miklos-criterios de planificación

8/2/2019 Miklos-Criterios de planificación

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ClUTERIOS BÁSICOS DE PLANEACIÓN

TOMAs MIKLOS



La planeación representa búsqueda crcativa. OIga-nizada, sistemática, sistémica y comfn"01nctidadeincidir sobre elJÚturo. Planear implica formular escenarios y determinar objetivos y metas, estra-tegias y fnion:dades, asignar recursos, re.ll}()nmbi-lidades y tiempos de ejecución, coonLinaresfiierzos,evaluar etalJas, resultados, y asegurar el (ontrol de

los procesos.



1. CONCEPTUALIZACIÓN

1.1. INTRODUCCIÓN AL ESTUDIO DEL FUTURO

Desde siempre el hombre ha deseado conocer y comprender elmundo que lo rodea: el universo, el planeta, la naturaleza, la socie-dad y a sí mismo. Este deseo de conocimiento y de comprensiónproviene de, por lo menos, tres propósitos fundamentales:

• Descubrir su significado y su sentido.• Domesticarlo para ponerlo a su servicio.• Satisfacer su curiosidad innata.

El primero, de naturaleza trascendental, busca respuestas a pre-guntas tales como: ¿quién soy?, ¿qué hago aquí?, ¿para qué o paraquién estoy?, ¿qué se espera de mí?, ¿qué debo hacer?, etcétera.

El segundo, de supervivencia y bienestar, busca responder aotras preguntas: ¿cómo satisfacer mis necesidades vitales de comida!ropa y vivienda?; ¿cómo reducir mis temores e incrementar miseguridad personal y colectiva?, y ¿cómo vivir más cómodamente yasegurar mi permanencia?, entre otras.

El tercero responde al deseo de conocimiento y a la búsquedadel placer intelectual. En este nivel las preguntas típicas son: ¿cómofunciona?, ¿para qué?, ¿por qué?, ¿qué implica?, ¿qué significa?,

¿cómo generalizarlo?, ¿cómo teorizarlo?, etcétera.De manera similar, el ser humano desea conocer su futuro.Ahora bien, en lo concreto y palpable, para muchos autores y filó-sofos "el futuro no existe"; por lo menos no "aquí y ahora". Sinembargo, no se puede negar su existencia en la imaginación: lo quese tiene, lo deseado, lo posible, lo probable, etc. Esto forma partede la realidad más humana, pues se siente, piensa, imagina, deseay teme al futuro, al mismos tiempo que se convive con lo real yconcreto del contexto casual y coyuntural.

Para el hombre, el futuro se inscribe sobre todo en los ámbitosde su libertad, de su voluntad, de su incertidumbre, de sus deseos

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G TOMÁS MIKl.OS CRITERIOS lIÁSICOS DE I'l.ANEACIÓN 7

y de sus aprehensiones (nada menos seguro ni más temible o másdeseado que el futuro).

Podemos representar a ese futuro como "destino", pues seinscribe en el ámbito del descubrimiento. Existe pero permaneceoculto: sólo puede develarse o descubrirse. Cuando el deseo delhombre por descubrirlo obedece a su interés personal (sobre sí

mismo), por lo general sc le clasifica como "adivinación"; cuandoes de interés más gencral (social), la clasificación es de "profecía".

Cuando se concibe (o se representa) al futuro como "porvenir",es decir, el conjunto de estados posibles de la naturaleza a un plazomás o menos lejano, será objeto de la descripción imaginaria delhombre y, por lo general, se lo encontrará en los ámbitos de lasutopías o de la ciencia ficción. En cambio, cuando sc lo concibecomo "devenir" (algo que se irá construyendo), es objeto del discursode la acción. En este caso se habla de "cstudios del futuro", de"futurología o de "prospectiva".

En su primera acepción toma el sentido de "predicciones"; en

la segunda de "cor~jeturas" o "esccnarios futuros".En un sentido estricto, mientras que los múltiples acercamien-tos rnetodológicos para conocer el futuro utilizan técnicas e instru-mentos de proyectiva, prcvisión, predicción, pronóstico, ctc., la pros-pectiva no prctende "adivinar" o "descubrir" un futuro único yunidimensional, sino que lo concibc y lo visualiza como múltiplcy pluridimensional. Es más, no únicamente lo imagina como por-venir (estará por venir) sino quc instrumenta su construcción comodevenir (estará succdiendo con, y quizá gracias a, nosotros).

1.2. ¿PARA QUf: PtAN~:AR?

La más arcaica y primitiva posición del hombre antc las situacioncsproblemáticas ha sido reaccionar, tratar de resolver los problemasdónde y cuándo éstos se presentan, aprovechando todos los recursose instrumcntos disponibles en ese lugar y en ese momento. Mientrasno haya problcmas adopta una posición inercialmente pasiva, así C0l110 una intensamente reactiva cuando aquéllos se presentan ("apa-recen" o "crnergen").

Sin embargo, la capacidad del hombre de pensar, imaginar ycrear abstracciones, desde siempre y dc manera diversa, le brinda

la posibilidad de anticipar y de antiCiparse a los problemas porvenir. Gracias a ello es capaz de prever, predecir, prevenir, preparar,etc.; esto es, de tomar dccisiones y adoptar posiciones previas a lassituaciones problemáticas.

Todo ello le ayuda a prepararse mejor para la situación previsi-ble, a contar con mejores o mayores recursos para enfrentarla (in-

cluidos gente, dinero, biencs, tecnología, tiempo, instrumentos,ayuda, etc.) e, incluso, a evitar tal situación, a reducir sus efectosperniciosos, o a aprovecharla como oportunidad en beneficio per-sonal o colectivo.

Para ello planeamos, para salir airosos de las situaciones proble-máticas (presentes o futuras), para enfrentarlas racional y organizada-mente, y para resolverIas de la mejor manera posible. Es más, cuan-do los recursos disponibles son cscasos o insuficientes, la planeaciónpermite obtcncrIos a tiempo y optimizar su utilización.

Así, se planea tanto con fines de racionalidad y de cficacia (al-canzar las metas planteadas), como con propósitos de eficiencia(alcanzarIas con el menor costo posible) y de trascendencia (lograrel mayor impacto previsiblc).

Si se tuviera que elaborar la lista nominal de electores con fotografía sedeben considerar todos los detal\es que requiere un proyecto así, lo que im-plicaría su planeación, su programación, y su control y seguimiento, todoello, en función del tiempo disponible previo al proceso elcctoral. Adcmásser-.i necesario selcccionar-, capacitar y dirigir funcionarios; pr-ogramar yoperacional izar el ingreso de todos al actualizar el padrón electoral; ela-borar la campaila de difusión a la ciudadanía; llevar a cabo la licilacil)npública para contratar el servicio de fotocredencialización, capacitar a quienesserán responsables de los módulos de atención, etc. Todo csto -y muchosdetalles más- a partir del conocimiento del tiempo disponible hasta la

fecha prevista (anunciada) para las elecciones y de la disponibilidad deotros recursos.

1.3. ¿QuÉ PlANEAR?

La planeación afecta prácticamente todas aquellas actividades delhombre en las que éste aplica su inteligencia a algún asunto que noha ocurrido aÚn o donde él pudiera llegar a hacer algo_ Sc puedeplanear un aprendizaje, una tarea, la consecución de un fin, lafabricación de algún objcto, la prestación de un servicio, una reu·



TOMÁS MIKLOS CRITERIOS BÁSICOS DE I'LANEACIÓN 9

nión con los amigos, una salida al cinc, una excursión al Tepozteco,un viaje por el océano Índico, un proyecto de investigación, uno de

il1lervención, una revolución, un desarrollo, un acto electoral, unaGl.mpai'1a política, etcétera.

Dependiendo del objeto de estudio existen planes globales,regionales y sectoriales; planes de vida, de patrimonio, fiscales, deeducación, de capacitación, de desarrollo humano y de desarrollod e .: recursos humanos; planes de corto, mediano y largo plazos; pla-l1eación económica, rural, urbana, social, suburbana y socioeconómica;pl.ll1cación centralizada, descentralizada, desconcentrada, compensadora

y democrática; planeación econométrica, estructural, flexible, impe-rativa, indicativa, normativa, participativa, interactiva, estratégica,prospectiva; planeación de ventas, de ingresos, de egresos, de balan-ces, de utilidad, de empleo, de salud y de seguridad; planes deprevención y de aseguramiento contra los efectos de catástrofes,incendio, simulaciones, temblores, gastos médicos, robo, accidentey muerte; planeación política, electoral y de intervención; planes de

descentralización, de desconcentración, de federalización y de trans-ferencia de poderes, de funciones, de responsabilidades o de recur-sos; planes de mercadeo, de fabricación, de producción y de desarro-llo de proyecLOs, etcétera.

Así pues, es factible planear casi todas las actividades humanas.Casi, porque es necesario considerar (¿prever?) la posibilidad deactitudes y de respuestas de carácter espontáneo, urgente o intem-pestivo. Sin embargo, incluso la espontaneidad podría ser planeadaconscientemente (si no totalmente, por lo menos la posibilidad deque ocurra).

1.4. ¿Qut SIGNIFICA PlANEAR?

Toda planeación es fundamentalmente una elección sobre el futuro.Presupone la capacidad de escoger, entre varias alternativas, la queresulte más conveniente. Los planes y la planeación se refierennecesariamente a actividades futuras, cuya orientación y propósitohan sido trazados de antemano.l En términos concretos, planear sig-nifica llevar a cabo acciones de planeación; implica decidir, en el

I Isaac G\1zlIlán Valdivia, Proúlemas de administración de empre.ws, México, Ed.Li1I1l1sóI"Wilcy. 1~67.

presente, las acciones que habrán de ejecutarse en el futuro, conel fin de arribar a objetivos previamente establecidos. De acuerdocon ello, la planeación puede definirse como un proceso anticipalOriode asignación de recursos (personas, bienes, dinero y tiempo) parael logro de fines determinados.2

Algunos autores establecen claramente la diferencia entre plan,planeación y planificación. El plan representa la concreción docu-mental del conjunto de decisiones explícitas y congruentes paraasignar recursos a propósitos preestablecidos. La planeación implicael proceso requerido para la elaboración del plan. En cambio, la

fllanificación representa el ejercicio (la aplicación concreta) dela planeación vinculada con la instrumentación teórica requeridapara transformar la economía o la sociedad. La planificación hasido entendida como la tecnología de alllicipación de la acciónpolítica en materia social o económica.

En materia electoral, la planeación representa el procesoanticipatorio de LOmade decisiones sobre las acciones político-elec-

torales a desarrollar y sobre la asignación explícita de los ¡"ecursosa las mismas. A~imislTlo, implica el establecimiento de los mecanis-mos de ejecución de un plan, concepción que pudiera identifiearsecon aquella etapa de la planeación denominada planeación táctica.

El carácte¡" anticipatorio de la planeación implica necesariamen-te que ésta debe ser realizada previamente a los sucesos. En estesentido, se planea con, por lo menos, uno de los dos siguienteso~jetivos en mente:

• Aminorar los efccLOs negativos derivados de algo indeseableque, se prevé, pudiera ocurrir en el futuro.

• Aprovechar futuras conjeturas Eworables.

Por lo general, la planeación se entiende como un proceso dereflexión sobre qué hacer para pasar de un presente conocido aun futuro deseado. Se caracteriza por el deseo de orientar el cursode acciÓn que ha de adoptarse con el fin de alcanzar el objetivo.La definición de éste y la selección del curso de acción integran unasecuencia de decisiones y hechos que, cuando se realizan de manerasistemática y ordenada, constiluyen un l:jercicio de plancación.

,TOIll¡Í.'iMiklos y ~tl1ÚElcllól Tdlll. f'lanmcián illtemrtillll. México, ¡':d. LilJl\1sa"

Noricgól, 1993.



10 TOlvlÁS MIKLOS CRITERIOS I\ÁSICOS DE 1'1ANEACIÓN 11

Adoptar estas decisiones y actos significa aceptar como tipo deorganización el esquema más racional para definir y concertar elfuturo deseable. Ello implica el uso del conocimiento o~jetivo dis-ponible que permita la orientación de decisiones sobre el futuro delquehacer institucional.

La planeación, como técnica o instrumento, se encuentra des-tinada a adecuar y racionalizar el proceso de toma de decisiones.Su éxito depende de la manera en que se enfrenten las limitacionesdel proceso al recurrir al pensamiento creativo para seleccionarnllevas opciones de operación. En consecuencia, además de un ins-trumento de racionalización, constituye un factor de objetivación ycreación de alternativas en términos sociales.

La planeación conforma e integra diversas visiones, escenarios y etapas, dentro de un proceso que consta de pasos sucesivos einterrelacionados, producto de la racionalidad y de la conjuga-ción de elementos creativos para responder a condiciones peculiares.De esta manera, si bien la planeación se ha apoyado tradicionalmente

en una concepción de racionalidad formal, por las circunstanciasactuales resulta necesario considerar también factores creativos menosracionales y actividades alternas que se encuentren mejor identili-Gldas con la situación económica y social.

Con base en lo anterior, se parte de una concepción más alláde esquemas solamel1le racionales y se incorporan instrumentoseminentemente creativos.

La planeación así concebida no significa solamente crear planesde acción y ejercerlos; implica, también, el esfuerzo creativo y cons-tante que asimile y proyecte, en los cambios coyunturales, la orien-tación y el ritmo de las variables socioeconómicas en aras de queprevalezca una mayor racionalidad social. Este enfoque concede a

la planeación una connotación más amplia: la creación.De esta manera, han de establecerse principios que coordinen

las ;H:tivid;ldes actuales con las futuras y que permitan IOl-(rar loso~jctivos con mayor eficacia y c1iciencia. En este sentido, laplaneación es eficaz porque racionaliza, prevé y facilitd la creativi-dad; es decir, permite opciones de variables y recursos que coadyuvena la aplicación del proceso o sistema de planeación seleccionado,conforme a los requerimientos de cada empresa u organización.

Como instrumento, la plai1eación se convierte en un factorgradual de cambio que debe crear las condiciones para afectar elpresente)' comprometer el futuro.

Existen diversas formas de incorporar estructuras de planeación,todas ellas con el fin de formular y ejecutar un plan determinadoe incluso para la aplicación de diversos modelos de planeación comoposibilidades de adecuación a la estructura socioeconómica propia

y vigente.:\

1.5. ¿QUÉ ES EL SISTEMA NACIONAL DE I'LANFACIÓN DEMOClt<\'rICA?

La planeación en México, establecida en el artículo 26 de la Cons-titución, ha mostrado la capacidad del Estado en la conducción delproceso de desarrollo dentro de un marco integral de congruencia,para dar rumbo, orden y racionalidad al esfuerzo colectivo, dar cer-tidumbre a la sociedad sobre las acciones del gobierno y avanzarhacia el cabal cumplimiento del proyecto nacional. Su concepciÓntiene un carácter esencialmente político, ya que considera el pro-ceso de toma de decisiones, selección de alternativas y asignación

de recursos en el marco de la transformación deliberada de la rca-lidad social, y alienta la participación popular en la integración desus prioridades y acciones fundamentales.

Como resultado, sociedad y gobierno disponen, en los planesy los programas elaborados con base en la consulta popular, de unaclara definición y orden en los propósitos que se desea alcanzar ylas acciones para lograrlos. Con esto, la sociedad puede evaluarresultados y señalar desviaciones, así como apreciar la inl1uencia deelementos externos sobre los propósitos iniciales.

La planeación democrática es un ejercicio de naturaleza polí-tica y es empleada para cumplir con los grandes objetivos del pro-yecto nacional delineados claramente en la Constitución de 1917.

Complcmentariamente, el Ejecutivo federal ha impulsado eldesarrollo regional del país y la descentralización de la vida nacio-nalllledianle acciones tendientes a consolidar y l"ortaleu'r el víllndoentre la planeaciÓn estatal y la planeación nacional del desarrollo.

El perfeccionamiento de los instrumentos de planeaciÓn per-mitió a la política regional contribuir a fortalecer la coordinaciÓnde acciones entre la Federación y los gobiernos estatales, así comola concentraciÓn de los grupos sociales regionales.

:\Tom:ís Mik10s y María Elena Tcllo, Planmciúll/JlVS/lfctiIlIl, México, [el. Lilllllsa.

199:1 .



12 TOMÁS MII\.LOS CRITJ::RIOS llÁSICOS DE I'LANEACIÓN 13

El Sistema Nacional de Planeación Democrática constituye unconjunto articulado de relaciones funcionales que establecen lasdcpcndencias y entidades del sector público entre sí, con las organi-zaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de lascntidades federativas, con el fin de llevar a cabo proyectos de co-mLÍn acuerdo. El sistema comprende mecanismos permanentes de

participación, por medio de los cuales los grupos organizados de lasocicdad y la población en general hacen propuestas, planteandemandas, formalizan acuerdos y participan en el proceso de laplancación.

La estructura del sistema tiene su fundamento jurídico en la Leyde Planeación y en la Ley Orgánica de la Administración PúblicaF¡;clcral, donde se precisan las áreas de responsabilidad y de coor-dinación d¡; las dependencias y entidades para llevar a cabo laplancación nacional del desarrollo.

Se apoya en una estructura institucional que, en distintos nive-les de operación, define responsabilidades claras para todos los par-

ticipantes y cuenta con una infraestructura básica que sirve de apoyoa su funcionamiento general.A partir de lo anterior se generan distintos documentos de

pbneación que se distinguen por su jerarquía, su cobertura espacialy temporal, y por la función a cumplir dentro del sistema. Todosestos documentos pueden ser revisados. modificados y actualizadosen función de las distintas necesidades que vayan surgiendo. Dichasituación permite sostener que la planeación es más importante quelos planes o programas mismos, y que lo fundamental para d éxitode la planeación no sólo es la generación de documentos sino sucjccución real y su incidencia directa en la toma de decisiones.

En el seno del sistema pueden constituirse subsistcmas especí-

(icos para atender aspectos o áreas que, por su naturaleza prioritariao cSll-atégica, se juzgue conveniente operar con ciertas característi-(a~. Si bien la planeaciÓn nacional cubre todos los aspectos dddcsanollo, es preciso aplicada sobre sus prioridades con la finalid"lddc q lle, en forma gradual, incorpore realmente todos los aspectos.E~LOS subsistemas no son autónomos y su constitución responde aoctcrminados criterios de efectividad, por lo que mantienen comu-nicación permanente entre sí y a través del Sistema Nacional ddPlan de Desarrollo.

