informe de impacto de la estructura sancionatoria a la...

Informe de Impacto de la estructura sancionatoria a la no regularización del riego en la II Zona OCTUBRE 2017

Informe Técnico de Sustento para la construcción de políticas públicas

agropecuarias en el riego de la II Zona

Cámara de Agricultura de la II Zona Por: Ing Martin Velasco, MSc Econ. Ivan Prieto, MAg

Cdla La Garzota Av Guillermo Pareja Rolando No 561 Ed De Bronce Piso 2 Of 8 Guayaquil, Guayas

www.camaradeagriculturacosta.ec

Tabla de contenido

Contenido

Introducción _________________________________________________________________ 1

Metodología de Evaluación de Impacto ___________________________________________ 8

Evaluación de Impacto de la Normativa de Formalización del Riego en la agricultura de la II

Zona _____________________________________________________________________ 10

Propuesta de Cambios a la Normativa y su Impacto en la sostenibilidad de la actividad

agrícola en la II Zona ________________________________________________________ 15

Conclusiones ________________________________________ ¡Error! Marcador no definido.

Pág. 01

Informe de Impacto de la estructura sancionatoria a la no regularización del riego en la II Zona

Resumen Ejecutivo La multa mínima Senagua es 5x la ganancia de 1 UPA típica. Esto causaría quiebra de hasta

93% de UPAs.

Proporción de UPAs arroceras que podrían pagar la sanción mínima(máxima) vs UPAs arroceras que no podrían pagar la sanción mínima(máxima) por no regularizar su riego

Fuente: CNA (2000)

81%

19%

Sanción Mínima

UPA bajo el P.E. UPA sobre el P.E.

93%

7%

Sanción Máxima


La realidad del

Riego Parcelario

en la II Zona es

muy distinta a la

de otras regiones

del país. Las

parcelas son

varias veces más

grandes, sin dejar

de ser minifundios

y sin dejar de

tener problemas

de tecnificación,

productividad y

rentabilidad que

vuelven inviable

el actual esquema

de sanciones,

pues llevaría a la

quiebra a la

mayoría de los

agricultores

Pág. 02


Introducción

Las necesidades de riego en la II Zona

La II Zona agrícola en el Ecuador está compuesta por las provincias de Los Ríos, Guayas, El

Oro, Santa Elena y Galápagos. Se calcula que hay un aproximado de 50 mil productores

agropecuarios con diversidad de cultivos y de escala económica en estas provincias de la

Costa del Ecuador.

El Litoral ecuatoriano se caracteriza por tener una estación seca que dura aproximadamente 8

meses anuales (de mayo a diciembre), lo que determina que las parcelas agrícolas durante

esa temporada deban acudir al riego artificial para mantener las necesidades hídricas de los

cultivos.

Sin riego, la producción agrícola en la II Zona durante los meses de la estación seca sería

imposible. De ahí la importancia y la necesidad de contar con sistemas de riego eficaces y de

bajo costo que le permitan al agricultor producir y obtener una rentabilidad que le permita

cubrir sus necesidades básicas y desarrollarse productivamente, favoreciendo al mismo

tiempo la soberanía alimentaria, el empleo rural y en el caso de los productos de exportación,

abastecer de divisas al país.

La Cámara de Agricultura de la II Zona (CAII) es una entidad sin fines de lucro, que representa

a los agricultores de las provincias de la cuenca del río Guayas, así como Galápagos, y en

consecuencia ha asumido una posición de liderazgo propositivo en la construcción de políticas

públicas agropecuarias para esta zona del Ecuador.

La normativa del riego en el Ecuador

El uso y aprovechamiento del recurso agua en el Ecuador, entre los cuales se encuentra el

riego agrícola, se encuentra normado por la Ley de Recursos Hídricos, usos y

aprovechamiento del agua y su respectivo reglamento, que en adelante podremos referirnos

como la LORHUyA.

La Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA) ejerce la rectoría del recurso al constituirse en

Autoridad Única del Agua, debidamente designada por el Presidente de la República, en

concordancia con lo dispuesto por la Ley antes mencionada. La Secretaría del Agua emitió

en el 2016 el Manual de Procedimientos para la solicitud de autorizaciones del uso y

Pág. 03


aprovechamiento del agua y demás actos administrativos afines. Este documento contiene

procedimientos complejos que habrían en la práctica dificultado los procesos de regulación

estipulados en la LORHUyA.

La LORHUyA crea además, el Consejo Intercultural y Plurinacional del Agua, organismo

encargado de la formulación, planificación, evaluación y control participativo de los recursos

hídricos La Agencia de Regulación y Control del Agua (ARCA) es creada también bajo

dicha Ley, y entre sus facultades está de regular y controlar la gestión integral e integrada de

los recursos hídricos, entre ellos los que sirven al riego agrícola, y emitir informe previo

vinculante para el otorgamiento de las autorizaciones de uso de agua. Las autorizaciones

deben inscribirse en el Registro Público del Agua, que es administrado por la SENAGUA.

Los recursos hídricos son de dominio público y no privatizables. Por lo tanto, el uso de un

caudal de agua para riego que garantice la soberanía alimentaria, o para aprovechamiento

productivo agrícola, requiere una Autorización otorgada por la SENAGUA, en respuesta a una

solicitud de persona natural o jurídica para el efecto. La Autorización tiene una duración

máxima de diez años, renovables.

La LORHUyA dispone que el riego parcelario es responsabilidad de los productores dentro de

su predio, bajo los principios y objetivos establecidos por la autoridad rectora del sector

agropecuario, en la actualidad el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG).

Uso o Aprovechamiento del Agua

Existe una distinción entre “uso” y “aprovechamiento” del agua. Se define uso, en el contexto

agrícola, a la utilización de agua para agricultura campesina de soberanía alimentaria y

consumo interno. Aprovechamiento se define como la utlización para actividades agrícolas con

destino de agroindustria y exportación. También se establece un procedimiento para migrar la

autorización del “uso” al “aprovechamiento” si es que la actividad agrícola también se

desarrolla y pasa a formar parte de cadenas de agroindustria o de exportación.

La siguiente tabla detalla los requisitos legales, reglamentarios y de procedimiento para el

otorgamiento de una Autorización de Uso de agua para riego para soberanía alimentaria o de

Aprovechamiento Productivo agrícola:

Pág. 04


Tabla 1: Requisitos para el otorgamiento de una Autorización de Uso o Aprovechamiento Productivo del Agua

Tipo de utilización Requisitos

Uso de agua para riego para soberanía alimentaria

Las solicitudes para autorizaciones de uso se realizarán ante la Centro de Atención al Ciudadano de la Autoridad Única del Agua la cual informará al consejo de la cuenca. Calificará y aceptará al trámite, expedirá la resolución de concesión en un plazo máximo de tres meses. Se rige por un Procedimiento Simplificado para la concesión de la autorización de uso de agua: 1. Requiere la presentación de una solicitud de autorización de uso

de agua, más cedula, RUC o documento que acredite la calidad en que comparece, y más documento que acredite la titularidad de la propiedad o posesión.

2. Posteriormente se realiza un procedimiento que incluye calificar la solicitud, recibir y tramitar oposiciones, realizar inspección técnica, elaborar informe técnico, aceptar o impugnar el mismo, y emitir resolución administrativa, para luego notificar al usuario

Aprovechamiento productivo del agua

Las solicitudes para autorizaciones de aprovechamiento productivo se realizarán ante la Demarcación Hidrográfica de la Autoridad Única del Agua la cual informará al consejo de la cuenca Se rige por el Procedimiento General para la concesión de la autorización de aprovechamiento productivo de agua: 1. Requiere la presentación de una solicitud de autorización de

aprovechamiento productivo de agua, más los siguientes documentos:

a. Original de Cedula de Ciudadanía b. Documento que acredite la titularidad de la propiedad c. Ficha del proyecto y sus anexos técnicos d. Autorización o informe técnico emitido por el MAG

