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XV Semana de Administração Orçamentária, Financeira e de Contratações Públicas

PLANO PLURIANUAL 2016-2019: Elaboração,

MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO


Antes de tudo...

Políticas públicas são intervenções planejadas do poder público com a

finalidade de resolver situações sociais inadequadas. Representam

uma forma de exercício do poder em sociedades democráticas,

resultante de uma complexa interação entre Estado e sociedade.

Giovani e Nogueira (adaptado)

Dicionário de Políticas Públicas


As fases do processo de políticas públicas

agenda (reconhecimento

do problema)

formulação (propostas de

solução)

Decisão

(escolha)

implementação(execução)

Avaliação

(monitoramento)


Fases das políticas públicas

Agenda Formulação Decisão Implementação Avaliação

Reconhecimento do problema como objeto de ação pública

Elaboração propostas de ação e seleção de instrumentos

Adoção de uma proposta de ação tecnicamenteviável e politicamente aceitável

Execução dasaçõesOrganização das burocracias

Monitoramento dos resultados, determinação dos efeitos da ação...

Ex: Como foi construídosocialmente o problema?Quais fatores levaram o governo a agir em sua resposta?

Ex: Que soluçõesforam propostas e com base em que pressupostos e processos?

Ex: Qual solução foi adotada pelo governo?Por que?

Ex: As decisões foram implementadas?

Quais os resultados e impactos dapolíticas?


Modelos de formulação de políticas

Racional Compreensivo

Corresponde a uma visão idealizada da tomada de decisões;

Pressupõe um ambiente controlado, altamente previsível, puramente lógico e privilegia

uma orientação formal de cima para baixo (estratégia, tática e operacional).

Ori

enta

ção

Ferramentas:

SWOT

ZOPP

BSC

Modelo Lógico

Características:

Foco no método (padrões)

Visão reducionista

Prescritivo

Distanciamento da execução

Ideal não real


Problemas complexos;

Competências concorrentes (arranjo federativo);

Setores organizados x desorganizados (diferença no grau de captura);

Participação social (conselhos deliberativos ou consultivos, audiências);

Presença de agentes privados e organizações sociais (SEP, concessão,

autorização,permissão de serviços, ONGs, fundações estatais de direito privado);

Tipo de produção (de serviços, bens e valores; fiscalizatória; subvenções);

Recursos (público a fundo perdido, financiamento público, privado, composto);

Temporalidade dos resultados (curto, médio e longo prazo);

Formas de contratação (licitação, dispensa de licitação, contratos de gestão)

Realidade das políticas

Modelos de formulação de políticas


Formulação e Implementação

Formulação Implementação

Formulação Implementação

Visão equivocada

Visão

• conhecimento sobre a realidade e os fatores que a determinam;

• atenção aos aspectos políticos da tomada de decisão pública, às condições paraimplementação e às possibilidades de informação para cada política;

+

•valorização da criatividade e novas alternativas políticas;

• flexibilizar a rigidez nos métodos reconhecendo a complexidade da interdependência entre meios efins, multiplicidade de critérios relevantes de decisão e a natureza parcial de cada análise;

Moderna

• reconhecer os entraves; e

• procurar meios alternativos (oportunidades) de execução.

meio finalístico


Circuito

Por que circuito, e não ciclo?

Ciclo pressupõe:

o Facilidade na execução

o Lógica sequencial,

colaborativa e

complementar de operação

entre atores nas etapas

o Burocracia neutra e

racional

o Concepção prescritiva da

formulação e implementação

de políticas públicas

CicloA gestão pública é marcada por:

Tensão entre a racionalidade política

e a técnico-burocrática

Conflitos institucionais e disputa por

poder

Grupos de interesses não

claramente classificados como adesão

ou oposição

Insulamento burocrático

Desigualdades estruturais

(presidencialismo de coalizão,

assimetria de informação, diferenças

no acesso a recursos...)


Constituição Federal: Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual

II –as diretrizes orçamentárias

III – os orçamentos anuais

Constituição Federal

Lei Complementar de

Finanças PúblicasLRF

PPA LDO LOA

Constituição Federal: Art. 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer

outras formas de discriminação.

O PPA: origens, definições e características


PPA - Lei do Plano PlurianualVigência: 4 anos (início no 2º ano de mandato, fim no 1º ano do outro mandato)

Conteúdo: Diretrizes, objetivos e metas regionalizadas para despesa de capital e outras delas decorrentes

e para as relativas aos programas de duração continuada (art. 165 CF/88).

LDO - Lei de Diretrizes OrçamentáriasVigência anual

Conteúdo: Metas e prioridades do Orçamento; sentido ampliado com edição da LRF (controle)

LOA - Lei Orçamentária AnualVigência anual

Conteúdo: Estima a receita e fixa a despesa

Outros planos e programas setoriais e instrumentosEx.: Art. 174 CF. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma

da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e

indicativo para o setor privado.

§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o

qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.


O PPA: Interfaces Planejamento federal PPAAgendas Prioritárias: Brasil sem Miséria e PAC 2

Planejamento SetorialPNLT, PNE, PDE, PNM 2030

Planejamento Estadual

Planejamento Municipal

Sociedade Civil

Lacunas? Plano de Longo Prazo.Lei de Finanças.PEC – novo regime fiscalOrçamento Plurianual, MTEF

OBJETIVO: BEM ESTAR SOCIALArt. 3º da CF (Objetivos da República)


Lei 10.180/01 – Organiza e disciplina os Sistemas de:

1) Planejamento e de Orçamento Federal

2) Administração Financeira Federal

3) Contabilidade Federal

4) Controle Interno do Poder Executivo Federal

Sistema Federal de Planejamento

Composição:

1) Órgão Central: Ministério do Planejamento

2) Órgãos Setoriais: unidades de planejamento e orçamento dos

Ministérios

3) Órgãos específicos: vinculados ou subordinados ao MP cuja

missão está voltada para as atividades de planejamento e

orçamento


Art. 2º O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal tem por finalidade:

I - formular o planejamento estratégico nacional;

II - formular planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento econômico e social;

III - formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;

IV - gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;

V - promover a articulação com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, visando a

compatibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual,

distrital e municipal.