La estructura imtitucional del sistema está integrada porlas dependencias y entidades de la Administración Pública, por los

organismos de coordinación entre la Federación, los estados ylos municipios, y por las representaciones de los grupos socialesque participan en las actividades de planeación, vinculadas por me-dio de:

• Las unidades de planeación de cada dependencia o entidad

paraestatal, como responsables de las actividades de planeación.• Los gabinetes especializados, como órganos asesores del sis-

tema.• Las comisiones intersectoriales que se establezcan para coor-

dinar y operar ciertas áreas o lemas de la planeación.• Los responsables de las actividades de planeación estatal °

municipal, dentro de los órganos de coordinación existentes y através de convenios entre la Federación y los estados.

• Los mecanismos de participación social en cada elapa delproceso de planeación.

• Otras instancias de comunicación y diálogo que sean institui-das en función de las necesidades del sistema.

En la estructura del Sistema Nacional de Planeación Democrá-tica se vinculan funcionalmente tres niveles:

• Global.• Sectorial.• lnstilucional.



CRITERIOS BÁSICOS DE I'LANEACIÚN 15

~. METODOLOGÍA EX/Jloración mixta. Uno de los enfoques que enfatiza el ámbito socialen el que se desarrolla la planeación es la exploración mixta, la cualpresenta las siguientes características:

~.l. ¿CÓMO I'LANl':AR?

De entre los múltiples enfoques aceptados por los planificadores ylos administradores, cabe destacar los seis siguientes:

HlIfoque

IncrCOIcnlalismo inconexoExploración mixtaRacional

NormativoTI-ansactivo

Parlicipalivo

Princi/JaÚ!s representantes

Braybrookc y LindblomEtzioniManhcim, Banficld, Mach y Simon

AckoiT. Ozbckhan y SachsFricdmann

Grabow y Hcskin, AckolT, Davidoffy Schón

• No programa todas las acciones a futuro en virllld de la com-

plejidad y turbulencia del entorno.• El reto de la planeación consiste en capacitar a la gente que

toma decisiones con el fin de que actúe y obtenga, en cualquiersituación, resultados)' efectos positivos.

• Para una decisión se consideran todas las alternativas relevan-tes e incluso las que se estimen poco viables; posteriormente seeliminan opciones -con análisis cada vez más profundos- hastaque sólo quede una.

• Define etapas de acuerdo con criterios políticos, administra-

tivos )' económicos.• En la ejecución se realizan exploraciones continuas y se hacen

de modo más exhaustivo conforme las decisiones presenten mayor

complejidad.

IncrementalislIlo inconexo.Surge como crítica a la planeación racionalcomprensiva, con un carácter simplificatorio, adaptativo y muchomenos ¡-iguroso. Tiene esa denominación en virtud de que se pre-senta como una estrategia en la toma de decisiones en una sociedadque se encuentra parcializada y fragmentada en diversos grupos, enla que no es posible centralizar las decisiones. Sus principales carac-terísticas son:

• .se realizan importantes cambios a variables poco relevantes

de un sistema, o bien modificaciones insignificantes a variables tras-cendentes.

• Se ¡~juslan los ¡ines de acuerdo con las políticas y se modificanen [unción de los medios con que se Cllenta.

• Se analizan, valoran )' resllelven los problemas en formasecuencia!.

• Se reduce el alcance de los propósitos y se considera que otrasdecisiones (ajenas) inf1uirán en sus resultados.

• Se selecciona por margen, esto es, se establece la diferenciaentre la situaciÓn actual de la organización y el estado que se logra-ría con el desarrollo de cada acción incrementada.

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Enfoque racional. De acuerdo con Arredondo,4 la sola nOClOn deplaneación implica la idea de "racionalidad". Por esto, la necesi-dad de desarrollar la planeación social puede tener su origen enlos diferentes desafíos confrontados por la mente humana en eldinámico contexto socia!. Estos desafíos, expresados en categorías,

son:

• Complejidad: cuando diferentes unidades o grupos socialesaumentan y se multiplican surge la necesidad de comprender, rela-cionar y controlar dicho fenómeno de crecimiento.

• Organización: una vez que los múltiples elementos de uno ovarios SUbcol~untos sociales son conocidos surge la necesidad decoordinar su dinámica y, al hacerlo, de aprovechar sus potenciali-dades en beneficio de todo el conjunto.

• Cohesión: la complejidad social hace necesaria la creación demecanismos que hagan posible la organización del conjunto social,para ser mantenido y desarrollado de acuerdo con su propia natu-raleza y estar en capacidad de satisfacer el constante fhDo de nuevas

necesidades.

1 Viccnlc Arrcdondo, Plnlleacióll edlUalivCl y dcsClnvlw, México, OEA-OtEFAL, 1990.



¡li TOMAs MIKLOS CRITERIOS I\ASICOS m: l'LANEAC¡ÓN 17

• Propósito: corresponde a la necesidad axiomatlCa de cual-quier grupo social de tener un sentido de dirección y un propó-silO comÚn compartido. Conviene precisar que esta categoriza-ción no prejuzga sobre sistemas y metodologías de planeación nisobre el papel que deben desempeilar los diferentes sujetos de laplaneación.

Debido a que en lo operativo la planeación es la respuesta anecesidades específicas, tales como toma de decisiones, solución deproblemas y pronóstico de tendencias y sucesos, la actividad de laplaneación social puede verse como un proceso de razonamientoaplicado, encaminado a determinar e implantar políticas socialesorientadas a la producción y distribución de bienes sociales y ser-vicios. En este proceso destacan tres tipos de pensamiento: opti-mizante, satisfaciente y racional-comprensivo.

La planeación optimizante emplea modelos matemáticos y desimulación. Éstos consideran estratos de ambiguedad }'conocimien-

lO como variables cualitativas, cuyo tratamiento estadístico y mate-mático consigue la obtención del valor óptimo de una funcióndenominada propósito u objetivo, la cual, a su vez, puede mostrarb medida en que se lograrán los objetivos.

La planeación satisfaciente puede ejecutarse sin información ex-haustiva, pues asume que el hombre es capaz de identificar en formalimitada tanto el abanico de alternativas posibles como el impactoglobal asociado con cada una de ellas. Plantea que las organizacio-nes e individuos tienden a obtener sólo niveles de satisfacción sinintentar con serenidad la optimización de sus elecciones. De estemodo, mediallle aproximaciones sucesivas, ~justa los lines y los me-

dios. Para la selección de alternativas plantea, inicialmente, las va-riables que se hallan b~o el control de quien toma las decisiones;si no se encuentra un programa satisfactorio se procede a modifi-car las variables no controladas; si persiste esa situación se optapor reducir los critcrios de satisfacción. Es pertinentc destacar queel concepto de satisfacción se encuentra estrechamente relaciona-do con el nivc\ de aspiración; esto es, a mayor nivel de aspiración,menor nivel de satisfacción; a menor nivel de satisfacción, mayoresfuerzo en la búsqueda de opcioncs de acción.

La planeación racional-comprensiva requiere de un amplio yprofundo diagnóstico de las circunstancias en virtud de que se

propone abarcar todos }' cada uno de los elementos de la situa-ción problemática, además, considera y coordina los o~jetivos delsistema j " propone posibles alternativas con los efectos de cada unode ellos. Entre las principales características de la planeación raeional-comprensiva destacan las siguientes:

• Es exhaustiva, ya que pretende identificar y analizar lainteracción de tocIos los elementos del sistema.

• Es política, pues se compromete con las metas del bien públi-co y porque trata de conciliar los posibles conflictos entre los sec-tores y grupos de poder.

• Es sistemática, debido a que aglutina y estructura las accionesdel sistema}' constituye una herramienta de control.

En cuanto a las formas de 1\evarlaa cabo, la planeación puede ser:

Planeación normaliva. La planeación normativa, o por ideales, tieneuna orientación sistemática, participativa y fuertemente orientada

hacia el futuro deseado (idcales o fines últimos). El primer resul-tado del ejercicio de planeación es el diseño de la imagen que sedesea, la cual es producto de los valores}' estilos de la organización.Los ideales conlorman una serie de criterios para la selección de losobjetivos. Éstos se plantean de acuerdo con los fines y las consecuen-cias de cada uno de ellos, es decir, se conciben como aproximacionesoperativas a los ideales. Posteriormente se definen las políticas,estrategias y t¡ícticas que procuren lograr la imagen propuesta.

Planeación lransacliva. También llamada innovativa o de investiga-ción-acción, se basa en las ideas del valor de la persona y la recipro-cidad, y promueve el aprendiz~je mutuo y efectivo mediante el di¡ílogo.

Este enfoque transforma el conocimiento en acción a través de unasecuencia ininterrumpida de relaciones interpersonales. Este tipode planeación sigue dos vertientes: la de asignación y la de inllova-ción. La primera se dirige a la predicción del futuro y a la prepa-ración necesaria hacia ese porvenir. La segunda se concentra en loscambios organizacionales que tienen una orientación básica haciala acción y la movilización de los recursos necesarios. Es, en síntesis,un tipo de planeación analítica, normativa y estratégica.

Planeación jJarlicipaliva. Aquí pueden encontrarse diversos enfoques,desde el más radical-en el cual se eliminan los grupos de planeación



18 TO rv !Á S M IK LO S C RI TER IOS I IA sl CO S m: I 'U \N F. AC IÓ N 19

hasta los de carácter más inductivo, en el que los planificadores yusuarios interactúan continua y dinámicamente. Sin embargo, tantoen Oavidoff (planeación por apoderado), Ackoff (planeación parti-cipativa) y Sch6n (planeación inductiva), la participación se entiendecomo un requisito fundamental en virtud de que permite compartirobjetivos comunes, la conjugación de valores, el aprendiz~je, y la

acción responsable y comprometida por parte de los afcctados ousuarios.

En cuanto a las actitudes prevalecientes hacia la planeación,Ackaff; scÚala tres: reactiva, preactiva, y proactiva o interactiva. É.stasaparecen combinadas cn diferentes proporciones en cada individuoy organización. A continuación se describen en forma breve. Pue-den ser reconocidas fácilmente, a pesar de la diversidad de mezclascn que suelen darse.

Reaclivismo. Los reactivistas prefieren un estado anterior al cual seencuentran y creen que las cosas van de mal en peor, por lo queno solamente se resisten al cambio sino que tratan de deshacer loque sea necesario para volver a donde ya estuviemn. Lo anteriorsignifica que su acción se centra en aumentar su habilidad paradeshaccr los cambios; tratan de hacer lo mejor para "satisfacer" cunla perspectiva de lograr que la organización sobreviva. Reaccionanen vez de anticiparse. En síntesis, su enfoque es más un remedioque una corrección estructural. Buscan evitar lo indeseable más quelograr lo deseable. Según Ackoff, los reactivistas no "viajan con lamarca"; tratan de nadar en contra de ella a playas más conocidas.Su reacción a la mayoría de los cambios propuestos es "y a lo inten-lamas y no sirve".

Prcaclivismo. Los preactivistas creen que el futuro es mejor que elpresente y el pasado, y que el grado de mtjoría depende de lo ade-cuado de su preparación; la predicción y la preparación sun las dosclapas básicas de este tipo de planeación. Estos planificadores deseanincremcntar su habilidad para pronosticar los cambios que ocurrirán.Se ocupan de aprovechar las oportunidades y de "optimizar" los re-cursos con el fin de lograr que la organización crezca.

" Russcll Ackoff 1 '1 al., Guía flara ron/rolar el Iu/ul'O di' la em/ne.\a, México,LiIIIlisa, 1~86, Y Russcll Ackuff, ReclÚerillllllo el Iu/uru. México, Limusa, 1984.

Los preactivistas no buscan los cambios del sistema intcgral odel entorno sino en el interior del sistema mismo. Ackoff sÓlala queno se debe buscar ir con la corriente ni contra ella, sino vi•.~ar pordelante. Plantean que de este modo pueden aprovechar oportuni-dades antes de que otros accedan a ellas.

Proactivismo (o interactivismo). Se orienta hacia la obtención de uncontrol sobre el futuro. Los proactivistas diseÚan el futuro que de-sean y Cl"ean los mecanismos y herramientas para lograrlo. No seconforman con la supervivencia o el crecimiento; buscan el auto-control, el autodesarrollo y la autorrealizaciÓn. Se proponen incre-mentar Sll habilidad para influir o controlar el cambio o sus efectoscon el fin de responder con rapidez y eficacia a los cambios que nopueden controlar. El proactivismo se preocupa por eliminar amenazasy aprovechar oportunidades. Los proactivistas intentan ser mejoresen el futum en comparación con Sll situación presente; se proponenalcanzar niveles ideales, procuran que la organización se desarrolle.Son radicales. Tratan de cambiar tanto las bases como la superes-

tructura de la sociedad, así como sus instituciones y organizaciones.No desean ni resistir, ni viajar con la corriente, ni por delante deésta; tratan de encauzarla.

Perfil actual en la planeación. Conforme pasa el tiempo existe mayol'consenso acerca de la necesidad de dirigir campaiias, organizacio-nes, empresas e instituciones con base en la planeación. Sin embar-go, han surgido importantes dificultades cuando ésta se ha limitadoa informar y justificar el quehacer de la organización. Esa situaciónno ha permitido que los planeadores tomen decisiones o que lasfunciones tengan congruencia con la planeación. AÚn m:ls, confi'ecuencia se utiliza a técnicos e instituciones especializadas como

simples organizadores y analistas de datos. A continuaciÓn se expo-nen brevemente algunas de las características de este proceso:

• La planeación va del nivel macroeconómico al nivcl micra-económico, sin evaluación ni n:troalimentación. Lo anterior provo-ca, en el ámbito de la empresa, que los objetivos y políticas, aÚn consus características generales, sean distantes de su realidad particular.De esta manera, los propósitos y eSl.rategias son similares pero lapráctica es diversa, ya que la situación requiere otro tipo de priori-dades. La congruencia e integración son sólo elementos del discursosobre este proceso.



20 TOMAs MIKLOS CRITERIOS nÁ<;lcos DE I'IANEACIÓN 21

• De acuerdo con lo anterior, la planeación estratégica tiendeél fluir de arriba hacia ab<~o; ésta es una táctica inversa a la lógica,

COI1pocos puntos de contacto y básicamente de índole adminis-lrativa.

• Tiende a generar un concepto inmediatista, pues el plazo quese contempla es casi siempre de un allo. Es posible que, debido a lo

anterior, prevalezca aún la idea de programar o presupuestar comoec¡uivalc11le a planear. Asimismo, en relación COll el presupuestoanual, además de que es un pro<;eso desgastante por las negociacio-nes que implica el poder obtenerlo -el presupuesto generalmentees asignado por una instancia central-, conduce a las institucionesd retl-asos e interrupciones continuas de proyectos que impiden eldesarrollo de cualquier alternativa o estrategia. Esto significa, gene-ralmel1le, un desfase entre los costos reales y los previstos.

• Presenta una tendencia marcada a la centralización, sin par-ticipación directa de los involucrados.

• La prioridad de la planeación tiene corno !in la solución de

problemas de orden cuantitativo.• Hay dificultad para armonizar la planeación con tareas de con-

trol administrativo y financiero, y con estructuras organizacionalespoco flexibles.

• Se da desconocimiento e indiferencia hacia el proceso yproductos de la planeación, a menos que se trate de su etapa de pro-gramació n-presup lIestació n.

• Existe reacción más que previsión y creación.• Se observa una separación significativa entre planeación y

operación.• Se logra escasa participación, información y comunicación, en

virtud de que estos elementos se enCllentran asociados con el man-Lcnimiento o consecución de poder.• No ha)' continuidad en el proceso pues los planes elaborados

con anterioridad pocas veces SOI1considerados para que formenparte de un diagnóstico cuando se valoran las brechas y oportuni-dades encontradas en los esfuerzos precedentes.

Como puede apreciarse, el grado de racionalidad que imperael1 muchas de las empresas es consecuencia de una serie de deci-sic}JlcSorientadas por la intuición o algún tipo de i11lerés, sin una

"isión holística de la situación; aún más, se fragmentan sus elcmen-

1 t seal1 I)OSI'tl'vosp'<ll"ael desarrollotos y re aciones, aunque és osy crecimiento de la empresa.

Requerimientos de la jJlaneación. Conducir lo planeado a los. hech~s ypracticar lo previamente determinado, dema~1da un trabajo reahs~ay comprometido. De ninguna manera es sufiCiente elab~l:ar o s~gUlr

un modelo, un manual o un instructivo de planeaClon; eXistenrequerimientos previos, operativos y de seguimiento. ~o primero, esidentilicar aspectos vulnerables que, de no corregirse, podnanobstaculizar los procesos de planeación y programación. Estos aspec-

tos pueden ser.

• Insuficiente claridad en los objetivos.• Ausencia de la jerarquía necesaria que solucione en forma

oportuna el esquema de planeación y los compromisos que ello

implica. '. , .• Predominio de actitudes reactivas sobre las de l11dole proactlva.• Escasa funcionalidad e inoperatividad de las atribuciones de

la planeación [rente a las de programación ~ .presupuesta~ión.• Inexistencia de mecanismos de normallvldad necesanos para

evaluar y controlar las acciones de planeación. _• Carencia de sistemas de información oportunos y conl1ablcs

para la toma de decisiones y la instrumentación del proceso.• Insuliciente consolidación y concertaciÓn entre las partes dentro

del marco de planeación de la organización.

Para que la planeación responda efectivamente a los retos delfuturo se requiere, entre otras cosas, que sean consideradas las si-guientes acciones en el modelo o sistema de planeación:

• Reducción progresiva del distanciamiento planeación-ope-ración.

• Mayor motivación y compromiso.• Mam¿jo de indicadores de eficiencia, dicacia, equidad, tras-

cendencia y relevancia.• Aprendiz<~je institucional y capacidad efectiva de aclapta~i~n.• Formación de cuadros técnico-operativos como elemento baslCo

para una descentralización estratégica.• Prioridad al alcance más que a la profundidad.• Interacción más que acciones aisladas o con contactos espor:l-

dicos.



