulneración de
los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad.
Como señala el Consejo de Estado en su dictamen 1.441/2012, de 21 de
febrero de 2013, el principio de la protección de la confianza legítima
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puede comportar la anulación de una norma y, por tanto, opera como límite
al legislador.
El Tribunal Constitucional ha utilizado la protección de la confianza
legítima, en cuanto derivación del principio de seguridad jurídica, como un
parámetro para el enjuiciamiento de las leyes retroactivas.
Aunque el Tribunal Supremo ya se ha pronunciado en numerosas
ocasiones, entendemos que la profundidad y alcance de la nueva reforma
del régimen retributivo para las instalaciones de producción de energía
eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración de alta eficiencia y
residuos, justifica la vulneración de los principios anteriormente
mencionados por las siguientes razones vinculadas a la confianza legítima
y la seguridad jurídica:
1. Se trata de un nuevo régimen retributivo que altera el régimen
retributivo existente, sin que se prevea un periodo transitorio de adaptación
para los sujetos afectados, sobre todo tomando en consideración el propio
calado y el alcance de la reforma.
2. Teniendo en cuenta su contenido y aun tomando en consideración las
últimas reformas aprobadas en materia de energía, los sujetos dedicados a
las actividades del suministro eléctrico no habían previsto los términos de
este cambio sustancial, lo que determina una vulneración de su confianza
legítima.
3. No estamos ante un simple cambio en la cuantía de la remuneración,
que es lo que hasta ahora ha admitido el TS como válido. Cambian
completamente los parámetros que la condicionan, de forma que todos los
esquemas económico-financieros de las instalaciones ya existentes se ven
afectados e incluso pueden hacerlas inviables.
4. Además, existen ciertos elementos puntuales que podrán plantear
quiebras adicionales de la seguridad jurídica. A título de ejemplo:
a. El artículo 14.7 recoge parcialmente el contenido del RDL 29/2012
para regular los casos de pérdida de régimen retributivo, pero con
novedades respecto de lo aprobado hace unos meses. Si estas nuevas
previsiones quisieran aplicarse a proyectos ya terminados, se verían
afectados los principios de seguridad jurídica e retroactividad.
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b. La Disposición Final. 3ª, tras reconocer de nuevo la rentabilidad de
las instalaciones ya existentes a 15 de julio de 2013, se remite a la “ulterior
revisión” del régimen retributivo. Si ello se refiere a los cambios en los
parámetros, para ajustarlos a la rentabilidad garantizada, será correcto, pero
no lo será si se pretende dejar abierta la rentabilidad de las instalaciones ya
existentes.
Ante el conjunto de normas de diferente rango que integran esta llamada
“reforma energética” conviene recordar las actuaciones del Gobierno a lo
largo de la presente legislatura respecto a las renovables. Los recortes del
gobierno del Partido Popular a las fuentes de energías renovables se han
producido básicamente por tres vías:
Un impuesto a la generación del 7% por la Ley 15/2012 de “medidas
fiscales para la sostenibilidad energética” que las renovables en
general y la fotovoltaica en particular no pueden repercutir en su
venta de energía, ni compensar con ahorro de costes porque la
práctica totalidad constituye coste ya incurrido.
La modificación del índice de actualización anual de los pagos a
renovables y de otros costes del sector, por el Real Decreto-Ley
2/2013, sustituyendo el IPC por un índice de precios al consumo que
no incluye los alimentos no elaborados ni los combustibles de uso
doméstico, que han ocasionado una pérdida adicional de ingresos no
compensables en los gastos.
Por el establecimiento por el Real Decreto-Ley 9/2013, de 13 de
julio, de un nuevo régimen de retribución para la producción
eléctrica a partir de fuentes renovables, cogeneración y residuos, que
constituye la puntilla para muchos inversores de las renovables.
El actual nuevo régimen retributivo establece que la producción eléctrica
con energías renovables, cogeneración y residuos, se financiará con lo que
perciba del mercado y que puede recibir un complemento, que permita, a
una instalación tipo, eficiente, tanto en su coste de inversión como en su
funcionamiento, obtener una rentabilidad “razonable”, que se establecerá
en base al tipo de interés del bono a diez años más un diferencial. Es decir,
las instalaciones en funcionamiento recibirán un complemento a sus
ingresos por el mercado si ello es necesario para alcanzar una rentabilidad
“razonable” en toda la vida de la instalación, que se cuantifica en la media
del rendimiento del bono a diez años en los últimos diez años, más
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trescientos puntos básicos. Se trata de que el Gobierno decide ahora,
unilateralmente, para instalaciones construidas hace cinco, diez o quince
años el coste al que debiera haberse realizado la inversión, con qué coste
debían haber operado y mantenido desde que entraron en funcionamiento y
la rentabilidad “razonable” que debían haber obtenido si sus costes
hubieran sido los que ahora diga el Gobierno que debían haber sido con una
“gestión eficiente”, para rehacer con esos criterios las cuentas desde su
puesta en funcionamiento para ajustar sus ingresos futuros. Se trata pues de
un ejercicio de retroactividad pura que pone en “solfa” la seguridad jurídica
de todas las actividades reguladas. Si ese criterio se consolida y se
mantuviese, se abriría la puerta para revisar, en cualquier momento, la
rentabilidad “teórica” y “razonable” que debiera haber recibido desde su
entrada en funcionamiento cualquier actividad regulada, compararla con la
real y en consecuencia solicitar la devolución del exceso o deducírselo de
los ingresos futuros revisando precios, tarifas, peajes o cánones.
Se desprende de la descripción precedente que como consecuencia de la
aplicación de la nueva normativa dictada por el Gobierno, se podría reducir
la rentabilidad futura de unas instalaciones, incluso haciéndolas negativas,
no para ajustarlas al cambio en las condiciones económicas y financieras
del contexto, sino para compensar una rentabilidad superior a lo que ahora
se dice en la nueva doctrina del Ministerio, que hubiera sido “razonable”
obtenida en los años, lustros o décadas de vida de la instalación, al margen
del marco retributivo con el que esas inversiones se realizaron.
Las consecuencias económicas de ese criterio de retroactividad podrían
suavizarse si la inversión y los gastos de operación y mantenimiento de la
instalación “tipo” que apruebe el Gobierno fuesen elevados; pero el daño a
la seguridad jurídica de las inversiones en actividades reguladas estará
hecho, porque siempre estarán al arbitrio de la revisión de la rentabilidad
que desde su puesta en funcionamiento decida el gobierno de turno.
Cierto es que el Proyecto de Ley del Sector Eléctrico no incorpora el
criterio de retroactividad del nuevo régimen retributivo al que estamos
haciendo referencia, porque no lo necesita al estar ya recogido en el Real
Decreto-Ley 9/2013 en vigor desde el 13 de julio de este año –Tal como
hemos indicado al comienzo de este texto-y convalidado cuatro días
después en el Pleno del Congreso de los Diputados. Sin embargo, lo que
hace el Proyecto de Ley es recoger el nuevo régimen retributivo para las
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renovables contenido en el referido Real Decreto-Ley 9/2013, sin precisar
el mecanismo financiero de aplicación a las instalaciones existentes.
El rechazo político global contra estas medidas gubernamentales constituye
un auténtico clamor que se pone de manifiesto con las discrepancias
fundamentadas por los gobiernos de las Comunidades Autónomas de
Extremadura, Murcia, Navarra y por el Grupo Parlamentario Socialista de
las Cortes Generales que han procedido a la presentación de sendos
recursos de inconstitucionalidad al Real Decreto-Ley 9/2013, con lo cual de
forma implícita resulta evidente que el Grupo Parlamentario Socialista del
Congreso de los Diputados fundamenta como uno de los argumentos en los
que basar su presente enmienda a la totalidad al Proyecto de Ley se
encuentra en la argumentación recogida en el rechazo a lo que tanto en la
doctrina como en la jurisprudencia se ha dado en llamar “retroactividad
impropia”, entendida esta como el supuesto de la retroactividad producida
cuando la ley incide sobre situaciones jurídicas actuales aún no concluidas,
que es exactamente lo que sucede con el nuevo régimen retributivo de la
actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía
renovable introducido en el artículo 30.4 de la Ley del Sector Eléctrico por
el Real Decreto-Ley 9/2013 y recogido igualmente en el Proyecto de Ley
del Sector Eléctrico, en la medida en que, como se acaba de señalar, dicho
régimen no será sólo de aplicación a las instalaciones que entren en
funcionamiento a la entrada en vigor de las normas predichas, sino también
a las instalaciones existentes de régimen especial, es decir, aquellas que a la
fecha de entrada en vigor del Real Decreto- Ley 9/ 2013 tenían reconocidos
el derecho a la percepción de un régimen económico primado ( más
ventajoso) con base a la normativa vigente con anterioridad.
