medjunarodne javne finansije i budzetska politika eu

8/18/2019 Medjunarodne Javne Finansije i Budzetska Politika EU

1/405

Dr Kristijan Ristić Dr Ţarko Ristić

MEĐUNARODNE JAVNEFINANSIJE I BUDŢETSKA

POLITIKA EVROPSKE UNIJE

- drugo dopunjeno izdanje -

Beograd, 2016.


2/405

Dr Kristijan Ristić Dr Žarko Ristić

MEĐ

UNARODNE JAVNE FINANSIJE IBUDŽETSKA POLITIKA EU- drugo dopunjeno izdanje -

Izdavač :EtnoStil d.o.o. – Beograd

Za izdavač a:Milena Vidojević

Recenzenti:Prof. dr Marko Radičić Prof. dr Slobodan KomazecProf. dr Bogdan Ilić

Tiraž 30

Štampa:EtnoStil d.o.o. - Beograd

CIP - Каталогизација у публикацији -Народна библиотека Србије, Београд

336.1/.5(075.8)(0.034.2)339.923:061.1ЕУ(4):336.02(075.8)(0.034.2)336.14(075.8)(0.034.2)

РИСТИЋ, Кристијан, 1976-Međunarodne javne finansije i budžetska politika Evropske Unije [Elektronski izvor] / KristijanRistić, Žarko Ristić. - 2. dopunjeno izd. - Beograd : Etnostil, 2016 (Beograd : Etnostil). - 1elektronski optički disk (CD-ROM) : tekst, slika ; 12 cm

Nasl. sa naslovnog ekrana. - Tiraž 30. - Napomene i bibliografske reference uz tekst.

ISBN 978-86-6347-061-31. Ристић, Жарко [аутор], 1944-a) Европска унија - Фискална политика b) Јавне финансије c) Буџет COBISS.SR-ID 221794316


3/405

3

SADRŢAJ

FISKALNA EKONOMIJA I JAVNI SEKTOR

1. JAVNI SEKTOR I JAVNO FINANSIRANJE ....................................................7

2. JAVNI SEKTOR I FINANSIJSKI SISTEM DRŢAVE ...................................10

GLAVA I

JAVNI MENADŢMENT I BUDŢETSKI SEKTOR

1. OD TRADICIONALNE UPRAVE KA NOVOM JAVNOM

MENADŢMENTU ...............................................................................................14

2. NOVO UPRAVNO OKRUŢENJE .....................................................................16

3. REOSMIŠLJAVANJE VLADE .........................................................................21

4. RAĐANJE PREDUZETNE DRŢAVE ..............................................................22

5. NOVI JAVNI MENADŢMENT .........................................................................24

6. POSLOVNI PRINCIPI U JAVNIM POSLOVIMA .........................................31

7. CILJEVI MENADŢERIZMA ............................................................................33

8. OSNOVNI PRINCIPI NOVOG JAVNOG MENADŢMENTA ......................35

9. DEMOKRATSKA VLADAVINA JAVNE POLITIKE ...................................41

10. TRANSFER NOVOG JAVNOG MENADŢMENTA ......................................48

GLAVA II

FISKALNE STRUKTURE EU I

UPRAVLJANJE PORESKIM STRUKTURAMA

1. PERSONALNI POREZ ......................................................................................56

1.1. Oporezivanje dohotka fiziĉkih lica .................................................................58

2. SISTEM I POLITIKA OPOREZIVANJA KAMATA I DIVIDENDI...........68

3. OPOREZIVANJE PROFITA / DOBITI ...........................................................75

3.1. Korporacijski porezi .......................................................................................81

4. POREZ NA PROMET VERSUS POREZ NA DODATU VREDNOST ........89

4.1. Porez na promet..............................................................................................89

4.2. Regresivni efekti posrednih poreza ................................................................92

4. 3. Porez na dodatnu vrednost .............................................................................95

4.4. Oporezivanje prometa versus potrošnje u zemljama EU ...............................98

4.4.1. Direktiva EU o porezu na dodatu vrednost ........................................1024.4.2. Harmonizacija poreza na dodatu vrednost ........................................105


4/405

4

5. UPRAVLJANJE AKCIZAMA .........................................................................112

6. POSTREFORMSKE FISKALNE GODINE U ZEMLJAMA OECD ..........118

GLAVA III

PORESKA POLITIKA EU

1. UPRAVLJANJE POREZIMA I PORESKOM POLITIKOM

EVROPSKE UNIJE ..........................................................................................130

2. FISKALNA HARMONIZACIJA PORESKE STRUKTURE .......................139

3. OPERATIVNA PORESKA POLITIKA EVROPSKE UNIJE .....................146

4. PORESKI RAJ ...................................................................................................153

GLAVA IV

FISKALNI FEDERALIZAM I FISKALNI PRIHODI

EVROPSKE UNIJE

1. FISKALNI FEDERALIZAM U EVROPSKOJ UNIJI ..................................159

2. ANALIZA FISKALNIH PRIHODA I

JAVNIH RASHODA BUDŢETA EVROPSKE UNIJE .................................172

GLAVA V

GLOBALNI FISKALNI I BUDŢETSKI SISTEM

1. FISKALNI SISTEM EVROPSKE UNIJE ......................................................184

2. BUDŢET EVROPSKE UNIJE .........................................................................185

3. OSOBINE BUDŢETA EVROPSKE UNIJE ...................................................186

4. FINANSIJSKA PERSPEKTIVA .....................................................................194

5. PRINCIPI FUNKCIONISANJA EU BUDŢETA ...........................................197

5.1. Princip jedinstva ...........................................................................................198

5.2. Princip univerzalnosti ...................................................................................1995.3. Princip anualiteta ..........................................................................................200

5.4. Princip ravnoteţe ..........................................................................................201

5.5. Princip specifikacije ......................................................................................203

5.6. Princip jedinstvenog raĉuna ..........................................................................203

5.7. Principi transparentnosti i doslednog finansijskog menadţmenta ...............204

6. DONOŠENJE BUDŢETA .................................................................................205

7. BUDŢET EVROPSKE UNIJE ZA 2009. I 2010. GODINU ...........................207


5/405


6/405

6

GLAVA IX

POLITIKA OPOREZIVANJA

1. PORESKA POLITIKA I POREZI U EU ........................................................304

1.1. Porez na dohodak graĊana i porez na profit korporacija...............................305

1.2. Zajedniĉka poreska politika ..........................................................................3061.3. Harmonizacija direktnih i indirektnih poreza ...............................................307

1.4. Pakt o stabilnosti i rastu ................................................................................309

2. BUDUĆI BUDŢETI EU ....................................................................................310

3. NOVI BUDŢET ZA 2011. GODINU ................................................................313

4. HARMONIZACIJA PORESKOG SISTEMA EU I

DIREKTIVE U OBLASTI HARMONIZACIJE POSREDNIH I

NEPOSREDNIH POREZA...............................................................................315

4.1. Ciljevi harmonizacije neposrednih poreza ....................................................316

4.2. Mere harmonizacije neposrednih poreza u Evropskoj Uniji .........................3174.2.1. Preporuke Komisije, Zajednice i Montijev dokument ........................321

5. PORESKE DIREKTIVE U OBLASTI NEPOSREDNIH POREZA ............322

6. DIREKTIVA O PORESKOM TRETMANU KAMATA I

AUTORSKIH NAKNADA ................................................................................325

7. HARMONIZACIJA POSREDNIH POREZA ................................................327

8. OSTALE DIREKTIVE U PORESKOJ OBLASTI .......................................334

9. PORESKA INTEGRACIJA .............................................................................337

10. ARBITRAŢNA KONVENCIJA:TRANSFERNE CENE I DVOSTRUKO OPOREZIVANJE ........................339

11. REZULTATI HARMONIZACIJE PORESKE

POLITIKE ZEMALJA EU ...............................................................................341

12. RASPRAVA O PROMENAMA SISTEMA PDV-a ........................................343

13. TWINNING PROJEKAT .................................................................................346

DODATAK I ............................................................................................................ 351

DODATAK II ........................................................................................................... 375

DODATAK III ......................................................................................................... 400


7/405


8/405

8

potreba. Fiskalni sistem, u tom smislu, deo je (podsistem) šire celine finan-sijskog sistema, koji monetarno-kreditni sistem, bankarski sistem, deviznisistem, sistem finansiranja društvene reprodukcije, sistem osiguranja, itd.

Termin „Fiscal Policy‖ (fiskalna politika) predstavlja „proces obli-kovanja poreza i javnih rashoda u nameri: (1) Da se ublaţi jaz privrednih

ciklusa i (2) Da se pridonese odrţavanju ekonomije pune zaposlenostiosloboĊene od inflacije i deflacije. Termin „Fiscal Policy‖ moţe se tumaĉitiu uţem i širem smislu. U uţem znaĉenju, oznaĉava upotrebu fiskalnih priho-da (uglavnom, poreza, parafiskaliteta i taksa) i budţetskih rashoda shodnociljevima i zadacima ekonomske politike. U širem znaĉenju, fiskalna poli-tika oznaĉava manipulaciju javnim (drţavnim prihodima, javnim rashodimai javnim zaduţivanjem). Manje-više identiĉne stavove nalazimo i kodShawa, Kogikua, Evansa, Harroda, Neumarka, Pedonea i dr., budući da na

isti naĉin poimaju sadrţinu fiskalne politike. U tom kontekstu, teorija fiskal-ne politike objašnjava princip tzv. kompenzatornog finansiranja. usmerenogna neutralisanje cikliĉnih fluktuacija u privrednim tokovima, dovodećinacionalnu realnu ponudu i efektivnu traţnju u harmoniĉan odnos.

Termin „Public Economics‖ (javna ekonomika) je širi od terminafiskalna politika, s obzirom da u sebi sadrţi i ekonomiku javnog (drţavnog)sek tora, kao „socijaliziranog‖ dela sredstava za proizvodnju. Iako je svomdelu dao naziv „Public Economics‖, Dţonson daje definiciju fiskalne poli-tike: „Fiskalna politika: plaćanja što se vrši drţavi (porez, carine, prodaja

robe i ushrga - porezi u širem smislu); plaćanja što ih vrši drţava (kupovinarobe i usluga, isplata dotacija i društvenih potpora (transferna plaćanja)‖.Javna ekonomika ili privreda, po ovom i drugim autorima, pored fiskalnogsegmenta, implicira mikroekonomske aspekte ekonomske politike (proiz-vodnja roba i usluga, formiranje cena javnih dobara, poslovna politika dr-ţavnih preduzeća i sL), kao i makroekonomske aspekte fiskalne politike(uposlenost faktora proizvodnje, redistribucija dohotka, privredni stabilitet irazvojni podsticaji).

Pored domaćih termina „Fiscal Policy‖ i „Public economies‖ u

savremenoj graĊanskoj literaturi engleskog i francuskog jezika podruĉjaegzistira i termin „Public Finance‖, odnosno „Finances publiques‖ koji imaza funkciju da oznaĉi upotrebu javnih prihoda, javnih rashoda i javnog dugau privredne, finansijske i socijalne ciljeve. Javne finansije u savremenomsvetu postale su aktivan faktor ekonomske politike u regulisanju funkcioni-sanja privrede, neutralisanju pojava neravnoteţe, uvostvarivanju politikerazvoja, za intervencije na planu raspodele dohotka, itd. „Ĉitav niz problemavezanih za pitanja prihoda i rashoda drţave obiĉno se nazivaju finansijama‖.„Moţda je bilo bolje da delo nazovemo istraţivanjem u oblasti teorije javne privrede‖ - veli Musgrave s obzirom da se radi o problemima alokacije sred-


9/405

9

stava, raspodele dohotka, zaposlenosti, stabilnosti, nivoa cena i rasta, zado-voljavanja javnih potreba, novoj koncepciji fiskalne politike i kompenza-cionih. finansija, ulozi budţetske politike u makroekonomskoj teoriji, tradi-cionalnoj teoriji poreza i rashoda, integraciji makroteorije javnih finansija unacionalnoj ekonomiji i o fiskalnim finansijama, fiskalnim institucijama i

fiskalnim poslovanjem. Po prof. Musgraveu, prema tome, skoro i ne postojikvalitativna razlika izmeĊu termina „javne finansije‖ i javna privreda‖.

