eurozona kao fiskalna unija: odavno potreban scenarij?

Politička analizaEurozona kao fiskalna unija – odavno

potreban scenarij?

Iain Begg

Gütersloh, November 2011

Sara

jevo

,Dec

emba

r201

1.Politička analiza

Ana

liza

5/11

Uvodna napomenaU martu 2011. izdali smo izvještaj pod naslovom „Making the European Union Work. Isuues forEconomic Governance Reform (Kako učiniti da Europska unija funkcionira? Pitanja od značaja za reformuupravljanja u privredi). Izvještaj je objavljen u Berlinu, a nedugo potom je prezentiran predstavnicimapolitičkih struktura, poslovnog sektora, akademskih krugova i civilnog društva u Londonu, Budimpeštii Ateni, te se o njemu raspravljalo. Svaka od debata bila je usmjerena na određena konkretna pitanja.

Iain Begg, profesor na Europskom institutu pri London School of Economics and Political Science, bio jene samo jedan od autora tog izvještaja već i član međunarodne ekspertne grupe, bez čijeg stručnogdoprinosa ovaj izvještaj ne bi mogao nastati u ovim vremenima rapidnih promjena u ekonomskojstrukturi Europske unije. U jednom od članaka koje je napisao u sklopu rada ekspertne grupe nabrojaoje razne moguće opcije za kreiranje fiskalne unije u EU-u, a to je nešto čemu se Njemačka odavnonaročito protivi, kao što svi znamo.

Zamolili smo profesora Begga da tu ideju proširi i iznese argumente u korist čvršće fiskalne unije kaodobrodošlog rješenja za probleme koji muče euro u posljednje dvije godine. Stoga on u ovom esejunastoji „konstruirati vjerodostojan scenarij koji opisuje kako bi jedna takva fiskalna unija moglaizgledati, razmotrivši argumente za i protiv, te moguće troškove i korist“.

Kako pravac djelovanja zadnjih mjeseci postaje sve manje predvidiv, njegov zadatak sigurno nije biolak.

Zahvalni smo profesoru Beggu što je sistematično pristupio pitanju fiskalne unije, o kojem se jakopuno debatiralo, i što je toj debati dodao prijeko potreban pozitivan glas.

Joachim Fritz-VannahmeDirektor programa Europe’s FutureBertlesmann Stiftung

Uz podršku:

Kontakt: [email protected] www.vpi.baPrip

rem

aiš

tam

pa:A

rch

Des

ign

Tira

ž:30

0ko

m

Ovaj radni papir urađen je u ime Bertelsmann fondacije, Gütersloh.Vanjskopolitička inicijativa BH se zahvaljuje Bertelsman fondaciji što jojje dozvolila pravo štampanja ove analize na području BiH. Ova analizaodštampana je uz Unancijsku pomoć Friedrich Ebert fondacije.

Eurozona kao fiskalna unija – odavno potrebanscenarij

„Nema ništa od transfer unije!“ – već je dugo to čvrst stav Njemačke u pitanju eura. No o fiskalnoj unijise sve više priča, i to ne samo kao o najvjerodostojnijem izlazu iz državne dužničke krize koja pritišćeeurozonu, već i kao o neizbježnoj i logičnoj posljedici monetarne unije. Prema ovom rezonu fiskalnaunija bi znatno olakšala ubiranje obećanih plodova zajedničke valute, a dobici bi bez problemapremašili sve troškove.

Danas se ne može poreći da je fiskalna (ili politička) unija scenarij za razvoj eurozone koji se morashvatiti ozbiljno. Naizgled nepremostive prepreke koje se nalaze na tome putu možda i jesu dovoljnoozbiljne da napredak učine gotovo nemogućim.1 Međutim, s obzirom na to koliko je zlatne teladipoklano od jeseni 2009., moguće je da bude potrebna samo još jedna ili dvije krize pa da se debatapreusmjeri s pitanja hoće li se fiskalna unija osnovati na pitanje kako će to biti učinjeno. Cilj je ovogaeseja izložiti argumente u korist čvršće fiskalne unije kao dobrodošloga, a ne zlokobnog rješenja zaprobleme koji u posljednje dvije godine pogađaju zajedničku valutu. U eseju se nastoji konstruirativjerodostojan scenarij koji opisuje kako bi jedna takva fiskalna unija mogla izgledati, uz razmatranjeargumenata za i protiv te moguće troškove i korist.

Jasno je, međutim, da će biti velikih prepreka – ustavnih i političkih – na putu do jednoga takvogprodubljivanja europskih integracija. Edmund Stoiber, bivši vođa njemačke konzervativne Kršćansko-socijalne unije, u jednom oštrom komentaru upućenom Jean-Claudeu Junckeru 1998. rekao je da sudržavna transferna plaćanja pomisao apsurdna poput gladi u Bavarskoj: „Transferleistungen sind soabsurd wie eine Hungersnot in Bayern.“ Pitanje načina trošenja javnih fondova duboko je političkopitanje i ne može se prikazivati kao tehnokratska rabota o kojoj se odlučuje iza zatvorenih vrata.

1. Kompromisi i nedostaci

Po mišljenju mnogih komentatora, euro je„projekt“ koji je nedovršen i zahtijeva postupne promjeneu političkim integracijama kako bi mogao biti održiv. Belgijski ekonomist Paul de Grauwe, jedan odnajistaknutijih stručnjaka iz oblasti monetarnih unija, dugo je zagovarao jačanje političke unije kaosuštinski važnoga komplementa monetarnoj uniji. U članku objavljenom 2006. tvrdio je da je Europskamonetarna unija (EMU) „i dalje krhka zbog jednog nedostataka u upravljanju njome“ (De Grauwe,2006: 728), a taj nedostatak on objašnjava kao „izostanak dovoljnog stupnja političke ujedinjenostikoja podrazumijeva postojanje središnje europske vlade ovlaštene za prikupljanje poreza i trošenjetih sredstava“.

Skeptični ekonomisti često ističu nepostojanje sistematskih fiskalnih tokova preko granica EU-a kaogrešku u konceptu eura. Ako se oslonimo na teoriju optimalne valutne zone (optimal currency area –OCA), javlja se sljedeći problem: u slučaju da neku državu članicu pogodi asimetrični šok, u eurozonineće doći do efekta stabiliziranja potražnje koji proizlazi iz znatnih fiskalnih transfera među vladama.Postoje dva tipa tih transfera: vertikalni tokovi između viših i nižih nivoa vlasti te horizontalni,izjednačujući tokovi između istih nivoa vlasti. Njemački ili austrijski sistem poznat kao finanzausgleich(financijsko izjednačavanje) dobar je primjer potonjeg tipa, ali izjednačujući transferi nisu nipoštoograničeni na zemlje s federalnim uređenjem. Kod toga tipa transfera ključno je to što oni nudeautomatsku stabilizirajuću funkciju. Američki ekonomisti različitih intelektualnih orijentacija neobičnosu jednoglasni u zagovaranju ovakvog gledanja na eurozonu, no također ističu nedovoljnu mobilnostradne snage.