Dilemas:

sistema de planejamento associado ao orçamento

sistemas das áreas meio versus “sistema” das áreas finalísticas

formulação versus implementação

espaço formal (burocrático) de planejamento versus espaço efetivo (político) de planejamento

à luz da complexidade inerente à formulação e implementação das políticas é possível padronizar o

sistema? (formal versus real)

Sistema Federal de Planejamento


Limites do paradigma atual

Contexto de construção do PPA 2000-2003

Foco na organização dos processos

Agenda da estabilidade

Econômica:Agenda do controle:

• Controle da inflação

• Disciplina fiscal

• Controle prévio do

gasto público

• Combate à corrupção

• Controle de

legalidade

• Transparência e

prestação de contas

• Redução da capacidade de investimento e de gestão do

Estado

• Categorias padrão para todo o ciclo: plano, orçamento,

finanças, contabilidade

• Plano x Orçamento: vínculo formal no nível operacional

• Plano a reboque do orçamento


Avança Brasil – PPA 2000-2003

organizar a ação do governo, baseada em problemas e oportunidades, e orientá-la para

resultados (nova tentativa de implantação do orçamento-programa)

o programa como elo entre planejamento, orçamento e gestão das políticas

capacitação em técnicas de programação (APO + ENAP)

a estrutura de planejamento formal a serviço, prioritariamente, do método de organizar

esforço de institucionalização (Decreto 2829/98, Lei 10.180/01)

fortalecimento da orientação estratégica (opções estratégicas + agendas +

macroobjetivos + estruturantes)

seletividade (50 programas estratégicos)

gerenciamento e responsabilização (modelo de gestão)

avaliação (indicadores)


PPA 2004-2007

Estratégia de Desenvolvimento (consumo de massa)

Mensagem Presidencial

Manutenção do modelo

Relação com a sociedade (fóruns estaduais)

Integração plano-orçamento-gestão (gestão=forma de organização a partir

do orçamento)

Conceito de revisão anual (limite da racionalidade burocrática)

PAC (2007)

Aumento do investimento público (infraestrutura + crédito)

Medidas institucionais (gestão=criar condições para fazer)

Expansão do Emprego

Melhoria das condições de vida dos menos favorecidos


PPA 2008-2011

Mantém a estratégia de desenvolvimento (+ PAC, PDE e Agenda

Social)

Mensagem Presidencial continua sendo a parte mais clara do plano

Manutenção do modelo de planejamento

Relação com a sociedade (aproveita a institucionalização de fóruns

e conselhos de governo)

Integração plano-orçamento-gestão (minimiza as exigências

burocrático-legais, questiona a relação plano-orçamento-gestão)

Indica o modelo lógico como ferramenta para o desenho dos

programas

Fim da revisão anual obrigatória (estabilidade do plano

orçamentário)


PPA 2008-2011

Estrutura de gestão formal e detalhada

Nível Estratégico

Comitê de Gestão do PPA (MP, CC, MF, SAE/PR)

CMA (CTMA e CTPGV)

UMA

Nível Operacional

Gerente de Programa

Gerentes-Executivos de Programa

Coordenadores de Ação

Coordenadores Executivos de Ação


Contexto para construção do PPA 2012-2015

Combate à pobreza

Estado indutor do desenvolvimento com inclusão social

Retomada da capacidade de planejamento setorial

Valorização do salário mínimo

Aumento das transferências governamentais

Recuperação da capacidade do Estado

Retomada do investimento (BNDES + PETROBRAS)


Contexto de Desenvolvimento

Foco na redução de desigualdades

Plano capaz de viabilizar o Desenvolvimento

Novo modelo de planejamento governamental

Agenda do Planejamento: Agenda da Gestão:

• Combate à pobreza

• PAC

• Consumo de massa

• Equidade

• Território

• Equilíbrio fiscal

• Prospecção de políticas

•Des. com Inclusão

• Pactuação

• Arranjo que induz o fazer

• Acompanhamento

• Informação

• Espaços de

coordenação

• Estado capaz de agir

Construção do novo paradigma


PlanoMais BrasilMais Desenvolvimento

Mais Igualdade

Mais Participação


O PPA 2012-2015 – Motivação

Resgatar a função Planejamento: foco na implementação –transformações estruturais;

Incorporar ao PPA os Objetivos e Prioridades de Governo tais como declarados;

Aperfeiçoar o sistema de Planejamento e Gestão do PPA permitindo monitoramento mais apropriado às políticas;

Induzir arranjos de Gestão dos Objetivos de Governo no PPA;

Induzir as perspectivas regional, transversal e multissetorial;

Reorientar o orçamento à lógica da execução;

Aperfeiçoar a capacidade de comunicação do Plano (dentro e fora do Governo).


Dimensões do Plano


Principais Mudanças

Programas e Objetivos expressam políticas públicas do governo federal, reconhecidas

como tais;

Aprimoramento da transparência (inteligibilidade);

Iniciativas orientam a ação do Estado para consecução dos Objetivos e das Metas.

Processos distintos e complementares:

Plano formaliza Objetivos e Metas;

Orçamento organiza ações.

A integração Plano-Orçamento acontece por meio dos Programas e das Iniciativas.

Cria-se espaço para aperfeiçoar a atividade de monitoramento (temático-geral;

estratégico-específico), avaliação e gestão do Plano.

Regionalização das Metas conforme o tratamento do tema. Ex: Biomas, Região

Hidrográfica e Territórios de Identidade.


Principais Resultados

O PPA 2012-2015 apresentou profundas alterações no que diz respeito a sua

metodologia de elaboração vigente até 2011, resignificando os conceitos de

indicadores, objetivos e metas para a gestão dos Programas.

Percebeu-se que avanços foram conquistados, especialmente na expressão

pelo PPA dos compromissos assumidos pelo Governo eleito, permitindo maior

clareza tanto para o debate e diálogo internos ao Governo quanto para a sua

comunicação e também diálogo com a sociedade.

