도시발전전략의 새로운 모델에 관한...

도시발전전략의 새로운 모델에 관한 사례연구

박재욱4)

1. 서론

21세기 밀레니엄시대로 접어들면서 지방정부를 둘러싼 환경조건은

급격하고 커다란 변화양상을 보여주고 있다. 이러한 변화양상은 정치

경제 사회 문화 모든 방면에서 다양하고 근본적인 차원의 구조변화를

수반하고 있을 뿐만 아니라 이러한 변화가 지방정부의 통치방향과 정책

내용을 변화시키는 환경변수로 작용하고 있다.

우선 첫 번째 환경변화는 세계화에 따른 정부기능의 재편요구이다.

초국적 자본의 무제한적인 자본투기를 특징으로 하는 세계화의 흐름은

국민국가 뿐만 아니라 지방단위의 경제영역과 지방정부의 역할을 크게

신장시키고 있다. 왜냐하면 종래처럼 대부분 국민국가의 중앙정부를

통해 자본투자나 대외통상관계가 이루어지던 차원에서 국민국가 내부의

다양한 지역적 이점을 찾아 지방정부와 직접적인 관계형성을 선호하는

국제자본의 이해관계와 맞물려 있기 때문이다. 결과적으로 초국적 자본

이나 대기업에게 유리한 장소이점을 제공하려는 장소마케팅(place

marketing)개념이 성립된다.

두 번째 환경변화는 시민사회의 성장과 자치행정의 민주성 요구이다.

국민국가의 위상과 역할의 퇴조와 더불어 시민사회의 성장과 광범위한

민주성 요구가 대두되고 있으며 이는 NGO나 시민단체 등을 통해 의회

박 재 욱 신라대 교수(행정학). 최근 논문으로 지방분권과 지방민주화에 관한 시민

정치의식 분석 (2001) 위천공단을 둘러싼 지역간 갈등의 정치경제학 (2001) 등이 있음.

118 특집 지방자치 10년 무엇이 문제인가

민주주의의 강화 및 자치행정으로의 다양하고 광범위한 시민참여 요구

로 나타나고 있다.

세 번째 변화는 공공서비스를 공급하는데 신자유주의적인 경쟁원리

의 도입과 시장성의 강화 추세이다. 이것은 양질의 공공서비스 수요를

위한 공급주체의 변화(민관경쟁 및 합작: 최소의 비용으로 최대의 효

과 )와 지방공공서비스의 질적 평가의 중요성(성과측정기법이나 비교기

법의 도입)으로 요약될 수 있다. 정부실패를 보완하기 위하여 구체적

으로 공공서비스 공급방식에서 행정서비스의 이양 분담 비용분산 효과

를 목표로 하여 민영화 민간위탁 제3섹터 방식 등이 도입되고 있으며

수익자부담원칙이 강조되고 있다.

마지막으로 자치행정서비스의 수요구조의 변화이다. 해방이후 국가

의 경제성장정책에 부응하기 위한 개발수요 위주의 행정에서 새로운

21세기에는 소득분배와 삶의 질의 개선이 주요 목표가 되지 않을 수 없

으며 이에 따라 복지 문화 환경분야에서 새로운 수요가 등장하고 있다.

새로운 복지서비스의 수요는 시장원리의 전사회적 확대로 인해 예상되

는 필연적인 시장실패의 부분(빈부격차에 인한 사회적 양극화와 도시빈

민층의 증대)에 대한 대응이라고 할 수 있으며 상대적 박탈감과 이에 따

른 시민생활의 최소기준(civil minimum)이상의 복지수요의 증대를 의

미한다. 예컨대 지식정보사회의 도래는 지식소유자와 비소유자간의 노

동의 양극화에 대비한 재훈련 고용 사회적 보장책 마련을 시급하게 하

고 환경서비스의 수요는 환경조건의 개선 및 환경수요에 관한 국제적

압력의 강화에 대한 대응을 요구하고 있으며 문화서비스의 요구는 지방

특색문화산업의 육성을 목표로 한 영화 애니메이션 디자인 등 상품으

로서의 문화산업의 지역적 활성화를 요청하고 있다.

이와 같은 지방정부를 둘러싼 환경변화에 대응하여 우리나라의 지방

정부도 새로운 차원의 도시발전방향을 모색해야 한다. 특히 도시적 삶

의 질을 강조하면서 새로운 발전개념에 입각한 새로운 비전을 제시해야

만 하는 것이다. 이를 위해서는 이미 10여년 전부터 도시의 정책변화와

구조조정을 통해 새롭게 도시발전을 추진하여 왔던 선진 외국도시를 벤

도시발전전략의 새로운 모델에 관한 사례연구 119

치마킹할 필요가 있으며 이를 바탕으로 매력적이고 경쟁력 있는 도시로

도약하여야 할 것이다.

본 연구는 이러한 문제의식을 가지고 우리나라 도시정부정책의 새로

운 발전방향을 탐색하기 위한 시론적 연구이다. 물론 새로운 도시발전

모형이나 도시이론이 정착되지 못한 수준에서 대도시의 새로운 발전을

모색하는 것은 분명 일정한 한계를 가진다. 더구나 지방자치제가 부활

된지 겨우 10여 년에 불과한 상황에서 도시정부가 자율성과 책임성을

가지고 거시적이고 총체적인 도시발전전략을 주도하기에는 여러 가지

어려움이 뒤따르는 것 또한 사실이다. 하지만 우리가 당면하고 있는 상

황은 지방자치제의 성숙한 발전을 위해서라도 도시발전의 필연성이란

차원에서 변화와 혁신이 요구되며 새로운 비전을 필요로 한다. 따라서

세계 여러 곳에서 진행중인 도시발전전략에 관한 사례들을 검토함으로

써 우리나라의 도시발전전략을 구상하는데 일정한 시사점을 얻고자 한

다.

2. 이론적 논의와 분석틀

본 연구는 지역경제발전의 자립화 환경 및 생태보존 그리고 문화적

창출력을 지속적으로 유지하려는 선진 도시정부의 자립적 도시발전전략

및 정책을 사례중심으로 살펴보고자 한다. 여기서 자립형 도시발전전

략 및 정책이란 가능한 범주 안에서 도시 경제엘리트에 지배되는 시장

경제구조와 중앙정부의 의존에서 벗어나 지역공동체를 기반으로 한 도

시정부 지역사회 기업 및 비영리조직에 의해 형성집행되는 정책을 의

미한다 (정원식 2001: 249).

일반적으로 자립적 도시발전을 추구하는 데에는 크게 두 가지 한계요

인이 존재한다. 첫째는 도시발전이 국내외적 자본경제에 의해 지배되는

논리이며 둘째는 도시발전정책과정을 지배하는 지역 엘리트 중심의 정

치적 지배 논리이다. 이러한 한계상황에서 도시정부가 지역경제의 자립

화와 비경제적 요소인 환경 및 생태 복지 등의 지속적 발전을 추구하는


데에는 매우 심각한 어려움에 봉착하기 마련이다. 하지만 여기서 제시

된 선진 도시정부들은 도시발전을 둘러싼 각기 상이한 조건과 규정 아

래서 자립적인 도시발전을 모색해왔으며 그 결과 일정한 성과를 거둔

사례로 제시되고 있다. 즉 사례에서 제시되는 도시들은 이상의 경제 및

정치적 한계요인에 대응하여 도시정부 기업 지역시민사회가 각각의 독

립성과 책임성을 유지하면서 상호 협조체제를 구축하는 새로운 형태의

도시발전모델을 현실화시켰던 것이다.

이러한 논의를 전제로 하여 여기서 제시되는 사례도시들을 대상으로

발전전략의 주도권 중심으로 도시발전유형을 분류하면 지방정부주도

형 민관파트너십형 그리고 시민주도형으로 나누어질 수 있다. 물론 이

러한 유형 분류는 엄격한 분석논리에 따른 것도 아니며 실제적으로 이

러한 유형분류가 현실적으로 모호한 경우도 상당수 있을 수 있다. 그러

나 이상과 같은 분류에 의한 사례도시의 자립적 도시발전전략 및 정책

은 각각의 특징을 보여준다.

우선 지방정부주도형 발전전략은 일반적으로 기업가주의적(entre-

preneurial) 전략적 특성을 지닌다. 구조적으로 자본은 상대적으로 지

역적 유동성이 크므로 도시의 재구조화는 양극화 경향을 지니며 결과적

으로 도시간 그리고 도시내부에서의 경제적 격차를 증대시킨다

(Fainstein Gordon and Harloe 1992 Mayer 1995). 따라서 도시들

은 투자가와 부유한 거주자들을 유치하기 위해 경쟁할 수 밖에 없게 된

다. 일반적으로 이러한 상황은 지방통치연합(local governing

coalitions)으로 하여금 좀더 기업가주의적 성향을 띄게 하며 투자자의

적극적 유치를 위해 도시를 투자자들을 위한 시장화로 이행하게 만든다.