El propio Consejo de Estado, en su Dictamen preceptivo 937/2013 –al que
hemos citado con anterioridad- reconoce que:
a.- “El régimen especial de producción de energía eléctrica ha estado
sometido en los últimos años a un riesgo regulatorio muy intenso
( superior, se diría, al de cualquier otro sector económico regulado), el cual
ha generado una elevada litigiosidad, tanto en el ámbito jurisdiccional
español, como consecuencia de la sucesiva impugnación en vía
contencioso-administrativa del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, así
como de las posteriores modificaciones de éste, como en el orden arbitral
internacional. A pesar de la desestimación de tales recursos directos, al no
17
ser apreciada por el Tribunal Supremo la quiebra de los principios
estudiados, no cabe desconocer que el riesgo regulatorio manifestado en los
continuos cambios del régimen especial produce un efecto desincentivador
de las inversiones. Ha de aspirarse, por ende, a una mayor estabilidad de la
regulación en este ámbito.”
b.- “Sin necesidad de descender a calificar el concreto grado de
retroactividad, debe constatarse que un modelo de cálculo de la retribución
específica basado en datos estándar de ingresos por venta de energía, costes
de explotación y valor de la inversión inicial, en función de cómo se
aplicasen a una instalación existente, podría suponer la toma en
consideración de hechos pretéritos, aunque fuera para el abono de
retribuciones futuras. Considerando tanto las dificultades derivadas de
recabar la información sobre los tres parámetros aludidos cuando ha
transcurrido largo tiempo desde la apertura de la instalación de que se trate,
como las objeciones ligadas a los principios de referencia que podría
suscitar la consideración de factores consumados, el Consejo de Estado
recomienda la adopción de las máximas cautelas a la hora de ordenar la
aplicación temporal del régimen retributivo específico que, en su caso,
resulte aplicable a las instalaciones existentes con anterioridad al 14 de
julio de 2013”.
Por tanto, de las dos precedentes consideraciones dimanadas por el Consejo
de Estado cabe concluir que la retroactividad impropia (carente de régimen
transitorio y de cualquier otro elemento de amortiguación o atemperación
de su impacto lesivo para los interesados) que tanto el Real Decreto-Ley
9/2013 como el Anteproyecto del Ley del Sector Eléctrico confieren al
nuevo régimen retributivo de la actividad de producción de energía
eléctrica a partir de fuentes renovables resulta inconstitucional, por
infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española, e incompatible con
el Derecho de la Unión Europea, por cuanto vulnera el principio de
seguridad jurídica.
El artículo 53.1 de la Constitución establece que sólo por Ley, que en todo
caso deberá respetar su contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de
los derechos y libertades, reconocidos en el Capítulo Segundo del Título I
de la Constitución. Entre dichos derechos y libertades se encuentra la
libertad de empresa. Por otro lado, el Artículo 38 de la Constitución
expresa que, “se reconoce la libertad de empresa en el marco de la
18
economía de mercado. Los poderes públicos garantizan y protegen su
ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de
la economía general y, en su caso, de la planificación”. La actividad de
producción de energía eléctrica (incluida la generación a partir de fuentes
de energía renovables) constituye una actividad liberalizada que se
desenvuelve en el marco de la libertad de empresa. Así lo dispone la
vigente Ley del Sector Eléctrico en su artículo 2.1 (que garantiza la “libre
iniciativa empresarial” para el ejercicio de las actividades destinadas al
suministro de energía eléctrica), e igualmente el Proyecto de Ley del Sector
Eléctrico que nos ocupa (también en su artículo 2.1, donde sólo se admiten
limitaciones “para las actividades que tengan carácter de monopolio
natural”, que no es el caso de la actividad de producción de energía
eléctrica).
Por otro lado, tal como se referencia en otro apartado del presente
documento, el artículo 14.7 del Proyecto de Ley contiene una regulación
del régimen retributivo de la actividad de producción de energía eléctrica a
partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y
residuos, pero defiere la propia existencia de dicho “régimen retributivo
específico” (que la ley proyectada ya no impone, a diferencia de lo que
sucedía hasta ahora con la Ley del Sector Eléctrico vigente, en la redacción
de su artículo 30.4 anterior al Real Decreto-Ley 9/2013 y la determinación
precisa de sus elementos configuradores, aún de los fundamentales, a la
potestad reglamentaria del Gobierno.
El artículo 14.7 establece que, “excepcionalmente, el Gobierno podrá
establecer un régimen retributivo específico para fomentar la producción a
partir de fuentes de energía renovables, cogeneración de alta eficiencia y
residuos” y a continuación dicho precepto enuncia parcamente una serie de
principios o criterios muy básicos por los que, de adoptarse, se habría de
regir el mencionado “régimen retributivo específico”. Pero la densidad de
preceptos que contiene el conjunto del Proyecto de Ley configuradores del
“régimen retributivo específico” pone de manifiesto que hurta de la Ley y
lo residencia en la voluntad gubernamental a la vez que lo aleja del control
legislativo parlamentario tal como puede lamentablemente preverse de la
difusa y nomenclatura difícilmente interpretable y abundante de
terminología jurídica indeterminada e imprecisa como : “instalación tipo”,
“empresa eficiente y bien gestionada”, “ingresos estándar”, “costes
19
estándar de explotación, ”valor estándar de la inversión inicial”,
“rentabilidad razonable”, “diferencial adecuado”…..etc, En suma, el
artículo 14.7 prácticamente “deslegaliza” el régimen retributivo de la
producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables,
cogeneración de alta eficiencia y residuos.
En tercer lugar, reiteramos que el objeto del Proyecto de Ley del Sector
Eléctrico, es el de sustituir la vigente Ley 54/1997, de 27 de Noviembre,
del Sector Eléctrico por una nueva Ley del Sector, que introduzca las
novedades de la reforma que pretende el Gobierno. Por lo cual podemos
afirmar que los dos objetivos básicos del Proyecto de Ley son: frenar el
crecimiento del déficit de tarifa, intentando equilibrar gastos e ingresos del
sistema y aclarar, mejorando y refundiendo la actual normativa legal del
sector, que después de dieciséis años se encuentra dispersa en multitud de
Leyes, Reales Decretos-Leyes y normas de inferiores rangos. Pensamos
que con el Proyecto de Ley no se solucionarán los problemas del sector y
más bien se crearán otros que previsiblemente harán injusta la norma,
cuando no inconstitucional. En efecto, con ella, no se resolverá el problema
del déficit de las actividades reguladas y aunque se deje de llamar déficit,
los ingresos de las actividades reguladas continuarán siendo inferiores a los
costes de las actividades reguladas. Además introduce medidas retroactivas
en el régimen especial de generación, de manera que compromete el sector
de las energías renovables así como el de otras fuentes de generación de
alta eficiencia energética como son las cogeneraciones. Sorprendentemente
penaliza y persigue el autoconsumo de energía eléctrica, un sector
emergente que puede llegar a dar lugar a la creación de multitud de
empresas y de actividades económica variada. Y todo ello ante el hecho
constatado de que el precio de la electricidad en España es uno de los
mayores de la Unión Europea y de cuyo crecimiento al ir entrando en vigor
las medidas recogidas en la “reforma”, ningún analista duda.
Desde el Grupo Parlamentario Socialista entendemos que la reforma del
sector tiene que estar basada en una planificación a largo plazo que pivote
sobre el principio de sostenibilidad energética y sostenibilidad ambiental,
en consonancia con la política de la Unión Europea, para contribuir al
20
cumplimiento de los compromisos derivados del paquete “Energía y
Cambio Climático”, que establecen como objetivos para 2020 la reducción
de gases de efecto invernadero del 20% en la Unión Europea con respecto a
1990, alcanzar un 20% de participación de energías renovables en la
energía primaria y conseguir un 20% de mejora de la eficiencia energética.
Precisamente los últimos pronunciamientos de la Unión Europea responden
a la misma idea: un excesivo ritmo de cambios regulatorios pueden
desincentivar las inversiones y poner en riesgo el cumplimiento de los
objetivos. Un modelo energético sostenible es aquel que contribuye al
bienestar de la humanidad, mientras preserva los recursos ambientales y
contribuye a su distribución de forma justa. Esto se traduce en la práctica
en un modelo energético compatible con la protección del medio ambiente,
con precios de la energía asequibles que reflejen adecuadamente los costes
incurridos y que facilite el acceso universal a formas modernas de energía y
que impulse la innovación, así como la posibilidad de promover programas
de ahorro y eficiencia energética.
