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Rapport d’observations définitives et sa réponse

SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES TRANSPORTS URBAINS DE LA REGION DE VALENCIENNES (SITURV) (Département du Nord)

Exercices 2009 et suivants

Observations délibérées le 13 octobre 2015

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SOMMAIRE

SYNTHESE ............................................................................................................................................. 3

SYNTHESE DU SUIVI DES OBSERVATIONS ANTERIEURES ....................................................... 4

RAPPELS A LA REGLEMENTATION ................................................................................................. 4

RECOMMANDATIONS ......................................................................................................................... 5

I. PROCÉDURE ............................................................................................................................................... 6

II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES ............................................................................................................ 6

I - PRÉSENTATION ........................................................................................................................... 6

II - L’INFORMATION FINANCIÈRE ................................................................................................ 7 A - LES DEBATS D’ORIENTATION BUDGETAIRE (DOB) ............................................................... 7 B - LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES INVESTISSEMENTS ............................................ 7 C - L’INVENTAIRE DES BIENS ...................................................................................................... 7 D - LA FIABILITE DES COMPTES ................................................................................................... 8

1 - Les rattachements des intérêts courus non échus (ICNE) ............................................ 8 2 - Les opérations à classer ou à régulariser ...................................................................... 8

III - L’ANALYSE FINANCIÈRE ......................................................................................................... 9 A - LA SECTION DE FONCTIONNEMENT ........................................................................................ 9

1 - Les produits .................................................................................................................. 9 2 - Les charges ................................................................................................................... 9

B - LA SECTION D’INVESTISSEMENT .......................................................................................... 10 C - LA PROSPECTIVE FINANCIERE .............................................................................................. 11

IV - LA COMMANDE PUBLIQUE DE 2009 A 2015 ....................................................................... 12 A - LA GESTION DELEGUEE DE L’EXPLOITATION DU RESEAU .................................................... 12

1 - Du choix du mode de gestion à la résiliation du contrat 2010-2014 .......................... 12 2 - Le choix du mode de transport de la ligne 2 (Anzin-Vieux-Condé) .......................... 13 3 - L’exécution du contrat................................................................................................ 14

B - LES MARCHES DE CONSTRUCTION DE LA LIGNE 2 DE TRAMWAY ........................................ 19

V - PLANIFICATION DES DÉPLACEMENTS URBAINS ET FONCTIONNEMENT DU RÉSEAU ................................................................................................................................ 21 A - LES CARACTERISTIQUES DU PERIMETRE DE TRANSPORTS URBAINS .................................... 21 B - LA STRATEGIE ET LA PLANIFICATION EN MATIERE DE TRANSPORT ..................................... 22

1 - Le schéma régional des transports .............................................................................. 22 2 - Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et les plans de déplacements

urbains (PDU) ............................................................................................................ 22 3 - Bilan des instruments de planification ....................................................................... 23

C - LE FONCTIONNEMENT DU RESEAU ....................................................................................... 24 1 - Le bilan ....................................................................................................................... 24 2 - La position du réseau du SITURV par rapport aux réseaux ayant des

transports en commun en site propre .......................................................................... 26

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Synthèse

Les conditions d’exercice de la compétence en matière de transports urbains de voyageurs par le syndicat intercommunal des transports urbains de la région de Valenciennes (SITURV) ont évolué au cours des dernières années avec la mise en service d’une seconde ligne de tramway en février 2014 ; ce développement n’a pas eu les effets attendus sur la fréquentation.

Succédant à un premier plan de déplacements urbains (PDU) aux objectifs nombreux et aux moyens de réalisation et d’évaluation trop généraux, le nouveau PDU pour la période 2013-2023 détermine des actions plus détaillées, assorties d’indicateurs de réalisation mieux définis. La coordination des acteurs concernés demeure toutefois perfectible.

Ce plan prend place dans un contexte de baisse tendancielle de fréquentation du réseau de transports urbains de voyageurs avec, en parallèle, un développement continu de l’usage du véhicule individuel.

Après avoir délégué à la société d’économie mixte des transports urbains de Valenciennes l’exploitation du réseau de 2000 à 2009, le SITURV a décidé de la confier à un nouveau tiers pour huit ans à partir de 2010.

Cette convention de délégation de service public a été, dès sa première année, difficile à appliquer compte tenu d’un conflit entre l’entreprise et le SITURV. Ce dernier a signé la convention alors même que le mode de transport pressenti d’une nouvelle ligne de transport en site propre était un trolleybus. Le SITURV a alors opté pour un tramway remettant en cause les termes d’une partie de la convention. Cette situation a entraîné une dégradation des conditions d’exploitation prévues par cet affermage.

Le syndicat mixte a décidé, fin 2014, de mettre fin à cette convention par transaction et a relancé une mise en concurrence qui a abouti à un nouvel affermage à compter du 1er janvier 2015. Celui-ci, annulé par la juridiction administrative, a donné lieu à la mise en place d’une convention provisoire d’exploitation. Concernant la construction de la seconde ligne de tramway, la mauvaise appréciation initiale des travaux a entraîné des surcoûts de 32 %. L’organisation du SITURV n’a pas permis la mise en place d’un véritable contrôle de la maîtrise d’œuvre et des conditions de réalisation de ce chantier.

Confronté à des investissements lourds, des charges d’exploitation élevées et une stagnation des produits des versements transport, le SITURV a un besoin de financement qui n’est couvert ni par l’autofinancement ni par le recours à l’emprunt. Endettée, la structure se trouve dans une situation financière qui compromet ses investissements futurs.

Les choix arrêtés par le SITURV, notamment celui de ne faire porter sur les clients qu’une partie modique de l’accroissement structurel des dépenses de fonctionnement, liées à l’amélioration des services proposés, ne permettent pas d’équilibrer les comptes.

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Synthèse du suivi des observations antér ieures

Observations antérieures Mesures mises en œuvre par la collectivité

1. Fragilité de l’équilibre économique et financier de l’exploitation du futur réseau de tramway.

Ce point est développé dans le présent rapport.

2. Faiblesse du pôle administratif en particulier financier et comptable.

Refonte de l’organigramme avec toujours une faiblesse du pôle administratif.

3. Caractère peu fiable des prévisions budgétaires.

Amélioration des taux de prévision.

4. Règles de rattachement à l’exercice des charges et des produits non appliquées.

Rattachements de charges effectifs depuis 2011. Absence de rattachements de produits.

5. Evaluation des restes à réaliser non conforme aux instructions comptables.

Amélioration de l’évaluation des restes à réaliser.

6. Tenue insuffisante des comptes d’immobilisations.

Appel à un prestataire pour mettre en cohérence l’inventaire et le fichier des immobilisations, ce qui a permis de clarifier la répartition des biens mis à la disposition du délégataire. Régularisation de l’inventaire incomplète.

Rappels à la réglementation

Non

mis en œuvre

Partiellement mis en œuvre

Mis en œuvre Page

1. Procéder au rattachement des intérêts courus non échus, conformément à l’instruction M4. X 8

2. Dans le cadre du nouveau contrat, faire établir et notifier au représentant de l’Etat l’accord collectif de prévisibilité en matière de perturbation du service (ou, à défaut, le plan de prévisibilité de l’employeur), conformément aux dispositions de l’article L. 1222-7 du code des transports.

X 17

3. Intégrer au contrat avec l’exploitant, conformément aux dispositions de l’article L. 1222-11 du code des transports, les modalités pratiques des remboursements dus aux usagers en cas de défaut d’exécution, par l’exploitant, du plan de transports adapté ou du plan d’information des usagers.

X 17

4. Veiller à l’établissement des évaluations annuelles des incidences financières, après chaque perturbation, conformément à l’article L. 1222-10 du code des transports.

X 17

5. Mettre en place un plan de transport adapté et d’information des usagers, conformément à l’article L. 1222-4 du code des transports.

X 17

6. Réactiver l’observatoire des accidents, impliquant au moins un piéton ou un cycliste, prévu à l’article 28-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs.

X 18

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Recommandations

Non

mis en œuvre

Partiellement mis en œuvre

Mis en œuvre Page

1. Etablir un programme pluriannuel d’investissement. X 7

2. Poursuivre la régularisation de l’inventaire du patrimoine du syndicat. X 8

3. Contrôler les missions confiées à la maîtrise d’œuvre contenues dans les cahiers des charges de marchés, notamment en matière d’évaluation des dépenses.