이와 같은 도시에 의한 투자추구는 그 자체가 새로운 현상은 아니지만

기업가주의적 거버넌스의 강화가 도시발전의 상징이 되고 있는 것은 상

대적으로 최근의 일이며 일반적으로 경제적 재구조화와 관련되어 있다

고 이해할 수 있다. Healey(1992)는 이러한 기업가주의적 거버넌스의

특징을 ① 경제발전의 강조 ② 지방/도시경제의 지향성 ③ 자산(부)의

발달(축적) ④ 사적 기업의 참여 ⑤ 상대적으로 소규모의 지역(권역)의


지향 ⑥ 프로젝트와 기업가적 정신으로 표현된다고 주장한다.

한편 Mayer(1995)는 기업가주의적 거버넌스는 경제발전과 성장에

관심을 두는 반면에 관리주의적 거버넌스는 서비스의 공급에 더 큰 관

심을 두고 있다고 비교한다. Harvey(1989)의 경우 이와 같은 지방경제

발전에 관한 강조가 증대되는 이유로서 다국적(초국적) 자본의 흐름에

대한 국민국가의 통제력의 약화에서 그 원인을 찾고 있다. 그렇지만 한

국의 경우 중앙-지방간 불균형발전에 따른 격차심화로 인해 지방정치의

재정적 위기가 더 큰 요인이라고 할 수 있을 것이다. 또한 경제성장의

우선순위 강화로 인해 사회적 형평주의적 정책의 약화를 불러일으키며

이는 경제적 성장이익의 편중화로 인해 사회적 양극화로 드러나고 있다

는 것이 문제점으로 볼 수 있다.

두 번째 유형인 민관파트너십형 발전전략은 지방정치가 지방정부 뿐

만 아니라 사적 및 준공공부문의 행위자의 범주 역시 포함하여 확대되

어짐에 따라 최근 광범위하게 나타나고 있다. 예컨대 도심 쇠퇴지역의

대규모 재개발은 위험비용이 상당히 큰 사업이므로 이러한 제약을 극복

하기 위해서는 공공 및 민간부문은 재개발 지역에서 위험비용을 최소화

하고 투자를 극대화하기 위해 의도된 파트너십을 구성할 수 있다. 일반

적으로 공공부문의 역할은 정치적 지지 및 광범위한 재정적 지원을 수

행하며 민관 파트너십은 특별조직체(비정부비영리발전기관)를 통해 매

개되어진다. 파트너십의 매력은 민간투자자들의 위험비용을 감소시켜

투자동기를 유발시키는 데 있는 것이다. 그러나 영국의 카디프(Cardiff)

항과 같이 포괄적 인프라 개선비용까지 포함하면 사실상 관민 투자비율

은 1:4에서 2:1로 역전됨으로써 사실상 대부분의 민관 파트너십 사업의

경우 공공부문의 투자비율이나 비용이 상대적으로 크게 나타나고 있으

며 이는 지역주민들의 조세부담과 직결되는 경우도 많다. 영미 계통의

파트너십 연구 대부분은 파트너십에서 기업인의 주도성을 강조하고 있

지만 현실적으로 파트너십 내부의 권력 및 영향력 배분과 정책결정 과

정과 일상적 작용에서 이를 현실적으로 구분하는 것은 쉬운 일이 아니

다. 예를 들어 볼티모어(Baltimore)의 Inner Harbor(영국의 맨체스터


Manchester와 더불어 도시이미지 변화에 성공) 런던의 Docklands 뉴

욕의 Battery Park City 토론토(Toronto)의 Harbourfront 밴쿠버

(Vancouver)의 Pacific Place 시드니(Sydney)의 Darling Harbor 동

경(東京)의 Waterfront Projects 등은 대표적인 민관 파트너십에 의해

이루어진 대규모 인프라구축사업이다.

이러한 대규모 인프라 구축사업과 같은 민관 파트너십 프로젝트에서

나타나고 있는 문제점은 첫째 현재 부동산시장은 점차적으로 국제적으

로 대규모화된 프로젝트(mega projects)라는 성격을 띠고 있기 때문에

지방자본보다는 국제적지구적 자본에 의한 개발작업이 주로 시행되고

있다는 점이다. 둘째 Flagship 개발방식은 도심의 경제적 사회적 문제

해결에 실패하였으며 공공자금의 대가로 민간부문만이 이익을 보게 되

는 결과를 초래한다는 비판이다. 그리고 셋째 중상류계급의 소비공간

은 창출되었으나 노동자계급 거주자들은 재개발에 따른 혜택을 받지 못

하고 분절화(segmentation)와 분리(segregation) 현상만 나타난다는

주장이다.

끝으로 시민주도형 도시발전전략은 지역공동체 조직(community-

based organizations)을 중심으로 한 민관 협력지원의 형태를 통해 지

역사회의 활성화나 생태문화예술 등과 같은 지역의 창발력을 바탕으로

하여 지역의 정체성과 특성화를 도모하는 발전전략이다. 이러한 발전전

략은 결국 이러한 도시의 생태발전은 물론 문화예술 등을 기반으로 한

산업발전과 연관성을 맺는다. 또한 낙후되었거나 소외된 지역을 활성화

시킴으로써 도시내 근린지역간 균형적 발전을 도모하는데 목적을 두기

도 한다(Lurcott & Downing 1987 Jezierski 1990). Williams &

Windebank(2000)는 이를 자조와 상호부조(self-help and mutual

aid)의 도시발전이라고 부르고 있다. 이러한 전략에서의 발전적 가치는

형평성과 자율성에 두고 있다.

이러한 시각에서 본 논문은 지방의 도시정부가 공공 권위를 유지확대

시키면서 오히려 도시발전정책을 주도하게 되었던 배경에는 어떠한 대

안적 전략들이 주효하였는지를 선진도시발전전략을 추구하고 있는 각


도시의 사례를 통해 밝혀보는 데 목적을 두었다. 아래의 <표 1>은 위에

서 제시한 도시발전전략의 유형별로 분류한 사례도시를 정리한 것으로

서 본론에서는 이들 사례도시들의 발전전략의 구체적인 전개과정과 내

용 등을 중심으로 논의하고자 한다.

연구방법은 기존 문헌에 의존하는 사례연구 방법으로 할 것이며 각

사례도시로부터 대안적 발전정책의 주요 전략들을 분석하고자 한다. 정

책연구를 위한 수단과 방법에서 정치행정적으로 중요한 현상과 사건들

을 기술(記述)하는 것은 중요한 의미를 지닌다. 사례연구는 이러한 현

상의 기술에 본질적인 중요성을 두고 있으며 사회과학 연구의 가장 기

본적인 접근방법이다. 특히 현상의 기술은 적정 수준의 정확성을 요구

한다는 점에서 의미가 있다(정원식 2001: 246).


3. 지방정부주도형 발전전략

1) 이탈리아 모데나(Modena): 복합단지조성전략1)

모데나를 포함하고 있는 제3이탈리아2) 지역은 이탈리아 북부의 공업

지역과 남부의 농업지역 사이에 위치하며 전통적인 장인적 생산방식과

소기업의 집적을 통해 최근 20년간 경제가 급성장함으로써 세계적인 주

목의 대상이 되고 있다. 에밀리아-로마냐를 중심으로 한 중부와 북동부

이탈리아 산업지구들은 구두 타일 의류 가구 등의 경공업 제품 중에서

단 하나의 상품으로 특화되어 디자인 정보 기술 서비스 생산이 집중된

공간을 형성하고 있다. 이 방식은 지역내에 첨단기술을 가진 대기업이

존재하지 않음에도 불구하고 지역중소기업들간의 협동적 네트웍과 안정

된 노사관계를 바탕으로 자체적으로 새로운 디자인 정보 기술을 개발

해 내고 이를 빠른 시간에 상품화하여 전세계를 향하여 공급하는 방식

으로서 세계화 시대의 유연적 생산의 공간모델로 주목받고 있다.

그 중에서도 모데나시(市)는 지방정부가 주도적으로 복합단지를 조성

한 경우로서 지방정부의 복합단지 개발 모범사례로 꼽힌다. 이탈리아

북동부 다른 도시들처럼 모데나시는 중소기업과 소사업자의 네트웍에

기초하여 경제성장을 이룩했다. 그러나 모데나시는 다른 도시들과는 달

리 지방자치단체가 독자적으로 중앙정부의 재정적제도적 지원을 받지

않고 산업지구를 조성하였다. 모데나는 포강(Po River) 계곡의 중심에

위치한 에밀리아(Emilia)지방의 가운데 위치하고 있다. 2차대전 전까지

대다수의 사람들은 농업에 종사하였고 전후 몇년간 경제구조는 여전히

농업중심이었지만 급속한 농업의 자본화는 농업기계화를 촉진해서 농

업노동자들을 토지로부터 도시로 내몰았다. 이때 모데나 시장에 당선된

1) 권오혁(1996) Comune di Modena(1996) 참조.

