exposicion de motivos - bogota.gov.co · exposicion de motivos ... mediante la división de poderes...

Documento Exposición de motivos 1

EXPOSICION DE MOTIVOS

PROYECTO DE ACUERDO

Por el cual se dictan normas básicas sobre la organización y funcionamiento de las entidades y organismos del Distrito Capital de Bogotá, y se expiden otras disposiciones

sobre los principios y reglas generales para la administración pública distrital

El reto de alcanzar firme y progresivamente la realización de los derechos de la población es responsabilidad del Estado en su conjunto, y en particular de las entidades territoriales. Así el Estado es garante de los derechos y las personas son ciudadanos y ciudadanas con derechos y deberes consagrados en la Constitución Política y las leyes. Esa normatividad le asignó al Distrito Capital un conjunto amplio de responsabilidades, de cuyo cumplimiento se puede derivar una mejora importante en la calidad de vida de los habitantes de la ciudad. Sin embargo, a pesar de los innegables avances y de las modificaciones realizadas al diseño institucional, aún la organización administrativa presenta deficiencias que restringen su gobernabilidad y eficiencia.

Al respecto, el Consejo de Estado ha conceptuado lo siguiente: “para el Distrito Capital de Bogotá no se ha dictado un acuerdo integral que defina su estructura y que desarrolle su régimen constitucional especial y los principios y competencias que le señaló el Estatuto Orgánico contenido en el decreto con fuerza de ley No. 1421 de 1993, a más de la nueva concepción de administración pública que aparece en la ley 489 de 1998, aplicable a los entes territoriales en varios aspectos, pero especialmente en cuanto a los principios rectores de la función administrativa, es decir, la coordinación armónica de las autoridades, la eficacia, la economía, la celeridad y en fin, la racionalización de todo el proceso administrativo.

En efecto, se constata que el último acto administrativo emanado del Concejo Distrital sobre el asunto bajo estudio, es el acuerdo 7 de 1977, "por el cual se dictan normas generales para la organización y funcionamiento de la administración distrital y se clasifican los trabajadores de la misma". La problemática que esta situación genera, aparte del atraso conceptual del Distrito sobre los nuevos principios, instituciones y competencias de la administración pública y la imposible aplicación de las herramientas que se han estatuido para el mejor desempeño institucional, consiste en que, paradójicamente, tanto al Concejo como al Alcalde Mayor, les corresponde tomar decisiones diariamente sobre unas entidades diseñadas bajo las normas y concepciones de los años setenta, teniendo facultades suficientes para diseñar la organización moderna que requiere Bogotá1.”

En ese entendido una tarea urgente es hacer una reforma estructural que actualice el conjunto del aparato de gobierno. Con este propósito el Alcalde Mayor, como jefe de gobierno y de la Administración, pone a consideración del Concejo

1 Consejo de Estado. Sala de consulta y servicio civil. Número de radicación 1529 de septiembre 25 de 2003. Consejero ponente, Gustavo Aponte Santos


de Bogotá el proyecto de acuerdo mediante el cual se dictan normas básicas sobre la organización y funcionamiento de las entidades y organismos del Distrito Capital de Bogotá, y se expiden otras disposiciones sobre los principios y reglas generales para la administración pública distrital. La Reforma propuesta integra en su espíritu los principios constitucionales del Estado Social de Derecho que, en su esencia busca realizar la justicia social y la dignidad humana al efectivizar los derechos. Por lo tanto, la actualización de la estructura abarca la totalidad de la organización administrativa y las relaciones de las entidades y organismos entre sí, sobre la fuerza normativa de la Constitución y una imagen objetivo de ciudad, que desarrolle la gestión de los asuntos públicos de forma proba, humana, sostenible y capaz. En este contexto los grandes retos de la reforma visionan tres desarrollos esenciales: − Una Bogotá moderna y humana: Realización del Estado Social de Derecho − Una Bogotá democrática y descentralizada: Profundización del desarrollo

territorial − Una Bogotá buena vecina: Desarrollo sostenible e integración urbano regional BOGOTA HUMANA Y MODERNA: La realización del Estado Social de Derecho Los programas de ajuste y de reformas administrativas que se han aplicando en América Latina, en las últimas décadas, tienen fundamento en la disminución de la intervención del Estado para dejar un mayor campo de acción al mercado; en los nuevos procesos de reforma que se han realizado en la última década, ha primado la reducción del aparato de gobierno, la eficiencia y la privatización con el argumento que el Estado es mal administrador. Dicho lineamiento ha dado paso a una reducción de las instituciones públicas indispensables como parte del proceso de desmantelamiento institucional y recortes presupuestarios, tal como lo anota el Banco Mundial en el informe de 19972. Una consideración más, las reformas en países en vía de desarrollo, tienen un correlato empírico que muestra fallas; es evidente que cuando se producen y transan bienes, el mercado deja por fuera grandes grupos de población -los pobres-. Esta falla debe ser subsanada por el Estado. En nuestro país el resultado de las reformas de modernización ha producido una mixtura en la forma de concepción entre un Estado mínimo y un Estado interventor, que, hoy por hoy, no logra reducir la pobreza y la desigualdad. El Estado Social y Democrático de derecho es un resultado complejo y a veces contradictorio de tres

2 Informe Banco Mundial. Informe sobre el desarrollo. Documento de trabajo 04-06 Reforma del Estado y reforma política


tradiciones diversas, que en cierto modo representan los distintos componentes ideológicos y los principios constitutivos de este tipo de Estado3. Colombia, de un lado, es un Estado liberal que encarna de algún modo los valores propios de esta concepción filosófica en la cual es necesario limitar el poder mediante la división de poderes y del control constitucional, haciendo que primen las libertades individuales, por tanto lo que se protege es la igualdad formal ante la ley. De otro lado es un Estado democrático que se sustenta en la soberanía popular; en esta concepción lo más importante es el principio de las mayorías en el origen del poder y en las decisiones jurídicas y políticas. Por último es un Estado social en el sentido que el poder político debe lograr una justicia material mínima, la cual se consigue bajo el supuesto de la igualdad material. La tensión lógica originada en las posibles contradicciones de estos tres tipos de estado condensados en uno, se acentúan en un país como Colombia con la necesaria inclusión de conceptos “pluriétnico y multicultural”. La orientación filosófica de la Carta de 1991 fue correcta, y el proyecto de instituir un Estado social y democrático de derecho pluralista en Colombia era necesario y con sentido, pero las tareas que supone instituir este tipo de Estado posbenefactor son enormes4. En consecuencia a través del servicio público el ESD tiene el principal mecanismo para alcanzar la justicia social, promover condiciones de igualdad real y efectiva y capacidad de participar. El preámbulo de la Constitución señala que la igualdad es uno de los principios fundantes. En el capítulo reservado a los derechos fundamentales le da el carácter de fundamental estableciendo en el artículo 13 que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.” El que sea considerada la igualdad como un derecho fundamental en nuestro ordenamiento, implica que se pueda exigir judicialmente mediante la acción de tutela. La Corte Constitucional en Sentencia C 530 de 1993, ha dicho que “la igualdad formal es al Estado formal de derecho lo que la efectividad de la igualdad material es al Estado social de derecho”. La igualdad en la Carta Constitucional tiene tres distintas dimensiones: como generalidad, como equiparación y como diferenciación. “La igualdad como diferenciación: es la diferencia entre distintos. Está regulada en el artículo 13 incisos 2° y 3° (adopción de medidas en favor de grupos marginados o débiles), artículo 58 (criterios para fijar la indemnización por expropiación: los intereses de la comunidad y del afectado), y artículos 95.9 y 362 (principios tributarios: equidad y progresividad)”.

Para lograr la igualdad material se hace necesario contar con acciones afirmativas de tipo normativo, cuyo objetivo sea promover a grupos específicos de población

3 Uprimny Rodrigo. “Estado social y derechos humanos: promesas incumplidas, diagnósticos y perspectivas.” En “1991-2001 Diez años de la Constitución Colombiana”. Bogotá junio de 2001. Universidad Nacional de Colombia, ILSA. 4 Ibíd.


en situación de vulnerabilidad, con el propósito que estos logren la igualdad material real5. Así, es entendible asumir la gestión pública como la vía legal y legitima para actuar con equidad, garantizar y restablecer los derechos, brindar especial atención a las poblaciones cuyos derechos han sido vulnerados, incluir a las personas que en razón a su condición política, económica, personal o social han sido excluidas, potenciar las capacidades de todos y transitar a una sociedad creativa con desarrollo y libertades. Así las cosas, la reforma del Distrito no puede ser solamente ajuste. En una Bogotá humana la reforma será sobre todo la construcción de un diseño público que garantice los derechos materializados en educación, salud, cultura, nutrición, igualdad de oportunidades…, que se pueden exigir en el marco del contrato social establecido entre el Estado y sus ciudadanos y ciudadanas. En la Bogotá moderna se encarna el ideario que proclama la libertad, la coexistencia y la convivencia de los sujetos, entendidos como los y las ciudadanas; unas relaciones que diriman los puntos divergentes a partir de argumentos de razón, todos factores que garantizan “la vida, honra y bienes de los ciudadanos”. Avanzar con decisión en esta dirección requiere de una gestión pública que comporte la provisión de bienes sociales y económicos, en el marco de una cultura redistributiva -dar a cada cual según su necesidad y demandar según su capacidad-, cultura que reconoce en cada persona sus capacidades y sus libertades para aportar y recibir. Por tanto la reorganización administrativa debe partir de las personas, reconocidas como protagonistas de un orden social en el que prime la vida y las libertades sobre la base del bienestar como premisa de universalidad y cobija para todos los nacidos y para las generaciones por venir, es decir para nuestro propio porvenir. BOGOTÁ DEMOCRÁTICA Y DESCENTRALIZADA: La profundización del desarrollo territorial La actual Administración Distrital se comprometió, en el Plan de Desarrollo6 aprobado por el Concejo, con la puesta en marcha de un “modelo propio” de descentralización que otorgue mayor autonomía a las localidades. La Constitución de 1991 y la ley crearon una figura nueva, una descentralización territorial propia del Distrito que no ha sido suficientemente desarrollada a pesar del espíritu constitucional descentralista y democrático que la creó; este desarrollo incompleto, en buena medida, explica los problemas en la gestión y en el cumplimiento de los objetivos de la descentralización.

5 Sentencia T 602 de 2003. Magistrado ponente Jaime Araújo Rentaría. 6 Acuerdo 119 de 2004, Artículos 18.7, 19.13, 23.2 y 24.2


“La descentralización se ha entendido como la facultad que se le atribuye a determinadas entidades públicas para gobernarse por sí mismas, mediante el otorgamiento de funciones específicas que son ejercidas autónomamente.

Existe, por una parte, la denominada descentralización territorial, entendida como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales regionales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Se trata entonces de una situación en la que se le confiere cierta autonomía a las colectividades para el manejo de sus propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un aspecto administrativo y financiero, lo cual no significa que las autoridades locales se aparten del control ejercido por el poder central.7”

La Bogotá actual no debe ser una ciudad gobernada desde un sólo centro de poder; así lo entendió la Constitución de 1991 que consideró conveniente establecer para la capital un régimen propio de descentralización, creando las localidades, con autoridades propias -los alcaldes locales, las juntas administradoras locales- y garantizando recursos de transferencia para su funcionamiento. La profundización de la democracia requiere que los sitios de decisión se multipliquen, se desarrolle una mayor autonomía, se amplíen los espacios de participación políticos y se generen nuevos liderazgos. La descentralización territorial es un instrumento para distribuir el poder y para estimular la educación democrática. En la Constitución fue clara la intención de crear una nueva forma de gobierno de la ciudad con un nivel descentralizado por territorio. Sin embargo, hasta el momento no se han reglamentado adecuadamente diversos aspectos que tanto la Constitución como la ley asignan a las autoridades distritales. Como consecuencia Bogotá tiene actualmente un modelo incompleto de descentralización. En este marco, la propuesta de la administración es sencilla pero radical, es un compromiso con el espíritu de la Constitución de 1991. En primer lugar busca que se reconozca a las localidades -que ya existen- como entidades descentralizadas territorialmente -título bajo el cual se cobijan-, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y presupuestal, es decir cumplir con el requisito fundamental para interactuar con una persona jurídica responsable de los asuntos propios de su territorio. De otra parte organizarlas para que sean objeto de control por las entidades responsables y por las comunidades y personas individuales; así las JAL efectuaran el control político, la Personería el administrativo, la Contraloría el fiscal y el social se hará mediante los mecanismos ciudadanos contemplados en la ley. En segundo lugar, la reforma asigna competencias claras a las localidades, que las identifique como entidades a las cuales las comunidades próximas puedan exigir responsabilidades. Se trata de competencias en asuntos de carácter local en los cuales se promueve una mayor eficiencia y participación.

7 Sentencia C 261 de 1994.


En forma complementaria, la reforma precisa funciones adicionales de los alcaldes locales para acentuar su papel como coordinador y ejecutor de acciones de desarrollo en su localidad, y de las JAL para ratificar su papel de control político. Por lo tanto, la profundización del desarrollo territorial local requiere una toma de decisiones sobre los asuntos propios, un diseño institucional para poner en marcha las políticas distritales y las competencias locales, una forma de gestión integral que permita articular la acción de las entidades en el territorio y un equipo humano formado que agencie la administración pública local. Finalmente, el proyecto de reforma reconoce claramente que aunque la descentralización es principalmente un asunto político, tiene un componente administrativo y técnico que debe ser manejado responsablemente. Por esta razón se establece un proceso gradual de transferencia de competencias y de ajuste institucional, en el cual se fijan requisitos que deben cumplirse, una vez aprobado el acuerdo por el Concejo. BOGOTÁ BUENA VECINA: Desarrollo sostenible e integración urbano regional La región es un imperativo y una oportunidad para el desarrollo sostenible. Los aspectos socioculturales y la reconfiguración del paisaje de Bogotá hacen que su desarrollo actual y futuro este marcado por las relaciones de vecindad. Los vínculos que cubren una región o territorio han dejado de ser el análisis de puntos geográficos para convertirse en un campo de interacciones; este hecho significa que además de lugares hay órdenes y estructuras de poder, los cuales generan impactos recíprocos y oportunidades de participar en la toma de decisiones. Las interacciones reguladas por órdenes democráticos reconocen los derechos y obligaciones de quienes actúan sobre la base de fortalecer la confianza en el otro, de consolidar relaciones de vecindad para el uso responsable de los recursos y el disfrute de logros compartidos por la acción colectiva. Las autonomías relativas de los territorios y su unidad interna, todos rasgos complejos y particulares, se suman pero no pueden perder lo propio de cada uno, deben incluir el reconocimiento de las potenciales de cada parte, razón, que los hace imprescindibles para cumplir la función del bienestar individual y la primacía del bien común. Una Bogotá articulada desde las localidades con otras ciudades, con la nación, con la región y, con otros países logra fortalecer la autonomía, la cooperación, la sostenibilidad de un proyecto sociocultural, político y económico. El crecimiento económico, la equidad social, el desarrollo sostenible y los patrimonios biodiversos, serán soporte potencial y real en la reconfiguración de la región y la coordinación de sus planes de desarrollo8. Por todas las razones la ciudad debe ser reinterpretada para incluir la región y lo rural; una ruralidad vital para la vida -es el 74.7% de la geografía, es reserva hídrica, biótica, escénica y productiva,

8 Documentos para el desarrollo territorial Nº 65. Diagnóstico de la región Bogotá Cundinamarca


hábitat adecuado para la población que lo habita, sistema de áreas protegidas, sistema de asentamientos humanos y sistema de áreas productivas9-. El ordenamiento territorial armónico logrará detener los desarrollos incontrolados, la primacía del interés individual, los usos incontrolados de los patrimonios de flora y fauna y la desigualdad que rodean muchos de los problemas actuales. La construcción colectiva del equilibrio entre el ambiente y los procesos de uso y aprovechamiento de los recursos es una condición fundamental para preservar la vida y los derechos colectivos, para resignificar los problemas pensando que, quienes habitan los territorios son poblaciones multiétnicas y pluriculturales, con identidades diversas pero incluyentes. Para hacer de Bogotá una ciudad con buen vivir será fundamental una organización administrativa que ponga en orden la casa de gobierno, distribuya mejor las responsabilidades, establezca mecanismos de coordinación, de desarrollo territorial integrado con la región y sectores capaces de actuar en correspondencia con los retos que imponen las relaciones, todas en el ámbito de la buena vecindad. La sostenibilidad de la ciudad incluye la mejor relación con sus vecinos, sobre la base de planeaciones de largo y mediano plazo y espacios con sentido de pertenencia. Partir de los grandes retos de la ciudad como imagen objetivo de desarrollo -una Bogotá humana y moderna, una Bogotá democrática y descentralizada y una Bogotá buena vecina- permite precisar los propósitos de la Administración con la presentación, al Concejo de la ciudad, del Proyecto de Acuerdo.

