PROCESOS SANCIONADORES.ASPECTOS GENERALES Y

FASES.

Pedro Villegas Moreno.Subdirector de la Dirección del Servicio

Contencioso y del Régimen Sancionador de la CNMV

La Antigua, Guatemala, del 17 al 20 de septiembre de 2007

I. INTRODUCCIÓN. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN (1).

Inequívoco reconocimiento constitucional (artículo 25 de la Constitución Española – CE - 1978).

Justificación del Tribunal Constitucional:1. Imposibilidad de los Tribunales de ejercer el ius puniendi.2. Ante ilícitos de menor gravedad, eficacia en la actuación

represiva. Mayor inmediación de la Administración.3. Preservar sectores de actuación o relación básica en el

modelo de estado constitucional.

INTRODUCCIÓN. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN (2).

Reconocida por la CE, el Tribunal Constitucional:1. Es una potestad con límites.2. A través de un determinado procedimiento

establecido con plenas garantías para los inculpados.

3. Aplicación, con modulaciones o matices, de los principios inspiradores y garantías propias del Derecho Penal. Ambos son manifestaciones del poder punitivo o represivo del Estado.

INTRODUCCIÓN. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN (3).

Tribunal Constitucional: límites a la potestad sancionadora:

1. legalidad previa, determinante de la necesaria cobertura de una norma jurídica para el ejercicio de esta potestad;

2. prohibición de las penas privativas de libertad;3. respeto de los derechos de defensa reconocidos en el artículo 24 de la Constitución

Española (CE). 4. subordinación a la autoridad judicial, lo cual implica, a su vez: a) el control a posteriori por

los Tribunales de los actos sancionadores; b) imposibilidad de que la administración lleve a cabo actuaciones o procedimientos sancionadores en aquellos casos en que los hechos puedan ser constitutivos de ilícito criminal, si bien el sobreseimiento de una causa penal no es sinónimo de inexistencia de hechos sancionables administrativamente; c) necesidad de respetar la cosa juzgada;

5. aplicación de los principios del artículo 24 CE (presunción de inocencia, no indefensión, audiencia...) y del artículo 25 CE (tipicidad, legalidad, etc.).

INTRODUCCIÓN. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN (4).

Doctrina jurisprudencial se plasma en Ley 30/92 (Título IX).

Principios básicos a que debe someterse la potestad y derechos que se derivan para los ciudadanos.

Dos tipos de principios: de orden material y los del procedimiento (desarrollados por Reglamento de Procedimiento 1993).

INTRODUCCIÓN. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA CNMV.

Órgano administrativo con competencia sancionadora en el sector del mercado de valores.

Sometida a los límites en general aplicables a la Administración.

De aplicación la CE, Ley 30/92, RPS 2003, RPE 2003 y normas sustantivas.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. LEGALIDAD (1).

Legalidad material ó vinculación positiva a la legalidad : solo se puede ejercer cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley y con aplicación del procedimiento legal o reglamentario previsto para su ejercicio.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. LEGALIDAD (2).

Legalidad formal ó reserva de ley:

1. Solo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del Ordenamiento Jurídico previstas como tales infracciones por una Ley.

2. Las sanciones que pueden imponerse deben estar, igualmente, delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo solo pueden introducir especificaciones o graduaciones al cuadro legal de infracciones y sanciones, que contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. TIPICIDAD.

Mandato de certeza que se traduce en la exigencia de predeterminación normativa de las conductas reprochables y de las correspondientes sanciones ( lex certa).

No cabe la interpretación analógica. No obsta el uso de conceptos jurídicos indeterminados.

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PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. IRRETROACTIVIDAD.

Son de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracciones administrativas ( lex previa).

A sensu contrario, se reconoce el efecto retroactivo de las disposiciones sancionadoras en cuanto favorezcan al presunto responsable.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. RESPONSABILIDAD.

1. Solo pueden ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten ser responsables de los mismos aún a título de simple inobservancia.

2. Posibilidad de apreciar responsabilidad administrativa institucional de las personas jurídicas y , por lo tanto, de sufrir la imposición de sanciones administrativas , en cuanto titulares de obligaciones que les impone la normativa del mercado de valores.

3. Imposibilidad de apreciar responsabilidad objetiva en los administradores y directores de las entidades – por el simple hecho de serlo – en infracciones cometidas por éstas.