TOMAs MIKLOS CRlTERIOS I\ÁSICOS m: I'LANl0\CIÓN 23

• Mayor capacidad de identificación y análisis de las causas dedesviaciones cuantitativas y cualitativas.

• Actualización, extensión y corrección permanentes.• Convergencia de las acciones organizacionales con la planea-

ción y reconocimiento de su labor por parte de la sociedad.

En esta perspectiva, destaca la necesidad de contar con un mo-delo de planeación accesible y práctico que, aprovechando la expe-riencia y trayectoria organizacional, permita afrontar la problemáticadetectada y genere una actitud preventiva y creativa. De esta manerase incrementaría la habilidad de aprender y adaptarse y nuevascircunstancias, con el menor costo posible y con niveles superioresde relevancia, trascendencia, eficacia y equidad. En consecuencia,serÚ necesario también vislumbrar la realización de modificacionesimportantes en la caracterización de las funciones institucionales y,POI- ende, en sus políticas de dirección y operación, con el fin deque se logre un mayor grado de convergencia entre ambas líneas.

En este sentido, la planeación habrá de ser integral, parlicipativa y continua, con un alto grado de flexibilidad y de adaptación, paraconseguir la actualización constante sin detrimento de los servicios.

Independientemente de la metodología de planeación seleccio-nada, ésta comprenderá al menos los cinco pasos siguientes: ,;

al Diagnóstico. Elaboración de un diagnóstico del presente paraidentificar causas y efectos de los aciertos y problemas del sistemabajo estudio. Este paso responde a la necesidad de conocer el estadode cosas que prevalece en la realidad.

b] E~cenarios. Elaboración de escenarios para darse una idea de lasituación del futuro. Los escenarios abarcan desde la extrapolación ten-

dencial de las estructuras del presente -en cuyo caso se habla de unescenario tendencial o de una proyección de referencia- hasta elotro extremo, donde se caracterizan escenarios deseables COII estruc-turas muy diferentes a las actuales. Entre estos escenarios extremospueden figurar una variedad de escenarios intermedios. La imagina-ción y creatividad de quienes planifican deben conducir a la definiciónde escenarios que, por realismo operativo, tendrán que ser tecnológica,poi ítica, jurídica y económicamente viables para no caer en utopías.

6.111a11 Prawda, 'Ieolia y /Jra.xiJ de la /Ilaneación educativa en AIé.xico,México,Crijalbo, 1985.

c] Fines. Definición de fines (objetivos y metas) asociados a cadauno de los escenarios. Los objetivos corresponden a la definiciónoperativa de las características de un escenario; esta definición implicaque los objetivos deben ser teóricamente alcanzables y que la aproxi-mación de este alcance tendrá que ser medible. Las metas son ob-

jetivos cuantificados en el tiempo y en el espacio. Se pueden ruar

metas a corto, mediano y largo plazos.d] Medios. Dcfinición de medios (políticas, estrategias, progra-

mas, tácticas, acciones, presupuestación) que supuestamente condu-cirán al sistema de su estado presente al escenario elegido.

Las políticas son reglas que se deben respetar durante la instru-mentación de los medios. Las estrategias indican el modo de empleode los medios, dada una serie de políticas y fines a alcanzar. Los pro-gramas son un cOl"Uuntode acciones que, puestas en práctica, debenllevar de un estado presente a uno futuro, al escenario elegido. Last,ícticas indican el modo de ejecutar los programas. Las accionesasociadas a los programas consumen recursos, los cuales han de

presupuestarse y aplicarse de acucrdo con la realización calendarizadade actividades, esto es, la programación de las actividades.

e] Evaluación y control. Elaboración de mecanismos de evalua-ción y control para medir en forma permanente los logros alcan-zados y compararlos con los previstos; si se encuentran diferenciasno tolerables entre lo deseado y lo logrado deberán identificarse lascausas para corregirlas; esto último constituye un control (cibernética,administrativo o logística, no policiaco).

Al convertirse el futuro en presente, el último paso de un ciclo deplaneación (evaluación y control) se convierte en el primero del ciclosubsecuente (diagnóstico); de ahí que la planeación sea una cadena.

Asociados a los fines de la planeación, sobre todo en la pla-neación política, figuran varios problemas técnicos y éticos que sepueden sintetizar en las siguientes preguntas:

• ¿Cómo se dclinen los contenidos de los fines que se persiguen?• ¿Qué criterios morales deben orientar el establecimiento de

objetivos y metas, y la selección de los medios para alcanzarlos?

• ¿Qué puede (o debe) ser ofrecido o prometido?• ¿Cuál es la posibilidad de cometer errores al decidir lo que

se hará?



'24 TOMÁS MIKLOS CRITERIOS IIÁSICOS DE I'LANEACIÓN 25

• ¿Qu0 garantía se tiene de que los objetivos y metas que sehayan seleccionado sean auténticamente representativos del sentirde tina comunidad?

En el proceso de planeación se distinguen cuatro actores prin-cipales: el planificador, el que decide, los afectados o beneficiadosdirectamente, y otros afectados o beneficiados indirectamente. En oca-

siones, el planificador y el que decide son la misma persona; enoU'as, forman parte de la comunidad objeto de la planeación.

Un o~jetivo de la planeación es convencer de la factibilidad y

bondad de los cambios propuestos, por lo que la actividad estádirigida a motivar volulHadcs; presupone una relación dialógica entreel planificador y los actores en la cual se transmiten lo mismo ra-zonamientos que su~jetividades. Al definir los contenidos del plan.el planificador tiene que interpretar adecuadamente los intereses delos usuarios y, en este caso, de los electores (de la "clientela comer-cial" o de la "clientela política").

Por ello, un buen enfoque de naturaleza tanto sistémica comosistemática es el que visual iza la planeación en su calidad de funciónadministrativa. En síntesis, para operacionalizar los procesos deplaneación se agrupan las acúviclades que los constituirán en cuatrosl¡!Jsistemas básicos y secuencialcs que aseguren la continuidad y

congruencia entre las acciones y los resultados del modelo.

SUllSISTEMA DE FORMULACIÓN DE PlANES

Dccisiones

de

política

nadan.,,!

An;lIisis

del ,¡mbilo

nacional

~rt~~t~~; : ; : : : : ; : : " " : : : :

En las paglllas siguientes se presentan, en forma gráfica, loscuatro sllbsistcmas básicos y secucncialcs:

I.A I'IANEACI(JN COMO FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Obie/illos

gmcralcs

-Cono plazo,

-Mediano plazo.

-Largo plazo.

DefiniciólI

de

estrategia,¡

-De acucrdo con

las prioridades

dc los ol~ictivos

J:.',¡tablecer marco

normativo

-De la instilllción.

-Dc las actividadcs.

E5/ableccr

1m bascs

administra/illl1s

-Programación.

-Finallciamicnto.

-Admillistración

de personal.-Control y

cvaluación

de resultados.

Sistema Nacional ...

de Planeación

Marco

del plan

Di••gnóstico

de comercio

exterior

l'olflicas

de comercio

extcrior

• Subsistema de formulación de planes.• SlIbsistema de elaboración de programas.• Subsistema de elaboración de presupuestos.• Subsistema de evaluación y control.

~~{t;;;~~: APOl1í1cioncs dcl InoJclo~intcractjvo.



TOMÁS MIKLOS CRITERIOS BÁSICOS DE PlANEACIÓN 27

SUBSISTEMA DE ELABORACiÓN DE PROGRAMAS SUllSISTEMA DE ELABORACiÓN DE PRESUPUESTOS

Requerimientos

generdles

Evaluacióny control

I r

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

I I

_1_-

0pc'Olci6n

Aprobaciónpresupuestal

Asignación

de recursos

Programa y

presupuesto

l)rograma

y

presu pucsto

Situación

del

mcrGldo

ex te rno

Políticas

lIc comercio

ex te riar

I Progmmaci6n ccnlraliúulora

2 Programación regional

: > Programación de filiales

4 Programación de matriz

!) Programación imaitucional ¡~~~:i:~:~~~~ Aportaciones del modelo intcraclivo



28 TOMÁS MlI\.LOS CRITERIOS nÁslcos !lE I'lANEACIÓN '29

SUBSISTEMA DE EVALUACiÓN Y CONTROL

t - +

Seguimiento

programático

Dado el carácter propositivo y pedagógico de eSLedocumenLoy de su presentación, y Lomando en cuenLa la multiplicidad deenfoques empleados en planeación, se seleccionaron cuaLro de lasmeLodologías de más reciente aplicación en procesos de naLuralezapolíLica y social:

L'\Ccnarios de

plancaci6n

• Planeación prospecLiva.• Planeación estratégica.• Planeación interacLiva.• Planeación política.

2.2. ¿QuÉ ES LA I'LANEAC1ÓN I'ROSI'EGIWA?

Se pueden resumir los fundamentos conceptuales de la planea-ción prospectiva en los cuaLro grandes bloc¡ues melOdológicos si-guienLes:

a] Para todo 1Cnómeno cOlnplejo se abre una llLultijJlicÚlad de jutums. Debe hablarse, pues, de futuros en plural y no de un fULuroen singular cuando se lleva a cabo un ljercicio prospcctivo. Normal-mente ni el "futuro inercialo proyectivo", que se esboza a Lravés delanálisis de Lendencias y su eXLrapolación, ni el presente proyectadocomo fULuro, cOITespondiente al eSLilo de planeación anacrónicoo reactivo, son los más probables ni los más importan Les de los"futuros posibles" para efeCLOde la formulación de planes contin-gentes.

Para fines de an,í1isis pueden formularse diversos "futuros libresde sorpresas", "futuros deseables" y "fuLuros indeseables", cada cual

con disLinLas probabilidades de realización y con promcsas o amc-nazas de impactos diferentes, así como con un continuo dc fuLurosinLermedios.

Por ello, en planeación prospectiva es indispcnsable aprcn-der a pensar en términos de futuros)' no dc futuro, a conLemplarcontingcncias, a programar acciones con ilexibilidad y apcrtura demiras, )' a aceptar la incertidumbre esencial que Lodo ello cncicrracomo un elcmcnto más de trab,úo, como un reto insoslayable queno cabe ignorar.

b] El futuro no es sólo un objeto pOLcncial de pronósLicoprobabilístico, sino también el resultado de acciones sobre las que en

conOcimiento]

p rcsu p u est . , '1 .J .-r--I

_ _ _ 1

Operación ]

Progr.\ma

}' presupuesto

JI



TOMÁS MIKLOS CRITERIOS IlÁSICOS DE I'LANI::AC¡ÓN 31

ocasiones se puede tener inOuencia directa o tangencial significativa.De este modo. al decir de Ackoff,7 el futuro es en parte previsible,)"en parte disÓlable y construibk. B~~ioeste enfoque, nuestros futurosno son tanto deslinos que se nos imponen, cuanto productos denlleSll"OSactos, de nuestras ideas, de nuestro trab~jo y de nuestroserrores. Por ello, los delerminismos de todo género son ajenos a la

prospectiva. El futuro no ha sido trazado de antemano. No existemás que como potencialidad plural. Esto, desde luego, no signilicaGler cn la ingenuidad de pensar que todo futuro es posible. Unosson, dc1initivamente, más posibles (o más probables) que otros.

e] La adecuada comprensión de la velocidad de cambio de losEl:nómenos cuyos futuros se busca delinear, es pieza clave de lacalidad de los pronÓsticos lormulados. No es indispensable que estacomprensión sea sistematizada totalmente o que sea de naturalezacuanlitativa, pero no puede estar ausente pues sin ella los pronós-

lieos difícilmente ser.in los adecuados.Por ello, en todo ejercicio realmente prospectivo es indispen-

sable vincular a diversos expertos que tengan visiones complemen-l.lrias o hast~l contradictorias acerca del sistema analizado.La prospcctiva puede dellnirse, desde este punto de vista, y en

primcra instancia. como una larea l!senr.ialmenle inlerarliva, de extrac-ÓtJn 110sesgada y eficaz, de la opinión experta sobre el devenir de1 1 no o m;ís rcnÓlllenos cOl1lplljos.

Para fines de prospectiva, el expcrto no es necesariamente unl)lJen teÓricu del fenÓmeno sino alguien que lo conoce y lo com-prcnde bicn desde algÚn punto de vista, sea como diseÚador ocomo usuario, como estudioso, como operador o como víctima; por

c :ic m plo. si lo que se analiza es el futuro de un proceso electoral,si bien algunos investigadores o estudiosos pudieran considerarse

dentro de la muestra de expertos, también pudieran serio algunost~lectores.

ti] C0ll10 el prescI11e es inllnitamcnte denso no resulta COI1-'!cnit:nte centrarse en él como punto de partida del estudio delfuturo, aunque resulta cierto que es lo usual en el análisis de coyun-tura. Partir del presente multifacético implica recorrer demasiadasLrayt:ctorias potenciales de cada porción de la realidad actual. Con-vient:, por el contrario, comenzar por identificar "futuriblcs" holís-

licos, es decir, futuros a la vez posibles y deseables, para volver

7 RIIsscll Ackolf. H/!ltis/!/illndo el futuro, México, Lilllllsa, 1~JH4.

después al análisis de sus trayectorias e inserciones y de loscodeterminantes que nos permitirían alcanzarlos.

De este modo, en prospectiva la planeación se enfoca desde el jÚlUTO hacia el presente, en contraposición con los enfoques más tra-dicionales en los que se adoptan perspectivas ancladas en el pasadoo en el presente y sobreimpuesIas como constantes a un futuro queno es sino su reflejo forzado.

En tanto se utilice la metodología prospectiva, su aplicaciónreq uiere de las cuatro etapas siguientes: 8

• Normativa.• Definicional.• Confrontativa.• Detcrminativa.

La primera engloba la conformación del futuro deseado, es

decÍ1~ el diseño del "futuriblc" (futuro deseable y posible).La definicional se oricnta a la elaboración del modelo de larealidad en la cual habrán de tomarse las dccisiones. En la tercerase contrastan los resultados de las dos anteriores, provocándose laconvergencia para definir el marco de orientación global. Por úl-timo, en la fase de determinación estratégica y de bctibilidad sedefinen los futuros posibles y se muestran opciones políticas concre-tas. Estos elementos pueden observarse claramente en el diagl"amade la página siguiente.

N Ton¡;ís Miklos y María Elena Tcllo, Ptrl1lellción /}Ios/1ec/iua, O/l. ci t.



32

METODOLOGÍA PROSPECTIVA

TOMÁS MI I <I .US CRITERIOS I IÁS ICOS DE 1 ' 1ANEACIÓN

2.3. ¿QUI:: [5 LA PIAN[ACIÓN ESTRATI::CI\..A?

33

/ / ¿Cuál es el futuro FUTURO

q uc dcseamos? f--- DESEABLE- . l\ORJ\1ATIVA I ¿CÓmo pucdc ser f--- FUTURO / nucstro fUluro? LÓGICO

t

I

I

I

/. / ¿C<Ímo cs elprcsente?

~ DEFINI r . IONAL I¿Cuálcs son sus M O DE LO D E

propicdades lA REAL IDAD

1/ relcvantcs c

L-.... ____ inlcracción?I

I

I

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/ I

/ ( :ONVERGENCIA

I¿Qu~ dist;lllcia exisle IDEAI ,RFAUDAD

~ ())!\rl{ONIAOÓN enlrc el "fllluriblc" MAR( )) GENERAL

1/ y la realidad? DE DESARROLLO

/ / ¿r.ómo ir conslnlycndoESTRATEGIASDET[RMINACIÓN el fUlurO? ¿Cuálcs son

FUTU RASI-t ESTJV\TÚ;I(J\ I

las ví¡¡s paraGENERADORA ' i y

y FACrl l l ll . lDAD íl('rrarse

/ progresivalnl'llleADAI 'I i\TIVA'i DE

al "fllluriblc"? APROXIMACIÓN

Orientación Resultado

La planeación ,estratégica es el esfuerzo sistemático y m,ís o lIle-nos formal de una institución u organización política para estable-

cer sus propósitos, objetivos, políticas y estrategias básicos, para

desarrollar planes detallados que pongan en práctica las políticas y

estrategias que los lleven a lograr sus objetivos y propósitos funda-mentales.

De entre las múltiples concepciones existentes de eSlrategia,cabe rescatar aquella que la considera como el conjunto de carac-terísticas básicas de la dinámica armónica que conviene generarentre una situación o una organización actual y su futuro, su entor-no y su propia estructura interna. Al ensambl~e cronológico deestas múltiples caraclerísticas progresivas (las cuales suelen plantear-se en términos de oq,jetivos o de escenarios intermedios), que vandesde el inicio de la planeación hasta alcanzar los objetivos y los

escenarios deseados y posibles, se le denomina planeación estraté-gica. Esta característica del proceso permite vincular con claridad laplaneación estratégica con la planeación prospectiva; es más. hacedepender a la primera de esta Última.

Así, la planeación estratég'Íca invita a visualizar el corlo y elmediano plazos como etapas "estratégicas" de largo plazo.

Ahora bien, desde una visión histórica. fuera de sus acepcionesdentro de la milicia, la concepción y la conceptualización del tér-mino estrategia proviene de la práctica administrativa:

{1] La planeación trata con el porvenir de las decisiones actuales.

Esto significa que la planeación estratégica observa la cadena deconsecuencias de causas y efectos durante un tiempo, relacionadascon una decisión real o in tencionada. La planeación estratégicatambién observa las posibles alternativas de cursos de acción en el fu-turo y al escoger determinadas opciones, éstas se convierten en labase para tomar decisiones presentes. La esencia de la planeaciÓnestratégica consiste en la identificación sistemática de las oportuni-dades y peligros que surgirán en el futuro, los cuales, combinadoscon otros datos importantes, serán la base para que se tomen mejoresdecisiones en el presente. Planear significa diseíi.ar un futuro desea-do e iclentificar las formas para logrado.