OBJETIVOS DE LA REFORMA La responsabilidad de la Administración Distrital en el ESD es hacer efectivos los derechos de la población que habita el Distrito Capital. Para lograrlo se necesita confluir unas finanzas públicas saludables y efectivas, un gasto publico viable y probo, un aparato de gobierno sostenible y sustentable y una gestión publica democrática y participativa, todos para proveer bienes y prestar servicios fundamentales que cubran a la población general y en particular que restituyan los derechos de las personas excluidas por diferentes situaciones. Así, el objetivo general es realizar una reforma estructural e integral de la administración distrital que permita mejorar la capacidad de dirección y coordinación del alcalde mayor y fortalezca la gestión de las entidades del Distrito para el cumplimiento de sus competencias. Los objetivos específicos son: − La materialización de los derechos de los ciudadanos y las ciudadanas dentro

del marco del Estado Social de Derecho 9 POT. Resumen Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, 200


− Reorganizar las entidades existentes de acuerdo con una distribución de competencias de forma tal que responda por todos los temas y se elimine la duplicación de funciones.

− Precisar la distribución de competencias y funciones básicas del Distrito Capital entre los sectores central, descentralizado por servicios y descentralizado territorialmente.

− Organizar los sectores administrativos mediante la vinculación o adscripción de las entidades a cada sector atendiendo a su objeto y naturaleza jurídica.

− Consolidar una verdadera descentralización territorial en el Distrito, mediante el desarrollo del sector de las localidades precisando su naturaleza jurídica y asignando con claridad sus competencias y funciones administrativas.

− Fortalecer la participación ciudadana y su corresponsabilidad en la construcción de las políticas públicas y su puesta en marcha, así como su papel de agente de control social.

− Acercar el servicio a los y las ciudadanas, servir información publica oportuna y confiable y rendir cuentas.

− Establecer un sistema de coordinación interinstitucional que fortalezca una gestión publica integral mediante mecanismos sectoriales, inter-sectoriales y trans-sectoriales y la racionalización de los existentes.

Las características de la reforma propuesta se resumen en: − Sustentarse en el orden constitucional, las leyes y las normas distritales que le

señalan responsabilidades a la Administración distrital. − Reconocer el carácter plural diverso y multiétnico de los habitantes de Bogotá,

así como sus capacidades y potenciales en la construcción de la ciudad. − Adoptar un modelo propio de descentralización territorial que parta del

fortalecimiento de las localidades. − Comprometerse con unas políticas públicas proyectadas en el territorio,

mediante la descentralización territorial y la desconcentración. − Modernizar la estructura institucional del D.C., con una visión integral y

humana. − Mantener los niveles de austeridad y racionalización del gasto. − Distribuir el talento humano según la nueva arquitectura de la organización,

con énfasis en el Sector Local. − No incrementar, ni reclasificar las plantas de personal y no retirar servidores y

servidoras con ocasión de la reforma. − Desarrollar el nuevo modelo de la administración en consonancia con el Plan

de Ordenamiento Territorial y los planes maestros que lo desarrollan. − Fortalecer el papel de las Juntas Administradoras Locales y el control político a

la gestión gubernamental. − Partir de los desarrollos logrados en la ciudad y adoptar un ejercicio de buenas

prácticas y lecciones aprendidas para dar continuidad del desarrollo institucional.


SUSTENTACIÓN DEL ARTICULADO DEL PROYECTO DE ACUERDO Los problemas centrales que esta propuesta busca resolver y los retos que el Distrito Capital debe afrontar están vinculados a tres grandes temas: a. La ausencia de unos sectores administrativos que integren, por adscripción y

vinculación a la entidades distritales, teniendo como referencia los grandes temas del sector en el conjunto de la administración;

b. El diseño de unos instrumentos e instancias para mejorar el problema reiterado de descoordinación entre las entidades y de éstas con organizaciones sociales.

c. Completar el desarrollo administrativo y político de la descentralización territorial en el marco de la Constitución y la ley.

Los grandes problemas están abordados con mayor especificidad en el articulado. El proyecto de Acuerdo está conformado por siete títulos, cada uno trata los aspectos generales y específicos que se considera es necesario actualizar o transformar, todo orientado a darle mayor gobernabilidad y eficiencia a la Administración Distrital. La sustentación se hace título por titulo y enfatiza en cada caso los aspectos más significativos o de mayor impacto para la vida en la ciudad.

TÍTULO I. ASPECTOS FUNDAMENTALES. El titulo esta dividido en tres capítulos; el primero de disposiciones generales concreta el objeto del acuerdo y su ámbito de aplicación, el segundo presenta la función administrativa distrital y sus principios y el tercer capítulo se refiere a las modalidades de la acción administrativa. Las reformas sobre estructura administrativa tienen necesariamente que partir de las dimensiones de la gestión pública, los criterios que la orientan y los espacios donde actúa. Los criterios hacen referencia al contexto normativo y político y precisan el cumplimiento de la Constitución Política y las leyes, el ESD y su relación con la materialización de los derechos y la sustentabilidad de la gestión pública Las funciones se refieren a la eficiente y efectiva respuesta a las necesidades y demandas ciudadanas, a la estabilidad y legitimidad de la gestión pública y al compromiso de tener una estructura administrativa ajustada a la dinámica de la ciudad. Los espacios que la gestión pública debe garantizar son los de convivencia y ejercicio de la actividad política, los de acceso a bienes y servicios públicos y los de ejercicio general de ciudadanía Reto principal En este titulo se considera de especial relevancia hacer énfasis sobre el principio de moralidad y transparencia que busca garantizar una administración proba. Al abordar el tema de la moralidad administrativa, se hace referencia a la prevención


de la corrupción, pues su significado conecta íntimamente corrupción con el menoscabo de la integridad moral.

La corrupción administrativa se ha convertido en una preocupación social que se refleja en la producción de normas para contrarrestar sus efectos nocivos para el bien común. Tales normas, por supuesto, suponen una intervención jurídica en los campos de la moral, lo cual es per se complejo, dado que la corrupción no se reduce a una mera contradicción de la ley en el ejercicio de una función publica, sino que se trata de una fenomenología de contracultura que se filtra en el tejido social, viciando las relaciones entre los administradores y los administrados; se trata de la degradación de la autoridad de la que ha sido investido un funcionario, con la pretensión de obtener algo a cambio.10

Igualmente se enfatiza que los principios rectores de la función pública deben regir el comportamiento de los y las servidoras, tienen que expresarse en el diseño institucional y deben ser orientadores de las políticas públicas y la operación de planes y programas de la Administración en su conjunto. En ese orden se resalta la necesidad de hacer transversal los instrumentos públicos para lograr equidad de género e igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres de todas las edades, culturas, orientaciones sexuales, condiciones étnicas raciales, situaciones sociales y económicas y capacidades de las personas. Ahora bien, tal como se observa en el articulado del proyecto, una de las motivaciones de éste, es la modernización de las instituciones distritales y de sus mecanismos internos de coordinación. Con ese propósito se incluye en el proyecto de acuerdo el capítulo MODALIDADES DE LA ACCION ADMINISTRATIVA. En él se describen pautas para garantizar el ejercicio eficiente de la función pública en el Distrito Capital, las cuales han sido el producto de la experiencia administrativa tanto del nivel nacional, como del distrital propio. Así, se mencionan mecanismos de gerencia pública como la descentralización por servicios, la descentralización territorial, la desconcentración, la delegación y la asignación de funciones y el ejercicio de funciones públicas por particulares. Estos mecanismos no tienen como destinatario único a las entidades públicas distritales, consideradas en sí mismas, sino que se dirigen fundamentalmente a los servidores públicos distritales, que en el marco constitucional y legal tienen como misión fundamental hacer efectivos en el territorio del distrito los contenidos del Estado social y democrático de derecho.

TÍTULO II. ESTRUCTURA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL El titulo trata en el capítulo uno sobre el sector central, en el segundo el descentralizado por servicios, en el tercero sobre el sector descentralizado territorialmente, el de las localidades, en el capitulo cuatro sobre los criterios marco para fusionar y suprimir entidades.

10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Número de radicación AP-170 febrero 16 de 2001. Consejero ponente Alier. E. Hernández


El Proyecto de Acuerdo que se presenta a consideración del Concejo Distrital, incorpora los criterios que se deben seguir para llevar a cabo la fusión, supresión, disolución y liquidación de las entidades y organismos distritales, con el fin de que sea el Consejo de Bogotá quien defina el ejercicio de la competencia atribuida al Alcalde Mayor. La disposición constitucional del artículo 315, en el numeral cuatro, se refiere a la competencia de los alcaldes para fusionar y suprimir entidades y dependencias de conformidad con los criterios generales que fijen los acuerdos producidos por los concejos municipales. Específicamente el numeral 10 del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993, transcribe exactamente el texto constitucional. Se trata de una responsabilidad compartida, teniendo en cuenta que el Estatuto Orgánico de Bogotá, Decreto 1421 de 1993, señala por una parte, en su artículo 12 numeral 9, que le corresponde al Concejo distrital “crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del distrito en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus características” pero a la vez en el artículo 13, se establece que un acuerdo con dicha finalidad será solo dictado o reformado a iniciativa del Alcalde Mayor, de conformidad con la facultad que le otorga el artículo 38 numeral 10 del Decreto 1421 de 1993, en el sentido de que es una de sus atribuciones la de suprimir o fusionar las entidades y organismos distritales. Reto principal Elaborar de manera conjunta unos criterios para garantizar que la toma de decisiones en materia de supresión, fusión, disolución y liquidación, se haga con base en criterios técnicos, objetivos y guarden relación con las causales establecidas en el artículo 52 de la Ley 489 de 1998, que establece claramente las razones por las cuales puede decretarse la supresión, disolución y liquidación de entidades u organismos administrativos nacionales. Así, el proyecto de acuerdo atiende a que el Cabildo Distrital ejerza, de manera armónica e integral, las competencias que la Constitución y la Ley le atribuyen en materia de determinación de la Estructura General de la Administración Distrital, dotando al Gobierno de adecuadas herramientas para una eficiente distribución de responsabilidades a las distintas entidades, teniendo en cuenta que es obligación de la Administración, distribuir los negocios y asuntos entre las distintas entidades de forma tal que se asegure la vigencia de los principios de eficacia, economía y celeridad administrativa. El artículo 322 de la Constitución establece que Bogotá se organiza como Distrito Capital, y que su régimen político administrativo y fiscal será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten, y las normas vigentes para los municipios.


Con base en el artículo 41 transitorio de la Constitución de 1991 se dictó el Estatuto orgánico para el Distrito Capital mediante Decreto Ley 1421 de 1993. En dicho estatuto la competencia para la organización y reordenamiento de la administración Distrital está contenida en los artículos 12, 38 y 55. En el articulo 55 se establece que “corresponde al concejo distrital, a iniciativa del alcalde mayor, crear, suprimir y fusionar secretarías, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas. También le corresponde autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. La constitución de entidades de carácter asociativo en los sectores de las telecomunicaciones y la ciencia y la tecnología se regirá por la Ley 37 de 1.993, el Decreto-Ley 393 de 1.991 y las demás disposiciones legales pertinentes.”

En el artículo 12 numeral 8 se le atribuye la facultad al Concejo de “determinar la estructura general de la administración central, las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos.” En el numeral 9 del mismo artículo establece que el Concejo podrá “ Crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del distrito en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus características".

Respecto a las atribuciones del Alcalde Mayor, el Estatuto orgánico en su artículo 13 establece que las atribuciones conferidas al Concejo descritas en los 2 numerales transcritos anteriormente, solo las podrá ejercer a iniciativa del alcalde Mayor. El numeral 10 del artículo 38 estipula como atribución del Alcalde Mayor la de “suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con los acuerdos del concejo.”

En el concepto 1529 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se precisaron los parámetros fundamentales a tener en cuenta para la creación, supresión y fusión de entidades en el Distrito Capital, apartes que transcribimos a continuación: El Concejo Distrital, como suprema autoridad del Distrito Capital, en ejercicio de

sus atribuciones de carácter normativo, determina, a iniciativa del Alcalde, la estructura general de la administración, desarrollando los mandatos del Estatuto Orgánico. Esa estructura administrativa del Distrito Capital, comprende los sectores central, descentralizado y el de las localidades (…) La atribución del Concejo es la de determinar, dentro del esquema señalado en el Estatuto, las entidades que conforman cada sector y sus funciones básicas. Así mismo las normas generales para hacer operativa esa estructura.

(…) El Concejo debe señalar las reglas y criterios generales y luego, el gobierno

distrital debe desarrollarlos en concreto. Ello implica que ni el Alcalde puede invadir el campo de actividad de la corporación administrativa, como ocurriría en el hipotético caso de señalar por decreto principios generales sobre la estructura y la organización del Distrito, ni ésta entrar a sustituirlo, mediante la toma de decisiones específicas que agoten la competencia del ejecutivo.

El carácter normativo significa que el Concejo produce regulaciones administrativas de cierto nivel general y abstracto (…) el Alcalde Mayor es el jefe de gobierno y de la administración distritales sus actos, llámense decretos o


resoluciones, desarrollan y concretan el contenido abstracto de los acuerdos del Concejo.

(…) En este orden de ideas, hay que precisar también que las atribuciones del

Concejo debe ponerlas en movimiento el Alcalde Mayor con la presentación de los proyectos respectivos, pues esa iniciativa le corresponde a él, según el inciso 2º del artículo 13 del Estatuto. El deber del Concejo, una vez presentado el proyecto, es evacuarlo legalmente hasta el final, pues su razón de ser es darle al Gobierno Distrital las herramientas legales para administrar eficazmente y a esa obligación no puede negarse.

(…) De esta forma, y con el propósito de garantizar la eficiencia, racionalidad y

economía de la gestión pública, el o los acuerdos del Concejo que fijen los criterios, condiciones y requisitos para la toma de decisiones sobre fusión o supresión de entidades específicas, deben señalar las reglas generales dentro de las cuales el Alcalde Mayor pueda cumplir su propia atribución, advirtiendo que so pretexto de fijar estos principios no se podrá descender y reglamentar aspectos que impidan a la postre el ejercicio de las facultades constitucionales y legales atribuidas al Alcalde Mayor del Distrito.

TÍTULO III. SISTEMA DE COORDINACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL

El titulo trata del sistema y de las instancias y mecanismos de coordinación. Reto principal Dado que la falta de coordinación ha constituido uno de los problemas de la gestión pública y que coordinación es un instrumento fundamental para lograr una administración eficiente, el articulado del titulo busca responder a los siguientes problemas específicos: − El conjunto de los estudios elaborados durante la última década señala, de

manera coincidente, entre las debilidades de la Administración Distrital el tema de coordinación.

− Uno de los estudios señala que “uno de los mayores problemas que enfrenta la Administración es la falta de un esquema institucional flexible que le permita dirigir de manera eficiente las diferentes instancias administrativas de la capital”11, especialmente cuando se analiza el grupo de funciones de coordinación y dirección.

− Otro estudio dice que la Administración Distrital está compuesta por un número excesivo de entidades, sin una articulación efectiva que permita su buen funcionamiento [...] Finalmente, carece de los mecanismos de coordinación,

11 Misión Siglo XXI (1991), “Estudio de la Reestructuración de la Administración Distrital” (1994), Misión de Reforma Institucional (2000).


supervisión y control de gestión que se requieren para que las políticas se ejecuten con niveles razonables de eficacia y eficiencia”.12

− El estudio concluye como necesario que las instituciones puedan ser modificadas, es decir, que tengan reglas de juego flexibles las cuales se adapten a la realidad cambiante y a las necesidades que deben cubrir, es decir cambiarlas, constituye el reto para la política pública13. Adicionalmente subraya la descoordinación como un factor de ineficiencia en la operación de las entidades.

− Con base en la identificación de los mecanismos existentes se puede establecer que en gran medida la descoordinación y desarticulación, se aumenta por la gran proliferación de consejos, comités, comisiones y redes -mas de 90 con normatividad y 120 sin soporte normativo- y, por la ausencia de una armonización sectorial.

Además de la situación problema, la trascendencia de la coordinación como elemento esencial que rige la actividad estatal se ve reflejada en la consagración que en sus diferentes ámbitos, reitera la Constitución Política. Según lo dispone el artículo 209 de la Constitución Política "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado… ".

Vale la pena resaltar los preceptos relacionados con el servicio público de la seguridad social prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado (art. 48), la coordinación de la jurisdicción especial indígena con el sistema judicial nacional (art. 246), el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales conforme a los principios de coordinación, concordancia y subsidiariedad (art. 288), el ejercicio por parte de los departamentos de funciones administrativas de coordinación y de complementariedad de la acción municipal (art. 298) y la definición de la ley de las relaciones y la coordinación de las entidades territoriales indígenas (art. 329). También la Ley 136 de 1994, en su artículo 4° consagra la coordinación como uno de los principios rectores del ejercicio de las competencias atribuidas por la Constitución y la Ley a los municipios, en virtud del cual, las autoridades municipales al momento de ejercitar y desarrollar sus propias competencias deben conciliar su actuación con el principio armónico que debe existir entre los diferentes niveles de autoridad en ejercicio de sus atribuciones. Así mismo, el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 desarrolla el principio de coordinación a cargo de las autoridades administrativas como un deber para garantizar la armonía en el 12 Contrato Fonade FNR.1145, documento elaborado por Asesoría y Gestión, CIA. LTDA. Santafé de Bogotá, D.C. Septiembre de 1994. 13 Prólogo Reforma Institucional para la ciudad de Bogotá, Carol Graham, Planeación Urbana e Instituciones Presupuestales (TOMO I), Misión de Reforma Institucional de Bogotá, Secretaría de Hacienda del Distrito, Alfaomega S.A. Págs. 9 y s.s, Bogotá, 2000.


ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales, prestando su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y absteniéndose de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares. Para la Corte Constitucional, el principio de coordinación “indica que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, coordinación que debe darse, tanto en las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación”14 A nivel Distrital, el Acuerdo 21 de 1999 dispone la conformación de los Comités de Desarrollo Administrativo de los Organismos y Entidades Públicas del Distrito Capital y se dictan otras disposiciones y dispone que el Alcalde Mayor, una vez entre en vigencia el acuerdo, reglamente la organización y funcionamiento de los Comités de Desarrollo Administrativo conformados. Por su parte, el artículo 26 del Acuerdo 119 de 2004, mediante el cual se adopta el “PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y DE OBRAS PÚBLICAS PARA BOGOTÁ D.C. 2004-2008 BOGOTÁ SIN INDIFERENCIA UN COMPROMISO SOCIAL CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN", consagra que la coordinación interinstitucional tanto en el nivel central como en el descentralizado será mecanismo fundamental para la ejecución de este Plan y permitirá incorporar en las acciones distritales un alto componente de participación ciudadana. En cumplimiento de lo anteriormente expuesto, y en desarrollo de la previsión contenida en el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, según la cual corresponde al Concejo Distrital la facultad de dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito, el proyecto de Acuerdo contiene en su Título III, Capítulo I, la propuesta de creación de un Sistema de Coordinación de la Administración Distrital, a través del cual se busca concretar el principio de coordinación para lograr el ejercicio armónico y articulado de las funciones de las diferentes entidades y dependencias distritales. Los mecanismos del Sistema de Coordinación Distrital serían los siguientes: − Consejo de gobierno distrital − Consejos superiores − Consejos consultivos o coordinadores − Sectores administrativos − Comités sectoriales de desarrollo Administrativo − Comisiones intersectoriales − Consejos locales de gobierno

14 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1051 de 2001. Magistrado Ponente: Jaime Araujo Renteria.


TÍTULO IV. ORGANISMOS Y MECANISMOS DE CONTROL

Los artículos correspondientes a este titulo son de especial importancia para la actualización del diseño institucional y orgánico de la Administración Distrital. La reforma propuesta debe consultar la realidad de los habitantes, con una visión compartida en el largo plazo, mejorar la rendición de cuentas, fortalecer las actuaciones de los organismos de control y lograr una organización que incremente la productividad, aumente la capacidad del gobierno y que enfrente con éxito el desarrollo de la ciudad Reto principal Uno de los problemas más importantes de los gobiernos actuales es la filtración de variadas formas de corrupción administrativa en las decisiones y actuaciones de los servidores y servidoras que tienen competencias en el manejo de las finanzas públicas y de los ámbitos de poder vinculados con intereses particulares en detrimento del general. Este problema es el reto principal.

Dado que el constituyente dispuso, en el art.209 de la Carta, que la moralidad es uno de los principios rectores de la función administrativa, no es siquiera útil, plantear la cuestión de si el derecho debe interferir, por medio de sanciones y de otras medidas, como mecanismo garante de la moral, pues con la norma mencionada no queda duda respecto de que así debe ser. ... En todo caso, es claro que las esferas de acción de un sistema normativo y otro -las esferas jurídicas y moral-, no son idénticas. Baste con decir que para el derecho es imposible obtener, por medio de la fuerza, el cumplimiento del deber moral; de hecho, apenas lo posibilita, porque por su carácter impositivo externo no necesita -y casi nunca logra- una convicción íntima del sujeto15.

En este sentido el Estado social de derecho en la Constitución se fundamenta en el control entre los poderes, el cual puede ser de tres tipos: político; administrativo; y social. En el nivel nacional, el control político, es el que ejerce el Congreso de la República sobre el poder ejecutivo – por ejemplo…"Proponer moción de censura respecto de los ministros por asuntos relacionados con funciones propias del cargo…"16-. En el caso del Distrito Capital, este símil entre las funciones de control político las ejerce el Concejo distrital sobre la Administración distrital y por correspondencia, como corporación publica, las Juntas administradoras locales lo ejercerían sobre la Administración local. El otro tipo de control es el administrativo, que en el nivel nacional lo ejercen el Ministerio Publico, mediante el Procurador General de la Nación, y la Defensoría del Pueblo que actúa en el campo de los Derechos humanos. El control fiscal como su nombre lo indica se refiere a la vigilancia de las finanzas públicas el cual

15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección tercera. Número de radicación AP-170 febrero 16 de 2001. Consejero ponente Alier. E. Hernández 16 Constitución Política, Artículo 135 numeral 9 Facultades de cada Cámara.


ejerce la Contraloría General de la Republica. Ambos tipos de control se hacen sobre las actuaciones administrativas del poder ejecutivo las cuales deben estar enmarcadas en lo que la Constitución prescribe. Para el caso del Distrito Capital este control lo ejerce la Personería de Bogotá y la Contraloría Distrital. Hay un tipo de control que con la Constitución de 1991 se ha dinamizado mucho, pero que aún no logra niveles de participación óptimos. Ese control es el social, y se refiere al que las comunidades pueden hacer sobre sus administradores; así el Estado, como parte del principio de coordinación con el cual debe cumplir la administración pública, tiene que garantizar instancias en las cuales las propias comunidades hagan la veeduría. En este control la Administración Distrital tiene un soporte fundamental para la vigencia de una política publica de participación, que avance en la construcción de una ciudadanía activa, entendiendo por esta la posibilidad de que los y las ciudadanas actúen de forma colectiva, ejerzan sus derechos políticos y encuentren en la organización la posibilidad de construir lo público17. La Veeduría distrital de acuerdo con el Decreto Ley 1421 esta encargada de apoyar tanto a las comunidades para el control social, como a los funcionarios responsables de lograr la vigencia de la moral publica en la gestión administrativa.

TÍTULO V. ORGANIZACIÓN SECTORIAL DE LA ADMINISTRACIÓN El titulo trata en sus 12 primeros capítulos sobre la conformación de sectores atendiendo a la naturaleza, el objeto y las funciones básicas de las entidades que lo conforman y la transformación o creación de entidades necesarias para hacer eficiente el sector. En el capítulo 13 sobre los consejos superiores de la administración distrital. El propósito del articulado es resolver la falta de una organización administrativa por sectores, dado que no se han puesto en funcionamiento los mecanismos de adscripción y vinculación desarrollados por la ley, lo que dificulta la capacidad de dirección y control del Alcalde Mayor. Además se ha producido nueva normatividad relacionada con la estructura del Distrito Capital, sin que se actualice estructuralmente la organización administrativa.

En el Acuerdo 8 de 1987 “por el cual se establece la Descentralización Administrativa del Distrito Especial de Bogotá mediante la organización de Juntas Administradoras Zonales y la creación de Fondos de Desarrollo”, se otorgaron facultades extraordinarias al Alcalde Mayor mediante el artículo 29 del mencionado decreto para establecer lo referente a las juntas administradoras zonales y los fondos de desarrollo. En el artículo 30 del mismo decreto, se estableció que “El Alcalde Mayor realizará, dentro del plazo de un (1) año contado a partir de la sanción del presente Acuerdo, las reformas administrativas necesarias para fusionar, eliminar o reorganizar todas las entidades de la Administración Distrital a efecto de conformar la estructura sectorizada, ordenada y ajustada a las funciones de las Administraciones Zonales, en desarrollo del presente Acuerdo.”

17 Documento de Política publica de participación


La Administración no ha tenido una reforma reciente de toda su organización18 a pesar de los cambios físicos, la mayor complejidad de las poblacionales, la modificación de muchos comportamientos sociales y formas de habitar la ciudad, la emergencia de nuevos temas de atención e intervención por parte del gobierno, el aumento de las demandas de bienes y servicios por el crecimiento de las poblaciones y los procesos de migración y desplazamiento, entre otros. Reto principal La organización por sectores tiene como reto principal dar respuesta a los siguientes problemas:

− La complejidad y dispersión de las 64 entidades del gobierno presenta

duplicación de funciones, conflicto de competencias, fragmentación y dificultades para articular la acción conjunta del gobierno

− Desde 1977 se han realizado modificaciones y reformas parciales, basadas en las de normas nacionales, -más de 15 leyes en múltiples materias, entre las que se encuentra salud, educación, talento humano, provisión de servicios públicos…; en decisiones coyunturales de las diferentes administraciones distritales -más de 25 acuerdos y 100 decretos y resoluciones distritales, que crean entidades para cumplir funciones en el marco de las necesidades de los Planes de Desarrollo

− En el lapso de diez años se han tramitado ante el Concejo Distrital la creación de siete entidades. La supresión de tres, la fusión de tres y la modificación de dos. Aunque es importante hacer uso de esos instrumentos parciales se considera que son necesarios cambios más estructurales.

− Se han realizado modificaciones incompletas que generan nuevos vacíos en el diseño institucional lo que hace más urgente una reforma estructural del conjunto de la Administración; todavía carecen de instancias temas sustanciales y de desarrollo de políticas como por ejemplo los ingresos y empleo, la seguridad alimentaría, la cooperación internacional, políticas integrales para el equipamiento urbano entre muchos.

− La duplicidad de funciones, el conflicto de competencias en la provisión de los bienes y servicios y la incoherencia entre sus estructuras y las funciones de las entidades.

− La inoperancia de los mecanismos de complementariedad entre diferentes las entidades del sector central y descentralizado por servicios y, los de subsidiaridad entre estas y las localidades.

− Los diagnósticos realizados entre los años 1990 y 2003 recomiendan una reforma que involucre a todas las entidades y la coordinación requerida.

Para tratar en específico sobre la organización administrativa, el proyecto de reforma ha recopilado los diagnósticos realizados por las administraciones anteriores y ha incluido nuevos levantamientos de información de la situación 18 La última se produjo mediante el Acuerdo 6 de 1977


actual del Distrito Capital. La documentación revisada incluyó los siguientes temas: i) el contexto actual con información de cada una de las entidades distritales existentes actualmente; ii) el marco jurídico y administrativo que precisa las normas, la misión y las funciones de la institucionalidad existente. Igualmente se examinaron las conclusiones básicas, que sobre la organización administrativa tienen los siguientes trabajos: i) El Estudio de modernización institucional y administrativa MISION SIGLO XXI, "El futuro de la Capital", realizado en el año 1994, durante la Administración de Juan Martín Caicedo, bajo la dirección ejecutiva y técnica de Edgar Moncayo, con un marco de prospectiva urbana y de modernización institucional y administrativa. Ii) El Estudio de Reestructuración de la Administración Distrital, ejecutado por Asesoría y Gestión, CIA LTDA durante la Administración de Jaime Castro, en el cual se señala que los problemas de la Administración tienen carácter estructural y no coyuntural y en consecuencia la reforma debe atender a esta condición. Iii) La Misión Reforma institucional del Distrito Capital, INSTITUCIONES CAPITALES, llevado a cabo en el 2000, durante el gobierno de Enrique Peñalosa, el cual hizo una revisión de la estructura institucional de la ciudad y un diagnóstico sobre temas fundamentales de la Administración. Se considero importante analizar el proyecto de acuerdo, de gran reforma, que presentó la Administración del Alcalde Mockus 2001-2003 que comprometía el total de las entidades y organismos distritales, el cual se tramitó ante el Concejo de Bogotá, sin aprobación. También se revisaron las observaciones que sobre el proyecto hicieron la Cámara de Comercio, la Contraloría de Bogotá, los informes de evaluación de "Bogotá cómo vamos", la Mesa Sindical por Bogotá y algunos medios de comunicación. Se hizo mayor énfasis en las observaciones, recomendaciones y propuestas hechas por el Concejo de la ciudad. Con esta base, el proyecto de reforma, que presenta la Administración Garzón, precisa la conformación de doce sectores administrativos: Gestión pública, Gobierno, Planeación, Hacienda, Desarrollo económico, Educación, Salud, Cultura recreación y deporte, Integración social, Hábitat, Ambiente y Movilidad. Las razones por las cuales se organiza un sector son: a) existe un conjunto de situaciones que revela una necesidad de los habitantes, b) existe una configuración problema, c) se puede intervenir por parte del Estado y d) el ámbito es tratado por entidades distintas desde acciones complementarias. La propuesta sectorial del proyecto de Acuerdo se resume en doce anexos, cada uno de los cuales incluye: i) el marco legal, ii) el marco administrativo actual, iii) la propuesta del sector, la que a su vez contempla a) un diagnostico del ámbito de intervención, b) el fundamento conceptual y c) las entidades, organismos e instancias que lo integran. En este orden se anuncian los 12 sectores.


1. Sector Administrativo Gestión pública

La conformación del sector se sustenta en el desarrollo del artículo 209 de la Constitución Política que define la función administrativa como la labor del Estado que está al servicio de los intereses generales y que se fundamentada en principios e instrumentos para descentralizar desconcentrar y delegar. El sector tendrá como ámbitos la formulación y seguimiento de políticas publicas de desarrollo administrativo para modernizar la gerencia, fortalecer la gestión pública distrital y el servicio al ciudadano. El sector estará compuesto por la Secretaría General y el Departamento Administrativo de Servicio Civil. El nuevo diseño institucional del Distrito Capital, una vez aprobado el presente acuerdo de reforma, demandará de las entidades una adecuación de sus estructuras internas y de sus procesos y procedimientos en concordancia con el fortalecimiento de la descentralización territorial y por servicios; así el sector debe liderar la formulación de políticas en temas de la gestión pública. Como retos del sector se destacan: i) la cualificación del desarrollo institucional y los procesos de modernización, reorganización y gestión de las entidades, sobre la base de la apropiación del servicio publico como un valor fundamental de todas las personas que laborar en el Distrito; ii) el fortalecimiento del modelo participativo para la construcción y mejoramiento de la política laboral, el cual debe dar paso al diseño de políticas más sostenibles; iii) la conservación de la memoria institucional, la protección de los recursos documentales y la disposición de información confiable y de buena calidad como requisitos para garantizar transparencia y reducir la corrupción; iv) la ampliación y puesta en marcha de más instrumentos de gobierno electrónico y de sistemas de gestión de calidad y de información. v) la armonización de los escenarios de coordinación y cooperación nacional e internacional para mantener la unidad de gobierno y vi) la implantación de un sistema distrital de comunicación que integre instancias de interlocución con las y los ciudadanos para construir confianza y corresponsabilidad y para armonizar las dependencias especializadas y las oficinas de prensa en la información sobre los asuntos públicos.

2. Sector Administrativo Gobierno

La configuración del sector es fundamental para promover el consenso ciudadano en las decisiones públicas y el afianzamiento del régimen democrático. El sector debe producir políticas publicas orientas a garantizar la protección a las personas en sus derechos civiles y garantías sociales, y velar por la seguridad, la justicia, la protección y la promoción de derechos y libertades públicas, como tarea esencial del Estado. Dicho contexto demanda la vigencia del derecho a la participación, tanto representativa como directa en las decisiones públicas, en la construcción de lo público y en el control de la gestión institucional.


Un aspecto igualmente importante del sector gobierno es la apropiación de una nueva cultura del espacio público que garantice su uso y disfrute común. El espacio público no es sólo un espacio físico, -el de la calle, de la plaza, del comercio y de los intercambios- es espacio construido geográfica y socialmente, por tanto, es ámbito de nacimiento y desarrollo del espacio político, es decir de los escenarios sociales donde se tramitan normas de convivencia. Por las consideraciones anteriores el sector estará integrado por la Secretaría Distrital de Gobierno, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público – DADEP, el Instituto Distrital de la Participación, el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias – FOPAE y el Fondo de Vigilancia y Seguridad – F.V.S.