Termin „finansijska ekonomija‖ je nešto širi pojam od javnih finan-sija, jer integriše finansijski specifikum javnih kolektiviteta (javne rashode i javne prihode) i generalnu teoriju ekonomske aktivnosti.

Finansijska ekonomija ili ekonomija javnog finansiranja, odnosnoekonomija javnih funkcija ili ekonomija fiskalnog sistema obuhvata: Opštuteoriju poreza i javnog duga, politiku javnog trošenja (rashod), ekonomske i

socijalne efekte fiskalnih resursa, teoriju drţavne intervencije, budţetskustrategiju, javna dobra i usluge drţavnog sektora. U ovom kontekstu, poseb-no se insistira na distanciranju ekonomije javnog finansiranja ili finansijskeekonomije od javne ekonomike i od sistema javnih finansija, kao uţih pojmova. Suprotno tome, postoje autori koji identifikuju finansijsku ekono-miju i javnu ekonomiku, budući da finansijska ekonomija ima za predmetsvog izuĉavanja funk cionisanje javne ekonomike i njenih relacija sa ostalimkonstitutivnim elementima nacionalne ekonomije.

Nešto uţi domen nalazi se u terminima „ekonomija javnih finansija‖,

ekonomska teorija fiskalne politike, „teorija fiskalne ekonomije‖ i sl. s obzi-rom da ekspliciraju ekonomske aspekte fiskalne politike sa brojnim kvantita-tivnim dimenzijama u društvenoj reprodukciji.

Termin „javni sektor‖ ili „ekonomija javnog sektora‖ ima za funkcijuda istovremeno eksplicira ekonomsku i finansijsku delatnost drţavnih kolek -tiviteta, odnosno javnog sektora. Po sadrţini ovaj termin veoma je blizak„javnoj ekonomiji‖, odnosno koncepciji ekonomije javnog finansiranja.

Termini „Finanzpolitik‖ i „fiscalische politik‖, kao i .javna politika‖ uglavnom se upotrebljavaju u Nemaĉkoj, kao instrumenti tekuće ekonomske

politike za regulisanje realnih tokova reprodukcije. Finansijska politika je ustvari pri-menjena nauka o finansijama, koja se bavi prouĉavanjem finansij-skih mera i instrumenata za postizanje finansijskih, ekonomskih i drugih ci-ljeva u društvu. Ona, uglavnom, inkorporira poresku i budţetsku politiku. No, pri tome se sve više prihvata anglosaksonski naziv: fiskalna politika(Fiscal Policy) za mere na sektoru javnih finansija. U tom kontekstu, poseb-no se stavlja akcenat na stabilizacionu fiskalnu politiku, koja podrazumeva primenu fiskalnih mera i instrumenata (ugraĊeni stabilizatori, diskrecionemere, formule ,,flexibility‖. i „fiscal leverage‖ i deficitarno i suficitarno


10/405

10

budţetsko finansiranje) u funkciji podraţavanja internog i eksternog ekvili- brijuma, i ublaţavanja socijalnih inegaliteta u društvu.

Stabilizaciona fiskalna politika analizira se i posredstvom alternativ-nih budţetskih usklaĊivanja radi povećanja zaposlenosti, zaustavljanja infla-cije i regulisanja likvidnosti, u okviru mehanike kompenzacionog finansi-

ranja ili kom penzacionih finansija sa aspekta odreĊivanja dohotka i teorijesta bilizacije, potrošnje i investicija, i dinamiĉke ravnoteţe, tj. rasta.

Posmatranjem fiskalne politike sa aspekta delovanja javnih rashoda i prihoda na ponudu, Musgrave daje širi koncept od tradicionalnog shvatanjafiskalne politike, kao stabilizacionog asepkta poreza i drţavnih rashoda i bu-dţetskog manevrisanja radi kompenziranja fluktuacija i traţnji. MeĊutim,koncept „compensatory finance‖ (kompenzacione finansije), znatno je uţiod koncepta funk cionalnih finansija ali je istovremeno i znatno širi od „fis-

kalnog diriţizma‖ i „fiskalnog intervencionizma‖, jer funkcionalne finansijeukljuĉuju i monetarnu emisiju, dok fiskalni diriţizam i fiskalni intervenci-onizam podrazumeva ad hoc par cijalne fiskalne mere, odnosno budţetsku politiku za opšte ciljeve blagostanja.

No, i pored toga, u savremenoj literaturi zemlja OECD nije uoĉljiva promena u tretmanu i definisanju javnog sektora, javnih finansija, fiskalne politike, finansijske ekonomije, javne ekonomije, javnog finansiranja (jer sei dalje tretiraju kao sinonimi širem ili uţem kontekstu makroekonomije),osim zaokreta u dembntaţi „drţave blagostanja‖, smanjenja fiskalnog opte-

rećenja i povećanja budţetskih deficita u uslovima naglog prodora mone-tarizma, ekonomike ponude i teorije racionalnih oĉekivanja. U literaturi, isto tako, mogu se sresti i sledeći nazivi „finansije‖, „fis-

kalne finansije‖, „fiskalna nauka‖, „nauka-o finansijama‖. No, oni se u kraj-njoj instanci svode na javne finansije.

„Finansije oznaĉavaju i posebnu nauku (nauka o finansijama, finan-sijska teorija) koja izuĉava pojave, odnose i institucije u vezi sa prikup-ljanjem, ras podelom, trošenjem i upravljanjem, javnim novĉanim sredstvimaradi zadovoljavanja opštih i zajedniĉkih društvenih potreba‖. U tom smislu,

posebno se koriste termini „poreska politika‖ i „budţetska politika‖, sa auto-nomnim sadr ţa jima.

2. JAVNI SEKTOR I FINANSIJSKI SISTEM DRŢAVE

Finansijska aktivnost drţave u pravcu prikupljanja, ĉuvanja (rezerve)i trošenja javnih sredstava u zadovoljavanju opšte društvenih.potreba, naziva

se javne finansije. Delatnost drţave u zadovoljavanju društvenih potrebauglavnom ima netrţišni karakter (vojska, školstvo, sudstvo, kultura i dr.).


11/405

11

Finansijski sistem javnog sektora obuhvata sistem prikupljanja isistem trošenja takvih sredstava. Ekonomska i finansijska aktivnost drţave uostvarivanju odreĊenih razvojnih, socijalnih, stabilizacionih, redistributivnihciljeva u društvu, ĉesto se naziva fiskalne finansije. Drţava je u perioduliberalnog kapitalizma (do ekonomske depresije 1930-33. godine) zahvatala

i redistribuisala kroz budţetsku potrošnju oko 10-15% drrštvenog proizvoda.Posle, ili u vreme krize 1929. godine, nastaje naglo širenje javnog sektora,tako da se državni intervencionizam u ekonomiji naglo širi.

Drţava zahvata iz društvenog proizvoda i do 50% (a kasnije i preko60%). Razvojem javnog sektora povećava se uĉešće drţave u društvenom proizvodu.

UĈEŠĆE JAVNIH RASHODA U DRUŠTVENOM PROIZVODU - u % -

1929. 1950. 1960. 1980. 1990. 1995.

Švedska 8 15 31 65 69 69

V. Britanija 24 27 32 48 55 56

Francuska 19 21 35 52 55 56

Nemaĉka 31 32 32 47 48 48

Japan 19 20 18 33 36 37

SAD 10 14 28 35 37 38

Izvor: World Bank, Raport 1996.

Veće uĉešće drţave u društvenom proizvodu znaĉi i veću sposobnostdrţave.da oĉuva stabilnost javnog sektora. Potrošnja domaćinstava jerelativno stabilna, a to se odnosi i na drţavnu potrošnju. To predstavlja dosta stabilnu i neelastičnu strukturu potrošnje. Dinamika javnih izdataka i nji-hova struktura uglavnom zavise od ekonomskih ciklusa i faze ciklusa u kojojse privreda nalazi. U uslovima krize i recesije, nezaposlenosti i si. rastudrţavni izdaci za subvencionisanje za nezaposlene, za socijalnu i zdrav-

stvenu zaštitu, odnosno brojne transferne rashode.Regulisanjem obima, strukture i dinamike javnih rashoda i prihoda

deluje se na efektivnu tražnja, odnosno fiskalnu potrošnju. Ne postoji ni jedan makroeko-nomski agregat na koga ne deluju dr ţavni ili javni rashodi.

Povećanje drţavnih rashoda ima ekspanzivno delovanje na finalnu iukupnu traţnju i potrošnju. Povećanje javnih prihoda, nasuprot tome,kontraktivno deluje na finalnu traţnju i potrošnju. Drţavni rashodi se usavremenpj teoriji i politici posmatraju u sklopu celokupnog finansijskogmehanizma privrede, a izuĉavaju u vezi sa kretanjem i ponašanjem osnovnih

makroekonomskih agregata. To se vidi iz osnovne funkcije potrošnje:


12/405

12

Y=C+I+GSvaka promena elementa u funkciji potrošnje dovodi do njenog pro-

menjenog ponašanja. Kao sastavni deo ukupne funkcije potrošnje javnirashodi (G) svojim promenama i sistemom pokrića deluju na sve drugeelemente privrednog i finansijskog sistema.

DRŢAVNI RASHODI POTROŠNJA I DOHODAK

Slika 1.

Promene javnih rashoda i prihoda, dakle promene poloţaja fiskalnog

sistema u privredi i finansijskom sistemu, redovno dovodi do promena, ĉestoi multiplikativnog karaktera, na gotovo sve elemente finansijskog sistema.Da navedemo samo najvaţnije:

1.

Delovanje na proizvodnju,2. Delovanje na štednju, 3. Delovanje na cene i stabilnost privrede,4.

Delovanje na zaposlenost,5.

Delovanje na kredit i kreditni sistem,

6.

Delovanje na trţište novca i kapitala (finansijsko trţište), 7.

Delovanje na raspodelu nacionalnog dohotka i društvenog proizvoda,

8. Delovanje na formiranje novĉane mase, 9. Delovanje na ukupnu efektivnu, traţnju, 10.

Delovanje na liĉnu potrošnju, potrebno preko tzv. transfernihrashoda,

11. Delovanje na investicije,12. Delovanje na kamatnu stopu na trţištu i vrednost hartija od

vrednosti,13. Delovanje na platni bilans,


13/405

13

14.

Delovanje na oĉekivanja u privredi, 15. Delovanje na ukupno poslovno ponašanje svih subjekata u

sistemu.


14/405

14

GLAVA I

JAVNI MENADŢMENT I BUDŢETSKI SEKTOR 1

1. OD TRADICIONALNE UPRAVE KA

NOVOM JAVNOM MENADŢMENTU

U poslednje dve decenije javnu upravu zadesio je talas reformi bez presedana. Tradicionalni model našao se na udaru snaţne kritike graĊana i

privatnog sektora, ali i teoretiĉara organizacije i upravljanja drţavom. Uosnovi ovih reformi bio je stav daje drţava postala glomazna i sa previšenadleţnosti, a da trţište nudi superiornije mehanizme za efikasnije snabde-vanje javnim dobrima i uslugama. One vode poreklo iz razvijenih indus-trijskih ekonomija, ĉiji su se politiĉki lideri našli pod pritiskom javnosti i privrede da povećaju efikasnost uprave, smanje drţavne rashode, i poreze,uz istovremeno odrţanje visokog nivoa socijalnog osiguranja i drugih javnihusluga.