Sorprendentemente, el Gobierno, a pesar de ampararse bajo la normativa
europea, con este Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, propone una
reforma inspirada -tal como hemos manifestado con anterioridad-
exclusivamente en el objetivo de reducir y corregir el déficit tarifario, a
través de medidas injustas, discriminatorias y cortoplacistas que no
erradican el problema, atacando a un sector clave para la sostenibilidad
energética como es el sector de las energías renovables.
Muestra de las afirmaciones precedentes lo constituye el amplio conjunto
de modificaciones normativas a las que hemos hecho referencia al inicio
del presente texto y que desde nuestro punto de vista contribuyen al
agravamiento del problema que se pretende resolver, confirmándose que el
Gobierno carece por completo de un plan para hacer frente al déficit
tarifario, contradiciéndose y menoscabando la seguridad jurídica del sector.
Ejemplo de ello ha sido la Ley 15/2012, de 27 de Diciembre, de Medidas
Fiscales para la Sostenibilidad Energética que, mediante la aprobación de
distintos tipos impositivos y cánones aplicables a las empresas de
generación de energía eléctrica, entre ellas las productoras de energía
eléctrica a partir de fuentes renovables y sobre fluidos comburentes como
el gas natural, buscaba una recaudación fiscal que permitiera compensar el
déficit tarifario. En realidad el impacto producido por la referida Ley se ha
21
traducido en una subida de tarifas para el consumidor, dado que las
empresas generadoras trasladan al precio de la electricidad la mayor parte
de las nuevas figuras tributarias que introdujo y habiendo sido el sector de
las renovables el mayor afectado negativamente. Esta medida resultó
insuficiente, así como las adoptadas en los subsiguientes textos normativos
aprobados como el Real Decreto-Ley 2/2013, de 1 de Febrero y el Real
Decreto-Ley 9/2013 de 13 de Julio por el que se adoptan medidas urgentes
para garantizar la estabilidad financiera del sector eléctrico, al que este
grupo parlamentario socialista de las Cortes Generales ha presentado
recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, tal como
asimismo lo han hecho las Comunidades Autónomas de Murcia, Navarra y
Extremadura.
Desde nuestro grupo parlamentario hemos de poner de manifiesto que, en
esta línea de improvisación, falta de transparencia, de consenso
democrático, y carencia de un programa para hacer frente al déficit, el
Gobierno aprobó en diciembre de 2012 la derogación del compromiso
existente de extinción del déficit de 2013 y para jocosa muestra de
disparate normativo, todo ello dentro del Real Decreto Ley 29/2012, de 28
de diciembre, “de mejora de gestión y protección social en el Sistema
Especial para Empleados del Hogar y otras medidas de carácter económico
y social” y no en una norma específica.
Pese a que en la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley del Sector
Eléctrico que nos ocupa, se hace mención a que la Ley actualmente en
vigor ha cumplido con todos los cometidos para la que fue creada,
garantizar el suministro eléctrico, la calidad de dicho servicio, su
realización al menor coste posible y sin olvidar la protección del medio
ambiente; sin embargo todo indica que el objetivo único del Proyecto de
Ley es el de garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sector
eléctrico, como bien ha indicado la extinta Comisión Nacional de la
Energía en su informe al Anteproyecto de Ley. A este respecto se
introducen límites en caso de desajustes temporales tanto de tipo anual (2%
de los ingresos anuales) como en el caso de los desajustes de los años
anteriores (5% de los ingresos anuales) que desde nuestra óptica se van a
erigir en fuente de incertidumbre sobre la sostenibilidad financiera
anticipando nuevos déficits tarifarios y más sobrecostes para las tarifas que
pagan los consumidores. Dándose la paradoja de que mientras que la Ley
22
actual recoge el tratamiento de los desajustes temporales que, cuando se
producen, son inmediatamente trasladados a las tarifas del año posterior. Es
decir, el desajuste temporal queda corregido en un año, mientras que en la
nueva propuesta los consumidores se verán obligados a financiar el
sobrecoste de estos desajustes en cinco años. Esto es, con el cambio
propuesto se va a permitir nuevamente la prolongación de la deuda que
contraen los consumidores con el sistema de forma continuada.
Por tanto, lo primero que el Gobierno tiene que diseñar es una estrategia de
la política energética a largo plazo que sea consistente con el compromiso
del “Paquete Verde” de la Unión Europea, que no esté caracterizada por la
improvisación, la inseguridad jurídica y la falta de transparencia como
hasta ahora. Para ello, debe identificar los problemas reales del déficit,
proponer soluciones definitivas para erradicarlo y priorizar la recuperación
de la credibilidad regulatoria, que es la base de la seguridad jurídica, y una
visión de nuestro futuro energético, marcada por una senda de
sostenibilidad, debatida democráticamente y aprobada con el consenso de
los partidos políticos.
En cuarto lugar, el Proyecto de Ley politiza totalmente la regularización y
el control del sector, vaciando de contenido muchas de las funciones
atribuidas hasta el momento al ente regulador del sector, elemento clave en
la implementación de un modelo energético sostenible. No obstante, tras la
reforma introducida por la Ley 3/2013 de 4 de julio, creando un organismo
que agrupa las funciones que ha venido desarrollando la Comisión
Nacional de la Energía y los demás entes reguladores de sectores tales
como el de las telecomunicaciones, medios audiovisuales, ferroviario, etc,
dependiente del Ministerio de Economía, desapareciendo la independencia
y despolitización de la misión encomendada a dichos entes reguladores.
Este cambio de modelo carece de sentido y es contrario al planteamiento
generalizado de Europa, al deseable proceso de despolitización de la
regularización económica y a las Directivas comunitarias. Como antes
indicábamos, es necesario recuperar la credibilidad regulatoria y el respeto
a las instituciones y procesos legales, como condición sine qua non a un
modelo energético sostenible.
23
En quinto lugar, el Proyecto de Ley regula el autoconsumo como fuente
alternativa de generación de electricidad al margen del sistema eléctrico,
estableciendo la obligación de las instalaciones de autoconsumo de
contribuir a la financiación de los costes y servicios del sistema en la
misma cuantía que el resto de los consumidores mediante el pago de peajes.
En línea con las críticas realizadas por la CNE y por la CNC, se trata de un
peaje novedoso, injustificado y discriminatorio que sacrifica la eficiencia
económica y la sostenibilidad económico financiera del sistema y que
impone barreras económicas que hacen que las inversiones en autoconsumo
no sean rentables y que los proyectos se conviertan en inviables.
Adicionalmente, el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el
establecimiento de peajes indicando que tienen sentido en la medida que se
respondan a los principios fijados en la ley y tengan lógica técnico-
económica.
La regulación del autoconsumo y el balance neto debe construirse sobre los
principios de justicia, seguridad jurídica y no discriminación ya que es una
medida que fomenta el ahorro energético, la supervivencia del sector de las
energías renovables y su integración en las edificaciones e infraestructuras
para la creación de ciudades inteligentes, para fomentar el desarrollo
tecnológico y aumentar la competitividad de nuestras industrias y
empresas.
Asimismo, esta modalidad contribuye con la mejora económica y socio-
ambiental de país, con la lucha contra el cambio climático, con el uso más
eficiente de las infraestructuras eléctricas, la mejora de la competitividad
empresarial y el desarrollo tecnológico. Este último punto es
particularmente importante, por la estrecha relación de la generación
distribuida con el desarrollo de redes inteligentes y de ciudades
inteligentes. Una regulación justa y no discriminatoria del autoconsumo
con balance neto permitiría realizar un despliegue rápido de tecnologías y
situar al país en la vanguardia de una actividad de gran valor añadido e
impulsar la I+D, fuertemente dañada con las medidas de recortes aprobadas
hasta el momento.
Por tanto, el Proyecto de Ley hace inviable el autoconsumo, sacrificando la
eficiencia económica a medio y largo plazo en aras de la sostenibilidad
económica a corto plazo. La reforma energética debe fomentar y apoyar el
24
desarrollo del autoconsumo ya que contribuye al descenso de la demanda
causante del déficit de tarifa y a asegurar el abastecimiento energético a
largo plazo, reduciendo la dependencia energética exterior. La reducción de
los costes de estas tecnologías ha hecho que el ciudadano pueda crear una
energía competitiva.