TOMÁS I\IlKLOS

b] La plancación estratégica es un proceso que se inicia con eleSLablecimicnto dc metas; define estrategias y políticas para logradas,y desarrolla planes detallados para asegurar la implantación de las es-trategias y obtener los fines buscados. También es un proceso paradecidir de antemano qué tipo de esfuerzos de planeación debenhacerse, cuándo y cómo deben realizarse. quiénes los llevarán a

cabo y qué se hará con los resultados. La planeación estratégica essistemática en el sentido de que es organizada y conducida con baseen una realidad entendida.

Para la mayoría de las instituciones. la planeación estratégicareprcsenta una serie de planes producidos después de un periodode tiempo cspecífico. También debería entenderse como un procesopermancnte, especialmente cn cuanto a la formulación de estr,ilegias,ya que los cambios en el ambiente son continuos. La idea no es quelos planes se cambien a diario sino que la planeación debe realizarseen forma continua y ser apoyada por acciones apropiadas cuando5ca necesario.

e ] La planeación estratégica es una actitud. una forma de vida;requiere dedicación para actuar con base en la observación delfuturo y determinación para planear constante y sistemáticamenteC01110 parte integral de la dirección. Además. representa un procesomental, un ejercicio intelectual, más que una serie de procesos,proccdimicntos, cstruclUras o técnicas prescritos. Para lograr mejoresresultados. los directivos y el personal de una organización dcbencreer en el valor de la planeación esu'atégica y deben U'atar de desem-pcilar sus actividades lo mejor posible. Ackoff9 dice: "No hacerlabien no es un pecado, pero no hacerlo lo mejor posible, sí lo cs."

d] Un sistema de planeación estratégica formal une cuatro tiposdc planes fundamentales: estratégicos, a mediano plazo. a corto plazo

y planes operativos. En una institución con divisiones descentraliza-uas puede existir este tipo de unión entre cada plan por división,

y una unión difercntc entre los plancs cstratégicos elaborados cn lasoficinas u órganos y los planes de cada división. Mediante estasUll iones las estrategias de la alta dirección se renejan en las decisio-ncs locales.

El proceso de planeación estratégica forma parte de un procesomayor denominado administración estratégica. Se basa en la convic-

" lbidelll.

CRITERIOS II"\SICOS DE 1'1..:\ NEAClÓ N

ción de que toda organización debería monitorear continuamentetanto los eventos externos e internos como sus tendencias. para quepuedan tomarse decisiones y realizarse los cambios necesarios enforma oportuna, cuándo y dónde se requieran.

En el entorno social, económico y político de los Últimos tiempos,mucho más que en cualquier otra época, lo Único constante y seguro

es el cambio. El ritmo y la magnilUd de los cambios que afectan alas organizaciones se increlllenta velozmente. Sólo las organizacionesbien dirigidas pueden manejar en forma correcta y provechosa elcambio, adaptando permanentemente (como nunca antes había sidonecesario) sus estrategias, estructuras, burocracias, sistemas, compe-tencias, cultura y productos de manera que puedan sobreponerse él

los golpes y bencliciarse de las fuerzas que diezman o incrementanla competitividad.' o

En la práctica, cabe citar cinco elementos importantes de la

planeación estratégica: 11

a] El primer elemento al desarrollar una estrategia es poder

identificar los problemas y las oportunidades que existen.b ] El segundo elemento se refiere a la fijación de metas)' ob-

jetivos. Éstos no pueden ser considerados independientemente deuna identificación de las oportÚnidades.

e l Una vez precisados los problemas y las metas, el tercer pasohabrá de consistir en diseiiar un procedimiento para cncontrarposibles soluciones o "caminos" que la institución o la organizaciónpueda seguir para encontrar una solución.

d] Ahora ya se tienen precisados los problemas, las solucionesposibles y las metas. El cuarto elemento de la planeación cstratégicaconsiste en escoger la mejor solución, suponiendo que existan so-luciones )' que se conozcan los objetivos. ¿Sobre CJué criterio sehabrá de escoger la mejor solución?, ¿cuál método deberá escoger-se? Se podrá escoger aquel camino que proporcione el valor pre-sente neto más elevado. Pero también será necesario tomar enconsideración dentro del análisis lo concerniente al riesgo. Elegirla mejor solución, incluso teniendo metas bien dclinidas, constituye

una tarea muy difícil.

10 Fred R. David, CouC/?fil 0 1 Slrall'gic Marlllgmul'Ill, EUA, Maxwdl McMillanInternational Editors, 1991.

11 I-larold Biennan .Ir.• l'l/l1wllrilÍu fiullnrieTII 1?SITIIlégiw,México, CompaClíaEditorial Continental (CECSA), 19l>7.



3 G TO~IÁS MIRLOS CRITERIOS BÁSICOS DE I'tANEAC¡ÓN 37

el [1quinto y último elemento de la planeación estratégicaconsiste en tener algunos procedimientos de control para comprobarqué resultados se obtuvieron con la solución tomada. La maneracn que esta función de control habrá de llevarse a cabo dependeráde las preferencias y del estilo de conducción de la coordinación o deI;t administración.

2.4. ¿QUl:: [5 lA I'lANEACIÓN lNTl<:RACTIVA?

Los seis principios del modelo de planeación interactiva son:l~

• Prospectivo.• Participativo.• Sistémico.• De continuidad.• Estratégico.• Bolístico.

hillcijlio pro.\fJCClivo. Se considera el futuro como horizonte abierto,sllsceptible no sólo de ser diseilado sino también construido. En pla-ncación este estilo funciona a la inversa del procedimiento tradicio-nal, ya que este último se inicia con la caracterización de los futurosI~ctibles para después seleccionar el más adecuado.

Bajo el principio prospectivo se determina el futuro deseado yse le diseila, creativa y dinámicamente, sin considerar el pasado niel presente como restricciones; éstos se incorporan en una segundafase al confi'ontarse con el "fulurible" (galicismo que implica laCOl~j unciÓn de lo deseable con lo posible) para que, con base enello, se analicen y se exploren los futuros posibles y se seleccioneel más satisfactorio.

Con este principio se aporta una serie de nuevos elementos alproceso de toma de decisiones, ya que identilica peligros y oportu-nidades de una determinada situación futura; además, permite ofre-cer políticas y acciones alternativas, aumentando de esa manera lasposibilidades de elección. También prepara a la gente para quc vivaen un mundo cambiante, y la estimula a emplear su imaginaciÓn ycreatividad con el fin de lograr un ml10r futuro.

1" TOI1l;ís tvliklos y I\brí<l Elena Tello, !'[flIlPflriÚIl illlaflr.lillfl, o/J. cil.

PrincifJio j)(lrlicifJalillO. La riqueza y el beneficio de un ejerCICIOdeplaneación se encuentra más en su proceso que en el producto.[sto implica, entre otros elementos, lograr la participación en sudiseilo e implantación.

Este principio se enCuentra bastante relacionado con el princi-pio prospectivo del modelo de planeación interactivo dado que se

parte de la necesidad de una visión compartida del futuro, por loque se motiva a los involucrados a que conozcan y valoren la rela-ción entre lo que aquél realiza y lo que otros hacen, así como losefectos de sus acciones sobre la realidad en su conjunto.

La plancación efectiva no se puede hacer para una organiza-ción; debe ser hecha por ella. Sin embargo, es pertinente destacarla importancia de la participación no sólo como una forma moder-na de llevar a cabo algunas acciones o ejercicios, sino como unafunción interna de trab,~jo en que la información, el compromiso,la responsabilidad y la comprensión constituyen elemcntos clavepara contribuir en las mejorías del desempeilo total y, por conse-cuencia, en un mayor nivel de competitividad y excelencia.

PrincijJio sislémico. El modelo considera prioritario el análisis y fun-cionamiento sistémico con el propósito de obtener un incrementoen la eficacia y cn la relevancia.

En este sentido, cabe destacar que no se trata únicamente deconocer o consolidar los componentes de la organización, sinode enfatizar, dilucidar y valorar las actuales interacciones.

PrincijJio de cunlinuÚlad. Conlleva la presencia de actitudes din,ími-cas, creativas y sistemáticas. Implica la capacidad de aprendizaje delsistema y una adaptación constante hacia las nuevas demandas yrequerimientos. Dado que los sistemas y su entorno se modificanconstantemente, no existe ningún plan que conserve su valor conel tiempo. Por tanto, los planes deben actualizarse, extenderse ycorregirse de forma continua, si no es que pennancntementc. Debepennanecerse atento a los cambios reales y posibles para compararel desemp610 real con lo planeado e identificar las causas de des-viación y las medidas correctivas y preventivas adecuadas.

PrincijJio eslralégiro. En éste destacan dos aspectos básicos: informa-ción y sensibilidad. El primero implica la necesidad de generar,analizar y circular información prioritaria y significativa, tanto en



TOMAs MIKLOS CRITERIOS U¡\,SICOS DE I'IANEACIÓN 39

unJ perspectiva inmediata como de largo alcance. El segundo serefiere al nivel de sensibilidad no sólo para analizar las oportunida-des sino para aprovecharlas o crearlas, rebasando la sola reaccióncuyuntural.

P1Úu:ijÚo JlOlÚliro. Implica tanto la perspectiva global como la integri-

dad e integración del sistema. La perspectiva global es aquella enb que cada elemento, con sus propiedades y comportamientos,descmpeÚa un papel importante en un marco amplio. Del estudio dela influencia mutua (de la parte y el todo) resulta un componenteanalítico por medio del cual pueden captarse -por lo menos par-cialmente, aunque parezca antagónico-las complejidades presentey futura. Por ello, es necesario enfatizar tanto el modo en que los«150S interactúan como las circunstancias mismas, ya que la com-prcnsión de las partes y su vinculación contribuyen a la compren-sión del todo.

Por su parte, la integración se asocia con una meta comÚn)' conla coordinación e interdependencia necesarias para lograrlo.

Finalmente, el elemento de integralidad se refiere a la conside-ración de los diversos aspectos, funciones y niveles de la institución,a:.Í r:omo al entorno donde se desarrolla. Debe selialarse que loantc¡-ior conlleva los enfoques cualitativo)' cuantitativo.

A<;í, estos principios del modelo de planeación interactiva man-tienen un alto grado de interdependencia, el cual deberá pcrmearla operaciÓn. El cambio general propuesto por el modelo puedesintetizarse en la modificación de la tendencia del proceso deplancación por medio de la participación, creatividad, integracióne intcrre!ación operativa, comunicación e información, con unavisión prospectiva y de anticipación.

2.!i. ¿QtIl:: ES lA PIA1\:EACIÓN POLÍTICA?

La aplicaciÓn de las metodologías de planeación a la política, o lapolitización de la planeación, responde al contexto social, económicoy político de cada país y a cada momento de su historia.

La planeación política constituye una actividad que debieraabordarse en forma integrada y unitaria, reconociendo las múltiplesintclTclaciones que existen entre los procesos económicos, políti-cos, sociales y físicos.

En este sentido, la planeación puede subdividirse en sectores ocon referencia a sus dimensiones de espacio y tiempo. Tradicional-mente, los sectores constituyen temas o visiones que tienen su pro-pia racionalidad, tales como agricultura, industria, política interior,comunicaciones y tcansportes, o bienestar social. La organizacióndel gobierno en México identificó "cabezas de sector" -y funcionó

a través de ellas- con el propósito manifiesto de establecer unasubdivisión más coherente y operativa. El espacio suele subdividirseen niveles tales como nacional, regional, estatal, municipal, urbanoy rural. El tiempo se subdivide en plazos que se refieren a horizon-tes cortos, medianos y largos.

En México la planeación se ha llevado a cabo, hasta ahora, conun fuerte énfasis sectorial, sin consideraciones coherentes del espa-cio y con una visión temporal limitada al cacto y al mediano plazos.Cada uno de los planes que conforma el sistema general de planea-ción tiene una serie de relaciones: primero, una relación entre elobjeto de transformación (fenómeno real que procura transformarel plan) y el contexto social, económico y político en el que se ins-

cribe. Tanto el contexto como el mismo objeto de transformaciónpueden ser motivo de atención de otros planes de diferente natu-raleza sectorial, perspectiva temporal o ámbito espacial.

Si no se adapta el concepto genérico de planeación a la realidadhistórico-política, aquél pudiera verse reducido a un simple ejerci-cio académico y pretendidamente hneutro".13

Existe una diferencia significativa entre la planeación política yel ejercicio que implica tomar decisiones sobre el control que el Es-tado o la sociedacl deben poseer en algunos renglones que se con-sideren neurálgicos en la economía. Así, se han dado serios intentospor racionalizar la intervención del Estado en la economía que caenentre esa planeación y el conjunto de decisiones sobre ramas ysectores fundamentales.

Según argumenta Arturo Ortega Blake,11 la planeación políticano es posible con el solo hecho de controlar las variables másimportantes ni tampoco únicamente interpretando la realidad en laelaboración de planes y programas. Son necesarias ambas medidas:

13 Alejandro E. Lerma Kirchner, Cómo organizar una wm/mña /JOlíliw, México,Edamex, 1995.

14 Anuro Onega B1ake, I~'l{(ll/l/IO concel/lltal de l(1 /J/ancación y de la planiflw-

ción, y Anuro Onega B1ake (colllpilador), Planeación, la opción al wmbio, México,Edicol, 1984.



TOMAs 1\1I1\.1.0S CRITERIOS IIÁSICOS DE I'IANEAC¡ÓN 41

DE lA I'LANb\CIÓN INn:GRAL A lA I'IANEACIÓN POLÍTICA

", Anuro Ortega B1ake, 0 /) . cit.

Ahora bien, a manera de ejemplo de interés particular en lacoyuntura nacional actual, de entre los diversos ámbitos de

planeación )' de acción política se destaca a continuación la corres-pondiente al fenómeno electoral. Como se explica en el diagramasi~uiente, la plancaciÓn electoral es determinada por y forma IMrlede la planeación política, representando a su ve/. su vínculo privi-legiado con la acción política. De manera similar, la propiaplaneación política contempla e integra las diversas fuerzas y actorespolíticos, vcrúi gralia: factores externos o exógenos, sociedad civil,grupos de presión, grupos de interés, instancias y órganos guberna-

mentales, partidos políticos, etcétera.

l l l o l l 1C ;1ción deldcs<uTullu

PI;UIC;,dt;ll

jUlegr;11

Cualquier nación puede remplazar la planificación por siste-mas que se sitÚan entre ésta y un régimen liberal, pero renunciara la auténtica planeación política o adoptar esquemas parciales odemagógicos implica desistir del control del hombre sobre su pro-pio futuro. La planeación política representa no una opción paraun estilo de enfrentar la crisis sino la Única alternativa para reahncn-

te impulsar un auténtico desarrollo.'5

En este sentido, como puede observarse claramente en la gr<i-

lica siguiente, la planeación política obedece y forma parte de laplaneación del desarrollo, pues illlegra en ella a la planeación socialcon la economía. De igual manera, la planeación del desarrolloprocede de y es determinada por la planeación illlegral, de caráctereminentemente holístico y totalizador.

110 tan sÓlo la illlcgraciÓn teÓrica del conocimiento de la realidada través de la fijación de metas de las principales variables políticas}'sectores dc la sociedad, sino también su valoración empírica. La posi-bilidad de utilizar los conocimientos sobre la realidad y sobre laIllodilicación de dicha realidad no sólo tiene que ver con la mag-IliLLld,exactitud e integración teórica de dichos conocimientos, sino

qL1edepende en mayor medida de la construcción de una teoríanormativa de la acción racional.

Pal·a dar paso hacia una verdadera planeación política se nece-sita, en primer lugar, concebirla plenamente, para lograr apoyo yél11~lsisen aquellas transformaciones ideológicas estructurales sin lascuales no es posible impulsar un auténtico desarrollo; se requiere,además, considerar que la planeación sólo será efica/. cuando seyincule con la etapa de la planificación, es decil~ cuando la planeaciónV<lp íntimamente ligada al ejercicio y la práctica del poder.

De ahí que sea necesario considerar que el ejercicio y la prác-tica del poder están determinados por:

a] Acciones o decisiones concebidas de modo consciente y con11na finalidad definida.

bJ El fin o la situación futura que se pretende conseguir median-tc dichas acciones o decisiones.

c] Los clementos en que se desarrollan las acciones o decisionesy sobre los que sc tiene control y posibilidad de instrumcntación enfunción de la consecución del fin.

el ] Las condiciones, es decir, el conjunto de elementos sobre loscuales se ticne control, y

e ] Las consecuencias de las acciones o decisiones. Es decir, lavinculación de la planificación con la capacidad de rclacionarla asociación y la competencia, la racionalidad y el control, y la

producción y el consumo, lo que implica ubicar el ejerciciode planificaciÓn cn un sistema de ideas y puntos de vista sociales,cntre ellos las ideas pulíticas, el derecho, la 1II0ral, la lilosuría yla rcligión.

Ahora bien, hay que considerar que los principios de racionalidadeconÓmico-social de la planilicación, interpretada en un conjuntode decisiones, son similares en todos los países; pero es necesariodejar claro que en cada nación operan o se ejercen de acuerdo concircunstancias)' condiciones específicas, y con las modalidades po-llticas y particulares que en dicha sociedad sc estén dando.



42TOMÁS MJKLOS CRITERIOS llÁS1COS nE I'IANEJ\CIÚN 4""

DE lA 1'lANEACIÓN POLíTICA A lA ACCIÓN POLíTICA

Una parte importante de la planeación electoral es, naturalmen-te, la planeaciÓn de elecciones,

~obre es~o, .cabe rescatar de la literatura especializada los plan-teanllentos sigUIentes:

Planificar unas elecciones no es una labor sencilla; hay que ensamblar

lllu~h.as ac~ividades, adiestrar a muchas personas y resolver problemas deloglstlca. En unas elecciones se involucm, directa o indin~ctamente, unconside¡-able número de personas, entre funcionarios y empleados, perso-

n.'1Sde las mesas o lugares de recepción de los votos, candidatos y electores.10du eso crea un g¡'an problema de gerencia. Por otra parte, como es uneven tu masivo, el proceso electoral cuesta dinero yesos recursos deben serpresupuestados con precisión y administrados con rigor, sobre todo enpaíses en vías de desarrollo, precisamente en los que no abundan.