4. Por lo tanto, la exigencia de acreditar conducta dolosa o negligente, es decir, culpable, en los administradores o directores de las entidades para poder apreciarles responsabilidad personal sancionable.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. PROPORCIONALIDAD.

1. El establecimiento de sanciones pecuniarias o multas en los procedimientos sancionadores administrativos deben prever que la comisión de infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

2. Tanto en la determinación normativa del régimen sancionador correspondiente como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se debe guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerando especialmente ciertos criterios para la graduación de la sanción a aplicar: la existencia de intencionalidad o reiteración, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia.

3. Las infracciones administrativas deben venir clasificadas por la Ley en muy graves, graves y leves.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. PRESCRIPCIÓN.

Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan, incorporando un régimen de plazos subsidiario y al efecto, en el caso de que aquellas no lo hicieran. Trascurridos estos plazos, los hechos constitutivos de infracción no se pueden sancionar.

PRINCIPIOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA. NON BIS IN IDEM.

No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente , en los casos en los que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento. En definitiva, nadie puede ser sancionado ni enjuiciado dos veces por los mismos hechos.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. GARANTÍA DEL

PROCEDIMIENTO.

1. El ejercicio de la potestad sancionadora requiere un procedimiento legal o reglamentariamente establecido.

2. El ejercicio de la potestad sancionadora debe establecer la debida separación entre la fase instructora y la fase sancionadora, encomendándoselas a órganos distintos.

3. Exigencia de que para imponer una sanción haya de seguirse el necesario procedimiento.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. DERECHOS DEL PRESUNTO

RESPONSABLE.

1. A ser notificado de los hechos que se le imputan, de las infracciones que tales hechos puedan constituir y de las sanciones que le pudieran corresponder, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que le atribuya tal competencia.

2. A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico que resulten procedentes.

3. Los demás derechos reconocidos en el artículo 35 de la misma Ley, entre los que cabe destacar, acceso permanente al procedimiento, a trato respetuoso por las autoridades y funcionarios que les deberán facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, cualesquiera otros reconocidos por la Constitución y las Leyes ( a la igualdad, al honor, a la intimidad personal y familiar, a la tutela judicial efectiva, a no declarar contra sí mismo, etc.).

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. MEDIDAS DE CARÁCTER

CAUTELAR.

contempla la posibilidad de adoptar en el seno de los procedimientos medidas de carácter provisional o cautelar, al objeto de asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, el buen fin del procedimiento, la persistencia de los efectos de la infracción o el interés general. siempre que así esté previsto en las normas del procedimiento y el acuerdo sea motivado.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. PRESUNCIÓN DE INOCENCIA.

1. Los procedimientos sancionadores deben respetar la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

2. Los hechos declarados por resoluciones judiciales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

3. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades, pudiéndose declarar solo como improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable.

PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. RESOLUCIÓN.

1. Exigencia de que la resolución que ponga fin al procedimiento sea motivada y resuelva todas las cuestiones planteadas en el expediente.

2. Exigencia de que la resolución no acepte hechos diferentes que los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica.

3. Exigencia de que la resolución solo será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

II. FASES DEL PROCEDIMIENTO.

Uno de los principios del procedimiento sancionador administrativo es el conocido como “garantía del procedimiento”.

El Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración (RP) constituye la respuesta del Poder Ejecutivo a las exigencias relativas a este principio.

Se establecen las disposiciones generales y las fases procedimentales que deben seguirse en la tramitación de un procedimiento sancionador , incorporándose en ellas el reconocimiento en la práctica de los principios y garantías.

CUESTIONES GENERALES. TRANSPARENCIA DEL

PROCEDIMIENTO.

El artículo 3 del RP recoge el “ principio de acceso permanente “ - atribución a los administrados interesados de un conjunto de derechos subjetivos:

1. Derecho a conocer el estado de tramitación del expediente sancionador.2. Derecho a acceder a los documentos contenidos en el expediente. 3. Derecho a obtener copias de los documentos contenidos en el

expediente.4. Derecho a formular alegaciones y aportar los documentos que estimen

convenientes con anterioridad al trámite de audiencia.

CUESTIONES GENERALES. FORMALIZACIÓN Y CUSTODIA DEL

PROCEDIMIENTO.

