Erfgoed en krimp Beleid in beweging

LYSIAS ADVIES B.V.

SOESTERWEG 310d TEL. +31 33 464 70 70 IBAN NL18 ABNA 0574 2170 53

3812 BH AMERSFOORT WWW.LYSIASGROUP.COM K.V.K. 30166304

Opgesteld in opdracht van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed Samenstellers: Carla de Rie, Krista den Drijver en Pelle Lackamp, Lysias Advies

Ons kernmerk: A16RCE-079

Amersfoort, 6 februari 2017

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave

1 Opdracht en aanpak 2

1.1 Aanleiding 2

1.2 Opdrachtformulering en realisatie 3

1.3 Onderzoeksaanpak 3

1.4 Leeswijzer 4

2 Context 6

2.1 Inleiding 6

2.2 Algemeen 6

2.3 Erfgoed 7

2.4 Krimp 9

3. Bevindingen: samenhang krimp- en erfgoedbeleid 12

3.1 Inleiding 12

3.2 Veranderende rol van erfgoed 12

3.3 Integratie van opgaven 15

3.4 Verschillen per regio: Noordoost-Groningen 15

3.5 Verschillen per regio: Zuid-Limburg 17

3.6 Verschillen per regio: Achterhoek 19

4. Bevindingen: Samenspel betrokken partijen 22

4.1 Inleiding 22

4.2 Samenspel tussen Rijk en regio 22

4.3 Samenspel binnen regio’s 24

4.4 Regionale verschillen in samenwerking: Groningen 24

4.5 Regionale verschillen in samenwerking: Limburg 26

4.6 Regionale verschillen in samenwerking: Achterhoek 27

5. Conclusies 30

5.1 Inleiding 30

5.2 Verschuiving inhoudelijke benadering 30

5.3 Verschuiving in samenwerkingen 32

5.4 Tegenbewegingen 33

6. Aanbevelingen en agenda voor vervolg 36

6.1 Aanbevelingen 36

6.2 Agenda voor vervolg 39 Bijlagen: 1. Begeleidingscommissie en gesprekspartners. 2. Geraadpleegde documenten. 3. Fotoverantwoording

P a g i n a 1 | 44

01

Opdracht en aanpak

P a g i n a 2 | 44

1 Opdracht en aanpak

Samengevat:

Deze rapportage bevat de resultaten van het beleidsonderzoek naar

de relatie tussen krimp- en erfgoedbeleid. In opdracht van de

Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) is onderzocht of de

werelden van ruimtelijke ordening en erfgoed de afgelopen jaren

dichter bij elkaar zijn gekomen. Hiervoor is een quick scan methode

gehanteerd waarbij in drie krimpregio’s zowel papier als praktijk zijn

onderzocht.

1.1 Aanleiding

Aanleiding voor het onderzoek was de behoefte van de RCE aan een

onderzoek (trendanalyse) naar hoe er nu en in de nabije toekomst beleid

wordt gemaakt op krimp en welke rol erfgoed daarin speelt. Deze

behoefte vloeide voort uit de ‘Visie Erfgoed & Ruimte: Kiezen voor

Karakter’ (VER, juni 2011). Eén van de programmalijnen van de VER

betreft “Herbestemming als gebiedsopgave in krimpgebieden”. Dit

programma is erop gericht de kracht van erfgoed te gebruiken bij

herbestemmingsopgaven. Deze doelstelling is in de VER als volgt

onderbouwd: “Een gebiedsgerichte benadering is nodig om de schaarse

ruimtevraag te kunnen verbinden met de instandhouding van waardevol

en karakteristiek erfgoed. De programmalijn ‘Herbestemming als

gebiedsopgave in krimpgebieden ’ ontwikkelt daarom

sturingsmechanismen waarbij erfgoed bijdraagt aan het vinden van

nieuwe dragende economische functies in termen van wonen, winkelen

en werken.” Binnen deze programmalijn zijn voor 2016 de volgende

doelstellingen geformuleerd:

Er is een visie op de relatie tussen krimp en erfgoed ontwikkeld en

deze visie is onderdeel van het beleid op verschillende

schaalniveaus.

Stakeholders nemen erfgoed als factor mee in ontwikkelingen die

met krimp te maken hebben.

Er is een gebiedsgerichte aanpak voor het herbestemmen van

waardevol erfgoed in krimpregio's.

Met de opdracht die aan Lysias is verleend, wil de RCE zicht krijgen op

de vraag of in de afgelopen vier jaar de werelden van ruimtelijke

ordening en cultureel erfgoed dichter bij elkaar zijn gekomen, zowel op

papier (in beleidsdocumenten) als in de praktijk. Het gaat dan met name

over de vraag of erfgoed een rol speelt in het fysieke en/of sociale

domein.

Gezien de doorlooptijd die voor het onderzoek beschikbaar was (de

maanden november en december 2016), heeft de opdracht aan Lysias

het karakter gekregen van een quick scan. Daarmee zoomt dit onderzoek

in op enkele onderdelen binnen de programmalijn ‘Herbestemming als

P a g i n a 3 | 44

gebiedsopgave in krimpgebieden ’ en gaat het niet om een volledige

evaluatie van deze programmalijn of van de VER.

1.2 Opdrachtformulering en realisatie

De opdracht spitste zich toe op de volgende onderzoeksvragen:

Hoe wordt nu nagedacht over krimp & erfgoed? En verschilt dat ten

opzichte van voorheen? Kijk dan naar Rijk, krimpprovincies en

enkele gemeenten (zie ook steekproef Telos1).

Krijgt het onderwerp nu concreter vorm? Weet men erfgoed actief in

te zetten?

Zijn er meer/andere partijen bij betrokken? Waar zit de energie?

Kennen de werelden elkaar? Kennen ze elkaars meerwaarde?

Hierbij ging het niet zozeer om een harde confrontatie tussen twee

ijkmomenten, maar meer om de vraag of er een beweging is ingezet en

hoe die beweging in de toekomst verder versterkt kan worden.

Naast de gevraagde quick scan, maken ook het formuleren van

conclusies en aanbevelingen onderdeel uit van de opdracht. De RCE

heeft hierbij een voorkeur aangegeven de adviezen te richten op het op

gang brengen van een verdere beweging waarin erfgoed en het fysieke

en sociale domein elkaar beter en eerder in herbestemmingsprocessen

van cultureel erfgoed weten te vinden.

Het onderzoek is uitgevoerd door een onafhankelijk onderzoeksteam van

het adviesbureau Lysias. De begeleiding van de opdracht is verzorgd

door een begeleidingscommissie vanuit de RCE (zie bijlage 1). De

begeleidingscommissie heeft de procesmatige kaders van de evaluatie

vastgesteld en de voortgang van het onderzoek bewaakt. De

begeleidingscommissie voerde zelf geen onderzoeks- of

evaluatiewerkzaamheden uit en heeft niet gestuurd op de resultaten

ervan.

1 Kansen zien, pakken en krijgen; Gemeentelijke herbestemmingspraktijk in

krimpgebieden. Telos (september 2015).

De formulering van onderzoeksresultaten, conclusies en aanbevelingen

is de verantwoordelijkheid van Lysias. Waar in dit rapport over ‘we’ wordt

gesproken, worden de onderzoekers/adviseurs van Lysias bedoeld.

1.3 Onderzoeksaanpak

De hoofdlijn van de gevolgde onderzoeksaanpak is hieronder

schematisch weergegeven:

We zijn ons onderzoek gestart met het uitvoeren van een quick scan van

de betrokken organisaties en het selecteren van drie krimpregio’s (te

weten Noordoost-Groningen, Parkstad Limburg en de Achterhoek). In

samenspraak met de opdrachtgever is voor deze drie regio’s gekozen,

om de volgende redenen:

Binnen de beperkte doorlooptijd van het onderzoek konden niet alle

individuele krimpregio’s onderzocht worden. Daarom is gekozen

voor een steekproefbenadering.

Gezien de wens om een vergelijking te maken met eerdere

onderzoeksresultaten zijn (willekeurig) twee krimpregio’s

P a g i n a 4 | 44

geselecteerd waar eerder vergelijkbaar beleidsonderzoek heeft

plaatsgevonden (Groningen en Limburg).

Vanwege de wens om niet alleen de “usual suspects” in het

onderzoek te betrekken, is de Achterhoek als relatief recent erkende

krimpregio geselecteerd. Hier heeft - voor ons zover bekend - nog

niet eerder vergelijkbaar (beleids)onderzoek plaatsgevonden.

Vervolgens zijn per krimpregio interviewpartners geselecteerd en hebben

we, mede aan de hand van de gesprekken, een aantal

praktijkvoorbeelden gekozen.

Op basis van een eerste analyse van de beschikbare documenten

hebben we vervolgens een onderzoekskader opgesteld dat als leidraad

heeft gediend voor de interviews en de bureaustudie. Aan de hand van

dit onderzoekskader hebben we de interviews gehouden, gericht op het

vormen van een beeld van het gevoerde beleid voor krimp en erfgoed

(zie bijlage 1 voor overzicht gesprekspartners).

Parallel aan de interviews voerden we de bureaustudie uit. We

analyseerden de relevante (beleids)documenten op nationaal, provinciaal

en lokaal niveau en inventariseerden de belangrijkste trends in de

afgelopen vier jaar in het samenspel tussen ruimtelijke ordening en

cultureel erfgoed.

Vervolgens hebben we invulling gegeven aan een beknopt

praktijkonderzoek door nader in te zoomen op de praktijkvoorbeelden per

krimpregio. Dit ter illustratie van de bevindingen en om waar mogelijk

een aantal interessante leerpunten te presenteren die mogelijk ook

elders gebruikt kunnen worden.

Begin december deelden we onze eerste bevindingen met de

begeleidingscommissie, zodat een aantal noties gebruikt kon worden

tijdens het Symposium ‘De Triomf van het Dorp; de Wedergeboorte van

de Stad’ op 9 december 2016.

Het voorgenomen rondetafelgesprek eind december bleek in de volle

agenda’s van de beoogde deelnemers niet in te passen. In plaats

daarvan hebben we begin januari de hoofdlijn van onze bevindingen en

conclusies voorgelegd aan onze gesprekspartners met de uitnodiging

daar schriftelijk op te reageren.

Ter afronding van dit onderzoek is deze eindrapportage opgesteld.

1.4 Leeswijzer

Ons rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 beschrijven we de

context van het krimp- en erfgoedbeleid. We duiden in dit hoofdstuk

allereerst enkele algemene trends en schetsen daarna de context van

het erfgoedbeleid en van het krimpbeleid.

De hoofdstukken 3 en 4 bevatten onze bevindingen van het onderzoek

naar de inhoud van het krimp- en erfgoedbeleid (hoofdstuk 3) en het

hierbij betrokken speelveld (hoofdstuk 4).

Onze conclusies over de belangrijkste ontwikkelingen zijn beschreven in

hoofdstuk 5. Ter afsluiting van deze rapportage formuleren we in

hoofdstuk 6 enkele aanbevelingen.

Aan het begin van ieder hoofdstuk wordt steeds een korte samenvatting

gegeven.

P a g i n a 5 | 44

02

Context

P a g i n a 6 | 44

2 Context

Samengevat: Decentralisatie van het ruimtelijk beleid,

vermaatschappelijking en de financieel-economische crisis zijn

belangrijke ontwikkelingen van de afgelopen jaren. Verhoudingen

tussen partijen zijn veranderd en er is meer focus gekomen op

herontwikkeling en binnenstedelijk bouwen.

In de erfgoedwereld speelde de Modernisering Monumentenzorg

(MoMo) waarbij is voortgeborduurd op het Belvedere-beleid van eind

jaren ’90 (behoud door ontwikkeling). De aandacht voor

cultuurhistorie bij besluitvorming over ruimtelijke ontwikkeling is

versterkt. De visie van de Rijksoverheid richt zich onder meer op

gebiedsgericht erfgoedbeleid, zoals weergegeven in de Visie

Erfgoed en Ruimte (VER). Herbestemming als gebiedsopgave biedt

kansen voor ontwikkeling en versterking van de identiteit van

krimpgebieden volgens de VER.

2.1 Inleiding Om de beweging van krimp- en erfgoedbeleid in de juiste context te kunnen plaatsen, presenteren we in dit hoofdstuk op hoofdlijnen onze beleidsreconstructie. Passend bij het karakter van dit onderzoek, te weten een quick scan, heeft deze beleidsreconstruct ie een zeer globaal karakter. We schetsen hierna allereerst enkele trends die in algemene zin van invloed zijn op de ontwikkeling en realisatie van beleidsdoelen. Daarna schetsen we de context van de ontwikkeling van het erfgoedbeleid. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk komt de ontwikkeling van het krimpbeleid aan de orde. 2.2 Algemeen Deze paragraaf bevat een beknopte beschrijving van enkele ontwikkelingen die in algemene zin van betekenis zijn in de context van het krimp- en erfgoedbeleid.

De verbreding en dynamisering van het erfgoedbeleid wordt vaak

beschreven aan de hand van de begrippen van sector, factor naar

vector. Erfgoed wordt meer gezien als waarde, zin- en richtinggever.

Het onderwerp krimp is een kleine tien jaar geleden hoog op de

politiek-bestuurlijke agenda gekomen. Het Rijk startte rond 2010 met

het ‘Nationaal Programma Bevolkingsdaling’. Het Ministerie van BZK

coördineert, waarbij onder andere wordt samengewerkt met het

Ministerie van IenM.

Bij de betrokken provincies is al langere tijd een ontwikkeling

zichtbaar: van speciale aandacht voor krimp (en het ontwikkelen van

krimpbeleid en leefbaarheidsprogramma’s) naar het integreren van

de vraagstukken die krimp met zich meebrengen in de ‘reguliere’

(beleids)domeinen, zoals economie, wonen, onderwijs, zorg en

openbaar bestuur.

Decentralisatie ruimtelijk beleid: centraal wat moet, decentraal wat kan De Nota Ruimte uit 2004 betekende een decentralisatie van het ruimtelijk beleid. Met deze nota kregen de provincies de verantwoordelijkheid om samen met maatschappelijke en private partijen tot actieve ontwikkeling van gebieden te komen. De sturingsfilosofie van de Nota Ruimte is ‘centraal wat moet, decentraal wat kan’. Met een meer actieve en ontwikkelingsgerichte aanpak werd beoogd meer dynamiek in het ruimtelijke dossier te brengen; van ‘toelatingsplanologie’ naar ‘ontwikkelingsplanologie’ of ‘gebiedsontwikkeling’. De visie van de Nota Ruimte, met een grote verantwoordelijkheid voor decentrale overheden, is voortgezet in onder andere de Wet ruimtelijke ordening (Wro) van 2006, in de later ontwikkelde Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR, 2012) en in de Omgevingswet die momenteel in ontwikkeling is. Veranderende verhoudingen, zowel bottom-up als top-down Vermaatschappelijking is het proces waarbij een groter deel van de samenleving verantwoordelijkheid draagt voor ontwikkelingen en voor het realiseren van (beleids)doelen. Onderstaande afbeelding illustreert dat de overheid op basis van burgerparticipatie en zelfredzaamheid

P a g i n a 7 | 44

verantwoordelijkheden overdraagt aan de gemeenschap. Met privatisering en liberalisering zijn publieke verantwoordeli jkheden overgedragen aan de markt. Tegelijkertijd draagt de gemeenschap via actief burgerschap en eigen kracht bij aan het realiseren van publieke doelen en levert de markt een vergelijkbare bijdrage op basis van sociaal ondernemerschap. Onderstaande afbeelding brengt in beeld hoe onderlinge verhoudingen tussen overheid, gemeenschap en markt zich ontwikkelen, zowel top-down als bottom-up.

Deze veranderende context, waarin andere bestuurlijke verhoudingen ontstaan tussen overheid, markt en samenleving, vraagt van de overheid dat zij nieuwe verbindingen en vormen van samenwerking organiseert met de samenleving. Focus op herontwikkeling en binnenstedelijk bouwen Als derde en laatste onderwerp staan we in deze paragraaf stil bij de financieel-economische crisis, die volgde op de kredietcrisis van eind 2008. Als gevolg van deze crisis heeft de afgelopen jaren relatief weinig nieuwbouw plaatsgevonden en kwam de focus (noodgedwongen) op herontwikkeling te liggen en op binnenstedelijk bouwen. Voor een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten ontwikkelde het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) in 2012 de handreiking ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’. Het doel van deze ladder is een goede ruimtelijke ordening in de vorm van een optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden.

2.3 Erfgoed Modernisering Monumentenzorg en aanpassing Monumentenwet 2012 Via de Modernisering Monumentenzorg (MoMo) zijn vanuit het Rijk veranderingen aangereikt die in het monumentenbeleid doorgevoerd moesten worden. Hierbij is voortgeborduurd op het Belvedere-beleid van eind jaren negentig, waarin reeds de noodzaak van ‘behoud door ontwikkeling’ werd onderkend en de aandacht voor cultuurhistorie bij besluitvorming over ruimtelijke ontwikkeling is versterkt. Met de MoMo wilde de minister dit verder verankeren en een aantal aanvullende veranderingen doorvoeren. De visie die wordt geschetst in de beleidsbrief MoMo van 2009 is op drie pijlers gericht: Pijler 1: Het meewegen van cultuurhistorische belangen in de

ruimtelijke ordening. De nadruk ligt hierbij niet langer op het object-, maar vooral het gebiedsniveau;

Pijler 2: Het vereenvoudigen en krachtiger maken van regelgeving; Pijler 3: Zorgen dat herbestemmingen eenvoudiger kunnen

plaatsvinden. Als gevolg van de MoMo zijn het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en de Monumentenwet op 1 januari 2012 aangepast. Belangrijkste gevolgen zijn de plicht voor gemeenten om bij het opstellen van bestemmingsplannen rekening te houden met de aanwezige cultuurhistorische waarden en het vergroten van vrijstellingen van de vergunningplicht voor eigenaren van monumentale gebouwen. Als gevolg hiervan laten veel gemeenten een cultuurhistorische waardenkaart vervaardigen en vindt de integratie van monumentencommissies en welstandscommissies tot één commissie Ruimtelijke Kwaliteit plaats. Wettelijke erfgoedtaken van Rijk, provincies gemeenten

In het verlengde van de MoMo en de wetswijziging heeft een

verschuiving van wettelijke taken plaatsgevonden die betrekking heeft op

de bescherming van erfgoed. Veel cultureel erfgoed werd al door

decentrale overheden beschermd. Denk hierbij aan gemeentelijke en

provinciale monumenten, stads- en dorpsgezichten en

cultuurlandschappen. Begin 2012 hebben provincies de financiële

verantwoordelijkheid voor de restauratie van Rijksmonumenten

overgenomen van het Rijk. Dit past in de bredere decentralisatie van het

P a g i n a 8 | 44

ruimtelijk beleid. De financiering van de restauratie van

Rijksmonumenten loopt nu via het provinciefonds. Het Rijk houdt sinds

1 oktober 2012 ook geen toezicht meer op de omgang met

Rijksmonumenten door gemeenten. Voor Rijksmonumenten geldt dat de

Minister van OCW aanwijst, maar dat de gemeente het bevoegd gezag is

als het gaat om vergunningverlening. De provincies adviseren de

gemeenten en houden interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van de

wettelijke taken door de gemeenten.