2) 제3이탈리아란 바그사스코(Bagsasco)가 1977년 이탈리아 중부와 동북부 지역

을 지칭하여 처음 사용한 용어로서 행정구역상 에밀리아-로마냐 지역을 중심으로 인근의 7개 지역을 포함한다.


알페오 코라쏘리(Alfeo Corassori)와 시장을 보조한 도시계획 엔지니어

인 마리오 알베르토 푸치(Mario Alberto Pucci)는 중앙정부의 도움을

기대하지 않고 다기능형 복합단지(소규모 비지니스파크)를 개발해 나갔

다. 시장과 관료들은 대기업보다는 중소기업을 통한 발전이 바람직하다

고 보았다. 1953년 첫 번째로 완성된 소규모 비지니스파크는 성공이었

다. 시는 모데나의 서쪽 근교에 15ha의 땅을 구입하였고 인프라스트럭

처를 구축한 후 실가격에 지방상공업자들에게 매각함으로써 거의 비용

을 들이지 않고 도시개발을 추진할 수 있었다. 지방의 중소기업들이 다

수 참여하였고 실업자들의 유치작업도 성공적이었다. 이 아이디어는 단

순하고 독창적이었고 누구에게도 효과적이었다.

두 번째 산업지구는 1962년에 완성되었는데 시정부는 두 지역을 물

색해서 인프라스트럭처를 공급했다. 이곳은 모데나 동부 산업지구

(Modena East Full-service Industrial District)라 명명되었는데 1963

년 2월 20명의 소기업가들이 입주하기 시작했다. 첫번째 사업에 비해

훨씬 안정되고 세련된 방식으로 작업이 진행되었다. 비지니스 협회

(Busi-

ness Association)가 개입하였고 산업지구의 내용에 대한 것들이 협의

를 거쳐 결정되었다. 그리하여 1967년까지 178개의 공장이 동부단지

에 입주하였다. 2년 후 모데나 북동부에 35ha의 단지개발이 시작되어

1972년에 완성되었고 124개 이상의 업체들이 입주하였다.

산업지구의 개발은 도시의 발전을 가져왔고 기업들에게도 막대한 이

익을 가져다 주었다. 낮은 지가는 30-50%의 비용절감 효과를 안겨주

었고 기업간 연계를 개선함으로써 막대한 이익을 누릴 수 있었다. 최근

조사에 의하면 산업지구로 이전한 기업들은 평균 300%의 규모확장과

44%의 고용증대 그리고 106%의 기계장비 증가를 기록한 것으로 나타

났다. 그리하여 모데나의 산업경쟁력은 획기적으로 강화되었고 특히 다

품종 소량생산의 신산업지구를 형성하게 되었다. 또 성공적인 도시개발

을 통하여 무질서한 도시팽창을 제어할 수 있었고 기능적으로 효율성이

높고 매력이 넘치는 지방도시를 만들었다.


2) 중국 상하이: 지방정부의 주도권과 푸둥(浦東)지역 개발전략3)

중국의 개혁개방과 더불어 다른 연해지역들과는 달리 전통적인 경제

중심지였던 상하이가 장기간 저발전 상태에 머무르게 된 상황에서 이의

극복은 비단 도시정부 내의 일부 개혁적 지도자나 관료부문만의 문제가

아니라 도시 전체가 당면한 공동관심사였으며 따라서 지속적인 중앙의

권위적 통제에도 불구하고 다양한 불만과 비판이 존재하여 왔다. 그러

나 도시의 당면문제 인식이 곧바로 문제해결을 가능하게 하지는 않으며

이를 위해서는 적절한 발전목표의 설정과 개혁전략이 필요하였다.

먼저 지방이익의 표출과정을 보면 중앙의 특혜정책으로부터 소외되

어 온 상하이에서는 개혁개방의 초기시점부터 중앙과의 관계정립이나

재정부담의 완화 등에 관한 다양한 주장들이 공개적으로 제기되었다

(Tao-chiu Lam 1996: 132). 지방이익이 표출되고 발전목표가 논의된

주요한 경로는 첫째 각종 세미나와 회의를 들 수 있으며 1979년 상하이

시 계획위원회와 사회과학원에 의해 처음 조직된 세미나는 1982년 종

결될 때까지 약 60여 차례 개최되었고 당시 논의의 초점은 주로 상하이

와 중앙정부의 관계에 모아졌다( 解放日報 1980. 8. 20.). 이후 1984

년에도 상하이시 경제연구중심과 사회과학원 등의 주도하에 수 차례 상

하이 발전전략에 관한 회의가 진행되었고 시정부가 처한 경제적 곤란을

중앙정부에 호소하기에 이르렀다( 文匯報 1985. 1. 16.).

다음으로 상하이의 전문가 집단은 지방이익을 표출할 수 있는 중요한

대변자였으며 그들은 지방에서 출간되는 각종 학술저널을 통해 상하이

의 이익을 대변하는 다양한 주장들을 발표하였다.4) 또한 상하이에서

발간되는 신문들도 지방이익 표출의 주요한 무대였으며 그 중 대표적인

3) 정해용박재욱(2001) 참조.

4) 그들이 이용한 주요 학술저널로는 「상해기업(上海企業)」「상해경제(上海經濟)」「재경연구(財經硏究)」「학술계간(學術季刊)」「사회과학(社會科學)」

등이 있었으며 이들 저널은 대부분 시정부나 상하이 사회과학원 등에 의해 출

간되기 때문에 지방이익을 옹호하는 그들의 주장은 도시정부의 암묵적 지지나 동의에 의해 가능했다고 볼 수 있다. 陳敏之(1983) (1984) 참조.


경우는 세계경제도보(世界經濟導報) 였다. 세계경제도보는 강한 개혁

적 성향을 지닌 주간지로서 상하이와 중앙관계에 도전하는 다양한 관점

과 논조를 피력하였으며 지나친 급진성으로 말미암아 1989년 결국 폐

간되기에 이르렀다. 한편 시당위원회 기관지인 해방일보(解放日報)

도 80년대 초기에는 지방이익에 동조하는 논설들을 상당수 게재하였다.

이처럼 상하이의 당정지도자들이 중앙무대와의 정치적 연계가 약하

던 개혁초기에도 지방이익의 표출은 다양한 경로로 이루어져 왔고 이는

당해 지역의 토착엘리트들에 의한 자기이익의 자발적 분출과정임과 동

시에 도시정부가 이를 용인하는 발전목표의 동원과정인 것이다. 이러

한 과정을 거쳐 상하이는 1984년 도시발전 전략에 관한 다음과 같은 몇

가지 건의를 중앙정부에 제출하였다. 첫째 상하이를 상업 국제무역 금

융 과학기술 등의 영역에서 중심적 역할을 수행하는 복합적 기능의 도

시로 만들며 둘째 기존 산업의 발전과 동시에 첨단기술과 서비스 영역

의 발전에 보다 치중하고 셋째 대외개방을 확대하여 상하이를 중국과

세계경제를 연계하는 도시로 성장시킨다는 것이었다.

이 건의는 1985년 중앙정부에 의해 승인되었고 실제로 중앙정부에

서도 루이싱원(芮杏文)과 장쩌민(江澤民) 같은 좀더 개혁적인 인사를 임

명함으로써 그러한 목표달성에 대한 의지를 드러내었다. 그럼에도 불구

하고 상하이 경제의 회복은 예상만큼 쉽지 않았으며 다시 주롱지(朱鎔

基) 시장이 상하이에 부임한 이후에는 1984년의 발전전략에 대한 새로

운 해석이 시도되었다. 즉 1984년의 상하이 발전전략이 추상적인 원칙

들을 뛰어넘지 못했다면 주(朱)의 주도하에 보다 성숙되고 구체적인 전

략이 제기된 것이다(Lin 1998: 55̃ 67).

