Grundkurs Öffentliches Recht I: Staatsorganisationsrecht

von Prof. Dr. Horst Dreier

Wintersemester 2014/15 !

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Grundrechte (Staatsrecht II)

Völkerrecht (Staatsrecht III)

Staatsorganisationsrecht (Staatsrecht I)

Staatsrecht Verwaltungsrecht

Recht

Privatrecht Öffentliches Recht Strafrecht

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Erster Teil: Einführung

I. 1 !

Das Grundgesetz als Typus des freiheitlichen demokratischen Verfassungsstaates und

seine Vorbilder

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Carlo Schmid (1896-1979)

„Eine Verfassung ist die Gesamtentscheidung eines freien Volkes über die Formen und die Inhalte seiner politischen Existenz.“ Rede im Parlamentarischen Rat am 8. September 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948–1949. Akten und Protokolle, herausgegeben vom Deutschen Bundestag und vom Bundesarchiv, Bd. 9: Plenum, bearbeitet von Wolfram Werner, 1996, S. 20.

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Deutschland

1818/19 (Süddeutsche Konstitutionen)

1848/49 (Paulskirchenverfassung)

1871 (Bismarck-Verfassung)

1919 (Weimarer Reichsverfassung)

1949 (Grundgesetz)

U.S.A.

1776 (Virginia Bill of Rights)

1787/88 (U.S.-Verfassung)

1791 (Amendments I-X, „Bill of Rights“)

Frankreich

1789 (Déclaration des Droits de l’Homme et du

Citoyen)

1791, 1793, 1795 (Revolutionsverfassungen)

1814 (Charte Constitutionnelle)

1830 (Charte Constitutionnelle)

1848 (Constitution Républicaine)

1852 (Constitution)

1875 (Constitution)

1946 (Vierte Republik)

1958 (Fünfte Republik)

Verfassungsentwicklung

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Typusprägende Merkmale des modernen Verfassungsstaates

Verfassungsurkunde Verfassung im formellen Sinn

mit Kodifikationscharakter

Verfassunggebende Gewalt bestimmtes (Kollektiv-)

Subjekt als konkreter Urheber und Schöpfer - das Volk

Möglichkeit der Verfassungsänderung

verfassungsimmanentes Mittel zur Entwicklung der

VerfassungVorrang der Verfassung Verfassungsbindung aller

staatlichen GewaltenGrundrechte Grundrechtskatalog zur Sicherung der gleichen

Freiheit aller

Staatsorganisation • Volkssouveränität • Gewaltenteilung • Rechtsstaat • Demokratie

Verfassungsgerichtsbarkeit als spezifische Form der

Verfassungssicherung7

Staatsorganisationsrecht „frame of government“

Grundrechte „bill of rights“

staatliche Organisation und staatliche Funktionen

Verhältnis des Einzelnen zum Staat

Staatsrecht I Staatsrecht II

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I. 2 Vorrang der Verfassung

Art. 1 III, 20 III GG

Nichtigkeit/Unvereinbarkeit

Höchstrangigkeit der Verfassung „paramount law“

Gesetze müssen mit dem GG in Einklang stehen

wenn nicht:

Gesetze

Verordnungen, Satzungen, usw.

GG

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Änderung des Grundgesetzes?

Ja, aber: Erschwerte Abänderbarkeit (Art. 79 GG)

„Ewigkeitsklausel“ (Besonderheit des Grundgesetzes!)

Art. 79 III GG: kein „Berühren“ der unabänderlichen Gehalte (föderale Struktur, Grundsätze der Art. 1 und 20 GG)

Art 79 II GG: Zweidrittelmehrheit

Art. 79 I GG: Textänderungsgebot

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I. 3

Präambel (1990)

„1Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen, !von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat sich das Deutsche Volk kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz gegeben. !2Die Deutschen in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen haben in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet. Damit gilt dieses Grundgesetz für das gesamte Deutsche Volk.“

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Präambel (1949)