2. Posteriormente corre un procedimiento en el que se califica la solicitud, se oficia a la ARCA para obtener un certificado de disponibilidad de agua, se verifica la compatibilidad del proyecto con los objetivos de la planificación hídrica, se publican los extractos, se reciben y tramitan oposiciones, se realiza una inspección técnica, se elabora un informe técnico, se acepta o impugna el mismo, se envía al ARCA para la emisión del informe previo vinculante, se emite resolución administrativa concediendo o negando la autorización, y se notifica al usuario.

Las disposiciones referentes al cobro de tarifas por uso de agua están expresadas en la

siguiente tabla:

Pág. 05


Tabla 2: Disposiciones referentes al tarifario por uso y aprovechamiento productivo del agua

Cuerpo Legal Disposiciones

LORHUyA 1. Las tarifas por autorización de uso y aprovechamiento del agua serán reguladas y fijadas por la Autoridad Única del Agua.

2. Las tarifas serán aprobadas por la Autoridad Única del Agua en función de los estudios técnicos determinados para el efecto

3. Los criterios para fijación de la tarifa hídrica volumétrica del agua para riego que garantice la soberanía alimentaria, son los siguientes: a) Volumen utilizado; b) Cantidad de tierra cultivada y tipo de suelo; y, c) Contribución a la conservación del recurso hídrico.

4. Están exceptuados de esta tarifa los sistemas comunitarios portadores de derechos colectivos y los prestadores comunitarios de servicios que reciben caudales inferiores a cinco litros por segundo y que están vinculados a la producción para la soberanía alimentaria

Reglamento a la LORHUyA

1. Existirá una tarifa por autorización de uso de agua para riego que garantice la soberanía alimentaria.

Las disposiciones referentes a las sanciones por infracciones a la normativa de otorgamiento

de la autorización de uso de agua para fines de riego para soberanía alimentaria están

expresadas en la siguiente tabla:

Tabla 3: Disposiciones referentes a las sanciones por infracciones a la normativa de la LORHUyA

Cuerpo Legal Disposiciones

LORHUyA 1. Infracción grave: No pagar anualmente la tarifa volumétrica que establezca la autoridad para el uso y el aprovechamiento del agua

2. Infracción muy grave: a. Realizar obras de captación, conducción,

distribución, sin contar con la autorización respectiva b. Acceder y captar individual o colectivamente, sin

autorización legal, agua para cualquier uso o aprovechamiento.

3. Las posibles sanciones consisten en: a. Multa b. Suspensión de la autorización c. Cancelación de la autorización

4. La escala de multas de acuerdo con la gravedad de la infracción es:

a. En caso de infracciones leves, de 1 a 10 salarios básicos unificados.

b. En caso de infracciones graves, de 11 a 50 salarios

Pág. 06


básicos unificados. c. En caso de infracciones muy graves, de 51 a 150

salarios básicos unificados 5. La Autoridad del Agua debe expedir la normativa que

establezca los parámetros técnicos para la evaluación y determinación de las infracciones, sanciones y multas prescritas.

En el año 2017 el salario básico unificado se encuentra en US$375,00 y el rango de multas

queda expresado así:

Tabla 4: Escala de multas por infracciones a la LORHUyA al 2017

Infracción Escala de Multas

Leve De US$375 a US$3750

Grave De US$4125 a US$18750

Muy Grave De US$19125 a US$56250

Perspectivas y necesidad de un Informe Técnico para la

preparación de normativa acorde a la realidad de la II Zona

En efecto en las provincias de la Cuenca del Rio Guayas y Santa Elena, los procesos para

regularización no habrían tenido la respuesta esperada, dejando a un innumerable número

de agricultores como incumplidores de la ley en lo que corresponde a las solicitudes de uso

del recurso. Entre las razones que los agricultores esgrimen para la falta de regularización

están la insuficiente difusión del proceso y las dificultades que resultan en los

procedimientos requeridos para poder cumplir con el mismo. La relativa ineficacia del proceso

de regularización en la región Litoral se debería principalmente a la complejidad de los

trámites.