Odgovor kritičarima nepostojanja fiskalnih mehanizama za centralno upravljanje koji su u stanjustabilizirati šokove jeste da države članice EU-a imaju značajne javne sektore i da svojim državnim

1EUROZONA KAO FISKALNA UNIJA – ODAVNO POTREBAN SCENARIJ?

1 Njemački Ustavni sud nedavno je presudio da iako prijedlozi za proširenje EFSF-a, usaglašeni 21. jula 2011., nisuu suprotnosti s Temeljnim zakonom (Grundgesetz – njemački ustav, op. prev.), svi budući koraci ka osnivanjufiskalne unije moraju biti odobreni u parlamentu. Može se reći da to predstavlja dodatnu prepreku.

proračunima mogu u velikoj mjeri ostvariti neophodnu stabilizaciju. Od monetarne unije također seočekivalo da intenzivira integraciju tržišta kapitala na način koji bi omogućio privatnim financijskimtokovima da ublaže šokove, što je fenomen za koji je dokazano da je važan u Sjedinjenim AmeričkimDržavama. Međutim, općenito se ocjenjuje da su razmjere tog efekta u Europskoj uniji manje.

Sigurno je da proračun EU-a ne nudi rješenje. Ne samo da je premali u odnosu na BDP da bi polučiostabilizirajući efekt veći od minimalnoga (iznosi jedva jedan procent), već je i strukturiran tako da nemože s lakoćom odgovarati na makroekonomske šokove i cikluse. Očajnička i besplodna nastojanjada se ubrzaju uplate Grcima u sklopu EU politike kohezije potcrtavaju tu manjkavost. Objašnjenje jejednostavno: projekti javnog investiranja zahtijevaju vremena za pripremu i pokretanje, a svakipokušaj požurivanja najvjerojatnije će rezultirati lošim odlukama. Taj problem apsorpcije je dobropoznat i razlog je zbog kojeg doznake u svrhu kohezije često u dobroj mjeri kasne. Istina je dasmanjivanje udjela sufinanciranja koji se traži od država recipijenata u sklopu projekata kohezije možepredstavljati sredstvo kojim se olakšavaju pritisci na proračun, i to je jedna od zamisli o kojoj su traženamišljenja. Međutim, iako su smanjenja udjela sufinanciranja korisna, tu se radi o suviše malim ciframau odnosu na razmjere fiskalne konsolidacije koja se traži od ranjivih država članica. Aritmetika nijenevažna.

Jedan suštinski bitan aspekt okvira za upravljanje eurom postao je previše očigledan, a rijetko jespominjan kao prijetnja. To je činjenica da će državni kreditni rizik uvijek biti prisutan – sve dok vladedržava članica budu odgovorne za dug koji prodaju. Ono što su nam događaji koje su pokrenuli napadina Grčku nakon jeseni 2009. s nesmiljenom jasnoćom pokazali jeste činjenica da se tokovispekulativnog kapitala mogu pretvoriti u destabilizirajući faktor takvom brzinom da raspon dugapojedine države članice dotjeraju do neodrživih razmjera. Drugim riječima, tržišta mogu napadatislabije države članice jednu po jednu, a razmjere tih napada – naročito ako se uvećaju djelovanjemtržišta financijskih izvedenica, automatiziranog trgovanja i prodaje u kratkoj poziciji – takve su damogu začas probiti sve linije odbrane. Očigledna metoda prevladavanja fragmentacije kojaomogućuje te napade je integriranje. Na kraju krajeva, u Sjedinjenim Državama tržišta ne napadajupojedinačne države kao što to čine u Europi.

S druge strane, Paul de Grauwe (2011.) i američki ekonomist Paul Krugman (2011.) ističu, svaki na svojnačin, da članice eurozone nemaju monetarnih ili fiskalnih sredstava da sebi olakšaju probleme.Zemlje sa zasebnim valutama zadržavaju određene poluge kojima mogu monetizirati dug i olakšatimonetarne uvjete, bilo agresivnim kresanjem kamatnih stopa ili nekim drugim oblicimakvantitativnog olakšavanja. Fiskalni transferi mogu smanjiti pritiske na proračune tako što, u suštini,prebacuju teret na druge nivoe vlasti ili na partnere. Kako Krugman (2011.) zorno pokazuje, kada su„baloni od sapunice“ prsnuli, manje-više istovremeno, u Nevadi i u Irskoj, Nevada je imala podršku uvidu transfera iz američkog federalnog proračuna, kao i rapidnog kresanja kamatnih stopa te sredstavafederalnih vlasti namijenjenih financiranju spašavanja banaka koje su iznenada uvidjele da su im seknjige zajmova „zatrovale“. Irska isprva nije primala nikakvu izravnu pomoć od Europe, pa je moralanametnuti drakonske proračunske mjere, što je dovelo do ogromnog i naglog porasta iznosa javnogduga. Kada je u pitanju Grčka, šanse da se prekine začarani krug stagnacije i mjera štednje i daljeizgledaju jako male, čak i nakon što je u oktobru 2011. usuglašen treći paket pomoći a LucasPapademos kao tehnokrat postavljen na čelo vlade. Kao da je predvidio da će se javiti teškoće te vrste,De Grauwe (2006.) iznio je ozbiljno upozorenje koje još uvijek nije uvaženo:

„Teško je pojmiti kako neka unija može biti održiva u političkom smislu ako svaki put kada neka odčlanica zapadne u nevolje zbog asimetričnih razvoja događaja, druge joj članice poruče da je sama zasve kriva i neka ne računa na bilo kakvu pomoć. Takva unija neće dugo opstati.“

2 EUROZONA KAO FISKALNA UNIJA – ODAVNO POTREBAN SCENARIJ?

2. Ka fiskalnoj uniji

Nakon prvog desetljeća, u kojem se činilo da je euro polučio neograničen uspjeh, previranja uposljednje dvije godine, u kombinaciji s iznenadnošću i intenzitetom tržišnih napada, zatekla sueuropske lidere nespremnima. Dijelom je to zbog toga što se razmjere promjena koje sa sobom nosimonetarna unija suviše često i suviše lako zaboravljaju. Odluke vezane za monetarnu politiku sada susupranacionalne, a fiskalna politika se mora voditi po ograničavajućim propisima, što ne samo dališava vlade zemalja iz eurozone nekih ovlasti za implementiranje diskrecionih politika već znači i daim je na raspolaganju manje političkih instrumenata pomoću kojih mogu odgovarati na krize.Posljedica toga je da su vlade dovedene u jednu neugodnu poziciju u kojoj moraju odgovaratigrađanima za ishode politika za koje su izgubile dio ovlasti.

Povijest mnogih federacija koje danas postoje pokazuje da su se postupne promjene u pravcu fiskalneunije događale kao odgovor na „iznimne događaje kao što su, u velikom broju slučajeva, padoviekonomske aktivnosti u vremenima dubokih kriza“ (Bordo et al., 2011). Doista, nakon velike krizetridesetih godina prošlog stoljeća svih pet zemalja koje su promatrali Bordo et al. (Sjedinjene Države,Kanada, Švicarska, Argentina i Brazil) uvele su fiskalnu centralizaciju. Europska unija daleko je odatributa države koji mogu dovesti do promjene. Međutim, događaju se postupne promjene kaoodgovor na krizu, prije svega putem jačanja fiskalnih propisa u sklopu reformi uprave usuglašenih2011. Paket sa šest mjera2 osmišljenih da ojačaju prevenciju neodrživih makroekonomskih politika ipojačaju političku koordinaciju dodatno će sputati vlade država, a trebale bi (ako budu funkcioniralekako je zamišljeno), s vremenom smanjiti vjerojatnost izbijanja kriza. Paralelno s tim, promjenasporazuma koja ima za cilj uspostavu stalnog mehanizma za rješavanje kriza – Europskogastabilizacijskog mehanizma (European Stabilisation Mechanism – ESM) – uvest će sveobuhvatanpristup.