Gebiedsgericht erfgoedbeleid: de visie van de Rijksoverheid wordt weergegeven in de Visie Erfgoed en Ruimte (VER)

‘Kiezen voor karakter, Visie Erfgoed en Ruimte ’ (VER) is in 2011

vastgesteld in het kader van de uitwerking van de MoMo-beleidsbrief. De

VER is een aanvulling op de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

(SVIR) en diept het in de SVIR benoemde nationale belang van cultureel

erfgoed nader uit. Het document is door de staatssecretaris van

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de minister van Infrastructuur en

Milieu namens het kabinet is aangeboden aan de Tweede en Eerste

Kamer.

De VER levert een bijdrage aan het behouden en ontwikkelen van

erfgoed door het erfgoedbelang van meet af aan te betrekken bij

ruimtelijke opgaven. Hierbij staan integraal denken en handelen centraal.

In de VER wordt tevens gesteld dat niet alles altijd behouden kan of

hoeft te worden. Veranderingen maken dorpen, steden en landschappen

leefbaar voor de toekomst en voegen een nieuwe laag aan de

geschiedenis toe. Bij deze veranderingen kan cultuurhistorie een

inspiratiebron zijn. In de visie pleit de Rijksoverheid voor het kiezen voor

karakter; laat het verhaal van een gebied zien, houdt de kern overeind in

de nieuwe situatie. Met de visie wordt ingezet op:

Behoud en versterking van het cultuurhistorische karakter van

Nederland op gebiedsniveau;

Verbinding van de zorg voor het cultureel erfgoed met andere

ruimtelijke vraagstukken op het gebied van economie, veiligheid en

duurzaamheid.

Om de VER operationeel te maken, zijn vier karakteristieken vastgesteld

die bepalend zijn voor Nederland: waterland, stedenland, kavelland en

vrij land. Op basis daarvan zijn vijf programmalijnen gekozen. Met behulp

van tal van projecten wordt binnen die programmalijnen gewerkt aan de

realisatie van de doelen van de VER. Herbestemming als gebiedsopgave biedt kansen voor ontwikkeling en versterking van de identiteit van krimpgebieden

Een van de programmalijnen van de VER is gericht op herbestemming

als gebiedsopgave in krimpgebieden. Monumentaal vastgoed (met name

Rijksmonumenten) kunnen volgens de VER een gunstige bijdrage

leveren aan de ontwikkeling en versterking van de identiteit van

krimpregio's. Om die kansen goed te benutten, moet erfgoed een

belangrijke plek krijgen binnen het regionale- en lokale krimpbeleid. Een

gebiedsgerichte benadering is nodig om de schaarse ruimtevraag te

kunnen verbinden met de instandhouding van waardevol en

karakteristiek erfgoed. Zoals eerder beschreven in paragraaf 1.1 zijn

binnen deze programmalijn voor 2016 drie concrete doelstellingen

geformuleerd:

Er is een visie op de relatie tussen krimp en erfgoed ontwikkeld en

deze visie is onderdeel van het beleid op verschillende

schaalniveaus.

Stakeholders nemen erfgoed als factor mee in ontwikkelingen die

met krimp te maken hebben.

Er is een gebiedsgerichte aanpak voor het herbestemmen van

waardevol erfgoed in krimpregio's.

De verbreding en dynamisering van het erfgoedbeleid wordt vaak beschreven middels de begrippen sector, factor en vector

Tot eind jaren negentig heeft de monumentenzorg zich ontwikkeld tot een

eigenstandige sector die tot doel had waardevolle monumentale objecten

te behouden (conserveren). Aan het einde van de jaren negentig is men

het erfgoed gaan beschouwen als een factor in het ruimtelijk beleid. In

het kader van de Nationale Onderzoeksagenda Erfgoed en Ruimte wordt

erfgoed beschouwd als een richtinggevend element in de ruimtelijke

ontwikkeling. (Janssen, Luiten, Renes en Rouwendal, 2014).

Nieuwe Erfgoedwet medio 2016 vastgesteld, Omgevingswet volgt naar verwachting in 2019

Op 1 juli 2016 is de Erfgoedwet in werking getreden. Deze wet handelt

over het aanwijzen van te beschermen cultureel erfgoed. Zij vervangt

een aantal wetten zoals de Monumentenwet (deels met een

overgangstermijn tot de Omgevingswet van kracht wordt). Na

P a g i n a 9 | 44

inwerkingtreding van de Omgevingswet zal de Erfgoedwet in beginsel

alleen nog gaan over roerend cultureel erfgoed en de aanwijzing van

Rijksmonumenten. De aanwijzing van ruimtelijk cultureel erfgoed (stads-

en dorpsgezichten en cultuurlandschappen) en omgang met het cultureel

erfgoed in de fysieke leefomgeving krijgt een plaats in de Omgevingswet.

De wettelijke verdeling van verantwoordelijkheden omtrent

Rijksmonumenten verandert niet in het nieuwe stelsel. Wel gaat de

huidige monumentenvergunning voor verstoring van archeologische

Rijksmonumenten over naar de gemeente, en zal de Minister van OCW

advies- en instemmingsrecht hebben op de inhoud van de

omgevingsvergunning voor deze monumenten.

Gemeenten staan aan de lat als het gaat om het verlenen van

omgevingsvergunningen voor Rijksmonumenten, de handhaving van die

vergunningplicht en het verbod op beschadiging en vernieling.

De huidige Erfgoedwet kent een aantal nieuwe bepalingen, zoals de taak

voor gemeenten om een gemeentelijke erfgoedverordening vast te

stellen en een erfgoedregister bij te houden. De landelijke aanwijzing van

beschermde stads- en dorpsgezichten wordt vervangen door een

Rijksinstructie aan gemeenten. De Minister van OCW kan voortaan wel

te beschermen ensembles aanwijzen.

Via de Omgevingswet zullen gemeenten de opdracht krijgen om bij het vaststellen of wijzigen van hun omgevingsplan rekening te houden met het bekende of te verwachten cultureel erfgoed. Hierbij hoort ook het inventariseren van beschermenswaardig cultureel erfgoed en het treffen van adequate beschermingsmaatregelen. Ondersteuning door steunfunctie-organisaties

Libau, Scoop, Scez en Wies en het Huis van de Cultuur zijn voorbeelden

van provinciale steuninstellingen of steunfunctie-organisaties. Ze bieden

per provincie ondersteuning aan gemeenten op het gebied van

erfgoedbescherming. Deze organisaties worden gefinancierd door de

provincies en bieden ondersteuning aan gemeenten in lijn met en als

onderdeel van de uitvoering van het provinciale beleid.

2.4 Krimp Agendering van het onderwerp bevolkingskrimp Het onderwerp krimp is een kleine tien jaar jaren geleden hoog op de politiek-bestuurlijke agenda gekomen. De agendering van het onderwerp betekende echter niet dat de gevolgen van bevolkingskrimp volledig werden onderkend. Duidelijk was wel dat het adequaat omgaan met de gevolgen van bevolkingsdaling een nieuwe manier van denken en doen vereist. Groei zit in onze genen. Structuren en systemen zijn uitsluitend gericht op groei. En krimp is in deze context wat anders dan omgekeerde groei. De gevolgen van krimp op een goede manier opvangen vraagt om een mindshift. Een situatie van bevolkingskrimp stelt bestuurders voor complexe en uitdagende vragen, waarvoor antwoorden niet vanzelfsprekend voorhanden zijn. “Hoe houden we gebieden leefbaar?” “Hoe financieren we de sloopopgave die gepaard gaat met krimp, terwijl het verdienvermogen in een krimpsituat ie drastisch afneemt?” en “Hoe slaan we de handen ineen om een inspirerend toekomstperspectief te ontwikkelen, waarmee we een situatie creëren die (weer) meerwaarde oplevert?” Aanpak van het krimpvraagstuk op nationaal niveau Onder andere op basis van studies van het Planbureau voor de Leefomgeving en adviezen van het Topteam Krimp2 en de ‘Adviescommissie Deetman Bevolkingskrimp Limburg’3 startte de Rijksoverheid rond 2010 met het ‘Nationaal Programma Bevolkingsdaling’. Met de ‘Interbestuurlijke Voortgangsrapportages Bevolkingsdaling’ (VGR) is de afgelopen jaren regelmatig gerapporteerd over de voortgang van dit nationale programma. Het Ministerie van BZK vervult de rol van coördinerend ministerie, waarbij onder andere voor zaken als de ‘Verkenning Rijksagenda Krimp en Ruimte ’ wordt samengewerkt met eerst het Ministerie van VROM en later het Ministerie van IenM.

2 Het Topteam Krimp bestond uit Hans Dijkstal en Jan Mans en bracht in 2009, in

opdracht van toenmalig Minister Van der Laan en voormalig Staatssecretaris Bijleveld, advies uit aan de krimpregio’s in Limburg, Groningen en Zeeland. 3 Deze commissie kende de volgende samenstelling: drs. W.J. Deetman (voorzitter), drs.

J.H.H. Mans en drs. P. Zevenbergen en bracht in februari 2011 advies uit aan Gedeputeerde Staten van Limburg over het effectief omgaan met het vraagstuk van demografische ontwikkelingen.

P a g i n a 10 | 44

Verbinding krimp- en erfgoedbeleid op nationaal niveau zeer bescheiden

In de nationale programma’s bevolkingsdaling en de interbestuurlijke voortgangsrapportages wordt in zeer bescheiden mate een verbinding aangebracht tussen krimpbeleid en erfgoedbeleid. Zo wordt bijvoorbeeld in de VGR 2012 volstaan met de volgende verwijzing: “In 2011 is de ‘Visie Erfgoed en Ruimte’ aan de Tweede Kamer aangeboden30. Eén van de prioriteiten is het ‘Herbestemmen als (stedelijke) gebiedsopgave: focus op groei en krimp’. In krimpregio’s zullen publieke en private partijen ideeën en proefprojecten uitwerken om waardevol erfgoed (monumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten, waardevol cultuurlandschap) een nieuwe bestemming te geven.” De Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) (maart 2012) geeft aan dat “bij de transformatie in zowel groei- als krimpgebieden de herbestemming en herontwikkeling van karakteristiek erfgoed bijzondere aandacht vraagt van decentrale overheden.” In de huidige aanpak van bevolkingsdaling is de inzet vanuit de nationale overheid gericht op drie pijlers, te weten: wonen, voorzieningen en economie.4 Aanpak van het krimpvraagstuk door provincies Bij de betrokken provincies is de inzet de afgelopen jaren gericht geweest op het ontwikkelen van beleidsagenda’s krimp en het opstellen en uitvoeren van leefbaarheidsprogramma ’s of uitvoeringsagenda’s krimp. Daarin is een ontwikkeling zichtbaar van speciale aandacht voor krimp (en het ontwikkelen van krimpbeleid) naar het integreren van de vraagstukken die krimp met zich meebrengen in de ‘reguliere’ (beleids)domeinen, zoals economie, wonen, onderwijs, zorg en openbaar bestuur. Immers, de vragen die demografische veranderingen met zich meebrengen, raken vrijwel alle (beleids)terreinen. Aandacht voor krimp in combinatie met andere vraagstukken; behoefte aan gebalanceerde en integrale aanpak Het rapport “Grenzen aan de Krimp” van het Team Midterm Review Bevolkingsdaling (oktober 2014), dat in opdracht van Minister Blok is opgesteld, bevat de algemene aanbeveling dat “een beleidsintensivering en versterkte inzet vanuit het Interbestuurlijke Actieplan Bevolkingsdal ing

4 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bevolkingskrimp/inhoud/aanpak-

bevolkingsdaling

nodig is, omdat de huishoudensdaling, vaak gecombineerd met andere problematiek, de urgentie en de zwaarte van de opgaven vergroot.” In maart 2016 is het ‘Actieplan Bevolkingsdaling’ verschenen. Dit actieplan heeft als ondertitel ‘Samenwerkingsafspraken voor een structurele aanpak in de krimp- en anticipeerregio’s’. In reactie op dit Actieplan hebben de provincies Groningen, Fryslân, Gelderland, Limburg en Zeeland het position paper ‘Nederland in balans; Een nieuwe koers voor krimpregio’s’ opgesteld. Dit document bevat onder andere een pleidooi ‘Van symptoombestrijding naar structuurversterkende maatregelen’. Daarnaast wordt in dit position paper een oproep gedaan voor het ontwikkelen van ‘Integraal beleid voor heel Nederland ’. De krimpregio’s pleiten ervoor om de negatieve effecten van krimp én groei integraal te beschouwen. Niet apart krimpbeleid, maar het meewegen van de effecten van demografische ontwikkelingen in al het overheidsbeleid en in alle overheidsinvesteringen. “Over en weer zijn er kansen die bij uitstek in de Netwerkstad Nederland verzilverd kunnen worden en ten goede komen aan heel Nederland. Een gebalanceerde en integrale aanpak kan de erosie van de leefbaarheid en economische vitaliteit in de krimpregio’s een halt toebrengen. Een gebalanceerd investeringspakket is noodzakelijk voor het in stand houden van het verdienend vermogen in de regio’s en de economische kracht van de B.V. Nederland.” Naar aanleiding van dit gezamenlijke document van de vijf provincies is een motie aangenomen van De Vries/Houwers (13 oktober 2016), voor het kiezen voor een integrale benadering van groei en krimp en in dat kader de plannen uit ‘Nederland in Balans’ samen met de krimpregio’s nader uit te werken tot een plan voor structuurversterking van die regio’s.

P a g i n a 11 | 44

03

Bevindingen: samenhang krimp- en erfgoedbeleid

P a g i n a 12 | 44

3. Bevindingen: samenhang krimp- en erfgoedbeleid

Samengevat: Veranderingen van de rol van erfgoed in

krimpgebieden zijn vooral zichtbaar in het regionaal beleid. Binnen

(nationaal) krimpbeleid krijgt erfgoed (vooralsnog) minder aandacht.

Verspreiding van het nieuwe, en waardevol geachte gedachtegoed

vindt vooral via de erfgoednetwerken plaats.

Verschuivingen in het inhoudelijke beleidsdenken betreffen onder

andere:

erfgoed als waarde beschouwen, als zin- en richtinggever.

van een objectgerichte naar een gebiedsgerichte benadering. De

invulling hiervan verschilt en wordt soms als complex ervaren.

Ruimte om vooruit te kijken en toekomstgerichte

erfgoeddeskundigen zijn nodig om erfgoed breder als kans te

kunnen benutten.

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk presenteren wij onze bevindingen over de samenhang tussen krimp- en erfgoedbeleid. Welke rol speelt erfgoed momenteel in krimpbeleid en welke recente ontwikkelingen zijn er op dit terrein waar te nemen? Krijgt het onderwerp nu concreter vorm? Weet men erfgoed actief in te zetten? Onze bevindingen zijn gebaseerd op gesprekken met betrokkenen en op onze analyse van relevante documenten. Zoals eerder aangegeven, heeft ons onderzoek het karakter van een quick scan. Dit betekent dat we ons beperken tot het schetsen van de hoofdlijn van relevante ontwikkelingen. We presenteren onze bevindingen in dit hoofdstuk in vijf paragrafen. In paragraaf 3.2 gaan we in op de veranderende rol van erfgoed en op de verschuivingen die binnen dit domein gaande zijn. In paragraaf 3.3 staan we stil bij de integratie van opgaven. In de paragrafen 3.4 tot en met 3.6 geven we een beeld van de verschillen tussen de drie onderzochte krimpregio’s: Noordoost-Groningen, Parkstad Limburg en de Achterhoek.

De krimpproblematiek in Groningen blijkt massaler dan gedacht.