El desarrollo sectorial tiene tareas y problemas que asumir entre los que se destacan los siguientes: i) una política de seguridad, que ha tenido resultados significativos en reducción de violencia y criminalidad, es una oportunidad para construir sobre los éxitos y aportar sobre las limitaciones (los índices de percepción no han mejorado, el hurto de automotores -vehículos y motos- se ha incrementado, la actividad de grupos al margen de la ley presiona sobre diferentes ámbitos de la vida social y el desplazamiento forzado originado por la violencia). ii) el plan maestro de seguridad que orientará la ciudad en los próximos 15 años debe constituirse en objeto permanente de la política del sector para logar que su implantación de frutos de convivencia pacifica y desarrollo democrático. iii) el estudio, la actualización y la actuación de las normas es otro de los retos para hacer de la convivencia cotidiana, un ejercicio efectivo de derechos humanos. iv) la puesta en marcha de la política publica de participación como componente fundamental de los procesos de descentralización y construcción corresponsable de lo público y como fortalecimiento de la ciudadanía activa. Y v) las relaciones entre la Administración Distrital y el Concejo de la ciudad

3. Sector Administrativo Planeación El concepto Planeación contemplado en el Título XII de la Constitución Política, integra un conjunto de temas y procesos (propósitos y objetivos de largo plazo, metas y prioridades de acción estatal a mediano y largo plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental) presentes en la elaboración de los planes de desarrollo y de inversiones, con el objeto de asegurar el uso eficiente de recursos y el desempeño adecuado de las competencias y funciones asignadas por la Constitución y la ley a los gobiernos nacional y territoriales. En su artículo 340 la Constitución estableció el Sistema Nacional de Planeación y quienes lo integran; a su vez la Ley 152 de 1994 reguló la planificación nacional y territorial y definió las autoridades, instancias y procedimientos para realizar los planes de desarrollo en los niveles nacional y territorial. El Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital estableció los principios y políticas de la planeación física, económica y social.


En dicho contexto el reto principal del sector es hacer planeación desde una perspectiva integral para que la inversión tanto como la priorización del plan de desarrollo se ejerzan desde el diseño de políticas económicas, sociales, y territoriales de largo plazo, con un alto nivel técnico y político y con la participación de agentes externos y de toda la Administración. El sector se conformará por la Secretaría de Planeación y la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital. El sector tiene la responsabilidad de mantener los avances logrados, pero también existen problemas caracterizados por una limitada evolución institucional (frente al desbordado crecimiento de la ciudad) y debilidades en la definición de estrategias de desarrollo en el largo plazo y en la coordinación de los planes sectoriales y los de las diversas entidades”19 que debe abordar. Además, mejorar la actual estructura administrativa funcional y logística que presenta dificultades, principalmente, en los siguientes aspectos: a) la mezcla entre la misión de fijar políticas y expedir regulaciones en materia de planeación social, económica y económica y la función de ejecutar, coordinar, tramitar y controlar el resultado de la aplicación de normas. b) la distorsión -producto del cruce de competencias con el sector nacional- en los aspectos regulatorios sobre disponibilidad de recursos, regulación del uso del suelo y autoridad ambiental. c) desarticulación de estructuras y decisiones del proceso de planeación existentes en el esquema de planeación distrital, así como dificultades para abordar las escalas de planeamiento regional y local.

4. Sector Administrativo Hacienda El Sector de Hacienda debe garantizar la sostenibilidad de las finanzas del Distrito, es decir, asegurar que Bogotá cuente con recursos suficientes para cumplir con sus obligaciones y hacer las inversiones necesarias. En ese sentido el sector es responsable de diseñar la política financiera, de recaudar impuestos y gestionar recursos de crédito y transferencias de la Nación, pagar la deuda, pagar a las personas en su condición de contratistas y servidores y proyectar las finanzas. El sector estará conformado por la Secretaría Distrital de Hacienda, la Lotería de Bogotá y el Fondo de Prestaciones Económicas Cesantías y Pensiones FONCEP. Entre los retos que debe contemplar el sector están: i) una planeación financiera con capacidad de responder a diversas contingencias con escenarios fiscales en el mediano y largo plazo, ii) elaboración de proyecciones y medición de espacio real para nuevas inversiones sobre predicciones confiables, iii) mantenimiento del buen estado de las finanzas distritales, garantizando su sostenibilidad, iv) diseño de sistemas adecuados para rendir cuentas con mayor transparencia y generar instrumentos de seguimiento y evaluación presupuestal en concordancia con los resultados previstos, v) incremento de la ejecución de la inversión directa de la 19 Estudios Técnicos que soportan la reestructuración. Julio 2005.


Administración, vi) un balance adecuado entre la presión fiscal y el aumento del PIB frente a los ingresos tributarios y vii) desarrollo de un sistema tributario que sea coherente con los principios de justicia y equidad social. Un punto especial que debe contemplar el sector es el diseño del gasto público que demanda la nueva configuración de las localidades debido al fortalecimiento de la descentralización territorial, haciendo coherente la distribución presupuestal con las competencias de los sectores central, descentralizado por servicios y descentralizado territorialmente.

5. Sector Administrativo Desarrollo económico Para la conformación de este sector se optó por entender el Desarrollo Económico como la generación de riqueza económica, en una comunidad, para cubrir sus necesidades materiales y sociales y para mejorar la calidad de vida de sus habitantes, el desarrollo económico involucra las actividades de Comercio, Turismo e Industria. A diferencia de los demás sectores propuestos, éste no ha tenido un tratamiento independiente, ni existe comité sectorial específico, los temas económicos hacen parte del comité sectorial de planeación y competitividad; actualmente no existe entidad responsable para algunos temas como por ejemplo la industria y otras actividades objeto del sector están dispersas (por ejemplo los temas de competitividad los ha liderado el DAPD, los de turismo los tienen el IDCT; los de comercio informal el Fondo de Ventas Populares…). Pero la productividad es un ámbito muy importante para el desarrollo tanto por los logros como por los retos que tiene, la ciudad es el mayor mercado del país y la sexta economía de la región, tiene una fuerza laboral altamente calificada, agrupa una de las estructuras productivas más diversificada del país, concentra el mayor número de empresas, las exportaciones de bienes y la inversión extranjera directa (IED) han crecido. Sin embargo, aunque las finanzas públicas son sólidas y existe un buen manejo fiscal el crecimiento de la economía se ha desacelerado; los resultados esperados, con las reformas nacionales, para reducir el desempleo son precarios; la presión del desplazamiento sobre la demanda de bienes es alta; los problemas de ingreso de los habitantes son igualmente numerosos y vinculan especialmente a los pobres (cerca del 50% de la población). Además, aunque Bogotá cuenta con información de alta calidad y actualizada ésta es de difícil consulta porque se encuentra disgregada y no se dispone de un mecanismo sencillo que la haga disponible y oportuna. La información requerida por los potenciales inversionistas es precaria y también es evidente la dificultad para transformarla en indicadores económicos que faciliten la toma de decisiones. La conformación del sector de desarrollo económico es una oportunidad para incrementar la productividad de la ciudad, para la orientación de los sectores públicos y privados y para dimensionar el desarrollo de la ciudad. En ese sentido


el sector lo conforman la Secretaría de Desarrollo Económico. El Fondo de ventas Populares y la Empresa de Renovación Urbana.

6. Sector Administrativo Educación La educación, como el elemento esencial del desarrollo humano, que forma, construye capacidades e integra al individuo al colectivo social constituye, con la esperanza de vida y el nivel de ingreso, las variables básicas con las cuales se calcula el índice de Desarrollo Humano. En el marco de las responsabilidades del ESD, la educación es un derecho social, económico y cultural, y un servicio público con función social, del cual todos somos titulares, que contribuye a la equidad y tiene efectos directos sobre roles sociales e ingresos futuros. Estos elementos son el soporte del sector. Con este marco el Distrito debe dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad, en los términos definidos por la Ley 715 de 2001. Adicionalmente el Distrito tiene trasferido el ejercicio de inspección, vigilancia y supervisión de la educación, orientados a lograr la plena observancia de los términos fijados para los aspectos como infraestructura, administración, financiación y dirección. Al hacer la revisión de las principales problemáticas que enfrenta el sector se encontró la escasez de recursos para aumentar la cobertura (acceso y sostenibilidad), la falta de infraestructura física o deterioro de la misma y la deserción cuya causa principal son los gastos que demanda la educación y el inicio temprano de la vida laboral-productiva. El sector también tiene retos cuantitativos: crear 186.800 nuevos cupos para lograr una cobertura de 1.080.482 niños y niñas en educación inicial, preescolar, básica y media, todo ello teniendo en cuenta que la PEE en el año 2004 fue 1’607.601. En esta meta la Secretaria de Educación amplió la oferta educativa oficial en 45,048 nuevos cupos a través de convenios con colegios privados, colegios en concesión, adecuaciones y construcciones de planta física, arrendamientos, rotación de aulas, mejor utilización de la capacidad instalada y aulas prestadas. En los colegios en concesión se generaron 3,277 nuevos cupos. Durante el año 2005 fueron atendidos 775.430 estudiantes en los colegios oficiales y para el año 2006 la ampliación estimada es de 33.311 nuevos cupos. Con tal fin se inició la construcción y adecuación de 243 aulas prefabricadas con 9.720 cupos nuevos por jornada; también se inicio la construcción de dos Colegios nuevos y la segunda etapa del CED Metrovivienda, que permitirán una ampliación de cobertura en aproximadamente 2,400 y 1,440 cupos por jornada. Aún esta pendiente la construcción de 38 nuevas sedes. Otros retos significativos que debe asumir el sector son la adecuación de la infraestructura educativa, la mejora en las competencias de los maestros - área en la cual el IDEP debe intervenir para la realización y consolidación de programas de


investigación y formación de docentes investigadores - , y el acompañamiento al proceso de descentralización.

7. Sector Administrativo Salud

La salud ha sido considerada como el disfrute del más alto nivel del bienestar físico, mental y social. De ese modo se la relaciona con un nivel de vida adecuado que pueda asegurarla, y por lo tanto con el derecho a la salud, que la Corte Constitucional estableció como fundamental por su conexidad con la vida y la dignidad, y con el derecho a la integridad personal. En la normatividad y en la jurisprudencia colombiana la salud ha tenido un carácter amplio, le corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, así como establecer las políticas para la prestación de servicios por entidades privadas y ejercer su vigilancia y control. El sector está conformado por la Secretaria Distrital de Salud, las 22 Empresas Sociales del Estado (hospitales) y el Fondo Financiero Distrital de Salud.

Dentro de los obstáculos que enfrenta el sector se encuentran: los de acceso al servicio de salud (como la existencia de contenidos no integrales del Plan Obligatorio de Salud -POS, la exigencia de tiempo mínimo de cotización requerido para algunas intervenciones, o trabas motivadas por la racionalidad lucrativa de las empresas promotoras de salud - EPS y las aseguradoras de régimen subsidiado – ARS), situación responsable del mayor número de tutelas para acceder a los servicios.

Si bien la afiliación entre 1997 y 2003 tiene buenos resultados (la ciudad pasó del segundo al primer lugar en cobertura, presenta la segunda mejor tasa de crecimiento de afiliados y el mejor crecimiento de la cobertura en puntos porcentuales), todavía se tiene que incluir grupos de la población; además se requiere una mejora en las condiciones de prestación del servicio. También la ciudad presenta las brechas mas amplias por tipo de vinculación; el porcentaje de enfermos afiliados al régimen subsidiado (13,5%) que utiliza métodos no convencionales dobla la proporción de los enfermos afiliados al régimen contributivo (7,4%), mientras que la proporción de los no afiliados es cuatro veces las de los afiliados al régimen contributivo. El porcentaje de personas que utilizan recursos propios para salud llega al 58,4%.; la red pública, representada por personas que utilizan las instituciones médicas de la Secretaría de Salud o la Alcaldía, supera el 5% para los pobladores del área rural, mientras que en la urbana sólo alcanza el 2,8%.

8. Sector Administrativo Cultura, recreación y deporte Para fundamentar la conformación del sector se parte de los conceptos de cultura, recreación y deportes contenidos en los artículos 44, 52, 67, 70, 71, 72 y 311 de la Constitución Política, en ellos se reconocen los derechos de todos los colombianos en igualdad de oportunidades, a la cultura -en sus diversas manifestaciones- y a la recreación, dado su valor y fundamento de la nacionalidad


En el marco de los lineamientos constitucionales y legales expuestos, los conceptos adoptados para el sector son los siguientes: i) cultura es el modo en que los grupos humanos aprenden a organizar su comportamiento y su pensamiento en relación con el entorno físico en que habitan; son las formas de ser, actuar, significar y comunicar; mediante la cultura, los grupos crean sentidos de identidad y pertenencia, se articulan y diferencian y luchan por transformar los entornos que impiden el ejercicio de sus derechos y limitan su desarrollo como personas y como grupo. ii) recreación y deporte son áreas de la vida que se deben desarrollar para potenciar el desempeño personal y laboral de las personas; se fomenta el deporte como una específica conducta humana. iii) patrimonio cultural según las convenciones de la UNESCO se considera patrimonio cultural “… los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pintura monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico... los conjuntos cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor… los lugares como obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza...”. De acuerdo con estos conceptos, se constituye el Sector conformado por una Secretaría Distrital de Cultura, Recreación y Deporte, cabeza de sector, que surge de la transformación del Instituto Distrital de Cultura y Turismo; cuatro entidades adscritas: el Instituto Distrital de Patrimonio Cultural de la transformación de la Corporación La Candelaria, el Instituto Distrital de Recreación y Deporte, la Fundación Gilberto Alzate Avendaño y la Orquesta Filarmónica de Bogotá y una entidad vinculada, el Canal Capital Bogotá es una ciudad privilegiada en el aspecto cultural, tanto en términos de acceso a los bienes y servicios culturales, como en la producción y creación artística. Cuenta con medios y redes de oferta y consumo de bienes y servicios que conforman un de los equipamientos cultural recreativo y deportivo más amplio y variado del país20. Pero, a pesar del avance el sector enfrenta retos y problemas entre los que se destacan los relativos a la formulación integrada de políticas públicas, a la planeación y formulación de un plan estratégico para el Distrito que articule todos los entes administrativos, a la coordinación, participación y concertación de diferentes actores sociales e institucionales organizados o no, a la calidad y oportunidad de la información, y en especial los de acceso y garantía de los derechos a los bienes y servicios culturales.

9. Sector Administrativo Integración social En sentido amplio se entiende el bienestar social que debe garantizar el Estado como el ejercicio de los derechos fundamentales, sociales y económicos de todos los ciudadanos. En sentido restringido, el bienestar social se ha entendido como el desarrollo de aquel principio constitucional que prevé que el Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o

20 Políticas Culturales Distritales 2004-2016, 2ª edición revisada, Bogotá, IDCT, 2005


mental, se encuentren en circunstancias de debilidad y vulnerabilidad manifiesta21. Adicionalmente es preciso señalar que el sistema de protección y bienestar social tiene una columna vertebral que es el Sistema Nacional de Bienestar Familiar. En dicho entorno, el Sector de integración social debe formular y desarrollar las políticas de promoción, prevención, protección y reestablecimiento de los derechos de las poblaciones en situación de vulnerabilidad. De conformidad con lo anterior el sector estará integrado por la Secretaría de Integración Social transformación a partir del Departamento Administrativo de Bienestar Social y el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud IDIPRON como entidad adscrita. La integración social tiene enormes presiones y demanda decisiones urgentes y de largo plazo. Entre los aspectos esenciales que debe abordar el sector se encuentran: i) formulación y diseño de estrategias generales de restauración de los derechos de las personas en situaciones y condiciones de vulnerabilidad, que reduzcan el deterioro de las condiciones de vida de la población; ii) la formulación de planes y programas con niñez, juventud y familia, para niños y niñas desde la gestación hasta los cinco años de edad, para la prevención e intervención integral de las violencias intrafamiliar y sexual, pactos para la inclusión de familias ubicadas en zonas de alto deterioro urbano, promoción de los derechos sexuales y reproductivos en la población juvenil, atención para el bienestar del adulto/a mayor…y iii) el diseño de políticas públicas sobre información de buena calidad y oportuna para la generación y la toma de decisiones.

10. Sector Administrativo Hábitat Desde la perspectiva de Naciones Unidas, la definición del hábitat hace referencia al territorio en que se localiza las poblaciones, de manera multidimensional -natural y social-. Remite no sólo a las acciones físico-funcionales e instrumentales de la vivienda, la ciudad y el territorio, sino también a la forma como los seres humanos dan sentido a su hábitat y a la forma cómo éste interviene en la constitución del individuo, la sociedad y el Estado. La dimensión territorial del derecho a un hábitat digno conlleva la necesidad de contar con formas de gobernabilidad legítima y eficaz. El hábitat no sólo hace referencia al lugar físico de habitación, también abarca lo que él representa como lugar de reconocimiento e identidad -tanto individual, como colectivo-. Las políticas del hábitat se inscriben en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, compromiso que suscribieron los 191 Estados miembros de las Naciones Unidas del cual Colombia es país signatario. Asimismo, están en el marco del Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Capital donde el hábitat se asocia a los 21 El artículo 13 de la Constitución Política establece:”…El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará abusos o maltratos que contra ellas se cometan.”


espacios con condiciones de habitabilidad, disponibilidad, accesibilidad física y económica a los servicios y reconocimiento de los valores de los grupos sociales y culturales. En ese orden se tratarán sectorialmente los temas propios ligados al concepto hábitat dado que requieren coherencia e integralidad de la gestión. En consecuencia el sector se integrará con la Secretaría del Hábitat, la Caja de Vivienda Popular, la Unidad Especial de Servicios Públicos como entidades adscritas, como entidades vinculadas las empresas Metrovivienda y la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, y con vinculación especial las empresas de Teléfonos de Bogotá y Energía Eléctrica de Bogotá. Es necesario señalar que dentro de los retos que asumirá el sector se encuentran los problemas del hábitat, que con diferentes matices, coinciden con los 10 que identificó UN-Hábitat: pobreza, inmigración, escasez de suelo urbano, déficit habitacional, desarrollo urbano ilegal, vulnerabilidad, mercados incompletos (referidos a la escasez de oferta de vivienda y la exclusión del sistema de financiamiento convencional para los más pobres), deterioro en la ciudad construida, contaminación ambiental, coordinación entre agentes (Estado – Mercado – Comunidad) y bajo nivel de gobernabilidad. En el mismo sentido los diagnósticos distritales muestran que el déficit habitacional aumenta año tras año, que la ilegalidad urbana continúa siendo un problema aún no superado, que la política de subsidios pierde en efectividad en ausencia de un mercado de VIS para los más pobres y ante las restricciones que impone el sistema financiero a los independientes con bajos salarios, y que el deterioro de algunos sectores de la ciudad continúa siendo un problema que requiere de mayor atención por parte de la administración distrital, del sector privado y de la comunidad.