Međutim, iako se može očekivati da će ove promjene poboljšati stabilnost, veliki razlog za zabrinutostdanas predstavlja činjenica da je ekonomski rast vrlo anemičan, te činjenica da bi agresivna terapijafiskalnom konsolidacijom mogla ubiti neke od pacijenata. Spirale mjera štednje treba se bojati nesamo iz ekonomskih razloga već i zbog njenih političkih posljedica, te naročito zbog načina na koji suraspoređeni krivica i odgovornost. Otud je asimetrija između odgovornosti i obaveze polaganja računarelevantna u razmatranju fiskalne unije i ona ističe izazove s kojima se suočavaju države članicepogođene asimetričnim šokovima. Konkretnije, može se tvrditi da je posljedica odricanja autonomijeu određenim aspektima makroekonomske politike stvaranje obaveze monetarnoj uniji kao cjelini dapruža podršku u slučajevima kada neka članica zapadne u probleme. Racionalna podloga za fiskalnuuniju se, dakle, jednim dijelom vrti oko stabilizacijskih izazova na nivou Europske unije, država članica,pa čak i na regionalnom nivou, a jednim dijelom oko udruživanja rizika u zajedničkom interesu. Alitakođer se vrti i oko legitimiziranja gubitka kontrole nad ključnim oblastima politika.

2.1. Izlaz na vidiku

Nakon izvanrednih sastanaka šefova država i vlada članica Eurogrupe održanih 21. jula i 26. oktobra,koji su kulminirali sporazumom o paketu mjera namijenjenih podršci Grčkoj kako bi se poduprle bankei neutralizirali rizici širenja zaraze na ostale ranjive zemlje članice, neki oblik fiskalne unije čini seneizbježnim. No ipak se javljaju znatna protivljenja; doduše, u jedra im puše nejasnost u vezi s tim štabi fiskalna unija mogla podrazumijevati. Mogu se zamisliti tri zasebna oblika fiskalne unije od kojihsvaki odražava različite političke kompromise i strateške vizije eura (Bastian, Begg i Annahme, 2011.):

� Prva varijanta, relativno uska, podrazumijevala bi intenziviranje nadzora nad nacionalnimfiskalnim politikama. Paket sa šest mjera praktički gura Europsku uniju (a još više eurozonu)u ovom pravcu, to jest u pravcu unije zasnovane na propisima.

� Druga interpretacije je pružanje podrške u slučajevima financijskih teškoća, naročito ondakada pritisci tržišta dovedu do nerazumno visokih kamatnih stopa. Uzajamna pomoć, ad


2 Detaljnije objašnjenje u: Bastian et al. (2011).

hoc ponuđena Grčkoj, a kasnije u vidu paketa Irskoj i Portugalu, iz dva privremena fonda zapodršku (EFSF i EFSM), primjer je ovog pristupa (likvidnosna ili financijska unija). Europskacentralna banka je kupovinom obveznica praktički također pružila tu vrstu potpore.Predloženi novi mehanizam za rješavanje kriza (ESM) uzidao bi ovaj oblik fiskalne unije uokvir za upravljanje.

� Treći oblik mogao bi podrazumijevati sistem transfera od država članica s relativno velikimjavnim resursima siromašnijim dijelovima Europske unije kako bi oni mogli platiti javneusluge (prava transfer unija). Neto fiskalni transferi između administrativnih jedinicanormalna su pojava unutar država članica, i povremeno dosežu do 30% raspoloživih prihodau regijama sa slabim proizvodnim bazama i znatnim potrebama za socijalnu zaštitu.

Prvi oblik fiskalne unije trenutno se uvodi, a konsolidirat će ga usvajanje paketa sa šest mjera. Madaće biti neizbježnih protivljenja primjeni propisa, sada se čini da postoji konsenzus u korist efikasnijeunije zasnovane na propisima. To će imati reperkusije po procese donošenja odluka, a moglo biizazvati i oštre političke reakcije vezane za legitimitet tehnokratskih vlada nauštrb političkog odabira.Stoga će donositelji odluka morati ponijeti teret boljeg saopćavanja i objašnjavanja političkihstrategija javnosti.

Međutim, treći oblik fiskalne unije i dalje izgleda kao prekrupan korak za Europu u kojoj su granicesolidarnosti ionako na ozbiljnim kušnjama. Zapadni Nijemci možda se jesu nepravedno žalili zbogtroškova ujedinjenja koji su podrazumijevali ogromne fiskalne neto transfere za pet pokrajina iz bivšegDDR-a, ali su na kraju prihvatili teret. Ukazivanje iste takve velikodušnosti manje konkurentnimčlanicama eurozone do danas ne dolazi u obzir, mada je lozinka„nikad ne reci nikad“.

Uslijed toga dobar dio trenutne debate vrti se oko uvjeta pod kojima bi se financijski ili likvidnosnioblik fiskalne unije trebao razviti. Nekoliko elemenata već postoji, no javlja se sve veća nesigurnost idolazi do neugodnih političkih prijepora oko toga kako bi se trebalo razvijati pružanje likvidnosti.Jedan od najzamršenijih problema je nejasna granica između nelikvidnosti i nesolventnosti.Spašavanje Irske ima smisla ako omogućuje Ircima da prevladaju trenutni problem s likvidnošću, alikada se radi o Grčkoj, rašireno je mišljenje da je ta zemlja prešla granicu nelikvidnosti i zagazila unesolventnost, te da je neizvršavanje obaveza neizbježno. Ako je to razmišljanje ispravno, postoji rizikda će zajmovi zemalja partnera ne samo biti uludo bačeni već će i bespotrebno produžiti agoniju.Pružanje likvidnosti također se suočava s aritmetičkim izazovom koji se sastoji u činjenici da – što višezemalja bude trebalo spasiti, to će ih ostati manje koje su u stanju osigurati zajmove.

Jačanje populističkih stranaka koje se protive prekograničnim mjerama spašavanja dokaz je da sesolidarnost smanjuje. Ali jedno drugo naličje politike može se sažeti u retoričkom pitanju:„Ko tu kogadrži kao taoca za otkup?“ Zemlje dužnice znaju da ako ne izvrše svoje obaveze, a naročito ako toneizvršavanje bude nepropisno, time stvaraju probleme zemljama vjerovnicama, te da su rizici većitamo gdje su mreže poveznica među financijskim posrednicima veće: u potonjem slučaju rizici prijeteod mreža koje su„prevelike“ i„previše isprepletene“ da bi propale.