Necessidade de aprimoramentos no conjunto de metas e indicadores

(quantidade excessiva, falta de clareza, melhor relação com os recursos

disponíveis, maior concretude e exeguibilidade)

Baixa capacidade da gestão do Plano contribuir para implementação das

políticas públicas.


• Aproximar a Dimensão Estratégica e os Programas TemáticosO debate sobre o PPA será iniciado pela definição dos eixos e dasDiretrizes Estratégicas

• Tornar o PPA mais estratégico:Aprimoramento do conjunto de Programas TemáticosInclusão apenas de metas que sejam estruturantes nos ProgramasTemáticos (redução das atuais 2.402 metas)

• Integração entre o Plano e o Orçamento:Ações orçamentárias vinculadas aos Objetivos: facilitar a identificaçãoda contribuição das ações orçamentárias para o alcance dos objetivos

Inovações


Processo de Elaboração PPA 2016-2019

Condicionado, desde o início, pela sua característica mais estratégica e

focada.

• amplo debate no núcleo estratégico do governo dos Eixos e

Diretrizes do Plano.

Consolidação da participação social.

• realização de 2 Fóruns Dialoga Brasil Interconselhos, 6 Fóruns

Regionais, 4 Fóruns Setoriais;

• mais de 1.000 propostas encaminhadas e sistematizadas seguindo a

ótica de organização do PPA por Programas Temáticos;

• mais de 4.000 participantes em todas as etapas.

Articulação Federativa

• amplo diálogo com o Conselho Nacional de Secretários Estaduais de

Planejamento- Conseplan.


Processo de Elaboração PPA 2016-2019

Pactuação dos atributos do PPA.

• mais de 120 oficinas, com a participação de aproximadamente 4.000

pessoas, além de reuniões bilaterais entre as duas rodadas para a

pactuação de temas transversais entre os interessados.


Dimensões do PPA 2016-2019


Mensagem Presidencial

• Dimensão Estratégica (Visão de Futuro, Eixos e Diretrizes Estratégicas)

• Dimensão Tática - Políticas Públicas (Programas Temáticos)

Lei do PPA (Lei nº 13.249/2016) e seus anexos

• Anexo I – Programas Temáticos

• Anexo II – Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado

• Anexo III – Empreendimentos Individualizados como Iniciativa - Acimado Valor de Referência

• Anexo IV – Empreendimentos Individualizados como Iniciativa -Abaixodo Valor de Referência

Conteúdo do PPAhttp://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-

plurianual

http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/plano-plurianual


Dimensão Estratégica

Reflete as macroestratégias para o desenvolvimento.

Discutida pelo conjunto do Governo e com a sociedade civil, promoveu o

alinhamento estratégico necessário para a definição dos Programas

Temáticos com metas até 2019.

A dimensão estratégica do PPA é parte da Mensagem Presidencial

encaminhada ao Congresso Nacional e está disponível no site do

Ministério do Planejamento.

PPA 2016-2019: Definidos Visão de Futuro, 4 Eixos e 28 Diretrizes

Estratégicas.


A Visão de Futuro do país pode ser entendida como a declaração de

um desejo coletivo, factível e claro, que orienta o planejamento da

ação governamental. É nesse sentido que o PPA 2016-2019

assume como Visão de Futuro um Brasil que se reconheça e seja

reconhecido como:

• uma sociedade inclusiva, democrática e mais igualitária, com

educação de qualidade, respeito e valorização da diversidade e

que tenha superado a extrema pobreza;

• uma economia sólida, dinâmica e sustentável, capaz de expandir

e renovar competitivamente sua estrutura produtiva com geração

de empregos de qualidade e com respeito ao meio ambiente.

Dimensão Estratégica – Visão de Futuro PPA 2016-2019


Trajetória das estratégias dos PPAs 2004-2015

PPA 2004-2007

Inclusão social

Valorização do salário

mínimo

Fortalecimento do

mercado interno

Redução da

vulnerabilidade

externa

Fortalecimento da

democracia e da

cidadania

Investimento em

infraestrutura

PPA 2008-2011

Manutenção e

expansão dos

investimentos em

infraestrutura (PAC,

MCMV)

Garantia para a

educação de qualidade

(PDE)

Agenda Social,

ampliação do

Programa Bolsa

Família

PPA 2012-2015

Projeto Nacional de

Desenvolvimento:

redução das

desigualdades regionais

e entre o rural e o

urbano

Transformação produtiva

ambientalmente

sustentável, com

geração de empregos e

distribuição de renda

Erradicação da pobreza

extrema (BSM)


Eixos Estratégicos do PPA 2016-2019


Cenário Macroeconômico - PPA 2016-2019

A solidez fiscal e macroeconômica não é um fim em si mesmo, mas contribui

para a retomada do crescimento sustentável e a consolidação do

desenvolvimento com inclusão social.

Cenário Fiscal



Além de fundamentos macroeconômicos sólidos, o crescimento depende do

aperfeiçoamento do capital humano, do aumento do capital físico, da

melhoria do ambiente de negócios e da capacidade inovadora das

empresas, o que em conjunto proporciona elevação da produtividade e da

competitividade.

(i) o compromisso do governo e da sociedade com a melhoria da qualidade

da educação;

(ii) os investimentos em curso do Plano de Aceleração do Crescimento 2

(PAC 2) e do Programa Minha Casa Minha Vida (MCMV);

(iii) a ampliação do programa de concessões : Programa de Investimentos

em Logística (PIL), a qual prevê R$ 69,2 bilhões de investimentos em

rodovias, ferrovias, aeroportos e portos entre 2015 e 2018, e mais R$

129,2 bilhões a partir de 2019;

(iv) a agenda de desburocratização e simplificação de negócios em curso; e

(v) as políticas de incentivo à inovação e acesso a novos mercados.


Diretrizes Estratégicas - PPA 2016-2019

• Combate à pobreza e redução das desigualdades, promovendo o acesso

equitativo aos serviços públicos e ampliando as oportunidades econômicas no

campo e na cidade.