„1Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen,

von dem Willen beseelt, seine nationale und staatliche Einheit zu wahren und als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat das Deutsche Volk in den Ländern Baden, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern, um dem staatlichen Leben für eine Übergangszeit eine neue Ordnung zu geben, kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt dieses Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland beschlossen. 2Es hat auch für jene Deutschen gehandelt, denen mitzuwirken versagt war. 3Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.“

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I. 4 Ausübung der verfassunggebenden Gewalt

Weimarer Nationalversammlung 1919

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Frankfurter Nationalversammlung in der Paulskirche 1848

Ausübung der verfassunggebenden Gewalt

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Ausübung der verfassunggebenden Gewalt

Französische Nationalversammlung (Ballhausschwur) 1789

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Emmanuel Joseph Sieyes (1748–1836)

Bedeutendste Schrift: Was ist der Dritte Stand? (1789) !„1. Was ist der Dritte Stand? –

Alles. !

2. Was ist er bisher in der politischen Ordnung gewesen? - Nichts.

!3. Was fordert er? –

Etwas zu sein.“

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Verfassunggebende Gewalt des Volkes

(z.B. Nationalversammlung)

Konstituierung der verfaßten Gewalten

(Legislative, Exekutive, Judikative)

Die Lehre von der verfassunggebenden Gewalt

„pouvoir constituant“

Akt der Verfassunggebung

„pouvoirs constitués“

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Parlamentarischer Rat 1948

Ausübung der verfassunggebenden Gewalt

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I. 5 Entstehung des Grundgesetzes

1. Frankfurter Dokumente (1. Juli 1948)

2. Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee (10. bis 23. August 1948)

3. Parlamentarischer Rat (ab 1. September 1948 in Bonn tagend)

5. Genehmigung durch die Militärgouverneure (12. Mai 1949)

7. Feststellung der Annahme des Grundgesetzes durch den Parlamentarischen Rat am 23. Mai 1949

6. Annahme durch mehr als zwei Drittel der Volksvertretungen in den (westdeutschen) Ländern (Ablehnung nur durch Bayern) in der Woche vom 16. bis 22. Mai 1949

4. Abstimmung im Parlamentarischen Rat am 8. Mai 1949 (53 Ja-Stimmen, 12 Nein-Stimmen)

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I. 6

Art. 146 GG

„Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist.“

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II. Literaturhinweise

Literaturgattungen

• Lehrbücher • Kommentare • Monographien

• Aufsätze • Festschriften• Handbücher / Enzyklopädien

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Badura, Peter: Staatsrecht, 5. Aufl. 2012

Degenhart, Christoph: Staatsrecht I, 29. Aufl. 2013

Ipsen, Jörn: Staatsrecht I – Staatsorganisationsrecht, 26. Aufl. 2014

Maurer, Hartmut: Staatsrecht, 6. Aufl. 2010

Michael, Lothar/Morlok, Martin: Staatsorganisationsrecht, 1. Aufl. 2013

II. Empfehlenswerte Studienbücher

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Republik als Nicht-Monarchie

• Staatsoberhaupt wird gewählt • Staatsoberhaupt amtiert nur für eine bestimmte

Zeit

!!I. Verfassungsprinzip Republik

vgl. Art. 20 I GG („Bundesrepublik“), Art. 28 I GG

Zweiter Teil: Die Verfassungsprinzipien des Grundgesetzes

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Andere Lesart: Republik als bonum commune?

• Republik ist danach die Bezeichnung für eine freiheitliche und gemeinwohlorientierte Staatsform

• Besser: Verankerung in den Grundrechten, im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip

!!I. Verfassungsprinzip Republik

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3. Herrschaft auf Zeit• Keine Verselbständigung von

Herrschaft • Machtwechselchance→ periodische Wahlen notwendig

1. Herrschaftsform

• Herrschaft durch das Volk, „Volkssouveränität“

• Nicht: Herrschaftslosigkeit • berühmtes Zitat:

„government of the people, by the people, for the people“(Abraham Lincoln, Gettysburg Address, 1863)