2.2. Razmetni partneri

Jedno od najtvrdokornijih pitanja koja okružuju fiskalnu uniju jeste moralni rizik. Najjednostavnijerečeno, ako kreposni budu pomagali onima koji su sebi krivi za svoje tegobe, zar to neće potaknutiprijestupničko ponašanje? Generički odgovor glasi da hoće, i u mnogim slučajevima argumenti vezaniza moralni rizik su uvjerljivi. Dopustiti da banka koja je podijelila previše rizičnih zajmova propadneako se zajmovi ispostave kao loša odluka, obično zaista jeste najbolje rješenje, jer se time kažnjavanepromišljenost (a i odvraća od takvog ponašanja), dok čak i implicitno preuzimanje obavezesprečavanja propasti banke koja je„previše velika da bi propala“ (iz razloga što bi posljedice po sistembile ogromne) potiče nepromišljenost.

Po toj logici ispravno je okriviti (i kazniti) Grke zbog toga što nisu ranije djelovali i obuzdali svoj javnidug, ili Irce zato što nisu kontrolirali imovinski balon od sapunice koji je svima donio kratkoročnedobitke. Međutim, uvijek postoje dvije strane u svakoj transakciji ili u neuravnoteženostima kakve su


se javile u eurozoni, pa se nameće pitanje – ko je zapravo kriv? Jesu li krive francuske i njemačke bankešto su tako rado kupovale grčke obveznice koje su nudile veće anuitete nego domaće obveznice? Dane spominjemo britanske banke koje su nanjušile bogat plijen u kreditima koje su davale irskimgrađevinskim poduzetnicima. Tim svojim postupcima banke su generirale veći profit, a barem diotoga profita generirao je porezne prihode za ministarstva financija njihovih zemalja. Ili prijekor trebauputiti vladinim tijelima u Grčkoj ili Irskoj koja su tako rado dopustila da se sve to dogodi kako bimogla pobrati zasluge za kratkoročne ekonomske dobitke? Jasno je da tu nema jednostavnihodgovora.

Nadalje, s moralnim rizikom se može lakše izići nakraj pod „normalnim“ okolnostima nego uokolnostima u kojima postoje očigledne sistemske prijetnje. Ako pogledamo unazad, odluka da sedopusti da propadne Lehman Brothers u septembru 2008. (donesena, u biti, zato što je postojaomoralni rizik) bila je kobna, i danas je jasno da je cijena takve odluke neusporedivo veća nego što biiznosili troškovi spašavanja. Dakako, pojedini su izražavali sasvim legitimnu zabrinutost da ćespašavanje za spašavanjem potkopati tržišnu disciplinu i prouzročiti još veće probleme, ali lekcija kojase iz toga može naučiti jeste da je važan odnos troškova i koristi, a ne rigidno prianjanje uz principe.Kako kaže njemački politolog Fritz Scharpf (2011: 23), „skupe vladine garancije i krediti ispali su nakraju manje zlo“ nego nepredvidive i uznemirujuće posljedice koje se mogu zamisliti u slučajuneizvršenja obaveza i odustajanja od eura.

2.3. Uvjerljivo ili ne

Jedan od glavnih razloga zbog koji je debata o fiskalnoj uniji neodlučena jeste – uz rizik da kažemnešto što je očigledno – to što fiskalna politika igra dvije potpuno odijeljene uloge u ekonomskomupravljanju. Jasno je da je proračunski balans, kao jedan od glavnih instrumenata za postizanjemakroekonomske stabilnosti od suštinske važnosti. Ali kod fiskalne politike također se radi i odistributivnim izborima između različitih oblika oporezivanja, o načinu na koji se javni fondovi trošei raspodjeljuju među različitim skupinama, o ukupnim poreznim prihodima i ukupnoj javnoj potrošnji.Do istog proračunskog balansa može se doći veoma različitim mješavinama oporezivanja i potrošnje,ali kada treba izbalansirati proračun, neke prethodne odluke vezane za poreze i potrošnju lakše jeponištiti nego neke druge.

Obično su koristi od labave fiskalne politike kratkoročne, dok su troškovi dugoročni i čestokumulativni. Kao što je pokazala kriza državnog duga, tamo gdje je financijski sistem gustoisprepleten, ti dugoročni efekti mogu vrlo brzo postati sistemski, a u nedostatku protutežnih mjera igenerirati upravo onu vrstu neželjenog efekta zaraze kakav smo nedavno vidjeli u eurozoni. Upravose iz tih razloga zagovaraju fiskalni propisi kojima bi se vezale ruke političarima čiji obzori rijetko sežudalje od narednih izbora.

Logiku neovisnosti i ograničenja u razvijanju politika treba ispitati. Razvoj krize eura pokazao je dazemlje u nevolji progresivno gube manevarski prostor, a nemaju sistematsku pomoć od partnera.Naprotiv, početni odgovor partnera Grčke (a kasnije i Irske i Portugala) kao i vlasti EU-a svodio se naosude nemarnoga fiskalnog ponašanja i pozive na udvostručenje reformskih nastojanja. RanjivostItalije, koja je nedavno izišla na vidjelo, išla je sličnom putanjom. Uslijed toga zemlja koja se nađe podpritiskom nema izbora i mora trampiti sve strože mjere štednje za pakete pomoći koje partnerinevoljko nude. Pod takvim okolnostima nije nikakvo iznenađenje što se stanovništvo buni dok tržištasline nad mogućnošću neizvršavanja obaveza ili napuštanja eura. Dok novinski uvodnici jedan zadrugim govore o neizbježnosti jednoga od ta dva scenarija, ne promišljaju posljedice neizvršenja ilinapuštanja, a često previđaju činjenicu da postoji alternativni scenarij kretanja u pravcu čvršće unije.

Zaista, scenarij narodne pobune, neizvršenja obaveza i napuštanja eura često se prikazuje kao sitnotehničko pitanje i slavi kao najjeftinije rješenje. Latinska Amerika u osamdesetim ili devedesetimgodinama prošlog stoljeća, ili Argentina u prošlom desetljeću, ističu se kao svijetli primjeri, a natvrdoglavost lidera EU-a koji se tome opiru gleda se zbunjeno. Međutim, u praksi, izbacivanje izeurozone nije„meko“ rješenje i imalo bi ozbiljne i sveobuhvatne reperkusije. One bi podrazumijevale:


� pražnjenje bankovnih računa u zemlji koja napušta euro čak i prije napuštanja, što bi ugrozilosolventnost bankovnog sistema i potkopalo financijsku stabilnost;

� znatan nagli porast inflacije u zemlji koja napušta euro;

� mogućnost izbijanja problema solventnosti banaka u zemljama partnerima, što bi dovelo dozamrzavanja međubankovnog posuđivanja i strmoglavog pada u recesiju, a to predstavljajoš veći razlog za brigu;

� prijetnje po samu Europsku centralnu banku, s obzirom na to da je kupila imovinu u zemljikoja napušta euro a kojoj će vrijednost znatno opasti, što implicira slabiju bilancu.

S druge strane, nije bjelodano jasno da će do obećanog oporavka doći tako brzo i glatko kako njegoviprotagonisti vjeruju. Iako bi se konkurentnost možda lakše obnovila devalvacijom valute negozadržavanjem niskih cijena rada (takozvana interna devalvacija), a u toj varijanti se izbjegava spiraladeflacije duga u kojoj je nominalni dug fiksiran ali je nominalni prihod iz kojeg se dug pokriva uopadanju, postoje srednjoročni troškovi više inflacije i smanjen poticaj za rješavanje strukturalnihslabosti. Devalvacija je uslijed toga„meko“ rješenje u dva smisla te riječi: vjerojatno je lakše, ali je istotako manje robusno.