X 13

4. Mentionner l’impact financier de toutes les décisions. X 13

5. Mettre en place un tableau de bord mensuel interne destiné à informer les élus et mener une analyse approfondie des éléments restitués par le futur exploitant en matière de qualité du service, afin d’assurer avec lui un dialogue de gestion et de pilotage stratégique du réseau.

X 15

6. Faire élaborer par le futur exploitant une stratégie de lutte contre la fraude à l’aide d’indicateurs réguliers permettant d’en mesurer l’origine (lignes, horaires, etc.) et les effets sur les recettes commerciales, la fréquentation et le niveau de satisfaction des clients.

X 18

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I. PROCÉDURE

L’examen de la gestion du syndicat intercommunal des transports urbains de la région de Valenciennes (SITURV) a été ouvert le 22 octobre 2014 par lettre du président de la chambre adressée à Mme Anne-Lise Dufour-Tonini, ordonnateur en fonctions.

Par lettre du président en date du 22 octobre 2014, M. Francis Decourrière, en sa qualité d’ancien ordonnateur, a été informé de cet examen.

En application de l’article L. 243-1 du code des juridictions financières (CJF), l’entretien préalable à la formulation d’observations provisoires de la chambre a eu lieu le 27 mars 2015 avec Mme Dufour-Tonini et, le même jour, avec M. Decourrière.

La chambre, dans sa séance du 24 avril 2015, a arrêté des observations provisoires transmises aux ordonnateurs successifs. L’ordonnateur en fonctions a répondu.

Lors de sa séance du 13 octobre 2015, la chambre, après avoir examiné ses réponses, a arrêté les observations définitives suivantes.

II. OBSERVATIONS DÉFINITIVES

I - PRÉSENTATION

Le SITURV a été créé par arrêté préfectoral du 4 mai 1976.

Composé à l’origine de 28 communes, il a connu une évolution en 2001 avec l’adhésion de deux communautés d’agglomération, ce qui a entraîné le transfert de la compétence « organisation des transports urbains » de ces communautés au SITURV.

Le syndicat est composé de la communauté d’agglomération Valenciennes Métropole (CAVM), de la communauté d’agglomération de la Porte du Hainaut (CAPH), laquelle a absorbé la communauté de communes rurales de la vallée de la Sambre (CCRVS) depuis le 1er janvier 2014, soit de 81 communes.

La commune d’Hornaing, ancienne adhérente directe du SITURV ne fait plus partie du syndicat depuis le 31 décembre 2013, en raison de sa non-appartenance aux communautés précitées (elle est membre de la communauté de communes du Cœur de l’Ostrevent).

Une autre évolution est intervenue en 2014. Le SITURV a, en effet, fusionné avec le syndicat intercommunal pour l’enseignement supérieur (SIPES), structure en charge du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Valenciennois.

La fusion du SIPES et du SITURV a été décidée sur l’initiative du préfet du Nord en conformité avec le schéma départemental de coopération intercommunale. L’objectif était de rationaliser la carte des structures intercommunales et de rassembler dans un seul organisme la planification urbaine et le plan de déplacements urbains. Un nouveau syndicat mixte fermé a été créé le 1er juin 2014, issu de la fusion du SITURV et du SIPES. Cette nouvelle entité conserve la même dénomination.

Le SITURV est autorité organisatrice des transports urbains et exerce le pouvoir concédant dans le périmètre des transports urbains (PTU).

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Il a pour objet l’étude, l’organisation, l’exploitation des transports urbains, la réalisation des infrastructures nécessaires à ces transports, l’approbation, le suivi, la participation à la mise en œuvre et la révision des dispositions intéressant le plan de déplacements urbains (PDU) et l’approbation, le suivi, la modification et la révision du SCoT.

Le SITURV est administré par un comité de membres élus par chacun des conseils communautaires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) associés, à raison de 23 délégués titulaires et 12 suppléants pour chaque EPCI membre. Jusqu’en 2013, il y avait 38 délégués dont 21 représentants de la CAVM, 16 représentants de la CAPH et 1 délégué de la commune d’Hornaing. Un bureau exécutif comprend 1 président et 9 vice-présidents, soit 10 membres au lieu de 11 jusqu’en 2013. Les présidents des deux communautés d’agglomération assistent aux réunions du bureau avec voix consultative.

Le fonctionnement des instances, en termes de fréquences des réunions, n’appelle pas d’observations.

II - L’INFORMATION FINANCIÈRE

A - Les débats d’orientation budgétaire (DOB)

Selon les dispositions des articles L. 2312-1 et L. 5211-36 du CGCT, un débat doit avoir lieu sur les orientations générales du budget de l’exercice ainsi que sur les engagements pluriannuels envisagés, dans un délai de deux mois précédant l’examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur prévu à l’article L. 2121-8.

Le délai de 2 mois entre le DOB et le vote du budget a été respecté, exception faite des exercices 2013 et 2015. Si les DOB sont présentés de façon claire, ils ne font mention que de prévisions annuelles d’investissement, alors que les dispositions du code général des collectivités territoriales rappellent que le débat porte sur des engagements pluriannuels.

B - La programmation pluriannuelle des investissements

Jusqu’à l’année 2015, le SITURV ne s’était pas doté d’une programmation pluriannuelle de ses investissements (PPI) et se fondait sur des programmations annuelles d’investissement rédigées en termes généraux et fondées sur un montant global sans entrer dans le détail des opérations.

Partageant les constats de la chambre, le SITURV a mis en place un PPI pour la période 2015 à 2021.

C - L’inventaire des biens

En application de la nomenclature comptable M4, l’état de l’actif est établi tous les cinq ans. La chambre constate que l’état de l’actif de l’exercice 2010 n’a pas été produit.

Dans son rapport précédent, la chambre avait déjà observé que l’état des immobilisations n’était pas joint en annexe des documents budgétaires. Un prestataire a été choisi pour ajuster l’inventaire à l’actif et à partir de 2011, un inventaire des biens propres au SITURV est annexé au compte.

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Avant 2011, l’actif du SITURV ne dissociait pas les biens propres des biens concédés. Le SITURV amortissait, jusqu’au 31 décembre 2009, une partie des biens concédés (parc autobus, matériels informatiques…) déjà amortis par le délégataire et non ses biens propres (bâtiments, matériels propres du SITURV).

Cette mission a permis de distinguer les biens propres du SITURV des biens concédés à l’exploitant du réseau. Le syndicat a constaté des écarts entre ses données et celles de l’inventaire de la société privée. Le comité syndical a décidé de fixer la valeur brute des biens propres du SITURV sur la base de ses données, soit un total de 1 953 032,89 € ; les modalités d’ajustement de l’actif inscrit au bilan du syndicat n’ont pas été définies.

L’inventaire joint au compte administratif 2010 chiffre les immobilisations non concédées du SITURV à une « valeur bilan » avant amortissement de 299 337 € et celles des biens du domaine concédé et des biens « Transvilles » à 412 780 366 € avant prise en compte des acquisitions 2010.

Le montant total des amortissements apparaissant sur l’inventaire des biens propres correspond aux écritures d’amortissement de l’exercice en cours (débit du compte 68/crédit du compte 281). Cependant, d’autres biens inscrits à l’actif n’y apparaissent pas et ne semblent pas être amortis.

La chambre prend acte que le SITURV s’engage à intégrer au compte administratif 2015 un inventaire physique et comptable de l’ensemble des immobilisations. Elle recommande au syndicat de poursuivre la régularisation de l’inventaire de son patrimoine.

D - La fiabilité des comptes

1 - Les rattachements des intérêts courus non échus (ICNE)

Le rattachement des ICNE à l’exercice est un élément de la sincérité des comptes. Ce principe résulte de l’impératif comptable du rattachement à l’exercice des charges et produits. Il s’agit de la part des intérêts sur les dettes financières dues au cours de l’année et dont l’échéance intervient l’année suivante. Cette part est calculée au prorata du temps.

Selon l’ordonnateur, l’absence de rattachement des ICNE est liée à leur faible importance. Il s’engage toutefois à se conformer à cette obligation comptable.

2 - Les opérations à classer ou à régulariser

Pour les années 2012 et 2014, les sommes inscrites en recettes à classer, respectivement de 3,6 M€ et de 3,9 M€, correspondent à des régularisations de versement transport et à des participations de collectivités.

Une somme de 3,9 M€ n’a pas fait l’objet de titres. La chambre suggère au syndicat d’émettre ces titres de recettes plus rapidement à l’occasion des régularisations de fin d’année en vue de conforter sa situation financière.

En conclusion, la chambre considère que la fiabilité des comptes du SITURV est perfectible en ce qui concerne l’obligation de rattachement des ICNE et la prise en charge budgétaire des régularisations de fin d’année, qui ont eu un impact sur le résultat 2014 à hauteur de 3,9 M€.