¿Por qué y para qué planifical" las elecciones? ¿Qué beneficios acalTea?Ante todo, proporciona al administrador electoral la orientación y la de-

tenninación de lo que tiene que hace¡: En efecto, permite identificar lasmetas, establecer el curso de acción a seguir y calcular c1tiempo, las energíasy los recursos necesarios pa¡-a llevados a cabo. Todo ello cn:a un ambiente

de seguridad en quienes tienen la responsabilidad de organizar las eleccio-

nes, porque se sabe de antemano todo lo que habrá de hacerse. Además,

facilita el control y la supervisión en la ejecuClon de las tareas, evita la

sobrecarga de lI'abajo, el "recalentamiento" de algunas áreas de la estruc-tura organizativa, ayuda durante la fase de prevotación y libera de mucha

presión y tensiones,

El diseilo de la estructura básica de un plan de organización electoral

es relativamellle una tarea fácil. Las legislaciones electOl-ales tienden areglamentar con bastanle detalle lodas y cada una de las elapas del proceso

electoral. AhOl-a bien, esto no significa que el mont~je del plan ck:je de sersumamente complejo.

Para diseilar un plan de organización electoral se deben dar algunos

pasos previos antes de ensamblar el mismo, a saber: recolección de infor-mación, sistematización de la infonnacic)n y, por Último, dclinición de las

actividades.En primer lugar, hay que analil.ar atentamente la legislación electoral.

Con ello se busca extraer la secuencia del proceso electoral; es decir, susfases, los procedimientos y los plazos en que deben realizarse las activida-

des previstas en cada etapa del mismo.En segundo lugar, como no todos los detalles se encuentran defmidos

en la ley electoral, se tiene que recopila¡- información acerca de cómo sehan llevado a cabo en la práctica esas actividades. Esta información es devilal importancia para determinar cómo se desaITol1;\ron en el pasado lasdisti11uls actividades organizativas, quiénes las realizaron, qué dificultadesse presentaron. Esta recolección de información permite CUIllpletar demanera exhaustiva el inventario de aClividades, tareas y acciones que hande incluirse en el pJ;ulteamienLO y lJue no son consideradas en la leyelectoral. Este esfuerzo, adem;ís, pcnllite extraer ideas pal-a upel'acionalizar

en detalle disposiciones contenidas en la normatividad electoral.Compilada la información, se impone luegu organizarla y sistemati-

zada. Esto se puede realizar con base en dos criterios; pa1'liendo de lugeneral a lo particular, por lUM parte y , POI" la otra, de acuerdu con la

secuencia cronológica en que deberán llevarse a cabo las actividades.

Ya se dijo que la legislación electoral determina las etapas del procesoelectoral. Estas etapas constituyen en lo general. A p;u'lir de ellas se pro-

cede entonces a desglosarlas en conjuntos de actividades y las actividades,a su vez, en tareas y acciones específicas. Lugrado este det;dlc se reagrupan

Ia.~actividades en cOI~untos, y las tareas )' acciones específicas POI- cada

actividad. Si bien las etapas del proceso electoral tienen una lógica se-cllencial, desde el punto de vista administrativo algunas actividades tienen

que ser realizadas en secuencia, pero otras deben llevarse a cabo simultá-nea o paralelamente.

El invcntario de actividades a realizar Pllede ser estrllctlll-ado en tresmomentos o partes: etapa de preparación de la vot¡lción, etapa de votación,escl1.ltinio y conteo electoral, y ctapa postedOl" a la elección.



TOMÁS MIKl.OS

Si bien la identilicación de lo que lendrá que realizarse puede resullar

una larca rd,llivamenle hícil, el monl,~e del plan }' su eslrucluración es

compll.:jo. En efeclo, para cad'l conjunto de actividades, lareas }' accionesse deben lonnular algunas pn:gunlas que rc1luiel'en de respuestas daras }'(¡(TClsas:

• ¿Por qué debe hacerse?

• ¿Qué se persigue?• ¿QUL' se necesila para llevado a cabo?• ¿Dónde tendrá lugar?• ¿Cu,índo deberá realizarse?• ¿Quién lo har.í?• ¿Cómo se hará?

Lo que se pretende con eslo es determinar los cinco aspeclos cll}'acldinición es necesaria para el ensamblaje del plan de organización. Asaber: detenninaciún de los oqjetivos, descripción de las tareas a realizar,

eSlimación del tiempo de realización, asignación de la ejecuClon }' super-

visión de los lrab;~jos, presupuestación de gastos. Vale la pena comenlarbrevenlenle cada 11110de ellos.

En priml"r luga¡' eSlá la delnminación de los objetivos; es decir, dclinirel resultado que se persigue y las metas que se dcsean alcal17.'I1:A simplevista "sto podría parecer muy simple; sin embargo, el esfuel'l.o puede resullar

arduo y dificil. Los ol~elivos deben dclinirse a distinlos niveles: general,intermcdio }' específico. Los ol~jelivos principales son sustenlados por 10I'Cglltu' por sus ol~jelivos concrelos. De eSl,l manera, los ol~jetivos forman

una jlTarquía y lambién una red. Esta jCl'arqui/.ación e inlerrelación corres-ponde a la jcranjuización en los uiveles de dirección en la organización.

Los ol~jctivos eleben concel.Jil"se con un g\'<ln senlido pr,íclico }',de sel' posible, expresarse en lérminos mcnsurables para I:\cililar suvcrilicabilidad. Definir y hacer conocer los ol!jetivos es' un verdadero de-

safío. En su formulación deben participar lanto los directivos de alto nivel

como los de nivel medio. Todos deben conocer cuáles son las metas, y(lebe 1l1olival'se )' eSlimular al personal a trab,uar unido para alcanzarlas.Los ohjelivm l'on1lan 1111lejido de resullados }' aconlecimielllos que sedesean. Si 110eSláll debiúamenle inlerconectados y no se sustenlan entresí, los miembros de la organiz,lción seguir.ín rutas que parecer,ín buenas

en lo personal o para un depart.1I11enlO, pero que podrían resullar desas-lWS,lS para la instiluciÓn C0l110un todo.

En segundo lugar se debe procedera describi\'}' detallar lo m;ís posibleGlda una de las aClividades, lareas y acciones. Cuanlo mayor detalle y

precisión, mayor seguridad)' posibilidad de conlrol podrá alclIlzarse du-rante la ejecuciÓn y gerencia del plan. Aquí lo que importa es delerminar

qué SI: debe h'lcer y cómo. Resulta imprescindible, para quicnes tendrán

CRITERIOS IIASICOS m: I'IANEAClÓN

la responsabilidad de llevar a cabo el lr.IlJ<Uo,saber eslO con sulicienleantelación. De lal manera, quien asigna el lrab.~jo podriÍ verilicar su cum-plimiento )' evaluar el incumplimiento,

En tercer lugar eSl,í la necesidad de calcular el liempo de realizaci¡'jnque requeril'án las dislintas aClividades, tareas}' acciones. Con lal Iin, nosólo se deberá precisar la I'ccha de inicio}' de culminación de cada una

de ellas sino también un margen posible de r~iuego, así como el límilecrílico, es decir, la fecha en que liene que ser concluida inevilablemenle.

ESlil1l,u'debidamenle ell;lClor tiempo es vilal lanlo en el planleamien-to como ell la 1¡lse de control duranle el proceso de adminislración elec-toral. Por lo general, la votación se realiza en un día delerminado. Todoliene que eSlar lislo para esa fecha. La posibilidad de una poslergación delas elecciones por dos o tres días es impensable)' puede ocasionar gravesdilicultades pOlíliGls. Aunque los funéÍonarios electorales fallen las eleccio-nes se tienen que celebrar. Precisamenle por eso las labores dl~ adminis-lración electoral son de mucha responsabilidad}' crean mucha lensi(lIl.

Calcular el tiempo implica, también delenninar el "tiempo oplimisla"

(el eSlimado con un bucn margen dc holgura si todo sucediera como se

ha previsto), el "liempo probablc" (aquel que se considel'a necesa\'io para

rl"alizar el lrab;~jo) y el "tiempo pesimista" (una estimación basada en elsupuesto de que se enfrl"nlen condiciones adversas). Ol1'O aspeclo impor-tanle a delerminar es la "rUla o camino crílico"; eslo es, la secuencia delareas que requiere de mayor liempo y que, por lo tan lO, implica el menortiempo de holgura.

En cuarLo lugar se debe proceder a la asignación de los trabajos porrealizar, lanlo al person'll que ser,í encargado de su l:iecuciÓn directa comoa lJuienes los supervisar.ín, de tal manera que se pueda eu lodo mOllll'nlodelerminar quién úeber.í hacer qué y quién lendr.í la responsabilidad deconu'olar o supervisar dichas labores.

Un plan de organización elecloral eSlar,í incompleto si no incluye unpresupuesto de gaslos detallado. Por ello, para cada aClivid,ld, lare.l o acciÓn

se debe estin1<lr el costo en que se incurrirá para llevarla a cabo. Aquí se

parte de lo particular a lo general.El costo de las elecciones aumenta cada día. Y en el caso de América

l.alina, con la crisis económica en la que eSl,1 sumida y los efectosdevastadores de la inl1aciún, esla siluación se torna m.ís dram,ilicl. El altísimocoslo de avanzad,ls tecnologías, sobrc todo en el ,írea de informálica }'procesamienlo de dalos, limila Illuchas Vl:ces su utilización. Por ello cada

\'ez son m.ís considerables los recursos económicos que se invierten en laadquisición de equipos}' para solventar el trabajo de org'anizar )' mantenerun regislro civil conliable que sea el fundamento de las lislas electorales,

la compra de la ulikrí'l electoral, los reqnerimientos de UII siSlellla decOlllunicación eficaz para las distinlas operaciones de recolecciún de infor-

mación en la bse del conleo electoral, las necesidades de adiestramienlo



TOMAs ~IIKI.OS CRrn:Rlos uAs¡cos m: I' lANL\C¡ÚN 47

lid personal que se involucra cn lodo el proceso electoral, por mencionar

stilo algunos ejemplos.

Con estos c1emenlos determinados. dclinidos y desarrollados en lamanera explicada, se puede proceder enlonces al ensamblaje tinal delpl;lI1•• 1 estructurarlo y presentarlo de una manera sislémica, debidamellle

Gtlendarizado en sus diferenles elapas y conjuntos de aClividades, tareas yacciones.

Es importanle advertir que ningÚn plan general de organización elcc-loral logra preverlo lodo; que no es ni puede ser perfeclo. El inlenlo de

mancjar racionalmeme, en lérminos adminislralivos. un proceso electoral

e. \In gran relo. Se requiere de mucho pensamienlo, de un gran sentidopr.íctico y de un conocimiento particular del medio en el que se opera.Una tarea de esle génem 110 debe sel' obra de una sola persona sino, más

bit:n. de un equipo de trab'~io. Si administrar es coordin'lr clicazmente une,fucrzo coleclivo, elHonces la planilicación debe ser resultado de un tra-b;¡jo en equipo.

La lTlt;jor planeación se logra cuandu lus administradores lienen la

opul'lunidad de contribuir a los planes que afectan a las áreas sobre las cua-ks tienen alltOl'idad. Una forma de asegurar que se conuzcan bien losplancs y de lograr la \,ent.!ja de lealtad hacia los mismos es que participe el

Ul<1yornÚmero posible de adminislradores en la planeación. B.~o esla circuns-l,ll1cia, es más probable que el plan se ,-,¡eclllecon enlusiasmo e inleligencia.";

En las primeras versiones de un plan de organización electoral siempre seolvidan detalles. Por l:SO debe pn>curarse que exista \Ina retroalimentacióncunlinua durante su ejecución. Los planilicadores y analistas deben asumir

\lna aClitud presta a aceplar la exislencia de errores y a re'~iuslar algunosdc S\lS aspectos si se delllnestra que es necesario y convenienle.

COIllO se aprecia, para planilicar unas elecciones es mucho lo que sedebe pens;u' y escribir antes de iniciar los lrab.yos de organización. Pero

[(lela esta labor previa produce, cumo ya se destacará, incalculables bene-

llcios.

Una \'Cl. ensambladu el plan de organización, éste se conviene

cn \lna especie de manllal de administración electoral que, evaluado)' n:vi-SOldo periÚdiranwnte, pucde servir para futuras elecciones. Su confecciónCS, Clllonces, una inversión renlable y un medio de inslituciunalizacióndectoral.'7

e,tbe clcslacar, a manera de ilustr,tción, algunos elementos clavecn el caso de nuestro Instituto Federal Electoral:

11. Koolltl./O'Uollncll/Weihrich, Admillistracióll, Méxicu, McCraw-l-lill, 19H!í.

17 Diráo/lf/rio rlrdo/(/l, Serie Elecciones y Democracia, Ccntro Interamericanode A.~esorí<l}' l'romociÓn Elecloral (CAPa), Cosla Rica, 1990.

ll.tgislro Federal de Electores. Para la realización de los procesos elec-torales es indispensable, entre otras actividades, registrar, actualizary depurar oportunamente los nombres y datos generales de los ciu-dadanos mexicanos en edad de votar contenidos en el Padrón Elec-toral y en la Lista Nominal de Electores.

En nuestro país, el encargatlo de realizar estas funciones es el

Instituto Federal Electoral, a través de la Dirección Ejecutiva delRegistro Federal de Electores.

El Registro Federal de Electores ubica, en función de su domi-cilio, a cada ciudadano en el ámbito territorial para facilitar su

derecho al voto.Dicha área territorial se denomina sección electoral y es la unidad

básica en que se divide el territorio nacional para la im¡cripciÓn delos ciudadanos en el Padrón o Registro de Electores y en las listasnominales de electores, donde se incluyen los nombres de los ciu-dadanos empadronados que han obtenido su respectiva Credencialpara VOlar con fotografía.

Muestra de la gran participación e interés ciudadano en elprograma para las elecciones de 1991 es que más de 47.5 millonesde mexicanos estuvieron inscritos en el Padrón ElecLOral y más de45.5 millones contaron con Credencial para Votar. Del mismo modo,es de sei1alar la asistencia a los módulos de cerca de B millones deciudadanos para solicitar su inscripción al Padrón; 2.4 millones areportar cambios de domicilio; 1.4 millones a corregir sus dalos y

900 mil a solicitar reposición de credencial por pérdida o deteriorograve en sus mtcas.

Es importante destacar que al Padrón Electoral y a las listas

nominales se les realizaron 36 verificaciones, entre 1991 y 19~H,

tanto a nivel nacional como estatal. mediante distintos enfoqucs

meLOdológicos. Estas verificaciones han sido realizadas por diferen-les actores sociales: partidos políticos, diversos organismos deconsultoría, inslituciones académicas y la propia autoridad electoral.Los resultados de estas verilicaciones arrojaron en promedio un

96% de con fiabilidad.Es pertinente seiíalar que los partidos políticos rccibieron 1 ,1 S

listas nominales de electores en medios magnéticos y de manerailnpresa, con el fin de que realizaran una revisión m,ís al PadrónElectoral y a las listas nominales con suficiente amicipacíón a los

comicios fccleralcs.



TOMÁ'i MIKI.OS

Prenogativas)' jJartidos políticos. En este rubro, la Dirección E;jecutivaresponsable realiza la recepción de solicitudes para el registro delos partidos políticos y la entrega del financiamiento público a quetienen derecho; vigila al uso de las franquicias postales y telegráficasC]llC les corresponden, así como el uso de prerrogativas y contrata-ción de tiempos en radio y televisión para dar a conocer platafor-

mas políticas y candidatos; da seguimiento al registro de integrantesde los órganos directivos de los partidos políticos y el de sus repre-SClltantes ante los órganos del Instituto a nivel nacional, local y

clistrital; todas estas actividades requieren de una adecuada planeaciónpara el logro de óptimos resultados.

Ol:~allizar.ión elatoral. Durante la etapa preparatoria de las eleccioneskderales, y en los términos de las atribuciones que le conliere elArtículo 94 del Culipe, el Instituto Federal Electoral se aboca a ladebida integración y funcionamiento de los órganos locales y

distritalcs, así como a los aspectos operativos de los comicios.A nivel nacional, la coordinación de los trah;!jos que desarro-

lIall los órganos permanentes y temporales del Instituto en cadaentidad federativa y en cada distrito electoral federal' correspondeél la DirecciÓn Ejeculiva de Organización Electoral. Con tal propó-SilO, esta ,írea desarrolla esquemas que le permiten mantener comu-nicación perrnancnle con las 32 Juntas Locales y con las 300.JuntasDistritales Ejecutivas, mismas que, por mandato de ley, son de ca-ráCler permanente y realizan aClividades tanto en el aí'lo del procesoelectoral como en los dos años intermedios.

Asimismo, en el proceso electoral se im;talan 32 Consejos Lo-c;des y :H lO Const:jos Distritales que son los responsables de vigilarel adecuado desarrollo de las elecciones.

Sobre este asunto cabe destacar que para los comicios federalesde 1997 se instalaron 104 71G casillas, lo que implicó el diseÚo )'prcp;¡raciÓn de bdocumcntaciÓn electoral a utilizarse en virlud delos 47009 9Gt) electores que tenían posibilidades de ejercer suderecho ciudadano al voto.

[almcztación electoral y educación cívica. Como parte operativa del pro-ceso de planeación, el programa de capacitación elecloral est;i dise-- l' , d 1 d" 1" b'Ila(o para ejecutarse a l1'aves e esquema e casca, a , que u lcapiramidalmente a los grupos de población a capacitar, con el pro-pÓsito de establecer un lh!jo desCl:ndentc en la impartición de los

CRITERIOS IlASICOS DE l'I.ANE¡\C«)N

conocimientos para hacer posible la preparación que reqUIeren losdiferentes actores del proceso electoral.

Con este esquema, la Estrategia de Capacitación Electoral con-sidera a diversos grupos de población a capacitar: 1 660 vocales delas .Ju11lasLocales y Distritales I~ecutivas, 11 695 capacitadores y su-pervisores electorales, 5 095 388 ciudadanos seleccionados por sor-

teo, 732914 funcionarios de casilla, 24391 observadores electoralesy ciudadanía en general. .