Ako krenemo s tog polazišta, alternativa koju nudi fiskalna unija je privlačnija unatoč njenimočiglednim nedostacima. Kako bi se učinila politički probavljivijom, najbolje ju je promatrati, uodređenoj mjeri, kao manje od dva zla. Na drugoj strani jednadžbe, međutim, članice eurozone morajuprihvatiti čvršće integriranje procesa razvijanja ekonomskih politika. To oduvijek stoji u sporazumimaEU-a, ali je implementirano u tako ograničenoj mjeri da je ostalo neefektivno. Mora se, međutim,očekivati da će sva pometnja oko reformi uprave koje se upravo proguravaju kroz zakonodavni procesUnije rezultirati čvršćim režimom, mada će pravi test doći tek kada se krene u implementaciju.

3. Povratak u budućnost: ponovni osvrt na Wernerovei MacDougallove izvještaje

Ekonomska i monetarna unija odavno je predstavljala dio planova za uznapredovalu ekonomskuintegraciju, te je poučno osvrnuti se na neke od debata i analiza otprije nekoliko desetljeća. One služekao podsjetnik na činjenicu da je fiskalna unija sve samo ne nov koncept za Europsku uniju ilieurozonu. Tako se u Wernerovom izvještaju iz 1970. (Vijeće i Komisija), koji je izložio urnek zaostvarenje ekonomske i monetarne unije u Europi, predlaže određeni stepen centraliziranja fiskalnihkapaciteta. Na sličan način MacDougallov izvještaj, objavljen 1977., predlaže niz opcija za izgradnjufiskalnih kapaciteta na nivou EU-a u svrhu stabilizacije i distribucije. MacDougall također komentiramali EU proračun i njegovu nesposobnost vršenja stabilizacijske funkcije te dodaje kako je to„važanrazlog zbog kojeg je pod trenutnim okolnostima monetarna unija neizvodiva“ (paragraf 5).

Wernerov izvještaj, u kojem se zamišlja prijelaz na monetarnu uniju u roku od deset godina, objašnjavaminimum djelovanja neophodnog za postizanje efikasne ekonomske i monetarne unije. U njemu seskreće pažnja na izazove u izradi proračunskih politika:

„Proračunska politika je od velike važnosti za utjecaj na ukupan razvoj privrede. ProračunZajednice će bez sumnje biti važniji na početku završne faze nego što je danas, ali njegovekonomski značaj će i dalje biti slab u usporedbi sa značajem nacionalnih proračuna, aharmonizirano upravljanje nacionalnim proračunima predstavljat će suštinski faktorkohezije u uniji.“ (Poglavlje 3)

Ističući neophodnost izbjegavanja pretjerane centralizacije, izvještaj poziva na –

„centar odlučivanja o ekonomskim politikama (koji će) neovisno, ali u skladu s interesimaZajednice, vršiti odlučujući utjecaj na ukupnu ekonomsku politiku Zajednice. U svjetlučinjenice da će uloga proračuna Zajednice kao ekonomskog instrumenta bitinedovoljna, centar odlučivanja Zajednice mora biti u stanju utjecati na nacionalne


proračune, naročito u pogledu nivoa i pravca balansiranja te metoda Unanciranja deUcitaili korištenja viškova“. (Odjeljak 2)

MacDougallov izvještaj nastojao je utvrditi šta bi bilo potrebno kako bi se postigao zadovoljavajućiobim javnih financija u tadašnjoj Europskoj ekonomskoj zajednici sa devet zemalja članica, i došao jedo brojki koje su se međusobno razlikovale u ovisnosti o mjeri u kojoj je fiskalna unija bila u političkomsmislu izvodiva, a jedna od mogućih opcija dosegla je čak 7% BDP-a EU-a. Izvještaj započinjepodsjećanjem na činjenicu da je javna potrošnja 1977. iznosila oko 45% BDP-a – otprilike koliko idanas – i da je izjednačujući efekt javne potrošnje među zemljama koje je izvještaj promatraoreducirao regionalne disparitete u prosjeku za 40%. U usporedbi s tim, redistributivni efekt proračunaEU-a tada je (kao i sada) bio marginalan. Nadalje, između jedne polovine i dvije trećine svakogacikličnog ekonomskog pada na regionalnom nivou bilo je nadoknađeno smanjenim uplatamacentralnoj vlasti i povećanim potaknutim prihodima.3

Brojke predložene u MacDougallovom izvještaju danas izgledaju kao kakve maštarije, i može seočekivati da će se predstojeća debata o proračunu EU-a za razdoblje nakon 2014. vrtjeti oko fiksiranjabudućeg proračuna na dva decimalna mjesta u rasponu od 0,9 do 1,10 procenata BDP-a. Međutim,isplati se preispitati rezon. MacDougall je procijenio da bi predfederalna Europska unija (koja sesastojala od samo devet članica, te je stoga predstavljala puno homogeniji entitet nego današnja EU-27) trebala proračun u iznosu od 2% do 2,5% BDP-a. S tim u vezi, najprioritetnija izdvajanja bila bi onaza „strukturalne, ciklične, regionalne i politike zapošljavanja“, dok je MacDougall isključio socijalnuzaštitu. Čvršća unija, ali s manjim federalnim funkcijama, trebala bi oko 5-7% BDP-a za direktnaizdvajanja koja bi se mogla protegnuti na stabilizacijske i neke izjednačujuće funkcije.

3.1. A još prije toga...

Zanimljivo, Sjedinjene Američke Države morale su razrješavati slične dileme prije više od dva stoljeća.Alexander Hamilton, prvi američki sekretar trezora, predložio je zajedničku obveznicu još 1790., uPrvom izvještaju o javnom dugu, poslanom 14. januara 1790., u kojem se zalagao da federalna vladapreuzme dugove saveznih država. U izvještaju se kaže:

„Sekretar je ovu stvar zrelo razmotrio, te je čvrstog uvjerenja da bi preuzimanje dugovapojedinačnih država u uniji, te izdvajanje za te dugove jednako kao za dugove unijepredstavljalo mjeru zdrave politike, uvelike pravednu.“

Prijedlogu su se usprotivili predstavnici manje zaduženih država, naročito Thomas Jefferson,predstavnik Virginije, tvrdeći kako je nepravda da fiskalno disciplinirani plaćaju dugove rasipnih. Noprijedlog je na kraju prihvaćen. S vremenom je Hamiltonov prijedlog prerastao u američku trezorskuobveznicu kakvu danas poznajemo, i fascinantno je prisjetiti se razmišljanja koje je on ponudio:

„To bi, po mnijenju sekretarovom, nadasve doprinijelo urednome, stabilnom i zadovoljavajućemuređenju nacionalnih financija. Uvažimo li, kako i treba, da se za cijeli dug valja pobrinuti ovako ilionako, proizlazi da veći prihodi neće biti potrebni, bilo da dug pokriju Sjedinjene Države u cijelosti,ili da ga pokriju dijelom one, a dijelom pojedinačne savezne države.“

Nije teško prepoznati odjeke američkih debata iz 1790. u današnjim debatama. Hamilton dodaje daje„toliko udaljen od stava, koji se tako olako iznosi, a po kojem ‘javni dug jest javna korist’, što je stavkoji priziva rasipnost i opasne zloupotrebe, da žarko želi da se u sistem javnog duga u SjedinjenimDržavama ugradi, kao temeljna maksima, propis da svako zaduživanje mora uvijek ići ruku pod rukusa sredstvima za gašenje duga“.