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III - L’ANALYSE FINANCIÈRE

A - La section de fonctionnement

1 - Les produits

Les produits de gestion ont dû être retraités en raison d’une régularisation comptable réalisée en 2013. En effet, un versement transport pour un total de 21,725 M€ a été transféré du chapitre 13 « Subventions d’investissement » au chapitre 73 « Fiscalité ». Ce transfert a été opéré pour régulariser des versements transport antérieurs à l’exercice 2005 qui avaient été imputés en section d’investissement.

Après neutralisation de cette opération de régularisation, la progression moyenne des produits de 13,21 % par année est ramenée à 4,74 %. Cette évolution est relativement faible sur la période sous revue.

Par délibération du 29 janvier 2013, le comité syndical a décidé de porter le taux du versement transport à son maximum de 2 %. Le produit du versement transport, ressource essentielle du SITURV, d’un montant légèrement supérieur à 44 M€, est stable. Le SITURV a donc peu de marges de manœuvre pour accroître ses ressources, hormis l’accroissement de l’assiette du versement transport, corollaire de l’extension du périmètre du SITURV.

2 - Les charges

Les charges courantes évoluent à un taux moyen de 2,6 %, taux inférieur à celui des recettes de gestion.

L’augmentation des charges à caractère général s’explique principalement par le compte du crédit-bail mobilier, créé en 2013, destiné à financer les rames de la ligne 2 du tram. Les sommes versées en 2013 et 2014 s’élèvent respectivement à 962 899 € et à 1 424 447 €.

L’essentiel des charges financière, soit 8 M€, est représenté par les intérêts. La chambre a observé une remontée de ces charges à compter de l’année 2012, due aux intérêts et commissions à verser au titre des lignes de trésorerie souscrites. Le SITURV a en effet eu recours, de façon importante, aux lignes de trésorerie pour pallier le retard dans le versement des subventions.

Le SITURV comptabilise dans les autres charges courantes, les subventions versées aux services publics industriels et commerciaux, à savoir les contributions forfaitaires versées au délégataire, selon les conventions de délégation de service public.

Détail des subventions aux SPIC

En M€ 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 657411 – Participation/garantie de recettes 28,5 29,507 36,380 33,44 31,795 36,967 37,478 657412 – Tarification sociale 0,095 0,087 0,072 0,081 0,084 0,083 0,090 657413 – Personnes à mobilité réduite 0,452 0,470 0 6574113 – Transports scolaires 0,374 5,168 4,035 657415 – Intermodalité 0,398 0,119 0,882 0,865 657416/417 – Dessertes spécifiques 0,020 TOTAL 29,047 30,064 36,85 33,64 32,253 43,10 42,488 Source : CRC/comptes administratifs et fichiers mandats/CA 2014.

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La chambre relève une augmentation de ces dépenses à partir de 2010, à la suite de la mise en place d’une délégation de service public. Le montant de la contribution forfaitaire est passé de 29,5 M€ en 2009 à une moyenne de 33,4 M€ entre 2010 et 2014. Cette hausse, non prévue dans la convention de délégation de service public, est due essentiellement à la non-réalisation de la seconde ligne de TCSP et à l’absence de recettes commerciales pour le délégataire, comme l’indique l’ordonnateur.

L’annulation par le Tribunal administratif de Lille de la procédure de DSP dévolue au début de l’année 2015 a obligé le SITURV a conclure une convention provisoire pour l’année 2015 qui entraîne un coût supplémentaire pour le syndicat. Le montant de la contribution versée à l’exploitant à partir de 2015 a cru de 19,6 %, passant d’un montant moyen de 33,44 M€ à 40 M€.

Le Conseil d’Etat a validé partiellement l’annulation de la procédure par un arrêt du 6 mai 2015. Seule la procédure d’examen des offres a été annulée à l’exclusion de la phase antérieure de remise des offres.

Les sommes versées à l’exploitant du réseau ont également connu une forte augmentation à partir de l’année 2013, année à partir de laquelle le SITURV a pris en charge les transports scolaires des lycéens. En effet, le département du Nord a décidé de ne plus subventionner en totalité le transport des lycéens domiciliés et scolarisés au sein des PTU. Le SITURV a choisi de maintenir la gratuité du transport pour les usagers scolaires, par délibérations de juin 2009 et mars 2011, compte tenu du niveau élevé d’élèves boursiers et de familles en situation précaire. La prise en charge du transport des 8 000 lycéens du périmètre du SITURV représente une somme annuelle de 450 € par élève, soit 3,6 M€. La diminution de la participation du département est en partie compensée par la région. Le SITURV, via les EPCI membres, assure un reste à charge chiffré en 2014 à 1 M€.

Enfin, l’augmentation du taux de TVA de 7 % à 10 % à compter du 1er janvier 2014 a alourdi le poids des dépenses.

En définitive, en dépit d’une augmentation de 3,05 % du résultat entre 2008 et 2013, la capacité d’autofinancement brute du SITURV est insuffisante pour couvrir l’annuité en capital de la dette.

B - La section d’investissement

Les dépenses totales d’équipement se sont élevées à 203 M€ jusqu’en 2014. 75 % des dépenses d’équipement et des recettes d’investissement ont été réalisés en 2012 et 2013, lors des travaux de construction de la ligne 2 du tramway.

Sur la période contrôlée, le SITURV a dégagé un financement propre cumulé de 123,79 M€. Ce financement propre et le recours limité à l’emprunt sur les dernières années ne permettent cependant pas de couvrir les dépenses d’équipement. Le SITURV a été amené à consommer, pour financer la ligne 2 du tramway que la projection financière de l’ordonnateur a chiffré à 30 M€, des subventions prévues pour une phase ultérieure du projet TCSP, que le SITURV a chiffré initialement à 16 M€.

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Le SITURV est fortement endetté : l’encours de la dette dépasse 156 M€ à la fin de l’année 2014. Par ailleurs, compte tenu de la faible capacité d’autofinancement du syndicat, la capacité de désendettement se situe, en moyenne, à 66 années sur la période sous revue. La structure de la dette présente un risque relativement faible puisque 61 % de l’encours est à taux fixe ; un seul prêt, qui représente 7 % de l’encours, a un taux d’intérêt plus complexe et plus risqué.

Comme le besoin de financement important n’est couvert ni par l’autofinancement ni par l’emprunt, le SITURV a dégradé son fonds de roulement en puisant sur ses ressources propres ; il est négatif et s’établit à 21 M€ à la fin de l’année 2014.

L’effort d’investissement conséquent du SITURV lié à la construction de la ligne 2 du tramway pèse sur sa trésorerie. Exception faite des années 2009 et 2010, il présente une trésorerie négative avec une dégradation en 2013 bien que le syndicat ait contracté un emprunt de 13 M€ cette même année. La dégradation se poursuit en 2014.

La situation financière du SITURV est, au regard de ces tendances, préoccupante. Le compte administratif de l’exercice 2014 présente un résultat comptable, hors restes à réaliser, déficitaire de 21 M€. Le SITURV est redevable de sommes envers l’ancien délégataire et un organisme financier intervenant au titre de la loi Dailly dans le cadre de la fin de la DSP pour un montant de 20,9 M€. Il s’agit de sommes relatives à la contribution forfaitaire, aux biens de reprise et aux biens de retour. Les sommes dues par le fermier au SITURV sont estimées à un montant de 10,5 M€. Il reste donc à la charge du SITURV une différence substantielle de 10,4 M€. Aucune provision n’avait été inscrite sur l’exercice 2014 en prévision des conséquences de la résiliation anticipée de cette DSP ; ces dépenses ont été intégrées au budget 2015.

La mise en place d’une convention provisoire d’exploitation, dont le coût pour le SITURV est beaucoup plus élevé que l’ancienne DSP ou celle qui a été annulée, ne fait qu’aggraver sa situation financière.

Les marges de manœuvre financières sont quasi inexistantes dans la mesure où la ressource fiscale atteint un plafond. Seule une augmentation sensible des contributions des communautés d’agglomération membres permettra au SITURV de faire face à ses besoins financiers futurs. Le budget 2015 a d’ailleurs intégré une augmentation très nette de la participation des membres du syndicat qui atteindra 12 M€ sur les années 2015, 2016 et 2017, au lieu de 4,5 M€ pour l’année 2014.

Malgré cette hausse des contributions des membres, la situation budgétaire à la fin de l’exercice 2015 s’annonce tendue car le déficit de l’exercice précédent ne pourra être résorbé.