Por otra parte, la educación cívica es concebida como un medioidóneo para fortalecer la cultura política de los ciudadanos y de lapoblación en su cOl~junto ell un sentido democrático. De acuer-do con esta concepción, y sobre la base de un diagnóstico del estadoactual de la cultura política nacional, se desarrolla una estrategiapermanente y general de difusión de los valores democr;íticos.A través de ella se pretende sensibilizar a distintos sectores de po-blación sobre la naturaleza, funcionamiento y vent;~as de las insti-tuciones democr;ílicas.

.Junto con estas acti\'idades permanentes se desarrollan estrate-gias de promoción del VOIO muy ligadas a los prucesos electorales.Otro claro ejemplo de planeaeión electoral puede verse en el

informe de Teodoro Peí'la Carrasco, vicepresidente del TribunalSuperior Electoral, sobre la preparación de las "clecciunes parcia-les" del 17 de junio de 1990 ('n la hcrmana RepÚblica de Ecuador,)' del cual hemos extractado lu siguiente: IH

ESlas elecciones ge\lcraban especi<lles expectativas tanlo desde el punto devisla político C01l10por el nue\'o sistema electur<ll; las pri1l1eras pur el sig-nilicado quc han adquirido dUranl(: eSle Último periodo d('lnocr;ilicu, \lnasuerte de medición dd pubo de la opinión pÚblica soure bs tareas del

gobierno a mitad de pel'iodo, y las segundas por la inlroducción de bsreformas electorales que permitían la reducción del liempo electoral, unallI;¡yor p;¡rlicipación y cOlilrol ('n la calificación dc candidaluras y ('n dcscruLÍniu de los ¡);Irlidos polílicos, y la anlolllali/.<lción de los eSlTlIlilliosl<lnlo en la capl;lción de result<ldos desde la primera nocl1e de las eleccio-nes (01110 en la nOlilicación, illlpugna<:Íones y apelaciones en la segund<l

(;Ise e insl<lncia dcliniliva de los escrulinius,

'" l'~ielll¡>lo~e1eccionado de oU'o país con el objelo de moslrar objcli-"idad desinteresada, Tomado del !Jo{dín J~ll'doml L(lli1WllI/lflitWI/J, 111, enero-

junio de l!1!)O, Cosla Rica. Inslil\110lllleralllericallo de DCll'chos lllllllallos, 111111/

CAI'I:I..



50 TOMAS MIKLOS

L\ convocatoria se realizó de aCllerdo con la ley, 120 días antes del día

de las elecciones, el 17 de febrero de 1990 y la inscripción de candidaturas

se CCITÓ el 19 de marzo de 1990. LI campalia electoral, en la que pani-eipal'oll los 15 panidos políticos reconocidos legalmente, durÓ hasta 72huras ,ulles del día de las elecciones y el sufragio se realizó el 17 de juniocon normalidad, orden y paz.

Desde 30 días antes de la convocatoria se realizó la preparación del

l'cgisl1'O electoral con más de 5 2U O 000 electores, en base al registro en-trcgado por la Dirección General del Registro Civil, Identilicación y Ce-clulación, entidad dependiente del Ministerio de Gobierno.

Los prepadrones se exhibieron en más de 1U 000 sitios pÚblicos del país,se entregaron 3000 ejemplares a los partidos políticos y alrededor de 2 U U O

mesas de información receptaron [sic] las correcciones y cambios de domi-cilio durante 60 días, 52 días J\1,ís que el antiguu sistema que disponía de

ocho días.A nivel nacional se realizó una campalia a través de la televisión, prensa

y radio sobre los procedimielltos de la votación. la ubicación de los recintoselectorales, las listas con las nóminas de los candidatos en cada una de las21 pI'ovincias del país y los nombres de los miembros de las Juntas Recep-tora.s del VOLO.

3. INSTRUMENTACIÓN

3.1. CICLOS DE I'IANEACIÓN

El ciclo tradicional de planeación comprende, como se aprecia enla siguiente figura, cuatro grandes procesos iterati\'os y secuen-ciales:

DIAGNÓSTICO

~ ...3J

"'"'''1------j RH.lJRSOS ¡ . . -

En cambio, el ciclo ampliado de la planeación comprende sietegrandes procesos internos y cuatro externos, todos ellos tambiéniterativos pero simultáneos y a velocidades diferenciadas, como sepuede ver a continuación.

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TOM,\S MIKLOS

: > . 2 . I't\TRONES IIA'i¡COS DEI. PENSAMIENTO RACIONAL

La planeaciÓn, en cualquiera de sus aplicaciones, implica sobre todoun proceso racional. Kepner )' Tregoe desarrollaron un enfoqueinteresante basado en la organización)' en cuatro patrones básicosde pcmamiento.'!1 Consideran a la organizaciÓn como uno de los

im'cnlos m;ís grandes de la humanidad en todos los tiempos. Unaorganización pretende operar como unidad con todas sus partes encliciente coordinación. pero con mucha frecuencia no es así: laspanes operan en niveles dispar~jos de eficiencia. se traslapan, otrabajan en contra de los intereses de los demás o de la organiza-ción como un todo.

Cuando interactúan en una causa común, las personas puedenconvenirse en un grupo integrado. Comprenderse unos a otros comoindividuos, sentir conscientemente al otro y saber adaptarse a lasp;,nicul;lri(hdcs individuales de los dem;ís es lo que hace que ungnlj)o operativo :-;emantenga integrado. El aprecio común y los

beneficios psicolÓgicos CJuelos miembros del grupo obtienen de talasociación hacen deseable y razonable llevar a cabo actividades degrllpo. No obstante, ese grupo no es un equipo. Un equipo se basaprimordialmente en las capacidades técnicas de sus miembros, loscuales trab;~jan para lograr metas especílicas )' sólo en segundotl'nnillo buscan la simpatía entre los miembros como individuos.Los miembros de un equipo deben ser capaces de to1crarse mutua-mcnte para trab;~jar de manera estrecha. A.demás, todos los rniem-bros deben dedicar:-;e a una sola meta y utilizar el mismo cOl~juntode procedimienlo:-; para alcanzada.

ScgÚI\ KC¡JIler )' Tregoe, el trab,~jo en equipo puede lograrseenseliando a las personas a utilizar, conscientemente y en coopera-

ción, cuatro patrones de pensamiento que ya usan en forma incons-cicnte e individu;tli:-;ta. Esos cuatro patrones básicos se rel1~jan enlas cuatro preguntas que los directivos formulan todos los días:

al ¿Qué est.í ocurriendo?b l ¿Por qué ocurrió esto?e l ¿Qué c\lrso de acción deberíamos adoptar?e l] ¿Qué nos espera más adelante?

'" Charlc~ 1 -1 . Kcpncr y Bcnj'llnill B. Trcgoc. n nul'110directivo racionat, México,¡"leCra\\' I lill/lnlcralllcricana, 19l:ll:l.

CRITERIOS IlASICOS m: I'IANE:\C¡ÚN

Veamos enscguida una explicación más detallada de estas pre-guntas.

a] ¿Qué está ur.wTiendo?, requiere una aclaraciÓn. Demanda unaclasificación, un desglose, una clave para interpretar el mapa de lossucesos actuales, un medio para lograr)' mantener el control. Rel1~iael patrón de pensamiento que nos permite ordenar todo aquelloque era desorden, incertidumbre o confusiÓn. Nos bcilita estable-cer prioridades y decidir cuándo y cómo tomar medidas que tengansentido )' produzcan buenos resultados.

ú] ¿Por qué ocurrió esto?, indica la necesidad de pensar en ténni-nos de causa y efecto. Este segundo patrÓn básico es aquel q\le noshace posible pasar de la observaciÓn del efecto de un problema ala comprensiÓn de su causa, de modo que podamos tomar lasmedidas apropiadas para corregirlo o para, por lo menos, reducirsus efectos.

e] ¿ Qué cunu de acción deúeríamos tumar?, implica que deb<.:hacerseuna elección. Este tercer patrÓn básico de pensamiento no:-;permite

decidir el curso dc acción que tenga nÚs posibilidad<.:s de alcanzaruna meta específica.

¡[J ¿ (¿né nus eS/Jt:ramás adelante?, significa \lna perspectiva de ~'u-turo. Usamos este cuarto patrón básico de p<.:nsamlento cuandu 111-

tentamos evaluar el problema que podría ocurrir, la decisión quepodría ser necesaria el mes entrante, el alio prÓximo o dentro decinco o más aIios.

Estos autores~O desarrollaron cuatro procesos racionales b,ísicospara emplear)' comparlir informaciÓn sobrc asuntos de la organi-zación. Dic]¡os procesos son procedimicntos sistem,íticos para obte-ner el mejor provecho del uso de los cuatro patrones de pensamien-

to. Por ello son universalmente aplicables. Aunque los directivossean japoneses, canadienses o brasilelios, todos eSl,ll1provistos (comoconsecuencia de diarias experiencias humanas) de idénticos e inmu-tables patrones de pensamiento. SÓlo su objeto)' su contenidocambian. Ellos son:

ilnálisis de situación. Es el proceso racional basado en el primer pa-trón de pensamiento. Gira en torno a la pregunta "¿qué está ocu-

~1I Charles 1 -1 . Kepncr)' Ikl~iall1in B . Trcgoc. l~tlllU'Vo dim:tivo mr.ionat, ojJ. cit_



54 TOMÁS I\IIKI.OS CRITERIOS IIÁSICOS DE I'LANEAC¡ÓN 5:)

rriendo?", y a la evaluación y clarificación de situaciones, a la cla-sificación de los fenómenos, al desglose de situaciones complejas encomponentes manejables y al mantenimiento del control sobre loseventos.

Cuando surge una situación, la información disponible general-mente es una mezcla confusa entre lo pertinente y lo irrelevante,

lo importante y lo intrascendente. Antes de poder hacer algo razo-nable o productivo debe ordenarse la situación confusa para poderobservar sus compone11les en perspectiva. Hay que establecer prio-ridades y delegar las acciones. Se debe contar con los medios paramantener un registro de la información a medida que se resuelvenlas situaciones pasadas y las nuevas vienen a ocupar sus lugares.

Análisis de fJroblemns. Este segundo proceso racional se basa en elpatrón de pensamiento "causa-efecto". Permite identificar, describir,analizar y resolver con precisión una situación en la que algo hasalido mal inexplicablemente. Proporciona un medio me~odológicopara extraer la información esencial de una situación problemática

y hacer a un lado la información irrelevante o confusa.

Análtsis de decisiones. El empleo de este proceso permite apartarse l,l11poco de una situación de decisión para evaluar sus tres componen-Les:a] analizar las razones para tomar la decisión y examinar su pro-pósito; b ] analizar los riesgos relativos de cada opción, y e] elegir laopción más acertada y segura, la que haya surgido de una cuidadosaconsideración de todos los factores.

A nálisis de IJroblemaspotenciales. Este cuarto proceso racional se basaen la preocupación por los sucesos futuros, por lo que podría su-

ceder. Un problema potencial existe cuando es posible preverIo enUlla situación dada. Nadie tiene la certeza de que va a surgir unproblema, pero no se puede asegurar tampoco que no va a surgir.Este proceso utiliza lo que sabemos o podemos suponer sin riesgopara evitar posibles consecuencias negativas en el futuro. Se basa enla idea de que pensar y actuar con anticipación para evitar unproblema resulta más provechoso que tener que resolverIo cuandolo hemos dejado desarrollarse. Este proceso racional permite a laorganización tomar parte activa en la conformación de su futuro.A ello le hemos denominado "planear".

3.3. PROCESO nÁslco DE FORMULACiÓN DE PLANES~I

La formulación de planes resulta ser un instrumento muy Útil parael desarrollo ~e una nueva campai1a política, de una organizacióno partido, o para la transformación de una institución que se en-

cuentra en camino de alcanzar mayores y mejores logros. Su na-turaleza se comprende en función del proceso racional necesariopara realizar los cambios que se requieran.

Como instrumento técnico, la formulación de planes resultaincapaz de garantizar los cambios en virtud de que sólo constituyeuna actividad de convergencia entre la política y la economía, aun-que introduzca deliberadamente mayor racionalidad a las decisio-nes políticas. En consecuencia, se entiende la planeación como ins-trumento, proceso o técnica dentro del sistema económico; consideratanto al cOI~jUI1l0de técnicas adecuadas, COl1l0a los procesos socia-les que inciden en su instrumentación. Sólo un enfoque de este tipoes capaz de ofrecer garantías para elaborar planes que tengan algu-

na posibilidad de ser puestos en pníctica en forma efectiva.Este proceso se inicia cuando se revisa el entorno que determi-

na las funciones trascendentales de la institución o empresa, la filo-sofía que orienta el quehacer organizacional y la cultura que hacaracterizado su proceso de crecimiento y desarrollo.

La definición del marco de planeación incorpora lineamientospara el mediano plazo y su temporalización anual; estos Últimos sederivan de:

• La reOexión sobre la misión, la organización, su cultura y sus

atributos.

• El análisis del ramo o sector.• Las unidades de planeación que a nivel sectorial inciden enlas acciones instilllcionaIcs.

• Los gabinetes especializados, como responsables de las activi-dades de planeación dentro de los órganos de coordinación

institucional.• Otras instancias de comunicaclOn y concertación que sean

instituidas en función del modelo de planeación interactiva.

21 Tomás Miklos }' María Elena Tello, Planeación intemetilla, ojJ. cit.

56 Á Á Ó



56 TOMÁS MIKLOS CRITERIOS lIÁSICOS nE I'L·\NE.-\CIÓN 57

Con este ejerCiCio inicial se conforma el marco de planeacióninstitucional, del cual surgen:

• Los mecanismos de coordinación.• La forma de participación de las áreas centrales, delegacionaIcs

y subdelegacionalcs.• Las actividades del modelo de planeación interactiva en lo

que se refiere a su simultaneidad, continuidad e interdependencia.

Al margen de la definición y sustentación de lineamientos tra-dicionales de planeación, en este marco también se formula unavisión prospectiva del proceso. A<;í,resulta necesario:

• La definición de variables acerca del entorno (éstas se anali-zan de manera permanente).

• El tratamiento estadístico de las variables cuantitativas.• El estudio de las variables de carácter cualitativo, que se re-

fieren en su mayor parte a aspectos de orden político y social.

Cuando se concluye la demarcación de políticas institucionalesse incorporan al marco de referencia:

• Las prioridades sectoriales para que se asegure la congruenciacon los programas.

• En apoyo a esta delimitación se elabora también el diagnóstico)' se formula el pronóstico respectivo; como consecuencia, surgiránlos escenarios de planeación para el largo y el mediano plazos.

Por lo tanto, el marco de la formulación de planes contiene lasconsideraciones generales que habrán de dar pauta a la definición

de o~jetivos, estrategias y líneas de acción en el mediano plazo.El diseño de los objetivos por medio de este esquema constituye

la fase del proceso de planeación que responde a la identificaciónde los principales problemas y necesidades generales y de cada re-gión en particular. El establecimiento de los objetivos se lleva a cabode acuerdo con los resultados del diagnóstico y de la formulacióndel pronóstico en lo que se refiere a los escenarios de largo y medianoplazos.

El diseI10 de los objetivos no constituye una fase más del pro-ceso de planeación, menos aún una función aislada, sino más bien

forma parte de los elementos de car,ícter medular en dicho procesoy permite la i11leracción de las delegaciones y subdelegaciones conel nivel central.

En esta etapa, la interacción implica que ambas partes dcJinanlos marcos de rcl'erencia general para administrar el cambio e in-

ducido y dirigido hacia los objetivos para el mediano plazo. De esta

manera, se confrontan las líneas generales prioritarias que describenlos niveles central y regional. Cuando éstas se encuentran definidasse esboza un conjunto interdependiente de medidas políticas deacuerdo con un objetivo estratégico. Por ello, en la formulación de laestrategia se encuelltran presentes:

• Los recursos que constituyen la base para la acción que seem prenderá.

• Los medios de aCClon.• Los propósitos que se tienen como objetivo.

Es conveniente s61alar que la definición de las estrategias pue-

de ser:

• De naturaleza básica, en virtud de que identifica de maneraespecífica la furma en que se cumplir,í un objetivo.

• Complementaria, porque corresponde a las líneas que asegu-ran lo pertinente de los enfoques generales y compensatorios, así como porque considera la compensación o control de posiblesdesequilibrios que fueron causados por la instrumentación de lasacciones elegidas.

Como respaldo a este ejercicio se desarrollan los escenarios de

la institución a largo y mediano plazos, a partir de la situaciónfutura probable y de la imagen que se tiene como objetivo a largoplazo.

Estos escenarios se formulan con base en la prognosis; su pro-pósito principal consiste en prever una situación futura probable.conforme a ciertos cambios en las variables más importantes quepodrían modificar el futuro hacia alguna dirección específica. Son,por su esencia, prospectivos. Su construcción extrapola las tenden-cias de las variables. Se elaboran imágenes futuras con y sin in-tervención externa, con el fin de ,~ustar Sll trayectoria.

Ó



5H TOMÁS MIl~LOS CRITERIOS Il..\SICOS lJE I'IANE¡\CIÓN

Los cambios en las variables deben mantenerse en un contexto

de alLa probabilidad y coherencia, de manera que se eviten plantea-

mientos ilusorios.Asimismo, deben establecerse escenarios normativos y de con-

traste que consideren cambios en las variables internas y que, deigual forma, se deriven de la necesidad reflexionada o reclamada

de que en el futuro de largo plazo puedan ser afectadas las funcionesy actividades de la institución o empresa. Esa previsión es importan-te en virtud de que a partir de ella se pueden estimar las alternativasen los objetivos y estrategias institucionales, con el fin de dar res-puestas rápidas y adecuadas ante posibles cambios.

El plan representa el resultado del ~jercicio continuo deplaneaciún interactiva, el cual muestra la forma en que:

• Evalúan las condiciones socioeconómicas y de recursos del país.• Seiialan las tendencias manifiestas de acuerdo con esa realidad.• Predicen las necesidades y los futuros recursos.• Analizan las características de la !i\osofía y cultura organiza-

cionales.• Definen fines }' ol~jetivos.• Determinan las metas para diferentes ámuitos de ~jecución.