Programi reforme javne uprave koji su izvršili snaţan uticaj na me-

Ċunarodnu upravnu politiku vuku korene iz vestminsterskih sistema(Australija, Novi Zeland, Velika Britanija i Kanada) i Sjedinjenih AmeriĉkihDrţava – zemalja koje se s pravom smatraju glavnim predstavnicima „ No-vog javnog menadţmenta‖. Talas upravnih reformi zapravo je krenuo iz Ve-like Britanije 1979. godine, kada je u ovoj zemlji izvršena radikalna prome-na u programu i naĉinu rada vlade i njene administracije radi smanjenja ulo-ge drţave u ekonomskom ţivotu. Znaĉajno je promenjen statusi i delokrugnadleţnosti i poslova što je dovelo do suštinskog razmatranja prakse i kon-cepta postojećeg sistema javne uprave.

Reforme su ubrzo uzele maha i u drugim zemljama, uz podršku ivoĊstvo Bretonvudskih institucija koje su propagirale novi javni menadţ-ment, upravo sa ciljem da se umanji uloga drţave u proizvodnji roba i pruţanju usluga. Nepostojanje drţavne uprave koja postiţe zadovoljavajućerezultate smatralo se i preprekom za ukljuĉivanje u globalnu ekonomiju, pa je upravna reforma drţavi trebalo da obezbedi novi sistem, koji će jojomogućiti da se na odgovarajući naĉin globalizuje. Pošlo se od stava da jaka,

1 Prevodi Ministarstva pravde Republike Srbije, Beograd, 2002/03


15/405

15

demokratska drţava i globalizacija idu zajedno.2 Ĉesto smatran kritikom„ birokratije‖ i glomazne drţavne administracije, ovaj novi pristup je pred-skazao istinski preokret kad je reĉ o ulozi drţave i njenim funkcijama. Re-forme koje je podrazumevao ovaj pristup bile su usmerene na smanjenje broja organa uprave i zaposlenih u javnoj upravi, eliminaciju uloge drţave

kao proizvoĊaĉa roba i davaoca usluga, promociju privatizacije, deregulacijei decentralizacije i suštinsku pramenu prirode poslovanja vlade. Politika koja je u poĉetku naglasak stav ljala na odrţanje makro-ekonomske stabilnosti,zaustavljanje inflacije, smanjenje budţetskog deficita i javne potrošnje, pre-tvorila se u kampanju za ―stanjivanje‖ i umanjivanje drţavne organizacije, atime i njenog uticajana ekonomiju i društvo. Ovakav pristup branjenje samoralnog, ideološkog, kao i sa sasvim pragmatiĉnog stanovišta. Ogromnitroškovi socijalnih programa u zapadnoj Evropi i drugim industrijalizovanim

zemljama doveli su do sumnji u smislenost i odrţivost drţave blagostanjakoja je promovisana u periodu posle Drugog svetskog rata i koju je trebaloredizajnirati.

Potreba da se unapredi efikasnost u javnom sektoru i da se smanje javni rashodi propraćena je paketom mera koje su imale karakter uvoĊenjatrţišnih mehanizama u javni sektor. Iako uspeh varira od zemlje do zemlje,ovi princip i se, ipak, mogu smatrati svetskim trendom. Taj trend jeverovatno bio i pod uticajem sistema vrednosti u ĉijoj izgradnji su znaĉajnuulogu imale i multilateralne organizacije, mediji i graĊansko društvo. Takav

pristup se manifestovao slabim, ali oĉiglednim opadanjem tradicionalnihstruktura vlasti, redukovanjem hijerarhijskih nivoa i tendencijom da graĊanidobiju pravo glasa, pa i direktan uticaj na vršenje javnih poslova.3

Zbog svog znaĉaja, kapaciteta za napredak i tehnološkog napretka,zemlje sa vesminsterskim sistemom su kolektivno izvršile snaţan uticaj naupravnu reformu širom sveta. Ali, one su po mnogo ĉemu izuzetak. Sve suvisoko razvijene, demokratske, stabilne i prosperitetne. Sluţe se istim jezi-kom i, uprkos mnogim razlikama, sliĉnim sistemom vrednosti i tradicijom.Imaju istu kombinaciju javnih usluga u socijalnoj sferi, koje mnoge druge

zemlje i daje oĉigledno nemaju. Domaći proizvod ovakvog okruţenja, po pu-larni ―novozelandski‖ model se vrlo brzo prilagodio u ovoj grupi zemalja iod tada bio eksportovan u drage delove sveta, doduše sa razliĉitim uspehom.

MeĊutim, u zemljama u razvoju koje su kopirale vestminsterskimodel, i osim nekih pozitivnili rezultata koji su proistekli iz takvih refomii,mnogi smatraju da je „povlaĉenje‖ drţave iz oblasti poput zdravstva, presvete, urbanizma bilo štetno. Pod pritiskom programa za strukturno

2 Ibidem3 Ibidem


16/405

16

prilagoĊavanje, ĉiji je cilj ekonomska stabilnost, mnoge zemlje koje su teţileostvarivanju standada razvijenih resile su da prekinu ili smanje aktivnostiupravo u socijalnoj sferi. Bolje rešenje je mogao biti pokušaj poboljšanjanaplate poreza ili povećanja izvora prilioda izmenom poreskog sistema.Samo kroz mere za smanjenje poreske evazije, mnoge zemlje u razvoju mo-

gle su znaĉajno da uvećaju prihode. Ipak. za tako nešto potrebna je snaţna politiĉka volja, kao i postojanje efektivnih sistema drţavne uprave i jaĉi kad-rovski kapaciteti. Gledano u celini, reforme na terenu funkcionisanja i ulogedrţave u ekonomskoj sferi imale su, u mnogo sluĉajeva, oĉekivane efekte.Privatazija javnih preduzeća i servisa koji proizvode robe i pruţaju uslugesmanjila je ulogu drţave u oblastima gde je privatni sektor ĉesto pred-stavljao bolju alternativu, posebno kad je reĉ o infi-astraktumim uslugama.Izuzetak su one delatnosti za koje drţava ima specifiĉnu odgovornost ili

interes, kao što je npr. policija - ukljuĉujući zatvore, sudove, javnu bez bed-nost. U razvijenom svetu, kraj drţavnog monopola u mnogim oblastima re-zultirao većom konkurencijom, niţim cenama i većim izborom za potrošaĉa.

UnapreĊenju ljudskih resursa u javnom sektom i jaĉanju institucio-nalnih kapaciteta uprave nije posvećena jednaka paţnja kao liberalizaciji privrede. Iskustvo ukazuje i na ograniĉenja ovakve strategije. Postalo jeoĉigledno da makroekonomski programi nisu dovoljni da bi se resilifundamentalni problemi Javne uprave. Štaviše, neto efekat ovih politika prilagoĊavanja bilo je ţalosno zanemarivanje i dalje oslabljivanje strateških

institucija, pre svega kadrovskog sistema u javnoj upravi, posebno uzemljama gde proces „izgradnje drţave‖ još nije završen. Greške onihmetoda se danas, iako sa zakašnjenjem, sve više uviĊaju. Primenljivost ovihrazliĉitih modela drţave i pitanje da li se to razvija nova globalna paradigma javnog menadţmenta su stoga teme za znaĉajnu raspravu i razmatranje, posebno ako se uzme u obzir snaţna ideološka priroda politiĉkih strategijakoje oni predstavljaju.

Novi javni menadţment (New Public Management) i takozvano„reosmišljavanje‖ (reinventing government) su upravo alati korišćeni u

procesu una preĊenja efikasnosti javnog sektora i smanjenja troškova‖.4

2. NOVO UPRAVNO OKRUŢENJE

A. Danas je mnogima teško da zamisle, ali je pre sto godina reĉ biro -krati]a imala pozitivnu konotaciju. Ona je oznaĉavala racionalnu, naprednudoktrinu tj. vrstu organizacije, koja je trebalo da zameni arbitrarnu vlast

4 Ibidem


17/405

17

autokratskih reţima. Birokratija je u upravljanje drţavom uvela istu logiku,kakvu je neprekidna proizvodna traka donela u fabriku. Hijerarhijskimupravljanjem i funkcionalnom specijalizacijom, postalo je moguće efikasno preduzimati velike, kompleksne zadatke. Birokratski model je funkcionisaodugo, ne zato što je bio efikasan, već zato što je otklanjao osnovne

probleme, za koje su ljudi tada ţeleli da budu rešeni. Obezbedio je sigurnost, pre svega, od nezaposlenosti koja je bila svojstvena prethodnom periodu.Obezbedio je stabilnost, veoma bitan kvalitet nakon velike depresije. Obez- bedio je poverenje u pravednost i nepristrasnost uprave. (Birokratija je, kakoistiĉe Veber, stvorena da sve tretira jednako). Pruţio je standar dizovaneusluge koje su odgovarale svima, koje su ljudima bile potrebne i koje suoĉekivah u industrijskoj eri.5

Birokratski model se razvijao u uslovima koji su sasvim razliĉiti od

današnjih. Razvijao se u društvu „sporog koraka‖, društvu u kome se promene dešavaju polako. Razvijao se u eri hijerarhije gde su samo oni navrhu piramide imali dovoljno informacija da donose odluke. Razvijao se udruštvu ljudi koji su radili svojim rukama, a ne svojim glavama. Razvijao seu doba masovnog trţišta, kada je većina graĊana imala sliĉne ţelje i potrebe.Danas to više ne postoji. Zivimo u doba promena koje zaustavljaju dah.Ţivimo u vreme glo balnog trţišta koje predstavlja ogroman konkurentski pritisak na ekonomske institucije. Ţivimo u informacionom društvu u komgraĊani dolaze do informacija gotovo jednako brzo kao i njihovi politiĉari.

Ţivimo u ekonomiji baziranoj na znanju u kojoj obrazovani radnici ne trpekomandovanje i zahtevaju autonomiju u radu. Danas su potrošaĉi obrazovanii sa svešću o standardima kvaliteta proizvoda i usluga i mogućnostimaizbora. U ovakvom okruţenju birokratske organizacije razvijene tokomindustrijskog doba, kako javne tako i privatne, sve nas više izneveravaju.Danas se organizacije okreću konkretnim potrebama potrošaĉa, nudeći im širokizbor nestandardizovanih usluga. One rukovode konsultacijama i podsticajima pre nego „vojnim‖ komandovanjem, što zaposlenima daje osećaj smisla ikontrole, pa ĉak i „vlasništva‖. One razvijaju pristup kojim radije „opu-

nomoćuju‖ graĊane, nego da ih jednostavno „opsluţuju‖ dajući im pravo imogućnost da uĉestvuju u procesima, a ne da samo pasivno koriste usluge.