2. Mehrheitsprinzip ! Herrschaft der jeweiligen Mehrheit

II. Verfassungsprinzip Demokratie (Art. 20 I, II GG)

Begriff, Struktur und Formen der Demokratie (Art. 20 I GG)

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6. Minderheitenrechte

5. freie politische Willensbildung4. Opposition

II. Begriff, Struktur und Formen der Demokratie (Art. 20 I GG)

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II. Ausgestaltungen der Demokratie (Art. 20 II 2 GG)

Entscheidung durch das Volk im Wege von Abstimmungen

(z.B. Volksbegehren, Volksentscheid)

Direkte Demokratie z.B. Schweiz, Irland Repräsentative Demokratie

Das Grundgesetz verbietet direktdemokratische Elemente nicht

(„Abstimmungen“), ist aber (derzeit) streng repräsentativ ausgestaltet; anders die Landesverfassungen

Einführung direkt-demokratischer Elemente in das GG wäre zulässig!

Entscheidung durch Repräsentanten des Volkes, die in Wahlen bestimmt

wurden (Bundestags-, Landtagswahlen)

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Richtiges Zitieren von Normen

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1. Unterscheide zwischen Artikeln (Art.) und Paragraphen (§): z.B. Art. 20 GG und § 13 BVerfGG

2. Zitieren mehrerer Normen des gleichen Gesetzes:z.B. Art. 20, 79 GG oder §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG

3. Genaues Zitieren nach Absätzen, Sätzen, usw.

4. Zitieren in Lang- oder Kurzform: Langform: z.B. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG oder § 67 Satz 1 BVerfGG Kurzform: z.B. Art. 20 II 2 GG oder § 67 S. 1 BVerfGG Beide Versionen sind gleichwertig, aber konsequent zu handhaben.

5. Falsch: Art. 20 Abs. II S. 2 GG oder Art. 20 / 2 / 2 GG etc.

Die Wahlgrundsätze des Art. 38 I 1 GG

1. Allgemeinheit der Wahl

• Alle Staatsbürger dürfen wählen und gewählt werden

• Beschränkungen aus zwingenden Gründen möglich (z.B. Wahlalter)

4. Gleichheit der Wahl • Zählwertgleichheit:

(„one man, one vote“) • Erfolgswertgleichheit: Jede Stimme

hat bei der Umrechnung in Sitzegleiches Gewicht

• Ausnahme: sog. 5%-Klausel (§ 6 III 1 BWahlG)

3. Freiheit der Wahl

• Keine Wählernötigung (abzugrenzen von zuläs-siger Beeinflussung)

• Wahlpflicht?

!5. Geheimheit der Wahl

!während des Wahlvorgangs

!(Stimmabgabe darf keinem anderen bekannt werden)

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2. Unmittelbarkeit der Wahl

Kein Wahlmännersystem (wie z.B. bei den Präsidentenwahlen in den USA)

Das Modell demokratischer LegitimationArt. 20 II 2 GG

notwendig ist ein hinreichendes Legitimationsniveau

institutionell-funktionale Legitimation

!d.h. Art. 20 II GG

legitimiert die Staatsinstitutionen und

–funktionen der Gesetzgebung, Verwaltung

und Rechtsprechung

sachlich-inhaltliche Legitimation

!d.h. Steuerung von Verwaltung

und Rechtsprechung durch Gesetz sowie Aufsicht und

Weisung

!organisatorisch-personelle

Legitimation !

d.h. alle anderen Staatsorgane müssen sich durch eine

ununterbrochene Kette von Berufungsakten auf das Volk

zurückführen lassen

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BVerfG vom 21.10.2014 – 2 BvE 5/11 (Rüstungsexportkontrolle)

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Rn. 132:

„Die Kontrollfunktion ist zugleich Ausfluss der aus dem Demokratieprinzip folgenden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG gestaltet den Grundsatz der Volkssouveränität aus. Er legt fest, dass das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, außer durch Wahlen und Abstimmungen durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausübt. Das setzt voraus, dass das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat. Deren Akte müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden […]. Dieser Zurechnungszusammenhang zwischen Volk und staatlicher Herrschaft wird außer durch die Wahl des Parlaments, die vom Parlament beschlossenen Gesetze als Maßstab der vollziehenden Gewalt und die grundsätzliche Weisungsgebundenheit der Verwaltung gegenüber der Regierung auch durch den parlamentarischen Einfluss auf die Politik der Regierung hergestellt.