C - La prospective financière

Le SITURV avait prévu un plan de financement pour les années 2014 à 2018 qui ne semblait pas réaliste. S’agissant des recettes, l’évolution du versement transport, de 46 M€ pour 2014 à 50 M€ pour 2018, apparaissait excessivement optimiste, dans la mesure où le taux de cette taxe a été fixé à son plafond et n’a rapporté que 44 M€ en 2014.

En ce qui concerne les dépenses, l’évaluation de la contribution versée à l’opérateur du réseau de transport, de 35 M€ à 38 M€ sur la période, a été contredite par la convention provisoire signée pour l’année 2015 qui prévoit une charge de 40 M€. Enfin, en l’absence de PPI, le SITURV évaluait les dépenses annuelles d’investissement à un montant symbolique de 100 000 €.

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Au regard des constats de la chambre, le SITURV a prévu un nouveau plan de financement portant sur les années 2016 à 2021 qui se fonde sur des prévisions de recettes plus réalistes. Toutefois, compte tenu de sa situation financière, le SITURV se révèle dans l’incapacité de financer la dernière phase du projet de transport urbain en site propre (TCSP).

IV - LA COMMANDE PUBLIQUE DE 2009 A 2015

Les principaux dossiers de commande publique entre 2009 et 2015 sont l’affermage de l’exploitation du réseau et la construction de la ligne de tramway Anzin-Vieux Condé.

A - La gestion déléguée de l’exploitation du réseau

L’exploitation du réseau a été confiée à une société d’économie mixte locale (SEML) du 1er janvier 2000 au 31 décembre 2009 par convention avec garantie de recettes, assimilable à un affermage. Cette société n’a pas souhaité participer à la mise en concurrence pour le nouveau contrat d’exploitation du réseau à compter de 2010.

1 - Du choix du mode de gestion à la résiliation du contrat 2010-2014

Après une présentation des modalités de gestion du réseau lors d’un séminaire en septembre 2008, le comité syndical de novembre 2008 a adopté le principe du recours à une délégation de service public (DSP). Ce choix a été guidé, selon le SITURV, par le recours à un professionnalisme de plus en plus poussé, les contraintes dans la gestion des régies et sur le plan financier, une gestion du service des transports urbains générant des risques d’exploitation, qui mettent en jeu des montants importants. Dans ces conditions, le SITURV a estimé que le recours à une DSP permet une meilleure maîtrise des coûts dans la mesure où ils sont analysés, négociés et arrêtés de manière contradictoire en début de convention.

Le rapport d’orientations présenté à ce comité syndical n’a pas évalué les coûts respectifs d’une gestion en régie, d’une concession ou d’une régie intéressée.

Le projet de délégation prévoit que le SITURV, autorité organisatrice, décide de la création, de la modification et de la suppression des lignes, fixe les tarifs et est propriétaire du matériel roulant et des installations fixes du réseau. Pour sa part, le délégataire exploite le réseau, gère les relations avec les usagers, fournit les moyens pour l’exploitation autres que ceux mis à disposition du SITURV, assure l’entretien et la maintenance, informe la clientèle et promeut le réseau en termes d’offres et de tarifs.

Quatre entreprises ont déposé des candidatures ; seules trois ont formalisé une offre le 10 juillet 2009.

Les réunions avec chaque candidat, pour préciser les offres, ont eu lieu en septembre (les 17, 19 et 30) et le 1er octobre 2009, l’offre ultime devant être remise le 2 octobre.

La chambre relève que les délais étaient trop courts entre les dernières négociations et la remise des offres définitives, notamment pour le dernier candidat auditionné.

Le rapport de présentation prévu à l’article L. 1411-5 du CGCT au comité syndical du 4 novembre 2009 ne calcule pas l’impact financier réel de l’acquisition du matériel roulant pour le SITURV, ni ne comprend de tableaux comparatifs des offres, d’évaluation de la rentabilité réelle du réseau notamment au regard de l’impact de la fréquentation.

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L’ordonnateur indique que le rapport d’analyse des offres des candidats présente l’impact financier réel de la reprise du parc, de l’acquisition du matériel roulant, le montant des investissements et la valeur résiduelle en fin de convention ainsi que les engagements de fréquentation des trois candidats.

La chambre constate que cette situation révèle une information incomplète donnée au comité syndical car si le rapport d’analyse des offres contient une partie de ces informations, il n’a toutefois pas été communiqué en séance de cette instance de décision.

La chambre recommande au SITURV de mentionner désormais l’impact financier des décisions, avec une date de valeur, notamment sur les projets de délibérations et sur les documents soumis au comité syndical qui ont une incidence financière. L’ordonnateur s’y engage.

Une convention d’affermage a été signée le 18 novembre 2009 pour la période 2010-2017. Elle a donné lieu à deux avenants.

Un premier avenant a été passé en avril 2013, après plusieurs années de désaccord, afin de désigner deux experts chargés de concilier les positions des parties et d’émettre des recommandations.

Un second avenant, en janvier 2014, a porté sur la mise en œuvre des préconisations de ces experts. Il a abouti à la résiliation anticipée de la convention le 31 décembre 2014 en raison des conséquences de la mise en service de la 2ème ligne de tramway, non prévues dans la convention initiale, et d’investissements non réalisés par le délégataire.

Les résultats de cet affermage ne sont pas satisfaisants : le taux de couverture des charges d’exploitation par les recettes provenant des usagers ne s’élevait, en 2014, qu’à 27,3 %, en baisse de 4,9 % par rapport à la fin 2012. Dans les réseaux équivalents, ce taux de couverture est de 36,2 %1.

Compte tenu d’un enjeu financier compris entre 35 et 40 M€ par an, la chambre estime que les modes de gestion (régie, concession, régie intéressée…) alternatifs à l’affermage auraient dû être étudiés par le comité syndical, tant en 2010, qu’en 2014 pour la convention qui devait s’appliquer à compter de 2015. Finalement, l’affermage sera entériné par les comités syndicaux de décembre 2013 et décembre 2014 pour la convention 2015-2021.

2 - Le choix du mode de transport de la ligne 2 (Anzin-Vieux-Condé)

L’article 4.4 de la convention d’affermage 2010-2017 mentionne qu’ « il est prévu la mise en place, pendant la durée de la convention, d’une deuxième ligne de transport en commun en site propre (TCSP), de type trolleybus avec guidage optique… ».

Le contrat est signé le 18 novembre 2009. Le 18 janvier 2010, soit 18 jours après le début d’application de la convention 2010-2017, un comité syndical extraordinaire se réunit, au cours duquel le président annonce avoir été informé, en novembre 2009, que le type de véhicules envisagés ne serait plus fabriqué.

1 Source : chiffres clés 2013 - publication de l’union des transports publics et ferroviaires (UTP).

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Ce comité entérine le choix du tramway pour remplacer le trolleybus sans que lui soit fournie une note motivant ce choix ou des études précises notamment sur les coûts comparatifs des différents modes de transport en site propre en matière d’investissement, d’exploitation et de maintenance.

Aucune analyse comparative n’a été communiquée à l’assemblée délibérante pour déterminer un nouveau mode de transport de la ligne Valenciennes–Vieux-Condé alors que ce changement était de nature à remettre en cause l’économie du contrat.

L’ordonnateur ne partage pas l’analyse de la chambre. Il estime qu’il était trop tard pour remettre en question le contrat sans encourir un risque de contentieux. La société délégataire considère que la modification du mode de transport relève d’un choix politique et non technique. Pour elle, compte tenu du report de la mise en service du nouveau réseau, cette décision a entraîné un accroissement de ses charges d’exploitation résultant des services supplémentaires mis en place pour compenser l’absence de trolleybus et un manque à gagner par rapport aux objectifs initiaux.

La chambre souligne, au vu de ce qui précède, que le syndicat avait pris un risque vis-à-vis de son exploitant en signant, fin 2009, un affermage, sachant que le mode de transport figurant dans la convention d’exploitation n’apparaissait plus viable pour la seconde ligne de transport collectif en site propre. L’annexe n° 3 à la convention de DSP relative au projet Valway devenait en grande partie caduque dès l’entrée en vigueur de la DSP le 1er janvier 2010.

Les conditions d’application de la convention s’en trouvaient modifiées de manière substantielle et pourraient avoir un impact sur l’économie générale du contrat. Cette situation a dégradé rapidement les relations entre le délégataire et le SITURV.