Erfgoed is hier duidelijk zichtbaar in het krimpbeleid. Erfgoed biedt

evidente kansen, maar er is zo veel leegstand dat ook sloop van

erfgoed als onontkoombaar wordt gezien. Gebiedsbenaderingen

lijken in Groningen vooral toegespitst op lokaal niveau. Belangrijke

ontwikkeling is de combinatie met aardbevingsopgaven. Ook in Limburg wordt de identiteitswaarde van erfgoed reeds langer erkend in regionaal krimpbeleid. Gebiedsgerichte benaderingen zijn hier meer gericht op het buitengebied. Bij verplichte sloop voor nieuwbouw worden monumenten (vooralsnog?) ontzien. De Achterhoek is recent erkend als krimpregio en zoekt actief naar leerervaringen van anderen. Nieuwe inzichten zijn duidelijk zichtbaar in het erfgoedbeleid. In het krimpbeleid is erfgoed (nog) niet duidelijk zichtbaar. Sloop wordt als onontkoombaar gezien, maar voor erfgoed ligt de focus op behoud door herontwikkeling. 3.2 Veranderende rol van erfgoed Erfgoed krijgt beperkt aandacht binnen (nationaal) krimpbeleid Op basis van ons onderzoek constateren we dat bij opgaven op het snijvlak van krimp en erfgoed de prioriteit vaak ligt bij het vraagstuk van leefbaarheid en bij de financiële gevolgen van bevolkingsdaling. Het gaat dan bijvoorbeeld om het vraagstuk van het in stand houden van voorzieningen, het afboeken op woningbouwprogramma’s, het financieren van sloopopgaven of de wens om een school open te houden. Deze prioriteitstelling is ook zichtbaar in het Nationale Programma Bevolkingsdaling, dat tot stand komt onder leiding van het coördinerend Ministerie van BZK. Zoals toegelicht in het vorige hoofdstuk is in de huidige aanpak van bevolkingsdaling de inzet vanuit de nationale overheid gericht op drie pijlers, te weten: wonen, voorzieningen en economie. Cultureel erfgoed krijgt beperkt prioriteit binnen het krimpbeleid op nationaal niveau. Het krimpbeleid op nationaal niveau gaat ervan uit dat de samenhang tussen krimp en erfgoed wordt aangebracht via inzet van decentrale overheden, omdat op regionale schaal de afweging gemaakt dient te

P a g i n a 13 | 44

worden welke waarden cultureel erfgoed heeft, en in welke mate dit bijdraagt aan (de identiteit van) een regio. De regio is op di t onderwerp aan zet, waarbij de lijn vanuit de Rijksoverheid is dat ‘de regio in zijn kracht’ gezet moet worden. Inzet vanuit het nationale actieplan bevolkingsdaling is om deze beweging te stimuleren en regio’s bij deze processen te begeleiden. Onze gesprekspartners geven aan dat het in de praktijk als lastig wordt ervaren om het belang van erfgoed actief in te brengen in het krimpbeleid van decentrale overheden. Wel zijn er inmiddels steeds meer voorbeelden op het lokale en regionale schaalniveau waar erfgoed een nadrukkelijke plek krijgt. Deze voorbeelden komen later in deze rapportage nader aan de orde. Ruimte om vooruit te kijken en toekomstgerichte erfgoeddeskundigen zijn nodig om erfgoed als kans te kunnen benutten Een afname van groei of een krimpsituatie brengen complexe, negatieve consequenties met zich mee. Immers, in een situatie van krimp droogt de bron van inkomsten, die gepaard gaat met kwantitatieve groei, op. Realisatie van woningbouw kan niet langer gezien worden als verdiencapaciteit. Financiering van voorzieningen vanuit woningbouw valt weg in een situatie van krimp.

Hierbij is in de praktijk met name behoefte aan ‘ontwikkelingsgerichte’

erfgoedprofessionals, die niet zozeer de nadruk leggen op het verleden

of op het behoud van erfgoed, maar toekomstgerichte

erfgoeddeskundigen en beleidsmakers, die met respect voor het

verleden over de toekomst kunnen meedenken. In hoofdstuk 4 gaan we

nader in op de vraag of deze professionals in voldoende mate

beschikbaar zijn. Verschuiving van erfgoed als belang naar erfgoed als waarde, zin- en richtinggever Het besef dat erfgoed een relevant onderdeel kan zijn van opgaven op het terrein van herontwikkeling of herbestemming is al langer aanwezig. De Belvedere-gedachte van behoud door ontwikkeling is zeker niet nieuw meer te noemen. De nota Belvedere is in de zomer van 1999 uitgebracht en heeft als doelstelling de cultuurhistorische waarde meer prioriteit te geven bij de inrichting van Nederland. In onze gesprekken is naar voren gebracht dat er momenteel een duidelijke ontwikkeling in het (beleids)denken gaande is in lijn met de in

paragraaf 2.3 toegelichte sector-factor-vector-ontwikkeling. Er worden bredere kansen gezien, en er wordt in toenemende mate waarde gehecht aan erfgoed als basis en als ‘richtinggever’ voor herontwikkelingsopgaven in krimpgebieden. Daar waar erfgoed in het verleden nog vaak als een van de belangen gezien werd, wordt het nu steeds vaker beschouwd als een onderliggende waarde, die niet ter discussie staat. Juist in krimpregio’s zijn de kansen hiervoor aanwezig, omdat hier (bijvoorbeeld in vergelijking met een “importstad” als Amsterdam) sprake is van een doorleefde identiteit en een besef van eigenheid. De nieuwe waardering van erfgoed als zin- en richtinggever lijkt aan te sluiten bij een brede behoefte aan zingeving, identiteit en inspiratie in de maatschappij. Zowel bij bewoners in krimpgebieden als daarbuiten, bezoekers, nieuwkomers, ondernemers en anderszins. Deze bredere ontwikkelingen lijken mede gevoed te worden door toenemende globalisering, immigratiediscussies en ontkerkelijking. Deze verschuiving in het beleidsdenken is met name de laatste twee jaar zichtbaar geworden en volgens onze gesprekspartners mede dankzij de inzet van de RCE. Verschuiving van objectgerichte naar gebiedsgerichte benadering van belang maar ook weerbarstig

De monumentenzorg kent vanuit het verleden een objectgericht karakter. De Visie Erfgoed en Ruimte gaat uit van nieuwe kansen voor erfgoedbeleid en stelt de gebiedsgerichte benadering centraal. Deze benadering is voor de verschillende programmalijnen nader uitgewerkt. Binnen de programmalijn ‘Herbestemming als gebiedsopgave’ krijgt dit bijvoorbeeld invulling via de pilots ‘Gebiedsgerichte erfgoedzorg & krimp’. Onze gesprekspartners geven aan de gebiedsgerichte benadering te herkennen en de meerwaarde ervan in de praktijk te onderschrijven. Deze benaderingswijze biedt in sommige situaties nadrukkelijk kansen. Immers, een object is een onderdeel van het gebied en daarmee van een groter geheel. Een gebiedsgerichte benadering biedt de mogelijkheden om voor dit grotere geheel in beeld te brengen wat van belang is voor de toekomst en daarvoor een programma te ontwikkelen (welke ruimte voor welke functies), waarin een beleidsmatige bundeling wordt aangebracht van bijvoorbeeld ruimte, natuur, landschap en erfgoed. Een dergelijk

P a g i n a 14 | 44

programma kan vervolgens houvast bieden om afwegingen te maken, vanuit een perspectief op de lange termijn. Het herkennen en onderschrijven van het belang en de meerwaarde van de gebiedsgerichte benadering wil niet zeggen dat dit in de praktijk als eenvoudig wordt ervaren. Een gebiedsbenadering vraagt veelal om een lange adem, geduld en vasthoudendheid. De druk om op korte termijn zichtbare resultaten te laten zien, zorgt er in de praktijk soms voor dat toch gekozen wordt voor uitsluitend maatregelen op objectniveau. In paragraaf 3.4 gaan we hier nader op in bij de schets van de ‘complexe combinatie van Groningse opgaven’. Daarnaast geldt dat zeker instandhouding vaak het eenvoudigste op objectniveau te organiseren is, in lijn met de eigendomssituatie en de hieruit voortvloeiende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Invulling gebiedsgerichte benadering verschilt onder meer per schaalniveau Wat vervolgens opvalt is dat er op verschillende manieren en schaalniveaus gebiedsgerichte benaderingen gehanteerd worden. Zo komt uit de beleidsdocumenten van de provincie Groningen naar voren dat het om centrumgebieden op lokaal niveau gaat (zie ook paragraaf 3.4). In het Limburgse programma ‘Platteland In Ontwikkeling’ (PIO) ligt de focus op monumenten die in de buitengebieden liggen waar een integrale gebiedsontwikkeling gaat plaatsvinden. Ook zijn er voorbeelden in Limburg en Groningen waarbij het om een programmatische/thematische aanpak gaat, zoals bijvoorbeeld de aanpak van religieus erfgoed.

Ter illustratie:

Kerkencarrousel Appingedam: een thematische gebiedsbenadering Krimp in de bevolkingsomvang en krimp van kerkbevolking hebben in Appingedam geresulteerd in een herbestemming van historische, iconische en beeldbepalende kerkgebouwen. Vanuit een langetermijnperspectief heeft een programmatische uitruil plaatsgevonden, waardoor een aantal kerken een nieuwe, toekomstbestendige functie heeft gekregen. Oftewel een kerkencarrousel. Vanuit de overtuiging dat het juist in krimpgebieden van belang is te zoeken naar massa maken is de opgave rondom een aantal kerkgebouwen in samenhang opgepakt. Betrokken gebouwen zijn de middeleeuwse Nicolaikerk, de voormalige Synagoge, de voormalige Nicolaaskerk en de Gereformeerde Kerk. Met name drie zaken waren belangrijk bij het denkproces om tot de bijzondere ruil te komen: de kwaliteit van het gebouw, de functionaliteit ervan en welke bijdrage het kan leveren aan de stad. De gemeente Appingedam heeft het voortouw genomen voor de ‘Kerkencarrousel’. In samenwerking met de Stichting Oude Groninger Kerken (SOGK) en de Gereformeerde Kerken vrijgemaakt (GKv) kon de herbestemming worden gerealiseerd.

Genoemde verschuivingen zijn meer zichtbaar in erfgoedbeleid dan in krimpbeleid, mede als gevolg van separate organisaties of afdelingen De mate waarin het bovenstaande gedachtegoed wordt omarmd, verschilt en lijkt het sterkst aanwezig bij beleidsmakers met een achtergrond op het terrein van het cultureel erfgoed. Erfgoedprofessionals zoeken actiever dan voorheen de verbinding met de wereld van de ruimtelijke ordening. Gesprekspartners vanuit het ruimtelijk domein, of met een krimpachtergrond zijn in zeer verschillende mate bekend met de ontwikkelingen binnen het domein van het cultureel erfgoed en de kansen die hiermee gepaard gaan. Deze verschillen laten zich mogelijk verklaren vanuit het gegeven dat beleid voor krimp en voor erfgoed nagenoeg overal bij verschillende afdelingen zijn ondergebracht; krimp en erfgoed zijn in de prakti jk belegd bij verschillende geïnstitutionaliseerde afdelingen of partijen. Daarbij geldt dat verschillende afdelingen verantwoording moeten afleggen aan verschillende bestuurlijk verantwoordelijken.

P a g i n a 15 | 44

In een van onze gesprekken werd de vergelijking gemaakt met het Deltaprogramma. Dit programma is erop gericht om via ‘meekoppelkansen’ parallel aan het verbeteren van onze waterveiligheid ook doelstellingen te realiseren op andere beleidsterreinen. Deze beleidsmatige en ook financiële bundeling leidt vervolgens tot opmerkingen van de Tweede Kamer dat het Deltafonds uitsluitend bedoeld is voor waterveiligheid, terwijl er met het aanbrengen van samenhang in een vroeg stadium, en het bundelen van beleidsbudgetten veel maatschappelijke winst te behalen valt. Overigens zijn hier ook positieve voorbeelden voorhanden, zoals de gemeente Landgraaf, waar zowel erfgoed als krimp is belegd binnen de afdeling ruimtelijke ontwikkeling. Mede hierdoor wordt de relatie tussen erfgoed en krimp eerder gelegd. Het aanbrengen van samenhang blijft uiteraard ook hier mensenwerk, waarbij de inzet van de juiste mensen en de juiste competenties vereist is. 3.3 Integratie van opgaven Integrale benadering opgaven noodzakelijk maar ook complex Opgaven integraal benaderen wordt als nodig gezien door onze gesprekspartners. Op relatief kleine schaal zijn er diverse succesvolle voorbeelden. Dit ook op grotere schaal doorzetten verdient de voorkeur, maar blijkt in de praktijk lastig. Hoe hoger het abstractieniveau, hoe complexer het wordt om de integrale benadering te hanteren. Door een van onze gesprekspartners werd expliciet aangegeven dat subsidieprogramma’s voor erfgoed wel kijken naar de context, maar meestal nog geen verbinding leggen met regionale ruimtelijke ontwikkelingen. Dit heeft soms ook te maken met de eigendomssituatie van het erfgoed. De provincie Groningen ontwikkelt (in nauwe samenwerking met andere partijen, waaronder Libau, de RCE, de Stichting Oude Groninger Kerken) een ‘Afwegingskader erfgoed’. Dit vanuit de overtuiging dat niet al het erfgoed kan blijven bestaan vanwege hoge kosten en in sommige gevallen ook veiligheidsrisico ’s (mede vanwege aardbevingen). Dit afwegingskader is tot stand gekomen op basis van een integrale benadering.

Acceptatie minder aansprekende/wenselijke functies, omdat er te weinig “programma” is In krimpgebieden is vaak structureel te weinig vraag, oftewel een afnemend programma. Initiatiefnemers komen minder vaak naar krimpregio’s. Hierdoor kan niet al het aanwezige erfgoed in gebruik blijven of herbestemd worden. In alle drie de onderzochte regio’s is genoemd dat er soms lastige afwegingen aan de orde zijn als het gaat om welke nieuwe functies voor erfgoed acceptabel zijn. Bij voorkeur passen nieuwe functies direct of indirect bij de aard van het erfgoed. Echter, onconventionele keuzes zijn soms nodig om erfgoed te behouden, als het enige alternatief sloop is. Zeker bij religieus erfgoed geldt dat ook acceptatie bij derden vereist is, zoals een kerkgemeente of bisdom. 3.4 Verschillen per regio: Noordoost-Groningen Krimpproblematiek in Groningen blijkt massaler dan gedacht; zwaardere inzet is nodig Hoewel de eerste resultaten van het krimpbeleid in de noordelijke provincie zichtbaar zijn en inspireren, groeit de urgentie. Inmiddels hebben alle gemeenten in de provincie (met uitzondering van de gemeente Groningen) te maken met een daling van het aantal inwoners (bron: Agenda Krimpbeleid Provincie Groningen 2015-2020). In eerste evaluaties uit januari 2015 wordt geconcludeerd dat er veel acties ingezet zijn, maar in de uitkomsten voor het gebied nog niet veel veranderingen te zien zijn. De krimpproblematiek blijkt massaler dan gedacht. Daarnaast geldt dat transities in het sociaal domein in krimpregio’s extra hard aan komen. Intensiveren, versnellen en aanscherpen van de koers is vereist, volgens de provincie. Maar ook verbreding en verbinding naar Nederland als geheel. Dit vanuit de overtuiging dat uiteindelijk een groot deel van ons land met de gevolgen van krimp te maken gaat krijgen. “Krimp is daarmee geen ‘regionaal vraagstuk’ meer, maar een landelijke transformatie-opgave die de komende decennia in belangrijke mate de maatschappelijke en politieke agenda bepaalt.” Boerderijen, kerken, dorpskernen: erfgoed evidente kans maar (te) veel om in stand te houden? Gronings erfgoed kenmerkt zich met name door grote aantallen historische karakteristieke boerderijen, kerken en dorpskernen.

P a g i n a 16 | 44

Het aanwezige erfgoed wordt vanuit de krimpopgave enerzijds nadrukkelijk als een kans ervaren. Een waarde die soms zelfs als evident wordt benoemd, en als vanzelfsprekend geldt als basis voor herontwikkelingsplannen. Anderzijds wordt de omvang van het aanwezige erfgoed ook als last gezien. Zeker kleine dorpen met tientallen monumenten zijn niet voldoende draagkrachtig deze allemaal in stand te houden. Vanwege de ligging in krimpgebied is de verwachting dat er onvoldoende functies en geïnteresseerden zullen zijn. De acceptatie dat sloop van erfgoed onvermijdelijk is , komt in Groningen het sterkst naar voren van de drie onderzochte regio’s. Erfgoed zichtbaar in krimpbeleid, uitvoering in de praktijk soms lastig; soms wordt het samenspel als evident en onontkoombaar gezien De provincie Groningen geeft in haar krimpagenda aan dat erfgoed van onschatbare waarde is “voor de identiteit en de ervaren leefbaarheid van een gebied” (bron: Agenda Krimpbeleid Provincie Groningen 2015-2020). In de agenda wordt ingezet op een regelvrije/-luwe ruimte waarin kernthema’s als erfgoed, ruimte en krimp samenkomen. De activiteiten van de provincie beperken zich tot “kennisdeling, bijvoorbeeld met Onderdendam (dorpsvisie 2.0) en Warffum.” Als gezamenlijke actiepunten (input voor samenwerkingsagenda met het Rijk) zijn benoemd: Ondersteuning met kennis, procesgeld en pilotstatus in de zoektocht naar een nieuwe aanpak en naar kansen in de wet- en regelgeving. Ook in onze gesprekken met andere partijen in Noordoost-Groningen werd de relatie tussen erfgoed en krimp onderkend, waarbij werd aangegeven dat het als lastig wordt ervaren daar in de praktijk invulling aan te geven. Hiervoor is een strategische langetermijnvisie en een uitgewerkt programma vereist, waarin keuzes worden gemaakt. De mate waarin deze benadering wordt gehanteerd, verschilt sterk per gemeente. De gemeente Appingedam is een voorbeeld van een gemeente waar dit nadrukkelijk wel gebeurt. Erfgoed is hier niet weg te denken uit de krimpaanpak. Aandacht hiervoor wordt gezien als vereiste om de binnenstad van Appingedam vitaal te houden. De gemeente heeft cultuurhistorie bestempeld als aanjager van de stadseconomie. Krimp creëert noodzaak voor herijking van de identiteit: het terughalen van de culturele identiteit als pijler voor toekomstplannen en herontwikkeling.