El Proyecto de Ley del Sector Eléctrico recoge en su artículo 9 la
regulación sobre el autoconsumo de energía eléctrica, dejando para
posterior desarrollo reglamentario el régimen económico de las diferentes
modalidades que deberá tener por finalidad la contribución de la energía
autoconsumida a la cobertura de los costes y servicios del sistema eléctrico
en los mismos términos que la energía consumida por los restantes sujetos
del sistema. Por ello es de destacar el pronunciamiento de la Comisión
Nacional de la Competencia que ha considerado fundamental que el
régimen que finalmente se arbitre no ha de resultar discriminatorio ni
innecesario o desproporcionalmente restrictivo para la producción de
energía eléctrica en régimen de autoconsumo, dado que este sistema de
suministro de energía eléctrica no es sino una fuente de presión competitiva
para el resto de suministros convencionales, contribuyendo a mejorar la
competencia efectiva en este sector.
Continuando con las consideraciones dimanadas de la Comisión Nacional
de la Competencia y reproducidas textualmente, extraemos que: en el caso
español, la posibilidad de desarrollo del autoconsumo resulta
particularmente interesante por varios motivos. En primer lugar, nuestro
país ha presentado tradicionalmente una alta dependencia energética
respecto al exterior, resultando el autoconsumo una estrategia voluntaria, a
nivel microeconómico, que facilitaría la reducción de esta desventaja
económica con repercusión sobre la totalidad del sistema económico. En
segundo lugar, al penalizar el autoconsumo se penaliza, en la actualidad, a
una tecnología concreta, esto es, a la producción de energía a través de
paneles solares fotovoltaicos. En la medida en que esta tecnología presente
menores costes de producción que otras, se estará perjudicando a la
eficiencia del sistema e impidiendo que los clientes, particularmente
determinados clientes de mayor tamaño que utilizan la energía eléctrica
como imput, reduzcan sus costes, con el consiguiente impacto en la
competitividad de la economía española. En tercer lugar el autoconsumo
representa una presión competitiva que no procede limitar injustificada o
25
desproporcionadamente. En un contexto de insuficiente competencia en los
mercados eléctricos mayorista y minorista, el autoconsumo se constituye
como una alternativa voluntaria del consumidor, cuando éste lo considere
económicamente interesante, para evitar el suministro de energía a través
de los canales tradicionales.
El autoconsumo puede introducir de esta forma, una tensión competitiva
relevante, en el mercado mayorista y minorista, incentivando precios más
eficientes en ambos mercados. En definitiva, el autoconsumo es una opción
favorable a la competencia que sirve para disciplinar, al menos
indirectamente, al sistema eléctrico cuando los costes del mismo son lo
suficientemente elevados como para que, con economías de escala y de red
muy inferiores, la opción del autoconsumo sea económicamente racional.
De esta forma, también desde el punto de vista de competencia la
autoproducción descentralizada no debería ser innecesaria o
desproporcionadamente desincentivada, más bien al contrario.
Por todo ello, atendiendo a los beneficios que genera el autoconsumo en
términos de reducción de la dependencia, configuración de un modelo
energético más flexible, y particularmente, por el impacto claramente
positivo desde la perspectiva de competencia, rechazamos el contenido del
artículo 9 del Proyecto de Ley cuya redacción es incomprensible por cuanto
y a modo de ejemplo no se logra entender la diferencia entre las
modalidades de autoconsumo a las que se refieren los puntos b y c del
apartado 1, en la medida en la que una línea directa necesariamente conecta
una instalación de generación debidamente inscrita en el registro
administrativo correspondiente con el interior de la red de un consumidor.
Se debería evitar que dicho artículo ampare la introducción de trabas
innecesarias y desproporcionadas al desarrollo del autoconsumo.
De forma concreta, el tratamiento que del proyecto de Ley se deriva
respecto del autoconsumo, integra una notable discrepancia con los
planteamientos al respecto del grupo parlamentario socialista. Debemos
tener presente que el autoconsumo eléctrico español está presente desde
hace muchos años. Su desarrollo se ha producido principalmente en el
subsector de la cogeneración que ha recibido importantes apoyos por su
contribución a la eficiencia energética y a la reducción de pérdidas en las
redes. En los últimos meses, sin embargo, la extraordinaria reducción de
costes de la tecnología fotovoltaica estaba permitiendo, vía autoconsumo,
26
importantes ahorros en las facturas de suministro de energía eléctrica de
numerosos consumidores, tanto industriales como domésticos.
En sexto lugar, el Proyecto de Ley introduce un término que si bien de
manera coloquial y de forma primaria puede entenderse en el diálogo
ciudadano, resulta desde el punto de vista de la teoría económica de difícil
encaje por su indefinición en el texto: nos referimos al nuevo concepto de
“Empresa eficiente bien gestionada”. Reiteramos que si bien este concepto
de “empresa eficiente bien gestionada” puede resultar conceptualmente
atractivo para regular las actuaciones de los agentes económicos en función
de unos criterios que previamente defina la administración; sin embargo,
desde nuestro punto de vista con la aplicación de dicho concepto no
suficientemente definido en el proyecto de ley, se corre el riesgo de
convertirlo en su aplicación en un mecanismo de confiscación de rentas de
carácter retroactivo.
Consiguientemente los criterios por los que se rija la administración
deberían en primer lugar ser explicitados y justificados, cosa que no se hace
en general o, cuando se hace – como ocurre en la definición en las tasas de
remuneración desligadas del WACC – se hace de manera ineficiente. La
eliminación del WACC como referencia para la retribución de las
actividades reguladas, tal como recoge el Proyecto de Ley, constituye un
error dado que supone regular un esquema retributivo de forma ajena a la
más elemental ortodoxia, mostrando un desconocimiento de la actividad
financiera de las empresas, al no reflejar la gestión real de los capitales
empleados. Este planteamiento no encaja con la vasta experiencia
internacional, en especial con las recomendaciones de los reguladores
internacionales incluida la CNE española. La utilización del bono como
referencia elimina completamente la señal necesaria para garantizar una
rentabilidad razonable y puede conducir a distorsiones que podrían derivar
en la insostenibilidad en la prestación del servicio. Desde nuestra
perspectiva, creemos que no solamente puede afectar a la credibilidad del
marco regulatorio eléctrico español, sino al de la propia economía nacional.
En la doctrina económica, la tasa de retribución de una actividad debe estar
referenciada al coste de los recursos, tanto propios como ajenos, no siendo
el bono del Estado un indicador representativo de este coste. En la literatura
27
económico-financiera, el coste medio ponderado de capital (WACC)
constituye la referencia más utilizada para el cálculo de la tasa de
retribución y por ello ha sido adoptado por los reguladores. El WACC
viene a representar la rentabilidad que es necesario obtener para pagar a los
proveedores de fondos, propios y ajenos, de modo que un proyecto que
tenga una rentabilidad inferior al WACC no podrá cumplir con sus
obligaciones de pago, bien de recursos propios, bien de deuda o de ambos.
En consecuencia el WACC y no el bono a diez años, proporciona un valor
de referencia mínimo de cuál es la rentabilidad razonable a obtener en una
actividad concreta. En suma, una tasa de retribución por debajo del coste de
capital supone una destrucción de valor para la inversión y la actividad y
pone en riesgo la realización de las inversiones necesarias para el desarrollo
de dicha actividad, contraviniendo de este modo la Directiva 2009/72/CE
del parlamento Europeo y del Consejo. En cualquier caso, debería existir
una coherencia absoluta entre la tasa de retribución, esquema retributivo,
valoración de la base de activos, reconocimiento de las inversiones,
mecanismo de liquidación de la retribución…etc. Por ello, los principios
generales recogidos en el extenso artículo 14 del Proyecto de Ley y los
posteriores desarrollos reglamentarios deberán garantizar una rentabilidad a
la distribución alineada con el WACC cualquiera que sea el parámetro
referencial.
En séptimo lugar, y en relación con los costes de generación de los
sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares, entendemos que los
incentivos a la inversión en los sistemas eléctricos no peninsulares pueden
justificarse, razonablemente, por la existencia de un extracoste en la
generación de la energía eléctrica en tales zonas geográficas. No obstante,
debería introducirse un plan estratégico a largo plazo de reducción
paulatina de los sobrecostes de generación mediante la viabilidad de
integración de los sistemas no peninsulares en el mercado peninsular
cuando exista una interconexión de capacidad comercial suficiente.
En el artículo 10 del Proyecto de Ley del Sector Eléctrico, relativo a las
actividades en los sistemas eléctricos en los territorios no peninsulares, se
pone de manifiesto una vez más la falta de orientación del Gobierno que
desde el pasado mes de marzo viene elaborando normas consecutivamente
recogidas en el Proyecto de Ley para la garantía del suministro e
incremento de la competencia en los sistemas eléctricos insulares y
28
extrapeninsulares así como en artículos diferenciados de los sucesivos
reales decretos-leyes que sobre materia energética han entrado en vigor.