3 - L’exécution du contrat

a - L’actualisation des conditions d’exploitation

Un programme pluriannuel est fixé par le SITURV qui doit être actualisé annuellement. Il comporte :

- les objectifs de l’évolution du trafic, de l’offre kilométrique et la qualité de service ;

- la politique tarifaire, l’évolution des recettes incluant la contribution forfaitaire ;

- les actions à engager concernant le développement des transports publics ;

- l’acquisition, le renouvellement et le développement des matériels et équipements et les investissements à charge de chaque partie.

Le délégataire doit, avant chaque 15 octobre, proposer un plan annuel d’adaptation pour l’année suivante soumis pour accord et observations au SITURV.

La chambre constate que cette clause du contrat de délégation de service public de mise à jour annuelle des conditions d’exploitation n’a pas été mise en œuvre. Aucune délibération, à l’exception des revalorisations de tarifs et de la préparation de la fin de la convention en 2013, n’a été prise en ce sens depuis 2010 compte tenu des litiges entre contractants. L’absence de concertation n’a pas permis, selon la chambre, d’améliorer le transport public, voire a participé à la dégradation des conditions d’exploitation.

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b - L’évaluation du réseau

Le délégataire restitue des données brutes sans explication : il s’agit, par exemple, des taux de conformité pour chaque indicateur de qualité (ponctualité, propreté-disponibilité des véhicules, moyens d’information des usagers), du nombre de voyages par ligne et par titre de transport vendu, de km parcourus par ligne, par mode de transport, etc.

En outre, les effets de la mise en service d’une nouvelle ligne de tramway en février 2014, avec deux ans et demi de retard, ne sont pas individualisés, ce qui fausse l’évolution de l’activité entre 2013 et 2014.

Même si le SITURV indique qu’il fait le constat récurrent d’un défaut de ponctualité et de régularité des services, une véritable analyse périodique et contradictoire avec le délégataire aurait été utile à l’amélioration du réseau et à un pilotage plus réactif.

La chambre recommande au délégant de demander au contractant d’effectuer une analyse mensuelle et annuelle commentée et des propositions quant aux données relatives à la qualité du service, afin d’assurer un véritable dialogue de gestion et un pilotage stratégique plus précis dans ce domaine.

c - Relations financières délégant/fermier

1) La contribution forfaitaire

Une contribution forfaitaire pour insuffisance de recettes est versée par le SITURV. Elle est calculée par référence à la différence entre les montants de charges et de produits forfaitaires. Le montant de cette contribution forfaitaire est fixé en valeur 2010 à 34,14 M€ HT.

Le calcul de la contribution forfaitaire versée au délégataire a été effectué sur la base de 22,345 millions de voyages par an, la contribution évoluant ensuite de - 20 % à + 80 % selon la fréquentation.

Le système de contribution est basé sur la différence entre des montants de charges et de produits forfaitaires contractuels. Néanmoins l’article 29 de la convention encourage le délégataire à dépasser les objectifs de fréquentation en partageant le surplus de recette éventuel ou le pénalise si les objectifs ne sont pas atteints. La non-atteinte des objectifs de fréquentation n’a fait l’objet d’une pénalité que pour l’exercice 2013.

Deux évènements ont également limité le rendement attendu des recettes selon l’exploitant : la modification des règles de subventionnement des tarifs de transports scolaires (diminution des recettes à hauteur de 0,6 M€ entre 2012 et 2013) et le retard dans la mise en place du réseau restructuré tel qu’il résulte de l’article 4.2 de la convention de délégation.

La contribution forfaitaire comprend aussi une quote-part correspondant à la charge annuelle des investissements demandés au délégataire sur la base de la durée d’amortissement du matériel roulant autobus.

Cette clause ne couvre pas les matériels liés au tramway. En réalité, c’est le SITURV qui supporte la totalité de l’investissement neuf, que ce soit par le biais de l’amortissement intégré dans la contribution forfaitaire (bus) à payer à l’exploitant ou en direct (rames de tramway). Cette situation est masquée dans le rapport de présentation de la DSP qui indique que le délégataire assure la « fourniture et la gestion de l’ensemble des moyens matériels et humains nécessaires à l’exploitation autres que les biens mis à disposition par le SITURV ».

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Ainsi, le délégataire achète et gère le matériel précité mais il fait supporter son coût au SITURV en lui faisant payer l’amortissement ; la clause de rachat en fin de contrat sera au détriment des finances du SITURV.

Les versements de la contribution forfaitaire au fermier sont mensuels et ne laissent que 10 jours calendaires entre la date de facturation et la date de virement sur le compte du délégataire, ce qui apparaît trop court. Pour la vérification du solde, un délai de 20 jours apparaît opportun pour permettre un contrôle véritable, même si les montants sont des forfaits mensuels.

Par ailleurs, les biens fournis par le délégataire ou mis à sa disposition en début de convention ont donné lieu au versement d’une redevance de 11 M€ TTC.

Le protocole d’accord de résiliation de la convention d’affermage prévoit le versement par le SITURV au fermier d’une somme de 5,25 M€, qui se compose d’un montant de 2,06 M€ déjà versé correspondant à la revalorisation de la contribution forfaitaire du délégant pour la période 2010 à 2012, et d’un montant de 3,19 M€ correspondant à cette revalorisation pour l’année 2013.

2) Les recettes tarifaires

Les recettes tarifaires sont fixées par le comité syndical. Elles ont évolué de manière modérée. Le ticket pour un voyage est passé de 1,50 € en 2010 à 1,60 € depuis le 1er janvier 2014. L’abonnement mensuel progresse de 36,50 € en 2010 à 38,50 € en 2014, soit une hausse de + 5,48 %.

Le système s’avérait assez complexe et peu lisible pour les usagers compte tenu de l’existence de neuf titres sans justificatifs de nature différente, six spécifiques et six sociaux. L’ordonnateur indique que le SITURV s’oriente dans sa nouvelle convention vers une refonte de la grille tarifaire.

Une intégration tarifaire apte à attirer des clients a été initiée dès 2007 avec la création du titre Transvilles qui permet d’utiliser les autobus, les parkings, le tramway et les trains express régionaux. Pour plus de lisibilité pour les usagers, la grille tarifaire actuelle pourrait être simplifiée.

d - La continuité du service

En matière de continuité du service, quelques anomalies figurent dans le contrat. Dans le paragraphe 1 de l’article 6, il est mentionné : « Le délégataire est tenu d’assurer la continuité des services fixés au cahier des charges, quelles que soient les circonstances, cas de force majeure et de grève exceptés ».

La loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs oblige à la mise en place d’une desserte minimum en cas de grève. Le paragraphe 2 du même article indique que le délégataire pourra être sanctionné d’une pénalité de 5 000 € par jour en cas de non-respect de ses obligations de continuité du service.

Par délibérations de novembre 2007 et juin 2008, le SITURV a défini les prescriptions en matière de service minimum. Le délégataire a informé le SITURV, fin septembre 2013, qu’il avait élaboré une procédure d’information en cas de grève mais qu’il ne pouvait transmettre un plan de transport adapté sous prétexte de « trop grande complexité de mise en œuvre de la loi » et de l’opposition des instances représentatives du personnel.

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Par ailleurs, il n’y a pas eu d’évaluation financière au vu du très faible nombre de grèves selon le SITURV. Il n’en demeure pas moins que l’établissement des bilans détaillés de l’exécution du plan de transports, après chaque perturbation, et des évaluations annuelles des incidences financières s’imposent selon les prescriptions de l’article L. 1222-10 du code des transports.

Même si le comité syndical a délibéré en novembre 2007 sur la continuité du service, il est rappelé que le représentant de l’Etat doit être destinataire de l’accord collectif de prévisibilité du service ou, à défaut, du plan de prévisibilité de l’employeur, conformément aux dispositions de l’article L. 1222-7 du code des transports.

Le délégant doit intégrer à la convention d’exploitation, conformément aux dispositions de l’article L. 1222-11 du code des transports, les modalités pratiques des remboursements dus aux usagers en cas de défaut d’exécution par l’exploitant, du plan de transports adapté ou du plan d’information des usagers.

La chambre rappelle notamment, dans le cadre du futur contrat d’exploitation, que le dispositif de continuité du service doit être complété par :

- la conclusion d’un accord collectif de prévisibilité du service à jour, applicable en cas de perturbation ; à défaut, un plan de prévisibilité doit être défini par l’employeur et notifié au représentant de l’Etat ;

- la mise en place de plans de transport adapté et d’information des usagers, conformément à l’article L. 1222-4 du code des transports ;

- l’établissement d’une évaluation annuelle des incidences financières de l’exécution de ces plans ;

- l’intégration au contrat d’exploitation, des modalités de remboursement aux usagers en cas de défaut d’exécution, par l’exploitant, du plan de transports adapté ou du plan d’information des usagers.