3 Noviji podaci za Europsku uniju potvrđuju ove raspone.

4. Argument u korist euroobveznicaAd hoc paketi pomoći za Grčku iz maja 2010., nakon kojih je uslijedilo stvaranje Europskog mehanizmaza financijsku stabilnost (European Financial Stability Facility – EFSF) te njegova potonja primjena usklopu paketa pomoći Irskoj i Portugalu bili su dovoljni tek da spriječe neizvršavanje državnih obaveza,ali kako su pokazale neprekinute patnje Grčke ujesen 2011., nisu učinili da problem nestane.Očekivano, metež se na tržištima državnog duga nastavio; prvo se na udaru našla Španjolska, za njomi Italija, a s vremena na vrijeme bilo je čak i spekulacija uperenih protiv Francuske. Nadalje, svi seopćenito slažu da bi se ovi privremeni aranžmani našli pod neizdrživim udarom u slučaju potrebespašavanje neke od većih zemalja, što potcrtava potrebu za trajnijim rješenjem problemafragmentacije zaduživanja država koji tržištima omogućuje da s lakoćom„grabe“ zemlju po zemlju.

Izlaz koji danas mnogi smatraju neizbježnim pravcem razvoja fiskalne unije jeste izdavanjeeuroobveznica s kolektivnom garancijom. Pri ocjenjivanju argumenata u korist obveznica poučno jepogledati neke od prednosti koje su stekle Sjedinjene Države uvođenjem trezorske obveznice. Postojiočigledno veliko, likvidno tržište, pa su, čak i nakon spornog degradiranja američkog duga koje jeobjavila kompanija Standard and Poor’s 5. augusta 2011., američke stope zaduženja pale, te su i daljevrlo povoljne u usporedbi sa španjolskim i talijanskim stopama iz toga mjeseca. Velikim zemljamavjerovnicama, kao što su Kina ili zemlje Zaljeva, samo Sjedinjene Države izgledaju kao sigurno utočišteza njihova sredstva unatoč činjenici da su američki javni dug i deficit viši nego dug i deficit eurozoneu cjelini. Prema riječima bivšega francuskog predsjednika Valéryja Giscarda d’Estainga, to je„privilegijkoji prelazi svaku mjeru“.

U praksi su već načinjeni golemi koraci ka euroobveznicama. EFSF predstavlja neki vid kreditiranja skolektivnom garancijom koji ima za cilj pružanje zajmova državama članicama u stanju potrebe, ali uzrestrikcije koje se tiču okolnosti pod kojima se zajam može odobriti, te nametanje uvjeta državamakoje uzimaju zajmove. Europska investicijska banka, koja financira velike projekte dajući zajmove naosnovu garancija država članica, također se može promatrati kao oblik izdavanja kolektivne obveznice.Obje institucije su primjeri koji pokazuju da su tržišta voljna financirati kolektivno zaduživanje ueurozoni pod povoljnim uvjetima. U poželjne odlike euroobveznice spada činjenica da bi ona:

� povećala kredibilitet zaduživanja svih članica eurozone putem udruživanja rizika;

� omogućila pojačanu likvidnost koja bi pak omogućila niže kuponske kamate;

� predstavljala konkurenciju američkoj trezorskoj obveznici koja bi mogla privući pojačandotok sredstava od zemalja vjerovnica koje žele diversificirati svoje portfelje deviznih rezervi;

� riješila fragmentaciju zaduživanja u eurozoni koja je tržištima omogućila da „grabe“ slabiječlanice.

4.1. Ako je tako, zašto ne

Najveća su prepreka euroobveznicama opravdani strahovi da će one ne samo izazvati„grebatorsko“ponašanje i smanjiti pritiske za provođenje neophodnih reformi već i biti nekompatibilne s odredbamaSporazuma koje isključuju izvlačenje zaduženih (vidjeti debatu između de Grauwea i Moesena, 2009.,te Kösters, 2009.). No, može se predložiti jednostavno rješenje. Stvaranjem europskog de factoministarstva financija koje bi djelovalo kao vjerovnik, ali imalo ovlast diktirati uvjete zajmova zapojedine države članice, može se smanjiti moralni rizik. U današnjem okruženju Grčka bi, na primjer,morala platiti nešto veću kamatu, ali bi joj se nametnuli oštri uvjeti vezani za napredak u ekonomskojreformi.

Crvene i plave obveznice koje predlažu Delpla i Von Weizsäcker (2011.) u određenoj mjeri predstavljajuvarijaciju na ovu ideju. Oni predlažu obaveze do 60% BDP-a pojedine zemlje (plave obveznice) za kojebi skupno i pojedinačno garantirale sve članice eurozone – to jest, svaka bi garantirala za cijeli dug,ne samo za svoj procent u ukupnom iznosu – s tim da bi one imale najviši kreditni rejting. Zemlja kojase želi dodatno zadužiti još uvijek bi mogla izdavati euroobveznice, ali bila bi sama odgovorna za


preostalu tranšu (crvene obveznice). Zahvaljujući takvom aranžmanu, vrlo je vjerojatno da bi te crveneobveznice bilo jako teško prodati na tržištu, osim ako se uz njih ne bi nudile vrlo visoke kuponskekamate. To bi, tvrde autori, snažno potaknulo zauzdavanje zaduživanja, mada je jasno da ne bipredstavljalo kratkoročno rješenje za financijske teškoće zemalja poput Grčke, ili čak Italije.

Argumente protiv euroobveznica iznio je na svoj karakteristično grub način Otmar Issing (2009.), bivšiglavni ekonomist i član Izvršnog odbora Europske centralne banke, koji tvrdi da„zajednička obveznicaeurozone ne bi ‘izliječila’ probleme najslabijih članica, već bi produžila njihovo oslanjanje naproračunske deficite i potaknula ih da se nadaju de facto ‘izvlačenju’ koje ih čeka iza ugla“. Njegovo jerazmišljanje da bi zajednička obveznica ne samo značila da će fiskalno zdrave zemlje morati plaćativiše, čime se kažnjavaju njihovi porezni obveznici, već i da bi se smanjio poticaj za rješavanje temeljnihstrukturalnih problema, a teret bi se prebacio s rasipnika na njihove partnere. Kako on sam kaže:„Trošak te‘podrške’morali bi snositi građani drugih zemalja. Teško bi bilo pronaći čistiji slučaj ‘grebanja’.“Ako se doda moralni rizik, račun postaje još veći.