El artículo 3 del RP se refiere igualmente a la formalización y custodia de los expedientes.

1. Se refiere, por un elemental principio de seguridad jurídica, a las pautas de promover e impulsar el procedimiento ordenada y sistemáticamente, incorporando a la carpeta correspondiente y de manera sucesiva o cronológica todos los documentos, testimonios, actuaciones, notificaciones y demás diligencias, que vayan apareciendo o se vayan realizando en la tramitación del expediente.

2. Por otro lado, los titulares de las unidades de la Administración que tienen a su cargo la tramitación de los procedimientos son responsables igualmente de su custodia.

ACTUACIONES PREVIAS E INICIACIÓN DEL EXPEDIENTE (1).

El artículo 11 del RP contiene lo que puede denominarse “ iniciativa” en orden a la incoación de los expedientes sancionadores.

Se inician o incoan siempre de oficio y mediante acuerdo del órgano competente, con independencia de que su iniciación se base en el conocimiento de la presunta comisión de una infracción a través de varias fuentes que dan cuenta de ello. Estas fuentes son las siguientes:

1. Propia iniciativa, entendiendo por tal la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las conductas o hechos susceptibles de constituir infracción por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación.

2. Orden superior, entendiendo por tal la orden emitida por un órgano administrativo superior jerárquico de la unidad administrativa que constituye el órgano competente para la iniciación.

3. Petición razonada de otro órgano, que consiste en que la propuesta de iniciación del procedimiento se realiza por cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el procedimiento y que ha tenido conocimiento de las conductas o hechos que pudieran constituir la infracción.

4. Denuncia, que es el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera constituir una infracción administrativa.

ACTUACIONES PREVIAS E INICIACIÓN DEL EXPEDIENTE (2).

En el artículo 12 del RP se establece el régimen jurídico de las actuaciones administrativas de muy diverso contenido que puede acometer potestativamente la Administración de manera previa a una eventual incoación de expediente sancionador. Mediante ellas el órgano o unidad que tiene atribuidas las funciones de investigación o averiguación de las infracciones intenta proveerse de los datos, indicios, elementos o conocimientos necesarios en orden a que la autoridad competente para la iniciación del procedimiento sancionador cuente con ellos de cara a formar su convicción sobre la procedencia o improcedencia de llevar a cabo dicha incoación. Es lo que se conoce como “ información reservada o previa”.

COLABORACIÓN Y RESPONSABILIDAD DE LA

TRAMITACIÓN.

El artículo 14 del RP especifica a favor del órgano instructor del expediente sancionador el deber genérico de colaboración interadministrativa , según el cual las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias, y prestar , en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

Por otra parte, el citado artículo recuerda la obligación que pesa sobre el instructor del expediente sancionador relativa a su responsabilidad en la promoción, impulso, ordenación y custodia del procedimiento.

FASE DE INICIACIÓN (1).

Regulado por el artículo 13 del RP, el procedimiento sancionador propiamente dicho comienza con el acuerdo de iniciación.

Presupuesto formal básico de todo ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración ( garantía del procedimiento), y hacerse así efectivo desde ese instante el derecho de defensa de las personas presuntamente responsables, posibilitando igualmente la posterior emisión , en su caso y tras los trámites reglamentarios oportunos, de una decisión definitiva respetuosa con el derecho a la presunción de inocencia de los sujetos imputados.

El acuerdo de iniciación contiene la imputación provisional, a través de cuya notificación se hace posible la efectividad del derecho del administrado a su conocimiento previo, dando lugar a que por éste se adopten las posturas defensivas que considere oportunas. Por otro lado, se hace efectivo el derecho de los imputados a promover la recusación o la declaración de incompetencia, respectivamente, de los órganos instructor y decisor del expediente, posibilitando una instrucción y resolución del procedimiento a cargo de órganos imparciales y competentes.

FASE DE INICIACIÓN (2).