La chambre prend acte que l’ordonnateur s’engage à tenir compte dans le document programme de la nouvelle délégation de service public, des observations mentionnées ci-dessus et à les inclure dans le futur cahier des charges du délégataire avec mise en place de pénalités en cas de non-respect.

e - Accessibilité

Conformément à la loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, les services de transports collectifs doivent être rendus accessibles aux personnes handicapées ou à mobilité réduite (PMR).

Le schéma directeur d’accessibilité des services (SDA) fixe la programmation de la mise en accessibilité des réseaux de transport. Il a été adopté par le comité syndical du SITURV, en novembre 2013, soit un an et demi après l’échéance de mise en œuvre. La mise à niveau des quais et de près de 100 véhicules est indispensable mais aucun plan détaillé et chiffré n’a été arrêté compte tenu des mauvaises relations avec le délégataire.

Les conditions d’accessibilité sont également prises en compte lors de l’acquisition de véhicules de transport en commun.

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Le SITURV a conclu – depuis 2008 – plusieurs marchés afin d’offrir une prestation de transport de personnes à mobilité réduite au moyen de véhicules spécifiquement adaptés et sous forme de transport à la demande pour les adultes et les élèves handicapés.

Il a mis en place, mais avec retard, un suivi du dépôt de plaintes concernant les obstacles à la libre circulation des personnes à mobilité réduite, conformément à l’article L. 1112-7 du code des transports.

f - Fraude, lutte contre l’insécurité et suivi des accidents

Le taux de fraude2 passe de 3 % à 4,5 % entre septembre 2013 et septembre 2014 avec, en parallèle, une très faible évolution du taux de contrôle3. Ce taux régresse de 3,5 % à 3 % entre janvier et décembre 2013 pour aboutir à 3,25 % fin septembre 2014. Ce constat révèle un manque de réactivité en ce domaine, notamment lors de la mise en place de la seconde ligne de tramway. Par ailleurs, le coût de la fraude n’est pas chiffré. La chambre prend acte qu’à partir d’août 2015, le SITURV a mis en place un système d’amendes forfaitaires.

Le nombre total d’incivilités, tous motifs confondus, qui atteignait 1 535 en 2012, a diminué en 2013 pour s’établir à 1 385, compte tenu d’une diminution des agressions sur agents qui représentent 6 % du total, des comportements d’importunité sur la clientèle (13 %) ainsi que des dégradations sur installations fixes (69 %). Seuls les préjudices matériels sur les autobus continuent à croître de près de 31 %.

Le volet « transport », intégré depuis janvier 2014 dans le plan départemental de prévention de la délinquance (2013-2017), met en place des réunions semestrielles entre les services de police et de gendarmerie et les opérateurs des réseaux de transport public. Des actions de médiation et de prévention sont conduites par des associations partenaires des autorités organisatrices et des sociétés de transport.

La chambre appelle l’attention du SITURV pour qu’il réactive l’observatoire des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste prévu à l’article 28-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs. L’ordonnateur indique qu’il s’y engage.

g - Sanctions, litiges et fin de convention

Outre l’hypothèse de l’échéance normale, plusieurs articles portent sur la fin de la convention par résiliation unilatérale ou résiliation sans indemnité. Ainsi, la dénonciation de la convention aurait dû être mise en œuvre avant 2013-2014 compte tenu du conflit entre les parties dès 2010-2011.

La chambre constate que le système de sanctions n’a pas été appliqué pendant la durée de la convention. L’ordonnateur indique qu’il appliquera les sanctions pécuniaires prévues dans le décompte de fin de convention.

2 Pourcentage entre le nombre de voyageurs non munis d’un titre de transport régulier et celui des voyageurs

contrôlés. 3 Pourcentage entre le nombre de voyageurs contrôlés et le nombre total de validation de titres de transport fourni

par le système billettique.

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h - Les rapports du délégataire et les rapports d’activité

Les rapports du délégataire de 2010 à 2013 inclus, contiennent la plupart des informations requises par les articles L. 1411-3 et R. 1411-7 du CGCT, à l’exception de l’analyse de l’activité et les propositions d’amélioration du réseau. L’intérêt du document comme outil de gestion et de dialogue s’en trouve ainsi limité.

Les comptes rendus produits font l’agrégat de nombreuses données mais elles ne sont pas analysées par des commentaires sur les évolutions constatées depuis 2010. Le délégataire indique avoir saisi, par courriers en 2011, 2012 et 2013, le SITURV de propositions d’amélioration. L’analyse de ces rapports annuels confiée à des cabinets spécialisés est insuffisamment exploitée tant en séance du comité syndical qu’avec le délégataire.

La chambre relève que le SITURV n’a pas demandé une amélioration du contenu qualitatif des comptes rendus alors que des indicateurs se dégradaient et nécessitaient une réponse rapide. Une meilleure réactivité concernant le suivi des critères de qualité du réseau serait nécessaire pour l’avenir.

De plus, les comptes rendus d’activités établis par le SITURV, outils d’information des citoyens et usagers, sont succincts. Ce sont des plaquettes axées vers la nouvelle ligne de tramway et des transports spécifiques. Ils ne restituent pas le niveau d’activités et sont incomplets notamment en matière financière.

Ainsi, dans le rapport 2013, le nombre, la typologie et le coût des lignes de bus ne sont pas cités, aucune statistique pluriannuelle par ligne et leur évolution n’existe. La même remarque vaut pour les comptes du SITURV qui ne sont pas évoqués.

Enfin, faute de dialogue entre délégant et délégataire, le cahier des charges de la convention de DSP n’a pas pu être amélioré entre 2010 et 2014 et l’avenant qui met fin à la convention est intervenu trop tardivement, après trois ans de conflit.

B - Les marchés de construction de la ligne 2 de tramway

L’examen par sondage d’une dizaine de marchés courants de fournitures ou de services n’a pas révélé d’anomalies notables. Il n’en est pas de même pour des marchés de maîtrise d’œuvre et de travaux relatifs à la construction de la seconde ligne de transport collectif en site propre entre Anzin et Vieux-Condé, dite phase 3.

Au départ de cette phase, une délibération du comité syndical de juin 2009 prévoit un montant prévisionnel de travaux de 65,04 M€ HT. Le montant figurant dans le rapport de présentation des marchés de travaux de juillet 2011, après changement du mode de transport, s’établit à 79,8 M€ HT (valeur janvier 2010 hors matériel roulant). A la mise en service de cette ligne de tramway, le dépassement par rapport à la prévision initiale est de plus de 32 %.

Un véritable contrôle de la maîtrise d’œuvre et des conditions de réalisation de ce chantier n’a pas été mis en place. Cette dérive est due, d’une part, à l’insuffisance d’analyse préalable approfondie notamment en matière de travaux effectués par les concessionnaires et de conception de la plateforme du futur tramway et, d’autre part, à la modification du mode de transport pour la nouvelle ligne de TCSP après le choix du maître d’œuvre.

Cette situation a abouti à des dépassements des estimations et à des marchés complémentaires.

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Début 2011, les lots de travaux de voirie-réseaux divers (VRD) ont été déclarés sans suite (procès-verbal d’analyse des offres d’avril 2011 – marché 101201). Les motifs de cette décision qui doivent être d’intérêt général n’ont pas été déterminés, en contradiction avec l’article 190 du traité CEE. La même anomalie se reproduit pour le lot 4 billettique des marchés de travaux. L’ordonnateur précise que cette décision a été motivée par les conséquences budgétaires inacceptables des offres.

Le marché de travaux relancé en avril 2011 est séparé en quatre lots dont deux portent sur la même nature de prestations : le lot 1 concerne les voiries et réseaux divers – secteurs extérieurs ; le lot 2 est relatif aux voiries et réseaux divers et ouvrage d’art – secteur centre ; le lot 3 porte sur les fournitures, travaux, essais et mise en service de la voie et le lot 4 concerne la billettique.

Les lots 1 à 3 de ce marché relatif à la phase 3 de la ligne de tramway (ligne Valenciennes–Vieux-Condé) ont donné lieu à des avenants coûteux :

Marché initial

(en M€)

Deuxième Consultation

(en M€)

Marché signé après mise au point

(en M€)

Economie par rapport aux 1ères offres

Montant final avec avenants

(en M€)

Ecart montants initial et final

Lot 1 38,813

/ 41,690

35,171 35,903 35,360

33,322 17,20 % 39,689 19,11 %

Lot 2 24,717

/ 25,801

20,777 20,499 20,546

19,560

22,60 %

26,500

35,48 %

Lot 3 25,972 20,794

16,625 21,463

18,054

30,50 %

20,268

12,26 % Totaux 70,936 86,457 21,88 % Source : CRC – à partir des pièces du marché 110402. Concernant la dernière colonne, l’écart est calculé entre les montants des marchés signés après mise au point et leur coût final.