Het gaat om het verhaal en vervolgens welke beeldbepalende gebouwen daar bij horen. Gebouwen krijgen hierdoor een andere betekenis. In Appingedam wordt erfgoed gezien als evident verbindend element, en als mede-richtinggevend voor krimpbeleid. Benadering op gebiedsniveau lijkt beperkt tot lokaal niveau; wellicht ook ingegeven door de regionale erfgoed-karakteristieken? Uit ons onderzoek komt het beeld naar voren dat de gebiedsaanpak vooral op lokaal niveau wordt geprojecteerd, waarbij voor de erfgoedbenadering (nog) niet gemeente-overstijgend gekeken wordt. In het Uitvoeringsprogramma leefbaarheid Provincie Groningen 2016-2020 wordt onder de gebiedsgerichte aanpak verstaan: Gebiedsaanpak van centraal in dorpen en wijken gelegen locaties met een slechte ruimtelijke kwaliteit moet een bijdrage leveren aan realisatie van toekomstbestendige (dorps)kernen en wijken. Combinatie met aardbevingsopgave belangrijkste ontwikkeling; specifiek programma en integraal afwegingskader eerste antwoord hierop De combinatie met de aardbevingsopgave wordt in Groningen als de belangrijkste ontwikkeling genoemd. De verschillende, in de ogen van betrokkenen cumulerende, opgaven worden ondergebracht in een apart programma. Momenteel wordt gewerkt aan een integraal afwegingskader waarbij ook veiligheid een nadrukkelijk thema is . Niet alleen krimp en de hieruit voortkomende leegstand geven urgentie, maar ook veiligheid vanwege schade aan gebouwen vragen om keuzes, en om antwoorden op de vragen: Wat behouden, wat slopen en wat herontwikkelen?

P a g i n a 17 | 44

Ter illustratie: Complexe combinatie van Groningse opgaven in integraal programma In Groningen is sprake van een complexe situatie, omdat verschillende opgaven hier cumuleren. Decentralisaties leiden tot uitbreiding van het gemeentelijke takenpakket. Daarnaast zijn in de krimpgebieden de gevolgen van transities sneller en steviger voelbaar, onder meer door de oplopende leegstand van woon-zorgcomplexen en het minder vrijblijvend worden van vrijwilligerswerk. De aardbevingen voegen hier een extra dimensie aan toe, bijvoorbeeld waar het gaat om het kunnen vasthouden dan wel aantrekken van voldoende huisartsen. Waar mogelijk wordt nu wel actief aan de slag gegaan met kansen voor nieuwe arrangementen en samenwerkingsvormen, ook in combinatie met een economische impuls (bron: Agenda Krimpbeleid Provincie Groningen 2015-2020). De aardbevingsproblematiek betekent dat sprake is van een hoge urgentie, en ook dat middelen beschikbaar worden gesteld. Juist vanwege de druk om op korte termijn zichtbare resultaten te kunnen laten zien, ervaren sommige partijen dat keuzen teveel vanuit een korte-termijn-belang worden gemaakt, in plaats vanuit een gebiedsgerichte visie voor de lange termijn. Als voorbeeld is genoemd dat bepaalde woningen aardbevingsbestendig zijn gemaakt, terwijl deze programmatisch gezien over tien jaar wellicht niet meer nodig zijn. De Provincie Groningen geeft in het Uitvoeringsprogramma cultuur 2017-2020 aan dat er een apart programma ontwikkeld wordt voor Erfgoed, Ruimte en Landschap. Hierbij wordt niet alleen erfgoed in verband gebracht met de ruimtelijke kwaliteit en het landschap, maar worden ook de krimp en aardbevingsproblematiek in samenhang opgenomen in een prioritaire opgave. Als onderdeel hiervan worden onder meer beeldbepalende panden in kaart gebracht en een Erfgoedmonitor opgesteld om een compleet beeld te krijgen van het erfgoed in de provincie. Een integraal afwegingskader zal gebruikt worden om structuren te bepalen en keuzes te maken per gemeente Ook de uitvoering van het meerjarenplan van de Nationale Coördinator Groningen is binnen deze opgave van belang.

3.5 Verschillen per regio: Zuid-Limburg Identiteitswaarde erfgoed in Limburg wordt reeds langer erkend in regionaal krimpbeleid

In het Actieprogramma Zuid-Limburg ‘Een koers voor Limburg’ uit 2012 is

reeds aandacht voor erfgoed. In het kader van de leefbaarheid van

buurten en de kwaliteit van de leefomgeving wordt onder meer

gesproken over het belang van het behoud van cultuurhistorische

waarden, lokale monumenten en beeldbepalende panden

(identiteitsdragers).

Laatste twee jaar rolverschuiving van erfgoed: het regionale verhaal als richting Uit ons onderzoek komt naar voren dat met name de laatste twee jaar het inzicht is ontstaan dat het verhaal van de regio van belang is bij planvorming. In het beleidskader monumenten 2016-2019 van de provincie Limburg ‘Monument in beweging’ is te lezen dat dit een van de punten is die door deskundigen en belanghebbenden uit het veld zijn aangereikt toen de provincie met hen van gedachten wisselde over het toekomstige erfgoedbeleid. Uit het beleidskader komt naar voren dat de identiteitswaarde van erfgoed ook door de provincie zelf erkend wordt. Monumenten worden gezien als meer dan alleen objecten, als basis van de geschiedenis. Ze zeggen iets over identiteit, over wie we zijn. Ook de Stadsregio Parkstad heeft dit omarmt. Daar is men momenteel onder meer bezig met een project rond storytelling, waarbij ook de RCE is betrokken. Het doel is om het verhaal te vertellen van de geschiedenis van de regio; de biografie van Parkstad te maken om op basis daarvan te kijken wat gedaan kan worden met onder meer leegstand, kansen voor toerisme, etc. De geschiedenis is rijk en interessant, maar onder inwoners ook vaak onbekend. Thema’s zijn de Romeinse tijd, de tijd van Karel de Grote, de kastelendichtheid, het mijnverleden, etc. Lastig is dat er weinig zichtbaar erfgoed uit de Romeinse tijd en het mijnenverleden aanwezig is. Vanuit de RCE wordt hierbij geconstateerd dat hier ook sprake is van een vergeten geschiedenis, de periode tussen de Romeinse tijd en het mijnbouwtijdperk. Uit deze tussentijdse periode is juist wel veel fysiek erfgoed bewaard gebleven, waaronder religieus erfgoed (kloostercomplexen), boerenhoeves en molens. Naast het vertellen van het verhaal, wordt ook gekeken wat voor erfgoed past bij dit verhaal en hoe bijvoorbeeld de leisure sector hiervan kan

P a g i n a 18 | 44

profiteren. Overigens, storytelling zien we ook terug in Groningen en de Achterhoek. Gebiedsgerichte benadering Limburg onder meer gericht op het buitengebied De provincie Limburg zet in het beleidskader in op een gebiedsgerichte aanpak. Uitgangspunt hierbij is de focus op de omgeving; verbindingen met natuur, recreatie, toerisme, sport, cultuur, leefbaarheid , etc. In het Limburgse programma ‘Platteland In Ontwikkeling ’ (PIO) ligt de focus op de realisatie van doelen op het gebied van natuur en water maar ook breder op het vlak van toerisme, recreatie, landbouw en monumenten. Monumenten die in de gebieden liggen waar een integrale gebiedsontwikkeling gaat plaatsvinden, krijgen voorrang zodat de belevingswaarde van natuur en landschap ten behoeve van toerisme, recreatie e.a. wordt vergroot (bron: ‘Monument in beweging’). IBA Parkstad gericht op gebiedsgerichte aanpak van brede, integrale opgave In de Stadsregio Parkstad wordt een Internationale Bau Ausstellung (IBA) georganiseerd om een structurele transformatie van het gebied te realiseren. De krimpopgave is aangegrepen om te werken aan een ruimtelijke kwaliteitsverbetering en economische structuurversterking van de regio. Via een creatieve aanpak worden voorbeeld-stellende projecten gegenereerd en geselecteerd, gericht op het aanjagen van vernieuwing en transformatie van regio. Het genereren van projecten in samenhang binnen een bepaalde structuur helpt naar verwachting om de regio Parkstad opnieuw uit te vinden en een duurzame economische impuls en een kwaliteitsimpuls te genereren.

Ter illustratie: IBA als kwaliteitsinstrument voor waardevermeerdering Vanuit de overtuiging dat stedelijke transformatie vereist is, werd in oktober 2013 besloten een Internationale Bau Ausstellung (IBA) te organiseren in het Zuid-Limburgse Parkstad. In Duitsland is dit instrument reeds verschillende malen met succes ingezet voor stedelijke en regionale transformatievraagstukken. De IBA is in Duitsland ontstaan en uitgegroeid tot een aanpak die een bewezen economische en ruimtelijke kwaliteitsimpuls realiseert voor de betreffende gebieden. Maar ook een cultuuromslag in denken en werken, en meer waardering voor het gebied zijn mogelijke effecten. Net als een hernieuwde trots, een hervonden identiteit, die uitnodigt tot investeren. IBA Parkstad is de eerste niet-Duitse IBA. In 2014 is een Open Oproep voor projecten gedaan. Bijna 300 projectvoorstellen zijn ingediend door diverse groepen, personen en instanties binnen en buiten de regio. Vervolgens heeft een selectie plaatsgevonden. Alle projecten die in 2020 tentoongesteld worden, doorlopen het IBA-kwalificatieproces. Om voor het zogenaamde IBA-label in aanmerking te komen, moet voldaan worden aan verschillende criteria omtrent kwaliteit, thematiek, innovatiegehalte, verwacht effect, publiek karakter, ondernemerschap, uitvoerbaarheid, etc. De gedachte is dat middels de IBA-aanpak een beweging op gang wordt gebracht, met respect voor het verleden en aandacht voor de toekomst. De expositie is hierbij tevens bedoeld om internationale aandacht te genereren. Duurzaamheid van de te realiseren regionale effecten is een belangrijk aandachtspunt. Mede daarom bestaat de werkwijze niet alleen uit de projectenaanpak maar ook uit een academy en een public spoor. De academy-benadering is gericht op verankering in het onderwijs: implementatie van ontwikkelde kennis en ervaring in opleidingen. Via onderwijsnetwerken kan de regio tevens (inter)nationaal als innovatief in de kijker gezet worden. De public-benadering is gericht op informatiedeling en het tot stand brengen van verbindingen tussen verschillende partijen en IBA-projecten. In projecten zoals ‘Circulair Erfgoed’ wordt erfgoed nadrukkelijk ingezet als katalysator in relatie tot opgaven op de terreinen van krimp en transformatie. De meeste gesprekspartners zijn positief over het IBA-instrument dat ook handvatten kan bieden voor andere krimpregio’s. Er zijn echter ook aandachtspunten gesignaleerd. Een voorbeeld hiervan is de beperkte kaderstelling bij de projectenoproep. Richting geven aan de voorkant zou kunnen bijdragen aan meer focus in de projecten.

P a g i n a 19 | 44

Verplichte sloop bij nieuwbouw; monumenten worden (vooralsnog?) ontzien

Het huidige regionale krimpbeleid is onder meer verankerd in de structuurvisie Wonen Zuid Limburg, dat ook door elk van de achttien Zuid-Limburgse gemeenten is vastgesteld. De drie Zuid-Limburgse regio’s hanteren een uniform beleid bij nieuwbouw . Vanwege de grote leegstand geldt voor elke nieuw te realiseren woning een compensatieplicht (verplichte sloop van bestaande woningen om nieuwe te mogen realiseren). Woningbouwinitiatieven in Rijksmonumenten zijn uitgezonderd van de compensatieplicht. Herbestemming van kerken en bedrijfsgebouwen zijn aangemerkt als maatwerk. Onze gesprekspartners in Limburg geven aan sloop van erfgoed op termijn nog niet als onvermijdelijk te zien. Enerzijds wordt aangegeven dat de noodzaak hier kleiner is doordat er minder veiligheidsissues zijn dan in het door aardbevingen geteisterde noorden. Anderzijds is er hier minder acceptatie: “Men is in de jaren negentig allergisch geworden voor sloop.” Mogelijk komt dit doordat in Heerlen na de mijnsluiting beeldbepalende gebouwen zijn verwijderd. Dit heeft het denken over het behoud van erfgoed bij erfgoedprofessionals veranderd. Tot slot worden ook nadelen van de sloopregeling gezien. Deze kan krimp ook in de hand blijven werken en ertoe leiden dat grote ontwikkelaars de regio de rug toe keren.

3.6 Verschillen per regio: Achterhoek De Achterhoek is relatief recent erkend als krimpregio en zoekt actief naar leerervaringen van anderen

Sinds 2014 is de Achterhoek aangemerkt als krimpregio. Er is door de

Regio Achterhoek intensief een lobby gevoerd bij de Minister van BZK

om deze status te verkrijgen. De regio is actief op zoek gegaan naar

leerervaringen in andere krimpregio’s, onder meer middels (bestuurlijke)

werkbezoeken. Dit is terug te zien in verschillende (beleids)documenten.

Ook in de Achterhoek komt naar voren dat sloop in krimpgebieden niet te

voorkomen is. Echter sloop van erfgoed is (nog?) niet breed

geaccepteerd. Het beleid is er op gericht om erfgoed te behouden

middels herbestemming. Plattelandscultuur en bijzondere landschappen met onder meer landgoederen, historische stadjes en sterk Achterhoek-merk

Ook in de Achterhoek wordt aangegeven dat er met name de laatste

twee jaar een verschuiving is ontstaan in het denken, van erfgoed als

factor naar erfgoed als vector.

Onder meer lokale verhalen, landbouw en (innovatieve) maakindustrie

maken onderdeel uit van de plattelandscultuur. Twee nationale

landschappen, landgoederen en historische stadjes zijn voorbeelden van

het bijzondere en kenmerkende erfgoed dat in de streek aanwezig is.

Maar ook erfgoed dat aansluit bij de maakindustrie. Herontwikkeling

ervan kan brede waardecreatie opleveren.

Nieuwe inzichten meest direct zichtbaar in erfgoedbeleid Achterhoek

In de documentatie die ons door erfgoedbeleidsmakers uit de Achterhoek

is aangereikt, zijn de nieuwe inzichten het meest duidelijk zichtbaar. Zo

wordt bij de waarde van cultuur en erfgoed voor economie en

maatschappij onderscheid gemaakt tussen intrinsieke waarde,

identiteitswaarde, economische waarde, belevingswaarde en

gebruikswaarde. Erfgoed en cultuur worden gepositioneerd als

inspiratiebron voor de regionale ontwikkeling (bron: Cultuur en erfgoed in

de Achterhoek; Goud in Handen).

Ook in de Concept Erfgoednota van de gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk zijn de nieuwe inzichten terug te vinden. Hierin wordt

P a g i n a 20 | 44

bijvoorbeeld ook de terminologie gehanteerd van erfgoed als sector, factor, vector. En ook hier is erfgoed omschreven als belangrijke pijler van de herontwikkelingsaanpak. Kansen die erfgoed biedt worden breder gezien dan alleen voor het thema recreatie. Ook op het gebied van inspiratie, identiteit en zingeving worden kansen gezien. Daarnaast organiseren gemeenten prijsvragen over erfgoed.

Ter illustratie: Herontwikkeling textielfabriek creëert veel waarde in Aalten De voormalige textielfabriek (stoomweverij) aan de Hofstraat in Aalten is een voorbeeld van herontwikkeling van erfgoed waarbij veel waarde is gecreëerd. De restauratie van dit complex en de verschillende functies die erin gehuisvest zijn, zijn van grote toegevoegde waarde gebleken voor de directe omgeving, voor de economie en de gemeente Aalten.

Vanaf januari 2012 heeft het Ministerie van OCW via het Restauratiefonds geld

beschikbaar gesteld voor financiering van grootschalige restauratie en

herbestemming van Rijksmonumenten (de Restauratiefondsplushypotheek). In

2014 is een meerjarig onderzoek gestart om het effect van deze regeling te

meten. Uit dit onderzoek blijkt dat het beschikbaar stellen van geld voor

grootschalige restauraties of herbestemming een direct, positief effect heeft op

het monument, de economie en de omgeving.

Krimpbeleid legt focus op Smart Werken, erfgoed (nog) niet duidelijk zichtbaar Het erfgoed- en krimpbeleid lijken in de Achterhoek nog wat meer naast elkaar te staan dan bijvoorbeeld in Groningen en Limburg. De eerste verbindingen worden nu pas zichtbaar. Als we de beschikbare documenten bestuderen, constateren we dat vooral bij erfgoedmedewerkers het besef leeft dat verbindingen kansen bieden. Tegelijkertijd zijn in bijvoorbeeld de Uitvoeringsagenda 2.0 Achterhoek 2020 wel aanknopingspunten voor samenhang zichtbaar. De focus in deze nieuwe uitvoeringsagenda ligt op ‘Smart Werken’. Dit vanwege onderzoeksresultaten waaruit is gebleken dat het maken van scherpe keuzes en het vol blijven inzetten op economische ontwikkeling noodzakelijk is om de gevolgen van bevolkingsdaling in goede banen te leiden. In de Achterhoek is de innovatieve maakindustrie een krachtige en onderscheidende economische motor, met volop kansen voor

cross-overs met andere sectoren zoals de zorg en agrofood. Het programma beoogt door toepassing en ontwikkeling van Smart Industry de Achterhoekse economie fundamenteel te versterken. Daarbij wordt het echter als noodzakelijk gezien dat de uitvoeringsagenda een integraal en samenhangend geheel wordt, waarbij ook een aantrekkelijk woon- en leefklimaat als randvoorwaarde hiervoor opgenomen in de Uitvoeringsagenda 2.0. Belangrijk daarin is de integrale aanpak van de leegstand. En juist daar ligt de verbinding met het erfgoed.

P a g i n a 21 | 44

04

Bevindingen: samenspel betrokken partijen

P a g i n a 22 | 44

4. Bevindingen: Samenspel betrokken partijen

Het Rijk en de provincies kiezen een ondersteunende en

faciliterende rol op de terreinen van krimp en erfgoed. Gemeenten

en regio’s worden in de voorhoede geplaatst, maar staan hier niet

altijd voor gesteld. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE)

participeert in de nationale krimpaanpak die gecoördineerd wordt

door het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). Ook het

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) vervult hier een

ondersteunende rol gericht op herontwikkeling.