El citado acuerdo tiene un contenido mínimo establecido, como manifestación del reconocimiento de los derechos del presunto responsable , y que son fundamentalmente los siguientes:

1. Identidad de la persona o personas presuntamente responsables.2. Breve exposición de los hechos que motivan la incoación del expediente, su

posible calificación jurídica y las sanciones que pudieran corresponderle, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

3. Identidad de los Instructores, con indicación de su régimen de recusación. 4. Identidad del órgano competente para la resolución del expediente, con

indicación de la norma que le atribuya la competencia. 5. Indicación del derecho que asiste a los imputados de formular alegaciones y a la

audiencia en el procedimiento, con indicación de los plazos para su ejercicio. 6. Indicación del plazo total máximo para instruir y resolver el expediente, con

indicación de que, de no cumplirse, conllevaría su caducidad y archivo. 7. Medidas cautelares eventualmente adoptadas.

FASE DE INSTRUCCIÓN (1).

La segunda de las fases en las que se estructura el procedimiento sancionador es la instrucción, la cual comprende tanto la puesta en práctica de actividades propiamente instructoras, como realización de actuaciones de investigación, adopción de medidas cautelares, etc., como la ordenación de actuaciones alegatorias y probatorias.

Comienza con la notificación a los imputados del acuerdo de iniciación del procedimiento y finaliza con la remisión al órgano competente para resolver de la propuesta de resolución elaborada por el órgano instructor del expediente. Como actuaciones intermedias entre una y otra actuación se encuentran la realización de oficio de cuantas actividades resulten necesarias para el examen de los hechos, la formalización del pliego de cargos dirigido a los imputados, el periodo probatorio, la formalización de la propuesta de resolución y dos trámites de alegaciones otorgados a favor de los presuntos responsables.

FASE DE INSTRUCCIÓN (2).

a) Tareas de investigación. se realizan tareas de investigación por los instructores,

profundizando en las previamente realizadas por las divisiones o unidades del organismo con funciones de supervisión e inspección en las diferentes áreas relacionadas con la actividad de quien actúa en los mercados de valores, y cuyos resultados hayan motivado la incoación del expediente, si resultan necesarias para la determinación de los hechos relevantes y de las responsabilidades susceptibles de reacción disciplinaria en el marco del procedimiento.

FASE DE INSTRUCCIÓN (3).

b) Pliego de Cargos. se formula y notifica a los inculpados el documento denominado Pliego de Cargos, donde a raíz de

las actuaciones practicadas hasta la fecha se les concreta la acusación, dándoles un plazo de veinte días – ampliable a treinta – para que puedan contestarlo, alegando lo que consideren oportuno a su defensa y proponiendo las pruebas de las que pretendan valerse. Constituye la imputación o acusación provisional. Su contenido mínimo debe ser:

1. Diligencias practicadas hasta el momento de su formulación.2. Concreción de los hechos imputados a cada presunto responsable.( Relato fáctico de hechos

imputados como presuntamente constitutivos de la infracción que se les imputa).3. Tipificación de las infracciones.( Referencia a las concretas normas de la LMV y normativa de

desarrollo presuntamente vulneradas por los imputados con la comisión de los hechos que se les imputan).

4. Sanciones que se podrían imponer.5. La autoridad competente para imponer las sanciones y la norma que le atribuya la competencia.6. Manifestación sobre el derecho que asiste a los inculpados de presentar en el plazo de 20 días,

cuantas manifestaciones y alegaciones estimen convenientes para su defensa, y, en su caso, proponer prueba concretando cuales solicitan.

FASE DE INSTRUCCIÓN (4).

c) Periodo probatorio.

1. Una vez recibido por los imputados el Pliego de Cargos, estos tienen derecho a formular alegaciones y proponer la práctica de pruebas en su defensa.

2. La apertura de un periodo probatorio no es obligatorio y queda a la decisión del órgano instructor, si bien esta decisión debe ser motivada, pudiéndose rechazar únicamente las pruebas irrelevantes o innecesarias, bien porque los hechos que se pretendieran con ellas acreditar no guardaran relación con los relevantes – los que son objeto de tratamiento en el procedimiento- o hechos sobre los que ya constara su acreditación. En definitiva, hechos cuya acreditación no pudiera influir en la resolución del procedimiento.

3. Los hechos relevantes para la decisión de los procedimientos pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho. En este sentido cabe admitir y valorar pruebas documentales, prueba de confesión, inspecciones oculares, pruebas periciales, pruebas testifícales y pruebas de indicios.

FASE DE INSTRUCCIÓN (5).

d) Propuesta de Resolución.