그 중 가장 중요한 것은 역시 푸둥(浦東)지역을 상하이 경제성장의 중

심축으로 발전시킨다는 것이었다. 푸둥개발의 가능성은 오래 전부터 논

의되어 왔고 1984년의 발전전략과 그 이후에도 푸둥이 중요한 쟁점으

로서 주목을 받아 왔으며 그것의 결정적인 계기가 1988년 주(朱) 시장

에 의한 본격적인 준비작업의 착수에 있었던 것이다. 따라서 상하이 경

제발전의 전환점으로 작용하였던 푸둥 개발도 단순히 중앙의 특혜부여


에 따른 결과로 해석할 수는 없으며 지역발전을 위한 도시내부 행위주

체들의 다양한 노력의 결과로 평가되어야 한다. 그 외에도 상하이는 그

발전목표에서 연안과 양쯔강을 잇는 교차점으로서의 이른바 용두(龍

頭) 역할과 경제금융무역의 중심지로서의 지위를 부여받게 되었다.

이후 1990년대 들어 상하이에서는 본격적으로 지방정부 주도하에 시

장영역의 요구를 적절히 수용하면서 성장중심의 정책산출을 지속적으로

이루어 내었고 이는 상하이 도시정부 수준에서 발전적 통치연합이 더욱

공고화되는 단계였다. 그 과정에서 상하이 정부는 기업조직을 포함한

다양한 시장주체들을 통해 안정적인 발전목표를 동원함과 동시에 발전

목표의 동원과 집행을 위한 확고한 네트워크를 점차 확립해 갈 수 있게

되었다(上海年鑒編纂委員會 1999: 94). 특히 상하이 지방정부의 능력

은 강력한 자본력을 갖춘 다국적기업에 대해서도 협상능력의 우위를 지

속적으로 유지할 정도로 그 발전주의적 역량이 강화되었다(Yeung

Yue-Man & Xiaojian Li 1999: 513̃ 533).

3) 싱가폴: 도시국가의 발전모델과 외자유치전략5)

싱가폴은 도시국가로서의 발전을 추구하기 위해 독특한 도시경영전

략을 모색하고 있다. 특히 도시기능의 수요자 편의 중심의 인프라스트

럭처를 기반으로 외국인 투자를 유치해서 도시경제를 확대성장시키려

는 전략을 구사하고 있다. 이를 위해 수출입 화물의 물류 및 수속절차

를 간소화하고 외국인 투자가를 위한 완벽한 지원을 하기 위해 노력하

고 있다. 또 세계 최고의 통신시설 전국민의 다언어 구사능력 실무위

주의 학교교육 효율과 창의성 중심의 엘리트 공무원 등의 요인이 합쳐

져 싱가폴을 경쟁력있는 도시로 만들고 있다. 싱가폴에서 도시개발의

기본 컨셉(concept)은 지역단위의 복합화자족화로서 직장과 가정 그

리고 인프라 스트럭처를 적절하게 인접 배치함으로써 유동인구와 접근

성을 최소화하고 있다. 전국을 몇 개의 생활권으로 구분하여 생활권마

다 권역의 중심을 설정하여 자족적 기능을 강화할 수 있도록 각종 생활

5) 정진호 외(1995) 참조.


편익시설 및 공공시설 주택 도로 등을 체계적으로 공급함으로써 도시

의 균형발전과 주거환경의 쾌적성을 확보하고 있다.

싱가폴은 1960년대부터 본격적인 산업화 전략을 추구하면서 수출자

유지역의 설치 경제개발정책의 표방을 통해 다국적 기업과 해외투자를

적극 유치하여 내국인의 취업기회를 창출했다. 초기 해외투자 유치는

섬유 가죽 장난감 목재 등 경공업 분야에 치중했으나 1980년대부터는

고급인력과 고급기술을 요하는 고부가가치 산업을 적극 유치했다.

싱가폴이 기업투자 특히 해외기업을 성공적으로 유치한데는 도시정

부의 특별한 노력이 있었다. 첫째 싱가폴 도시정부 특히 전반적인 산

업발전계획의 수립 및 집행을 책임졌던 경제발전위원회(Economic

Development Board)의 노력이 컸다. 위원회는 싱가폴의 젊은 기업가

들에게 보육센터 기능을 수행할 뿐만 아니라 국내외 기업의 유치에서도

기업경영활동을 제약하는 요인을 최소화하는데 적극적인 노력을 기울였

다. 이를 위해 해외투자 뿐만 아니라 국내 창업의 경우에도 one-stop

서비스를 통하여 공장부지확보 장기금융제공 고급인력확보 관련부품

업체 및 하청업체 합작대상자 알선 그리고 조세 및 기타 투자관련 유인

을 제공하고 있다.

둘째 기업 설립 절차와 요건을 파격적으로 완화하고 단순화해서 외국

인 기업이 싱가폴을 생산이나 경영활동의 전략적 거점으로 삼도록 했다.

기업이 이점이 있다고 판단할 때는 즉시생산(on-time produc-

tion)에 이를 때까지 차질이 없도록 했다. 일반적으로 싱가폴에서 창업

하는 외국업체가 기업활동을 하는데는 금융관련 업종을 제외하고는 업

종을 불문하고 기업등록처(Registry of Companies and Businesses)에

등록만 하면 된다.

셋째 기업유치를 위한 유인책이 창업에서 생산에 이르기까지 전과정

에 걸쳐 다양하게 마련되었다. 투자유인책은 제조업이나 서비스업의 신

규투자 뿐만 아니라 기존업체들이 신제품소개와 기계화 및 자동화를 통

해 생산기술을 고도화하려고 할 때도 해당된다.

넷째 인프라스트럭처를 신속하고 효율적으로 공급해서 생산단가를


낮추고 기업활동의 편리성을 도모했다. 공업용지의 경우 공업용지 조성

및 공급체계를 일원화함으로써 용지확보의 어려움을 가장 빠른 시간 안

에 해결해 주고 특히 첨단산업분야는 기술혁신을 즉시 상품화하는 데

생산지체에 따른 경제적 손실이 없도록 노력을 다했다. 공업용지의 조

성공급은 전면매수 방식에 의해 JTC(Jurong Town Corpora

-tion)가 독점적으로 수행하고 있으며 그 가격은 JTC 자체가 100% 정

부투자기관이므로 최소이윤을 보장하는 범위에서 책정되어 대체적으로

저렴한 편이다. 또 공항 항구 교통시설 등 기업활동과 관련한 여러 인

프라스트럭처가 아주 효율적으로 건설운영되고 있다.

외자유치를 위한 구체적인 사업프로젝트로서 싱가폴 과학공원

(Singapore Science Park)과 국제 비지니스 파크(International

Business Park)를 들 수 있다. 먼저 싱가폴 과학공원은 1982년 싱가

폴대학 인근 50ha의 부지에 조성되었으며 ① 첨단산업의 발전 ② 우수

한 과학기술 인력의 육성 ③ 제조업 및 정보기술의 연구개발 및 혁신

④ 인근 대학과의 상호협조 체제 구축 등을 그 조성 목적으로 했다. 싱

가폴의 지속적인 경제발전을 이끌기 위해서는 첨단산업과 연구개발 및

지식 집약적 활동에 기초한 기술혁신정책이 필요하다는 인식아래 연구

개발투자를 촉진하기 위한 새로운 인프라스트럭처를 제공하기 위해 과

학공원이 조성된 것이다. 1995년 현재 과학공원에 입주한 기관은 총

120개에 달하며 과학공원내 기관들의 연구개발활동은 싱가폴 전체

R&D 지출액의 40% 전체 R&D 인력의 43%를 차지하고 있다. 따라서

과학공원은 싱가폴 연구개발활동의 메카로서 기능을 하고 있고 동남아

여러 국가의 연구단지 조성의 시범적이고도 중추적인 역할을 담당하고

있다고 볼 수 있다. 다음으로 현재 싱가폴 정부가 적극적으로 추진하고

있는 국제 비지니스파크는 첨단산업체가 필요로 하는 각종 다양한 지원

활동을 한자리에서 공급하는 기능을 담당하게 된다. 싱가폴은 이것이

고도기술을 활용하는 첨단제품 생산기능 연구개발기능 그리고 기술적

지원기능을 한 곳에서 제공할 수 있는 일종의 생산지원센터로서 그 역

할을 다할 수 있도록 단지조성에 열을 올리고 있는 중이다. 국제 비지


니스파크는 Jurong산업공단과 싱가폴 과학공원의 중간지점에 입지해서

주거지역과 공업지역의 완충적 기능을 수행하며 과학공원 및 첨단산업

체 지원기능을 강화할 수 있도록 관련업종의 입주를 위해 노력하고 있

다.