B. „Opunomoćavanje‖ graĊana predstavlja centralni motiv u mena-dţerskoj doktrini. Hipoteza je da su graĊani širom sveta ―oštećeni‖ birokrat-skim pravilima koja ograniĉavaju mogućnosti izbora i pristupa kvalitetnimuslugama. TakoĊe, pretpostavlja se da privatizacija, ―spoljno snabdevanje‖ javnih usluga i debirokratizacija vode ne samo većoj satisfakciji graĊa-na/potrošaĉa, već i većoj slobodi i potpunijoj demokrati ji. Drugim reĉima,

5 Ibidem


18/405


19/405

19

Do daljeg usavršavanja tradicionalnog molela javne uprave došlo je primenom ideja „nauĉnog menadţmenta‖ baziranih na privatnom sektoru.One su uvele efikasne operativne metode zasnovane na standardizacijizadataka, principu „jedan najbolji naĉin‖ za prilagoĊavanje radnika zadacimai sistematskoj kontroli zadataka, procesa i radnika. Ovi princip i su se lako

adaptirali na birokratske strukture. Poslednji dodatak tradicionalnom modelu bila je primena znanja iz socijalne psihologije, kroz pristup baziran na„meĊuljudskim odnosima‖. On se ĉesto poredi sa pristupom nauĉnogmenadţmenta, ali je u praksi postizao veću efikasnost pri obavljanju poslova,obraćajući paţnju na potrebu za motivacijom radnika pre nego na njihovoiskljuĉivo kontrolisanje i usmeravanje.7

UnapreĊeni birokratski model masivne organizacije smatrao seracionalnim i superiornim u odnosu na druge alternative. Istorijski razvoj u

XX veku potvrdio je rast i snagu drţavne organizacije na ovim principima.Rezultat toga: drţavna organizacija izgledala je gotovo isto u razliĉitimtipovima politiĉkog reţima ili ekonomskog sistema. Dva svetska rata idepresija izmeĊu njih, uslovili su da sve vlade moraju da planiraju i koor-diniraju upotrebu nacionalnih resursa, posebno u upravljanju ekonomijom.Ovo je u periodu posle 1945. godine dovelo do ekspanzije odgovornosti dr-ţave za socijalno osiguranje. Konaĉno, u ovom periodu došlo je do raspadastarih kolonijalnih carstava i uzdizanja drţava u razvoju - novih ali siromaš-nih, drţava koje su imale obavezu da ekonomski i socijalno unaprede svoja

društva. Kao argument u prilog aktivistiĉkog modela drţave navodi se da jeintervencija drţave bila neophodna da bi se ispravili nedostaci i neuspesitrţišta. Nivoi kontrole i intervencije drţave znaĉajno su varirali u praksi - od potpunog drţavnog vlasništva i alokacije trţišta. U bilo kojoj varijanti, presudnu ulogu igrala je jaka drţavna birokratija. Ipak, uprkos svemu tome,ovaj aкtivistiĉki model se našao na udaru kritike tradicionalnog modela dr -ţavne birokratiјe i nesposobnosti vlade da obavlja svoj posao na pravi naĉin.

D. Kritika tradicionalnog modela bazirana je na poreĊenju

„idealnog‖ modela birokratije sa onim što se dešava u stvarnim sistemima javne administracije. Identifikovane su sledeće razlike:8

• U mnogim sistemima nema jasnog razdvajanja izmeĊu politike i administracije bilo u procesu donošenja odluka bilo u pojedinim ulogamaadministratora i politiĉara, koji su obiĉno sjedinjene.

•

Procesi donošenja odluka ni u kom sluĉaju ne podleţu pravilimatehniĉke i ekonomske racionalnosti, već na njih utiĉu i oblikuju ih procesi

7 Ibidem8 Ibidem


20/405

20

sukoba, pregovora i razmene izmeĊu interesa kako unutrašnjih tako ispoljašnjih u odnosu na birokratiju.

• Hijerarhija i centralizacija kombinuju se sa formalnom, ponekad podaniĉkom, odanošću pravilima i procedurama proizvodeći defekte (ili birokratske patologije) k ao što je odlaganje, nefleksibilnost, neodgovornost i

arogantno neuvaţavanje interesa i brige za graĊane. •

Birokratije karakteriše proces implementacije odozgo nadole kojiĉesto dovodi do neodgovarajućih odluka i ne adekvatnih rezultata.

• Širina i obim transakcija unutar modernog sistema drţavne admi-nistracije i unutrašnjih i spoljašnjih organizacija i interesa, toliko je veliki da je stepen sloţenosti mnogo veći nego što to preporuĉuje ovaj model.

Dok se drţava blagostanja opravdavala potrebom da se otklone nedo-staci trţišta, prevaga navedenih karakteristika dovela je do kritiĉne situacije,

koja iziskuje da se otklone neuspesi u upravljanju drţavom. To bi se moglosumirati i na sledeći naĉin: • Neodgovorna, ali „nasrćuća‖ drţava, ĉije su obilne intervencije

ograniĉile slobodu ljudi da se bave svojim poslovima, i razvile zavisnostumesto samostalnosti;

•

Prevelika drţava, u kojoj su vlade preuzele previše nadleţnosti, inisu mogle da ih iznesu efikasno i efektivno;

• Drţava privatnih interesa, gde su elite i pr ivilegovane grupeeksploatisale mogućnosti koje su nudili drţavni poslovi da bi zadovoljile

svoje interese i uvećale prihode. Kombinacija ovih kritika (neefikasnosti birokratije i manjkave prirodeaktivistiĉke vlade) proizvela je model reforme koji se obiĉno zove „novi javnimenadţment‖. Ovaj model reforme polazi od pretpostavke da su velike drţavneadministracije nasledno defektivne i beskorisne i da je trţište bolje opremljenonego drţava da obezbedi većinu dobara i usluga. Radikalne promene potrebneda se uvede transformisani i preduzetniĉki model javnog menadţmenta spro-vode se:9

1. Restrukturiranjem i smanjenjem javnog sektora, naroĉito privati-

zacijom.2. Reorganizacijom i „stanjivanjem‖ centralnih javnih sluţbi. 3. UvoĊenjem konkurencije u preostale javne usluge, korišćenjem

inter nih trţišta, i ugovaranjem pruţanja javnih usluga sa privatnim sektorom. 4.

UnapreĊenjem efikasnostii ostvarivanjem koncepta „vrednost zacenu‖ kroz menadţment na osnovu rezultata i revizije postignutih perfor -mansi.

Nova vrsta javnog menadţmenta odlikuje se:

9 Ibidem


21/405


22/405


23/405

23

drugaĉije teţnje u javnom sektoru: „Primera radi, kljuĉno pitanje zarukovodioce u drţavnim institucijama nije da li oni isporuĉuju proizvod ilistvaraju profit, već da li zadovoljavaju potrebe, da li su po ukusu izabranih politiĉara. Budući da iza politiĉara stoje interesne grupe, rukovodioci u javnom sektoru - za razliku od njihovih kolega u privatnom sektoru u svom

radu moraju uvek da ukljuĉe faktor interesnih grupa.‖ Svi ovi faktori se kombinuju da bi stvorili okruţenje u kojem

zaposleni u javnom sektoru vide rizike i nagrade potpuno drugaĉije odzaposlenih u privatnom sektoru. „U vladi, teţnje su usredsreĊene na to da sene prave greške‖, objašnjava Lu Vinik iz Fordove fondacije.‖ „Drţavni budţeti ohrabruju rukovodioce da traće novac. Ako ne potroše svojcelokupan budţet do kraja fiskalne godine; dešavaju se tri stvari: oni gubenovac koji su štedeli; dobijaju manje sledeće godine; a i direktori budţeta im

prigovaraju što su u prethodnoj godini traţili više nego što im je trebalo.‖ Standardne biznis metode za motivisanje zaposlenih ne funkcionišunajbolje u ovakvim uslovima. Ove razlike vode ka jednom zakljuĉku:drţavom se ne moţe upravljati kao preduzećem. Postoji svakako mnogosliĉnosti, ali teorija biznisa u upravljanju drţavom nije dovoljna. Naravno,ĉinjenica da se drţava ne moţe voditi kao biznis ne znaĉi da ona ne moţe postati više preduzetniĉka. Prostor izmeĊu birokratskog i preduzetniĉkog ponašanja je dovoljno širok da vlada moţe izabrati svoju poziciju u tomspektru. Bilo koja organizacija, javna ili privatna, moţe biti preduzetna baš

kao što moţe biti i birokratska.‖ Sigurno da postoje graĊani koji bi vole li dase vlada ponaša kao preduzeće - da donosi brze odluke iza zatvorenih vrataradi liĉnog profita. Kada bi to ĉinila, demokrati] a bi bila pravi gubitnik.

B. Modeli nove vlade mogu biti:12

• Model 1 - „Trţišna vlada‖ fokusira se na decentralizaciju, platuza rezultate i druge tehnike poslovanja privatnog sektora.

•

Model 2 - „Participativna vlada‖ istiĉe „tanju‖ organizacionustrukturu, menadţment totalnog kvaliteta i timove.

• Model 3 - „Fleksibilna vlada‖ promoviše virtuelnu organizaciju i

privremeno osoblje.• Model 4 - „Deregulisana vlada‖ stavlja akcenat na veće mena-

dţer ske slobode.Svaki model je proizvod razliĉitih kritika na raĉun neadekvatnosti

vlade i svaki nudi razliĉita rešenja. Ipak, iza razliĉitih strategija ovih modelanalazi se ţelja za poboljšanjem rezultata javnog sektora.

C. „Za većinu naših lidera postoje samo dva puta iz krize u javnomsektoru: ili da podignemo poreze ili da smanjimo troškove. Gotovo dve

12 Ibidem


24/405

24

decenije mi traţimo treći put. Mi ne ţelimo niţi nivo obrazovanja, manje puteva, niţi nivo zdravstvene zaštite, ali ni više poreze. Ţelimo boljeobrazovanje, bolje puteve, bolju zdravstvenu zaštitu za isti ili niţi iznos poreskih obaveza.

Stare ideje koje većina javnih lidera i politiĉkih analitiĉara još uvek prihvata, pretpostavljaju daje vaţno pitanje „koliko drţave imamo‖ - a ne„kakvu drţavu imamo‖. MeĊutim, naš osnovni problem danas nije u tome dali ima previše ili premalo drţave. Naš osnovni problem je u tome što imamo pogi'ešnu vrstu drţave. Nama ne treba više ili manje drţave, nama treba bolja drţava. Da budemo precizniji, nama treba bolja vladavina/drţavnoupravljanje (Good Governance) - pr oces kojim mi kolektivno rešavamosvoje probleme i zadovoljavamo potrebe našeg društva. Mi verujemo danavedene ideje i inicijative u novom talasu upravnih reformi, jesu funda-

mentalni principi koji stoje iza ove nove forme vlade i da jesu mehanizamkoji pokreće ovaj novi toĉak. Zajedno oni formiraju koherentnu celinu, novimodel vladavine. Iako oni neće resiti sve naše probleme, ako je suditi poiskustvu organizacija koje su ih prihvatili, oni će zasigurno resiti najveće probleme koje smo iskusili sa birokratskom vladom.‖13

5. NOVI JAVNI MENADŢMENT

A. Novi javni menadţment je svetski fenomen, ali u razliĉitimdrţavama ova j termin se razliĉito shvata u razliĉitim situacijama. U Sjedi-njenim Drţavama taj pristup se karakterisao pokretom za „reosmišljavanjedrţave‖ i projektom potpredsednika Ala Gora „ Nacionalna analiza perormansi‖ (National Performance R eview). U Velikoj Britaniji je zapoĉetosa Inicijativom za finansijski menadţment premijera Margaret Taĉer(Financial Management Initiative) i nastavl jeno je onim što se nazivaSledeći korak (Next Step). Drugi narodi sa tradicijom parlamentarizma na primer nordijski, imali su sopstvene reforme. Novi Zeland je napravionajdrastiĉnije promene u strukturi vlade i menadţer skoj filozofiji.14

Prvo valja imati u vidu da potraga za novim javnim menadţmentomzahteva razmatranje uloge drţave. Ĉinjenica da je drţava danas višeekonomski nego politiĉki akter ima protivreĉne posledice: s jedne strane,mogućnost za razvoj metoda i koncepta novog javnog menadţmenta. Ali, sdruge strane, kriza legitimiteta koja utiĉe na politiĉku klasu koliko i naupravne strukture koje su još bazirane na vladavini prava. Tenzija je danas

13 Ibidem14 Ibidem


25/405

25

sve veća izmeĊu fragmentacije usluga koje se nude i nedostatka kapacitetadrţavnih organa da svoj rad uĉine smislenim.