Le montant total de ces marchés est passé de 70,94 M€ à 86,46 M€, soit une hausse de 21,88 %, même si le montant final des marchés est inférieur de 3,4 % par rapport au montant des premiers marchés déclarés sans suite.

Le lot 2 avait été estimé par le maître d’œuvre à 14,99 M€ HT (valeur avril 2011). Il a donné lieu à un important dépassement de coût de 6,94 M€, soit une hausse de 35,48 % par rapport au montant initial du marché. L’ordonnateur indique une évolution de 11,77 % pour les modifications des prestations liées au seul programme de la ligne 2, et 23,71 % liés à des demandes extérieures. Ces hausses s’expliquent, en partie, par un regroupement des travaux de réseaux dans ce lot.

Des avenants liés à des travaux supplémentaires pour la réalisation de la ligne de tramway Anzin-Vieux Condé ont été passés, dont principalement :

- l’avenant n° 2 d’un montant de 3,18 M€ HT dont 3 M€ de travaux d’assainissement au profit du syndicat intercommunal d’assainissement de Valenciennes et subventionnés par lui ;

- l’avenant n° 3 de 2,81 M€ HT dont 2,05 M€ de travaux relatifs notamment aux demandes des concessionnaires pour 1 M€, à des adaptations sur la ligne et à des conditions d’exploitation techniques pour 0,47 M€ et 0,82 M€.

Plusieurs marchés complémentaires ont également été souscrits dont un de 4,17 M€ HT pour la réalisation de travaux de revêtement de la plateforme du tramway qui complète les marchés VRD.

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Ces surcoûts témoignent, selon la chambre, d’une mauvaise évaluation des travaux et des aménagements à réaliser par les maîtres d’ouvrage et d’œuvre mais aussi un manque de maîtrise du projet.

Compte tenu de l’ampleur des projets, un renforcement de l’expertise aurait été nécessaire. Il est recommandé au SITURV d’assurer, à l’avenir, un véritable contrôle de ses chantiers.

V - PLANIFICATION DES DÉPLACEMENTS URBAINS ET FONCTIONNEMENT DU RÉSEAU

Le réseau, dont la marque commerciale est dénommée « Transvilles », comporte :

- 35 lignes de bus ;

- un réseau « Taxival » de transport à la demande pour desservir les zones rurales ;

- un service « Sésame » de transport de personnes à mobilité réduite ;

- un réseau de transport scolaire ;

- plusieurs services de navette desservant notamment l’aérodrome et le centre hospitalier ;

- 2 lignes de tramway : une ligne Denain/Famars (T1, mise en service en 2006), une ligne Vieux-Condé/Famars (T2, mise en service en 2014).

Une desserte reliant Valenciennes à la ville belge de Quiévrain, en passant par Saint-Saulve et Crépin, a été décidée par le SITURV, par délibération de septembre 2013. Il a été acté que cette desserte serait assurée par bus à haut niveau de service, à la place du tramway initialement prévu.

Selon une étude de l’Union des transports publics et ferroviaires (UTP)4, l’utilisation des transports collectifs de voyageurs évolue plus vite au niveau national que celle des véhicules particuliers. Néanmoins, ce constat ne s’applique pas dans le périmètre des transports urbains du SITURV.

A - Les caractéristiques du périmètre de transports urbains

Le périmètre de transports urbains de près de 600 km² et desservant environ 348 000 habitants est très étendu, urbain et rural, peu dense, ce qui rend plus complexes l’efficience et la rentabilité du réseau.

Ainsi, plusieurs ratios illustrent cette situation parmi les 20 réseaux possédant des transports collectifs en site propre. La densité de population du PTU est de 585 habitants alors que la densité nationale médiane est de 1 160 ; le nombre de kilomètres parcourus par habitant du PTU est de 25,4 alors que la médiane est de 37,5 et le nombre de déplacements par habitant en transport en commun urbain au sein du PTU est de 41 pour une médiane nationale de 89 déplacements.

4 Les chiffres clés du transport public 2013 UTP (édition publiée début 2015).

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B - La stratégie et la planification en matière de transport

La mobilité et les transports dans le Valenciennois trouvent leurs sources dans les documents d’orientation stratégique.

1 - Le schéma régional des transports

Le schéma régional des transports de la région Nord – Pas-de-Calais, en cours de révision, est un outil d’orientation et de préconisation pour optimiser les services de transport et encourager des modes de transport respectueux du développement durable, telle la voie verte vélo-routes Dunkerque-Lille-Valenciennes. Il a induit la création du syndicat mixte intermodal régional de transports qui s’emploie à coordonner l’offre de transport voyageurs et auquel adhère le SITURV.

2 - Le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et les plans de déplacements urbains (PDU)

Le schéma de cohérence territoriale approuvé en février 2014 et son plan d’aménagement et de développement durable concernent 81 communes ; ils donnent une vision globale de la problématique concernant le transport, notamment celle des transports en commun en site propre qui sont des vecteurs du réaménagement des axes traversés (voirie, mobilier urbain).

Deux plans de déplacements urbains se sont succédés sur le périmètre du SITURV ; le premier approuvé en novembre 2003 par le comité syndical couvrait la période 2002-2012, l’autre, adopté en décembre 2013, se rapporte à la période 2013-2023.

a - L’évaluation du premier PDU et le resserrement du nombre des objectifs stratégiques

L’agglomération valenciennoise est dotée d’une politique globale des déplacements matérialisée par un réseau de transport en commun de 643 km, hiérarchisé et différencié (tramway, bus à haut niveau de service, transport à la demande), en relation avec les agglomérations voisines.

Le PDU 2002-2012 s’articulait autour de six « axes majeurs d’intervention », dont les contours restaient généraux. Les objectifs à atteindre étaient nombreux mais imprécis tels que « favoriser la convivialité des communes, des quartiers et du centre-ville », « faire des transports collectifs une alternative crédible et valorisante à la voiture particulière » et « s’orienter vers une gestion du stationnement garante d’une meilleure cohabitation des modes de déplacement ».

L’évaluation de ce premier PDU par le SITURV a abouti à un constat critique qui inspirera la rédaction du SCoT et du nouveau PDU : une sous-utilisation des parkings relais, des politiques disparates de stationnement, peu de coordination des acteurs, peu de réussite des stratégies de déplacements en mode doux, une répartition imprécise des actions et des financements par acteur concerné, des calendriers de réalisation aux échéances souvent repoussées.

Ce constat relevait aussi une imbrication insuffisante des différentes actions du PDU (stationnement, voirie, réseau de transport en commun) avec les autres documents d’urbanisme locaux (PLU, dossiers de ZAC, aménagements de voirie) et un manque d’actions concrètes relatives aux piétons, aux vélos et à la sécurité des déplacements.

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Le nouveau PDU fixe des objectifs relatifs à la réduction de la part du transport par véhicule personnel, la mise en œuvre d’une politique du stationnement favorisant les transports collectifs, la sécurité des cyclistes et l’accessibilité pour les personnes à mobilité réduite.

Après une large concertation et au moment de la validation définitive du PDU 2013-2023 en décembre 2013, quatre actions avaient été engagées : schéma directeur des aménagements cyclables, restructuration du réseau de bus, décision de mise en service d’une première ligne de tramway, mise en œuvre d’un « code de la rue ».

Par ailleurs, de nouvelles obligations ont été instituées : l’évaluation environnementale a été rendue obligatoire depuis les décrets de mai 2005 relatifs à l’évaluation des incidences des documents d’urbanisme sur l’environnement ; la loi sur l’égalité des droits et des chances, de la participation et de la citoyenneté des personnes handicapées du 11 février 2005 impose de rendre accessible aux personnes à mobilité réduite la totalité de la chaîne de déplacement.

b - Les objectifs

L’objectif du SCoT, en matière de mobilité, est de poursuivre l’amélioration du réseau de transports en commun grâce aux transports collectifs en site propre, de réorienter les déplacements vers les modes de transports alternatifs à la voiture (covoiturage, auto-partage, vélo) et de limiter les conséquences environnementales et sanitaires des pollutions engendrées par les flux routiers.