4. 민관파트너십형 발전전략

1) 지방정부-기업 파트너십 유형

가. 일본 후쿠오카: 시사이드모모치(Seasideももち)와 넥서스

월드 香椎(NEXUS World 카시이)

정령지정도시(政令指定都市)인 후쿠오카는 큐슈의 거점도시로서 인

구수는 120만 정도이다. 일본의 주요 도시 가운데 지리적 역사적으로

아시아 대륙과 가장 가깝다는 특성을 이용하여 아시아의 거점도시를

도시개발의 정책구호로 설정하였다. 이같은 지방개발의 전략적인 기조

를 바탕으로 수년 전에 완공된 후쿠오카현국제회관(福岡縣國際會館)을

アクロス福岡(ACROS Fukuoka: Asian Cross Road for the Sea)로

명명하기도 하였다. 특히 공공사업을 통해 경관성을 향상시키되 이벤

트와 심포지움 등의 전략적인 방법을 구사하여 선전효과를 극대화한

다 (YUDF 實行委員會 1992: 104̃ 105)라는 전략목표하에 구체화된

다양한 도시개발 전략사업 가운데 앞서 지적한 최근의 ACROS 후쿠오

카 건설사업 이외에도 향토기업인 후쿠오카지소(福岡地所)와의 민관 파

트너십이 매우 특징적이다.

후쿠오카지소는 지역에 기반을 둔 개발업체로서 후쿠오카에서 이전

하지 않는다는 경영이념의 실천을 통해 지역사회에서 신뢰를 얻음으로

써 지역개발의 선두주자로 인정받고 있다. 처음에는 독자적으로 시가지

의 환경정비사업을 모색하였으나 후쿠오카 당국이 진행하고 있던 해안

가로 개발계획(Seaside ももち)과 카시이(香椎)지구 부도심정비사업에

참여하면서 관련사업 프로젝트를 후쿠오카시 개발과 연계시키는 계기를


마련하였다. 단기적 이익에 집착하지 않고 20-30년의 사업 전개과정을

통해 지역개발 효과와 사업으로서의 이득을 동시에 추구한다는 목표를

표방하고 있는 후쿠오카지소는 후쿠오카 시당국과 함께 제3섹터에 의한

도시조성과 정비사업을 활발하게 추진하고 있다.

지방도시를 통해 세계의 설계이념을 선도하고 다가올 21세기의 도

시주택을 고안한다 (木紀慶 1992: 26̃ 27)는 도시개발 취지와 지방경

영전략의 합작품인 해안가로 개발계획(Seaside ももち)과 카시이(香椎)

지구 부도심정비사업은 도시개발의 과정을 이벤트 사업으로 승화시킴과

동시에 이를 통해 지역 이미지를 고양하고 도시환경 정비효과를 도모하

는 전략과 전술의 집결체로 볼 수 있다. 우선 해안가로 개발계획

(Seasideももち)은 하카타만(博多灣)을 중심으로 3개의 핵심적인 프로

젝트를 수행하는 계획을 총칭하는 것인데 이 가운데 릴레이(Relay) 방

식으로 진행된 주택환경전(住宅環境展)은 1987년에 현상설계를 실시

하여 당선된 건축가들이 책임건축가(건축가이자 도시계획가인 水谷頃

介)의 지휘에 따라 1989년에 제1기를 완료한 총150m의 가로에 대한 도

시형 주택건설사업이다. 이 사업은 흔히 '넥서스 모모찌’(NEXUSもも

ち)라고 불리는데 후쿠오카시 주택공급공사(住宅供給公社)가 주최한 현

상설계에 당선된 그룹(積水House 등 7개 Group)이 중심이 되어

24.4ha의 지역에 약 2000호의 주택을 공급하는 도시개발사업이다. 이

가운데 세계적으로 또 건축적으로 관심을 모은 주택환경전은 후쿠오카

지소가 주관하고 후쿠오카 시당국은 행정적인 보조와 지원을 하는 제3

섹터 방식으로 역시 운영되었다.

후쿠오카에서 빼놓을 수 없는 또 다른 도시개발사업은 NEXUS

WORLD 프로젝트(정식명칭: NEXUS WORLD 香椎지구의 부도심개발)

이다. 후쿠오카의 구도심을 중심으로 마치 새가 바다를 날아가는 듯한

형태로 개발되고 있는 후쿠오카에서 왼쪽 날개를 이루는 마지막 부분이

세계의 건축가 가로 계획에 의해 시작되었다면 넥서스 월드는 그 반대

편의 날개 끄트머리를 새로운 주거지로 변모시킨 것이라 할 수 있다.

지원기업인 후쿠오카지소의 모든 기술적 지원과 자금의 역량을 집결했


던 이 사업은 주택환경전의 경우와 유사하게 21세기를 목표하는 새로

운 도시거주의 제안을 표방한 것이었다. 일반적으로 넥서스 월드 프로

젝트는 지자체와 향토기업이 주축이 되는 지역 이벤트사업인 동시에

도시건축문화의 새로운 실험을 추구한 것이라는 평가를 받고 있다.

새로운 실험이란 일본인들에게 그동안 매우 익숙한 주거형태로 자리

잡은 공단형(公團型: 우리나라의 주택공사와 같은 일본의 주택도시정

비공단(住宅都市整備公團)이나 지자체별로 조직되어 있는 주택공급공

사(住宅供給公社)가 건설 공급하는 집합주택형식)이나 맨션형(Man-

sion Type: 일반 건설업체가 1동이나 2동 정도의 소규모로 공급하는 개

별설계 방식의 수요자 대응형 집합주택)에 대해 식상한 주택 실수요자

들을 대상으로 개성적이며 참신한 고급의 집합주택을 건설 공급하되 민

간기업이 주도하고 공공영역에서는 이 사업을 통하여 부도심을 핵으로

바꾸는 동시에 가로환경을 개혁적으로 정비한다는 취지를 의미한다. 따

라서 사업추진과정은 전형적인 민관합동 파트너쉽의 형태를 취하게 되

었다. 이에 따라 민간개발업자인 후쿠오카지소(福岡地所)가 아이디어

를 창안하고 후쿠오카시는 1987년에 제정되어 1988년에 성안된 도시

경관형성기본계획(都市景觀形成基本計劃: 지자체가 독자적으로 운용하

는 일종의 경관관리조례)을 유연하게 적용하는 상호간의 기능보완과 협

력을 이끌어냈다.

나. 아일랜드 에니스: 정보화전략과 민관합작회사 IAT6)

에니스(Ennis)는 아일랜드 고유언어인 켈트어로 이니스(Inis섬)를 뜻

한다. 그러나 바다의 섬이 아니라 강으로 둘러싸인 목초지 위의 섬이

다. 지형적으로 퍼거스 강으로 둘러싸인 데서 나온 이름이다. 클레어

카운티의 수도이지만 1980년대 중반까지 인구는 5000여명에 불과했

고 소상점 대부분이 80년대에 차려질 정도로 각종 도시여건은 열악했

다. 아일랜드 전역에 몰아닥쳤던 19세기 중반의 대기근과 경제난으로

수많은 사람이 이민을 떠나면서 그 여파가 미쳐 에니스는 이제까지 지

6) http://www.koplas.net/news/0107/07-7.htm 참조.


방 소도시에 지나지 않았다. 이와 같은 지방 소도시인 에니스는 이제

정보화 도시(Information Age TownIAT)로 전환되고 있다. 인구는 1

만8000명에 불과하지만 98년부터 집집마다 컴퓨터와 인터넷망이 깔리

면서 에니스는 전 세계가 주목하는 인터넷 타운으로 변모했다. 전원풍

경인 에니스에선 전체 800여개의 각종 업체들 중 절반 이상이 e-비지

니스로 매출을 올리고 있고 전 주민(5500가구)의 82%가 인터넷으로

연결된다(유럽 평균 22% 미국 평균 50%). 전체 초중고 12개 학교(학

생 5200명)에 PC가 보급돼 학생 9명당 1대꼴로 보유하고 있다. 조만간

원격진료시스템을 구축하고 온라인 투표도 실현될 전망이다. 시내 6개

교구 목사들은 인터넷 미사 집전을 고려하고 있다. 이러한 도시발전의

변화로 인해 시민들은 급격한 삶의 혁명을 겪고 있는 중이다. 생활 문

화만 바뀐 것이 아니라 일거리도 늘어났다. 90년대 초 19%에 이르던

실업률은 현재 5%대로 떨어졌다. 최근 3년 사이 인구는 12% 가량 늘

었고 가구소득 역시 배로 늘었다. 업체 매출과 관광객이 각각 20-30%

씩 느는 호황이다.