Druga ĉinjenica je da identitet i politiĉka istorija svake evropskezemlje moraju biti u potpunosti shvaćeni. Tamo gde postoje menadţerskimodeli, njihova primena zavisi od njihovog prilagoĊavanja na naĉin koji

znaĉajno varira od zeml je do zemlje. Praksa novog javnog menadţmenta sezato pokazala vrlo primenljivom u nordijskim zemljama ĉije se strukture većodlikuju visokim nivoom decentralizacije, „cehovskim‖ organizaicjama iukorenjenom kulturom društvenog pluralizma. Izvan nordijskih zemalja, primena novog javnog menadţmenta razara iliremeti ne samo upravnestmkture, već i predstavniĉka tela drţavnih sluţbenika i korisnika usluga.Reforme umnogome zavise od „klijentelizma‖ u Grĉkoj, uloge sindikata dr -ţavne sluţbe u Francuskoj, politizacije poslova u drţavnoj sluţbi u Austriji,

uloge politiĉkih partija u Italiji. Novi javni menadţment koji zagovaraefikasnost i fleksibilnost, ĉesto je u sukobu sa glomaznošću i inercijom prav -nih normi. Ali ne smemo zaboraviti da su pravne norme, u većini evropskihzemalja, rezultat minimuma politiĉkog konsenzusa koji se ĉesto postiţe posle znaĉajnih konflikata i nedaća.

B. Novi javni menadţment - New Public Menagement (NPM) - jetermin koji se koristi u mnogim zemljama širom sveta. Naizgled, on opisu jeglo balni trend odreĊenog tipa upravne reforme, ali brzo postaje jasno da urazliĉitim upravnim okruţenjima on ima razliĉita znaĉenja. Ĉak, i u aka-

demskom svetu, još nema saglasnosti o tome šta ovaj termin oznaĉava. Usvakom sluĉaju, termin je donekle ne ispravan jer njegovi elementi baš i nisunovi, zbog ĉega postoje optuţbe da se tako prodaje ―novo vino u starim bocama‖ (iako se, osim u SAD, termin javni menadţment nije mnogo ko-ristio do osamdesetih). Osim toga, reforme javnog menadţmenta javljaju seu širokoj lepezi oblika, u razliĉitim kontekstima, ukljuĉujući veoma razliĉitenacionalne prioritete i potrebe. Proces transformacije u centralnoj i istoĉnojEvropi samo je jedan od primera.

Sa pojavom menadţerizma izraz „ public administration‖ (javna

uprava) brzo biva zamenjen popularnijim „ public menagement‖ (javni me-nadţment ili javno upravljanje) ĉak i u mnogim akademskim programima(npr. menagement ljudskim resursima). Suštinski, razlika izmeĊu ova dvaizraza nije toliko u njihovoj definiciji koliko u doktrikni koja stoji iza svakogod njih.15 Iako se u srpskom jeziku „management‖ lako prevodi izrazom„upravljanje‖, u domaćoj literaturi se ravnopravno i sa istim znaĉenjem koristi iizraz menadţment. Prevod izraza „manager ― – „upravnik ― ne odgovara u

15 Ibidem


26/405

26

potpunosti duhu i praksi srpskog jezika, pa se ĉesto koristi izraz ―rukovodilac‖ (što je na engleskom „leader―).

Oko prevoda ― New Public Management‖ i „Good Governance‖ moţe se dosta diskutovati, kao uostalom i o prevodu izraza ― publje policy‖,ali ćemo se mi koristi izrazima novi javni menadţment i dobra vlada(vina).

Iako se ne moţe unapred reći šta je novi javni menadţment, pravedno jetvrditi da je on pomogao u naglašavanju potrebe za promenom naĉina nakoji funkcionišu vlade. Uzimajući u obzir dvosmislenost termina, neophod-no je razjasniti koje elemente obuhvata naziv ―novi javni menadţment‖.

C. Nameću se dve vrste glavnog koncepta novog javnog menadţ-menta. Prema uţem konceptu novi javni menadţment je brak dve razliĉitestruje ideja. Jedna izvire iz nove institucijalne ekonomije koja razmatra noveupravne principe kao što su takmiĉenje, širi izbor za korisnike Javnih usluga,

transparentnost i jak naglasak na nove mehanizme podsticaja zaposlenih.Druga struja izvire iz primene principa privatnog poslovnog menadţmentana javni sektor. Praktiĉno, ovo uţe shvatanje novog javnog menadţmentastavlja naglasak na ugovornom menadţmentu; uvoĊenju mehanizama trţištau javni sektor i povezivanju plate sa rezultatima. Novi javni menadţment, posvoj definiciji, moţe da se izjednaĉi sa reformama javnog menadţmenta na Novom Zelandu, i u manjoj meri u Danskoj i Velikoj Britaniji.16

Šira definicija novog javnog menadţmenta ima pragmatiĉniji pristup,ne posmatrajući ga iz filozofske perspektive, već pre kao racionalni odgovor

na neke od pritisaka sa kojima se vlade suoĉavaju. Pošto su zbog globaliza-cije pritisci sliĉni u svim zemljama, oĉekivalo bi se da reakcije budu sliĉne,tj. da se u odreĊenoj meri poklapaju. To ne znaĉi da će implementacija no -vog javnog menadţmenta u tim zemljma biti istovetna. Preklapanja ne znaĉeunifomisanost, ĉak i ako je predmet reformi isti. Takva široka definicija nenameće univerzalni model, ali ĉini model novog javnog menadţmenta lakše prenosivim iz zemlje u zemlju i primenljivijim urazliĉitim upravnim sitemi-ma. Ovo moţe da znaĉi detaljne radikalne reforme javnog menadţmenta ili,moţda korisnije, pojedinaĉno prilagoĊivanje u zavisnosti od institucionalnih

okvira tili zemalja. U nekim zemljama, za neka pitanja i pristupe neće biti potrebne reforme, jer ih je drţava u prošlosti usvojila (pod drugim nazivom)ili već postoje odgovarajuće strukture, kao što su agencije u Švedskoj ilineka poluautonomna tela u Francuskoj.

16 Glavne odlike reformi javnog menadţmenta, usmerenih ostvarivanju uprave okrenuterezultatima su: prenošenje ovlašćenja i obezbeĊivanje fleksibilnosti, osiguravanjerezultata, kontrole i odgovornosti, razvoj konkurencije i mogućnosti izbora, odgovorno

pruţanje usluga graĊanima, unapreĊenje menadţmenta ljudskim resursima, korišćenjeinformacione tehnologije, poboljšanje kvaliteta propisa i jaĉanje funkcija „kormilarenja‖u centru.


27/405

27

Termin novi javni menadţment ĉesto se koristi za opisivanje kulturemenadţmenta koja naglašava centralno mesto graĊanina ili korisnika uslugakao i odgovornost za rezultate. TakoĊe nagoveštava strukturne ili organiza-cione izbore koji istiĉu decentralizovanu kontrolu preko širokog spektraalternativnih mehanizama za pruţanje javnih usluga, ukljuĉujući kvazitrţišta

na kojima se javni i privatni snabdevaĉi nadmeću za sredstva iinansijera ionih koji vode javnu politiku. Novi javni menadţment ne tvrdi da bi vlada,odnosno uprava tre balo da prestanu da se bave odreĊenim poslovima. Iakose ovaj model ĉesto povezuje sa ovakvom politikom, njega ne zanima da liće se poslovi obaviti ili ne Ono što ga zanima jeste da se posao obavi na što bolji naĉin. Novi javni menadţment je zaĉet kao sredstvo za unapreĊenjeefikasnosti iodgovomosti odgovor nosti politiĉkih lidera i vodi poreklo iz par lamentarnih demokrati]a sa neobiĉno jakom izvršnom vlašću, centrali-

zovanim vladama i malo upravnog prava.Gledano na ovakav naĉin, novi javni menadţment se moţe posmatra-ti kao ―stepenasti lanac ugovornih odnosa‖ koji vodi ka jednom rukovodiocu(najĉešće ministarstva) zainteresovanom za što bolje rezultate u oblasti ukojoj ima znaĉajnu irelativno stabilnu nadleţnost. Najviše principa novog javnog menadţmenta moţe se ilustrovati primerom osnivanja poluautonom-nih agencija za pruţanje javnih usluga. Argument u prilog postojanja agen-cija jeste da bi oni koji pruţaju usluge trebalo da se koncentiišu na njihovuefikasnost i kvalitet, bez ometanja struktura za razvoj javne politike.17

Rasprava o stvaranju ―izvršnih agencija‖ u Velikoj Britaniji i sliĉnim programima u Australiji, Kanadi, Francuskoj, Islandu, Novom Zelandu i Nor veškoj bazira se na na shvatanju da je potrebno razviti jasne, dobrodefinisane ciljeve koji omogućavaju drţavnim sluţbenicima da se u potpu-nosti koncentrišu na svoj osnovni posao, bez opterećenja širim upravnim pitanjima. TakoĊe, rasterećeni brige o pojedmaĉnim korisnicima usluga inaĉinu na koji se te usluge pruţaju, razvoj javne politike je postao boljefokusiran, jasniji, više ori jentisan ka inovativnim rešenjima i svakakokvalitetniji. Ĉim, se usluge odvoje od javne politike, stvara se odgovarajući

prostor za ugovorne odnose kojima se precizno odreĊuju meĊusobna prava iobaveze nadreĊenih i podreĊenih struk tura. Ovaj izazov tradicionalnoj para-digmi javne administracije pojavljuje se u razliĉitim oblicima, sa razliĉitimkritikama, razliĉitim idejama za poboljšanje i sa razliĉitim ―etiketama‖. Nekisu traţili ―deregulisanu vladu‖. Drugi su zagovarali ―reosmišljavanje vlade‖i― preduzetiĉku vladu‖. Neki su se zalagali za ―menadţerizam‖ javnog sek-tora, dok su drugi hvalili ―novi javni menadţment‖.18

17 Ibidem18 Ibidem


28/405

28

D. Istraţivanje OECD-a otkriva da sve drţave-ĉlanice eksperi-mentišu sa nekim od elemenata novog javnog menadţmenta, iako stepenimplementacije tih elemenata i razlike meĊu njima variraju od drţave do dr -ţave. Uprkos tome, ubrzo postaje jasno da sama implementacija pokrećerazna teška pitanja o ciljevima i ishodu. Ta je delimiĉno posledica jakogusmerenja novog javnog menadţmenta na ekonomske vrednosti i njegovanedovoljno razvijena zakonska i politiĉka dimenzija. Uzevši u obzirkompleksnost i ĉinjenicu da su mnoge reforme još u toku, praktaĉno svakadrţava će morati da napravi paţljivu procenu aspekata koji u bilo kakvojkombinaciji nude pravi put napretku u svetlu svog institucionog i politiĉkogkonteksta. Otuda sledi da se moramo osloboditi pojmova koji podsećaju nadogmu, modele i predstave starih i novih javnih administracija. Tip javneadministracije novog javnog menadţmenta ne postoji u stvarnosti više nego

šta je Veberovska javna administracija ikada postajala u svojoj idealnojformi.Javni menadţment ne srne da bude samo promovisanje ekonomskih

vrednosti. Pred nama je zadatak da stavimo jaĉi akcenat na proizvode iishode u skladu sa politiĉkim i pravnim principima javne administracije.Teţište stavljeno na ova razliĉita naĉela i njihove veze razlikovaće se odzemlje do zemlje u zavisnosti od njihove tradicije i politiĉkih i pravnihoкvira. ―Ova nava paradigma ne moţe se svesti na nekoliko reĉenica, a po-gotovo ne na neld slogan‖, tvrdi Bornis. Ipak, on navodi da se moţe izvući

nekoliko kljuĉnih ideja: •

Vlada bi trebalo da obezbećuje visoko kvalitetnu uslugu koja ćezadovoljiti graĊane

• Autonomija javnih menadţera, posebno iz centralnih organa,mora biti povećana

• Organizacije i pojedince bi trebalo vrednovati i nagraĊivati naosnovu toga koliko uspešno dolaze do traţenih ciljeva

•

Menadţeri moraju osigurati da im na raspolaganju buduadekvatni ljudski i tehnološki resursi potrebni da bi se dostigli postavljeni

ciljevi• Menadţeri javnog sektora moraju ceniti vrednosti kompeticije i

zadrţati otvoren pristup tome šta u okviru usluga pripada pre privatnomnego javnom sektoru.