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Das ‚Ausgehen der Staatsgewalt‘ vom Volk muss für das Volk wie auch die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein. Es muss ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht werden, ein bestimmtes Legitimationsniveau […]. Nur das vom Volk gewählte Parlament kann den Organ- und Funktionsträgern der Verwaltung auf allen ihren Ebenen demokratische Legitimation vermitteln. Im Fall der nicht durch unmittelbare Volkswahl legitimierten Amtswalter und Organe setzt die demokratische Legitimation der Ausübung von Staatsgewalt regelmäßig voraus, dass sich die Bestellung der Amtsträger auf das Staatsvolk zurückführen lässt und ihr Handeln eine ausreichende sachlich-inhaltliche Legitimation erfährt. In personeller Hinsicht ist eine hoheitliche Entscheidung demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung desjenigen, der sie trifft, durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Staatsvolk zurückführen lässt. Die sachlich-inhaltliche Legitimation wird durch Gesetzesbindung und Bindung an Aufträge und Weisungen der Regierung vermittelt. Letztere entfaltet Legitimationswirkung aufgrund der Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber der Volksvertretung […].“

Wahlvolk (Bund)Wahlvolk in den Ländern

Beispiele für eine „ununterbrochene Legitimationskette“

Beispiel 2:

Bundestag

Kanzler

Wahlvolk

Beispiel 1:

Wahl Art. 54 III

GG

Bundes-versammlung

Bundespräsident

gleiche Anzahl sonstiger Mitglieder

Mitglieder des Bundestags

Art. 38 GG, §§ 1 ff. BWahlGWahl

Art. 63 GGWahl

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Aufgaben der Parteien

BVerfGE 52, 63 (82 f., Rn. 67 f.): „Art. 21 GG hat die politischen Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und ihnen auch einen verfassungsrechtlichen Status zuerkannt. Sie sind die politischen Handlungs-einheiten, deren die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so überhaupt erst einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen. !Die politischen Parteien nehmen an der politischen Willensbildung des Volkes vor-nehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen teil, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten. Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen dem Bürger und den Staatsorganen, Mittler, durch die der Wille der Bürger auch zwischen den Wahlgängen verwirklicht werden kann. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie zu Alternativen, unter denen die Bürger auswählen können. Die politischen Parteien üben entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus.“

II. 3 Die parteienstaatliche Demokratie

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• Begriff der Partei: Legaldefinition in § 2 ParteienG. Die Partei ist abzugrenzen von der „politischen Vereinigung“ nach § 2 II Nr. 1 VereinsG. !

• Gründungsfreiheit: Mit ihr sind Zulassungs- bzw. Genehmigungsverfahren unvereinbar. !

• Doppelstellung der Parteien: Eine Partei ist

– privatrechtlicher Verein und – Akteur im Prozeß staatlicher Willensbildung

(„Beteiligte am Verfassungsleben“, aber kein Verfassungsorgan) !• Demokratische Binnenstruktur: Die innere Organisation muß demokratischen Grundsätzen

entsprechen (Art. 21 I 3 GG).

Rechtliche Ausgestaltung der Partei

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Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 I GG)

Bei der Wahl/im Vorfeld von Wahlen: • Zurverfügungstellung öffentlicher Einrichtungen (z.B. Stadthalle) • Infostände in der Fußgängerzone !In den Medien: • Wahlwerbung • zu TV-Diskussionsrunden:

BVerfG (2. Kammer des Zweiten Senats), NJW 2002, 2939 f.

Regel: streng formaler Gleichheitsmaßstab aber Abstufungen nach Bedeutung der Partei

zulässig (§ 5 ParteienG – lesen!)