이러한 도시변화는 97년 아일랜드 국영 통신회사인 에르콤사가 IT

(정보기술)산업을 국가 주력산업으로 성장발전시키기 위해 주최한 정보

화도시 경연대회가 계기가 되었다. 당시 상공회의소를 주축으로 교사

경찰 정육점 주인 농부 간호사 등 15명의 대책팀을 구성했으며 노력

끝에 참가 46개 도시 중 1등을 차지하여 받은 상금 1500만 아일랜드파

운드(270여억원)를 도시 정보화 사업에 투자하게 되면서 에니스에 큰

변화가 나타나게 되었다. 우선 에르콤사와 지방정부는 합작회사인 IAT

사를 합작 설립했다. 관주도보다는 민관합작방식이 정보화사업에는 훨

씬 효율적이라는 판단이 섰던 것이다. 사업의 최종 목표는 전주민을 대

상으로 정보화 마인드를 가지게 함으로써 시민이 주인이 되는 정보화

사회를 구축하는 것이었다. 초중고 컴퓨터실에서 매주 1-2차례 자원봉

사 학생들이 주민 상대 컴퓨터 교육을 실시했고 총 상금 3만 아일랜드

파운드의 최우수 실행상도 수여했다. 시중의 8분의 1 가격으로 PC를

사게 하면서 사전에 간단한 테스트도 거쳤다. 그 결과 주민 10명 중 8


명꼴로 컴퓨터 교육을 받거나 자원봉사활동에 참여했다. 이러한 도시정

보화정책은 최초에는 경연대회의 상금을 기반으로 하여 지방정부가 전

략적 목표를 수립하고 민관합작회사인 IAT사의 정보화사업 추진에 시

민 스스로가 참여를 통해 현실화시킨 결과 가능했던 것이다.

2) 지방정부-시민 파트너십 유형

가. 브라질 쿠리티바市: 통합버스시스템과 쓰레기재활용정책7)

브라질의 리우데자네이루의 남서쪽 650km의 대서양 연안에 위치하

고 있는 브라질 남부 파라나주의 주도 쿠리티바(Curitiba)는 혁신적인

도시계획과 환경정책으로 지속가능한 도시발전의 모범적인 사례로 꼽힌

다. 쿠리티바는 1990년 국제에너지보존기구(IICE)로부터 최고상을 유

엔환경계획(UNEP)으로부터 우수환경과 재생상을 수상했다. 또 1991

년에는 미국의 타임지에 의해 지구에서 환경적으로 가장 올바르게 사는

도시로 선정되어 국제적으로 그 명성을 인정받았다.8) 이러한 결과는

시민의 입장에서 정책을 입안한 강력하고도 탁월한 리더십과 정책집행

과정에서 적극적으로 현장에서 뛴 공무원 그리고 시민들의 적극적인

지지라는 3박자에서 비롯되었다고 할 수 있다.

그러나 쿠리티바도 지금의 모습으로 변모되기 전에는 인구폭발과 환

경파괴 등 다른 대도시가 공통적으로 가지고 있었던 문제점을 가지고

있었다. 따라서 쿠리티바의 발전은 심각한 도시문제를 인식하고 기존의

대응만으로는 도시문제를 해결할 수 없다고 인식한 사람들의 관심과 노

력 그리고 창조적인 정책이 돋보이는 사례이다. 쿠리티바가 지금의 도

시로 발전하게 된 데에는 강력한 리더십이 크게 작용했다. 리더십과 시

7) The World Resources Institute의 보고서(1996)와 박용남의 글(1996)을 주로

참조.

8) 로마클럽의 유명한 보고서 「성장의 한계」의 공동집필자 중의 한사람이었던 도넬라 메도우즈(Donella Meadows)는 쿠리티바를 희망의 도시라 했다. 이 도시

는 1992년 브라질 리우 환경개발회의(UNCED) 때 세계민간단체회의(글러벌 포

럼)가 열렸던 곳으로 생태적으로 건전한 도시계획과 그 운영의 한 모범적인 사례로 국제적으로 크게 주목받고 있다.


민들의 높은 참여가 결합되면서 새로운 방식의 문제해결방안을 마련하

기 위해 다양한 노력들이 시도되었다. 시는 시민들의 관심과 참여를 유

발하기 위해 시민들과 대화하고 토론을 계속했으며 그 결과를 바탕으로

구체적인 정책을 입안했다.

쿠리티바의 발전을 얘기할때 자이머 레르너(Jaime Lerner)의 공적을

빼놓을 수 없다. 그는 쿠리티바의 발전에서 가장 중요한 시기에 세 차

례 시장직을 맡았다. 임명직이었던 1970 1̃974년을 시작으로 1983˜

1989년 그리고 1989˜1992년 동안 시장으로 있으면서 도시발전을 선

도했다. 시장을 중심으로 해서 기존의 관행을 과감히 배제하면서 언제

나 시민과 함께 하려는 공무원들과 시민들의 능동적인 참여가 동반되었

다. 이에 따라 도시환경 교통 쓰레기 문화 사회복지 등의 분야에서

효과적이고 주민만족도가 높은 정책결과가 나타났는데 특히 통합버스

시스템의 도입과 쓰레기 재활용정책은 그 중에서 가장 대표적인 정책사

례로 꼽힌다.

먼저 통합버스시스템은 효과적으로 교통과 토지이용계획을 통합

(integrating transportation and land use planning)해서 모범적인 도

시발전을 지향한 사례이다. 기본적인 도시설계 구조는 교외와 도심 사

이에 선형으로 두개의 구조적 축(structural axis)을 확립해 가면서 관

련된 하부구조를 배치하도록 되어 있었다. 그 후 이 축은 5개로 발전했

고 급행버스(express buses)와 국지교통(local traffic) 그리고 도시 안

팎으로 이동하는 고속자동차의 교통 흐름을 위한 전용차선을 가지게 되

었다. 이 버스노선의 길이는 현재 514km나 된다.

이상의 버스노선에 세 가지 색깔로 구분된 버스가 운행되었다. 즉 적

색 급행버스는 5개의 도로 축을 따라 운행하고 노란색 재래식 완행버스

는 중심도시 외부지역을 통해 순환하며 녹색 지구간 버스는 주변 근린

지구를 연결하는 동심원 노선을 운행한다. 시민들이 완행버스에서 내려

급행버스에 환승할 수 있는 소형 및 중형 버스터미널은 각 급행노선을

따라 대략 1.4-2km마다 위치해 있고 그곳에는 신문가판대 공중전화

우체국과 소규모 상업시설을 설치했다. 반면에 대형 버스터미널은 시민


들이 지구간 연결버스 또는 완행버스를 갈아탈 수 있게 5개의 급행버스

전용도로의 끝에 위치시켰다. 1회 통행료로 시민들은 중형 또는 대형버

스터미널에서 모든 형태의 버스에 환승할 수 있는데 이 요금은 브라질

에서 가장 싼 편이다. 그 결과 버스 이용자는 하루 130만에 달해서 이

전에 자가용을 이용하던 사람들의 28%가 버스를 이용하는 것으로 나타

났다. 또 브라질에서 1인당 자가용 소유자의 비율이 두 번째로 큰 쿠리

티바의 1인당 가솔린 소비율은 브라질 8대도시 평균치보다 30%정도가

작다. 대기오염도는 전국에서 가장 낮다.

다음으로 쓰레기 처리 및 재활용정책분야에서 쿠리티바는 작은 투자

비용으로 도시문제를 해결하기 위해 다양한 정책수단을 고안했다.

1989년 쓰레기 처리문제에 직면했는데 이를 해결하기 위해 두 가지 혁

신적인 재활용 방식을 실천했다. 그 하나는 쓰레기 아닌 쓰레

기(Garbage That Is Not Garbage) 정책으로서 쓰레기 분리제도의 도

입이었다. 이 캠페인은 특히 어린이들을 대상으로 해서 수행되었다. 적

극적으로 환경교육을 펼쳐서 어린이들을 재활용을 촉구하는 가정의 비

밀요원(secret agents inside each home)으로 활용했다. 그 결과 현

재 70%의 가정이 재활용사업에 참여하고 있고 하루 100톤 정도가 재활

용되고 있다. 다른 하나는 쓰레기 구입(Garbage Purchase) 정책이다.

길이 좁아 청소차가 들어가기 힘든 슬럼지역에서는 주민들이 쓰레기를

가져오면 버스토큰 잉여농산물 공책 등으로 교환해줬다. 이 방식은 쓰

레기 수거비용보다 훨씬 작은 투자로 실천할 수 있었다. 이 프로그램으

로 혜택을 받는 주민수는 대략 3만5천 가구에 달하는 것으로 밝혀졌다.

이 프로그램에 소요되는 농산물 구입에 시정부가 지출하는 비용은 월 7

만헤알(4500만원)이며 잉여농산물은 도시 주변 농민들의 생산물이다.