U okviru Bornisovih pet kljuĉnih ideja, iz prve moţemo izvućidefiniciju poboljšanog funkcionisanja javnog sektora - ―visoko kvalitetnausluga koja će zadovoljiti graĊane‖ - dok nam ostale ĉetiri sugerišu naĉindolaţenja do navedenog.

E. Dve varijante novog javnog menadţmenta - teorija ugovaranja iteorija opunomoćavanja - imaju za cilj da daju javnim menadţerima fleksi-


29/405

29

bilnost koja im je potrebna za poboljšanje rezultata.19 Oni koji usvoje teoriju―opunomoćavanja‖ (―dopusti menadţerima da rade svoj posao‖) implicitnoim dozvoljavaju da razvijaju sposobnosti inteligentnog donošenja odluka, darazumno koriste datu fleksibilnost i da budu motivisani prvenstveno intris-tiĉnim motivima rada u javnoj upravi. Oni koji prihvate strategiju ugova-ranja (―nateraj menadţere da rade svoj posao‖) obiĉno to ĉine kroz precizne, jasno napisane ugovore o rezultatima koji ostavljaju malo prostora za onuvrstu poverenja prisutnu u prethodnoj strategiji, koja bolje rezultate motiviše posebnim nagradama. Pojedine drţave, na primer Novi Zeland i VelikaBritanija, koriste ugovore i podsticaje da ―nateraju menadţere da rade svoj posao‖. Drugi. Australija i Švedska, na primer, ―opunomoćuju‖ svoje mena-dţere i na taj naĉin ―dopuštaju menadţerima da rade svoj posao‖.

Inspir isan paradigmom novog javnog menadţmenta talas r eformi

javnog menadţmenta zadesio je, izmeću ostalog, i sve zemlje ĉlanicieOECD-a. Danas se, sa odreĊene distance, moţe postaviti pitanje šta uzeti, ašta ostaviti iz spektra novog javnog menadţmenta:

•

Potrebno je teţiti da se identifikuje javni menadţment koji ćeodgovarati današnjim potrebama i koji će moći da se suoĉi sa sutrašnjim problemima. To podrazumeva kapacitet da se uspešno upravlja vladom i dase zaĉnu, usmere i sprovedu promene.

• Novi javni menadţment, jeste, i uvek će biti, nešto novo za svenas. Ne postoje unapred skrojeni modeli, pa i novi koncept mora da se

ukoreni u posebnoj konfiguraciji istorijskih, ustavnih i pravnih struktura itradicija, politiĉko - upravnih snaga, ekonomskih i socijalnih perspektiva imeĊunarodnog poloţaja drţave.20

• Ipak postoje neki bitni principi javnog menadţmenta kojesmatramo da treba ozbiljno razmotriti i koji u manjoj ili većoj meri mogu dase primene u praksi.

•

Većina elemenata novog javnog menadţmenta nisu stvarno noviu smislu da su mnoge zemlje u prošlosti usvojile neke elemente de facto ili pod drugim imenima. Na primer, uspostavljanje velikog broja agencija u

drţavnoj administraciji Nemaĉke sedamdesetih godina mora da se tumaĉi i usvetlu ―neokor porativne, nemaĉke tradicije i kao reakcija na rast javnogsektora šezdesetih.21

19 Ibidem20 Potrebno je podrţati viĊenje javnog sektora kao ―organizacije koja uĉi‖ i koja bi stalno

trebalo da napreduje.21

Nema univerzalnog rešenja za javni sektor kao celinu-razliĉiti delovi javne upravezahtevaće razliĉite sisteme javnog menadţmenta u zavisnosti, na primer, od toga da li jeu pitanju redistribbucija resursa, pruţanje usluga ili klasiĉni drţavni poslovi.


30/405

30

Ono što je novo u novom javnom menadţmentu jeste da se ceokoncept razvio nezavisno, ali istovremeno, u više zemalja. Dok su mnogielementi refor me novog javnog menadţmenta u prošlosti propali, dostupnostinformacijama uz pomoć modeme tehnologije, sada nam dopušta da stvo-rimo i analiziramo podatke o rezultatima koji su nam nedostajali u prethod-

nim reformama administracije. Ishodi i zaostavštvina novog javnog menadţ-menta ili ―reosmišljavanja vlade‖ (njegova sevemoameriĉka var ijanta) bilisu razliĉiti, ali njegov uticaj je nesumnjivo Zato je u pozdravnom govoru naGodišnjoj konferenciji u Atini 2001. godine, MeĊunarodna asocijacija školai instituta za upravu temu ― Novi trendovi i nove tehnike: implikacije zaobrazovanje i obuku‖ predstavila uz sledeći komentar uloge novog javnogmenadţmenta: ―On je primer globalizacije na delu. On je promovisaosnaţnu tehnološku revoluciju i rasturio set vrednosti javnih uprava nacio-

nalnih drţava subnacionalnih entiteta, meĊunarodnih i nadnacionalnih tela.U svim sferama vladavine, on je ―revitalizovao‖ identitet drţavne upravekao profesije i obrazovne discipline. On je pomagao da se promeni ravno-teţa u okviru uprave, kao i izmeĊu zvaniĉnika i graĊanskog društva. On jeodrţao lekciju o prir odi i efektima globalizacije na vladavinu u prvoj deceniji 21. veka.‖

Novi javni menadţment i ―reosmišljavanje vlade‖ su znaĉajno obo-gatili jezik menadţmenta sa nekoliko novih termina i grafiĉkih izraza. Nekiod najnovijih su:22

•

rezultati, a ne procesi•

―smanjivanje‖ (downsizing), a sada i ―svoĊenje na pravu meru‖ (rightsizing)

• ―mršav i podmukao‖ (lean and mean)• ―spoljno angaţovanje‖ (contracting out, off-loading, outsourcing)• ―kormilarenje‖, a ne ―veslanje‖ (steering/rowimg)•

―opunomoćivanje‖ pre nego servisiranje (empowering/serving)•

zaraĊivanje pre nego trošenje F. Po svemu sudeći, novi javni menadţment je osuĊen da nastavi da

u odreĊenoj meri utiĉe na razvoj uprave. Pitanje je da li ovaj uticaj moţe daide dalje od oblasti megoda i tehnika u oblast sistema vrednosti. On mora daigra ulogu u tekućim pokušajima da se uvede ―dobra vlada(vina)‖ pre svegau najmanje razvijenim zemljama. Zato je bitno da se shvate kontekst, snage iograniĉenja novog javnog menadţmenta kako bi se iz njega u potpunostiizvuklo ono najbolje, ali i izbeglo ponavljanje grešaka prethodnih pokušajada se njegovi princip i rašire po svetu.

22 Ibidem


31/405

31

Za bilo koji napor da se unaprede rezultati javnog sektora nijedovoljna samo jedna strategija već je potreban ĉitav repertoar. Na kraju kra- jeva, poboljšavanje uĉinka vlade je kompleksan poduhvat. To podrazumevada se imaju uvidu razlike izmeĊu naroda i unutar jednog naroda, u razliĉitimregionima, u razliĉitim vremenima ili za razliĉite probleme javne politike.Svaka vlada, kad je reĉ o poboljšanju rezultata, pokušava da napravi koralenapred, ali su neke od njih nekoliko koraka ispred. Razliĉitim vladama,upravo zbog toga što donose razliĉite politiĉke odluke o tome šta će (ili štaneće) uraditi i na koji naĉin će to uraditi, potrebne su razliĉite strategije.Kada god vlada odluĉi da uradi nešto posebno, potrebna joj je posebnastrategija koja će maksimizirati njen uĉinak u tom posebnom kontekstu. Ko još veruje da će pojedinaĉna, mikrotaktika funk cionisati u svakoj situaciji ilizadovoljiti svaku potrebu za poboljšavanjem uĉinka? Da bi ostvario

rezultate na dugi rok, novi javni menadţment ne srne da dovede do totalnedezintegracije upravnog sistema koji funkcioniše podjednako na osnovu ne-formalnih odnosa koliko i na osnovu ekonomskih standarda. Pitanje vlade sedanas postavlja u najšrirem smislu i ne ograniĉava se samo na pronalaţenjefinansijskih ili organizacionih instrumenata koje one imaju na raspolaganju.

6. POSLOVNI PRINCIPI U JAVNIM POSLOVIMA

Shvatanje ―menadţment je menadţment‖ (bez obzira u kojoj oblasti)ne pravi veće razlike izmeĊu naĉina na koji se vode javni poslovi i privatna preduzeća. Tamo gde se smatra da postoji razlika, „menadţeristi‖ predlaţuda se javni poslovi vode, koliko je to moguće, na poslovnim principima.Pret postavka da se svaki menadţment zasniva na ekonomiji takoĊe je zna-ĉajno narušila vaţnu ulogu koje pravo, psihologija, politiĉka teorija, etika idruge društvene nauke igraju i u teoriji i u praksi javne uprave/menadţmen-ta. Fokus na loše strane drţavnog monopola kombinovan sa birokratskim pritiscima oznaĉio je poĉetak tranzicije od javne uprave ka javnommenadţmentu. ―Za razliku od javne uprave, ova nova paradigma se pre od-nosi na ekonomiju nego na javnu politiku pruţanja usluga, naglašavajućineuspeh drţave pre nego neuspeh trţišta i skeptiĉna je kad su u pitanjukapaciteti birokratije da efikasno i efektivno pruţa usluge.‖23

Verovanje da je menadţment - menadţment i daje praksa privatnogsektora superiornija u odnosu na javni sektor nije u potpunosti novo.Moguće ga je pratiti unazad do XIX veka. Od nauĉnog menadţmenta domenadţmenta totalnog kvaliteta, mnoga unapreĊenja u performansama i

23 Ibidem


32/405

32

sliĉne reforme imale su izvor u privatnom sektom. Ipak, novi javni menadţ-ment i pokret ―reosmišljavanja‖ uĉinio je još jedan korak dalje smatrajući da bi vlade ne samo trebalo da usvoje tehnike poslovnog menadţmenta, već isam sistem vrednosti biznisa. Dovedena do svog logiĉkog zakljuĉka, teorija javnog izbora je teţila da se prepreci konceptu „javne sluţbe― i tome sliĉno.

Implikacije su dalekoseţne jer su dovele do velikih reformi na NovomZelandu, Velikoj Britaniji, SAD i drugim zemljama. Verovalo se da će overeforme odvojiti ulogu razvoja javne politike od uloge sprovoĊenja javne politike. Time se ponovo pokrenulo staro i mrsko pitanje dihotomije javneuprave. Ipak, fundamentalno, ove mere su oznaĉile ne samo ponovno odre-Ċivanje okvira, već i promenu svrhe profesije drţavnog sluţbenika. Moţe biti ispravno zapitati se da li koncept ―ĉinovniĉke profesije‖ ima smisla zazastupnike i sledbenike teorije javnog izbora.24 „Efikasna‖, ―menadţerska‖

drţava, koja je zagovarana, pa i primenjena u nekoliko zemalja, posebno uanglosaksonskom svetu fokusirala se na efikasnost uz verovanje da će proce-duralne i struk turne reforme doprineti da uprava radi bolje i da drţava koštamanje. Ovaj pristup pretpostavlja drţavu kao predmet „reosmišljavanja‖,koji podrazumeva reinţinjering struktura javne uprave. Danas preovladavamišljenje da, iako je efikasnost izuzetno relevantna, ona ne moţe biti osnov-ni princip drţavne aktivnosti i uvek mora biti u ravnoteţi sa javnim intere-sima. Efikasnost se mora smatrati naĉinom da se unaprede aktivnosti drţave,a ne kao krajnji cilj sam po sebi.