Što je još važnije, Issing vidi euroobveznice kao prijetnju kulturi stabilnosti koja je u temeljima uspjehaeura. Njegova je poruka jasna i glasi da nema alternative gutanju gorke pilule mjera štednje i reformi,i on inzistira da bi„zajednička obveznica također bila štetna iz tog razloga što bi hranila iluziju kako jemoguće da jedna zemlja iziđe iz teškoća bez poduzimanja temeljnih reformi. A upravo je obratno:krizna vremena vladama daju najbolji argument za oštre mjere koje su neophodne kako bi se zemljavratila na put održivosti“.

U jednom kasnije napisanom članku i objavljenom u Financial Timesu 9. augusta 2011. Issing artikulirastrahove da bi potezi koji vode političkoj uniji„samo dodatno otuđili ljude od same Europe“, i izražavajaku skepsu u pogledu političke unije, tvrdeći da bi„do njenog kolapsa došlo uslijed narodnog otpora.U prošlosti su povici ‘nema oporezivanja bez reprezentiranja’ sa sobom donosili ratove. Ovaj put biposljedice bile prijetnje kolapsom najuspješnijeg projekta ekonomskog integriranja u povijestičovječanstva“.

4.2. Uvjeti za uspješne euroobveznice

Iako su svi Issingovi argumenti valjani, dva se pitanja moraju postaviti: 1) da li bi alternativa na krajubila manje ili više skupa; 2) da li bi se euroobveznica mogla tako osmisliti da se ublaže negativneposljedice i istaknu koristi? Odgovor na prvo pitanje glasi: Glavni rizik je taj da bi ono što bi trebalo bitiproblem s likvidnošću kojim se da upravljati moglo mutirati u reprizu problema s likvidnošću ikreditnom krizom koji su nastali nakon kolapsa firme Lehman Brothers prije samo tri godine.

Ako pogledamo drugo pitanje, vidimo da neće biti lako pronaći pravu formulu za euroobveznicu, alinije teško prepoznati ni šta ta formula sve mora obuhvaćati. Moraju se zadovoljiti četiri glavna principa:

Prvo, cilj mora biti uspostavljanje jedinstvenoga financijskog instrumenta za koji garantiraju, skupnoi pojedinačno, sve zemlje eurozone, koji je plasiran na tržište vrijednosnih papira i dostupan je svimpotencijalnim investitorima, tako da predstavlja vrlo likvidno financijsko sredstvo slično američkojtrezorskoj obveznici.

Drugi je princip taj da sve vlade moraju imati pristup sredstvima od euroobveznica.

Treći je da će morati postojati neka agencija zadužena za emisije obveznica i kontrolu uvjeta podkojima se one koriste za financiranje državnih obveznica izdanih u inozemstvu, u biti: ministarstvofinancija eurozone ili agencija za zaduženje.

Međutim, četvrti bi princip morao biti da pristup obveznicama bude uvjetovan i eventualno ovisan orazlikama cijena državnih obveznica izdanih u inozemstvu koje predstavljaju veće rizike – takvouvjetovanje je od suštinske važnosti za ograničavanje moralnog rizika i uvjeravanje poreznihobveznika u fiskalno zdravim zemljama da su zaštićeni.

Zamršen bi i dalje bio politički problem prevladavanja protivljenja javnog mnijenja (koje se običnopredstavlja u spodobi poreznog obveznika) u fiskalno odgovornim zemljama članicama. Njime se


dade upravljati pažljivim postupanjem i efikasnom komunikacijom. Također je korisno napraviti razlikuizmeđu neposrednih i dugoročnih problema upravljanja krizom i ne dozvoliti da današnji privremenitransferi postanu kvazipermanentni. Ako postanu, neumitno će izazvati resentiman kod davatelja, aistodobno primatelje destimulirati i potkopati njihovu spremnost na prilagođavanje. Vjerojatno bi semorala osnovati nova europska agencija za zaduženje, i to na takav način da se vjerovnici uvjere dasu im interesi zaštićeni – u čemu se čuju odjeci savjeta Alexandra Hamiltona.

5. Zaključci: Ja ne bih krenuo odavde...Tekuća debata o fiskalnoj uniji neizbježno je obojena neposrednošću razrješenja krize, i u tom smisluu njoj se čuju odjeci starog vica o putniku koji se zatekao u seoskim predjelima Irske pa upitao lokalnogsvećenika kako da dođe do Dublina, na što mu je ovaj odgovorio: „Ja ne bih krenuo odavde.“ Kodrazrješenja krize glavno je naći kratkoročan izlaz iz neposrednih problema, i to ne treba brkati smjerama koje se uvode za normalnija vremena. Sa stajališta krize, lako je razumjeti zbog čega se finskiglasači ili njemački parlamentarci protive izvlačenju Grka koje vide kao „mlitavce“. Međutim, tekućakriza eurozone takve neprijateljske stavove stavlja na teške kušnje do te mjere da su stvari koje sudonedavno bile nezamislive sada uvelike na dnevnom redu.

S obzirom na činjenicu da rješenja kriza rijetko predstavljaju zadovoljavajuću osnovu za trajnijarješenja, suštinski je važno odmaknuti se od trenutnog meteža i upitati se šta je to što bi činilo boljifiskalni okvir. Argumenti u korist čvršće fiskalne unije su sve uvjerljiviji, a glavni imperativ donositeljimaodluka sada bi trebalo biti pronalaženje načina da se ona ostvari umjesto pronalaženja razloga zbogkojih to ne treba činiti. Sada je izazov u postizanju reformi upravljanja koje su vjerodostojne, efektivnei legitimne. Neke od prepreka na tome putu prekoračuju granice između ustavnoga i političkog,naročito u slučajevima kada je ustavni sud spreman razmatrati slučajeve koji se tiču pravne osnoverazličitih oblika fiskalne unije, kao što se desilo u Njemačkoj. Druge prepreke su u većoj mjeri otvorenopolitičke, što je neizbježno ako s jedne strane postoje potrebe za kompromisom u vezi s tim gdje ćemoć biti koncentrirana, a s druge delikatne pogodbe koje se moraju sklopiti u vezi s budućomraspodjelom rizika i tereta. Slično tome, lako je identificirati institucionalne prepreke i zaključiti da seneka zamisao koja je teoretski gledano dobra ne može implementirati, ili da se može uvesti samo uformi najmanjeg zajedničkog nazivnika koji podriva samu svrhu promjene.

Jasno je da će biti potrebni teški kompromisi i rješavanje neugodnih pitanja dijeljenja tereta, kao inalaženje načina da se zaobiđu ustavne prepreke. Ali prava potraga treba biti usmjerena naosmišljavanje rješenja koja daju najveću korist uz minimalan trošak. Argumenti za scenarij čvršćegintegriranja izneseni u ovom radu su uvjerljivi. Po tome se scenariju može graditi na temeljimaznačajnih pomaka u upravljanju eurom od proljeća 2010. kako bi se konstruirala fiskalna unija koja bipodrazumijevala poboljšane propise i kolektivno financiranje. Znatni direktni prekogranični transferikojima bi se plaćali tekući izdaci za javne usluge nisu potrebni ni prihvatljivi, jer bi bili distributivnenaravi te se stoga ne odnose tako direktno na pitanje kojim se ovaj esej bavi, a to je – kako učinitiupravljanje eurom robusnijim u ostvarivanju makroekonomskih ciljeva rasta i stabilnosti.