In ons onderzoek is vanuit de krimpregio’s naar voren gebracht dat

zij behoefte hebben aan hulp van het Rijk, niet alleen op het gebied

van kennis en kunde, maar ook aan middelen, capaciteit, en

integraal (of aangepast) beleid voor erfgoed en krimp op nationaal

niveau.

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk gaan we nader in op het speelveld van krimp en erfgoed. In de eerstvolgende paragraaf presenteren we onze bevindingen over het samenspel tussen het Rijk en de regio’s. Daarna gaan we nader in op het samenspel binnen regio’s. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk schetsen we onze bevindingen over de regionale verschil len in de onderlinge samenwerking. Hierbij benadrukken we nogmaals dat ons onderzoek het karakter had van een quick scan en de bevindingen en conclusies in dit hoofdstuk de hoofdpunten betreffen. 4.2 Samenspel tussen Rijk en regio Gemeenten en regio’s worden in de voorhoede geplaatst, maar zijn niet altijd in staat dit waar te maken

Zoals eerder in deze rapportage beschreven, geven Rijksvisies aan dat

krimp en erfgoed verantwoordelijkheden zijn van decentrale overheden.

Samenwerkingen rondom krimp- en erfgoedopgaven verschillen per

regio, mede onder invloed van cultuur en specifieke opgaven die

spelen. Toch zijn er ook overeenkomsten. Zo komen initiatieven

voor herontwikkeling van objecten steeds vaker vanuit ondernemers

en de samenleving. Overheden nemen vaker het voortouw voor de

aanpak op gebiedsniveau. Initiatieven om erfgoed te benaderen als

zin- en richtinggever komen zowel vanuit beleidsmakers als

ontwerpers. Binnen verschillende regio’s worden initiatieven

gestimuleerd door partijen die “makelen en schakelen”.

Provincies geven vervolgens op hun beurt aan dat gemeenten (of regio’s) verantwoordelijk zijn voor het aanpakken van opgaven op de terreinen van krimp en erfgoed. De gemeente heeft als eerste overheid de wettelijke taak om lokaal de ruimtelijke ontwikkeling te begeleiden met structuurvisies (of omgevingsvisies) en het bestemmingsplan (of omgevingsplan). Hiermee worden gemeenten in de voorhoede geplaatst, in lijn met de eerder in dit rapport beschreven trend van decentralisatie van ruimtelijk beleid en erfgoedbeleid. Door onder meer de provincie Groningen wordt aangegeven dat transities in het sociale domein in krimpregio’s extra hard aan komen. (Bron: Agenda Krimpbeleid Provincie Groningen 2015-2020). Niet alleen vanwege de extra taken die dit voor gemeenten met zich meebrengt, maar ook doordat de gevolgen ervan leiden tot vergroting van de opgaven (zie ook paragraaf 3.4). Door betrokkenen wordt aangegeven dat er grote verschillen zijn tussen gemeenten. In paragraaf 3.2 hebben we beschreven dat er in de praktijk

P a g i n a 23 | 44

met name behoefte is aan ‘ontwikkelingsgerichte’ erfgoedprofessionals, die niet zozeer de nadruk leggen op het verleden of op het behoud van erfgoed, maar toekomstgerichte erfgoeddeskundigen en beleidsmakers, die met respect voor het verleden over de toekomst kunnen meedenken. Uit onze gesprekken komt naar voren dat bij veel gemeenten deze capaciteit in beperkte mate aanwezig is. Met name de expertise om vanuit erfgoedwaarden te redeneren en te handelen, en opgaven integraal en vanuit een lange-termijn-perspectief te benaderen wordt als ontoereikend ervaren. Vooral kleine gemeenten blijken onvoldoende toegerust, zo brachten onze gesprekspartners naar voren. Als oplossing voor dit vraagstuk wordt nadrukkelijker ingezet op regionale samenwerking. Het Ministerie van BZK kiest vanuit het programma Bevolkingsdaling de regio als aanspreekpunt (en niet de individuele gemeente). Ook hier geldt dat de ene regio daarvoor beter is georganiseerd en beter is toegerust dan de andere regio. Steunfunctie-organisaties vanuit de provincie en andere lokale of regionale partijen kunnen dit gat soms slechts ten dele opvangen. Verklaringen die hiervoor worden genoemd zijn de doorgaans bescheiden omvang van dergelijke partijen, beperkte beschikbare budgetten en het ontbreken van een eigen strategische agenda. Rijk kiest voor ondersteunende, faciliterende rol voor krimp en erfgoed In combinatie met het expliciet beleggen van verantwoordelijkheden bij de regio’s heeft het Rijk gekozen voor een faciliterende, ondersteunende rol op het gebied van krimp en erfgoed. De afgelopen jaren heeft dit onder meer de vorm gekregen van het organiseren van kennisuitwisseling in dialoogtafels bevolkingskrimp, waarbij het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) regionale partijen ondersteunt bij de organisatie van 'dialoogtafels'. BZK is een van de initiatiefnemers van het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling. Dit is een netwerk voor professionals, bestuurders en actieve burgers. Hierin kunnen zij kennis delen, informatie uitwisselen en samenwerken. Hierin participeerde ook de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE). Net als bij de experimentenaanpak krimp waarvoor ook het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) een ondersteunende rol vervult. Onze gesprekspartners vanuit IenM gaven aan primair betrokken te zijn bij activiteiten vanuit de ruimtelijke en erfgoed kant. en niet zozeer bij krimpproblematiek. Zij bevestigden wel het beeld van de keuze voor een ondersteunende rol van het rijk; de regio is primair aan zet. Vanuit hun

zicht op diverse herbestemmingprojecten hebben ze geconstateerd dat het bij veel initiatieven om herbestemming van erfgoed bleek te gaan. Andere voorbeelden van ondersteuning vanuit de Rijksoverheid zijn de ‘Transitiesatlassen’ die de gevolgen van keuzes laten zien, het meldpunt knellende regelgeving en de advisering bij bestuurlijke afstemming.5 In het kader van de Visie Erfgoed en Ruimte zijn in het kader van de programmalijn Herbestemming als gebiedsopgave in krimpgebieden diverse projecten uitgevoerd gericht op ondersteuning en kennisuitwisseling, waaronder het uitbrengen van handreikingen en publicaties en het organiseren van (netwerk)bijeenkomsten. Vanuit regio behoefte aan meer Rijksbetrokkenheid: kennis & kunde, middelen en integraal beleid In ons onderzoek hebben de krimpregio’s nadrukkelijk naar voren gebracht behoefte te hebben aan hulp van het Rijk, op het gebied van middelen, kennis, kunde en capaciteit, en aan integraal (of aangepast) beleid voor erfgoed en krimp. Deze behoefte komt voort uit het feit dat de krimpregio’s ervaren dat de opgaven waarvoor deze regio’s zich gesteld zien, mede zijn veroorzaakt door economische ontwikkelingen, en zijn versterkt door Rijksbeleid. Vanuit de opvatting dat krimpeffecten mede veroorzaakt zijn en worden door Rijksbeleid, geven regionale en lokale partijen in meer of mindere mate aan de integrale opgave niet zonder hulp van het Rijk te kunnen oplossen. Onze gesprekspartners geven in dit verband aan dat zij onvoldoende in staat zijn autonome economische ontwikkelingen en het Rijksbeleid te beïnvloeden. Echter, in hun ogen worden deze regio’s wel geconfronteerd met de effecten hiervan. Zoals reeds beschreven in hoofdstuk 1 pleiten de krimpregio’s in het positioning paper ‘Nederland in balans’ om deze redenen voor het ontwikkelen van ‘Integraal beleid voor heel Nederland’. Daarnaast wordt voor specifieke erfgoedkennis en voor het leggen van verbindingen naar de RCE gekeken. Door een aantal gesprekspartners is aangegeven dat deze kennis nog niet altijd landt bij gemeenten en regio’s. Het gaat dan bijvoorbeeld om de lessen die getrokken kunnen

5 Zie: www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/bevolkingskrimp/inhoud/aanpak-bevolkingsdaling

P a g i n a 24 | 44

worden van projecten op het gebied van erfgoed en krimp. Ook aandacht vanuit het Rijk (bijvoorbeeld in de vorm van werk- of projectbezoeken) wordt belangrijk gevonden. Hiermee kan status aan projecten en ontwikkelingen worden gegeven. Dit wordt ook nadrukkelijk door onze gesprekspartners vanuit het ministerie van IenM bevestigd. 4.3 Samenspel binnen regio’s Initiatief voor herontwikkeling van erfgoed komt steeds vaker vanuit ondernemers en de samenleving; op objectniveau Uit ons onderzoek komt naar voren dat betrokkenen vanuit het bedrijfsleven of de samenleving steeds vaker het initiatief nemen voor herontwikkeling van erfgoed. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om eigenaren, marktpartijen, burgers, ondernemers of erfgoedpartijen. Deze ontwikkeling is al langer gaande en wordt door onze gesprekspartners positief gewaardeerd. Deze initiatieven hebben meestal betrekking op objectniveau. Enerzijds staat dit op gespannen voet met de beleidsambitie vanuit de VER en de MoMo om de nadruk te richten op gebiedsniveau. Anderzijds wordt deze bottom-up-benadering, van aansluiten bij en faciliteren van initiatieven vanuit de samenleving, gezien als succesvoorwaarde of als vereiste om lokaal erfgoed toekomstbestendig te kunnen herontwikkelen. Deze ontwikkeling onderschrijft de behoefte aan ontwikkelingsgerichte erfgoedprofessionals, die samenhang kunnen aanbrengen tussen enerzijds lokale, objectgerichte initiatieven en anderzijds een integrale gebiedsgerichte langetermijnvisie. Om op objectniveau goede keuzes te kunnen maken, is het van belang het grotere geheel in ogenschouw te nemen. Deze samenhang aanbrengen in denken en doen is nog geen gemeengoed. De neiging is veelal om een oplossing te formuleren voor een eigen probleem. Initiatief voor integrale benadering op gebiedsniveau komt overwegend van of in opdracht van overheden In ons onderzoek is naar voren gekomen dat voor een integrale benadering op gebiedsniveau, op basis van een visie op de langere termijn, vaak een externe impuls nodig is. Dit is onder meer te verklaren vanuit het feit dat de eigendomssituatie van erfgoed veelal per object verschilt en de verantwoordelijkheid voor herontwikkeling van een gebied meestal niet bij erfgoedeigenaren ligt. In de praktijk komt het initiatief

voor een meer integrale benadering op gebiedsniveau overwegend vanuit (of in opdracht van) overheden. De mate waarin hiervoor door provincies initiatief genomen wordt en de manier waarop dit gebeurt , verschilt, zoals reeds toegelicht in hoofdstuk 3. Initiatieven binnen verschillende regio’s gestimuleerd door “makelaars” Passend bij de trends van vermaatschappelijking, burgerparticipatie en zelfsturing wordt in de krimpregio’s ruimte geboden voor initiatieven vanuit de samenleving en wordt de energie benut die in dorpen of dorpskernen aanwezig is. Echter, initiatieven van ‘onderop’ passen niet automatisch binnen bestaand beleid van de overheid. Intermediaire partijen (zoals Libau in Groningen), die kunnen makelen en schakelen tussen initiatiefnemers en overheden, spelen in dergelijke situaties een belangrijke rol. Recent onderzoek van Ruimtevolk laat een ontwikkeling zien waarbij niet zozeer langer sprake is van uitsluitend bottom-up-initiatieven, of ontwikkelingen ‘van onderop’, maar van ontwikkelingen ‘door het midden’. Daarbij gaat het om nauwe samenwerking tussen de overheid, betrokkenen vanuit het dorp of een dorpskern en ondernemers. Initiatief voor benadering van erfgoed als zin- en richtinggever vanuit ontwerpwereld en beleidsmakers Vanuit de ontwerpwereld (de wereld van landschapsarchitecten en stedenbouwkundigen) is een integrale benadering van erfgoed als richtinggevende factor voor herontwikkeling al jarenlang gemeengoed. In onze gesprekken is naar voren gebracht dat deze benaderingswijze de laatste twee jaar meer zichtbaar is bij en vanuit overheden. Onze gesprekspartners gaven aan dat de RCE van invloed is geweest op het delen en verspreiden van deze benaderingswijze. 4.4 Regionale verschillen in samenwerking: Groningen Provincie Groningen kiest ondersteunende rol en nauwe samenwerking Uit onze gesprekken en analyse van beleidsdocumenten is naar voren gekomen dat de provincie Groningen de integrale opgaven op de terreinen van krimp, erfgoed en aardbevingsproblematiek beschouwt als opgaven waarvoor met externe partijen oplossingen gezocht moeten worden. Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat de provincie hierbij voor zichzelf vooral een procesmatige ondersteunende rol ziet weggelegd en niet al te nadrukkelijk kaders wil stellen. Het initiatief om opgaven op te pakken ligt bij de betrokken gemeenten, die op hun beurt

P a g i n a 25 | 44

de samenleving moeten meenemen bij ontwikkelingen. Zo is aan gemeenten gevraagd om karakteristieke beeldbepalende panden in kaart te brengen, zodat vervolgens met hulp van een afwegingskader structuren bepaald en keuzes gemaakt kunnen worden (zie ook paragraaf 3.4). De mate waarin en de manier waarop hierbij door de provincie ook gemeente-overstijgend gewerkt en gedacht wordt, is in ons onderzoek niet precies duidelijk geworden. In de afgelopen periode heeft de provincie Groningen onder meer invulling gegeven aan deze ondersteunende, faciliterende rol door in nauwe samenwerking met betrokken gemeenten, maatschappelijke partners en vertegenwoordigers vanuit het bedrijfsleven regionale leefbaarheidsagenda’s te ontwikkelen. Daarnaast beschikt de provincie Groningen over de subsidieregeling ‘Reserve Leefbaarheid Krimpgebieden’. Deze regeling moet ervoor zorgen dat er ook echt iets gedaan wordt om de leefbaarheid te verbeteren in de Groninger krimpgebieden. Van 2011 tot 2020 is jaarlijks € 3 miljoen beschikbaar voor het voorbereiden en uitvoeren van acties, maatregelen, projecten en experimenten. In het Uitvoeringsprogramma cultuur 2017-2020 waar ook erfgoed onderdeel vanuit maakt, valt de nauwe samenwerking met de stad Groningen op. Van de zes strategische lijnen zijn er vier gelijkluidend aan de strategische lijnen van de gemeente Groningen, waar ook procesmatig en inhoudelijk intensief mee samengewerkt wordt (één-overheidsgedachte). Daarnaast wordt aangegeven dat verschillende organisaties, waaronder steunfuncties, komende jaren samen zouden moeten gaan werken aan een gezamenlijke agenda onder coördinatie van Erfgoedpartners. Met name kleine gemeenten onvoldoende gesteld voor de opgaven Door verschillende partijen is in ons onderzoek aangegeven dat gemeenten onvoldoende gesteld staan voor de opgaven die spelen. Met name de kleinere gemeenten hebben beperkte personele capac iteit beschikbaar op de terreinen van erfgoed en krimp. Taken op deze onderwerpen worden vaak noodgedwongen gecombineerd met andere taken. Dit is eerder ook geconstateerd in het onderzoek van Telos ‘Kansen zien, pakken en krijgen; Gemeentelijke herbestemmingspraktijk in krimpgebieden’ (september 2015). Door een van onze gesprekspartners is aangegeven dat dit naar verwachting na gemeentelijke herindeling zal verbeteren.

De aardbevingsproblematiek vergt zeer specialistische nieuwe kennis en ervaring. Naar verwachting zijn innovatieve technieken nodig om oude, bestaande gebouwen te versterken met respect voor het karakter. Deze kennis is (nog) niet aanwezig binnen gemeenten en wellicht ook niet in Nederland.

Positieve en meer moeizame voorbeelden van regionale samenwerking Een positief voorbeeld van regionale samenwerking is te vinden in de Eemsdelta. Hier werken gemeenten samen, onder meer ter versterking van de economie en de leefbaarheid. Die samenwerking wordt als zeer vruchtbaar ervaren. Het betreft de gemeenten Delfzijl, Eemsmond, Appingedam en Loppersum (DEAL-gemeenten). Ook de provincie is hierbij nauw betrokken. Daar waar het gaat om erfgoed zijn ook Kerkgenootschappen en burgers belangrijk naast de Stichting Oude Groninger Kerken, die in Appingedam als rechterhand van de gemeente gezien wordt. Door verschillende gesprekspartners is aangegeven dat, naast dit positieve voorbeeld, de regionale samenwerking zeer moeizaam van de grond komt. De complexiteit van de opgaven en met name de combinatie met de aardbevingsproblematiek lijkt hierbij een belangrijke factor.

P a g i n a 26 | 44

Ter illustratie: Complexe combinatie van Groningse opgaven compliceert samenwerking De complexe combinatie van opgaven in Groningen is toegelicht in paragraaf 3.4. De vele en soms concurrerende belangen die hierbij spelen, leiden ertoe dat partijen zich beperken tot hun eigen rol en zich richten op het eigen belang, en niet zozeer bereid of in staat zijn bij te dragen aan een integrale afweging. Daarvoor is de situatie te complex, ontbreekt het aan regie en zijn de belangen te groot. In onze gesprekken is naar voren gebracht dat een strategische gebiedsgerichte visie nodig is, en dat op basis van planologisch beleid partijen verleid moeten worden bij te dragen aan het realiseren van deze visie. Deze strategische gebiedsvisie is van belang als kader om te kunnen bepalen of een bepaalde ingreep op een bepaalde plek vanuit een lange-termijn-perspectief de juiste investering is. Dit vergt veel begeleiding en het kunnen laten zien van goede voorbeelden. Naar de mening van onze gesprekspartners is er onvoldoende geld beschikbaar voor het begeleiden van een dergelijk proces. “Het is veel lastiger om planmatig denken gefinancierd te krijgen, dan het financieren van de aanpak van een object.” De komst van de Nationaal Coördinator Groningen heeft gevolgen voor de bestaande structuren in Groningen. “Opgaven zijn hier zo complex, dat het niet verwonderlijk is dat gemeenten er zelf niet uit komen. Ze hadden al te maken met krimp en de erfgoedproblematiek, nu komen de aardbevingen daar bovenop. Minister Kamp bepaalt de spelregels, waarom ligt de opgave dan niet op het nationale niveau?”