La propia Comisión Nacional de la Energía en su informe preceptivo ha
realizado un análisis cuya reproducción resulta conveniente. Por lo referido
al artículo 10 afirma que “las actividades para el suministro de energía
eléctrica que se desarrollen en los sistemas eléctricos de los territorios no
peninsulares podrán ser objeto de una reglamentación singular que
atenderá a las especificidades derivadas de su ubicación territorial y de su
carácter aislado, previo informe de la Comunidades Autónomas o Ciudades
de Ceuta y Melilla afectadas”.
Actualmente existen 10 sistemas independientes, aunque algunos se
encuentran conectados por cables submarinos entre las islas, o en su caso,
con la península.
Cabe destacar que, debido a las características físicas y geográficas de
estos sistemas, la inercia es muy pequeña, lo que implica restricciones
técnicas y costes adicionales para que se cumplan los criterios de calidad de
suministro, al ser los mismos que en la península. Por ello en estos sistemas
se dispone de unos tamaños de las unidades de producción relativamente
inferiores y de una mayor reserva rodante, en términos también relativos.
La regulación vigente ha partido del principio de tarifas reguladas únicas
para el consumidor final en todo el territorio nacional, por lo que al ser la
producción más cara que en el sistema peninsular, se ha venido
reconociendo un sobrecoste de generación que ha sido financiado por todos
los consumidores a través de los peajes de acceso, y más recientemente
también, por todos los contribuyentes a través de los Presupuestos
Generales del Estado.
Desde el 14 de agosto de 2012, se encuentra en operación la interconexión
en corriente continua Península-Mallorca, con una capacidad técnica de
400 MW pero explotada con una capacidad comercial que oscila alrededor
de los 200 MW. Comercialmente, el cable sirve para trasvasar energía
desde el mercado MIBEL a Baleares, según las ofertas de adquisición que
realiza el Comercializador de Último Recurso en Baleares.
Actualmente no se permite la venta de energía por los agentes de Baleares
en MIBEL. Según OS, en los primeros 6 meses de operación del enlace, el
29
ahorro medio en Baleares estuvo en torno al 9% con respecto al coste
medio de generación anterior. Además, se ha evitado la emisión de
aproximadamente 112.000 toneladas de CO2.
Con el fin de reducir paulatinamente los sobrecostes de generación en los
sistemas no peninsulares se deberían recoger en el Anteproyecto los
principios generales de una serie de mecanismos regulatorios que deberían
ser desarrollados reglamentariamente:
1) La planificación de infraestructuras debe evaluar el coste/beneficio
de las nuevas propuestas de interconexión eléctrica o gasista,
extensión de la red, o en su caso, las nuevas centrales de bombeo, de
forma que los presupuestos de las mismas sirvan de referencia para
fijar la retribución al agente que finalmente las desarrolle,
considerando que éste asuma la mitad de la desviación del importe
presupuestado con respecto al coste final.
2) El establecimiento de costes estándares a las instalaciones de
producción convencionales con criterio de empresa sin riesgo,
eficiente y bien gestionada.
En su caso, se podrán llevar a cabo subastas de capacidad, cuyo
resultado constituirá la retribución de las ofertas ganadoras.
3) El fomento de energías renovables, siempre que técnicamente sean
asumibles en el sistema y sus costes directos e indirectos reduzcan el
sobrecoste en el sistema no peninsular.
4) La integración de los sistemas no peninsulares en el mercado
peninsular, cuando exista una interconexión con la península de
capacidad comercial superior al 20% de la demanda punta del
sistema no peninsular. Las instalaciones de producción existentes
podrán ser programadas por restricciones técnicas a precio regulado.
5) En el caso de que esta integración no sea posible, se establecerá un
despacho de costes variables. A estos efectos, las instalaciones de
producción comunicarán al operador del sistema sus costes variables
estándares o auditados, según corresponda, con la misma antelación
y para los mismos periodos de programación que los mercados diario
e intradiario. Las nuevas instalaciones serán retribuidas a partir del
coste marginal del sistema.
6) El establecimiento de incentivos económicos a la operación del
sistema para que manteniendo la seguridad, se reduzca
30
progresivamente el sobrecoste de generación respecto al coste de
despacho económico.
7) Incorporación de señales de precios eficientes al consumidor para
que pueda modular la demanda en función del coste medio horario
de generación de cada sistema.
Por otra parte, el texto de este precepto suprime el contenido de los
apartados 2 y 3 del vigente artículo 12 de la Ley 54/1997, dejando reducido
su texto únicamente al de actual apartado 1 del artículo 12, que prevé la
posibilidad del establecimiento de una reglamentación singular para estos
territorios atendiendo a su especificidad.
La supresión de tales apartados deja en situación de indefinición legal
determinados aspectos el régimen de los SEIE, que se considera necesario
que estén presentes en el texto legal (aunque no necesariamente en los
términos de la vigente Ley 54/1997) según se expone a continuación.
La referencia a la regulación de la retribución de la energía producida en
estos sistemas aislados, si bien no está contemplada en el artículo 10, se
contempla en el artículo 14.6 del anteproyecto-
En cuanto a la financiación de los extracostes de los SEIE, se suprime el
apartado 3 del artículo 12, conforme al cual, y mediante la referencia al
artículo 16 de la ley, dicho sobrecoste se consideraba un coste permanente
del sistema, con cargo a los ingresos del mismo (art. 16.5 de la Ley
54/1997).
Si bien tal supresión es coherente, en principio, con la línea iniciada por el
RD-Ley 6/2009 de 30 de abril, de trasladar el sobrecoste del suministro en
los territorios extrapeninsulares a los PGE hasta alcanzar el 100% del
mismo, es necesario tener en cuenta que: 1) La senda prevista para la
progresiva incorporación de los PGE no se ha cumplido, salvo para el
primero de los ejercicios presupuestarios, debido a las circunstancias
excepcionales que atraviesa el país. 2) Conforme al reciente Real Decreto-
Ley 9/2013, de 13 de julio, disposición adicional cuarta, sólo el 50% de
este extracoste se incorporará a los PGE, y 3) La misma Disposición
adicional cuarta del Real Decreto-Ley 9/2013 mantiene la previsión que ya
estaba presente en el RDL 6/2009, conforme a la cual el sistema de
liquidaciones eléctrico ha de actuar como mecanismo de financiación
subsidiario de estos costes.
31
En tal contexto normativo, y teniendo en cuenta que el propio
Anteproyecto, en su artículo 13.c) contempla entre los costes de sistema
eléctrico la retribución del extracoste de producción en los SEIE, se
considera conveniente mantener en el texto del artículo 10 del anteproyecto
un apartado que indique que, en la parte no cubierta con las dotaciones de
los PGE para esta finalidad, el sobrecoste de los SEIE se financiará con
cargo al sistema de ingresos regulados del sector eléctrico, y que el sistema
de liquidaciones actuará como mecanismo subsidiario en los términos de la
disposición adicional cuarta del RDL9/2013.
En octavo lugar el título II de “ordenación del Suministro” integrado por
los artículos comprendidos entre el 6 y el 12, presenta interés singular el
contenido del artículo 11 “intercambios intracomunitarios e internacionales
de electricidad” integrado por seis puntos con los que se persigue regular
los intercambios de energía eléctrica a través de las interconexiones con
otros países miembros de la Unión Europea y singularmente con terceros
países.
Lamentablemente, el Gobierno deja pasar la oportunidad de avanzar en la
incorporación de normas de índole legal comunitarias con las que ir
disminuyendo el aislamiento energético de la España peninsular respecto
del deseable mercado interior de la energía al que tiende la Unión Europea.
De hecho no se refleja en ninguno de los artículos del Proyecto de Ley
ninguna consideración, por ejemplo, relativa a los proyectos de inversión
en infraestructuras energéticas de la Unión Europea ni de los Reglamentos
que actualmente en vigor. Es más, ni la más mínima referencia acerca de la
consulta del Libro verde “un marco para las políticas de clima y energía en
2030” ni de alguno de los contenidos del documento que titulado por
“política energética y sus desafíos” constituyó una contribución de la
Comisión al Consejo Europeo de 22 de Mayo del presente año de 2013 del
que quisiéramos destacar el programa energético para la recuperación o
acerca de las directrices adoptadas para las redes de infraestructuras
energéticas transeuropeas.