Važno je prepoznati koliko toga se već promijenilo. Europski mehanizam za financijsku stabilnostuspostavio je princip izdavanja zajedničkih obveznica za eurozonu, te princip udruživanja državnihgarancija. Mada je naredni korak koji podrazumijeva pretvaranje garancija u zajedničke i pojedinačneu kvalitativnom smislu veći, on više ne izgleda nemogućim. Rješenje u vidu euroobveznica ima tolikoprednosti da postoje razlozi za optimizam kada je u pitanju prevladavanje (potpuno razumljivog)protivljenja fiskalno zdravih država članica EU-a. Pronalaženje sredine između neispunjavanja državnihobaveza koje pogađa financijski sektor i pokrivenih državnih garancija koje sav teret svaljuju na plećaobičnih građana neće biti lagan zadatak, ali usklađivanje stavova do kojeg je došlo na sastancimalidera Eurogrupe u julu i oktobru 2011. nudi princip po kojem bi se to moglo učiniti. Isto tako ga nudii odluka da Europski mehanizam za fiskalnu stabilnost može izravno djelovati kako bi podupro državneobveznice. Zahtjevna je to agenda, ali ne i neostvariva.

Iz perspektive makroekonomske politike, postoje uvjerljivi argumenti za pretvaranje duga u uzajamni


dug: drugim riječima, euroobveznice trebalo je uvesti davno. Sva nastojanja na izradi politika sadatreba usmjeriti ka nalaženju formula kojima će se osigurati odvraćanje poznatih nedostataka, kao štoje moralni rizik, i u isto vrijeme maksimalno uvećati koristi u vidu fiskalne discipline i nižih troškovafinanciranja. Ali fiskalna unija također treba biti prilagođena poticanju rasta. Vlasti na nivou EU-a danasnisu zadužene, te stoga počinju sa čistijim saldom nego većina država članica. Ali nemaju svoju bazuporeznih obveznika, i to je srž problema, jer to znači da garancije na kraju dolaze od poreznihobveznika država koji sebe i dalje smatraju Nijemcima, Austrijancima, Slovencima ili Grcima (doduše,takvih je premalo). Uspostavljanje zadovoljavajućeg stepena fiskalne unije u eurozoni stoga jeekonomski i institucionalni izazov umotan u politički izazov koji se sastoji u objašnjavanju skeptičnomstanovništvu pojedinih država da je zajednički europski interes i njihov interes. To podrazumijevaprelazak s privremenog rješenja kakvo predstavlja Europski mehanizam za fiskalnu stabilnost (kojisvejedno moramo promatrati kao de facto euroobveznicu, doduše s ograničenom odgovornošćuindividualnih jamaca) na sistem koji čini više nego Europski stabilizacijski mehanizam koji stupa nasnagu 2013.

Postoje također dugoročni razlozi za brigu kojima će se morati pažljivo upravljati da ne bi došlo dopodrivanja zajedničkog tržišta i same Europske unije. Vjerojatno neočekivana izjava4 GeorgeaOsbornea, ministra financija Ujedinjenog Kraljevstva, u kojoj on kaže da je eurozoni potrebna čvršćaintegracija upućuje na rizike.„Mislim da moramo prihvatiti da je veća integracija eurozone neophodnakako bi zajednička valuta funkcionirala, i da je to u velikoj mjeri u našem nacionalnom interesu“, kazaoje on. Zatim je dodao (što bi se moglo tumačiti kao znatna promjena kursa europske politikeUjedinjenog Kraljevstva s obzirom na prethodno protivljenje dvobrzinskoj Europi) da „moramo bitispremni to dopustiti.“ U isto vrijeme stav Ujedinjenog Kraljevstva i dalje je da dužničke probleme ueurozoni mora rješavati sama eurozona, da teret ne bi trebalo svaljivati na članice EU-a koje nesudjeluju u eurozoni – a ponovno se ističe da je bilateralni zajam Ujedinjenog Kraljevstva Irskoj bioposeban slučaj.

Slično tome, Marek Belka, guverner Centralne banke Poljske, napomenuo je5 da su se principimonetarne unije za koje su zemlje poput Poljske smatrale da su fundamentalni – kao na primjerprincip kojim se isključuje izvlačenje dužnika – pokazali kao zamjenjivi. Poljacima i drugima to dajepovoda da ponovno razmotre preuzete obaveze što skorijeg pristupanja eurozoni. Dublje je pitanjeda li takav odmak, naročito ako uslijede slična istupanja, unosi razdor između onih sedamnaest kojikoriste euro i ostalih deset.

Mnoge metafore kojima su se opisivale krize u posljednje tri godine referirale su se na političare kojistoje na rubu litice, gledaju u ponor i sami sebe uvjeravaju kako ne treba skakati u njega. Ali povlačenjenije uvijek najbolje rješenje. Sada je potreban skok, ali ne u ponor, nego preko njega. Potrebna jepolitička hrabrost da se skoči i doskoči u fiskalno ujedinjenu eurozonu.


4 Intervju s novinarom Financial Timesa Georgeom Parkerom, netom pred sastanak Eurogrupe 21. jula 2011.5 Govor na konferenciji TEPSA-e u čast poljskog predsjedavanja EU-om, Natolin, 30. juna 2011.

Izvori

1. Bastian, J., Begg, I. and Fritz-Vannahme, J. (2010), Making the European Union Work: Issues forEconomic Governance Reform, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung.

2. Bordo, M., Markiewicz, A . and Jonung, L. (2011), A fiscal union for the euro: some lessons from historyNBER Working Paper no. 17380, http://www.nber.org/papers/w17380.

3. Council and Commission of the EC (1970), Report to the Council and the Commission on therealisation by stages of Economic and Monetary Union in the Community,http://eurotext.ulst.ac.uk:8017/policy/inst/councils/werner/wernetoc.html - Werner Report,Bulletin of the EC 7-1970, Supl.

4. Delpa J. and von Weizsäcker, J. (2011), Eurobonds: the blue bond concept and its implications, BruegelPolicy Contribution 2011/02.

5. De Grauwe, P. (2006), What have we learnt about monetary union since the Maastricht Treaty? JCMS– Journal of Common Market Studies 44, 711-30.

6. De Grauwe, P. (2011), The governance of a fragile Eurozone, Brussels: CEPS.

7. De Grauwe, P. and Moesen, W. (2009) ‘Common Euro-bonds: necessary wise or to be avoided?‘Intereconomics May/June issue, 132-5.

8. Kösters, W. (2009), Common Euro bonds – no appropriate instrument, Intereconomics May/June issue,135-8.

9. Krugman, P. (2011), Can Europe be saved?, New York Times, 12 January 2011.

10. Issing, O. (2009), Why a common Eurozone bond isn‘t such a good idea, Europe’s World Summer 2009issue.

11. MacDougall, G D A (1977) Report of the Study Group on the Role of Public Finance in EuropeanIntegration, Luxembourg: OOPEC.

12. Scharpf, F.W. (2011) ‘Monetary union, fiscal crisis and the pre-emption of democracy‘, LSE Europein Question Discussion Paper no. 36/2011.


eurozona kao fiskalna unija: odavno potreban scenarij?

Documents