4.5 Regionale verschillen in samenwerking: Limburg Provincie Limburg: Van adviseur naar makelaar Op basis van ons onderzoek constateren we dat bij de provincie Limburg eenzelfde beweging zichtbaar is als in Groningen, waarbij (samenwerkende) gemeenten worden gezien als eerstaangewezen overheid voor de aanpak van opgaven op de terreinen van krimp en erfgoed. Echter, in vergelijking met de rolinvulling door de provincie Groningen, lijkt de houding van de provincie Limburg meer actief sturend. Daarbij is een verschuiving zichtbaar van een rol als adviseur, naar een rol als makelaar; van deelnemer naar gids, van actief bijdragen naar actief sturen. Onze gesprekspartners hebben hierbij aangegeven dat van de provincie niet alleen financiële steun wordt verwacht. Ook voor andere zaken wordt naar de provincie gekeken, zoals ondersteuning in het proces van

herbestemming, aandacht voor vakmanschap, zorg voor goede basisgegevens en het leggen van verbindingen tussen beleidsvelden en tussen partijen. Dit vraagt om een andere rolinvulling van de provincie. Wat hierbij opvalt, is dat ook de Stadsregio Parkstad voor zichzelf een rol ziet weggelegd als makelaar en fungeert als een verbindende schakel in netwerken. Ook de IBA-organisatie heeft een zekere sturende en structurerende rol, waarbij bestaande mechanismen doorbroken worden.

Ter illustratie: IBA doorbreekt bestaande mechanismen De Parkstadgemeenten (Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Brunssum, Voerendaal, Simpelveld, Nuth en Onderbanken) en de provincie Limburg hebben gezamenlijk besloten de IBA Parkstad te organiseren. (Zie ook de inhoudelijke toelichting in hoofdstuk 3.) Sinds juli 2014 is de organisatie en uitvoering ervan in handen van de IBA Parkstad B.V. IBA Parkstad B.V. is te beschouwen als een nieuwe netwerkentiteit. Deze zorgt (mede) voor structuur en samenhang binnen het lokale en regionale netwerk van Parkstad. Daarnaast wordt actief gestuurd op verankering op (inter)nationaal niveau, zowel bij overheden en bedrijfsleven als bij onderwijsinstellingen. Het Parkstad-gebied wordt op de kaart gezet, erkenning en aandacht worden gegenereerd waardoor onder meer interesse en momentum voor nieuwe samenwerkingen en investeringen ontstaan.

Limburgse netwerken vragen om regie en sturing vanuit overheden Uit ons onderzoek is naar voren gekomen dat de nodige energie wordt gegenereerd vanuit de diverse regionale samenwerkingsverbanden, waarbij deze verbanden verschillende rollen bij herontwikkeling vervullen, waaronder die van spin in het netwerk of die van trekker. Echter, er blijft een behoefte aan regie en sturing door overheden bestaan. Bijvoorbeeld bij de IBA wordt aangegeven dat met name de laatste stap naar realisatie lastig blijkt, onder meer vanwege belemmerende wet- en regelgeving en de houding van sommige overheden. In verschillende beleidsdocumenten wordt een vraag naar regie en sturing vanuit overheden bevestigd. Zo merkt de provincie in haar erfgoedbeleid het volgende op: De provincie wordt gevraagd om in probleemsituaties met name bij gemeentegrens-overstijgende projecten de regie te nemen en steun te bieden als het gaat om de harmonisatie van gemeentelijk beleid. (Bron: ‘Monument in beweging; Beleidskader

P a g i n a 27 | 44

monumenten 2016-2019’, Steunpunt voor Archeologie & Monumentenzorg.) De Commissie-Deetman-Weekers constateerde in 2015 dat met name in Zuid-Limburg in de uitvoeringsfase behoefte is aan meer bestuurskracht en doorzettingsmacht. Er zal minder vrijblijvend gestuurd en meer samengewerkt moeten worden op de samenhang tussen de programma’s (cross-overs). Mandaten moeten goed geregeld worden. Beslissingskracht is vereist. Hiertoe dienen nu echt stappen gezet te worden. De provincie speelt hier op in met de genoemde rolverschuiving, van actief bijdragen naar actief sturen. Regionale karakteristieken kunnen zowel zorgen voor extra belemmeringen als voor kansen voor nieuwe samenwerking Net als in andere krimpregio’s is samenwerking rondom herbestemming van erfgoed vaak lastig vanwege het beperkte programma waarbij sentimenten bij eigenaren herbestemming soms nog verder vertragen. Een voorbeeld hiervan is een bisdom in de gemeente Kerkrade waar vier jaar mee gepraat is voordat een kerk een multifunctioneel centrum kon worden. Als aanvullende factor die samenwerking rondom herbestemming in de praktijk kan belemmeren, wordt in Zuid-Limburg ook de cultuur van de bevolking genoemd. In onze gesprekken is naar voren gebracht dat in Limburg sprake is van een cultuur van weinig initiatief bij ondernemers en bewoners. Deze is verklaarbaar vanuit historisch perspectief . Na de sluiting van de mijnen zijn mensen met ondernemerszin vertrokken. Nu is er pas weer een generatie die geen last heeft van het mijnverleden. De laatste tijd zijn hierdoor weer meer initiatieven van onderop zichtbaar. Het opleidingsniveau van de beroepsbevolking in de regio is echter nog steeds het laagste van Nederland. Daarnaast is aan de orde gesteld dat inwoners van de Regio Parkstad niet trots zijn op hun eigen regio. Er is weinig cultuurhistorisch besef. Aandacht voor cultureel erfgoed kan de trots van inwoners op hun regio vergroten. Daartegen over staat de eerder genoemde “allergie voor sloop” onder erfgoedprofessionals.

Tegelijkertijd geldt dat regionale kenmerken juist ook kansen kunnen bieden voor nieuwe samenwerking binnen een krimpgebied. Dit geldt bijvoorbeeld voor de centrale positie van Limburg binnen de Europese (grensoverschrijdende) agglomeratie. Ook zijn er (lokale) ondernemers, en vooral ondernemers met vermogen, die actief zijn en regelmatig in herbestemming van erfgoed investeren, niet alleen vanuit commercieel oogpunt maar ook vanuit verbondenheid met de regio. 4.6 Regionale verschillen in samenwerking: Achterhoek Ook provincie Gelderland kiest voor ondersteunende rol Ook bij de provincie Gelderland is sprake van een beweging waarbij de samenwerkende gemeenten (in het verband van de regio Achterhoek) worden gezien als de aangewezen overheid voor het aanpakken van opgaven op de terreinen van krimp en erfgoed. Het initiatief ligt bij de gemeenten, de provincie vervult een ondersteunende rol, bijvoorbeeld via subsidies. Veel regionaal en gemeentelijk initiatief in de Achterhoek In de Achterhoek lijken gemeenten zelf relatief veel initiatief te nemen tot gezamenlijk beleid (bottom-up). Zo hebben verschillende gemeenten die in dezelfde beleidsfase zaten elkaar opgezocht en een gezamenlijke Erfgoednota opgesteld (gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk). Ook bij andere gemeenten bestond interesse om dit te doen. De coöperatieve houding is mogelijk te verklaren doordat, in tegenstelling tot sommige andere krimpregio’s, de deelnemende gemeenten qua omvang gelijkwaardig zijn. Daarnaast is binnen de regio sprake van veel gemeenschappelijke beleving.

P a g i n a 28 | 44

Ter illustratie:

Cultuur en erfgoed in de Achterhoek: Goud in Handen

Interessant aan het document ‘Goud in Handen’ is onder meer dat het op

verzoek van gemeenten is opgesteld, maar ook als doel heeft om

aanknopingspunten te bieden voor eigenaren, ondernemers, maatschappelijk

middenveld en andere ondernemers. Dit met als hoofdvraag: Wat zijn

concrete aanbevelingen voor het verhogen van rendement van cultuur en

erfgoed in de Achterhoek?

Er is een gestructureerd onderzoek uitgevoerd, dat mede vanwege de brede

doelgroep een combinatie is van theorie en praktijk. Het ontwikkelde

analysekader deelt de maatschappelijke en economische betekenis van

cultuur en erfgoed in aan de hand van verschillende waarden. Op basis van

een inventarisatie van cultuur en erfgoed, beleid en gevoerde interviews is

beoordeeld in welke mate de intrinsieke, economische, gebruiks-, belevings-

en identiteitswaarden van cultuur en erfgoed ontwikkeld zijn of worden.

Middels een SWOT-analyse zijn de krachten en uitdagingen voor de

Achterhoek in kaart gebracht. De strategie is gericht op het verhogen van het

rendement van erfgoed en cultuur in de Achterhoek door het verdienvermogen

van de erfgoed- en cultuursector te verbeteren en erfgoed en cultuur te

positioneren als inspiratiebron voor de regionale ontwikkeling. Dit zou gedaan

moeten worden samen met bewoners, bedrijven en maatschappelijke

organisaties.

De regionale strategie voor leegstand en erfgoed moet op onderdelen nog wel

verder uitgewerkt worden. Volgende stap is om dit cultuur- en erfgoedbeleid

ook in krimpdocumenten verankeren, zoals de Uitvoeringsagenda 2.0,

Achterhoek 2020. In het document ‘Goud in Handen’ zijn regionale

programma’s zoals Achterhoek 2020 reeds als aanleiding voor de

totstandkoming van het document genoemd.

De Achterhoek wordt gezien als een sterk merk waar inwoners trots op zijn Door betrokkenen wordt aangegeven dat de Achterhoek gezien wordt als een sterk merk. Ook dragen inwoners van de Achterhoek graag uit dat ze trots zijn op hun gebied. Dat draagt mogelijk bij aan het relatief soepele verloop van bottom-up-samenwerkingen. Mogelijk is ook de complexiteit

en de urgentie van de (krimp)problematiek hier nog wat beperkter en daardoor beter hanteerbaar.

Daarnaast spelen mogelijk ook culturele aspecten een rol. Genoemd

worden onder meer de innovatieve kracht in het bedrijfsleven en het

noaberschap in de Achterhoek. Het zou in de cultuur zitten om krachten

te bundelen en samen te werken.

Binnen Achterhoek 2020 werken ondernemers, maatschappelijke organisaties en overheden samen aan uitvoeringsagenda

Binnen de Achterhoek 2020 werken ondernemers, maatschappelijke

organisaties en acht gemeenten samen aan een duurzame, vitale,

aantrekkelijke en gezonde regio.

Zoals in hoofdstuk 3 toegelicht wordt gewerkt aan een integraal

uitvoeringsprogramma met focus op economische ontwikkeling en de

krimpopgave. Erfgoedbeleid zal naar verwachting nog nader opgenomen

worden.

De Stuurgroep Achterhoek 2020 vormt de kern van de samenwerking,

waarbij eenieder vanuit zijn of haar eigen verantwoordelijkheid acteert.

Vanuit de stuurgroep wordt sturing gegeven aan de eigen achterban om

belemmeringen in de uitvoering weg te nemen en waar mogelijk

succesvolle uitvoering te faciliteren. De stuurgroep geeft richting en

focus aan, verbindt en helpt initiatieven van de grond, maar voert zelf

nagenoeg geen projecten uit; dit gebeurt door zogenaamde coalitions of

the willing.

De precieze samenwerkingsvorm is maatwerk per project of activiteit en

wordt ingericht vanuit de vraag. Wel wordt door de stuurgroep bewaakt of

de doelstellingen worden gehaald. Voor het realiseren hiervan wordt

onder meer gebruik gemaakt van de inzet van kennismakelaars die

mensen, projecten, ideeën, vragen, regio’s, buurlanden en

kennis(instellingen) met elkaar verbinden. De Regio Achterhoek pakt een

actieve rol, die verder gaat dan faciliteren wanneer daar behoefte aan is.

P a g i n a 29 | 44

05

Conclusies

P a g i n a 30 | 44

5. Conclusies

Samengevat:

De werelden van ruimtelijke ordening en cultureel erfgoed zijn in de

afgelopen periode dichter bij elkaar gekomen. Dit is vooral zichtbaar

in de regio en de erfgoedsector De geconstateerde beweging sluit

onder meer aan op de inhoudelijke beleidsbenadering van de MoMo

en de VER.

De verbinding tussen krimp- en erfgoedbeleid op nationaal niveau

blijft zeer bescheiden. Dit terwijl aandacht voor krimp in combinatie

met andere vraagstukken een gebalanceerde en integrale aanpak

behoeft. Er is een verschuiving zichtbaar in het samenspel tussen betrokken partijen; een ontwikkeling van een hiërarchische benadering naar

5.1 Inleiding In dit hoofdstuk formuleren we onze conclusies over de belangrijkste ontwikkelingen. Deze zijn gebaseerd op de bevindingen zoals toegelicht in de hoofdstukken 3 en 4. In antwoord op de vraag of er een beweging zichtbaar is concluderen we dat dit inderdaad het geval is. Met name het inhoudelijke beleidsdenken is in de afgelopen twee jaar verschoven. De manier waarop en de mate waarin lichten we toe in paragraaf 5.2. In paragraaf 5.3 gaan we in op de ontwikkelingen in de samenwerking. Hierbij benadrukken we nogmaals dat ons onderzoek het karakter had van een quick scan en dat dit hoofdstuk enkele hoofdpunten bevat.

netwerkend samenwerken. Bewegingen van decentralisatie, actief burgerschap, sociaal ondernemerschap en van “door-het-midden-samenwerking” zijn duidelijk zichtbaar. Aandacht voor regie blijft nodig. De integrale en gebiedsgerichte benadering kent meerdere verschijningsvormen. De meerwaarde en het belang ervan worden onderschreven. Uitvoering ervan wordt door regionale overheden in de praktijk wel als weerbarstig ervaren. Het initiatief voor herontwikkeling van objecten komt steeds vaker vanuit ondernemers en de samenleving. De objectgerichte aanpak biedt ook voordelen. De druk in krimpregio’s neemt toe. Hierdoor wordt enerzijds meer noodzaak gezien voor combinatie met andere beleidsagenda’s en doorzetting van de in gang gezette beweging. Anderzijds klinkt soms de roep om extra betrokkenheid van het Rijk. 5.2 Verschuiving inhoudelijke benadering

Inhoudelijke beleidsbenadering verschuift in lijn met MoMo en VER en sluit aan op bredere (inter)nationale ontwikkelingen Telos6 constateerde eerder al dat in het algemeen het besef bestaat dat erfgoed een positieve bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van de leefomgeving en indirect aan het lokale en regionale vestigingsklimaat. Deze verschuiving is in lijn met het gedachtegoed van de MoMo en de VER. We constateren dat het delen en benutten van kennis over de VER en het gedachtegoed zeker effect heeft gehad in het op gang brengen van deze verschuiving. Daarnaast lijken ook andere factoren een rol te spelen. De verschuiving sluit namelijk ook aan bij bredere ontwikkelingen

6 ‘Kansen zien, pakken en krijgen; Gemeentelijke herbestemmingspraktijk in

krimpgebieden’. Telos (september 2015).

P a g i n a 31 | 44

die gaande zijn en lijkt te voorzien in een toenemende behoefte aan zingeving en identiteit of eigenheid. De nieuwe denkwijze sluit ook duidelijk aan op het reeds langer gangbare ontwerpdenken. Ontwerpers en beleidsmakers dragen vergelijkbare visies uit en versterken elkaar hiermee. Tot slot merken we op dat er, mede vanwege de economische crisis, de afgelopen jaren relatief weinig nieuwbouw heeft plaatsgevonden. De focus kwam (noodgedwongen) op herontwikkeling te liggen. Het gedachtegoed speelt ook hierop in. Uit publicaties zoals Erfgoed als krachtvoer; Tips voor een nieuwe toekomst voor dorpen, steden en regio’s (2015) blijkt dat ook elders in Europa vergelijkbare ontwikkelingen zichtbaar zijn. De genoemde strategieën voor omgang met erfgoed sluiten aan op de verschillende waarden van erfgoed die beleidsmakers in Nederland zien. En ook in Duitsland, Frankrijk en Engeland zijn voorbeelden voorhanden waar erfgoed de kern vormt van de krimpstrategie. Koppeling van erfgoed en ruimtelijk beleid beperkt zich niet meer tot gemeenten Telos constateerde dat de koppeling tussen erfgoed en ruimtelijk beleid zich tot het niveau van de afzonderlijke gemeenten beperkte. Uit ons onderzoek komt naar voren dat ook op regionale en provinciale schaal inmiddels koppelingen zichtbaar zijn. Eerder in deze rapportage hebben we beschreven dat het aanbrengen van deze koppeling op een hoger schaalniveau lastiger blijkt te zijn. Dat geldt ook voor een integrale benadering van opgaven (zie hieronder). Echter, in bijvoorbeeld Zuid-Limburg wordt onder meer via de IBA Parkstad nadrukkelijk een relatie gelegd tussen de aanpak van krimp en van erfgoed. Ook in de Achterhoek wordt deze relatie op regionaal niveau gezien en in Groningen zien meerdere partijen (waaronder de provincie) de noodzaak om erfgoed onderdeel te laten uitmaken van krimpbeleid. Versneld besef van erfgoedwaarde in (nieuwe) krimpregio blijkt mogelijk Het nieuwe erfgoed-denken in de beleidswereld heeft zich globaal via de volgende stappen ontwikkeld:

1. Erkenning krimpvraagstuk; 2. Zoektocht naar oplossingen en kansen; 3. Erfgoed als extra opgave (erfgoed als sector); 4. Erfgoed als een van de belangen (erfgoed als factor); 5. Erfgoed als waarde, zin en richtinggever (vector). Dit denkproces lijkt in de Achterhoek (als relatief recent erkende krimpregio) sneller te zijn doorlopen. Dit is te verklaren doordat:

actieve kennisuitwisseling over het nieuwe denken plaatsvindt, vooral via de “erfgoed(beleids)netwerken”;

de Achterhoek actief op zoek is gegaan naar ervaringen in andere krimpregio’s.