Precisamente, informaciones derivadas de acuerdos recientes de la
Comisión Europea, concluimos que España queda al margen de las grandes
obras de energía europeas. La ocasión parecía de las grandes. El comisario
europeo de Energía, el alemán Günther Oetinger, estaba a punto de
presentar en Bruselas la primera lista en la que se detallan los proyectos de
32
redes de energía transfronterizas que Europa considera prioritarios para los
próximos siete años. Aunque ninguna de los dos centenares y medio de
obras tiene asegurado que vaya a recibir dinero europeo, hay 5.850
millones de euros dispuestos para vencer las reticencias de los inversores.
Pero España pasó sin pena ni gloria. El mapa europeo con las
megainfraestructuras energéticas, repleto de rayas en países nórdicos y
centraeuropeos, aparecía casi intacto en la península Ibérica. Entre los 248
proyectos de interés común, España como quinta potencia de la UE solo
cuenta con seis infraestructuras. Algunas de ellas con una importancia
bastante limitada y otros ya prácticamente acabados.
Sorprende la falta de ambición derivada de las decisiones adoptadas. Una
de las grandes aspiraciones de este programa es lograr que en 2020 cada
uno de los Estados de la UE pueda importar de sus vecinos el 10% de la
energía que consume. Pero, como admitió el comisario Oettinger, solo dos
miembros de la UE saben ya que no van a alcanzar, ni de lejos, ese objetivo
con el que se trata de impulsar un mercado paneuropeo: España y Francia.
España tiene ahora una capacidad de interconexión que ronda los 1.400
megavatios. Si se suma lo que aportará una de las obras incluidas en el
listado europeo -la línea que Santa Llogaia y Bescanó, proyecto que se
halla en un avanzado estado de construcción-, esta capacidad se duplicará
hasta los 2.800. Pero el objetivo de poder importar un 10% queda aún muy
lejos. Si se toma como referencia la potencia instalada -unos 100.000
megavatios- está a una distancia sideral, pero si la referencia es algo más
modesta- la demanda en punta, en torno a 45.000 megavatios-, la capacidad
se quedará cerca del 5%. Es decir, se quedaría justo a medio camino de la
meta que Europa fija para el resto de países.
¿Por qué España sale tan mal parada en el reparto de obras? Fuentes
comunitarias se quitan responsabilidad y aseguran que en Bruselas se han
limitado a reflejar las peticiones que presentaban los Gobiernos. Si España
no tiene más es o bien porque su Ejecutivo no ha mostrado voluntad
política o bien porque no se ha puesto de acuerdo con Francia para
presentar proyectos susceptibles de ser incluidos. Pese a ello, el ministro
de Industria español, insiste en sus discursos en la importancia de impulsar
la interconexión de las redes de energía en España.
33
Seguimos muy lejos de un objetivo que es básico para España. Debido al
exceso de capacidad de nuestro sistema, lo más útil y rentable sería
construir interconexiones potentes con Francia en los próximos años. Es el
gran objetivo estratégico del sistema eléctrico español en el medio y largo
plazo, por ello creemos que sería positivo una referencia al respecto en el
Proyecto de Ley.
El proyecto paneuropeo de un mercado integrado de la energía pasa por el
listado que ha elaborado la Comisión a propuesta de los Estados miembros.
Estar incluido en él no asegura recibir financiación europea, pero si da
garantías de que el proyecto se beneficiará de unos procedimientos
agilizados de concesión de licencias y mejores condiciones reglamentarias.
Además de estas ventajas administrativas, podrán acceder a la ayuda
financiera de 5.850 millones del programa Conectar Europa para las
infraestructuras energéticas para el periodo 2014-2020. La Comisión
confía en que este marco presupuestario sirva para acelerar las obras y
hacerlas más atractivas a los ojos de los inversores.
Además de dar un empujón a la integración de los mercados energéticos
europeos, se persigue diversificar sus fuentes, contribuir a poner fin al
aislamiento energético de algunos Estados permitir absorber mayores
cantidades de energías renovables, reduciendo así las emisiones de CO2.
La lista incluye 140 proyectos para transporte y almacenamiento de
electricidad, un centenar de proyectos para el gas y algunos más referentes
al petróleo y a las redes inteligentes. Los que servirán para mejorar la red
española –según información periodística y a la que hacemos cautelarmente
referencia en estas consideraciones, son los siguientes: la interconexión
eléctrica de 360 kilometros y 2.000 megavatios de capacidad entre el País
Vasco y Aquitaine (Francia) a través del golfo de Vizcaya (que deberá estar
completa y operativa en 2020); un nuevo tramo de interconexión eléctrica
terrestre de 40 kilometros y 400 kilovatios entre Santa Llogaia, Ramis y
Bescanó (Girona)(2014); un nuevo gaseoducto de 1.184 kilometros entre
España y Francia a través de Le Perthus(2020); la central de transformación
de la subestación vasca de Arkale y Argia(Francia) (2016); la interconexión
eléctrica de 162 kilometros entre Beariz-Fontefría (Orense) y Vila Fría-Vila
do Conde –Recarei (Portugal) (2016), y la extensión del gaseoducto entre
Zamora y Portugal (Celorico da Beira y Braganza)de 310 kilometros y
capacidad prevista de 142 gigavatios hora (2018).
34
En noveno lugar y concretamente en el título III del Proyecto de ley de
“Sostenibilidad económica y financiera del sector eléctrico” parte de que
constituye una competencia directa de la Administración General del
Estado el garantizar la sostenibilidad económica y financiera del sistema
eléctrico. Ya en el artículo 13, se define el concepto de sostenibilidad
económica y financiera como la capacidad para satisfacer la totalidad de los
costes del sistema eléctrico, al tiempo que se dispone la obviedad del
principio de que las actuaciones de las Administraciones Públicas estarán
sujetas a dicho principio de sostenibilidad; se establece que los peajes de
acceso serán revisados al menos con carácter anual. Conviene recordar que
el principio de suficiencia de ingresos derivado del de la “garantía de la
sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico” que inspira
este Título III no constituye ninguna novedad, ya que de hecho está
recogido en el primer párrafo de la Disposición Adicional 21ª de la Ley
54/1997 que resultó eliminado por el Real Decreto-Ley 29/2012. El análisis
de los constantes incumplimientos de los compromisos inicialmente
asumidos por parte de la Administración General del Estado desde la
promulgación de la Ley 54/1997 hasta el momento presente, no invitan a
otorgar demasiada credibilidad en el cumplimiento futuro del principio de
sostenibilidad referido.
Desde el artículo 13 al 20 se engloban una serie de medidas para garantizar
la referida sostenibilidad económica y financiera del sistema, ese conjunto
de artículos, tal como acabamos de indicar, conllevan una falta de
credibilidad derivada de las experiencias normativas de los últimos años.
Cierto es que ya en la Exposición de Motivos se establece como una
competencia directa de la Administración General del Estado el garantizar
la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico. Un análisis
derivado de la experiencia de los últimos años caracterizados por las
constantes modificaciones de normas con rango de Ley e incumplimientos
de los compromisos inicialmente asumidos por la Administración y tal
como hemos afirmado con anterioridad, no permite otorgar demasiada
credibilidad en el cumplimiento del principio de sostenibilidad enunciado.
Sirva a modo de ejemplo reciente la experiencia derivada de las nuevas
tasas e impuestos establecidos mediante la ley 15/2012, de medidas fiscales
para la sostenibilidad energética –a la que se opuso firmemente el grupo
parlamentario socialista de las Cortes Generales- en la que se
implementaron con la finalidad de favorecer el equilibrio presupuestario
35
del sector eléctrico, tal como se indica en la exposición de motivos y en la
Disposición Adicional 2ª de la referida Ley; parecería lógico que dados los
objetivos de este Proyecto de Ley del Sector Eléctrico que se estableciese
un período transitorio de disminución gradual de las antedichas tasas e
impuestos, sobre todo el que grava a la producción, hasta que se termine de
alcanzar el equilibrio económico del sistema, aumentando de manera
gradual los cargos, has que se alcance un verdadero y ortodoxo equilibrio
entre los ingresos y costes del sistema. Sirva a modo de ejemplo, como
mecanismo para mejora de la competitividad del coste del suministro
eléctrico y para intentar equilibrar el reparto de esfuerzos entre
consumidores, empresas y Administración, el Proyecto de Ley debería
recoger el traspaso de la totalidad del sobrecoste de la generación no
peninsular en los Presupuestos Generales del Estado, eliminando la
responsabilidad subsidiaria que actualmente recae sobre el fondo de
liquidaciones del sistema eléctrico.