Como resultado de la falta de regulación, SENAGUA ha iniciado diversos procesos

administrativos contra los agricultores, con la consecuente posible aplicación de la multa

establecida por ley, la cual resultaría desproporcionada y excesiva, llevando a la mayoría de

los mismos a la quiebra financiera y la desocupación.

Como sustento técnico para estas propuestas, la CAII argumenta que tanto por historia,

aspectos culturales, conformación política, estructuración de la tenencia de tierra,

Pág. 07


características de los recursos hídricos, nivel de desarrollo rural y otras variables, se debe

considerar las diferencias fundamentales entre la agricultura de la costa, en particular de la

cuenca del río Guayas con otras regiones del país.

En respuesta a este sentir, el presente Estudio pretende evaluar el impacto productivo,

económico y social que tendría la aplicación irrestricta de la normativa de sanción por

incumplimiento en la regularización del riego en la II Zona.

Comunicaciones realizadas por la Cámara de la II Zona

La Cámara de Agricultura de la II Zona ha emitido los oficios C.A.P.000-075-2017 del 31 de

Julio, C.A.P.000-108-2017 del 25 de septiembre, C.A.P.000-110-2017 del 26 de septiembre

dirigidos a la SENAGUA demostraron la preocupación que la CAII y la insistencia en la co

participación en la búsqueda de un marco normativo adecuado a la realidad de la agricultura

de la II Zona, que permita la regularización del riego agrícola en condiciones de equidad y

justicia para todos y todas. La Cámara, además, mediante oficio remitido al Secretario Técnico

del Agua en octubre de este mismo año, solicita la revisión de los procedimientos que aplica

la Secretaría para otorgar las autorizaciones de uso o aprovechamiento productivo.

Adicionalmente, la Cámara de Agricultura de la Segunda Zona, mediante oficio remitido a la

comisión de Soberanía Alimentaria y Desarrollo Rural en septiembre del 2017, ha solicitado

la enmienda a esta ley para que se considere la desproporción de las multas aplicadas como

consecuencia de la falta de autorización de uso.

Pág. 08


Metodología de Evaluación de Impacto La Cámara de Agricultura sostiene que el actual esquema de regularización del riego

parcelario en la II Zona es inviable, por cuanto ocasiona un serio impacto tanto a agricultores

que logran cumplir los requisitos para su regularización cuanto para los que no logran

cumplirlos.

En el primer caso, el procedimiento es demasiado complejo para una eficaz gestión en el

pequeño agricultor que siembra para el sustento de la soberanía alimentaria. Estos

agricultores acuden al denominado “procedimiento simplificado”, que, sin embargo, requiere

conocimientos especializados y una continua gestión de seguimiento. Hay otro grupo de

pequeños agricultores, que, aunque posean la misma extensión de terreno cultivado y

siembren los mismos productos que un agricultor de soberanía alimentaria, por ser

proveedores de la agroindustria o de los exportadores, sin dejar de ser pequeños y recibir un

bajo ingreso, son categorizados como “aprovechamiento productivo” y deben elaborar un

proyecto de riego, incurriendo en altos costos por los estudios que deben realizarse y una aún

mayor complejidad en el trámite.

La alternativa para los agricultores es dedicarse a sembrar y a producir alimentos, y evitar

destinar parte importante de su tiempo y esfuerzo a un trámite burocrático. Sin embargo, de

seguir este camino, las sanciones y multas en las que incurriría serían tan elevadas que

llevarían a la quiebra a una importante proporción de los agricultores.