수거한 쓰레기는 재활용센터로 보내지며 재활용센터에서 일하는 사람들

은 대부분 장애인 알콜중독자 등 빈민들이다. 결국 쿠리티바의 쓰레기

재활용정책은 복합적인 정책효과를 산출하고 있다고 볼 수 있다. 즉 대

도시의 심각한 문제인 쓰레기 처리와 환경보호 잉여농산물 처리 그리고

자칫 사회 공동체 밖으로 내몰리기 쉬운 빈민구제정책이 동시에 이뤄지


고 있는 것이다.

나. 일본 요코하마: 2010요코하마의 내일을 여는 리딩플랜 9)

요코하마는 1994년 12월 확정한 요코하마 2010플랜을 토대로 도시

발전을 추구하고 있다. 이 플랜은 목표 년도를 2010년으로 하는 장기

비전으로서 첫째 도시만들기의 이념 목표 시책의 방향 둘째 구별 미

래상 시책의 기본적 방향으로 구성되어 있다. 사업계획은 첫째 주요사

업의 정비를 내용으로 한 기본계획(1994˜2010) 둘째 구의 미래상 구

의 매력을 높이는 중요한 사업을 내용으로 한 구별계획(1994 2̃010)

셋째 1998년까지의 중요한 사업을 내용으로 한 5개년 계획으로 구성되

어 있다.

요코하마 2010플랜은 시민과 각 분야로부터 광범위한 의견요망을 수

렴해서 원안이 마련되고 구민집회와 같은 토의 개인각종단체로부터의

의견 요코하마 국제항도건설 심의회의 답신 시의회의 협의 등을 거쳐

확정되었다.

요코하마 2010플랜을 수립하게 된 배경은 다음과 같다. 첫째 정세

변화에 따라 시민이 안정되게 살 수 있도록 하기 위한 시민행정 공통의

장기적인 지침이 요구되고 있다. 둘째 정주화 지향이 높아감과 더불어

요코하마에 애착을 느끼는 시민이 증가함에 따라 고령자 복지와 어린이

교육 환경 등 지역의 문제와 여유 있는 삶에 대한 관심이 높아가고 있

다. 셋째 자원에너지 문제 폐기물리사이클 문제 水綠의 보전 등의 환

경문제에 대한 시민의 관심이 높아지고 있다. 넷째 업무 핵심도시 만들

기의 구체화와 교통 네트워크의 정비에 의한 직장과 거주가 근접한 여

유있는 주민생활의 실현이 요구되고 있다.

요코하마는 이 플랜을 구체화하기 위해 리딩플랜11 수립했다.

2010 요코하마의 내일을 여는 리딩플랜11로 명명된 이와 같은 발전전

략에는 풍요로운 삶을 구현하기 위한 32개의 플랜 중 계획의 이념을 상

징하고 기초가 되는 사업을 다음의 <표 2>에서와 같이 3가지 분야로 나

9) 橫浜市(1994)의 자료를 주로 참조.


누어 규정하고 있다.


5. 시민주도형 발전전략

1) 일본 동경도 세타가야구(世田谷區): 「마을만들기」의 모범사

례10)

세타가야구(世田谷區)는 도쿄도의 23개구 중 하나로 도쿄도 남서쪽에

위치하고 있으며 면적 58㎢에 인구 80만명이 사는 일본 도쿄도 세타가

야구(區) 산겐자야 지역의 가라시야마가와 녹도의 빌딩 숲 뒤편 주택가

도로변에는 주민들이 손수 가꾸어 낸 나무와 꽃들이 늘어서 있다. 길옆

에는 맑은 실개천이 흐르고 보도에는 동네 초등학생들이 그린 그림을

새긴 타일이 깔려 있다. 과거 4.6㎞에 이르는 이 도로는 주민들이 내다

버린 온갖 쓰레기로 뒤덮인 상태였으나 세타가야구 당국은 80년대 들

어 하천 정비에 나섰다. 정비계획 초안은 구청이 만들고 구체적인 계획

은 주민들에게 맡겼다. 주민들은 당장 주민협의회를 만들고 전문가를

초빙했다. 그 결과 당초 직선으로 돼 있던 계획안은 옛 하천부지의 자

연스러운 모습을 따라 굴곡 형태로 바뀌고 사라졌던 하천도 실개천으로

부활했다.

한편 세타가야구에는 주민들의 제안에 의해 만들어진 공간들이 산재

해 있다. 대표적으로 쓰루마키(넝쿨)지역의 넝쿨 산책로를 들 수 있다.

초등학교를 끼고 있는 이곳 주민들은 학교 주변을 어린이들의 환경생태

교육장으로 탈바꿈시켰으며 토끼장닭장은 학교 경계선 안팎으로 통하

도록 해 어린아이와 엄마들이 찾는 단골 장소가 됐다. 뿐만 아니라 가

로등과 음료수대는 폐자원화한 상수도관으로 만들었다. 또한 세타가야

미술관에 어울리게 길가에 조각작품을 배치한 요가지역의 주택가 곳곳

에 설치되어 있는 쌈지공원(빈터를 이용한 공원) 버스정류장 전신주

공공화장실 공중전화부스 등 어느 곳 하나 주민의 손길이 닿지 않은 곳

이 없다. 주민들이 나서 만든 곳의 사후관리는 주민들이 직접 하는 것

이 당연시돼 있다.



첫 마을 만들기사업은 75년 세타가야구 타이시토지역의 목조주택

재정비 사업이 효시가 되었다. 낡고 혼잡한 목조주택지역 재정비 사업

을 구청이 추진했으나 재산상의 손실 등을 우려한 주민들의 반대로 사

업은 난관에 봉착했다. 5년이나 갑론을박을 거듭하다 마침내 구청이 주

민들 스스로의 참여에 의한 재정비안을 제안했으며 이에 따라 주민 스

스로 논의한 결과 구청 당국에 전문가 파견을 요청했다. 그 과정을 거

쳐 주민들이 새로운 제안을 내자 구청이 이를 대부분 수용하면서 사업

이 효율적으로 추진되었다. 사업성과가 예상외로 커지자 전국 각지에서

관심을 보였으며 각 지방정부들은 세타가야를 벤치마킹하기 시작했다.

결과적으로 세타가야구가 주민들의 마을 만들기사업의 효시가 된 셈이

다.

지난 26년간 세타가야구에서 주민 제안으로 이뤄진 사업은 수천건에

달하며 이제는 주민이 구청에 제안할 일이 있으면 주민협의회를 구성해

주민 합의를 거치는 등의 절차도 확립했다. 주민제안제도는 1980년 도

시계획법에 명시됐고 세타가야의 경우 82년에 관련조례가 제정됐다.

세타가야구에는 현재 평균 5000명당 1개씩 약 160개의 협의회가 있으

며 적게는 5-6명 많게는 수십명이 모여 지역사안을 협의하는 것이 일

상화되어 있다. 이에 따라 구청을 상대로 한 주민들의 민원제기는 사라

졌는데 이는 마을을 스스로 가꾸고 관리하는 만큼 애착심과 만족도가

높아졌기 때문이다. 왕왕클럽(개를 데리고 산책 온 사람들의 클럽) 가

로등 관리 모임 등 주민들간의 소그룹 모임도 활성화돼 도심 전체의 활

성화에 크게 기여하고 있다. 특히 세타가야구는 독특한 자치기구인 마

을 만들기 지원센터를 효과적으로 잘 활용하고 있다는 평가를 얻고 있

다. 이 센터는 구청과 주민의 가교역할을 하는 반공공반민간 기구로서

공무원 도시정비공사 직원 및 자원봉사자들이 주민제안을 정책화시키

는 자문역할을 수행한다.


2) 이탈리아 밀라노: 예술과 디자인의 조화와 상업화11)

밀라노는 패션과 디자인뿐 아니라 레오나르도 다빈치의 걸작인 최후

의 만찬과 유럽 오페라의 산실인 라 스칼라 극장으로도 잘 알려진 이탈

리아 북부 롬바르디아 지방의 중심도시이다. 인구 130만 명이지만 주

변 도시 인구 300만 명을 합쳐 하루 유동인구가 400만 명으로 추산된

다. 15세기부터 브라만테 다빈치 등을 비롯한 문인과 예술가들이 모여

들면서 문화의 황금시대를 이루었으며 초기 기독교 건축양식을 보여주

는 산 로렌조 교회를 비롯 유럽에서 네번째로 큰 두오모 성당과 최후의

만찬 성화가 있는 산타 마리아 델라 그라지에 교회 등이 대표적인 종교

유적이다. 중심가인 두오모 광장은 세계에서 가장 아름다운 쇼핑 거리

로 불리는 비토리오 엠마누엘레 2세 갤러리아와 연결되어 있고 1778

년 세워진 스칼라 극장은 19세기 로시니 도니제티 베르디 푸치니 등

거장들의 작품이 초연된 오페라의 전당으로 세계 굴지의 성악가들이 무

대에 서보기를 소원하는 곳이다. 한편 이탈리아와 유럽대륙을 잇는 교

통의 요지에 위치하여 일찍부터 상공업이 발달했다. 중세 이후 섬유산

업이 발달하고 19세기 들어 금속 화학 기계 등 중공업이 번창하면서 이

탈리아의 경제 수도로 불리고 있으며 1933년 밀라노 트리엔날레가 열

리면서 세계적인 패션과 디자인의 도시로 발돋움했다.