11. Sector Administrativo Medio Ambiente El concepto Medio Ambiente se fundamenta en el mandato constitucional establecido expresamente en el artículo 79 de la Constitución bajo el título de los Derechos colectivos y del ambiente, así: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”. De conformidad con la Ley 99 de l993, la Administración distrital debe velar porque el proceso de desarrollo económico y social del Distrito se oriente según los principios universales y del desarrollo sostenible. Para ello, debe proteger la biodiversidad, las zonas de páramos, los yacimientos de agua, las zonas de recarga de acuíferos y el paisaje, y prevenir los desastres. En este marco el sector esta integrado por la Secretaria del Medio Ambiente y el Jardín Botánico. El sector tiene como reto principal hacer de Bogotá una ciudad con desarrollo sostenible. Para lograrlo debe formular políticas en concertación con autoridades y representantes (de los municipios, de la región, de la Nación) que tengan responsabilidades administrativas, financieras y de educación ciudadana y


soportar el plan de gestión ambiental en una amplia participación ciudadana. Otros retos igualmente importantes son el aumento de área verde por habitante, el mantenimiento y apropiación por parte de la ciudadanía de prácticas de desarrollo sostenible y la adopción de una visión integral de desarrollo regional sostenible. También es responsabilidad del sector el diseño de estrategias para enfrentar, con éxito, problemas como: i) la falta de estructuración y visión integral del sector, las decisiones dispersas y duplicación de funciones en distintas entidades. ii) los problemas de contaminación y deterioro ambiental como contaminación por aire, agua, suelo y visual y por ruido, además su impacto negativo en el paisaje, en el deterioro ambiental, de flora y fauna. iii) los incendios forestales que generan daños a los ecosistemas y en algunos casos pérdidas irreparables de comunidades vegetales y especies animales con graves alteraciones al suelo, microclima y comunidades. iv) los factores de presión en los Cerros, representados en construcción de obras de infraestructura -edificaciones y viviendas-, prácticas agropecuarias, plantación de especies exóticas, incendios forestales, práctica de minería, procesos erosivos activos y sobreexplotación de acuíferos con la correspondiente pérdida de la cobertura vegetal, de la biodiversidad, de suelo, de capacidad de recarga de aguas, fragmentación de ecosistemas y riesgo por deslizamientos entre otros. v) los problemas ambientales del área rural que tienen características similares en cuanto a factores de presión y ecosistemas compartidos. vi) la explotación minera con impactos negativos sobre las áreas rurales y urbanas ya que con el crecimiento la minería que era una actividad periurbana, termina inmersa dentro del contexto urbano.

12. Sector Administrativo Movilidad La conformación del sector de movilidad se fundamenta en el mandato constitucional establecido en el artículo 24 de la Constitución Política que dice “Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el Territorio Nacional, a entrar y salir de él y a permanecer y a residenciar en Colombia” y lo dispuesto en el Artículo 1 de la Ley 769 de 2002 (Código Nacional de Tránsito), que establece la sujeción de los pobladores a “…la intervención y reglamentación de las autoridades para garantía de la seguridad y comodidad de los habitantes, especialmente de los peatones y de los discapacitados, físicos y mentales, para la preservación de un ambiente sano y la protección del uso común del espacio público”. El Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C. consagra el concepto Movilidad al establecer dentro de los sistemas generales urbanos, el Sistema de Movilidad conformado por los subsistemas vial, de transporte y de regulación y control del tráfico. Actualmente esta en funcionamiento el Comité sectorial de movilidad y espacio público conformado por las entidades relacionadas con los dos temas. Dada la primacía del espacio publico como ámbito donde se suceden los eventos de convivencia y la mayor pertinencia de éste en el sector de gobierno, el Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público pasará a ser parte de él. El Sector movilidad estará conformado por la nueva Secretaria de


Movilidad, cabeza del sector, la Unidad Administrativa Especial de Obras Públicas, el Instituto de Desarrollo Urbano- IDU como entidades adscritas y como entidades vinculadas la Empresa de Transporte de Tercer Milenio –Transmilenio S.A. y el Terminal de Transporte S.A. y el Fondo de Educación y Seguridad Vial - FONDATT. Los retos principales que debe abordar el sector están precisados en el Plan maestro -como desarrollo particular del POT y hacen referencia a i) hacer de Bogotá una ciudad competitiva y productiva, ii) una ciudad sostenible y iii) una ciudad que crece de manera inteligente. Además el sector debe velar por la actualización tecnológica, la autorregulación y los sistemas de control y vigilancia, los sistemas integrados de información, la implantación de estrategias de movilidad inteligente, la integración del transporte masivo y el colectivo, la garantía del derecho a la movilidad, la interconexión de Bogotá con la región el país y con el exterior, la mejora mantenimiento y ampliación de la infraestructura vial y el desarrollo de los terminales de pasajeros y de carga. Además el sector debe buscar respuestas a la descoordinación, colisión de competencias, organización y planeación deficientes, estructuras orgánicas inadecuadas y, a la baja capacidad técnica de las entidades que tienen competencias en la movilidad. En el capítulo 13 se propone el fortalecimiento de CONFIS, único consejo superior existente y la creación de dos nuevos mecanismos: el Consejo superior de política social y el Consejo superior de desarrollo local. La política social requiere que las diferentes entidades distritales, en desarrollo de sus funciones, realicen actividades en materia de protección, promoción y respeto de los derechos en el ámbito de sus competencias. El Consejo Superior de Política Social tendrá la función de elaborar políticas generales, que orienten la adopción de acciones para la población general y abarque a los sujetos que por su situación merecen especial protección. Dada la complejidad y dispersión de la información existente se hace necesario un Observatorio que permita información oportuna disponible y confiable para la toma de decisiones de la Administración de Bogotá y el consecuente seguimiento y evaluación de las políticas sociales. El desarrollo local propuesto requiere la creación del consejo superior que, como instancia de orden superior, tendrá la responsabilidad de formular políticas correspondientes con el propósito de lograr unas localidades que se caractericen por la ampliación de la democracia, una gestión proba y un ejercicio administrativo técnico y eficiente. TÍTULO VI. DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL Este titulo trata los principios y objetivos de la descentralización, la naturaleza jurídica y las competencias y funciones asignadas a las localidades, establece unas funciones específicas del alcalde local, define el régimen presupuestal


aplicado al tema, al igual que los esquemas de asistencia técnica, seguimiento y evaluación de la gestión de las localidades. Reto principal Para la administración, el fundamento del modelo propio de descentralización es el reconocimiento del derecho que tienen los actores locales, a ser protagonistas en al orientación del desarrollo del territorio22. En consecuencia, esta apuesta, es ante todo una apuesta por la democracia en profundidad y este gobierno coherente con su propuesta programática va a recorrer ese camino, devolver a la gente la capacidad de decisión en la solución a los problemas centrales que les agobian, cualificar las formas de democracia representativa, a la vez que se fortalecerá el protagonismo de ejercicios de participación y construcción de ciudadanía. Por lo tanto, es esencial promover la organización de la ciudadanía, para que identifique sus intereses, se movilice en su procura en el marco del interés público y, de esta manera se cumpla con un requisito básico de todo proceso descentralizador, la interlocución organizada con el estado y un intenso proceso de vigilancia ciudadana de la gestión pública. Al mismo tiempo, se concibe como un medio para desarrollar capacidades en la institucionalidad local, que le permita atender las necesidades de los diferentes grupos poblacionales que actúan en su territorio, de una forma más eficiente y cercana, promoviendo la inclusión social y el respeto y la garantía de los derechos humanos. DIAGNÓSTICO DE LAS LOCALIDADES DEL DISTRITO CAPITAL23 Los problemas que inciden en la operación del modelo actual en las localidades tienen su origen, entre otros, en los siguientes factores: debilidades sustanciales en el diseño del modelo de descentralización desde la propia Constitución y la ley; carencias en la gestión de la descentralización por parte de la administración distrital; insuficiencias en la gestión por parte de los funcionarios locales; incidencia negativa de costumbres políticas tradicionales que en ciertos casos entraban la gestión y estimulan la corrupción. Estos problemas fueron presentados en la exposición de motivos del Plan de Desarrollo aprobado por el Concejo de la ciudad, en la cual se planteó claramente que el poder está excesivamente concentrado en el Alcalde en particular y en la administración central, en general, y que no se ha avanzado decididamente en la definición y puesta en marcha de un proceso de descentralización.

22 Decreto Ley 1421 de 1993, Artículo 60, numerales 1 y 2. 23 DOCUMENTO BASE DE POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN. Secretaría de Gobierno – Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá. Octubre de 2005


En el diseño normativo

El modelo constitucional fue desarrollado inicialmente por la ley 1ª de 1992 y posteriormente por el Estatuto Orgánico de Bogotá, Decreto 1421 de 1993, norma que regula los aspectos básicos de la descentralización territorial en la ciudad. En el marco de las disposiciones constitucionales y legales, las autoridades distritales tienen un margen relativo de autonomía para definir las características de la descentralización bogotana. Al tiempo que el Decreto 1421 de 1993 desarrolló algunos de los elementos básicos de la descentralización territorial, limitó algunos aspectos con lo cual condujo a un modelo incompleto:

a. Recursos

La Constitución determinó que en el presupuesto anual del Distrito se deben destinar partidas para las localidades, teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población. El Decreto 1421 de 1993 en su artículo 87, estableció que en cada localidad habría un fondo con personería jurídica y patrimonio propio, destinado a financiar las competencias de las JAL. A partir de 1994 se asignaría a las localidades no menos del 10% del presupuesto de ingresos corrientes del Distrito, porcentaje que podría ser aumentado gradualmente por el Concejo hasta alcanzar el 20% (Art. 89). Estos recursos se distribuyen entre las localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas, con base en los índices establecidos por Planeación Distrital. Además de las funciones atribuidas a los Alcaldes locales vía Constitución y Decreto-ley, a través de múltiples disposiciones legales (Acuerdos, Decretos y Resoluciones) se han asignado al nivel local, el cumplimiento de diversas disposiciones, las cuales según un levantamiento de funciones realizado en la administración Mockus, en la actualidad suman alrededor de 63 de ellas, todas a su cargo. Con los recursos de los Fondos de desarrollo local no se pueden financiar gastos de funcionamiento, con excepción de los honorarios de los ediles, lo cual significa que las localidades no cuentan con recursos para financiar una planta propia de personal y dependen por tanto de la asignación de funcionarios determinada por la administración distrital. El decreto 1421 de 1993 establece que “las funciones técnicas y administrativas necesarias para su normal operación serán cumplidas por los funcionarios que el Alcalde Mayor y otras entidades distritales pongan a disposición de la respectiva localidad.” En cumplimiento de esta disposición, la Alcaldía Mayor por medio de la Secretaría de Gobierno, asume el pago de salarios de los alcaldes locales así como el de la planta de personal asignada a cada localidad.


El esquema vigente otorga a las localidades cierta autonomía24 para decidir sobre la distribución de los recursos, pero las limita en cuanto a su posibilidad de contar con un aparato administrativo propio que les permita cumplir con las funciones técnicas y administrativas necesarias para su normal operación. En la gestión local

a. Debilidades en la formulación de proyectos de inversión y sistema de ejecución local

En lo que respecta a la formulación de los proyectos de inversión social, en la actualidad se presentan deficiencias en la calidad de la formulación de los proyectos, lo que obedece en gran medida a la insuficiente capacidad humana necesaria para atender el Banco de Programas y Proyectos de las Localidades. En este sentido, el personal asignado a las oficinas de Planeación Local no corresponde en número y perfil, a la dinámica propia de cada localidad, que se visibiliza en el total de recursos transferidos y el número y tipo de proyectos y componentes que se deben formular durante cada vigencia fiscal. La formulación de proyectos, así como la supervisión general de su ejecución en caso de ser incluidos en el plan de inversión de la localidad, se ve afectada por la reducida capacidad de los equipos locales y por el bajo nivel de formalización del proceso de identificación y validación técnica de los mismos, asociado con la práctica inexistencia del banco de proyectos de las localidades y en particular con la ausencia de protocolos técnicos y guías de formulación de las entidades del nivel central, que orienten la gestión local. En respuesta a estas deficiencias, la propuesta fortalece significativamente los equipos profesionales de la localidad, pero sobre separa claramente las funciones propias del nivel central de las del nivel local, con lo cual se crean las condiciones para que la gestión pública se articule la gestión Distrital en torno a los problemas del territorio local y se reconozcan los intereses de los actores locales en la formulación de los planes de desarrollo. La transferencia de capacidades a las que obliga el proceso de descentralización supone la formulación y difusión de las metodologías y criterios, desde el nivel central hacia las localidades constituye la base del fortalecimiento de los Bancos de proyectos locales y de la gestión de proyectos en su conjunto.

24 Pueden adoptar plan de inversiones, sin apartarse de la estructura programática del Plan Distrital


Se trata de superar la visión puramente sectorial de las entidades del nivel central, pero también de promover las condiciones para que estas generen información regular sobre la situación de las localidades en sus áreas de especialización técnica y sobre su gestión en las localidades en los mismos campos, de modo que los ejercicios de planeación cuenten con información pertinente para abordar el análisis de sus problemas y la priorización de los mismos. En lo que respecta al sistema de ejecución local, cabe anotar que el Artículo 92 del Estatuto establece que el Alcalde Mayor es el representante legal de los fondos de desarrollo, y ordenador de sus gastos, pero que podrá delegar respecto de cada fondo la totalidad o parte de dicha funciones. A partir de 1998 la ordenación del gasto es delegada mediante el decreto Distrital 178, expedido por el Alcalde Mayor Enrique Peñalosa Londoño, en las Unidades Ejecutivas Locales (UEL). Dicha delegación es ratificada en la administración Mockus, mediante el Decreto Distrital 854 de 2001, el cual mediante su artículo 35 delega en los Secretarios de Despacho, Directores de Departamentos Administrativos y de Establecimientos Públicos, la facultad para contratar, ordenar los gastos y pagos con cargo al presupuesto de los Fondos de Desarrollo Local, en los programas, subprogramas y proyectos del Plan de Desarrollo Local. Los proyectos de inversión de las Localidades podrán ser complementados con recursos de cofinanciación de las entidades ejecutoras, cuando estos sean concurrentes con los planes, programas y proyectos de la Administración Central. Los organismos y entidades mantendrán el personal necesario para conformar bajo su dirección las Unidades Ejecutivas de Localidades - U.E.L., o la que haga sus veces, necesarias para dar cumplimiento a la delegación conferida. Corresponderá a las U.E.L.- de cada una de las entidades y organismos realizar las actividades de asesoría y asistencia técnica correspondientes a la planeación, programación, revisión y elaboración de componentes técnicos y legales de los proyectos de inversión local y de los contratos a suscribir en nombre de los Fondos de Desarrollo Local, respetando la iniciativa del gasto local. La coordinación de las Unidades Ejecutivas de las Localidades -U.E.L.- está a cargo de la Secretaría de Gobierno, a través de la Subsecretaría de Asuntos Locales. El modelo de ejecución de recursos locales a través de las Unidades Ejecutivas Locales25 ha ocasionado que la ejecución presupuestal de los recursos de los fondos de desarrollo local se realice mediante un procedimiento complejo y fragmentado, que involucra tanto a las localidades como a las entidades distritales y genera ineficiencias y demoras, que tiende a castigar a las localidades más eficientes en la priorización y preparación de proyectos, por cuanto las UEL

25 En realidad no existe un solo modelo de UEL, la investigación sobre el tema realizada por la administración muestra que hay varios modos de organizar al UEL, que responden en parte a los niveles de desconcentración que manejan las entidades del nivel central y a decisiones administrativas internas de las entidades.