Una vez finalizada la práctica de pruebas, el Instructor debe formular y notificar a los interesados la Propuesta de Resolución.

Acto administrativo por medio del cual el órgano instructor del expediente sancionador , tras la finalización de la fase probatoria, formula la acusación en contra de los presuntos responsables o propone declarar la no existencia de infracción o responsabilidad en ellos, declaraciones ambas, inculpatorias o exculpatorias, que habrán de servir de base al órgano con competencia de resolver o decidir a la hora de emitir la resolución definitiva del procedimiento.

FASE DE INSTRUCCIÓN (6).

La Propuesta de Resolución debe contener fundamentalmente, junto a una relación cronológica de las diligencias practicadas, lo siguiente:

1. Una fundamentación fáctica que incluye la descripción ordenada de los hechos ilícitos imputados , entendiendo por tales los constitutivos de la infracción o infracciones administrativas y todos aquellos otros configuradores de las circunstancias modificativas de la responsabilidad que pudieran concurrir, con indicación expresa de los hechos que el órgano instructor considere probados.

2. Una fundamentación jurídica que se proyecta sobre la subsunción o correspondencia de los mencionados hechos en las normas sancionadoras que resulten de aplicación y la indicación de la norma atributiva de la competencia decisora al órgano llamado a resolver el procedimiento.

3. Una parte dispositiva que constituye, a la vista de los hechos y fundamentos de derecho aplicables, la concreta propuesta a la autoridad decisora , bien de signo sancionador , bien de signo exculpatorio, que el órgano instructor le eleva para su evaluación.

FASE DE INSTRUCCIÓN (7).

La citada Propuesta de Resolución es notificada a los inculpados, poniéndoles de manifiesto el expediente, dándoles trámite de audiencia y acompañando la Propuesta con una relación de los documentos obrantes en el procedimiento a fin de que puedan obtener copia de los que consideren necesarios. Los inculpados tiene entonces un plazo de veinte días, ampliable por otros diez, para formular nuevamente cuantas alegaciones y presentar cuantos documentos consideren pertinentes para su defensa.

Una vez recibidas las alegaciones de los interesados, la fase de instrucción propiamente dicha concluye. El órgano instructor eleva entonces su Propuesta de Resolución, las alegaciones recibidas y la totalidad del expediente instruido, al órgano con competencia para resolverlo o al órgano que acordó su incoación para que éste, a su vez, lo remita al competente para resolverlo, si son distintos.

FASE DE RESOLUCIÓN (1).

Se trata de la fase crucial del procedimiento, en la que definitivamente la autoridad pública va a decantarse por la aplicación de su competencia sancionadora en contra de unos determinados sujetos y , por lo tanto, en la que mayor rigor ha de aplicarse, si cabe, en respeto de los derechos y garantías de los imputados.

FASE DE RESOLUCIÓN (2).

Esta fase, en esquema, presenta los siguientes trámites :

1. Recepción por parte de la autoridad decisora de la propuesta del órgano instructor, junto con las alegaciones recibidas de los imputados y la totalidad del expediente instruido.

2. Posibilidad de acordar motivadamente y con carácter previo las llamadas actuaciones complementarias. 3. Posibilidad de conceder a los inculpados un adicional trámite de audiencia que tenga por objeto

contrarrestar la pretendida apreciación de una infracción administrativa de mayor gravedad que la estimada por el órgano instructor en su propuesta. Si del resultado de las actuaciones complementarias resultaran nuevos hechos relevantes para la resolución del procedimiento, o el órgano con competencia para resolver entendiera que los hechos constituyen una infracción de mayor gravedad a la apreciada por el órgano instructor, antes de resolver definitivamente se da nuevo trámite de audiencia a los interesados para que puedan formular nuevas alegaciones. Interesa aquí destacar que la fundamentación jurídica contenida en la propuesta del órgano instructor – apreciación de las infracciones cometidas, responsabilidades susceptibles de ser sancionadas y concreción de la sanción a imponer – no vinculan al órgano decisor, el cual puede apartarse de dicha propuesta.

4. Formulación y formalización de la resolución definitiva del procedimiento y notificación a los interesados. Con la resolución definitiva por parte del órgano decisor concluye el procedimiento sancionador.

5. Esta resolución tiene el mismo contenido que la propuesta del órgano instructor ( más indicación de recursos).