El Proyecto de Ley, a diferencia de lo que estableció el Real Decreto-Ley
6/2009, ni impide ni imposibilita la aparición de nuevos déficits, sino que
reconociendo explícitamente la previsible aparición de nuevos déficits,
establece un mecanismo teórico de control para cuando los déficits superen
determinadas cuantías. Concretamente, el artículo 19 con la denominación
de “desajustes temporales entre ingresos y costes del sistema”, en el punto
segundo establece que cuando el déficit de ingresos de un ejercicio supere
el 2% de los mismos o cuando el déficit acumulado de varios ejercicios
supere el 5% de los ingresos esperados para un determinado ejercicio, los
peajes o cargos deberán ser revisados, al menos en la cuantía en que dichos
límites son superados, pero no obliga a la eliminación del déficit total.
Consiguientemente, dado que la norma establece que el mecanismo de
revisión de peajes se activa exclusivamente en el caso de que el déficit de
la liquidación de cierre supere los límites establecidos y que los peajes
deberían ser aumentados únicamente para compensar la cuantía en que
dichos límites se vean superados, se está admitiendo explícitamente un
déficit anual por importe del 2% de los ingresos esperados. A diferencia de
la regulación actual, estos déficits, los inferiores a los mencionados límites,
no son considerados desajustes temporales del ejercicio a incorporar como
coste del sistema en el ejercicio siguiente, sino que deberán ser financiados
por algunos de los agentes sujetos al sistema de liquidaciones, con lo que se
36
perpetúa la figura del déficit en el sistema eléctrico, lo cual es contrario al
principio de suficiencia reiteradamente referido en la memoria del proyecto
de Ley.
No podemos dejar de manifestar el escepticismo con el que recibimos el
contenido de una serie de normas posteriores al articulado, referidas a la
financiación del déficit, contenidas en el Proyecto de Ley y que van desde
la Disposición Adicional 6ª hasta la Disposición Final 1ª. En la
Disposición Adicional 6ª se excluye de la obligación de financiar los déficit
a partir del 1 de Enero de 2014 a los titulares de los derechos de cobro por
déficits anteriores a dicha fecha, por lo que se refiere a los importes de
dichos derechos y que parece ser que los agentes obligados a financiar el
déficit con posterioridad a esta fecha no están exonerados de esta
obligación y provocándose con ello una situación sin sentido. En la amplia
Disposición Final 1ª que modifica la Disposición Adicional 21ª de la Ley
54/1997, se incide en la supresión de la obligación legal de acabar con el
déficit en 2013 y se extiende la obligación de financiar, de manera
discriminatoria los déficits remanentes, constituyendo todo ello un
enjambre de irracional diseño.
En este Título III y concretamente en el artículo 17 de “precios voluntarios
para el pequeño consumidor y tarifas de último recurso” se introduce un
cambio de denominación de las actuales “Tarifas de Último Recurso”
(TUR) y de las “Comercializadoras de Último Recurso” (CUR) que pasan a
denominarse “Precio voluntario para el pequeño consumidor” y
“comercializador de referencia” con lo que se mantiene un sistema de
precios regulado para una generalidad de consumidores, pero no obstante
sin que se haya traspuesto a nuestro ordenamiento jurídico el contenido de
la Directiva en la que se establecen los casos de suministros de último
recurso y que al no haberlo hecho, estamos corriendo el riesgo de la
apertura por parte de la Comisión Europea de expediente contra el Estado
español.
En décimo lugar, el Título IV sobre “producción de Energía Eléctrica”
contiene una serie de decisiones claramente tendentes a incrementar el
control e intervención de la Administración sobre la actividad de
producción y el mercado. Destacan los cambios que introduce en la
obligación de mantener la capacidad de producción prevista en las
autorizaciones. Concretamente en el artículo 21.4 se trata sobre la
37
obligación de los titulares de las autorizaciones de mantener la capacidad
de producción prevista en las mismas. Esta obligación ya figuraba en el
artículo 21.6 de la Ley 54/1997, complementándose con un sistema de altas
y bajas sujetas a autorización administrativa y las correspondientes
infracciones y sanciones. En esta nueva versión y tal como dice el segundo
párrafo del referido artículo 21.4: “Se entenderá capacidad de producción
como la capacidad de generar energía eléctrica cuando lo requiera el
operador del sistema. A estos efectos, y para la comprobación de dicha
capacidad de producción, el operador del sistema podrá dictar órdenes de
funcionamiento de acuerdo a los procedimientos que se aprueben por el
ministerio de Industria, Energía y Turismo”. Estimamos que existe una
notable incoherencia entre la libre competencia en la generación y los
contenidos del articulado, dado que al tratarse de una actividad a mercado,
la disponibilidad de las instalaciones dependerá básicamente de criterios de
optimización económica que a su vez depende de los costes e ingresos
esperados, sobre los cuales nada ha de decir el operador del sistema. En
suma el Proyecto de Ley con su actual redacción en estas materias, revela
una visión absolutamente intervencionista de la actividad de producción,
mucho más allá de lo justificado en la propia Ley 54/1997. Que lo justifica
por situaciones de riesgo para el suministro como las descritas en la Ley
54/1997.
Por otro lado, de acuerdo con el artículo 8.1 de “Funcionamiento del
sistema” del Proyecto de Ley: “ La producción de energía eléctrica se
desarrollará en un régimen de libre competencia”. Consiguientemente
podría deducirse que como norma general, es el mercado, a través de la
señal que da con su precio, quien dicta el momento de cuando una
instalación ha de producir o no lo ha de hacer y, consecuentemente cuando
ha de estar disponible para hacerlo, siempre en el propio interés del
productor.
El régimen retributivo será único para todas las instalaciones y se aplicará
además, con carácter retroactivo a las instalaciones de producción de
energía que hasta la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 9/2013,
hubieran estado percibiendo la retribución especial.
Este hecho implica que se tomen en consideración hechos futuros para el
abono de futuras retribuciones y que se aplique valores estándar a
38
instalaciones en explotación relativas a inversiones realizadas desde hace
tiempo.
En undécimo lugar y por lo que se refiere a la prioridad de despacho de
las instalaciones renovables, el Proyecto de Ley sólo recoge la prioridad de
acceso pero no de evacuación de las instalaciones de producción de
energías renovables. Por ello, las fuentes de energía renovables han de
hacer ofertas al “pool” igual que el resto de instalaciones de generación, y
la única particularidad radicaría en que tendrían prioridad de despacho “a
igualdad de condiciones económicas”, lo que parece indicar que desaparece
el derecho que hasta ahora existía de vender toda la energía producida.
El derecho a vender toda la energía producida ha sido, hasta la fecha, la
piedra angular sobre la que ha girado el desarrollo y viabilidad económica
financiera de las instalaciones. Su desaparición afecta gravemente a la
viabilidad de dichas instalaciones y supondría una vulneración de los
principios constitucionales ya señalados.
Atendiendo a la reglamentación europea, es necesario que el Proyecto de
Ley recoja expresamente la prioridad de acceso a la red de las nuevas
instalaciones de producción y la prioridad de evacuación de la energía
generada por fuentes renovables o cogeneración.
En definitiva, la nueva regulación del régimen retributivo de las
instalaciones de producción de energía eléctrica renovable definida por el
Proyecto de ley perjudica y pone en peligro:
- La eficiencia productiva ya que la forma en la que se determine el
nivel de rentabilidad para determinadas tecnologías afectará a los agentes a
la hora de la toma de decisiones para mejorar la eficiencia de sus
instalaciones.
- El empleo eficiente de las tecnologías renovables, de forma que no
necesariamente contribuyan más a la producción de energía aquellas que
tengan menores costes.
- A la toma de decisiones a la hora de mejorar la eficiencia de las
instalaciones.
Por tanto pone en peligro la eficiencia, la competencia entre tecnologías, la
capacidad de generación y el funcionamiento del mercado mayorista ya que
39
este último puede verse distorsionado por el comportamiento de los agentes
en función de la forma y el nivel de recuperación de las inversiones
realizadas.
En esta línea, la Comisión Europea ha afirmado que una competencia
insuficiente en el sector energético ha contribuido a la constitución del
déficit tarifario, al favorecer una compensación excesiva de algunas
infraestructuras de producción, tales como las centrales nucleares y grandes
centrales hidroeléctricas ya amortizadas (Documento de Trabajo de los
Servicios de la Comisión Europea).
Además de ello, hay que señalar que una mala fijación de las retribuciones
podría suponer el efecto contrario al que se pretende, un incremento del
precio de la energía, y se estaría dificultando el adecuado cumplimiento del
principio de sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico.
Una vez más, el Gobierno no afronta esta medida con transparencia,
poniendo en peligro el sector industrial, la destrucción de empleo y de
I+D+I.