buscan siempre la generación de economías de escala, acumulando iniciativas de distintas localidades. Antes de la creación de las UEL tampoco existía un sistema de ejecución eficiente, al que podían señalársele, dos tipos de debilidades, un retraso similar al actual en materia de contratación y, dispersión de al inversión sin claros objetivos estratégicos. En ambos casos, el diseño normativo contribuye en buena medida con la existencia de las debilidades. En el primer caso, porque no dotó las localidades de los recursos humanos y técnicos para agilizar estos procesos. En el segundo, por la confusión de competencias entre el nivel central y las localidades, que no asigna responsabilidades claras en relación con las distintas funciones públicas, generando dificultades para asignar responsabilidades políticas por parte de la ciudadanía y para identificar los espacios e instancias donde debería poner en discusión sus necesidades e iniciativas. De acuerdo a una investigación realizada en el año 2000 por la Universidad Externado de Colombia, bajo la dirección del Dr. Álvaro Tirado Mejía26, “En las UEL se advierte la presencia de tendencias diferentes en la descentralización, pues la administración de Jaime Castro (1992-1994), desconcentró funciones por medio del traslado de competencias a las localidades, con el fin de descongestionar al sector central de tareas que antes le correspondían; la administración Mockus Bromberg dio a las localidades la posibilidad de detectar los problemas...., la administración Peñalosa en cambio, parece preferir un modelo en el que los gobiernos locales detectan prioridades y necesidades, y en el cual el sector central ejecuta, y contrata en su nombre”. En la práctica todas las administraciones asumen que las actividades de identificación y priorización de proyectos son una etapa del proceso que las administraciones locales pueden y deber adelantar con calidad y pertinencia, pero difieren en relación con su capacidad para contratar y ejecutar, así como para controlar los riesgos de ineficiencia y corrupción en esas etapas. En la propuesta que se presenta a consideración del Concejo se fortalecen las capacidades técnicas de la localidad para los procesos de planeación y gestión de los proyectos, se enfatizan las responsabilidades de los organismos de control y se promueven los mecanismos de control ciudadano de la gestión pública. La siguiente es la asignación de recursos a los 20 Fondos de desarrollo local durante la vigencia fiscal 2005, con su consecuente ejecución presupuestal: 26 U. EXTERNADO DE COLOMBIA. Análisis comparativo de Modelos de Gobierno de Grandes Ciudades. Bogotá D.C., enero de 2000


INVERSIÓN DIRECTA

APROPIACIÓN PRESUPUESTAL

$ 000

TOTAL COMPROMISOS

$ 000 EJECUCIÓN

PRESUPUESTALAUTORIZACIÓN

DE GIRO $ 000

EJECUCIÓN AUTORIZACIÓN

DE GIRO

Eje Social 127.992.843. 114.702.713 89,62% 10.169.811 7,95% Eje Urbano Regional

110.013.598 98.736.748 89,75% 20.948.851 19,04%

Eje De Reconciliación

23.333.073. 20.151.771 86,37% 3.577.753 15,33%

Objetivo de Gestión Pública Humana

37.688.088 29.598.801. 78,54% 18.222.812 48,35%

Como se puede anotar, si bien es cierto la ejecución presupuestal de la vigencia estuvo en promedio en el 88.02%, el dispendioso proceso mediante el cual se formulan, viabilizan y contratan los recursos de los Fondos de Desarrollo Local, a través del sistema UEL, aumenta los tiempos de contratación y ejecución de recursos durante la vigencia (entrega de bienes y servicios) lo que se visibiliza en el bajo porcentaje de autorizaciones de giro. Lo anterior se visibiliza comparando el porcentaje de autorizaciones de giro de los tres ejes (Social, Urbano Regional y de Reconciliación), que en promedio es del 14.10% para la última vigencia fiscal, con el porcentaje de ejecución de giro en el Objetivo de Gestión Pública Humana, correspondiente al 48.35%, en el cual los recursos son ejecutados directamente por la Alcaldía Local, sin intermediación de las UEL. De hecho los porcentajes de ejecución presupuestal y de autorizaciones de giro del Objetivo de Gestión Pública Humana, cuya viabilización no pasa por las UEL, confirma lo dicho en las secciones anteriores, el modelo actual no facilita la ejecución de los recursos, como se ve en el porcentaje de compromisos, pero las UEL tampoco parecen garantizar la ejecución financiera oportuna.

b. Las localidades sin estructura propia Por disposición del decreto ley 1421 de 1993, las localidades no cuentan con estructura administrativa y por ende con una planta de personal; actualmente el recurso humano requerido y su administración están a cargo de la Secretaría de Gobierno. Esto configura una situación en la cual el modelo administrativo de las localidades se ha improvisado a lo largo de las distintas administraciones, partiendo de una estructura que era poco más que una inspección de policía ampliada, propia del perfil de las antiguas Alcaldías menores, anteriores a la elección de Alcaldes. En este proceso, se les asignó paulatinamente y de manera residual los recursos que el nivel central consideró trasladables, pero sin consideración efectiva de las diversas configuraciones de las localidades y con serias deficiencias en relación


con la cantidad, oportunidad y calidad de los recursos asignados, incluyendo los equipos de técnicos y profesionales que hoy conforman la planta de las localidades. En el siguiente cuadro se muestra por localidad el número de personal asignado por la Secretaría de Gobierno, donde se evidencia que dicha asignación no obedece a criterios como No. de habitantes, presupuesto transferido a cada Fondo de Desarrollo Local, demanda efectiva en temas policivos, etc.:

LOCALIDAD ALCALDE LOCAL 030-03 AUXILIARES INSPECTORES PROF.

ESPECIALIZADOPROF. UNIV. SECRETARIO TÉCNICO TOTAL

CARGOS

USAQUEN 1 20 1 4 0 3 11 4 2 46

CHAPINERO 1 18 1 4 0 5 10 7 1 47

SANTA FE 1 18 1 4 0 5 9 5 3 46

SAN CRISTOBAL 1 15 1 3 0 4 11 3 0 38

TUNJUELITO 1 14 1 3 0 3 7 2 1 32

BOSA 1 14 3 3 0 5 11 5 0 42

KENNEDY 1 22 1 4 0 5 13 6 1 53

FONTIBON 1 20 1 3 0 3 6 1 1 36

ENGATIVA 1 24 1 4 2 4 13 3 1 53

SUBA 1 20 0 4 0 5 16 1 0 47

BARRIOS UNIDOS 1 18 1 4 0 3 8 4 1 40

TEUSAQUILLO 1 19 1 3 0 5 11 1 2 43

MARTIRES 1 14 0 3 0 5 11 4 1 39

ANTONIO NARIÑO 1 14 1 3 1 4 10 3 0 37

PUENTE ARANDA 1 20 1 4 0 7 7 1 1 42

CANDELARIA 1 6 0 0 0 3 7 2 0 19

RAFAEL URIBE URIBE 1 16 1 3 0 5 11 4 0 41

CIUDAD BOLIVAR 1 16 0 2 0 5 13 3 3 43

SAN JUAN DE SUMAPAZ 1 6 1 0 0 3 9 1 0 21

USME 1 16 0 3 0 5 11 3 0 39

CONDUCTOR OPERARIO

Durante los últimos años se ha avanzado en el diseño de procesos y procedimientos y en el montaje de herramientas administrativas, así como en elevar el perfil técnico de algunos de los cargos de la planta, pero la confusión en la distribución de competencias, el tratamiento uniforme de las localidades, y la ausencia de decisión política en relación con un modelo que promueva la autonomía local, dan lugar a un cuadro de capacidades donde predominan las precariedades logísticas, técnicas y humanas.


c. Debilidad en la gestión jurídica local

Existen problemas en el procesamiento de la información y su actualización en el tema jurídico local, así como la falta de control y seguimiento efectivo del estado de los procesos, por carencias graves en la capacidad operativa, derivadas de las restricciones en el tamaño de los equipos humanos. Además, se presenta un grave problema de congestión, represamiento y demoras en el trámite de procesos, debido a la falta de coordinación entre y con las entidades distritales en asuntos como: régimen de obras y urbanismo, control de contaminación ambiental sonora y visual, proceso de restitución de espacio público, cumplimiento de normas aplicables a los establecimientos de comercio, entre otros. De otro lado, a la atención de la conflictividad entre particulares, da lugar a una respuesta institucional que mezcla instancias de carácter Distrital como las inspecciones de policía, y comisarías de familia, con figuras propias de los mecanismos de solución alternativa de conflictos como los centros de mediación y conciliación27 y los jueces de paz; los primeros promovidos y coordinados por el Distrito y los segundos del orden nacional, aunque logísticamente asistidos por la administración Distrital. A estas se suman las fiscalías locales, y los defensores de familia, que son del orden nacional y actúan con total independencia de las Alcaldías locales, aunque algunas despachen desde las dos Casas de justicia que cofinancia la ciudad. En la práctica, aunque las Alcaldías tiene adscritas las inspecciones de policía y el Distrito orienta las otras figuras de su competencia, no existe una estrategia para formular políticas locales de administración de justicia y mucho menos para articularlas con las estrategias de seguridad de los territorios locales, con lo cual además de actuar de manera reactiva, se están desperdiciando las ventajas que la proximidad podría conferirle al diseño de estrategias y la gestión de la convivencia. La relevancia de estos temas puede verse en el enorme volumen de querellas y denuncias interpuestas ante estas instancias y, en la dificultad de solucionar las colas que se han generado a lo largo de los años, por la improvisación en el diseño institucional para atender el tema. En la administración pasada, se realizaron esfuerzos de descongestión, pero como lo muestran las cifras, en muchas localidades la atención de asuntos antiguos impide evacuar la demanda nueva.

27 Los mediadores y conciliadores son particulares que trabajan de manera voluntaria y no pertenecen a la nómina del Distrito.


EXPEDIENTES ACTIVOS EN LAS LOCALIDADES (ESTABLECIMIENTOS DE

COMERCIO, RESTITUCIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO, INFRACCIÓN RÉGIMEN URBANÍSTICO)

LOCALIDAD DICIEMBRE DE 2001 MARZO DE 2004 ACTIVAS

ENERO 2006

INICIADAS ENERO DE

2006

USAQUEN 5454 3320 324 2635 CHAPINERO 2874 3169 367 2889 SANTA FE 1150 1437 1528 1544

SAN CRISTÓBAL 743 517 1882 1806

USME 405 730 1058 956 TUNJUELITO 736 484 478 478

BOSA 1244 521 612 606

LOCALIDAD DICIEMBRE DE 2001 MARZO DE 2004 ACTIVAS

ENERO 2006

INICIADAS ENERO DE

2006 KENNEDY 4387 3035 2344 2376 FONTIBON 1601 1073 1469 1421 ENGATIVA 6033 6972 483 3421

SUBA 3007 3230 888 3558 BARRIOS UNIDOS 1116 1108 1058 990

TEUSAQUILLO 1368 900 1016 1017 MARTIRES 1148 1144 1417 692 ANTONIO NARIÑO 1051 1011 881 847 PUENTE ARANDA 1202 1247 2159 2153

CANDELARIA 227 219 162 251 RAFAEL

URIBE URIBE 988 1127 1344 1220 CIUDAD BOLIVAR 624 1013 1385 1201

d. Inexistencia de modelos de coordinación de la acción de las entidades distritales en las localidades.

De acuerdo con el decreto 1421 los alcaldes locales deben coordinar la acción de las entidades distritales en su territorio, pero en realidad se carece de desarrollo normativo que le dé fuerza a esa orientación, en la medida en que las entidades del nivel central gozan de autonomía real para programar sus procesos de gestión y la inversión, en el territorio de las localidades. En la medida en que el nivel central está organizado con una lógica sectorial, la mayor parte de sus entidades interviene sobre las dinámicas locales sin mayor consideración de las particularidades que cada territorio le imprime a los distintos


problemas de su competencia. Podría decirse que invisibilizando el territorio, en el sentido de lugar donde se expresan e interactúan diverso actores sociales, con lo cual termina actuando con una visión puramente sectorial de los problemas que deben resolver y de paso negando la coordinación en lo local que recomienda el estatuto de la ciudad. En el caso de algunas de las entidades de lo que se conoce como el sector social, el DABS, el IDCT, el IDRD, las Secretarías de Salud y Educación, es factible que en algunos de sus programas, aunque se actúa con arreglo a las dinámicas locales, pero hasta el momento ha sido imposible diseñar y aplicar mecanismos que garanticen la coordinación permanente de sus planes y proyectos, a pesar de que el objeto de su intervención son las mismas poblaciones. Ello se debe en parte a que el cumplimiento de sus funciones misionales, no exige específicamente una visión territorial de los problemas y de hecho la evaluación de la eficiencia de su gestión por parte de los organismos de control y de las autoridades Distritales, esta desligada de la calidad de la coordinación en el nivel local. En respuesta a estas debilidades, el proyecto propone un modelo de organización y distribución de competencias, que obliga a actuar sobre problemas de los territorios, en coordinación con los actores locales, como una manera más eficiente de cumplir con el propósito de garantizar los derechos, al tiempo que se promueve la formación de una ciudadanía activa en el nivel local. En consonancia con este propósito se promueven dos instancias de coordinación institucional que son esenciales al conjunto de al reforma propuesta, el CODEL y los Consejos Locales de Gobierno. El primero como un consejo superior que hace las veces de máxima instancia de formulación y gestión de las políticas de alcance local y, el segundo como una instancia de coordinación entre los Distrital y lo local, que ahora cuenta con un mapa de competencias mucho más claro que además de evitar las duplicidades del modelo actual, impone a las entidades del nivel central la concertación de su acciones con las autoridades locales, en los caso en que esos temas son de competencia de las localidades.

e. Falta de visibilización del papel de las autoridades locales e insuficiencia de recursos para su adecuado funcionamiento.

Frente a las Juntas Administradoras Locales Las JAL son responsables de seis roles estratégicos: i) discutir y adoptar el plan de desarrollo local y su respectivo presupuesto, ii) nominar las ternas para elegir al alcalde local, iii) realizar el control político de la gestión de la administración local, iv) vigilar la prestación de servicios distritales en su localidad, v) presentar al Concejo Distrital proyectos de acuerdo relacionados con la localidad que no sean de la iniciativa privativa del alcalde mayor y vi) promover la participación y veeduría ciudadana.


En realidad solo cumplen a cabalidad con la segunda y parcialmente con la primera, pues carecen de los medios para llevar acabo las demás o en su defecto de la evidencia de que tenga algún efecto la presentación de iniciativas en el Cabildo Distrital o la elevación de quejas por fallas en los servicios domiciliarios o no domiciliarios. En la actualidad las JAL solo cuentan con un auxiliar administrativo que asigna la Alcaldía local, que apenas alcanza a responder por la labores de registro y control de actas y por labores propias de una secretaría de al corporación. Por tanto se carece de instrumentos para la elaboración de análisis técnicos y la formulación de iniciativas que respondan los problemas del territorio. Se diría que las JAL podrían exigirle a la administración local la información pertinente, pero como vimos anteriormente, esta padece de verdaderas debilidades técnicas para asumir la labor de investigación y diagnóstico permanente de las dinámicas locales. De otro lado, dada la visión sectorial que orienta la labor de las entidades del nivel central, que se mencionó anteriormente, se carece de información territorializada de buena parte de la acción Distrital, con lo cual se priva a la JAL, a las comunidades y sus autoridades, de elementos de juicio para evaluar la gestión y de hecho para priorizar sus necesidades. Por ultimo, sin desconocer que los miembros de la JAL, en tanto actores políticos son de suyo responsables de la organización y movilización ciudadana, es claro que la obligación constitucional recogida en el decreto 1421, cobija a todas las autoridades del Distrito, razón por la cual el ejecutivo debiera estar interesado en fortalecer todas las instancias de organización, representación y movilización de la ciudadanía. Aunque es común encontrar cifras que demuestran un desconocimiento de la ciudadanía sobre las funciones que desempeñan las JAL, los resultados de la participación electoral demuestran que aquellos actores que se movilizan electoralmente, en las últimas elecciones, han incrementado su interés por participar en la elección de los representantes de las corporaciones públicas locales.


Gráficas 1 y 2 Informe Medición de Opinión Pública: Gestión de la Administración Pública

a nivel Local ¿Ha oído alguna vez hablar de las Juntas Administradoras Locales? Fuente: Preparado por: Napoleón Franco & Cía. Para: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Febrero de 2005

Fuente: Preparado por: Napoleón Franco & S.A. Para: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Febrero de 2005

Tabla No. 2 Comparación Comportamiento votaciones

Comparación Comportamiento Votación Elecciones Regionales Bogota

ELECCIÓN 1992 1994 1997 2000 2003

ALCALDE 29,90% 35,50% 52,10% 57,00% 54,60%

CONCEJO 33,30% 33,40% 50,40% 56,30% 53,40%

JAL 28,90% 32,60% 50,30% 55,70% 54,00% Fuente: Informe final consultoría “Estructuras, incentivos y resultados en el régimen de descentralización en Bogotá-Universidad Nacional de Colombia, Departamento Administrativo de Planeación Distrital, Bogotá Julio de 2005.

25%

75%

Si conoce

No conoce

ene-05

Conoce Ud. alguno o algunos de los ediles, que son los miembros de la Junta Administradora Local, de esta localidad?