El plan consti t.u}'e el instrument.o más eficaz para racionalizarlas acciones presentes y futuras. Está integrado por el cuerpo analí-

tico y el plant.eamiento instit.ucional.El primero se refiere a la coordinación de las decisiones sus-

tanciales que surgen de los niveles cent.ral y delegacional, y subdele-

gacional regional; asimismo, se fundamenta en un planteamientopara la toma de decisiones. El segundo cont.empla las decisiones de

operación y cont.rol que son necesarias para la ejecución y evalua-ciÓn del cllerpo analítico.

Por lo tant.o, el plan incluye el análisis de situación o la descrip-ción de un diagnóstico, la exposición de la imagen futura y ladefinición de objetivos, metas y acciones que, al relacionarse con lasestrategias)' programas, permit.enjerarquizar polít.icas e inst.rument.os.

El plan adquiere scnt.ido práctico cuando se incorporan deci-siones sobre quiénes t.endrán la responsabilidad de su ~jecución yal considerar la creación de grupos de concertación de accionesy el fortalecimiento de instancias de decisión. Consist.e, en síntesis,

en el documento derivado del proceso de planeación y es el insumoesencial del proceso de programación.

3.4. I'ROC¡':SO IIAslCO DE I'ROGRAMN;¡()N n

El proceso de programación se inicia con la definición de políticasde acción a corto }' mediano plazos.

En el subsistema de programación se determinan los programasy los subprogramas que sustentarán lajerarquización de prioridadesinstitucionalcs y la programación estratégica. También incluye ladefinición de proyectos que m~jOl'en la operación del área dondese genere. Así, la asignación del gasto se realizará de acuerdo conla programación.

Para el caso de la empresa pública, la operación del subsistematiene como base la t.écnica de programación que elige la coordina-dora sectorial o las globalizadoras, en lo que se refiere a programa-ción, la cual se l:jecuta de acuerdo con el modelo de planeación.

De esta manera, los lineamienlos se adapt.an a las característicasde la organización y, como consecuencia, facilitan la interacción delproceso pues las empresas liliales, las regiones y las áreas cent.ralesdisponen de parámetros, instrumentos matem;íticos, conceptos y

ubicación en el tiempo y en el espacio, con el fin de quc sus objetivos }' estrategias se transformen en metas y acciones de corto

plazo.El principal instrument.o normativo que debe dominar la orga-

nización es el programa institucional. De éste se derivan las orien-taciones para el cono y el mediano plazos. Así, los compromisosde corto plazo deberán ser congruentes con el Programa Opera-tivo Anual y expresarán el avance parcial que se estime pertinente.

La et.apa de programación es de gran importancia pues es en elladonde surg-irán las congruencias y correspondencias principales delesquema de int.eracción definido.

Los result.ados de los modelos de demanda, oferta }' macro-económico constituyen un instrumento valioso para la programa-ción. Proporcionan elementos e instrument.os suficientes que faci-lit.an el ejercicio de jerarquización de prioridades y se derivan enacciones específicas que finalmente se constituyen cn subprogramas.

2'1 Véase TOl1l,ís Miklos y María Elena 1'cllo, Pl(lllwriún illll'r(lrfiv(l, 0/l. rif.

GOTO,\L'\S MlKl.OS CRITERIOS 1l \SICOS DE I'IANE1\ClÓN 61



GOTO,\L\S MlKl.OS CRITERIOS 1l,\SICOS DE I IANE1\ClÓN 61

,I U11,'l VI'SI'O'11 integrada de los tres til)OSde mo-EnsegUll a se muestradelos planteadosY

La identificación de los instrumentos es tan importante comobdefinición de los elementos básicos; el modelo de oferta losproporciona ya que cuantifica los recursos existentes (físicos, ~uma-llOS y financieros) y establece las actividades que debcn realizarse,el rendimiento deseable y el grado de utilización de los recu:sos.El análisis de tales instancias permite que se conozca la capaCidadúe operación de las delegaciones, subúclegaciones y de la oficina

cen tral.Lo anterior ofrece información acerca de la suficiencia de los

recursos existentes y sobre las políticas y medidas para dotar a cada

instancia de los recursos necesarios, de manera que se cumpla conlos niveles deseables de satisfacción, De tal forma, el modelo esta-hlece el rccurso b;ísico nccesario que hahrá de otorgar el servicioo producir el bien en la cantidad suficiente, ade~lá~ de ,l}Ue impl.an-ta una norma de rendimiento ideal para cada 1l1stltuClon y/o fun-ción, pues éstas deberán comparar dicha norma con los rendimientos

observados en el proceso de operación respectivo.El modelo macroeconómico proporciona elementos importantes

del entorno económico, en particular de los productos que compiten

Este proceso representa el producto de la pr()~ramaCl()n con baseen el ejercicio de asignación de recursos; este Último le proporcionasentido al programa institucional.

El presupuesto representa el compromiso con la operaciónplaneada, al asignar los fondos y recursos necesarios para financiarel ejercicio de programación. El punto de partida del presupuestoes el programa-presupuesto, que se deriva del análisis de la con-gruencia y la concertación programática.

3.5. PROCESO BÁSICO m: PRESUl'UESli\Cl()N

en el mercado; la información puede incluir, por ejemplo, produc-ción, precios, tasa de interés, tarifas, costos de transporte, etcétera.

Esto hace que pueda disponerse de estimaciones que permitanmedir y prever compromisos adicionales, con el fin de garantizar ellogro de estrategias y acciones de corto plazo. También preparapara dar respuestas nípidas y adecuadas ante contingencias que sepresenten en el entorno de la organización.

Deben considerarse, asimismo, lo~ análisis de evaluación reali-zados en los resultados finales de la operación que correspondan a,U-lOSo periodos anteriores. En este tipo de evaluación se expone elnivel de logro de las metas programadas; adenJ<Ís, las causas que seinterpusieron entre la meta y su desviación, sea in1'crior o superior,y, finalmente. el impacLO en el avance de los objetivos. eSlratcgias )'acciones a corto plazo.

De esta forma, se logra una jerarquización de prioridades en laque confluyen las expectativas del programa, los resultados dela evaluación y la información de los modelos. Con ello se realizaun t:jercicio de congruencia y se evalÚa la importancia lte los ob-

jetivos )' estrategias viables a corto plazo. Finalmente, se estableceuna primera cuantificación de compromisos; esto implica darle co-herencia al proceso y calcular el nivel de ricsgo en el cumplimientogenérico de los programas.

Los modelos requieren, al igual que el proceso de programa-ción, ser alimentados por un sistema de información confiable yoportuno para ofrecer resultados con base en análisis de datos sobredemanda, oferta y otras variables sociales, políticas y económicas,tanto de carácter externo como interno.

1

Alcance

Conocer la furma

en quc se mudilir.m

los principius

de la ul'J.;i:llli/."d(;u

Analilé'" elementus,

cumpuncntes,

l'ararlcrístiGlS,

()rol,icdadcs

y cUIllI)un•.uniclllu

FfI(ilil~\rla dClcrlllinaciÚn

de priuridóuh:s r mcl¡.tS

Objetivo

Alliditar el cntorllo (:rolH)mic()

y determ ina r \ ' ó lr ia hlc s S tUC1as

•• rcslriccÍOIH."s

ClIantHicar rl'l:lIrsos l'xislClllcS

}' cSI,lblcn'r ólft¡vitl;,dl$,

rcndimit;u(o dcsctlbll' )' IIh'cl

dc l1lilil.aciólI dc n:r\lrsos

Modelos

I\1f\CTOl'COnÚllliro

De oren"

De dCIII.mda

2:1 Véase ibid,

62 TOMÁS MIKLOS CRITERIOS BÁSICOS DE PLANEACIÓN 63



62 TOMÁS MIKLOS CRITERIOS BÁSICOS DE PLANEACIÓN 63

El ejercicio presupuestal se inicia con el análisis de metas expre-sadas en unidades de producto final. Así, el programa-presupuestorelaciona las metas con las unidades monetarias requeridas; loanterior, de acuerdo con los objetivos proyectados para el medianoplazo y que se encuentran ya definidos para el corto plazo. Lasfunciones del presupuesto se dan en un ámbito específico de laplaneación debido a que se trabaja con procesos cuantificables yproductos tangibles.

El proceso de presupuestación se basa en la técnica de progra-mación presupuestaria y se adapta a los requerimientos de la insti-tución. Sus características principales son:

• Define, él nivel de programas, subprogramas, proyectos y ac-tividades, las decisiones de gasto e inversión que se proporcionanen la etapa de congruencia y concertación programática.

• Comprende el ejercicio anual; detalla los recursos y activida-des que deben realizarse para cumplir el programa institucional,aunque pueden contener proyecciones de dos años o más.

• Sus actividades se ejecutan por medio de una reglamentación jurídica y los recursos estatales se movilizan de acuerdo con lasdecisiones planeadas y concertadas.

• Por una parte, emplea la contabilidad para medir los recursosfiscales que necesita y, por otra, establecer las unidades físicas de lasmetas definidas.

• Conjuga aspectos de diversas disciplinas y técnicas -eco-nomía, mercadotecnia e ingeniería, entre otras- no sólo en laformulación del programa-presupuesto sino también en el análisise interpretación del mismo, conforme al plan.

Así, la programación presupuestaria se expresa en el programa-

p¡-esupuesto y cumple con el propósito de combinar recursos dispo-nibles en el futuro inmediato, de acuerdo con las metas de cortoplazo que han sido concebidas para la ejecución de los objetivos delargo y mediano plazos. Este programa cumple dos funciones básicas:

a] Relaciona la acción inmediata con el plan de largo plazo ycon los programas de mediano y corto plazos.

b ] Sirve de enlace y coordinación entre las decisiones que seacuerdan en el alto nivel y las decisiones de detalle que se estable-cen en los niveles intermedios, responsables de la operación.

Sin embargo, es importante recordar que existe una gama dedecisiones no programadas en las que no se tienen bajo control lasvariables y en donde, incluso, la confiabilidad de su informaciónes insuficiente (ensayo, error, retroalimentación). Mediante la re-troalimentación presupuestal es posible contar con pautas para pro-gramar cada vez mejores decisiones de coyuntura.

Las decisiones programadas son aquéllas en las que se controlala mayor parte de las variables y se prevén ciertas circunstancias.Con demasiada frecuencia una decisión no programada se derivade una falta de previsión, debida a una mala intel-pretación de larealidad o porque lus datos en los que se basó no eran confiables;esto tiene consecuencias a lo largu de todo el proceso de planeación.El programa-presupuesto pretende que "el cOl~untu de decisionesde gasto tienda a encuadrarse en la política planificada y que las de-cisiones en sus diferentes niveles de participación sean congruentesy complementarias".

El proceso de asignación de recursos conlleva la interacciónentre el área responsable de integrar el presupuesto y las áreas res-

ponsables de la ejecución de los programas, pues es en estas instanciasen donde se discuten la confiabilidad de los costos y las limitacionesde recursos financieros .

De igual manera, cuando se presentan limitaciones presu-puestales y se requiere reconsiderar los programas de acuerdo consus costos y su alcance para darles nuevamente prioridad (resultadosobtenidos), las áreas deben defender sus programas en función delas dimensiones costo/meta.

La programación y presupuestación son fases que deben enten-derse ligadas entre sí: una forma parte de la otra. Precisamente, alrelacionar la fase de presupuestación con la de ejecución se da lugar

a los subsistemas de control y de evaluación; estos últimos resultantan importantes como cualquier otro de los descritos.

3.6. PROCESOS BÁSICOS DE EVALUACiÓN Y CONTROL24

Este subsistema es fundamental pues permite la necesaria retro-alimentación del sistema interactivo de .planeación. Tiene dos com-

2' Tomás Miklos y María Elena Tcllo, Plallcación illleracliua, o/J. cil.

G 4 TOMÁS M1KLOS



G 4 TOMÁS M1KLOS CR1TERIO~ l\ÁSICOS OE I'IANEACION

ponentes básicos y complementarios: la evaluación y el control.Se distingue de otros subsistemas porque se da durante la ejecucióny representa la acción más controvertida de los ejercicios de pla-neación.

Posee el proceso más dinámico del modelo, ya que resume,extrae' y analiza la información que se deriva de la operación,

incide directamente en esta última y no permite desvíos ni re-tra sos en el cumplimiento de cada etapa. Tanto como ~iercicio deevaluación y de control, cuanto por la naturaleza de sus accio-nes, es necesaria la participación de un equipo interdisciplina-rio. El examen de la operación de cada subsistema implica que laevaluación y el consecuente mecanismo de control tengan la sufi-ciente validez para retroalimentar las distintas fases del modelo. El sub-sistema debe tener todos los elementos necesarios que garanticenla congruencia tanto entre los componentes como en el interior de

éstos.La evaluación se ubica en el análisis de aspectos de un alto nivel

de detalle que son fundamentales, pues compara la realidad que se de-riva de la instrumentación del modelo con la imagen-objetivo quese desea. Seriala a qué nivel de aproximación existe lo real y loplaneado mediante los índices de trascendencia, equidad y relevancia.

Las características del proceso de evaluación destacan el hechode que:

• Conoce las causas que explican la divergencia entre lo quesucede y lo que se plantea, y permite que se determinen las respon-sabilidades que corresponden a la planeación, la programación y laejecución.

• Muestra las carencias o deficiencias del modelo, sea en su

parte de diagnóstico, en la formulación de los lineamientos depolítica, en la elaboración de los programas o en las prioridadesde la presupuestación.

• Resalta los aspectos que deben corregirse o que requieren deun estudio más amplio y profundo.

• Reúne las modificaciones de política que experimenta la ins-titución, así como la naturaleza de los lineamientos de política.

• Incorpora los ajustes a los subsistemas y- al modelo deplaneación que rige y regula el desarrollo de la institución de manera

permanente.

• Valora e integra las innovaciones pertinentes que surgen enla operación.

La operación del proceso de evaluación sc da cn dos vcrticntes:el análisis y la medición. Y aunque parecen contradictorias cn cier-tos momentos, son correspondientes pues respondcn a la funciúll

administrativa y a la [unción política. En la primera, que se debe ;¡

una racionalidad administrativa, se evaluará la eficiencia y eficaciade los elementos del modelo, es decir, la adecuación de los mediosen lo que se rdiere ,\ la utilización de recursos, costos y tiem-pos para el logro de objetivos y metas seleccionados. En la segunda,que responde a una racionalidad política, se hacen coincidir losmedios administrativos (eficiencia y eficacia) con los fincs políticos.

Lo anterior implica evaluar los impactos sociales y la trascen-dencia de la acción política en el ámbito nacional, así como elbeneficio social que genera su intervención. Los parámetros queutilizará este enfoque de la operación del modelo serán trascenden-cia, relevancia y equidad.

La evaluación administrativa puede realizarse a nivel general.En este contexto se analiza y se valora el logro de los objetivosdurante los procesos de planeación y programación. Su principalproducto es el informe de avance y cumplimiento. El mal\(;jo (It-

información podrá variar en [unción de la complejidad de Gl(b

objetivo.El análisis y la comparación de los elementos)' par,lmetros SOII

relativos, debido a que se elaboran de acuerdo con la progra-mación-presupuestación, la organización, la asignación de recursos.y el funcionamiento y la adecuación de tiempos programados.No debe olvidarse que los objetivos definidos por la planeación SOIl

puntos de referencia fundamentales; en consecuencia, todo el pro-ceso de operación y su posterior evaluación son útiles para cumplílcon dichos propósitos.

Tampoco debe perderse de vista el problema y la relevancia deeste proceso en el nivel de actividad que impacta, ya sea un pru-yecto, un subprograma o un programa. Es de advertir que puedepresentarse en un programa y afectar tanto el programa-presu-puesto como el plan de la empresa o institución. La respuesta ade·cuada al nivel en que se ubique el problema, de acuerdo con elanálisis de evaluación, no será aislada sino integrada al nivel al quepertenece y da sentido.

66 Á



66 TOMÁS MIKLOS GRITEIUOS UÁSIGOS DE I'LANF.AG¡ÓN ti7

La evaluación política comprende la eficiencia política que setransforma en beneficios sociales. Expresa el costo político y social,

.y la coherencia interna que ambos conjugan. Este tipo de evaluación:• Proporciona elementos de análisis sobre las condiciones en

que se dan los objetivos y pone al descubierto las limitacionesmateriales internas y externas. Con ello ubica el contexto económi-

co, político, social y cultural en el que se instruli1enta el modelo deplaneaciÓn seleccionado.

• Valora si el conjunto de los medios para la consecución de losobjetivos de planeaciÓn fue la mejor opciÓn en cuanto a las carac-terísticas políticas, económicas y sociales.

• Examina la posibilidad de controlar las variables que surgende las orientaciones ·programáticas.

• Sei1ala el tipo de consecuencias colaterales que podrán presen-tarse para avanzar en la distribución equitativa.de la cultura demo-crática.

• Establece los niveles de relevancia política de cada conjuntode medios que deban utilizarse; es decir, describe y evalúa las con-secuencias de ciertos instrumentos para el logro de los objetivos,sobre los que fueron rechazados o diferidos, pues implica la pon-deración de unos valores sobre otros.

Los resultados de la evaluación retroalimentan los procesos de los sub-sistemas que constituyen el modelo de planeación interactiva, pormedio de informes ordinarios. Los informes por excepción se de-rivan de los problemas de carácter específico y tienen como objetivoretroalimentar algún subsistema en particular, así como la etapa o

fase de ejecución donde surge el problema.

Finalmente, es importante sei1alar que la evaluación se inicia encuanto los subsistemas entran en funcionamiento. Se lleva a cabo demanera simultánea para el cOl~unto de procesos.

El control es el cOl~unto de tareas que se derivan del segui-miento y la supervisión permanente que se realiza en forma com-plementaria a los procesos de evaluación. Implica tomar la iniciativao promover la ejecución de proyectos, políticas o actividades, así como sugerir a los niveles que deciden la realizaciÓn de nuevasacciones o la corrección de las que se estén ejecutando. La funciónmás importante de este proceso consiste en ratificar o rectificar las

acciones de las distintas áreas responsables de la ejecución. Además.permite conocer, mediante el empleo de indicadores, el compona-miento de determinadas variables y evaluar el cumplimiento deobjetivos y metas programadas.