• Promoção da qualidade e ampliação do acesso à educação com equidade,

articulando os diferentes níveis, modalidades e sistemas, garantindo condições

de permanência e aprendizado e valorizando a diversidade.

• Promoção do emprego e do trabalho decente, com garantia de direitos

trabalhistas, qualificação profissional e o fortalecimento do sistema público de

emprego.

• Garantia de acesso universal aos serviços de atenção básica e especializada em

saúde, com foco na integralidade e qualidade do atendimento e no

fortalecimento do Sistema Único de Saúde - SUS.

• Garantia de acesso da população ao sistema previdenciário, com qualidade e

equidade no atendimento e melhoria da gestão, contribuindo para a

sustentabilidade do sistema.



• Garantia de acesso com qualidade aos serviços de assistência social, por

meio da consolidação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS.

• Garantia do direito humano à alimentação adequada e saudável, com

promoção da soberania e da segurança alimentar e nutricional.

• Fortalecimento da cidadania e dos direitos fundamentais, promovendo a

participação social, o acesso à justiça, os direitos da pessoa idosa, dos

jovens, da pessoa com deficiência, o respeito à população LGBT e o

enfrentamento a todas as formas de violência.

• Promoção da igualdade de gênero e étnico-racial e superação do racismo,

respeitando a diversidade das relações humanas.

• Promoção do desenvolvimento rural sustentável, visando a ampliação da

produção e da produtividade agropecuária, com geração de emprego,

renda, divisas e o acesso da população rural aos bens e serviços públicos.



• Fortalecimento da governança fundiária e promoção da reforma agrária e da

proteção dos direitos dos povos indígenas, povos e comunidades tradicionais e

quilombolas.

• Promoção do direito à comunicação e à inclusão digital, ampliando o acesso à

Internet banda larga e expandindo a oferta de serviços e conteúdos de

telecomunicações.

• Fortalecimento da segurança pública e redução de homicídios, com integração

de políticas públicas entre os entes federados, controle de fronteiras e

promoção de uma cultura de paz.

• Promoção do desenvolvimento urbano integrado e sustentável, ampliando e

melhorando as condições de moradia, saneamento, acessibilidade, mobilidade

urbana e trânsito, com qualidade ambiental.

• Promoção da segurança hídrica, com investimentos em infraestrutura e

aprimoramento da gestão compartilhada e da conservação da água.



• Promoção da conservação, da recuperação e do uso sustentável dos recursos

naturais.

• Ampliação das capacidades de prevenção, gestão de riscos e resposta a

desastres e de mitigação e adaptação às mudanças climáticas.

• Redução das desigualdades regionais e intrarregionais e promoção do

desenvolvimento territorial sustentável, respeitando as identidades e a

diversidade cultural.

• Promoção do desenvolvimento cultural e artístico e acesso à cultura, com

valorização da diversidade e fortalecimento da economia da cultura.

• Promoção da democratização do acesso ao esporte, da formação esportiva e da

preparação de atletas, com foco na elevação da qualidade de vida da população.

• Promoção da ciência, da tecnologia e da inovação e estímulo ao

desenvolvimento produtivo, com ampliação da produtividade, da competitividade

e da sustentabilidade da economia.


• Promoção do desenvolvimento econômico, melhoria do ambiente de negócios e da

concorrência, com justiça fiscal e equilíbrio das contas públicas.

• Fortalecimento das micro e pequenas empresas e dos microempreendedores

individuais, e promoção do trabalho associado, da cooperação, da autogestão e dos

empreendimentos solidários.

• Ampliação da atuação do Brasil no comércio internacional de bens e serviços,

agregando valor, conteúdo tecnológico, e diversificando a pauta e o destino das

exportações brasileiras.

• Investimentos na melhoria do transporte de passageiros e de carga, buscando a

integração modal, a eficiência da rede de transporte, a competitividade do País, o

desenvolvimento sustentável e a integração regional, nacional e sul-americana.



• Promoção de investimentos para ampliação da oferta de energia e da produção

de combustíveis, com ênfase em fontes renováveis.

• Garantia da defesa nacional e da integridade territorial, e promoção da paz, dos

direitos humanos e da cooperação entre as nações.

• Fortalecimento da capacidade de gestão do Estado, com foco no aumento da

qualidade dos serviços prestados ao cidadão, na qualidade do gasto, na

transparência, na comunicação e participação social, bem como da prevenção e

do combate à corrupção.



Entregas de bens e serviços à sociedade, resultantes da coordenação de ações governamentais, decorrentes

ou não do orçamento.

Visão de Futuro e cenários. Macrodesafios

65 PROGRAMAS TEMÁTICOS

471OBJETIVOS

(resp. por objetivo)

2.402 Metas

2.434 Iniciativas(281 Empreendimentos

Individualizados)

Retrata a agenda de governo, organizada por recortes Políticas

Públicas

Expressa as escolhas de políticas públicas, orientando a atuação do Governo para o que deve ser feito

Medida do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa

ou qualitativa.

Estrutura - PPA 2012-2015

(747 INDICADORES)

DIMENSÃO ESTRATÉGICA

PPA

Ações Orçamentárias


LOA

47


Declara os meios que viabilizam os objetivos e suas metas, explicitando o “como fazer” ou as

entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado ou os arranjos de gestão, a

pactuação entre os entes federados, entre Estado e sociedade ou a integração de políticas públicas

Visão de Futuro. Eixos Diretrizes Estratégicas


300 OBJETIVOS(resp. por objetivo)

1.100 Metas(resp. por meta)

3.000 Iniciativas eEmpreendimentos

Individualizados

Retrata a agenda de governo, organizada por recortes Políticas Públicas

Expressa as escolhas de políticas públicas, orientando a atuação do Governo para o que

deve ser feito

Medida do alcance do Objetivo, podendo ser de natureza quantitativa ou qualitativa.