Gebiedsbenadering herontwikkelingsopgaven nuttig maar wordt lastig gevonden en kent meerdere verschijningsvormen. Objectgericht biedt soms ook voordelen Het initiatief om vanuit een bredere gebiedsgerichte blik te kijken, wordt onder andere gestimuleerd vanuit de Rijksoverheid in de VER. Het nut van een gebiedsbenadering wordt in gesprekken en beleidsdocumenten onderschreven. Ook zijn er praktijkvoorbeelden voorhanden waaruit blijkt dat herontwikkeling van monumenten “als object” niet tot meerwaarde leidt (zie bijvoorbeeld Leefbare monumenten in een leefbare regio). Juist het leggen van verbindingen met de omgeving kan extra toegevoegde waarden bieden. Hierbij constateren we dat gebiedsbenaderingen op verschillende wijzen geïnterpreteerd worden (verschillende schaalniveaus, locatiegericht, thematisch). Dit lijkt mede ingegeven door de regionale erfgoedkarakteristieken en kansen die gezien worden. Daarnaast signaleren we dat de objectaanpak in de praktijk vaak als eenvoudiger wordt ervaren (zie ook paragraaf 3.2). Om herontwikkelingsbewegingen voortvarend op gang te brengen en te houden blijkt een objectgerichte aanpak soms de meest pragmatische of haalbare oplossing.

P a g i n a 32 | 44

De druk in krimpregio’s Groningen en Limburg neemt toe; noodzaak voor combinatie met andere beleidsagenda’s wordt gezien Door verschillende betrokkenen uit Groningen en Limburg wordt aangegeven dat de druk toeneemt. Weliswaar om (deels) verschillende redenen. In Limburg wordt aangegeven dat de urgentie om tot oplossing van de krimpproblematiek te komen toeneemt. Dit wordt onder meer ingegeven door beelden bij betrokkenen van toenemende onvrede en mogelijke onrust in de regio vanwege onvoldoende erkenning van de problematiek door de nationale politiek. Hierbij worden paralle llen gezien worden met de Verenigde Staten. In Groningen wordt de toename van druk gerelateerd aan de opeenstapeling van opgaven die voortvloeien vanuit decentralisaties van taken binnen het sociaal domein naar gemeenten, krimp en de aardbevingsproblematiek. De noodzaak wordt gezien om agenda’s te combineren. Met name de integratie van de aardbevingsopgave en de krimp- en erfgoedopgaven wordt als de belangrijkste ontwikkeling gezien die momenteel speelt. Verbinding tussen beleid van Rijk en regio blijft aandacht vragen

De noodzaak tot verbinding tussen Rijksbeleid, regionaal en lokaal beleid

wordt gezien. In verschillende regio’s wordt benadrukt dat geduld, lange

adem, vasthoudendheid van belang zijn. En deze eigenschappen “kleven

niet aan de politiek”. De praktijk is vaak “er komt een leuk programma

(bijvoorbeeld een uitvraag vanuit het Rijksvastgoedbedrijf), daardoor

ontstaat energie, maar dit leidt tot niets (of weinig) omdat geen

verbinding wordt gemaakt met bijvoorbeeld het provinciaal beleid (de

provincie onvoldoende betrokken is geweest bij dit initiatief en dit

initiatief niet heeft kunnen omarmen).

Opgaven echt integraal benaderen blijkt nuttig, maar is in de praktijk lastig

Vanuit de door ons onderzochte regio’s wordt enerzijds het beeld

gegeven dat regionale opgaven echt integraal benaderen complex is en

ook niet altijd nodig is. Anderzijds wordt naar voren gebracht dat een

echt integrale benadering van opgaven ook op nationaal niveau vereist is

(zie ook eerder in deze rapportage).

Met name vanuit de krimpbetrokkenen komt de roep om een integrale benadering op landelijk niveau. Er is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in bewustwording, visievorming, planvorming en programmering. Nieuwe aanpakken zijn ontwikkeld, en op kleine schaal

zijn mooie resultaten geboekt. De inzet van het Rijk is als positief ervaren door de regio’s. Er is echter nu een trendbreuk nodig en dat vraagt om een andere koers. Van symptoombestrijding naar structuurversterkende maatregelen. Niet apart krimpbeleid, maar meewegen van effecten van demografische ontwikkelingen (krimp en groei) in al het overheidsbeleid, in alle investeringen. Zie Nederland in balans. Een nieuwe koers voor krimpregio’s ; een gezamenlijke lobby van de provincies Groningen, Fryslân, Zeeland, Limburg en Gelderland. Vanuit de erfgoedbetrokkenen is deze roep minder sterk, al wordt de roep om aandacht voor krimpregio’s over het algemeen gesteund. Daarnaast worden wel kansen gezien om erfgoed ook op nationaal niveau verder in het ruimtelijke beleid te integreren, bijvoorbeeld in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) die momenteel wordt ontwikkeld.

Beperkt programma leidt tot acceptatie van alternatieve herbestemmingsfuncties

Daar waar Telos nog constateerde dat er bij herbestemming vaak

gezocht werd naar culturele bestemmingen zoals musea, podia en

filmhuizen, beluisteren we momenteel een toenemende acceptatie van

andere functies. Onder druk van het beperkt aanwezige programma en

mogelijke sloop als alternatief, geven verschillende beleidsmakers aan

zich reeds te hebben ingezet om ook minder voor de hand liggende of in

eerste instantie minder wenselijke functies gerealiseerd te krijgen.

Mogelijk heeft de VER aan deze acceptatie bijgedragen, door de

krimpgebieden als voorlopergebieden aan te merken, waarbij het maken

van onorthodoxe keuzes als mogelijk onontkoombaar wordt gezien, daar

waar het gaat om herbestemming.

5.3 Verschuiving in samenwerkingen Niet meer of andere partijen betrokken, maar samenspel verandert wel; bewegingen van decentralisatie en vermaatschappelijking duidelijk zichtbaar

Er zijn de afgelopen jaren niet zozeer meer of andere partijen bij

herontwikkeling betrokken geraakt. Het samenspel is echter wel

veranderd. De bewegingen van decentralisatie en van

vermaatschappelijking bij regionale en lokale samenwerkingen zet door.

Rijk en provincies kiezen in toenemende mate een faciliterende rol. De

P a g i n a 33 | 44

mate waarin de provincie ook stuurt of coördineert bij bovenlokale

(erfgoed)gebiedsontwikkelingen lijkt beperkt.

In vergelijking met het eerdere Telos-onderzoek lijken er meer positieve

voorbeelden voorhanden van samenwerkingen met maatschappelijke

actoren en ondernemers. Het initiatief voor herontwikkeling van erfgoed

komt steeds vaker vanuit ondernemers en de samenleving, waarmee de

beweging van vermaatschappelijking bevestigd wordt.

Hierbij merken we op dat dit veelal initiatieven op objectniveau betreffen.

Het voortouw voor integrale benadering op gebiedsniveau komt

overwegend van of in opdracht van overheden.

Toenemende keuzevrijheid voor rolinvulling door overheden De betrokkenheid van de overheden bij samenwerkingstrajecten kan voortkomen uit wet- en regelgeving, bestuurlijke afspraken en eigen ambities. Ontwikkelingen in wet- en regelgeving bieden steeds meer ruimte om op basis van de eigen ambities positie te kiezen voor specifieke maatschappelijke opgaven. We zien relatief veel overeenkomsten in de rolopvatting bij provincies, in lijn met bovengenoemde beweging van decentralisatie en vermaatschappelijking. Waarbij wel nuanceverschillen per provincie zichtbaar zijn. Zo lijkt de provincie Limburg voor een meer sturende en verbindende regierol te kiezen dan de provincies Groningen en Gelderland. De verschillen tussen gemeenten lijken groter, met name ook de mate waarin al dan geen (pro)actieve rol gekozen wordt.

Verschuiving in samenwerkingsvorm zichtbaar van meer hiërarchische benadering naar netwerkend samenwerken; aandacht voor regie blijft nodig In bepaalde gevallen wordt juist de toegevoegde waarde van een meer hiërarchische benadering gezien. We zien echter een verschuiving van hiërarchisch samenwerken naar meer netwerkend samenwerken. We bedoelen hiermee samenwerkingen met meer partijen, (flexibele) organisaties die bestaan uit niet-hiërarchisch verbonden onderdelen of teams die een eigen relatie hebben met de omgeving. Er wordt samengewerkt aan maatschappelijke opgaven, vanuit wederzijds begrip en waardering voor elkaars rol en positie.

Deze geconstateerde verschuiving lijkt direct aan te sluiten bij de “door-het-midden-samenwerking” In de recente publicatie van Ruimtevolk “Door het midden! De oogst van een jaar kennisprogramma met Nederlandse dorpen” wordt een verschuiving beschreven naar samenwerking door het midden. De uitdaging van samenwerkingen door het midden is dat initiatiefnemers en overheden beseffen dat je elkaar wat moet gunnen en flexibel moet zijn. Men moet bereid zijn niet alleen de agenda’s te delen, maar ook een gemeenschappelijke agenda ernaast te leggen. Succesvolle projecten zouden zich onderscheiden door niet te vertrekken vanuit de schijnbare tegenstelling tussen de bottom-up- en top-down-benadering van maatschappelijke opgaven, maar vanuit wederzijds begrip en waardering voor elkaars rol en positie. In het verlengde hiervan beschouwen initiatiefnemers zich niet zozeer als alternatief, maar eerder als partner voor overheid en instituties. 5.4 Tegenbewegingen

Op sommige plekken komen reeds tegenbewegingen op gang

Als tegenbeweging op de beweging van vermaatschappelijking ontstaat behoefte aan een overheid die verantwoordelijkheid neemt Met name in Limburg beluisteren we hierbij een roep om regie en sturing door overheden. Het gegeven dat netwerken vragen om regie, zowel procesmatig als inhoudelijk, herkennen we ook uit andere situaties. Invulling hiervan vraagt blijvende aandacht (ook dit lijkt aan te sluiten bij de door het midden samenwerking).

Als tegenbeweging op de decentralisaties wordt door een aantal gemeenten/regio’s reeds aangeven het niet alleen te redden; extra ondersteuning, bijvoorbeeld vanuit het Rijk of de provincie, wordt gevraagd.

P a g i n a 34 | 44

P a g i n a 35 | 44

06

Aanbevelingen

P a g i n a 36 | 44

6. Aanbevelingen en agenda voor vervolg Samengevat: Het doorzetten van de in gang gezette beweging, om de werelden van ruimtelijke ordening, krimp en cultureel erfgoed dichter bij elkaar te brengen, vraagt om blijvende inzet. Erkenning van de krimpproblematiek en betrokkenheid van het Rijk om te komen tot een samenhangende benadering van groei en krimp blijven van belang. Daarnaast verdienen aanpassing van organisatie-ontwerp en benodigde talenten en capaciteiten aandacht, vooral bij kleinere gemeenten. De brede maatschappelijke erfgoed- en krimpopgaven, vragen om een integrale beleidsbenadering. De voordelen van waardecreatie op basis van een gebiedsgerichte benadering worden breed gezien. Het verdient hierbij aanbeveling om ook kansen voor de relatief eenvoudige objectgerichte benadering te blijven benutten. Objectgerichte herontwikkeling door ondernemers en maatschap- In dit hoofdstuk formuleren we ter afsluiting van onze rapportage een aantal aanbevelingen (paragraaf 6.1). In de slotparagraaf (6.2) vertalen we deze aanbevelingen naar een agenda voor het vervolg voor de RCE. 6.1 Aanbevelingen 1. Erkenning van krimpproblematiek blijft belangrijke eerste stap Er wordt in krimpgebieden anders tegen erfgoed aangekeken dan een aantal jaren geleden, waarbij erfgoed meer als kans gezien wordt dan als bedreiging (of als kostenpost). In elke krimpregio blijft erkenning van de krimpproblematiek echter een belangrijke eerste stap. In het proces van afscheid nemen van groei en het accepteren van krimp is het van belang de fasen te doorlopen van bewustwording en aanvaarding, om vervolgens op realistische wijze tot nieuwe inspiratie en wenkende perspectieven te komen. Erfgoed biedt kansen bij het bieden van deze nieuwe inspiratie en het ontwikkelen van nieuwe realistische perspectieven. Een goede timing om dit in krimpregio’s aan te kaarten, is daarbij van belang. Na de fase van bewustwording en aanvaarding

pelijke partijen, waarbij overheden sturen op samenhang en kader, passend bij het gedachtegoed van de toekomstige Omgevingswet. Verdere optimalisatie van (netwerkend) samenwerken is mogelijk, bijvoorbeeld door in overleg de rol- en taakverdeling van partners te koppelen aan de krimp- en erfgoedopgaven, belangen en ambities. Op basis van de meer algemeen geformuleerde aanbevelingen die deels voor meerdere partijen van toepassing zijn, hebben we een zestal agendapunten voor vervolg geformuleerd voor de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed. ontstaat er pas ruimte voor nieuwe oplossingen en inrichtingsplannen; ruimte om vooruit te kijken en te spreken over nieuwe kansen en over de rol die erfgoed daarbij kan vervullen. 2. Erkenning dat er voor het Rijk een belangrijke rol is weggelegd en samenhangende benadering van groei en krimp van belang is

Minstens zo belangrijk hierbij is de erkenning dat de krimp- en

erfgoedopgaven niet alleen verantwoordelijkheden zijn van decentrale

overheden. Daarbij dient de krimpopgave in samenhang te worden

aangepakt met de benadering van groeiopgaven. De eerder in dit rapport

beschreven decentralisaties nemen niet weg dat er een belangrijke

nationale verantwoordelijkheid resteert om Nederland in balans te

brengen en te houden. Met het aannemen van de motie van

De Vries/Houwers7 (zie ook paragraaf 2.4) is recent een belangrijke stap

7 Naar aanleiding het position paper ‘Nederland in Balans’ van de vijf krimpprovincies is

een motie aangenomen van De Vries/Houwers (13 oktober 2016), voor het kiezen voor een integrale benadering van groei en krimp en in dat kader de plannen uit ‘Nederland in Balans’ samen met de krimpregio’s nader uit te werken tot een plan voor structuurversterking van die regio’s.

P a g i n a 37 | 44

gezet in de erkenning dat er hiervoor voor het Rijk een belangrijke rol is

weggelegd.

De ontwikkeling van de Omgevingswet en de Nationale Omgevingsvisie

(NOVI) bieden kansen om groei, krimp en erfgoed op nationaal niveau

verder in het beleid voor de leefomgeving te integreren. De

Omgevingswet en de NOVI brengen ook een herijking met zich mee van

de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden tussen de verschillende

overheden en hun samenwerkingspartners. Deze ontwikkeling biedt voor

de RCE aanknopingspunten om met decentrale overheden en hun

koepels (IPO en VNG) verder het gesprek aan te gaan en het

gedachtegoed van erfgoed als waarde, zin- en richtinggever en van de

integrale, gebiedsgerichte benadering breder te delen. 3. Doorzetten van in gang gezette beweging vraagt om blijvende aandacht

Het doorzetten van de in gang gezette beweging, om de werelden van

ruimtelijke ordening, krimp en cultureel erfgoed dichter bij elkaar te

brengen, vraagt om blijvende aandacht. Het delen van kennis en het

verbinden van partijen blijft van belang. Naar verwachting zal het initiatief

voor verbinding van de werelden van erfgoed en krimp vooral vanuit de

erfgoedsector moeten (blijven) komen. Hier ligt ook in de komende

periode een rol weggelegd voor de RCE. Actief de verbinding zoeken

met de ruimtelijke opgaven en de ruimtelijke ordenaars om de voordelen

van het gedachtegoed voor het voetlicht te brengen, blijkt in de praktijk te

werken. Ook het bespreken van mogelijkheden voor (extra) inzet van

regionale partijen ligt hierbij voor de hand, ook in het kader van de

nieuwe omgevingswet. Ook intermediaire partijen, die kunnen makelen

en schakelen tussen initiatiefnemers, vertegenwoordigers vanuit de

samenleving, overheden en ondernemers, zijn en blijven hiervoor van

belang; passend bij de ontwikkeling van vormen van samenwerking ‘door

het midden’.

4. Verschuiving in denken en samenwerken vraagt om aandacht voor aanpassing van organisatie-ontwerp en benodigde talenten en capaciteiten

Daarnaast vragen de geconstateerde verschuivingen in beleidsdenken

en de gewenste integrale gebiedsbenadering om aandacht voor de

positionering van krimp- en erfgoeddeskundigheid binnen organisaties.

De gemeente Landgraaf is een mooi voorbeeld waarbij het onderbrengen

van erfgoed bij de afdeling ruimte de onderlinge samenwerking versterkt.

We signaleerden reeds dat nieuwe doelen en werkwijzen ook vragen om

andere talenten en capaciteiten. Ruimte om vooruit te kijken en

toekomstgerichte erfgoeddeskundigen zijn nodig om erfgoed als kans te

kunnen benutten. Omgekeerd geldt dat sturing op dit meer

organisatorische niveau kan helpen om de beweging in gang te zetten of

te versnellen.