Reforme usmerene ka novom javnom menadţmentu snaţno suuticale na ponovno promišljanje i redefinisanje etiĉkih dimenzija u profesijidrţavnog sluţbenika. Drţavna sluţba se po svemu sudeći, našla u situaciji ukojoj je gubila svoju prethodnu kohezivnost, pa ĉak i liĉni identitet. Profamreforme je oznaĉio promenu karaktera javnog ĉinovništva. ―Ljudi na prvommestu‖ i radikalnu transformaciju stila javnog upravljanja. Ovi programi su bili bazirani na sledećem:

•

Razvoj javne poitike: unapred ćemo razvijati politike za ostvariva-nje rezultata koji su bitni, a ne jednostavno reagovati na kratkoroĉne pritiske

•

Javna sluţba zasnovana na potrebama: pruţaćemo javane uslugekoje zadovoljavaju potrebe graĊana, a ne one za koje sluţbenici smatraju dasu potrebne.

• Kvalitetna javna sluţba: obezbedićemo efikasne, visokokvalitetne javne usluge i nećemo tolerisati osrednjost.

•

Vlada u informacionom dobu: koristićemo nove tehnologije kako bizadovoljili potrebe graĊana i biznisa, ne zaostajući za tehnološkim razvojem

• Javna sluţba: cenićemo javnu sluţbu, a nećemo je ocrnjivati

24 Ibidem


33/405


34/405

34

privatizaciju. Kada je reĉ o raznolikosti trţišnih mehanizama njihovouvoĊenje je nemoguće posmatrati kao homogenu celinu .

C. Jedan od vrlo znaĉajnih ciljeva u reformi drţave bila je decentrali-zacija. Njeno sprovoĊenje podrţano je razvojem demokrati]e u bivšimvojnim diktaturama i totalitarnim reţimima, kojima je centralizacija i ĉvrstakontrola bila uslov opstanka, pa i kljuĉni element ideoloških stanovišta. Uovim zemljama, potraga za više demokrati je praćena je pokušajima da senapusti visoko centralizovani, ĉvrsto kontrolisani, ĉesto paternalistiĉki iautoritativni birokratski sistem u korist sistema koji obezbeĊuje vrednosti liĉneinicijative i participacije graĊana u poslovima vlade. ―Gotovo kao po definiciji,visoko centralizovani sistem vlade je manje demokratski od onog u kojem postoji mreţa lokalnih i regionalnih institucija sa jasno odreĊenim ovlašće-njima i odgovornostima.‖

U zapadnoj Evropi, u procesu integracije u Evropsku uniju tenden-cija napuštanja centralne kontrole dobila je posebnu podršku. U pokušaju dase obuhvate i rese problemi distribucije funkcija i resursa na nekoliko nivoau drţavi, Evropska unija je razvila princip koji je vrlo jednostavan, ali i jasan. Princip suspsidijamosti kaţe da svaka funkcija treba da bude lociranana najniţi nivo na kojem se moţe efektivno obavljati.26 Ovo u praksi znaĉida bilo koja odluka da se alocira funkcija ili odgovornost na viši nivo morada se odbrani time da se ona ne moţe efektivno ostvarivati na niţem nivou.

D. ―Debkokratizacija‖ je, ĉesto putem reinţinjeringa i deregulacije,

bila preferirana strategija za obezbeĊivanje efikasnosti. U ţelji da se pro-movišu ―svest o ttoškovima‖, efikasnost i efektivnost u javnoj upravi, novi javni menadţment je pokrenut, takoĊe, da bi se afirmisala prava privatnihlica kao potrošaĉa i klijenata u odnosu na drţavne organe, koji su suvišeĉesto bili zatvoreni, staromodni i paternalistiĉki neuviĊavni za ţelje javnosti.U svim drţavama o kojima govorimo, transparentnost, odgovornost i integri-tet javne uprave su se vratili i to na velika vrata. Delom su prouzrokovani pritiscima javnosti da se prekine sa tradicijom tajnosti i mraĉnjaštva, koja jedugo bila povezana sa kulturom i praksom birokratije. Naglasak na odgovor-

nostima bio je povezan sa naporom da se javna politika i uprava vrate izvoru- graĊaninu kome i pripadaju i odgovornosti za efikasna trošenje javnihfondova. Dmgirn recima, postojao je napor da se uprava pribliţi graĊanima, postane shvatljivi јa, i pristupaĉnija, i to suţavanjem njenih prerogativa,smanjenjem brojazaposlenih, ―opunomoćavanjem‖ javnosti i proširivanjemizbora usluga. Ponovo je afirmisano pravo javnosti da bude upoznata i ĉak iukljuĉena u dizajniranje i praksu javne politike.

26 Ibidem


35/405

35

Sliĉan je bio i cilj reinţenjeringa ĉiji je suštinski metod definisan nasledeći naĉin: Postavljati pitanja o svemu; odbaciti sve prihvaćene pretpostavke i zvaniĉne istine; stalno razvijati strategije promene; stavljati teţiš-te na potrošaĉe, radikalnu promenu, ―ţustre‖ organizacije i informacionutehnologiju‖ ―Dobra vlada(vina)‖ (Good Govemance) je izraz koji se javlja

u reĉniku Svetske banke krajem osamdesetih godina. ―Dobra vlada‖ se u principu defmiše kao ―naĉin na koji se vrši vlast u upravljanju drţavnimekonomskim i društvenim resursima za razvoj‖.27

Za Svetsku banku priroda politiĉkog reţima nema znaĉaj, jer ona brine samo o tome da su drţavne javne politike sposobne da uĉine trţišteefikasnim. Da bi se to obezbedilo i da bi se organizovao stabilan pravni ok-vir od kojeg zavise ekonomski akteri, drţave moraju da razviju participacijukoja ―omogućava javnost da utiĉe na kvalitet i obim usluga kroz neki od

naĉina artikulisanja preferencija i zahteva‖. ―sistem odgovornosti prema kojem su drţavni zvaniĉnici odgovorni za svoj rad i transparentnost upravnihodluka i pravila. Prema neoliberalnim ekonomskim teorijama koje veruju ,,Utrţišni sistem i slobodnu razmenu kao najefikasniji i najravnopravniji naĉinorganizovanja Ijudskili aktivnosti‖, Svetska banka odreĊuje da drţavemoraju da ograniĉe svoju ulogu ―da bi se obezbedilo okruţenje za privatnisektor ‖, za slobodnu ekonomsku razmenu i za zaštitu svojinskih prava.

8. OSNOVNI PRINCIPI NOVOG JAVNOG MENADŢMENTA

Sledbenici novog javnog menadţmenta na ispit su stavili javnuadministraciju koja je gospodarila više od jednog veka. Njihov argument je priliĉno jednostavan: tradicionalno organizovana izvršna vlast je suvišeglomazna, suviše spora, suviše birokratska, suviše neefikasna, suviše neod-govorna suviše neproduktivna. Ona ne daje rezultate koje ţelimo. A graĊanidanas od drţavne uprave oĉekuju da, pre svega, daje rezultate. Oni višenetolerišu neefikasnost ili neefektivnost. Upravo zbog toga nam treba novinaĉin obavljanja posla i upravljanja - menadţment u javnoj upravi. Novi javni menadţment je direktan odgovor na neadekvatnost tradicionalne javneuprave - posebno na neadekvatnost drţavne birokrati je, Upravo zato nije jednostavno ograniĉiti spektar metoda i mehanizamaovog novog pristupa.Ipak, izdvaja se nekoliko osnovnih principa novog javnog menadţmenta:28

A. ―Pustite menadţere da upravljaju‖ bio je slogan pokreta. Jednosta-van, direktan i zvuĉan, ovaj moto, udruţen sa sliĉnim „menadţment je

27 Ibidem28 Ibidem


36/405

36

menadţment‖, ostavio je snaţan utisak. Potreba za fleksibilnošću i slobodomkretanja, koje ove izjave sadrţe, ima smisla u svetu gde su promene idiskontinuitet svakodnevna realnost, gde se na rigidne strukture gleda kao na prošlost i gde su prilagodljivost, kreativno rešavanje pr oblema i brz odgovorna nepredviĊene dogaĊaje uslov bez koga se ne moţe opstati i uspeti. Ipak,

mora se istaći, da je kritikovanje stoiktnih pravila, procedura i propisa ĉestosluţilo kao izgovor da se uklone ili onemoguće vaţne institucionalne i pravne mere zaštite u oblastima koji su znaĉajne za ranjive delovestanovništva.

Potraga za troškovnom efikasnošću, kroz nove stilove menadţmentai organizacione forme, istakla je i promenjen profil dobrog javnog menadţe-ra. Profil nije nov, ali je iznenada dobio na vaţnosti i popularnosti posle publikovanja Ozbomove i Geblerove visokotiraţne knjige o „Reosmišlja-

vanju vlade‖ iz 1992. godine. U ovoj i drugim knjigama proslavljen je ― pre-duzetni menadţer‖, za razliku od stereotipnog i malignog konvencijalnog„birokrate‖. Taj profil je u skladu sa razvojem novog prototipa: hladnokrvno pragmatiĉnog i poslovnog, ali i proaktivnog, kreativnog, fokusiranog nazadatak, orijentisanog na rezultate, koji je ujedno i prijatelj javnosti. On jesuprotnost indiferentnom, previše opreznom i od pravila zavi snom birokrati,koga su zagovornici reforme oznaĉili kao stereotip.

Ipak, ne bi bilo taĉno i pravelno konstatovati da oni predstavljajuviše od jednog malog procenta današnjih javnih sluţbenika, posebno u

zemljama u kojima se upućivala ova kritika. Novi stil i jeţile snaţno utiĉu nasadrţaj poruke. Neka od glavnih naĉela su: Naglasak na rezultate, merenje performansi, monitoring i evaluaciju:• Teţište na smanjenju troškova, a time i na ―redukcioni menadţ-

ment‖ (―cutback management‖), koji je odraţavao bojazan iz perioda recesije • Insistiranje na potrebi da se smanji delokrug rada vlade (uprave)•

Razvoj i to u potpunosti, privatizacije, spoljnog angaţovanja(outsorcing, off loading) i decentralizacije usluga koje obezbećuje drţava idrugih upravnih funkcija koje se ne smatraju esencijalnim

•

Fokus na kljuĉne nadleţnosti i poslove od najvišeg prioriteta • Prenos ovlašćenja za donošenje odluka, što bliţe finalnom

korisniku• Naklonjenost ne samo praksi i metodama, već i jeziku i

vrednostima privatnog sektora, delom radi debirokratizacije drţavne uprave,ali uglavnom zbog pretpostavke da, u nekim sluĉajevima, privatni sektormoţe da obezbedi jeftiniju uslugu i unapredi konkuretnost

• Doslednost teoriji ―orijentacije ka klijentu‖ i shvatanju graĊanakao ―dragocenih potrošaĉa‖


37/405

37

•

Naglasak na ―opunomoćavanju‖ korisnika i aktera i ― participativ-nom menadţmentu‖.29

B. Postoje ĉetiri principa za menadţment na osnovu rezultata: Ohrabriti sistemski pristup: Stavite teţište na ocenu napretka u efek -

tivnosti i ―vrednosti (dobijene) za novac‖ sa stanovišta ĉitavog sistema, a ne

samo njegovih pojedinaĉnih delova. Promeniti pravac - sa ocene onoga što se troši na ocenu onoga što je

proizvedeno: Vodite veliku brigu o naĉinu na koji se upravlja resursima.TakoĊe, treba da znate šta se postiţe utrošenim novcem. Ciljevi drţavnihorgana se, koliko je to moguće, predstavljaju ili u smislu krajnjih rezultata ilistandarda usluge, i potrebno je raditi na tome da se za sve nivoe vladerazviju mere koje podrţavaju ova j pristup.