(indicadores)

DIMENSÃO ESTRATÉGICA

PPA

Ações Orçamentárias

54 PROGRAMASTEMÁTICOS

LOA

Estrutura - PPA 2016-2019


Dimensão Tática - PPA 2016-2019

“define caminhos exequíveis para as transformações da realidade que estão

anunciadas nas Diretrizes Estratégicas, considerando as variáveis inerentes à

política pública e reforçando a apropriação, pelo PPA, das principais agendas

de governo e dos planos setoriais para os próximos quatro anos. A Dimensão

Tática do PPA 2016-2019 é expressa nos Programas Temáticos e nos

Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado. Esta dimensão

aborda as entregas de bens e serviços pelo Estado à sociedade.”


Programa

Temático

Retratam as agendas de governo, organizadas por recortes

selecionados de Políticas Públicas que orientam a ação

governamental. Sua abrangência representa os desafios e

orienta a gestão do Plano, no que diz respeito ao monitoramento

e avaliação da dimensão tática. Ex.: Educação de Qualidade para

Todos.


A partir dos Programas Temáticos, são também reveladas as transversalidades e

multissetorialidades próprias das políticas públicas, contribuindo para a

compreensão das suas estratégias de implementação e arranjos de gestão.

Além disso, é importante que os Programas Temáticos reflitam as prioridades dos

planos setoriais. Da mesma forma, deve, a partir da ligação com as suas fontes de

financiamento, revelar o esforço do Governo Federal na implementação das

políticas públicas.


Programa

Temático

Social e segurança pública – 20

Infraestrutura – 13

Desenvolvimento produtivo e ambiental – 13

Temas especiais – 8


Exemplos:

Educação de qualidade para Todos

Segurança Alimentar e Nutricional

Mobilidade Urbana e Trânsito

Mudança do Clima

Política Espacial



Indicadores

Conjunto de parâmetros que permite acompanhar a evolução

de um programa. Cada indicador permite identificar, mensurar

e comunicar, de forma simples, a evolução de determinado

aspecto da intervenção proposta pelo programa. Nessa linha,

devem buscar dialogar com os Objetivos propostos.

Exemplos:

• Escolaridade média da população de 18 a 29 anos.

• IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental.

• Taxa bruta de matrícula na educação superior entre os 25% mais pobres.



Objetivos

O objetivo deve expressar as escolhas de políticas públicas

para a transformação de determinada realidade, orientando

taticamente a atuação do Governo para o que deve ser feito

frente aos desafios, demandas e oportunidades impostos para

o desenvolvimento do País e para a melhoria da qualidade de

vida da população.

É o primeiro nível de responsabilização do plano, uma vez que é identificado um

órgão responsável para cada Objetivo.

No PPA 2016-2019, o Objetivo passa a ser também o elemento de ligação do

Programa Temático com as suas fontes de financiamento: ações orçamentárias e

financiamentos extraorçamentários.

Exemplo: “0615 - Combater a insegurança alimentar e nutricional que persiste em

grupos populacionais específicos, com ênfase em povos e comunidades

tradicionais.”



Metas

As metas expressam a medida de alcance do Objetivo, podendo ser

de natureza qualitativa ou quantitativa.

As metas devem ser estruturantes, ou seja, devem expressar os mais

importantes desafios escolhidos pelo governo a serem enfrentados no período do

Plano em cada área e ser capazes de provocar mudanças no patamar atual da

política.

Além disso, devem ser factíveis dentro do período do Plano, considerando a

previsão de recursos e o desenvolvimento dos meios necessários a sua

execução.

No PPA 2016 – 2019 as metas passam a ter um Órgão Superior responsável

que pode ser diferente do Órgão responsável pelo Objetivo ao qual ela pertence.

Exemplo: “03WY - Implantar 98 Centros Especializados em Reabilitação - CER,

passando de 124 para 222 CER em funcionamento.”



Iniciativas

A Iniciativa é o atributo do Programa que declara os meios que

viabilizam os Objetivos e suas metas, explicitando o “como fazer”

ou as entregas de bens e serviços resultantes da atuação do Estado

ou os arranjos de gestão (medidas normativas e institucionais), a

pactuação entre entes federados, entre Estado e sociedade ou e a

integração de políticas públicas, necessários ao alcance dos

objetivos.

Exemplos: “05S2 - Implantação de módulos de triagem auditiva e ocular no

Sistema de Informação para Triagem Neonatal (SISNEO), nos 27 Estados.

05S3 - Elaboração e publicação de novo marco normativo, incluindo os

componentes de triagem auditiva e ocular, no Programa Nacional de Triagem

Neonatal.

009T - Fiscalização e regulação de concessões no transporte rodoviário.”



Empreendimentos

individualizados

como Iniciativa

São projetos que apresentam, individualmente, custos

iguais ou superiores aos valores de referência adotados

em um Programa Temático, considerando todas as etapas

de sua implantação. Esse valor é estabelecido pelo

Ministério do Planejamento, em conjunto com os

Ministérios afetos ao Programa Temático. Deve haver a

indicação, portanto, do custo total estimado para cada

projeto. Estão destacados no Anexo III da Lei do PPA*.

Exemplos:

“02PO - Implantação do Complexo Integrado do Instituto Nacional de Câncer – INCA.”

Custo: R$ 613.816.522 Data Início: 01/01/2016 Data Término: 31/12/2018

“009U - Adequação da Rodovia BR-050/MG.”

Custo R$ 542.500.000 Data Início: 01/11/1993 Data Término: 31/12/2016

*Constam do Anexo III somente os empreendimentos financiados pelas esferas fiscal e seguridade social e deinvestimentos das estatais.


Programa de

Gestão,

Manutenção

e Serviços ao

Estado

Os Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado são

instrumentos do plano que classificam um conjunto de ações destinadas ao

apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental. No PPA estes

Programas possuem os seguintes atributos: Código; Título; Valor Global.


Exemplos:

“2109 - Programa de Gestão e Manutenção do Ministério da Educação”

“2111 - Programa de Gestão e Manutenção do Ministério da

Integração Nacional”


O PPA e a Lei Orçamentária Anual (LOA) se integram através da vinculaçãodas ações orçamentárias aos Objetivos, explicitado no Vol. 2 da LOA.