5. Integrale benadering blijft nuttig om maatschappelijke opgaven

duurzaam te realiseren; complexiteit kan vragen om andere benadering De brede maatschappelijke erfgoed en krimp opgaven, vragen om een integrale benadering. Echter, dit blijkt in de praktijk vaak lastig te realiseren. De benodigde samenwerking tussen een groot aantal partijen, met conflicterende belangen kan zodanig complex worden dat realisatie van de opgaven wordt belemmerd of stagneert. Het overwegen van een andere benadering verdient dan aanbeveling. Zo hebben voor complexe opgaven opgave gestuurd werken of een systemische aanpak hun meerwaarde bewezen. Deze laatste aanpak houdt in dat partijen gezamenlijk, vanuit het gehele systeem, een ontwikkelaanpak of organisch proces organiseren, waarbij niet zozeer een compleet proces voor de totale opgave wordt uitgelijnd, maar steeds gezamenlijk de volgende stap wordt bepaald. Uiteraard kan en hoeft niet alles integraal benaderd te worden. 6. Gebiedsgerichte benadering voortzetten, maar ook kansen voor relatief eenvoudige objectgerichte benadering blijven benutten De voordelen van waardecreatie op basis van een gebiedsgerichte benadering worden breed gezien. Het verdient dan ook zeker aanbeveling om deze benaderingswijze door te zetten. Op nationaal niveau is dat een Rijksverantwoordelijkheid. Daarbij bevelen we aan de verschillende mogelijke verschijningsvormen van gebiedsgerichte benaderingen (gebiedsbenaderingen op verschillende schaalniveaus, locatiegericht, thematisch) met bijbehorende voor- en nadelen inzichtelijk te maken. Vanuit de kerntaak van de provincie voor een ‘Duurzame ruimtelijke ontwikkeling’ en de rol van de provincie als gebiedsregisseur, zien we voor de provincie nadrukkelijk een rol weggelegd als partner voor het invulling geven aan de gebiedsgerichte benadering.

P a g i n a 38 | 44

Tegelijkertijd wordt een gebiedsgerichte benadering als complex ervaren,

onder andere vanwege de intensieve en ingewikkelde

samenwerkingstrajecten, de stapeling van (strijdige) belangen en de

cumulatie van opgaven. Daardoor blijkt in de praktijk de meerwaarde van

een gebiedsgerichte benadering niet altijd op te wegen tegen de

voordelen van een snelle en relatief eenvoudige objectgerichte

benadering. Daarbij geldt dat herontwikkeling en instandhouding van een

erfgoedobject vaak ook logischerwijs voortvloeit uit de eigendomssituatie

en de beschikbare middelen, al dan niet gekoppeld aan het gebruik.

Ons advies is de combinatie van de voordelen van beide benaderingen

optimaal te benutten, door een (beleidsmatige) gebiedsbenadering te

combineren met de voordelen van relatief eenvoudige objectgerichte

uitvoering. Objectgerichte herontwikkeling door ondernemers en

maatschappelijke partijen, waarbij overheden sturen op samenhang en

kader. Om op objectniveau goede keuzes te kunnen maken, is het

tenslotte vaak van belang het grotere geheel in ogenschouw te nemen en

een toekomstperspectief op de lange termijn te ontwikkelen. Dit

langetermijnperspectief dient dan als kader voor de afweging van keuzes

op objectniveau.

Een dergelijke benadering lijkt goed aan te sluiten bij de mogelijkheden

die de Omgevingswet zal gaan bieden. Gebiedsgericht beleid kan

bijvoorbeeld in combinatie met randvoorwaarden of regels in een

omgevingsvisie of -plan worden opgenomen. Hierbinnen kunnen

eigenaren of initiatiefnemers vervolgens een objectgerichte werkwijze

hanteren.

7. Inhoudelijke aanpak en samenwerkingen toespitsen op specifieke regio Krimpregio’s passen niet in één mal. Er zijn grote onderlinge verschillen in kansen, bedreigingen en kenmerken per regio. De verhalen van Limburg, de regionale identiteit en het hierbij behorende erfgoed zijn anders dan die in Gelderland of Groningen. Verschillen in onder meer historie, cultuur en bevolking, maar ook bijvoorbeeld in ligging binnen Nederland en in Europese context veroorzaken verschillen in samenwerkingskansen en behoeften. Bovendien komt de identiteit van een bepaald gebied niet altijd overeen met de bestuurlijke grens van dat gebied. Maatwerk per regio en soms ook binnen een regio is dan ook van belang.

8. Rol- en taakverdeling van partners koppelen aan maatschappelijke opgaven, belangen en ambities

De rol van een individuele partij staat niet op zich. Aanpak van krimp- en

erfgoedopgaven vragen om samenwerking tussen verschillende publieke

partijen en vaak ook met private en maatschappelijke partners om tot

oplossingen te komen. Verschillende partijen oriënteren zich momenteel

op de meest passende invulling van hun rol in verschillende opgaven,

onder meer vanwege de komst van de Omgevingswet. Juist vanwege de

toenemende keuzevrijheid is het van belang dat overheidspartners de

onderlinge rol- en taakverdeling koppelen aan de maatschappelijke

opgaven en aan de belangen en ambities van henzelf en de andere

betrokkenen. Dit betekent de inhoud voorop en opgavengestuurd aan de

slag.

9. Rollen van betrokken spelers specifiek maken, in samenspraak met medespelers Zowel het Rijk als de provincies zijn geneigd om enige afstand te houden, hun betrokkenheid te beperken tot ondersteunen en faciliteren, en te wijzen op verantwoordelijkheden van decentrale overheden. Dit betekent dat met name gemeenten en regio’s aangesproken worden op verantwoordelijkheden, terwijl zij hier niet altijd (direct) mee uit de voeten kunnen. Gemeenten en regio’s worden in de voorhoede geplaatst, maar zijn niet altijd in staat dit waar te maken Zoals eerder toegelicht in deze rapportage, kunnen steunfunctie-organisaties vanuit de provincie en andere lokale of regionale partijen dit gat veelal slechts ten dele opvangen. We bevelen aan de onderlinge rolverdeling en de wederzijdse verwachtingen expliciet met de betrokken spelers te bespreken, zodat gezamenlijk naar oplossingen gezocht kan worden voor de korte en de langere termijn. Suggestie hierbij is om met een brede blik te kijken naar erfgoedpartijen en andere mogelijke maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen die een bijdrage kunnen leveren aan het invullen van het hiervoor beschreven gat.

10. (Netwerk)samenwerkingen lerend organiseren

Langlopende, nieuwe en/of complexe (netwerk)samenwerkingen zijn erbij

gebaat om zichzelf, al lerend, te verbeteren en aan te passen aan

veranderingen. Onderkennen dat samenwerken om maatwerk vraagt, is

hierbij een eerste stap. Vervolgens kan een gezamenlijke zoektocht naar

P a g i n a 39 | 44

de meest optimale vorm georganiseerd worden, waarbij met enige

regelmaat de samenwerking onderwerp van gesprek is. Naast

tussentijdse evaluaties en leren van andere gemeenten, provincies of

soortgelijke samenwerkingen kan ook intervisie hierbij helpen. 6.2 Agenda voor vervolg

Deze aanbevelingen laten zich als volgt vertalen voor een agenda voor de RCE als vervolg op de programmalijn ‘Herbestemming als gebiedsopgave in krimpgebieden ’ binnen de Visie Erfgoed en Ruimte, ‘Kiezen voor Karakter’. De agendapunten zijn veelal toegespitst op de krimp- en erfgoedopgaven, echter, een aantal kan ook breder doorgetrokken worden. 1. Bevindingen uit voorliggende rapportage breder toetsen, zowel in

krimpgebieden als elders. Enerzijds vanwege het quick scan karakter van voorliggende onderzoek. En anderzijds vanuit onze verwachting dat een aantal bevindingen mogelijk ook breder speelt, zoals bijvoorbeeld de behoefte aan ‘ontwikkelingsgerichte’ erfgoedprofessionals.

2. Doorzetten van de in gang gezette beweging om het gedachtegoed te delen van erfgoed als waarde, zin- en richtinggever en de werelden van ruimtelijke ordening, krimp en cultureel erfgoed dichter bij elkaar te brengen, door: Partijen te verbinden en actief de verbinding te zoeken met de

ruimtelijke opgaven en de ruimtelijke ordenaars; Kennisontwikkeling voort te zetten, bijvoorbeeld door:

- de voor- en nadelen van verschillende verschijningsvormen van gebiedsgerichte benaderingen inzichtelijk te maken;

- de objectgerichte en gebiedsgerichte benadering optimaal met elkaar te verbinden;

- regionale en lokale maatwerkbenaderingen te ontwikkelen. Uitwisseling van kennis te blijven initiëren en stimuleren, in de

vorm van handreikingen en publicaties, het organiseren van (netwerk)bijeenkomsten, en het benaderen van nieuwe partijen, bijvoorbeeld erfgoedorganisaties zoals Hendrick de Keyser.

3. Versterken van de afstemming met provincies en regionale partijen

over hun rol bij krimp- en erfgoedopgaven, niet alleen gekoppeld aan wettelijke taken, maar ook in relatie tot hun belangen en ambities.

Organiseren van het gesprek over het optimaal benutten van een combinatie van een integrale gebiedsgerichte benadering en een objectgerichte uitvoering (wanneer heeft welke benadering welke meerwaarde?). Op basis daarvan komen tot maatwerkaanpak per regio.

4. Versterken van de afstemming met de relevante partners binnen de Rijksoverheid om betere samenhang te realiseren tussen groei, krimp en erfgoed in nationaal beleid. Onder meer de Omgevingswet en de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) bieden hiervoor kansen.

5. Organiseren van het gesprek met steunfunctieorganisaties over:

de behoefte aan ‘ontwikkelingsgerichte’ erfgoedprofessionals (die vanuit erfgoedwaarden redeneren en opgaven integraal en vanuit een langetermijnperspectief benaderen) en gesprek over mogelijkheden om het in dit rapport beschreven gat op te vullen;

hun mogelijke rol bij het verder versterken van de onder punt 1 genoemde beweging. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan regionale verspreiding van kennis.

6. Onderzoeken in hoeverre en op welke wijze aanpassing van het

(financieel) instrumentarium nuttig en nodig is om bovengenoemde ontwikkelingen te ondersteunen en te stimuleren.

P a g i n a 40 | 44

Bijlagen

P a g i n a 41 | 44

Bijlage 1 Begeleidingscommissie en gesprekspartners

Leden begeleidingscommissie

Lodewijk van Roij Erfgoed & Ruimte, regio West

VER Herbestemming als gebiedsopgave

Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed

Frank Strolenberg Programmamanager Herbestemming &

Agenda Toekomst Religieus Erfgoed

Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed

Gesprekspartners

Naam Functie Organisatie

Peter Ballast Beleidsmedewerker Cultuurhistorie

Gemeente Oost Gelre

Bianca van den Berg Beleidsadviseur Directie Erfgoed en Kunsten

Ministerie van OCW

Peter Bertholet Directeur/Secretaris Regiobureau Parkstad Limburg

Joost van den Boogert Beleidsadviseur Directie Erfgoed en Kunsten

Ministerie van OCW

Charles Claessens Kennisstrateeg Provincie Limburg

Jo Coenen Architect/directeur IBA Parkstad Limburg

Karen van Dantzig Afdelingshoofd Bestuurlijke Organisatie

Ministerie van BZK

Erik van den Eijnden Ruimtelijk Planner Ministerie van IenM

Theo Hoek Directeur Libau

Jannemarie de Jonge Partner Bureau Wing

Jo Nievelstein Beleidsmedewerker Gemeente Landgraaf

Rika Pot Burgemeester Gemeente Appingedam

Dorine Sibbes Programmacoördinator bevolkingskrimp

Provincie Groningen

Saskia Spapen Programmamanager Bevolkingsdaling

Ministerie van BZK

Paul Stein Beleidsadviseur Cultuur & Erfgoed

Provincie Gelderland

Wilma Stortelder Procesmanager Agenda 2020

Regio Achterhoek

Yana van Tienen Beleidsmedewerker Cultuurhistorie

Gemeente Doetinchem

Richard Veenstra Afd. Cultuur & Welzijn Provincie Groningen

Enno Zuidema Urban designer and director

Enno Zuidema Stedebouw

P a g i n a 42 | 44

Bijlage 2 Geraadpleegde documenten

Documenten van het Rijk

1. Kiezen voor karakter. Visie erfgoed en ruimte. Ministerie van OCW

(juni 2011)

2. Midterm Review "Visie Erfgoed en Ruimte". Auditdienst Rijk (februari

2016).

3. Karakterschetsen: Nationale onderzoeksagenda erfgoed en ruimte

(deel 1 kennisagenda) Netwerk Erfgoed en Ruimte (2014).

4. Agenda Toekomst Religieus Erfgoed. RCE (juni 2014).

5. Handreiking Ladder voor duurzame verstedelijking (Ministerie van

IenM, 2013)

6. Samenwerkingsagenda krimp 2015-2016. Ministerie van BZK, 2014)

7. Verkenning omgevingsopgaven voor de nationale omgevingsvisie

(PBL, 2016)

8. De Erfgoedmonitor. RCE http://erfgoedmonitor.nl/ (2016)

9. Monumentale woningen staan vaker leeg. RCE (10 november 2015)

10. Oude sporen in een nieuwe eeuw: de uitdaging na Belvedere. RCE

(2013)

11. Erfgoed als krachtvoer; Tips voor een nieuwe toekomst voor dorpen,

steden en regio’s. RCE (2015)

12. Kade met karakter: themanummer erfgoed en ruimte. RCE (mei

2015)

13. Krimp en erfgoed in Noordwest-Europa; verkenning van een

uitdagend probleem. RCE (2014)

14. Werven en verbinden, krimp en erfgoed in Europa. RCE (juli 2014)

15. Beleidsbrief Modernisering Monumentenzorg

16. Brief steunpunten en de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (21

oktober 2010)

17. Van Onderop! Bottom-up-initiatieven in krimpgebieden. De oogst van

een kennisprogramma. Ruimtevolk (oktober 2014)

18. Door het midden! De oogst van een jaar kennisprogramma met

Nederlandse dorpen. Ruimtevolk (december 2016)

19. Nationale Programma’s Bevolkingsdaling en Voortgangsrapportage

Krimp, Ministerie van BZK.

Documenten Groningen (provincie en regio)

20. Agenda Krimpbeleid Provincie Groningen 2015 – 2020 (december

2015)

21. Uitvoeringsprogramma leefbaarheid provincie Groningen 2016 –

2020 (mei 2016)

22. Het verhaal van Groningen Cultuurnota 2013 - 2016

23. Uitvoeringsprogramma Cultuur 2017 – 2020 Provincie Groningen (juli

2016)

24. Woon – en leefbaarheidsplan Eemsdelta, Stuurgroep Wonen en

Voorzieningen, regio Eemsdelta (2013)

25. Monitor Woon- en Leefbaarheidsplan Eemsdelta (januari 2016)

26. Meerjarenprogramma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen

2016 – 2020. Nationaal Coördinator Groningen (2015)

Limburg (provincie en regio)

27. Munument in beweging. Beleidskader monumenten 2016 – 2019.

Provincie Limburg (18 maart 2016)

28. Koers houden! Van groei via krimp naar bloei. Provincie Limburg

(oktober 2015)

29. Ruimte voor waardevermeerdering; Commissie Deetman (18 februari

2011).

30. Convenant: Een koers voor Limburg; Rijk en Limburg (7 mei 2012).

31. Midterm review bevolkingsdaling; Midterm review team, o.l.v. Pauline

Krikke (2014).

32. Evaluatie convenant Koers voor Limburg; Public Result (2015).

Achterhoek (provincie Gelderland en regio)

33. Beleef het mee! Beleidsprogramma Cultuur en Erfgoed 2017 – 2020.

Provincie Gelderland (2016)

34. Uitvoeringsagenda 2.0 Achterhoek 2020. Regio Achterhoek (mei

2016)

35. Goud in handen; Verhogen rendement cultuur en erfgoed Achterhoek

en Cultuur en erfgoed in de Achterhoek (samenvatting) (2016)

36. Concept Erfgoednota gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk

(2016)

P a g i n a 43 | 44

37. Voortbouwen en ontwikkelen. Meerjarenbeleidsplan Erfgoedcentrum

Achterhoek en Liemers 2015 – 2018 (17 december 2014)

38. Vrijetijdsagenda Achterhoek 2016 – 2019 Recreatie en Toerisme in

de Achterhoek versterken door betere kwaliteit. Portefeuillehouders

Vrijetijdseconomie en Vrijetijdsondernemers in de Achterhoek (juli

2016)

39. Erfgoedprijs 2016 Gemeente Aalten

Studies en overige documentatie

40. Kansen zien, pakken en krijgen; Gemeentelijke

herbestemmingspraktijk in krimpgebieden. Telos (september 2015)

41. Behoud en herbestemming religieus erfgoed vraagt om moed, lef en

middelen. IPO (2016)

42. Vrijkomende agrarische bebouwing in het landelijk gebied.

InnovatieNetwerk, (2014)

43. Leefbare monumenten in een leefbare regio. Enno Zuidema (2016)

44. Rooilijn Themanummer Randland nr. 4/2015

45. Nederland in balans. Een nieuwe koers voor krimpregio’s. Provincies

Groningen, Friesland, Zeeland, Limburg en Gelderland ( juni 2016)

46. Werven en verbinden; Krimp en erfgoed in Europa. Rijksdienst voor

het Cultureel Erfgoed (juli 2014).

P a g i n a 44 | 44

Bijlage 3 Foto verantwoording

Omslag, van links naar rechts:

Rolduc & Graanrepubliek & Schoorsteen voormalige textielfabriek Aalten

pag. 1. Kasteel Puth

pag. 5. Zijaanzicht deel met verwijzing naar sheddaken, Textielfabriek

Aalten

pag. 11. Aardappelfeest Wongema, Hornhuizen

pag. 21. Buurtmoestuin Garrelsweer

pag. 29. Beersdal - Rijnstraat

pag. 34. Kloostercomplex, Limburg

pag. 35. Detail interieur ketelhuis & Passende inrichting buitenterrein,

textielfabriek Aalten

pag. 40. Woningonttrekking Ulrum