Umešati se u obrnutoj zavisnosti od uspeha: vlada svakako treba da

preduzme mere tamo gde standardi nisu ostvareni, ali nije poţeljno voditilokalne poslove iz centra, prevelikom intervencijom, posebno tamo gde se postiţu dobri rezultati u pruţanju usluga, tamo gde valja dati veći prostor zainovacije.

Koristiti prave informacije na pravom nivou: menadţeri bi trebalo dakoriste posebne sisteme za ocenu rezultata kako bi obavili monitoring i una- predili poslovanje. Oni ne bi smeli da budu pritisnuti teretom informacija ili birokratskim zahtevima za nebitnim podacima. Potrebno je koristiti novetehnologije za postizanje jednostavnijeg pristupa upravljanju informacijama

u javnom sektoru.Iz ovakvog pristupa sledi i novi naglasak na mere i nadzor nad

performansama u javnoj sluţbi. Takvi primeri se, uz izvesne razlike, sreću uzem ljama sa vestminsterskim sistemom. U Kanadi se, recimo, ovaj pristupzasnivao na verovanju u potrebu za snaţnim politiĉkim kapacitetom i „ne - partizanskim‖ profesionalizmom kaoneophodnim preduslovima za kvalitet-ne performanse i kvalitetne usluge. Suprotno tome, na Novom Zelandu,radikalniji pristup, baziran na pravilima novog javnog menadţmenta, odvo- jio je pruţanje usluga od javne politike, a rukovodiocima nije garantovano

stalno zaposlenje već je razvi jao praksu, ugovora o performansama ili, jas-nije, ugovora na osnovu rezultata. Ipak, tokom protekle decenije odreĊivanjestandarda, benĉmarking i naglasak na merenju, monitoringu i evaluaciji performansi najviše su razvijeni u Sjedin jenim Drţavama. Hrabar iskorak utom pravcu je preduzet Zakonom o vladinim performansama i rezultatima(Government Performance and Results Act) u 1993. godini, kojim jeKongres odredio da se konsultacijama i planiranjem identifikuju ciljeviagencija i programa i vrši godišnje izveštavanje o rezultatima. Jozef Voli je

29 Ibidem


38/405

38

opisao namere i svrhu novog sistema menadţmenta baziranog na rezultatimana sledeći naĉin: Svrha planiranja i merenja rezultata i mogućnosti da seuveća menadţerska fleksibilnost, a zauzvrat dobije odgovornost za rezultate jeste unapreĊenje menadţmenta, efekata programa, odgovornosti, kao i da se podrţi proces donošenja odluka o javnoj politici i poveća poverenje javnostiu vladu...30

C. Što se tiĉe budţeta, fleksibilnost se moţe uvesti na razliĉitimnivoima budţetskog ciklusa. Proces odreĊivanja budţeta zavisi mnogo odstrukture zakona o budţetu i nivoa na kom zakonodavstvo kontrolišerashode. Postoje dva glavna trenda koja vode ka većoj fleksibilnosti: prvi,drţave ĉlanice OECD-a sve više se udaljavaju od klasiĉnog pristupakreiranju budţeta ―odozdo na dole‖ ka obrnutom ―odozgo-nadole‖, u komevlada utvrĊuje gornju granicu ukupnih troškova i odreĊuje iznose za svako

ministarstvo. Ovaj noviji pristup omogućava veću vladinu kontrolu ukupnihtroškova i olakšava realokaciju resursa. Drugo, u nekoliko drţava ĉlanicaOECD-a parlament više ne razmatra pojedinaĉna budţetska izdvajanja već jedan opšti pravac i trendove drţavnih troškova.

Tokom godina, u ovom pravcu je devedesetih godina sprovednavelika reforma usmerena na uvoĊenje budţetiranja na osnovu rezultata(performansi) - koncept koji povezuje informacije o performansama/rezulta-tima s budţetom. Još mnogo bi trebalo uraditi da bi se razjasnile i ojaĉaleveze izmeĊu planiranja i strukture budţeta, i njihovo predstavljanje u okviru

planiranja, merenja i ocene troškova postignutih rezultata. Kljuĉni izazov seodnosi na kontinuiram nedostatak bitnih i korisnih informacija o rezulta-tima/ishodima/efektima, teškoće u ostvarivanju konsenzusa meĊu ak terima ozajedniĉkim ciljevima i strategijama, neusaglašenost struktura programa iizveštavanja o troškovima i, konaĉno, ograniĉenja u informacionim sis-temima i mehanizmima odgovornosti. Kada se posmatra u celini, postoje trizajedniĉka problema:31

1.

Prvo, svaki napor da se povezu planovi i budţeti mora da vidno―uk ljuĉi i pravno-normativna pitanja.

2.

Drugo, koncept kreiranja budţeta prema rezultatmia, po svemusudeći, i dalje će se razvijati, iako još ne postoji jedinstvena definicija koja bi precizno defmisala sam koncept.

3. Treće, ovaj koncept se ne moţe posmatrati pojednostavljeno. Uvećini sluĉajeva, alokacija resursa ne moţe se jednostavno mehaniĉki povezati sa rezultatima.

30 Ibidem31 Ibidem


39/405

39

Konaĉno, oĉekivanja od bilo koje inicijative za kreiranje budţeta prema rezultatima leţe u potencijalu da se informacije o rezultatima imeĊusobnim uporeĊivanjima koriste u procesu pripreme budţeta. Time ―seu procesu pripreme i donošenja budţeta teţište preusmerava sa jednostavnihulaznih informacija o troškovima ka izlaznim infomiacijama o oĉekivanimkonlaetnim rezultatima efektima.‖

D. Spoljno snabdevanje podrazumeva da javni iz privatnog sektoranabavlja robu i usluge koje je tradicionalno sam proizvodio i pruţao. Razloziza uvoĊenje spoljnog snabdevanja su jednostavni. Internacionalne studije sudosledno pokazale da se, spoljnim snabdevanjem mogu postići trajne 20- procentne uštede, uz istovremeno odrţavanje ili, ĉak, poboljšanje nivoa uslu-ga. Uštede u troškovima posle uvoĊenje spoljnog snabdevanja su razliĉite: uSAD i Velikoj Britaniji 20, Astraliji 15-20, Švedskoj 9-25, Danskoj 5-30, a

na Islandu 20-25 %. Praksa spoljnog snabdevanja razlikuje se meĊu drţava-ma ĉlanicama OECD-a. Postoji naizgled opšta saglasnost da su usluge podrške, kao što su odrţavanje prostora ĉišćenje, ugostiteljstvo, štampanje isliĉne, odgovarajuće za spoljno snabdevanje. Zemlje koje imaju jakutradiciju u u spoljnom snabdevanju posebno Australija, Novi Zeland, VelikaBritanija, SAD i nordijske zemlje krenule su dalje od samog spoljnog snab-devanja usluga podrške u oblasti koje su ne tako davno smatrane klasiĉnim drţavnim. Primer su vatrogasne sluţbe u SAD, zatvorske sluţbe u VelikojBritaniji, zavodi za nezaposlene u Australiji, popravni domovi na Islandu,

funkcije nacionalne sluţbe za revizi ju na Novom Zelandu.E. U mnogim drţavama, sve je jaĉa saglasnost da je centralizovanimodel pruţanja usluga neprikladan potrebama i uslovima javnog menadţ-menta. Stoga su reformski napori usmereni na prenošenje ovlašćenja unutar javnih agencija ili meĊu ministarstvima/odeljenjima i agencijama koja troše budţetska sredstva i/ili izmeĊu centralne vlade i niţih nivoa vlade/trţišta itrećeg sektora. Proces prenošenja ovlašćenja vodi se pod pretpostavkom da je menadţerska fleksibilnost preduslov ili bar dopunsk a mera za dugoroĉnufiskalnu konsolidaciju. Ovakvo shvatanje podupiru tri klasiĉna seta ekonom-

skih argumenata: prvo, za mnoge usluge, prenošenje ovlašćenja moţe darezultira boljim reagovanjem na zahteve graĊana; drugo, informatiĉke pred-nosti povećavaju administrativnu efikasnost i treće, inovacija je podrţana nalokalnom nivou. MeĊutim, prenošenje mora da se uskladi sa potencijalnimekonomijama obima u pruţanju javnih usluga, potencijalnim troškovimaefekata prelivanja razliĉitih nadleţnosti i efek tima konkurencije i migracijeunutar javnog sektora.32

32 Ibidem


40/405

40

Prenošenjem ovlašćenja i stvaranjem unutrašnjih trţišta u okviru javnog sektora, klasiĉni koncept odgovornosti baziran na hijerarhiji i kon-troli unosa resursa i samih procesa sve ĉešće je neprikladan u ―drţavi ugo-vora i agencija‖. Jedan od pristupa zasnovan je na pokušaju da se razjasne iformulišu odnosi meĊu pojedincima, organizacijama javnog sektora iupravnim nivoima kroz tzv. ugovore o rezultatima. Ova vrsta kvaziugovorasu u stvari sporazumi izmeĊu dve strane javnog sektora gde jedna strana(glavna ili nabavljaĉ) odredi nivo resursa dat dragoj strani (potrošaĉkoj iliagentu) i tip, kvantitet i kvalitet rezultata koji treba da se postignu zaodreĊeno vreme. Ugovori o rezultatima ne odreĊuju detal jno upotrebu resur-sa i procese. Osnovna uloga ovih ugovoraje da obezbede decentralizovaniji javni sektor sa potencijalno drugaĉijim okvirom odgovornosti. Gde god postoji prenošenje ovlašćenja, postoji potencijalna potreba za ugovorima o

performansama: izmeĊu nadleţnog i zaposlenog, odeljenja za usluge podrš-ke i osnovnih upravnih odeljenj a. izmeĊu više organizacija javnog sektora,izmeĊu izvršne vlasti i lokalne samouprave, izmeĊu zakonodavne i izvršnevlasti, kao i izmeĊu razliĉitih hijerarhijskih nivoa unutar drţavne uprave.

Sve u svemu, ugovori o performansama mogu da se smatraju koris-nim sredstvom za postizanje filozofije i stila menadţmenta orijenrisanog karezultatima i redovnim evaluacijama u javnom sektoru. Ugovori o perfor-mansama primor avaju sve strane da navedu ciljeve, da ih revidiraju i, što jenajvaţnije, da stupe u meĊusobne pregovore. U mnogim zemljama

raspravlja se da li ―pravno neobavezujući‖ ugovori o performansama mogu itreba da postanu pravno sprovodivi ugovori. Još jedno kontraverzno pitanje je da li uvoĊenje ugovora o per for mansama izmeĊu dve strane (ĉesto u ver -tikalnom, hijerarhijskom, meĊusobnom odnosu) proizvodi novu hijerar-hijsku raspodelu u javnom sektoru što na kraju vodi ka daljoj (nepoţeljnoj)fragmentaciji.

F. Sliĉno fleksibilnosti budţetiranja, prenošenje ovlašćenja u kadrov-skom sistemu, obuhvata nekoliko mogućnosti kad je reĉ o elementima istepenu fleksibilizacije. Mnogo paţnje je posvećivano odreĊivanju plata, ali

fleksibilnost upravljanja kadrovima moţe da podrazumeva mnoge drugeelemente kao što su:33

• sistem klasifikacije poslova• mobilnost•

procedure zapošljavanja •

uslovi na radnom mestu.Izuzev Novog Zelanda i Velike Britanije, koji su postigli visok nivo

decentralizacije, ostale zemlje OECD-a su primenile ograniĉeni]i pristup u,

33 Ibidem


41/405

medjunarodne javne finansije i budzetska politika eu

Documents