Integração Planejamento e Orçamento

Fonte: http://www.planejamento.gov.br/assuntos/planeja/orcamento-federal/arquivos/orcamentos-anuais/2017/loa/VolumeII.pdf


Integração Planejamento e Orçamento

Art. 14. Para fins de atendimento ao disposto no § 1o do art. 167 daConstituição Federal, o investimento plurianual, para o período de 2016 a2019, está incluído no Valor Global dos Programas.

Parágrafo único. A lei orçamentária anual e as leis de créditos adicionaisdetalharão em seus anexos os investimentos de que trata o caput, para o anode sua vigência.

Lei 13.249/2016


Integração Planejamento e Orçamento – Visão PPA – SIOP

Integração Ações x ObjetivosAs ações são vinculadas aos Objetivosem paralelo às Metas e Iniciativas.Desta forma, há vinculação estruturadae formal entre a LOA e o PPA. Por outrolado, não há vinculação explícita edireta entre ações e metas.

OBS: Entende-se que as ações possuemrelação com a concretização dosObjetivos do Plano, viabilizando suasmetas (diferentemente do PPA 2012-2015, onde o vínculo era com asentregas das iniciativas).

Cada ação orçamentária estarávinculada a um único Objetivo, excetoas ações padronizadas.


PPA e Outras Fontes de Financiamento

As Outras Fontes de financiamento no PPA 2016-2019 (tambémvinculada aos Objetivos) são definidas como: recursos financeiros (i) nãoconstantes do Orçamento Geral da União, (ii) necessários para a atuaçãogovernamental na prestação de serviços e entrega de bens públicos, e(iii) originados de bancos públicos, agências oficiais de fomento, fundosconstitucionais, plano de dispêndio das estatais, cooperações financeirasinternacionais e recursos privados.

Fin

an

cia

men

tos

Extr

ao

rçam

en

tário

s

Tipos de Financiamentos

Extraorçamentários Programa de Dispêndios Globais

Outros

Crédito de Instituição Financeira

Gasto Tributário


De acordo com a Receita Federal do Brasil (RFB), gasto tributário é todadesoneração tributária que funciona como alternativa à política pública eque não se realiza diretamente pelo orçamento, mas indiretamente pelosistema tributário, visando atender objetivos econômicos e sociais. Podeser de caráter compensatório, quando compensa a população pelainsuficiência de algum serviço governamental, ou incentivador, quandoestimula o desenvolvimento de algum setor ou região.

A inclusão das renúncias tributárias no PPA 2016-2019 relacionadas aosProgramas Temáticos veio fortalecer a transparência e contribui para aavaliação das políticas públicas expressas no Plano.

O processo de inclusão das renúncias tributárias associadas aos ProgramasTemáticos do PPA 2016-2019 contou com a supervisão da RFB e validaçãodos órgãos setoriais.

Gastos Tributários

Gasto

sTrib

utá

rio

s


Exercício em grupo –Dimensão Tática do PPA 2016-2019


CONTRAPOSIÇÃO À IDEIA DE CICLO PDCA:

Monitoramento e Avaliação não são fases isoladas do Ciclo de Políticas Públicas:monitorar e avaliar significam planejar e retroalimentar sistemas de informaçãopara inteligência decisória.

M&A SÃO ELEMENTOS INDISSOCIÁVEIS DO CONCEITO DE PLANEJAMENTO:

O esforço contínuo de compreensão da realidade se abastece domonitoramento e da avaliação; sem esse conhecimento, o Planejamento éapenas uma peça de ficção.

Monitoramento e Avaliação


Monitoramento como aprendizagem organizacional e suas interrelações com

implementação, controle e avaliação de políticas.


MONITORAMENTO NÃO É PANACÉIA, NEM UM FIM EM SI MESMO!

MONITORAMENTO não é COBRANÇA;

MONITORAMENTO não é PRESTAÇÃO DE CONTAS;

MONITORAMENTO não é CONTROLE.

MONITORAMENTO É APRENDIZAGEM...

“... visando informações tempestivas para tomada de decisões ...”

Conceitos de M & A


MONITORAMENTO como APRENDIZAGEM

Monitoramento diz respeito ao processo de implementação, execução e gestão das ações de Estado, então deve ser capaz de ser:dinâmico, sistêmico, abrangente.

Por meio de sua aplicação e uso regulares (vale dizer:uso contínuo, cumulativo e coletivo para agregação de valor), possam se desenvolver:

* Conhecimentos densos e aprofundados das realidades, bem como da operação/implementação/gestão cotidianas das políticas públicas, segundo os atributos e formas de mensuração do desempenho;

* Informações harmonizadas e indicadores úteis ao gerenciamento “tempestivo” das ações de governo;

Conceitos de M & A


Desafios da Gestão da Informação para M & A


Riscos associados aos processos de produção de informações para M&A

Atenção especial quanto a:

Criar regras demasiadas

Criar sistemas fechados

Criar obrigações desnecessárias

Criar muitos campos para preenchimento textual, subjetivo

Estabelecer fluxos ideais e realizáveis para trânsito de informações

Determinar claramente competências

Riscos associados: comprometer a entrega de bens e serviços.


Qualidade da informação para M&A

A qualidade da informação depende primordialmente da relação deconfiança entre aqueles que a fornecem e aqueles que a utilizam.

Resulta, em síntese, da natureza, da densidade e da extensão do diálogo.

Se não há confiança o processo torna-se um entrave;

O valor das informações é reduzido e está comprometido; e

A política pública, programa ou processo não alcança legitimidade.

DESAFIO PERMANENTE:

Como trabalhar padrões de confiança em cenários com diversos atores einteresses diversos , em múltiplas arenas e fóruns?


71

• Constituição Federal - Art. 1º - Parágrafo único.

– Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

• Declaração Universal dos Direitos Humanos - Artigo XXI

– §1. Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de seu país, diretamente ou por intermédio de representantes livremente escolhidos.