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Chancengleichheit der Parteien aktuelles Beispiel – Organstreitverfahren: BVerfG vom 10.6.2014 - 2 BvE 4/13

(Zur Äußerungsbefugnis des Bundespräsidenten in Bezug auf politische Parteien)

Rn. 25 f.:

„[Zu achten ist] das Recht politischer Parteien auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG, soweit es um die Chancengleichheit bei Wahlen geht, in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 GG oder Art. 28 Abs. 1 GG. Dieses Recht kann dadurch verletzt werden, dass Staatsorgane zugunsten oder zulasten einer politischen Partei in den Wahlkampf einwirken […]. Eine die Gleichheit ihrer Wettbewerbschancen beein-trächtigende Wirkung kann für eine Partei auch von der Kundgabe negativer Werturteile über ihre Ziele und Betätigungen ausgehen“.

„[D]as Recht politischer Parteien auf Chancengleichheit als ein wesentlicher Bestandteil der demokratischen Grundordnung [verwehrt] es staatlichen Stellen […], eine nicht verbotene politische Partei in der Öffentlichkeit nachhaltig verfassungs-widriger Zielsetzung und Betätigung zu verdächtigen, wenn ein solches Vorgehen bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich ist und sich daher der Schluss aufdrängt, dass es auf sachfremden Erwägungen beruht“.

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Staatliche Parteienfinanzierung

(z.B. Wahlkampfkostenerstattung, auch: Aufstockung von Spenden,

„Parteisteuern“)

Parteienfinanzierung

Private Parteienfinanzierung

(z.B. Mitgliedsbeiträge, Spenden, Erträge aus eigenem Vermögen)

Bei Spenden gilt: • sie sind der Höhe nach nicht

begrenzt (§ 25 I 1 ParteienG) • Grenzen für Barspenden

(§ 25 I 2 ParteienG) • Grenzen für steuerliche

Absetzbarkeit (§§ 10b, 34g EStG, lies: BVerfGE 8, 51 [65 ff.])

• aber: Publizitätspflichten! (§§ 23 ff. ParteienG)

Überhaupt zulässig? • Ja, da Parteien nicht nur

privatrechtliche Vereinigungen sind, sondern „Beteiligte am Verfassungsleben“, denen grundgesetzlich verankerte Tätigkeiten obliegen (BVerfGE 85, 264 [285]).

• lies: § 18 I, III ParteienG 38

II. 4 Die „streitbare Demokratie“

Art. 21 II GG: !

Verbot einer Partei durch das BVerfG

(„Parteienprivileg“)

Art. 9 II GG: !

Verbot von Vereinigungen

!

Art. 18 GG: !

Verwirkung von Grundrechten (Besonderheit

des GG)

Schutzgut: freiheitliche demokratische Grundordnung

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Freiheitliche demokratische Grundordnung

BVerfGE 2, 1 (Leitsatz 2):

„Freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Art. 21 Abs. 2 GG ist eine Ordnung, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwort-lichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.“

II. 5 Die Rolle der Grundrechte

BVerfGE 7, 198: „Lüth“

„Das Grundrecht auf freie Meinungsäußerung ist als unmittel-barster Ausdruck der menschlichen Persönlichkeit in der Gesellschaft eines der vornehmsten Menschenrechte über-haupt […]. Für eine freiheitlich-demokratische Staatsordnung ist es schlechthin konstituierend, denn es ermöglicht erst die ständige geistige Auseinandersetzung, den Kampf der Meinun-gen, der ihr Lebenselement ist (BVerfGE 5, 85 [205]). Es ist in gewissem Sinn die Grundlage jeder Freiheit überhaupt, ‚the matrix, the indispensable condition of nearly every other form of freedom‘ (Cardozo).“ (S. 208)

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Virginia Bill of Rights 1776

Section 12: „That the freedom of the press is

one of the great bulwarks of liberty and can never be restrained

but by despotic governments.“

„A declaration of rights made by the representatives of the good people of Virginia, assembled in full and free convention; which rights do pertain to them and their posterity, as the basis and foundation of government.“ 

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