Para demostrar esta aseveración, se realizó una estimación del impacto individual a un

agricultor típico que siembra un producto que atiende la soberanía alimentaria, como es el

arroz. El consultor revisó información secundaria reportada en Anastacio (2017), respecto a la

estructura de costos de un agricultor de arroz con riego semitecnificado, y agregando el costo

de la multa (mínima y máxima) elaboró un ejercicio para estimar el impacto en la rentabilidad

de esta sanción. Si la cifra es negativa, se comparó con el valor patrimonial de la tierra para

estimar el efecto en el patrimonio familiar del agricultor.

Al mismo tiempo se estableció el punto de equilibrio (en área de producción, asumiendo el

valor promedio de productividad de saca/ha reportada en el 2017) de una operación de

siembra de arroz, que ha incurrido en multas por no regularizar su riego (mínima y máxima).

Los datos de productividad fueron obtenidos de Anastacio (2017), citando al MAG

Pág. 09


El impacto para el sector agrícola fue determinado mediante la estimación de la proporción de

los agricultores que no podrían afrontar el costo de las obligaciones generadas por las

sanciones. El CNA (2000) proporcionó información del número de UPAs y agricultores que, en

virtud de su tamaño, no alcanzarían el punto de equilibrio y deberían pagar de su patrimonio el

valor de las multas. El estudio reporta % de UPAs que no alcanzan el punto de equilibrio, y el

% de UPAs que, aun vendiendo sus tierras, no podrían pagar la totalidad de las multas

máximas por la sanción.

Pág. 10


Evaluación de Impacto de la Normativa de Formalización del Riego en la agricultura de la II Zona En (Anastacio, 2017)se reportan los costos de la operación de arroz. El análisis es realizado

sobre una operación de arroz con riego semitecnificado, que, aunque no es la operación

prevaleciente en el Ecuador, es necesaria para representar el análisis del costo de riego

parcelario. Bajo este sistema de producción, existen mayores rendimientos y en general una

mayor rentabilidad que en cultivos sin tecnificación y sin riego.

Anastacio (2017) reporta que el MAG ha calculado el rendimiento promedio nacional en los

últimos años. Según estos datos, el cálculo realizado por este autor del costo de producción

por Kg de arroz al año 2017 en un cultivo semitecnificado es de US$0,29 y un rendimiento de

42,2 sacas de 205 libras por ciclo productivo en el primer cuatrimestre de 2017.

Tabla 5: Resultados anuales promedio de una hectárea de arroz con riego semitecnificado en el Ecuador al 2017

Productividad promedio por ciclo/Ha (2017) 42,2

Ciclos anuales 2

Sacas anuales/ha 84,4

Precio oficial $ 35,50

Ingresos/Ha (promedio) $ 2.996,20

Costos de produccion/Ha (promedio) $ -2.280,72

Resultados Ha/Año (promedio) $ 715,48

De acuerdo con información del CNA (2000), el tamaño promedio de una UPA de cultivo

temporal como es el arroz, en el Litoral, es de 4,82 Ha.

Pág. 11


Tabla 6: Tamaño promedio de las UPAs por región natural del Ecuador (en Ha)

Región Ha/UPA Total

Ha/UPA Cultivos

Permanentes

Ha/UPA Cultivos

Temporales

Sierra 8,39

2,45

1,16

Litoral 21,74

6,38

4,82

FUENTE: CENSO NACIONAL AGROPECUARIO (2000)

Usando estos datos, aproximamos una proyección de la rentabilidad anual de esta UPA

promedio, en los siguientes escenarios: (i) Sin imposición de multas; (ii) Con imposición de

multas, sanción mínima; (iii) Con imposición de multas, sanción máxima; (iv) Con dación en

pago de las tierras; (v) el punto de equilibrio, en hectáreas de tierra cultivada, para cubrir el

costo de la sanción.