53%

47%

Si

NoEne. /05


En este marco, es de interés de la ciudadanía contar con el mayor nivel de información sobre la gestión de la JAL y la transparencia de sus actividades, pero en la actualidad, no solo se tropieza con carencias en la producción de registros de su actuación (actas, informes de gestión, etc.), sino que el apoyo logístico necesario se limita a la disponibilidad de unos salones para convocar una que otra audiencia pública citada por la JAL o un grupo de ediles en particular. Frente a las Alcaldías Locales Por disposición del decreto ley 1421 de 1993, las localidades no cuentan con estructura administrativa y por ende con una planta de personal; actualmente el recurso humano requerido y su administración están a cargo de la Secretaría de Gobierno. Esto configura una situación en la cual el modelo administrativo de las localidades se ha improvisado a lo largo de las distintas administraciones, partiendo de una estructura que era poco más que una inspección de policía ampliada, propia del perfil de las antiguas Alcaldías menores, anteriores a la elección de Alcaldes. En este proceso, se les asignó paulatinamente y de manera residual los recursos que el nivel central consideró trasladables, pero sin consideración efectiva de las diversas configuraciones de las localidades y con serias deficiencias en relación con la cantidad, oportunidad y calidad de los recursos asignados, incluyendo los equipos de técnicos y profesionales que hoy conforman la planta de las localidades, generando además, efectos sensibles en la percepción que tiene la ciudadanía frente al reconocimiento e importancia de su papel.


Gráficas 3 y 4

Informe Medición de Opinión Pública: Gestión de la Administración Pública a nivel Local

Fuente: Preparado por: Napoleón Franco & Cía. Para: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Febrero de 2005

Fuente: Preparado por: Napoleón Franco & Cía. Para: Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. Febrero de 2005 Durante los últimos años se ha avanzado en el diseño de procesos y procedimientos y en el montaje de herramientas administrativas, así como en elevar el perfil técnico de algunos de los cargos de la planta, pero la confusión en

41%

10%

4%

2%

43%

Por votación popular

Lo escoge elAlcalde Mayor

Lo escoge laJunta

administradoralocal

Otra forma

Ns/Nr

¿Ud. sabe cómo se elige al alcalde local?

5%

68%

18%

9%Lo ha beneficiado

Lo ha perjudicado

No ha tenido

ningún

impacto

Ns/ Nr Ene./05

Pensando en su alcalde local, la gestión que esa persona ha hecho ¿lo ha beneficiado personalmente en alguna forma, lo ha perjudicado personalmente de alguna forma, o no ha tenido ningún impacto sobre Ud. personalmente?


la distribución de competencias, el tratamiento uniforme de las localidades, y la ausencia de decisión política en relación con un modelo que promueva la autonomía local, dan lugar a un cuadro de capacidades donde predominan las precariedades logísticas, técnicas y humanas.

f. Promoción de la participación. Con la Constitución de 1991 en el ámbito nacional y territorial se ha generado una gran dinámica alrededor de la participación ciudadana, promovida por la Carta Política como componente esencial del Estado, la cual fue posteriormente reglamentada en diferentes leyes con la creación de múltiples espacios y figuras de participación, en diversos ámbitos territoriales, sectoriales y poblacionales, alrededor de temas de planeación y de control social. Sin embargo, es justamente esta excesiva reglamentación y la fragmentación de la oferta institucionalidad en la materia, algunos de los factores que han ocasionado la atomización, sectorización y baja incidencia de la participación en los asuntos públicos. La ciudad no ha sido ajena a este fenómeno, se encuentra bajo un proceso complejo que va desde la dispersión de las organizaciones sociales, hasta la división de la institucionalidad28, atravesado por procesos de participación que compiten sectorialmente y unas entidades que promueven una participación funcional a sus procesos de intervención y no a la integralidad de la acción pública en el territorio. El grado de dispersión puede verse en las instancias de participación de todo tipo reconocidas por las normas nacionales y distritales. En un documento del doctor Fabio Velázquez, publicado con el auspicio del IDCT y el DAAC, se identifican 28 instancias de participación ciudadana, formalmente reconocidos, aunque no todos actuantes29. En este contexto la ciudad viene adaptando las normas nacionales sobre planeación participativa y de hecho ha desarrollado acciones innovadoras en este sentido, cuyas limitaciones tiene más que ver con asuntos no resueltos en la teoría y en la constitución sobre las relaciones entre democracia representativa y participativa. Consciente de esto, la administración Distrital se dispone a impulsar un ejercicio piloto de presupuesto participativo en varias localidades, como una manera de responder a la insatisfacción de las comunidades con los resultados de los encuentros ciudadanos, pero también aspira a producir ajustes más estructurales en el tema, dadas las inquietantes cifras sobre disminución de la participación ciudadana en los encuentros y otros espacio similares.

28 Un estudio elaborado para el DAAC por al Corporación Raíces, muestra que en promedio las organizaciones ciudadanas no tiene más de 6 miembros activos. 29 Velásquez Fabio, “ La participación ciudadana en Bogotá” Bogotá D.C. 2003. Páginas 58 a 60


Gráfico No. 5

Participación por Localidad en Planes de Desarrollo Distrital

0 2000 4000 6000 8000 10000

UsaquénChapineroSanta Fe

S.Usme

TunjuelitoBosa

KennedyFontibónEngativa

SubaBarrios U.

Teusaquillo MártiresA. NariñoPuente A.

CandelariaRafael

Ciudad B.Sumapaz

Loca

lidad

es

Número de Participantes

Encuentros Ciudadanos Plan deDesarrollo 2003

Encuentros Ciudadanos Plan deDesarrollo 2001

Encuentros Ciudadanos Plan deDesarrollo Distrital 1998

Fuente: Subsecretaría de Asuntos Locales – Dirección de Participación Ciudadana, Bogotá 2004.

Gráfico No. 6

Fuente: Octavio Fajardo. La Participación ciudadana en Bogotá: Enfoques, espacios y realidades Personería Distrital – Viva la Ciudadanía-Noviembre de 2003 Los criterios rectores en este y otros esfuerzos, parten de la idea de que no basta con reconocer el derecho a la participación de manera formal, sino que el Estado

No 88%

Si 12%

Ud. Está enterado de la convocatoria que hicieron las localidades y la alcaldía mayor, para participar en la elaboración de los planes de desarrollo de las localidades de Bogotá?


tiene la obligación de promover la discusión de los asuntos de interés público con actores organizados que representen intereses colectivos. Por ello, la reforma propuesta refuerza las acciones que hasta ahora viene adelantando el Distrito en materia de estímulo a la participación, pero también se propone crear la obligación legal y desarrollar las capacidades institucionales para promover la organización de la ciudadanía. La distribución de competencias en esta materia apunta a especializar el Instituto Distrital de participación en los asuntos propios de las poblaciones y minorías que las normas constitucionales y legales señalan como objeto de acciones prioritarias en procura de la equidad y la igualdad así como, la visibilización y defensa de sus derechos. Simultáneamente le encarga la tarea de orientar el desarrollo metodológico y estratégico de las políticas distritales, en materia de participación, de modo que se convierta en el mecanismo de articulación entre el nivel central y las localidades que reciben la competencia plena de la promoción de la organización y la participación en las localidades. En otras palabras, las localidades son responsables exclusivas de la promoción e identificación de las organizaciones ciudadanas, así como, del estímulo a su participación en los temas de la localidad y el distrito. En resumen el nivel central se ocupa de las poblaciones cuyas reivindicaciones tienen un carácter más transversal y relacionado con su reconocimiento social y político, mientras la localidad se ocupa de las organizaciones de base y de estimular su articulación temática y territorial. CONTEXTO NORMATIVO Y OBJETIVO DE LA DESCENTRALIZACIÓN El Artículo Primero de la Constitución Política, establece que Colombia es un “Estado Social de Derecho, organizado en forma de República Unitaria, Descentralizada y con Autonomía de sus Entidades Territoriales, democrática, participativa y Pluralista…” Del anterior precepto surge como elemento fundamental en la organización del Estado Colombiano el de la descentralización, que se puede definir como30 “el proceso a través del cual en el Estado Unitario, se crean personas jurídicas diferentes en el nivel territorial, a las cuáles se les otorga ciertos poderes de decisión que eran propios de las autoridades únicas nacionales ó del nivel central”. Según el artículo Art. 287 C.P., la Autonomía hace referencia a la facultad que tienen los entes territoriales para: − Gobernarse por autoridades propias − Ejercer las competencias que les corresponda 30 HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia, Bogotá: Legis Editores S.A., Primera Edición, 1999.


− Administrar sus recursos − Establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y

participar en las rentas nacionales. De igual manera el Profesor Gustavo Penagos establece que la doctrina es clara al exigir los siguientes elementos, para que se configuren procesos de descentralización administrativa: − Autonomía Administrativa: Es decir, que la entidad se pueda organizar de

manera autónoma. − Personería Jurídica: Capacidad de ser representada judicial ó

extrajudicialmente, y de contraer derechos y obligaciones conforme a la ley. − Autonomía financiera: Con el fin de realizar sus propios cometidos (Art. 362

C.P.). − Capacidad de decidir sobre asuntos administrativos − Carácter electivo de los miembros de Corporaciones Públicas de órganos

descentralizados − Necesidad de satisfacer los servicios públicos locales − Control de Tutela, definida como la atribución conferida por la Constitución y/o

la Ley a los órganos superiores de la administración, con el fin de orientar, coordinar e instruir la acción de las entidades sometidas a la tutela.

− Que las Entidades Descentralizadas gestionen por sí mismas los asuntos a su cargo, conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288 de la Constitución Política.

Dentro de este contexto jurídico, la administración ha querido establecer y profundizar los objetivos planteados en el Estatuto Orgánico de la Ciudad; es decir, esta propuesta intentará avanzar en el desarrollo de los mismos: en lograr que la comunidad se organice y contribuya al mejoramiento de sus condiciones de vida, en fomentar la participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación de servicios públicos, en lograr que las localidades puedan hacerse cargo del cumplimiento de algunas funciones, la construcción de obras y prestación de servicios, al igual que propender por el desarrollo adecuado de las actividades económicas y sociales que se desarrollan en su territorio (Artículo 60 E.O.B.) La propuesta contenida en este Acuerdo, busca además de lo anterior, consolidar una distribución territorial del poder, constituyendo a la localidad como un ente fundamental de la estructura administrativa del Distrito, dotada con mayor autonomía y nuevas herramientas para cumplir con los retos de la descentralización y el cumplimiento de sus nuevas competencias. Además de esto, se buscará con la asignación de estas responsabilidades en el nivel local, reducir las desigualdades entre las poblaciones locales, dar una mejor atención y garantía de derechos, mantener o mejorar la eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios y la provisión de bienes que beneficien a su


comunidad, e implementar mecanismos y herramientas orientadas a fomentar la democracia local, con la que se promueva el ejercicio de una ciudadanía activa en todo su sentido. PRINCIPIOS QUE ORIENTAN LA DESCENTRALIZACIÓN Esta propuesta estará orientada, además de los principios establecidos de la función pública, por cuatro principios fundamentales que orientarán su implementación: El primero, manifiesta que aunque la intención principal de esta distribución de competencias es dotar de mayor autonomía a las autoridades locales, la intención de la propuesta es garantizar la unidad de gobierno en el distrito, lo cual se traduce en la existencia de políticas que garantizarán el desarrollo armónico de la ciudad. El segundo evidencia y reconoce la diversidad que se presenta en el territorio del Distrito, reconoce que las dinámicas presentes en cada una de las localidades responden de manera especial, a un contexto y sentido histórico, social, político, económico, cultural, generacional, que lo enmarcan y definen de manera individual, en el ámbito del distrito. El tercero aclara el sentido y alcance de la autonomía local, es decir, circunscribe la autonomía local bajo los parámetros constitucionales, los cuales se traducen en la atención de los asuntos propios de su territorio, autonomía que deberá acatar las directrices, lineamientos y sugerencias de las autoridades distritales, quienes garantizarán con esto, el desarrollo armónico e integrado de la ciudad. Por otro lado, esta autonomía estaría ligada también al desarrollo de capacidades técnicas e institucionales, al igual que instrumentos que fortalezcan la promoción de ciudadanía activa en lo local. El cuarto define la gradualidad del proceso, es decir, establece que una vez cumplido el desarrollo de las capacidades institucionales requeridas, se realizará de manera progresiva el traslado de las nuevas responsabilidades que se asumirán desde el nivel local.

NATURALEZA DE LAS LOCALIDADES En lo que respecta al Distrito Capital, el artículo 322 de la Constitución Política establece que por tratarse de la Capital del País y del Departamento de Cundinamarca, debe contar con un régimen especial desarrollado por la Ley. En el año 1993, mediante una facultad extraordinaria otorgada por la Constitución Política, al presidente de la republica, es sancionado el Decreto Ley 1421 – Estatuto Orgánico de Bogotá D.C. En el Título V del mismo Estatuto se desarrollan los preceptos de la Descentralización Territorial, tales como objetivos,


propósitos y funciones del sector central, sector descentralizado por servicios y sector de las Localidades, en las cuáles existirán dos tipos de autoridades (Juntas Administradoras Locales y Alcaldes Locales) y un Fondo de Desarrollo Local con Personería Jurídica y patrimonio propio, con cargo al cual se financiarán la prestación de los servicios y la construcción de las obras de competencia de las Juntas Administradoras; el Alcalde Mayor será el representante legal y ordenador de sus gastos, pero podrá delegar respecto de cada fondo la totalidad o parte de dichas funciones. Igualmente se establece que a iniciativa del Alcalde Mayor, el Concejo Distrital hará la distribución de competencias y funciones administrativas entre las autoridades distritales y locales, teniendo en cuenta los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad y las siguientes normas generales:

1. La asignación de competencias a las autoridades locales buscará un mayor grado de eficiencia en la prestación de los servicios

2. El ejercicio de funciones por parte de las autoridades locales deberá conformarse a las metas y disposiciones del plan general de desarrollo

3. En la asignación y delegación de atribuciones deberá evitarse la duplicación de funciones y de organizaciones administrativas y,

4. No podrán fijarse responsabilidades sin previa asignación de los recursos necesarios para su atención.

Es de anotar que en la Ley31 no se reconoce a las localidades como personas jurídicas, con capacidad de ser sujetos de derechos y obligaciones, representación judicial y extrajudicial, y de contraer derechos y obligaciones conforme a la ley. Esta carencia limita el esquema actual de la descentralización territorial, por cuanto impide que las localidades puedan conformar y administrar, autónomamente, un aparato administrativo propio para el cumplimiento de sus competencias Es claro que las localidades no son una modalidad de la descentralización funcional o por servicios ni tampoco una forma de desconcentración territorial de las entidades distritales, dado que expresamente el estatuto orgánico de la ciudad las caracteriza como el sector local, diferente del sector central y el descentralizado por servicios. Bogotá tiene entonces actualmente un modelo de descentralización territorial incompleto o limitado que necesita ser desarrollado para consolidar su potencial democrático y administrativo. Es necesario por tanto avanzar dentro del espíritu de la Constitución de 1991 en el desarrollo del modelo propio de descentralización territorial que allí se visualizó. Partiendo de los elementos positivos ya establecidos es preciso establecer y

31 DOCUMENTO BASE DE POLÍTICA DE DESCENTRALIZACIÓN. Secretaría de Gobierno y Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá.. Octubre de 2005


consolidar los faltantes para que la ciudad efectivamente cuente con una descentralización que impida la concentración absoluta del poder, acerque la administración a los ciudadanos y les de posibilidades para el aprendizaje democrático Esta propuesta de anticuado asume que para hablar efectivamente de un esquema de descentralización territorial, es necesario que las localidades sean reconocidas como entidades descentralizadas por territorio, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y presupuestal. El artículo 90 del proyecto les confiere este carácter a las localidades y sienta las bases institucionales para el desarrollo del proceso. En un sistemático análisis jurídico sobre la naturaleza de las localidades, Ibáñez32 sostiene que estamos en presencia de unas entidades territoriales especiales del Distrito. Plantea este analista lo siguiente:

“Luego la localidad es de entrada una división del territorio distrital. Empero, de la localidad el inciso tercero del artículo 322 prevé que tenga competencias y funciones administrativas que son las que resulten del reparto que haga el Concejo entre el Distrito y las localidades. A su vez, el inciso cuarto del mismo artículo prevé que la localidad tenga sus respectivas autoridades. Estas son, según lo previsto en el artículo 323, las Juntas Administradoras - integradas por ediles elegidos popularmente- y los alcaldes locales - designados por el alcalde mayor de terna enviada por la correspondiente Junta Administradora -. A tales autoridades les corresponde la gestión de los asuntos propios de su territorio, según lo manda el inciso final del artículo 322, de lo cual surge otra característica muy importante: hay asuntos propios de la localidad como territorio.” “Si ello es así, la localidad no es una simple división del territorio, sino que ella constituye una entidad, de la cual se predican competencias y funciones administrativas, con autoridades locales para la gestión de los asuntos propios de su territorio.” “Y si tiene territorio, conforme a la división y delimitación hecha por el Concejo Distrital con base en las normas generales establecidas por el legislador, territorio en el que se asienta una “población respectiva”, que es la que elige a los ediles para que integren en cada una de las localidades la Junta Administradora para que junto con los alcaldes locales atiendan los asuntos propios de dicho territorio, es por lo que estamos en presencia de una entidad territorial, lo cual descarta que sean entidades descentralizadas funcionalmente o por servicios.” (El subrayado es nuestro).