– §3. A vontade do povo será a base da autoridade do governo;

• Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal

– Art. 48. Transparência da gestão fiscal - Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Participação Social no Planejamento – Base Legal


72

– Lei 13.249/2016 - Institui o Plano Plurianual da União para o período de 2016 a 2019.• Art. 4º - Diretrizes: V - A participação social como direito do cidadão • Art. 12º - Gestão do PPA 2016-2019 - § 3o O Poder Executivo adotará, em conjunto com

representantes da sociedade civil, mecanismos de participação social nas etapas do ciclo de gestão do PPA 2016- 2019.

– Decreto nº 8.759/2016 - Regulamenta a Lei do PPA 2016-2019.• Art. 3º - Gestão do PPA 2016-2019 - VI - A participação social na gestão do PPA 2016-2019• Art. 4º - Objetivos do monitoramento e a avaliação do PPA 2016-2019 : V - contribuir para a

transparência, o controle e a participação social das ações do Governo.• Art. 11º O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão poderá estabelecer:• II - espaços coletivos de pactuação da gestão e da implementação dos Programas Temáticos,

com a participação dos órgãos e das entidades envolvidos na execução;• III - metodologias de participação social para o monitoramento da execução do PPA 2016-

2019, desenvolvidas em conjunto com representantes da sociedade civil; e

Participação Social no PPA – Base Legal


• O PPA possui modelo de gestão (monitoramento, avaliação e revisão) instituído pelo Decreto n° 8.759/16.

• O monitoramento do Plano é auxiliado pelo Sistema de Planejamento eOrçamento – SIOP, ferramenta que reúne informações a respeito daimplementação dos todos os objetivos e metas e envolve todas asentidades governamentais responsáveis por esses atributos.

Monitoramento do PPA 2016-2019


74

• Identificar restrições e propor soluções para assegurar a implementaçãodos programas e o alcance dos objetivos e metas do governo, promovendo ascorreções em tempo adequado;

• Destacar informações relevantes para a implementação de programas epolíticas prioritários e agendas transversais;

• Captar subsídios para orientar a revisão do Plano;

• Fortalecer a capacidade institucional dos órgãos para as ações demonitoramento e avaliação;

• Aperfeiçoar continuamente as entregas de bens e serviços públicos para asociedade;

• Permitir à Sociedade verificar se os compromissos assumidos pelo Governoestão sendo cumpridos/alcançados, cobrar sua efetividade e se desejar, proporaprimoramentos.

Objetivos do Monitoramento


• Pactuação entre os atores (construção de parcerias intersetoriais);

• Foco nos Objetivos e metas estratégicos;

• Visão intersetorial;

• Participação social (percepções da Sociedade);

• Propositivo (foco na produção de recomendações e ajustes);

• Comunicação e aprendizagem organizacional compartilhados.

Pressupostos do Monitoramento e da Avaliação


76

• Os Programas Temáticos e seus respectivos Indicadores,

Objetivos, Metas e Iniciativas Individualizadas, por meio do

acompanhamento de sua implementação e do gerenciamento de

restrições, riscos, entraves e providências;

• As agendas prioritárias de governo e as agendas transversais,

focadas em públicos específicos.

Objeto do Monitoramento e Avaliação


77

Monitoramento do PPA - Agendas Temáticas e Transversais

As Agendas representam um recorte temático e transversal aos programas do PPA e sãocompostas por um conjunto de objetivos, metas e iniciativas de diferentes programas.

Foram construídas a partir das discussões ocorridas nos Fóruns de 2015.

Continuidade ao monitoramento de Agendas Transversais do PPA 2012-2015

As Agendas Temáticas são compostas pelo conjunto de atributos vinculados a umapolítica transversal/temática e expressos no PPA e podem estar presentes em mais deum Programa, na forma de Objetivos, Metas e Iniciativas.

Exemplo: A Política para Mulheres aparece na forma de objetivos, metas e iniciativasem Programas voltados para Políticas para Mulheres, Saúde, Educação, AgriculturaFamiliar e Trabalho.

São monitorados:

Os Objetivos e se esses estão sendo alcançados;

A adequação, alcance e efetividade das Metas e Iniciativas;

A execução orçamentária.


Ampliação das agendas transversais/temáticas

1. Usos Múltiplos da Água (Saneamento e Recursos Hídricos)

2. Desenvolvimento Rural Sustentável

3. Economia Solidária

4. Criança e Adolescente

5. Igualdade Racial, Comunidades Quilombolas e outros Povos e Comunidades

Tradicionais

6. Juventude

7. Pessoa Idosa

8. Pessoa com Deficiência

9. Políticas para as Mulheres

10. População em Situação de Rua

11. População LGBT

12. Povos Indígenas

Monitoramento ParticipativoETAPAS e PROCESSOS


O diálogo e envolvimento dos atores relevantes (governo e sociedade) é

essencial para o monitoramento das agendas de Governo e favorece o

aperfeiçoamento da concepção dos programas e dos mecanismos de gestão.

• Ao permitir a análise da política pública por diferentes visões, o

monitoramento ganha qualidade, torna-se menos burocrático e gera

informações úteis para a qualificação da gestão.

DESAFIOS:

ampliar a participação do conjunto de gestores públicos executores

das politicas (não apenas as áreas de planejamento) na avaliação e

monitoramento, bem como nos debates com a sociedade civil.

ampliar a mobilização da sociedade sobre o tema, garantindo acesso à

formação e informação sobre os temas de planejamento

governamental.

Monitoramento ParticipativoConceitos e Objetivos


80

– Manutenção do monitoramento participativo das Agendas Transversais, tal como realizado no PPA 2012-2015, com a inclusão das Agendas ODS. Como nos anos anteriores, haverá entrega de relatório sobre o processo de implementação de todas as Metas PPA de cada uma das Agendas.