Tabla 7: Proyección de la rentabilidad de una UPA arrocera con riego semitecnificada promedio en el Litoral, con sanciones mínima y máxima

Rubro Sancion minima

Sancion máxima

Ingresos (precio oficial) 2 ciclos $ 14.441,68 $ 14.441,68

Costos $ -10.993,06 $ -10.993,06

Resultados $ 3.448,62 $ 3.448,62

Multas $ -18.750,00 $ -56.250,00

Resultados después de multas $ -15.301,38 $ -52.801,38

Valor patrimonial de las tierras (US$2000/ha) $ 9.640,00 $ 9.640,00

Resultados después de dación en pago de finca arrocera $ -5.661,38 $ -43.161,38

Punto de equilibrio (en Ha) 27 79

La estructura de producción de arroz por área de la UPA obtenidos mediante el CNA (2000)

son representativos del Litoral, ya que en esta región es donde se cultiva la gramínea. Se

presenta en la siguiente gráfica:

Pág. 12


Gráfica 1: Estructura de producción arrocera en el Ecuador, por rango de área en las UPAs Fuente: CNA (2000)

El punto de equilibrio en sanción mínima es de 27 hectáreas y el de sanción máxima es de 79

hectáreas. Dado que la información disponible no se ajusta exactamente a estos valores,

asumiremos un P.E. de 20 hectáreas en sanción mínima y uno de 50 hectáreas en sanción

máxima, respectivamente. Asumiendo homogeneidad técnica y productiva, existiría apenas un

19% de las UPAs arroceras que podrían pagar la multa mínima, y un exiguo 7% que podría

pagar la multa máxima. Se evidencia que únicamente los grandes arroceros estarían en

capacidad de hacerlo.

9%

10%

10%

16%

20%

15%

13%

5% 1% 1%

Menos de 1 Hectárea

De 1 hasta menos de 2 Has.







Pág. 13


Gráfica 2: Proporción de UPAs arroceras que podrían pagar la sanción mínima(máxima) vs UPAs arroceras que no podrían pagar la sanción mínima(máxima) por no regularizar su riego

Fuente: CNA (2000)

Resultados

Los resultados del análisis son los siguientes:

1. Una operación típica de soberanía alimentaria en la costa, como es la de siembra de

arroz con riego semi tecnificada, genera una rentabilidad de $715,48 por hectárea/año

al precio oficial de compraventa.

2. Una UPA promedio de ciclo corto en el Litoral, con un área de 4,82 hectáreas

sembradas, generaría una rentabilidad anual de $3448.62.

3. La multa mínima por no regularizar el riego es cinco veces mayor que la rentabilidad

anual de la UPA promedio y la multa máxima es dieciséis veces mayor.

4. Existe un déficit de US$5661 en el caso de incurrir en sanción mínima, y uno de

$43161 en el caso de sanción máxima, para el agricultor arrocero cuya UPA de

tamaño promedio no esté regularizada, aún usando la tierra (el patrimonio familiar del

agricultor) como dación en pago de la multa.

81%

19%

Sanción Mínima


93%

7%

Sanción Máxima


Pág. 14


5. Únicamente UPAs de 27 hectáreas o más, en el caso de sanción mínima, y de 79

hectáreas o más, en el caso de sanción máxima, estarían en capacidad de pagar las

multas con los resultados de la operación.

6. Al menos el 81% de las UPAs que cultivan exclusivamente arroz tendrían una

extensión insuficiente para cubrir con la rentabilidad del cultivo los costos de la multa

mínima, y al menos un 93% de las UPAs, en el caso de la multa máxima.

Pág. 15


La normativa puede ajustarse a la realidad distinta de la agricultura de la II Zona, de tal manera que sea un instrumento de desarrollo sustentable y no un obstáculo.

informe de impacto de la estructura sancionatoria a la...

Documents