España tiene una dependencia de los combustibles fósiles que se acerca al
80%, frente a una media europea del 54%. Esta desorbitada dependencia
del exterior hace que nuestra economía sea muy vulnerable a los cambios
en el precio de los recursos fósiles. Esta razón debería ser suficiente para
apostar por las energías renovables, necesaria para asegurar el
abastecimiento energético a largo plazo y a velar por un desarrollo
sostenible.
Asimismo el Proyecto de Ley no afronta la reforma del funcionamiento del
mercado mayorista. Debemos recoger las manifestaciones de la Comisión
Nacional de Competencia (CNC) ya que los niveles de competencia en el
mercado mayorista de la electricidad son insuficientes, debiéndose
introducir propuestas que garanticen una competencia efectiva entre los
operadores del sector que incentiven la formación de precios más
eficientes.
Por tanto, y en virtud de todo lo expuesto consideramos que el Proyecto de
Ley carece de visión estratégica de futuro y aleja a España de los objetivos
europeos de lucha contra el cambio climático, asimismo carece de apuesta
por las energías renovables y eficiencia energética. Del mismo modo,
40
vulnera los principios recogidos en el artículo 1 y 9 de la Constitución
Española –tal como se ha indicado con anterioridad- ya que no se ha
consensuado y debatido democráticamente las medidas adoptadas,
vulnerando la seguridad jurídica, confianza legítima del sector, así como
las disposiciones recogidas en las Directivas y Reglamentos Europeos.
El Gobierno, a través del Proyecto de Ley, introduce trabas innecesarias y
desproporcionadas al desarrollo de energías alternativas que fomentan la
competencia en los mercados eléctricos, un modelo energético más flexible
y la reducción de la dependencia energética exterior, principios que deben
regir la reforma energética y utiliza el déficit de tarifa como “excusa” para
justificar nuevos recortes retroactivos a las energías renovables.
En duodécimo lugar, el Título VIII que comprende los artículos 43 al 52
y trata del suministro de energía eléctrica integrados en los dos capítulos de
“suministro a los usuarios y gestión de la demanda eléctrica” y el de
“calidad del suministro eléctrico”. Desde el punto de vista social, los
cambios que se contienen en este Proyecto de Ley resultan más formales
que de fondo, más de nomenclatura que de contenido diferenciado al que
estamos acostumbrados, por cuanto vienen referidos a la denominación de
las distintas tarifas aplicables a los grupos de consumidores que se
contemplan.
Al igual que en la anterior regulación (Ley54/1997), partiendo de la
existencia de un precio regulado (antigua tarifa de último recurso TUR y el
precio voluntario para el pequeño consumidor PVPC) seguirá existiendo un
colectivo al que se le aplicará una rebaja respecto de este nivel (antiguos
consumidores con derecho a aplicación del bono social y futura TUR para
consumidores vulnerables a los que se aplica el bono social) y un segundo
colectivo a los que se aplicará un recargo sobre el mismo (anteriores
consumidores que sin tener derecho a acogerse a la TUR carecen de
contrato de suministro en el mercado libre y se les aplica un recargo del
20% y futuros consumidores que sin cumplir los requisitos para la
aplicación del PVPC -precio voluntario para el pequeño consumidor- no
dispongan de un contrato de suministro en vigor con un comercializador en
el mercado libre y se les aplicará un recargo).
Desde el punto de vista de competencia en la regulación de la TUR y del
PVPC no se percibe en el Proyecto de Ley avances de signo liberalizador,
41
en contra precisamente de los contenidos que inspiran todo tipo de
declaraciones públicas que pronuncian los responsables gubernamentales
en esta materia.
En lo que respecta a las tarifas reguladas, la Comisión Europea ha insistido
en la necesidad de abstenerse de regular los precios de la electricidad, sin
perjuicio de la protección de los clientes vulnerables, hasta que se den las
circunstancias que permitan su traspaso al mercado libre. Por ello, en el
desarrollo reglamentario al que se refiere el artículo 17 (Título III) “precios
voluntarios para el pequeño consumidor y tarifas de último recurso” del
Proyecto de Ley, debemos poner de manifiesto que la Comisión Nacional
de la Competencia ha estimado que debería limitarse el conjunto de
consumidores que puedan acogerse al “ precio voluntario para el pequeño
consumidor PVPC” y asegurar que dicha tarifa sea suficiente para que
actúe de manera efectiva como un precio máximo, favoreciendo la
competencia entre los comercializadores de referencia vía descuentos.
En consecuencia planteamos que, el diseño del PVPC deberá realizarse con
la intencionalidad de incentivar la entrada de nuevos comercializadores
para captar clientes, lo cual, teniendo en cuenta el efecto de red y las
economías de aprendizaje en este mercado, se inducirá a medio plazo la
aparición de precios más competitivos por parte de las comercializadoras
en el mercado libre. Asimismo la participación de los comercializadores de
referencia en el suministro de la nueva TUR (que hasta ahora se
denominaba bono social) no debería en ningún caso desincentivar su
participación como comercializadores de referencia para los consumidores
acogidos al PVPC porque tengan, por ejemplo, que asumir anticipadamente
el descuento sobre el PVPC que supone la nueva TUR de estos
consumidores hasta que se lo liquide el sistema.
Debemos por otro lado recordar, que tanto las extintas Comisión Nacional
de la Competencia como la Comisión Nacional de la Energía, han puesto
de manifiesto las dificultades a las que se enfrentan las Administraciones
Públicas para contratar su suministro eléctrico, debiéndose en parte a una
regulación poco clara en cuanto a qué es lo que se debe considerar como
suministro esencial. En la medida en la que el artículo 52 (Título VIII)
“Suspensión del suministro” remite a un desarrollo posterior, se considera
necesario aclarar los suministros acogidos a dicha categoría y subsanar las
posibles deficiencias asociadas a la rigidez de los procedimientos de
42
contratación y a los regímenes transitorios para este tipo de suministros.
Razones todas estas últimas que nos llevan a afirmar la necesidad de una
mejor clarificación normativa en el Proyecto de Ley.
En el artículo 44 ( de este Título VIII) de “Derechos y obligaciones de los
consumidores en relación con el suministro” del Proyecto de Ley se
recogen algunas de las medidas de protección al consumidor contenidas en
la Directiva 2009/72/CE, lo cual valoramos positivamente. No obstante y a
pesar de ello no podemos dejar de manifestar que desde nuestro criterio
resultaría conveniente que en el referido artículo se recogiesen todos los
derechos que la propia Directiva 2009/72/CE otorga a los consumidores y
desde el punto de vista metodológico con independencia de que algunos
derechos se encuentren diseminados a lo largo del articulado del Proyecto
de Ley, en otra normativa con rango de ley, o se prevea su concreción a
nivel reglamentario. Claramente demandamos la conveniencia de un
tratamiento más sistemático de los derechos de los consumidores con su
inclusión global en el antes dicho artículo 44.
Desde la óptica de todos y cada uno de los ciudadanos, la facilidad de
acceso a una norma homogénea y de fácil acceso del catálogo de derechos
reconocidos y todo ello en un único artículo, facilitaría la labor al
consumidor a la hora de conocer el conjunto de los derechos que le asisten
en su relación con los suministradores.
En el artículo 52.3 (de este mismo Título VIII) del Proyecto de Ley
genéricamente titulado “suspensión del suministro” se explicitan las
condiciones reglamentarias para la suspensión del suministro de la energía
eléctrica a los consumidores acogidos a diferentes regímenes. Al respecto
resulta conveniente llamar la atención sobre la problemática surgida en los
casos de impago del comercializador con la distribuidora encontrándose el
consumidor al corriente del pago a su comercializador; circunstancia esta
que entendemos no figura claramente regulada en el artículo 52.3 en el que
no se distingue el sujeto del impago y que se limita a establecer la
suspensión del contrato de tarifa de acceso y desconexión cuando haya
transcurrido al menos dos meses desde que la distribuidora haya requerido
fehacientemente el pago. De normas precedentes se desprende que no
puede suspenderse el suministro cuando el consumidor esté al corriente del
pago a su comercializador y sea este el que incurra en impago.
Circunstancias reales que al respecto se producen tal y como indica la
43
experiencia y por tanto se justifica la aclaración normativa a la que nos
referimos y que implica la modificación de varios artículos de este Título
VIII.
Constituyendo pues, las consideraciones precedentes, un pequeño conjunto
de reflexiones nada dogmáticas, que posiblemente puedan ayudar a
incrementar la información disponible en todos nosotros sobre la acción
gubernamental periodísticamente conocida como “reforma eléctrica.
José Segura Clavell
30 de Octubre de 2013