도시적 이벤트로서 1년에도 몇 번씩 전 세계의 이목을 집중시키는 밀

라노 컬렉션과 가구박람회 디자인전시회가 열리고 유행의 근원지 또

는 세계 디자인의 눈 스타일의 수도라는 별칭이 바로 이 도시의 주요

한 예술 및 상업이미지를 형성한다. 특히 디자인의 도시 밀라노를 상징

하는 두 개의 축이라고 할만한 밀라노 컬렉션과 국제 가구 박람회는 각

각 50년과 40년이라는 역사성을 지니고 있다. 이 전시회에 나오지 않

고 유명해진 디자이너는 없다고 장담할 정도로 디자인에서 이탈리아 스

타일을 확실하게 굳히고 세계 시장의 리더로 올라서게 만들며 이탈리아

전 인구의 3%도 안되는 밀라노가 GDP의 10%를 차지할 만큼 밀라노 경



제를 번성시킨 원동력이다.

흔히 밀라노를 가리켜 전통과 현대가 조화된 도시로 표현한다. 숟가

락에서 도시까지라는 구호를 표방할 만큼 전후 부흥기에 팔을 걷고 나

타난 지오 폰티를 비롯한 비코 마지스트레티 등 건축가들은 아름다운

디자인그룹을 구성하여 의자 나이프 문고리에 이르기까지 무수한 영

역의 디자인에 나섰고 올리베티 알레시 카시나 같은 제조업자들이 이

들의 후원자로 나섰다. 당대의 건축 디자이너들을 자유로운 예술가이자

생산자로 하여 디자인을 상품에 접목한 이들 기업체들은 한편으로는 디

자인 잡지들을 후원하는 독특한 전략을 폈다. 도무스를 비롯해 카사 벨

라 카사 보그 아비타레 등 밀라노에서만 40여개의 디자인 잡지가 발행

되고 있다는 사실은 세계적으로도 디자인 산업 전략의 좋은 본보기로

인용되고 있다. 결론적으로 디자이너(제품 디자인)와 기업체(마케팅)

잡지출판(커뮤니케이션)이 삼위일체로 균형을 갖춤으로써 디자인산업

이 왕성한 활력을 맞게 되었다고 볼 수 있다. 이것이 밀라노의 도시발

전전략이며 생산유통광고의 상업 이론을 이탈리아 스타일로 옮긴 디자

인 전략인 셈이다.

6. 결론

이제까지 세계적으로 전개되고 있는 선진 도시정부의 도시발전 전략

을 다양하게 살펴보았다. 여기서 제시되고 있는 사례도시들은 도시발전

전략의 주도권을 중심으로 크게 지방정부 주도형 민관 파트너십형 그

리고 시민주도형으로 나누어졌으나 이러한 유형 분류가 엄격한 분석논

리에 따른 것도 아니며 실제적으로 이러한 유형분류가 현실적으로 모호

한 경우도 상당수 있을 수 있을 것이다. 그러나 본문에서 제시된 사례

도시들의 도시발전전략의 전개과정을 살펴 본 결과 대체적으로 다음과

같은 특징과 의의를 지적할 수 있다.

첫째 지역의 경제성장과 환경 교통 문화 도시미관에서의 지역사회

발전 등을 목표로 하는 자립형 도시발전전략과 정책들이 단순한 도시의


교환가치(시장가치) 뿐만 아니라 실제적으로 그와 같은 가치들이 해당

도시의 주민들을 위한 효용과 실리(사용가치)를 극대화시킬 수 있다는

결과를 보여주고 있다. 따라서 이제까지 시장가치와 사용가치간의 대립

적 부조화와 불균형논리가 지배적이었던 논리를 반박하고 도시발전에서

양자간의 협력적 조화와 균형적 발전이 가능할 수 있음을 경험적으로

보여주었다는 데 그 의의가 크다. 또한 도시성장과 관련한 사용가치의

중요성을 강조한 대안적 도시발전 전략은 도시발전을 단순히 구조적인

경제적 환경이나 조건에 의해 단순히 규정되기보다는 주체적인 시민의

자발성에 의한 동태적이고 의지적 과정의 산물로 개념화시켰다는데 또

다른 의의가 있다.

둘째 선진 지방정부에 의한 도시발전 전략은 도시 내에 민관부문간의

파트너십의 중요성을 강조하고 있을 뿐만 아니라 지방도시정부의 리더

십과 공공부문이 지역사회발전을 주도할 수 있었다는 점과 민관 사이의

네트워크 및 협력방식이 도시발전 정책의 순위를 정하고 이를 실행하는

데 매우 중요하다는 경험적 사실을 제시하고 있다.

셋째 선진도시들의 도시발전 전략이 가능했던 바탕에는 공통적으로

지방정부의 자율성 및 자치권의 확보가 선결조건이란 점을 이해할 수

있다. 지방정부의 자율성의 확대 및 이에 대한 법제도적 보장은 결과적

으로 시민들에 대한 지방정부의 대응성 및 책임성을 강조하게 됨으로써

도시정부의 새로운 정책 선택의 여지를 강화시켜 왔으며 본문에서 살펴

본 바대로 도시발전 정책의 다양성으로 나타났다고 할 수 있다.

넷째 대부분의 자립형 도시발전정책들은 정책의 공급자와 수요자 모

두에게 각각 책임성을 부여하고 있다는 점에서 기업가적이면서 공동체

적인 신공공관리(거버넌스: governance)의 특성을 내포하고 있다. 이

를 통해 대부분의 도시정부는 정책 수요자들의 정책적 수요에 신속하게

대응하면서 고질적인 지역사회의 경제 및 생태적 문제를 해결함으로써

성장 반성장이라는 이분법적 대립구도를 지양하고 있으며 새로운

도시발전의 패러다임을 열 수 있는 계기를 마련하고 있다는 점에서 21

세기 도시발전의 패러다임을 구상하는 데 획기적인 의의를 가진다고 평


가된다.

다섯째 세계화라는 무한경쟁의 시대의 특징은 자본과 노동의 유동성

이 보다 자유로와 지고 국제간 투자의 경쟁이 가속화됨으로써 지방도시

는 지역경제발전에 상당한 영향력을 행사하는 외부적 의사결정에 매우

취약한 상황에 놓이게 되었다. 자립경제 발전전략은 이러한 변화에 대

응한 것으로서 지방경제의 유연성과 신축성 및 적응성을 확립시켜 외부

충격을 최소화할 수 있다. 따라서 세계적 자본이나 새로운 대기업의 유

치를 통해 지역사회 경제의 활성화를 기하는 것도 중요하지만 한편으로

는 지역사회의 토착 중소기업들을 육성 발전시키며 이들과 함께 도시발

전을 위한 파트너십을 형성하는 것도 외부기업의 유치만큼이나 지역사

회에 기여할 수 있을 것이다.

이상에서 논의한 내용을 정리하면 자립형 도시발전전략의 경험적 사

례들은 기존에 주어진 도시의 정치 경제적 차원의 내외부적 조건에 대

응하여 경우에 따라서는 지방정부가 강력한 리더십을 바탕으로 도시개

발전략을 주도하거나 또는 공공부문과 민간부문(기업시민)간의 민관파

트너십을 형성하여 도시생태나 도시정보화 전략을 모색하여 왔음을 보

여주고 있다. 그리고 보다 적극적으로 시민이 도시발전의 주체가 되어

도시의 생태환경의 변화나 산업활성화에 참여하여 왔음도 알 수 있었다.

결국 이와 같은 도시발전전략의 성패는 해당 도시의 정치경제적 조건

지방정부의 정책결정과정에서의 권한 해당도시의 도시발전전략의 성

격 그리고 지방정부기업시민 3자간의 역학관계 및 참여의사 등에 의해

결정된다고 요약될 수 있을 것이다. 다행스러운 사실은 경험적으로 볼

때 대부분 성공한 도시정부의 발전전략은 도시정치의 다양한 정치적 주

체들의 협력과 참여에 의한 것임을 이해할 수 있으며 따라서 향후 지방

민주주의의 발전에 대한 긍정적인 전망을 세울 수 있는 근거를 찾을 수

있다는 점에서 보다 중요한 의의를 찾을 수 있다.


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