Monitoramento ParticipativoETAPAS e PROCESSOS


Pressupostos:• Monitoramento pró-ativo baseado em conhecimentos específicos da

política (construção de leituras)• Pactuação entre os atores• Foco nos Objetivos e metas estratégicos• Visão intersetorial• Participação social (percepções da Sociedade)• Propositivo (foco na produção de recomendações e ajustes)• Comunicação e aprendizagem organizacional compartilhados

Recomendações:• Evitar que se restrinja à produção de diagnósticos (monitoramento

passivo)• Ir além da estrutura formal do Plano• Focar na produção de recomendações e ajustes• Construir parcerias intersetoriais e interorganizacionais• Complementar ao monitoramento setorial• Monitoramento conectado às prioridades de Governo



Conteúdo do Monitoramento

• Produção, organização e interpretação de informações sobre o estágiode implementação do programa;

• Orientado para o alcance das metas;

• Diferente do acompanhamento orçamentário;

• Subsídio para a produção de outros relatórios.


83

• As principais realizações;• Os fatores que contribuíram e os que dificultaram a implementação;• Os arranjos de gestão associados (parcerias, criação de comitês, formas de acompanhamento, etc.);• As conexões com outras políticas;• As entregas parciais à sociedade (etapas concluídas de um determinado projeto);• A avaliação do cumprimento das metas;• Outras informações que os gestores da política acharem relevante destacar.

Conteúdo das análises situacionais


Articulação e Coordenação



85

• Relatório Anual de Avaliação do PPA elaborado por programa

temático;

• Relatórios que compõem a Prestação de Contas da Presidência da

República;

• Subsídios para a formulação da Mensagem Presidencial; e

• Informações consolidadas a respeito da execução de todas as políticas do

governo federal de modo a auxiliar o acompanhamento de agendas

prioritárias, por exemplo, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

(ODS).

Produtos do Monitoramento e Avaliação


• Prestação de contas para o CN e a sociedade;

• Elaboração de textos com a evolução de cada Programa Temático,

sob a responsabilidade do Ministério executor, para compor o Relatório Anual

de Avaliação;

• Os textos, com no máximo 10 páginas por Programa, devem discorrer

sobre os desafios e resultados da política;

• Relatório deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até 31/05 do

Exercício seguinte;

Relatório Anual de Avaliação


Relatório Anual de Avaliação


89

Revisão do PPA 2016-2019

O processo de revisão do PPA possui os seguintes objetivos:

– Refletir alterações na estrutura e prioridades do Governo Federal;

– Alterar os atributos do Plano para manter sua consistência com a realidadedas políticas públicas a que se referem;

– Adequar os atributos do PPA, sobretudo as metas, à previsão de recursosorçamentários e Extraorçamentários;

Pode ser feita:

– Por alterações promovidas pela LOA ou por créditos ou por alteração dapolítica;

– De forma simplificada (por ato próprio e comunicado à CMO) ou de formaampla (por PL).


Comitê Técnico de Modernização do Plano Plurianual - CTPPA

Constituem objetivos do CTPPA avaliar e propor medidas de aprimoramentoconceitual e normativo do PPA com vistas a:

I – tornar o PPA um instrumento de disseminação e visibilidade das prioridades dogoverno;II – fortalecer a integração planejamento e orçamento, incorporando premissas daestrutura orçamentária de médio prazo (MTEF);III – transformar o plano num instrumento de organização e orientador dasações do governo, mediante a atribuição de responsabilidades precisas aosórgãos públicos;IV - incorporar no plano os compromissos internacionais do País, como o ODS eo OGP, e os planos setoriais de longo prazo;V – dotar o plano de uma estrutura de monitoramento capaz de gerar informaçõesconfiáveis e tempestivas de forma a apoiar a tomada de decisão e a gestão decrises;VI - transformar a avaliação do Plano num processo dinâmico e permanente derevisão e aperfeiçoamento da ação de governo, integrando-a com as atividades doComitê de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas Federais (CMAP)


VII – estruturar um modelo de governança do processo de planejamentofederal, envolvendo os órgãos centrais do Governo Federal;VIII – estruturar o processo de participação social no ciclo de gestão do PPA.

IX – subsidiar os processos de elaboração, monitoramento, avaliação e revisãodo PPA para:

a) garantia da responsabilização das informações prestadas pelos órgãosexecutores dos programas;

b)aprimoramento do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento – SIOP;c) melhoria dos instrumentos de planejamento e relatórios gerenciais;d)aprimorar a integração entre a SEPLAN e os órgãos responsáveis pela

execução dos programas;e) alinhamento dos relatórios de prestação de contas/ciclo do planejamento-

orçamento (PCPR, Mensagem Presidencial, Relatório de Gestão, PLDO); ef) incorporação de mecanismos de cálculo de viabilidade política e fiscal para

seleção revisão de propostas de metas e objetivos.

Comitê Técnico de Modernização do Plano Plurianual - CTPPA


Perspectivas para o PPA 2020-2023


Propostas para o Novo PPA

•Revisão conceitual: discussão para validação dos conceitos de visão defuturo, eixos estratégicos, diretrizes, programas, indicadores, objetivos, metas.

•Novos atributos: discussão específica para incorporação de novos elementos,como indicadores estratégicos, valores de chegada para indicadores e metasanualizadas, conforme propostas do TCU no Acórdão 782/2016.

•Qualificação dos indicadores: aplicação de parâmetros técnicos maisobjetivos e criteriosos para seleção e definição dos indicadores associados aosprogramas temáticos.

•Planejamento territorial: discussão ampliada com IBGE, IPEA e Ministério daIntegração Nacional, entre outros atores, para aprimoramento da metodologiado PPA no sentido de reforçar os atributos regionalizados e o desenvolvimentoregional.


Participação social: revisão e aperfeiçoamento do processo de

participação da sociedade nas fases de elaboração e monitoramento

do PPA de forma mais efetiva e tempestiva.

Vinculação orçamentária: associação mais evidente e efetiva dos

elementos do PPA à gestão orçamentária do governo federal,

reforçando sua importância na promoção da eficiência alocativa e da

qualidade do gasto público (MTEF ?).

Propostas para o Novo PPA


Obrigado!

[email protected]

(61) 2020-4800

www.planejamento.gov.br

plano plurianual 2016-2019 ... - esaf.fazenda.gov.br · ppa - lei do plano plurianual vigência: 4...

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