Este proceso no sólo es útil ¡)ara evitar errores o desviaciones,también permite que se tomen con rapidez y oportunidad medidas

necesarias de corrección y regulación; asimismo, propone ajustes depolíticas ante condiciones cambiantes. El control de la operación através del modelo de planeación es permanente y da origen a in-terpretaciones con base en resultados parciales. Si no hubiesentranscurrido todas las acciones previstas para un periodo, es posibleque se ve¡-ifique la ~jecución o avance de algunas de cUas y se informesi se han logrado las metas propuestas.

El inicio del control es paralelo a la instrumentación del mo-delo de planeación. Se basa en instrumentos que surgen del esquc-ma interactivo y se encuentra vinculado con el sistema de informa-ción. La información que resulta es integral y su manejo ampliamentedifundido. Se retroalimenta con información estadística y financie-

ra. Debido a la situación socioeconómica nacional, y a las c¡rcum-tancias presentes, es necesario que se revalore su función y la ope-ración del control. Este se ubica en las vertientes que le danracionalidad: la primera consiste en la alimentación interna delmodelo de planeación interactiva como uno de los subsiste masintegrantes; la segunda significa la conformación del sistema inte-gral de informaciÓn.

Así, de acuerdo con su primera concepción, el control parte delconocimiento y adecuación del plan institucional y del programa-presupuesto, ya que el dominio de objetivos, acciones y metas lepermiten reorientar el presupuesto.

Mediante el ejercicio del control se establecen los mecanismos

de seguimiento físico y financiero, y se elaboran y definen variablese indicadores que permiten confrontar esas dimensiones, al diseliarla forma y los formato:; en que deberán presentarse los reportes, así como al determinar su periodicidad ante los usuarios y los distintosniveles de decisiÓn.

En el sistema integral de información debe destacar el sub-sistema de información para el control, el cual se integra con losdatos estadísticos y financieros que se derivan de otros subsiste-mas y alimentan, de manera indirecta, a olros mecanismos de infor-maciÓn.

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La principal característica del control debe residir en su sentidopráctico. Es necesario un manejo fácil de la información, por mediode los distintos informes y reportes, en virtud de que deben presen-l<lrsc e interprel<lrse de manera inmediata. Resulta imprescindible,también, su sentido participativo; lo anterior implica que se com-prometan todos los centros de trabajo y usuarios con el fin de que

se garantice una coordinación óptima, que se reduzcan al mínimolos errores de información y que se garantice su difusión oportunaen los niveles en que se toman decisiones, así como que se recibane incorporen las aportaciones que mejoren tanto los procesossustantivos como los adjetivos y los informativos.

4. ANEXOSINSTRUMENTOS DE APOYO

4.1. BREVE SUMAIUO DE I'LANEACIÓN INTEGRAl.

Mucho se ha escrito sobre la necesidad de integrar al maxllno losprocesos de planeación, implementación, ejecución, operación yevaluación. En este anexo se presentan los elementos de integraciónmás importantes.

El reto consiste en adaptarlos y llevarlos a la práctica de la

forma más eficaz y eficiente posible.

AS/Jeclos melodológicos

a) EL diagnóst ico. En esta fase, se analiza la realidad sobre la que se

pretende planear y estructurar la problemática a través de:

a.1] Identificación y análisis de la problemática.a.2) Identificación de los problemas rezagados.a.3) Identificación de la conexión entre los problem<L~ rezag~l-

dos. Cómo influyen unos sobre otros.a.4) Identificación de instrumentos (inventario y análisis dc

congruencia y funcionalidad).

• Inventario de instrumentos existentes para la planca-

ción: 1) de planeación, 2) jurídicos, 3) técnicos, 4) admi-nistrativos,5) ·económicos y 6) de comunicación.

• Inventario de instrumentos existentes: 1) de planeación,2) jurídicos, 3) técnicos, 4) administrativos, 5) económi-

cos, 6] de comunicación y 7) de capacitación.

• Análisis de congruencia y funcionalidad de los instru-

mentos existentes.

a.5] Evaluación de la congruencia actual entre problemas-po-

Iíticas-me tas-programas-acci ones.

[ 69 ]

)

70 TOMÁS MIKLOS CRITtRIOS IIÁSICOS DE I'LANEAC¡ÓN 71



b] El jJronóstico. En esta etapa se examina y estructura la proble-mática futura mediante la identificación del futuro lógico através de:

b.l] Análisis de la evolución de la problemática dentro de unperiodo especificado (horizonte de planeación).

b.2] La evolución de los problemas actuales se determina con

base en tendencias actuales, suponiendo que no sucederáningún cambio mayor que altere tales tendencias.

b.3] El futuro lógico muestra cómo será la situación de losproblemas actuales en el futuro, en caso de no realizarseninguna intervención planeada.

e] &cenarios subsectoriales. La determinación de los escenariossubsectoriales se lleva a cabo con:

c.l] Diseí10 de la situación deseada para las áreas-problema enel futuro, con base en la estructuración de la problemáticaactual y su extrapolación al futuro.

c.2] Descripción concreta de la situación que se desea tener enel futuro para cada uno de los subsectores.

d] Escenario comjJUesto. El establecimiento de la situación deseadapara el futuro conforma la estructuración de la imagen-objetivomediante la descripción concreta del futuro deseado y factibledel país, integrando en forma congruente los escenariossubsectoriales.

d Objetivos, jJOlíticas, nonnas e instrumentos. El establecimiento deobjetivos y políticas, así como la definición de normas e instru-

mentos para la planeación se lleva a cabo a través de:

e.3 ] Definición de normas: establecen los elementos técnicosque deben contener los trabajos de planeación.

e.4 ] Definición de instrumentos necesarios: 1] de planeaciÓl1,2] jurídicos, 3] técnicos, 4] administrativos, 5] económi-cos, 6] de comunicación, 7] de capacitación, etcétera.

J J Estrategias alternativas. Con base en las políticas y normas esta-

blecidas se definen estrategias alternativas de acción para lograrlos objetivos establecidos. Las estrategias se conforman de metasy de los medios para lograrlas.

/1] Definición de metas: 1] son resultados que se esperandebidamente especificados en el tiempo y en el espacio,2] dentro de las políticas -ycon el propósito de alcanzarlos objetivos- se definen los resultados que se deseanobtener a través de la acción. Estos resultados constitu-yen las metas que se determinan a lo largo del horizontede planeación, especificando su localización en el espacio,3] la consecución de las metas aproxima el logro de los

objetivos. /2] Definición de medios: 1] constituyen la definición sobre

cómo lograr las metas, esto es, son patrones de acciónespecíficos, 2] la definición de medios deberá estar enmar-cada dentro de lo establecido por las políticas y las normas.

g] Selección de estrategias. En esta fase se lleva a cabo el análisis defactibilidad para la selección de estrategias. La selección de es-trategias consiste en determinar la mejor combinación posiblede metas y mcdios~ Esta selección se basa en análisis defactibilidad: 1] técnica, 2] económica, 3] financiera, 4] social,

5] política.

e . l ]

e.2 ]

Establecimien to de objetivos: 1] se establecen con base enla estructuración de la imagen-objetivo, 2] los objetivosdescriben en forma concreta las consecuencias que se deseaobtener como resultado de las acciones que se ejecuten.Establecimiento de políticas: 1] definen los caminos quehabrá que adoptar para alcanzar los objetivos establecidos,2] el cOI~junto de políticas enmarca el campo dentro delcual se darán las acciones.

h] Establecimiento de estrategias. Con base en los análisis de factibilidadse establecen las metas y medios seleccionados. Los mediosseleccionados para el logro de las metas se concretarán en el

nivel operacional.

Aspectos operativos

i] Diseño y establecimiento de jJrogramas operativos. En este nivel de laplaneación, los medios establecidos para alcanzar las metas

)

72 TOMÁS M1KLOS CRITERIOS llASICOS DE PIANEACl(¡N 73



se concretan en programas operativos. Los programas opera-tivos definen un conjunto ordenado e interrelacionado de ac-ciones e inversiones que tienen como propósito alcanzar unameta.

Los programas operativos deben especificar el cómo y conqué llevar a cabo las acciones e inversiones que definen. Así, eneste nivel de la planeación se generan diversos programasoperativos que deberán ser congruentes entre sí para el logrode las metas.

) 1 ProductosJinales de ÚLpÚLneación.Existen cinco niveles de productosde la planeación integral:

j. 1] Primer nivel: Planes programáticos subsectoriales y de vigen-cia nacional

j. 2] Segundo nivel: Planes programáticos subsectoriales y devigencia regional.

j.3] Tercer nivel: Planes programáticos subsectoriales estatales.

j.4J Cuarto nivel: Planes progrd.máúcos subsectoriales municipales. j.5] Quinto nivel: Planes programáticos subsectoriales de cen-tros de población.

AS/lectos /mícticos

h] Planeación de la im/Jlementación. La implementación consiste endisei1ar y desarrollar los procedimientos, instrumenlos y mecanis-mos necesarios, así como la forma de organizarlos, de tal maneraque los programas operativos que se establezcan en el niveloperacional de la planeación puedan llevarse a cabo. La planea-ción de la implementación consta de lo siguiente:

k.l] Definición de las acciones e inversiones requeridas por losprogramas operativos.

k. 2] Definición de los instrumentos y mecanismos necesariospara la ~jecución de tales acciones e inversiones.

k.3] Definición de las actividades y procedimientos necesariospara llevar a cabo las acciones e inversiones.

l] O/Jeraciónde ÚL imiJlementación. La operación de la implementaciónconsta de:

l. 1] Desarrollo de los instrumentos y mecanismos necesanospara la ejecución de las acciones y obras.

l. 2] Distribución y asignación de recursos para la ejecuciÓn delas acciones y obras.

l.3] Programación de las acciones y obras.l.4] Programa de ejecución de las acciones y obras.

m] t.)ecución. Consiste en llevar a cabo las acciones y las obras; im-plica los aspectos administrativos y técnicos necesarios para sueficiente realización.

m.l] Aspectos administrativos: 1] presupuestos, 2] personal, 3]maquinaria y equipo, y 4] avance del programa de ejecu-ción.

m.2] Aspectos técnicos: 1] procedimientos de ejecución, 2] su-pervisión técnica, 3] tecnologías, 4] metodologías.

n] O/Jcración. La operación consiste en las labores adminislralivas

y lécnicas necesarias para mantener funcionando las acciones einversiones (obras) ya ejecutadas.

n.1] Aspectos administrativos: 1] dirección, 2] organización, 3]desarrollo, 4] supervisión y 5] control.

n.2] Aspectos técnicos: 1] sistemas, 2] procedimientos, 3] me-todología, 4] tecnología y 5] supervisión.

4.2. SISTEMA DE INFORMACiÓN PARA LA I'LANEACIÓN y EL CONTROL

Existen dos campos de trab~o en el desarrollo de un sistema de

información para la planeación y el control. El primero de ellos,que es el más comúnmente desarrollado por la mayoría de los au-tores, se rc1iere al desarrollo de procedimientos de recolección yprocesamiento de datos que se encuentran en los sistemas operativosprincipales. El segundo campo de trabajo define la organización,formato y utilización de los datos disponibles en los sistemasoperativos con un enfoque definitivamente orientado hacia la con-secución de los objetivos y la toma de decisiones.

Es curioso que, aun cuando el campo relativo a la recolecciÓnyal procesamiento de los datos representa la mayor parte del es[uerw

74 TOMÁS MIKLOS CRITERIOS I\ASICOS DE I'I.ANEACIÓN 75



total requerido (probablemente hasta 95%), los beneficios que deellos se obtienen son generalmente los menos (en muchas ocasio-nes sólo 5%); en cambio, en lo referente a la utilización de los datosse da una relación exactamente inversa: un esfuerzo mínimo (pro-bablemente 5%) aporta beneficios máximos (probablemente 95%).Sin embargo, con demasiada frecuencia se dedican mayores esfuerzos(y recursos) al mejoramiento de lo primero y no al de lo segundo.

Esto es más grave todavía por el hecho de que la mayor parte delos esfuerzos en favor de la simple recolección y procesamiento de losdatos está realmente orientada a la satisfacción de las necesidadesde los cuadros medios y no permiten una visión general. En nuestraopinión es necesario dirigir más los esfuerzos y recursos al mejora-miento del segundo campo de trabajo, o sea, a aquel en el que losbeneficios que pueden obtenerse sean mayores.

Cuando la alta dirección de un organismo político o la altagerencia de una empresa ha decidido instalar un sistema de infor-mación o modificar el existente, es de suma importancia que seplanee debidamente, para que desde un principio se logre el diseñocorrecto del sistema más conveniente. El sistema de informaciónque se diseñe deberá satisfacer los objetivos que se hayan propuestoa fin de colaborar en el cumplimiento de los objetivos geilerales dela empresa. Para que el sistema cumpla realmerite con los objetivosdebe ser eminentemente práctico:

• El sistema debe proporcionar a los funcionarios o ejecutivosla manera de tomar buenas decisiones.

• La información procesada por el sistema debe presentarse ental forma que facilite la interpretación adecuada.

• El personal, sea el existente o el programado como indispen-sable, debe implantar y manejar el sistema de información diseñado.

• Los beneficios que se piensa obtener gracias al sistema debenser siempre superiores a los costos en los que se espera incurrirC011l0 consecuencia de la implantación del mismo.

Para lograr que el sistema sea práctico se requiere que durantela fase de diseilo se tomen en cuenta algunos factores básicos indis-pensables:

al Participación. Es importante dirigir, involucrar y comprome-ter, o sea, hacer participar a todos los que hagan uso de la informa-

ción. Los analistas de sistemas, que en general no estLín suficiente-mente familiarizados con los procesos sustantivos del organismo oempresa, no podrán realizar solos el trab;!jo. aunque la direcciÓny las especificaciones sí deberán venir desde arriba.

b] Definición de res!Jonsabilidades. Todo sistema de informacióndeberá indicar y estar soportado por una muy clara definición deresponsabilidades sobre los resultados.

c] Satisfacción de necesidades. Los reportes que se generen por elsistema deberán reflejar y satisfacer las necesidades de informaciÓnde los más altos funcionarios o ejecutivos. Las desviaciones impor-tantes de los planes correspondientes a las funciones y divisionesprimordiales estarán disponibles en forma oportuna para ellos.

d] Adecuación de fonllatos. Los reportes deberán ser concisos.concret.os y f;íciles de leer e interpretar: asimismo, deberán cubririnformación por excepción y no incluir detalles rutinarios.

e] Integridad del sistema. El sistema cubrirá todas las actividades,y las mostrará en términos de varias unidades de medida.

jJ Claridad en la información. El sistema deberá dar una impn:-sión clara acerca de las actividades actuales, pasadas y previstas.

g] Oportunidad en la infonnación. Un sistema de información biendiseñado indicará en forma oportuna los eventos futuros que pudie-ran tener consecuencias para la institución. Si los responsablesreciben información significativa en forma oportuna, su visión Ille-

jorará y, como es lógico, sUs decisiones serán correctas en un mayornúmero de casos.

h] Flexibilidad. El disello del sistema deberá ser suficientementeflexible. Inicialmente puede estar apoyado por los subsistemas exis-tentes, ya sean manuales o automatizados, y conforme se progresaen el diseño e instalación se pueden ir agregando más subsiste mas.

i] Modularidad. Los subsistemas deberán ser modulares y

desglosables hasta sus elementos más sencillos para poder crearnuevas combinaciones de información cuando existan cambios enlas condicioncs o necesidades.

}1 Dinamis11to. Conforme el sistema avanza en su diseÚo e im-plantación pueden surgir nuevos requisitos o pueden reducirse enimportancia algunos elementos que antes parecían muy relevantes.Con demasiada frecuencia, muchos funcionarios y ejecutivos igno-ran cuál es ]a información que reahnente necesitan hasta que seinstala el sistema de información. Un buen sistema de informaciÓndeberá ser dinámico y permitir cambios y m<;joras. derivadas, sobre

76 TOMÁS MIKLOS CRITERIOS nÁslCOS DE I'I.ANEAClÓN 77



todo, de las nuevas perspectivas aponadas por el proceso de insta-lación.

k] Utilidad inmediata. El sistema deberá diseñarse de manera queproduzca resultados significativos lo antes posible. Uno de los pasosiniciales será establecer prioridades, de tal modo que la informa-ción más útil quede disponible antes. Solamente si se demuestrautilidad desde el principio podrá asegurarse el éxito. Si los funcio-

narios o ejecutivos responsables no vislumbran beneficios a conoplazo es muy posible que pierdan interés en desarr~llar el sistema.

4.3. SíNTESIS DE. LOS CICLOS DE. SOLUCiÓN GRUPAL DE. PROBLl~MAS25

Se puede considerar que la resolución de problemas se compo-ne de dos ciclos, el primero de los cuales es principalmente dediscusión y el segundo es fundamentalmente de acción. El primerciclo comprende las fases de identificación y definición del proble-ma, generación de ideas o propuestas y comprobación de éstas, ytrata de prever las consecuencias. La etapa más difícil es la dedescubrir cuál es el verdadero problema y definirlo; con frecuencia,esta etapa requierc un esf"uc¡'ZOadicional para lograr un buen diag-nóstico.

El segundo ciclo comprende la planeación de la acción, la ejecu-ción de medidas y la evaluación de los resultados. La plancación dcla acción es, a su vez, un proceso de solución de problemas yse debe tratar como tal. La mayor dificultad de todo el ciclo es latransición del primer ciclo al segundo, si ambos no son realizadospor un mismo grupo. Las personas que ejecutan las decisiones debenser involucradas lo antes posible en el proceso decisorio. Dichoproceso puede ser dirigido por:

al regla de autoridad,b] regla de minoría,e ] regla de mayoría,el ] consenso,e ] unanimidad, y

J J decidirse por falta de respuesta del grupo.

2 C , Ed~ar Schcin, COllsuLLoría de procesos, México, Fondo Educativo Interame-ricano, I!Jn.

"

Es importante que el grupo se dé cuenta de estos dill:rclltcsmétodos de tomar decisiones y aprenda a elegir lUlO apropiado parala clase de tarea o decisión en que trabaja.

DIAGRAMA DE SOLUCIÓN GRUPAL DE PROBLElvlAS

miklos-criterios de planificación

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