Como consecuencia de lo anterior, las localidades son personas jurídicas y corresponde al Concejo Distrital otorgarles tal condición:

“La pregunta subsiguiente es si las localidades del Distrito Capital, como entidades territoriales, tienen o no personería jurídica. La respuesta es positiva, porque toda entidad territorial es una expresión de la descentralización territorial y toda entidad descentralizada es una persona jurídica.”

32 Jorge Enrique Ibáñez Najar, Abogado, Especialista em Derecho Constitucional, Magister en Administración, consultor de la Dirección Jurídica Distrital de Secretaria General de la Alcaldía Mayor de Bogotá.


“En tal caso surge el siguiente interrogante? Cuál es la norma constitucional que señala que las localidades tienen personería jurídica? No hay una norma especial en la Constitución que señale de manera particular que los departamentos, los distritos, los municipios y las localidades, sean personas jurídicas. Empero, de los artículos 1, 286 y 287 se infiere que sean personas jurídicas.” “En efecto, toda entidad descentralizada –sea funcionalmente, por servicios o territorialmente- es una persona jurídica. En la existencia de la personalidad jurídica radica una de las diferencias específicas de la descentralización. A su vez, siendo ellas sujetos de derecho, de ellas se predican los derechos previstos en el artículo 287 y de ellas se predican las competencias y funciones administrativas a las que se refieren los artículos 287, 288 y 322 de la Constitución.” “De acuerdo con lo anterior, le corresponde a la ley reconocerles personería jurídica a los departamentos, distritos y municipios. En el caso de las localidades del Distrito Capital, dicho reconocimiento corresponde hacerlo al Concejo Distrital al crearlas y organizar su funcionamiento.”

EL DECRETO LEY 1421 DE 1993 Y EL RECONOCIMIENTO DE LAS LOCALIDADES COMO ENTIDADES CON PERSONERÍA JURÍDICA Del análisis del estatuto orgánico de la ciudad se concluye que las localidades son entidades territoriales especiales del Distrito y que el Concejo debe otorgarles personería jurídica en el momento de su creación Es decir, en primer lugar, el Decreto Ley 1421 de 1993, prevé a la localidad como una organización administrativa.

En efecto, el numeral 16 del artículo 12 del Decreto 1421 al contemplar como atribución del Concejo Distrital, dividir el territorio del Distrito en localidades, prevé también que debe asignarles competencias y asegurar su funcionamiento y recursos. De acuerdo con la Constitución y la ley, sólo se puede atribuir, conferir o asignar competencias a entidades públicas con o sin personería jurídica, a servidores públicos y a particulares. Por lo tanto, si a la localidad le pueden ser asignadas competencias, es porque se trata de una entidad u organización administrativa y no una simple división administrativa. A su vez, sólo puede asegurarse el funcionamiento de una entidad, sea ella con o sin personería jurídica, central, concentrada, desconcentrada, descentralizada o autónoma. No puede asegurarse el funcionamiento de una simple división territorial. Finalmente, al asignársele recursos o asegurársele los mismos, es porque de nuevo estamos en presencia de una entidad u organización, con capacidad de recibirlos y disponer de ello y, por lo tanto, con autonomía financiera, si no tiene personería jurídica, o con autonomía patrimonial si la tiene.


En segundo lugar, el artículo 54 del mismo Decreto, al determinar la estructura administrativa del Distrito, señala a las localidades como un sector administrativo: el sector de las localidades, distinto a los sectores central y descentralizado funcionalmente o por servicios. Luego si se trata de un sector administrativo, él está integrado por organizaciones, lo cual supone que cada localidad sea una organización administrativa, que tiene sus propias autoridades, esto es, la Junta administradora y la alcaldía local. En tercer lugar, el Decreto le dedica el Título V, cuyas regulaciones están precedidas del epígrafe “Descentralización Territorial”, lo cual significa que si las localidades son entidades descentralizadas territorialmente, es porque estamos en presencia de un conjunto de entidades administrativas que tienen personería jurídica o que debe otorgárseles personería jurídica El análisis e interpretación del contendido del epígrafe, debe conducir a que él produzca efectos y no a su inaplicación. El alcance y el contenido de la expresión “descentralización territorial” tienen el significado que los constituyentes de 1991 le dieron al preverlo como principio de organización administrativa de manera general en los artículos 1°, 209 y 285 a 288 de la Constitución y, de manera especial, al contemplarlo como principio de organización administrativa del Distrito Capital. La Corte Constitucional, al interpretar dicha expresión, en reiterados fallos ha señalado que la descentralización territorial debe entenderse “como el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las entidades territoriales o locales, las cuales se ejecutan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad. Se trata entonces de una situación en la que se le confiere cierta autonomía a las colectividades para el manejo de sus propios asuntos; autonomía que debe ser comprendida desde un aspecto administrativo y financiero, lo cual no significa que las autoridades locales se aparten del control ejercido por el poder central”33. A su vez, si la división territorial del Distrito Capital en localidades debe garantizar que a éstas se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la construcción de las obras y la prestación de los servicios cuando con ello se contribuya a la mejor prestación de dichos servicios, se promueva su mejoramiento y progreso económico y social tal y como lo manda el inciso cuarto del artículo 60 del Decreto 1421 de 1993, y que sirvan de marco para que en ellas se pueda descentralizar territorialmente, como lo dispone el inciso quinto del mismo artículo, significa que las localidades deben ser organizaciones administrativas con personería jurídica. 33 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-497 A de 1994.


Por lo tanto, por virtud de lo dispuesto en los artículos 322 a 324 de la Constitución Política y del Decreto 1421 de 1993, las localidades son entidades territoriales, resultado de la descentralización territorial especial del Distrito Capital conforme a su régimen especial contenido en tales disposiciones constitucionales y legales. En otros términos, estamos en presencia de normas generales, cuadro o marco, con sujeción a las cuales, el Concejo Distrital al dividir el territorio distrital, crea las localidades y establece su organización y funcionamiento. La competencia de regulación no es del legislador, puesto que a éste el Constituyente sólo le atribuyó la facultad de dictar las normas generales con base en las cuales el Concejo Distrital debe dictar tales regulaciones administrativas. El regulador es el Concejo Distrital, pues si el legislador lo hiciera, invadiría la órbita de regulación administrativa conferida por la Constitución directamente al Concejo Distrital en los precisos términos de sus artículos 322 a 324. En consecuencia, en ejercicio de las facultades contenidas en los artículos 322 a 324 de la Constitución Política y con base en o con sujeción a las normas generales contenidas en los artículos 60 a 62 del Decreto Ley 1421 de 1993 y en las normas concordantes con éstas, le corresponde al Concejo Distrital crear y organizar las localidades y atribuirles sus competencias y funciones administrativas. Siendo ellas expresión de la descentralización territorial especial del Distrito Capital, al Concejo Distrital corresponde reconocerle personería jurídica y en atención a ella, desarrollar cada uno de sus atributos. En su concepto, el abogado Ibáñez planteó esta necesidad:

“De acuerdo con lo anteriormente expuesto, el Concejo Distrital debe expedir un Acuerdo que, con fundamento en los artículos 322 a 324 de la Constitución Política y con base en o con sujeción a las normas generales contenidas en los artículos 60 a 62 del Decreto 1421 de 1993, complementen los Acuerdos Nos. 2 y 6 de 1992, para señalar las competencias y atribuciones administrativas de las localidades y dictar las demás disposiciones que sean necesarias para su organización y funcionamiento, como expresión de la descentralización territorial especial del Distrito Capital y, por lo tanto, como personas jurídicas. “ “De conformidad con lo atrás expuesto, en ejercicio de las facultades contenidas en los artículos 322 a 324 de la Constitución Política y con base en o con sujeción a las normas generales contenidas en los artículos 60 a 62 del Decreto Ley 1421 de 1993 y en las normas concordantes con éstas, le corresponde al Concejo Distrital organizar las localidades y atribuirles sus competencias y funciones administrativas como expresión de la descentralización territorial especial del Distrito Capital. Por lo tanto, al Concejo Distrital le corresponde reconocerles personería jurídica como entidades descentralizadas territoriales del Distrito Capital y en atención a ella, al desarrollar cada uno de sus atributos, debe garantizarles su autonomía administrativa y presupuestal, determinarles un patrimonio propio y establecer que el alcalde local sea su representante legal.” “Al organizar a la localidad como persona jurídica en los términos antes planteados, debe preverse su estructura administrativa en la cual estará la Junta Administradora y la Alcaldía Local, con sus respectivas plantas de personal. Así mismo, debe preverse su patrimonio y


con él su respectivo presupuesto, sin perjuicio de lo previsto en los artículos 87 a 94 del Decreto 1421 de 1993.”

COMPETENCIAS DE LA LOCALIDAD El cumplimiento del objetivo de la descentralización gira en gran medida en torno a la definición y asignación a las autoridades locales de un rol protagónico, que los articule con la gestión del desarrollo territorial en el marco del Distrito Capital. La Constitución de 1991 atribuye al Concejo Distrital la facultad de efectuar el reparto de competencias entre la administración distrital y las localidades; el decreto 1421 de 1993 repite lo planteado por la Constitución, pero al definir las atribuciones de JAL y alcaldes locales introduce algunas competencias misionales34. Problemas de la distribución actual de competencias En la situación actual no hay una clara delimitación de responsabilidades de las localidades y sus autoridades. Las normas no han asignado competencias exclusivas a las localidades y sus autoridades, por lo cual la responsabilidad se diluye y la ciudadanía no tiene un referente claro para la petición de cuentas. El Acuerdo 6 de 1992 y el ejercicio de lineamientos de inversión de las entidades sectoriales y las UEL, asignan competencias a las JAL y localidades, pero no suprime funciones en la administración distrital, que conserva la facultad para ejercerlas. La carencia de una asignación de competencias en relación con un servicio dificulta el cumplimiento de objetivos de eficiencia, por cuanto la localidad no responde por los resultados y procesos de conjunto; la localidad contribuye con una obra o dotación en educación, salud u otro sector, pero no responde por la administración del servicio. Adicionalmente, esta situación dificulta su papel como promotor del desarrollo local, dado que asume fundamentalmente un papel complementario y no principal. El modelo vigente de distribución de competencias conduce a que las entidades distritales vean a las localidades como unos “fondos de financiación de sus proyectos”; esto ha llevado a que en la práctica las Unidades Ejecutivas Locales desarrollen actividades de promoción y convencimiento de las autoridades locales para que destinen recursos a sus sectores y entidades. En síntesis, el Distrito no está cumpliendo con el mandato constitucional y legal de establecer el reparto de competencias mediante acuerdo del Concejo Distrital. La ciudad no cuenta con el equivalente nacional de la Ley 715 de 2001 sobre reparto de competencias y recursos. 34 Entendemos por competencias misionales aquellas que se refieren a los bienes y servicios que la entidad ofrece a la población; las competencias administrativas o de apoyo son aquellas referidas a los distintos procesos administrativos: información, elaboración de planes y presupuestos, definición de estructura administrativa, control, evaluación, etc.


CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS En el artículo 91 del proyecto de acuerdo, se presentan tanto la asignación de competencias a las localidades como las correspondientes funciones administrativas que las desarrollan, presentado de esta manera con el propósito de precisar cuáles son los bienes y servicios públicos que quedarían bajo su responsabilidad y que, por tanto, permitirán desarrollar una identidad propia y diferente de las que actualmente tienen las entidades del sector central y del sector descentralizado por servicios frente a la ciudadanía. Las competencias que se proponen son el resultado de un ejercicio detallado de análisis y levantamiento de información, coordinado por la Secretaría de Gobierno con las entidades distritales que por sus temáticas están involucradas en este proceso. La identificación de las competencias y funciones a delegar en las localidades se rige por los siguientes criterios técnicos: Alcance. El alcance territorial de los efectos o beneficios de la provisión de los bienes y servicios, es esencialmente local.

Eficiencia. La valoración de las necesidades de la población beneficiaria justifica la asignación de los recursos necesarios para generar y mantener la escala operacional y la complejidad técnica requerida, para prestar los servicios en condiciones de eficiencia. Proximidad. Existencia de ventajas de calidad, pertinencia y oportunidad, en la consecución y análisis de información necesaria para la formulación de políticas y a la toma de decisiones, en razón de la proximidad de los tomadores de decisiones con las problemáticas a resolver. En aplicación de estos criterios, las competencias y funciones que dan lugar a productos con externalidades de alcance local, cuya producción puede realizarse en condiciones de eficiencia frente a demandas de carácter local y donde se den ventajas de proximidad en el manejo de información, son claramente descentralizables. En caso contrario, se mantiene en el nivel central, pero podrían desconcentrarse si se presentan externalidades de alcance Distrital o regional, pero cumplen con alguno de los otros criterios. En todo caso, la formulación de políticas es una competencia reservada al nivel central.

FUNCIONES DE LAS AUTORIDADES LOCALES En el artículo 118, se establecen claramente las funciones del Alcalde Local relacionadas con el cumplimiento de las competencias y funciones administrativas asignadas a las entidades descentralizadas territorialmente. En este se explicita su


papel como representante legal de la entidad, como coordinador del consejo local de Gobierno, como colaborador e interlocutor con la Junta Administradora perteneciente a su localidad, como autoridad comprometida con la rendición de cuentas a la ciudadanía y como encargado del manejo de la estructura y organización interna de dicha entidad.

RECURSOS PRESUPUESTALES Los artículos 119, 120 y 121 tratan sobre los temas presupuestales y los recursos de inversión y operación de las localidades. En el primero de ellos, se mencionan que los recursos de funcionamiento e inversión serán financiados con recursos que se apropien del Presupuesto General de Bogotá. En algunos casos, bajo esta figura la responsabilidad continúa siendo local pero el nivel distrital puede orientar la inversión hacia determinados sectores o competencias prioritarias En el siguiente (artículo 120) se mantiene según las disposiciones del Estatuto Orgánico de Bogotá, que los recursos de los Fondos de Desarrollo Local, serán los que financiarán a través de su inversión, el cumplimiento de las competencias asignadas al nivel local. En los siguientes artículos (121,122) se menciona que para algunos casos especiales, permite la realización de convenios interadministrativos o esquemas de cofinanciación entre las localidades y entre ellas y otras entidades del Distrito Capital, para atender aquellos asuntos que por su naturaleza superan los límites de una localidad pero que no ameritan la intervención de una entidad del sector central o descentralizado por servicios, o que en otros casos si lo requiere. CONTROL, EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO Finalmente, en el artículo 123 se establece para el nivel central la responsabilidad por la asistencia técnica y el seguimiento y la evaluación. En la medida en que se avanza en un proceso de descentralización territorial se requiere de un centro encargado de promover el mejoramiento institucional de las localidades y de realizar un seguimiento y evaluación efectivos para garantizar el cumplimiento de los objetivos del proceso.

EL TÍTULO VIII. DISPOSICIONES FINALES Este titulo cierra el acuerdo con los ajustes requeridos, las vigencias y las derogatorias previstas en los actos jurídicos. El impacto de la reforma en la vida administrativa del Distrito Capital, la creación de nuevas entidades, las transformaciones de otras y teniendo especial atención con los servidores y servidoras que tienen un papel fundamental en el éxito de las


medidas, se estipula el deber de respeto a los derechos laborales, en especial los consagrados en la normatividad de empleo público. También se explicita que la presente reforma no genera gastos adicionales ya que con el esquema de eficiencia y organización administrativa propuesto no se aumentarían las apropiaciones existentes, cumpliendo además, con lo establecido en el artículo 7 de la Ley 819 de 200335. Finalmente se estable que las transformaciones requeridas por la reforma se deben adelantar en un tiempo de 12 meses contados a partir de la vigencia del acuerdo, atendiendo a que las nuevas competencias, en los distintos niveles de gobierno, requieren de un proceso de cambio que demanda tiempo para el buen desempeño de las nuevas responsabilidades y necesita de formación para el ejercicio de las capacidades específicas de cada entidad, localidad y ámbito del cual se trate. El gobierno distrital somete el presente Proyecto de Acuerdo a la consideración del Honorable Concejo de la ciudad con la convicción que la reforma administrativa es una oportunidad para el mejoramiento de la estructura de la administración distrital y por ende de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad. De los Honorables Concejales,

LUIS EDUARDO GARZÓN

Alcalde Mayor de Bogotá DC

ENRIQUE BORDA Secretario General

JUAN MANUEL OSPINA Secretario de Gobierno

PEDRO RODRÍGUEZ Secretario de Hacienda

35 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto responsabilidad y transparencia fiscal.

exposicion de motivos - bogota.gov.co · exposicion de motivos ... mediante la división de poderes...

Documents