Le PDU 2013-2023, plus précis en matière de mobilité que le SCoT, se concentre en plus des objectifs de ce dernier autour de plusieurs axes :

- renforcer l’offre de transport en commun dans les espaces urbains les plus denses ; - développer les coopérations avec les réseaux voisins, les entreprises, les outils utiles à la

clientèle (billettique/tarification lisible, information multimodale plus importante) et le rôle des pôles multimodaux de transport (gares) ; selon l’ordonnateur, une stratégie de communication sur les actions et objectifs du PDU est en cours ;

- poursuivre l’évolution des modes de transport pour que la part des transports en commun progresse de 7 à 10 % et celle de la voiture diminue de 66 % à 58 %.

Par ailleurs, conformément à l’article L. 1214-7 du code des transports, ce nouveau PDU est compatible avec le SCoT de l’arrondissement de Valenciennes et les plans relatifs à la réduction des pollutions5.

3 - Bilan des instruments de planification

L’existence d’orientations générales, souvent non adossées à des objectifs chiffrés et détaillés, à des financements non déterminés, rend difficile une mise en cohérence de tous ces documents de planification et une vision synthétique des enjeux.

La chambre recommande une concertation étroite et renforcée avec les services des communes et des communautés d’agglomération pour atteindre les objectifs du PDU.

5 Plan climat énergie territorial, plan de protection de l’atmosphère et schéma régional climat air énergie.

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C - Le fonctionnement du réseau

1 - Le bilan

a - La satisfaction des usagers

Une enquête de satisfaction de mars 2013 permet de mieux cerner les catégories de clientèle (jeune et majoritairement féminine) et le motif des déplacements dont 6 sur 10 sont considérés comme « motif obligatoire » (domicile-lieu de travail ou d’enseignement).

Les usagers sont à 15 % très satisfaits et 7/10 se disent satisfaits mais ce paramètre est en régression par rapport à 2011, passant de 95 % à 87 %. La propreté des véhicules, la ponctualité et l’attitude des conducteurs demeurent les points faibles. Un point positif est un degré très élevé de satisfaction des usagers dans les tramways (95 %).

b - Le niveau d’activités du réseau

Plusieurs indicateurs permettent de mesurer l’activité du réseau et de la comparer à d’autres.

1) L’offre kilométrique

L’offre kilométrique est faible compte tenu du vaste PTU à couvrir. Selon l’analyse des rapports du délégataire, l’offre kilométrique a baissé entre 2010 et 2013 de 6,67 %. C’est le trafic des autobus affrétés (transports spécifiques demandés hors lignes régulières) qui a marqué la plus forte baisse avec près de 11,54 % puis celui des autobus réguliers avec 7 %.

Dans ce dernier cas, la diminution s’accentue entre 2012 et 2013 (- 4,46 % contre - 3 % entre 2011 et 2012) car les travaux de construction de la ligne de tramway Valenciennes–Vieux-Condé ont perturbé la ligne 14, une des principales lignes de bus. En 2014, au regard des tableaux de bord mensuels, la situation ne s’est pas améliorée.

Le tramway est moins impacté avec une diminution 2012-2013 de 2,3 % qui serait aussi issue, selon le délégataire, de la construction de la ligne de tramway Valenciennes–Vieux-Condé. L’interruption du service d’une semaine en août 2013 n’apparaît pourtant pas devoir être la seule explication pour un moyen de transport en site propre qui devrait monter en puissance.

Selon l’ordonnateur, la rationalisation de l’offre kilométrique figure parmi ses objectifs pour tenir compte de la configuration urbaine et rurale du périmètre du SITURV.

2) Le nombre de voyages bus, la vitesse commerciale et les difficultés d’exploitation du réseau

Il a chuté de près de 10 % entre 2011 et 2013 (18,56 millions en 2011, 16,98 millions en 2013) avec une perte de 556 281 voyages pour la ligne 14 précitée. Les premières tendances 2014 indiquent également une hausse de la fréquentation des bus qui n’est plus impactée par les travaux de la ligne 2 du tramway mais une diminution de la fréquentation des tramways.

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La vitesse commerciale en 2013 tant des bus que du tram reste stable à environ 23 km/h, ce qui tend à démontrer que l’impact des travaux de la ligne 2 de tramway n’est pas aussi prépondérant dans la baisse des performances. Selon l’ordonnateur, ce sont les secteurs urbains intramuros qui bénéficient de la meilleure vitesse commerciale et celle-ci aurait pu être améliorée par le gestionnaire du réseau.

Les voyages prévus sont estimés comme suit dans la convention mais les objectifs ne seront pas atteints entre 2010 et 2013, compte tenu du retard de deux ans pris dans la mise en service de la ligne 2 de tramway :

(En millions de voyageurs) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Tramway 6,53 6,68 6,83 6,99 7,16 7,31 7,47 7,62 Ligne 2 TCSP 0 0,56 2,38 3,54 3,66 3,72 3,78 3,84 Autobus 13,09 13,22 12,02 11,31 11,48 11,67 11,85 11,97 Transport à la demande 0,04 0,04 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 0,05 Services sous-traités 1,85 1,87 1,70 1,60 1,63 1,65 1,68 1,70 PMR 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 0,02 TOTAL 21,54 22,41 23,01 23,52 23,99 24,43 24,84 25,20 Source : SITURV.

Le service des bus fonctionne de 5 h 30 à 21 h 40 en semaine et de 8 h à 20 h les dimanches et jours fériés, ce qui limite les déplacements nocturnes, notamment en retour du centre-ville. Un règlement d’exploitation définit plus précisément les conditions d’accès et horaires du réseau.

Le réseau de bus a souffert de fragilités :

- des amplitudes horaires limitées en soirée et en période scolaire, par exemple des lignes desservant Valenciennes et Denain (1, 5 avec prolongement tramway, 12, 13 et 14) arrêtent leur desserte avant 21 h 30 voire 20 h 30 ; la navette centre-ville et la ligne 511 (sud-ouest de Valenciennes) sont limitées à 19 h, la ligne 603 qui dessert Valenciennes, Marly et Préseau arrête à 18 h 30 ;

- une desserte mal appréhendée de zones d’activité et d’emploi (Saint-Saulve) et des fréquences insuffisantes en heures de pointe par exemple des lignes desservant Denain et Saint-Amand-les-Eaux (lignes 20, 21, 22, 30, 101 à 112) qui ont une fréquence de passage de 60 mn, d’autres lignes desservant Valenciennes (51, S1, S2, 12 et 13) sont parfois espacées de plus 20 mn en heures de pointe.

c - Le bilan du fonctionnement du réseau

Le réseau a peu évolué hors la mise en service de la seconde ligne de tramway. Les objectifs de la convention n’ont pas été réalisés sans réaction adéquate du SITURV alors même que les statistiques fournies par le délégataire révèlent une baisse de l’activité.

Le conflit délégant/délégataire a été un obstacle à la mise en place de mesures correctives à la diminution de fréquentation. Il en est de même en matière de fraude et de sinistralité, sujets pourtant sensibles dans l’exploitation d’un réseau. Pour l’ordonnateur, le manque de réactivité des deux premières années s’explique par la nécessité de ne pas modifier l’offre en permanence sauf à l’ajuster très ponctuellement en début de contrat.

La chambre recommande au SITURV la mise en place rapide d’un tableau de bord mensuel interne destiné à informer les élus. Elle préconise un dialogue avec le cocontractant plus fréquent.

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Une analyse contradictoire et régulière des données sur l’évolution des kilomètres produits, du nombre de voyages effectués, des coûts au kilomètre et au voyageur, des kilomètres par agent de conduite, des recettes tarifaires, etc. participerait à un pilotage plus efficace et précis de l’exploitation.

La chambre recommande également de s’attacher à remplir les objectifs du PDU en cours, notamment celui visant à renforcer l’offre de transport.

2 - La position du réseau du SITURV par rapport aux réseaux ayant des transports en commun en site propre

Le tableau ci-dessous permet de connaître les dernières évolutions des principaux paramètres d’exploitation du réseau du SITURV en le comparant aux vingt réseaux en France qui concernent plus de 250 000 habitants et possèdent des moyens de transport en commun en site propre.

Les facteurs d’efficacité commerciale sont l’offre, le remplissage, la fréquence, la complémentarité des bus et d’autres moyens de transport et la présence de transports en commun en site propre (TCSP).

A la lecture de ce tableau, le réseau valenciennois apparaît peu performant dans plusieurs domaines. Son caractère à la fois urbain et rural fait augmenter la dépense par voyage mais sa productivité (coût kilométrique) reste dans la moyenne des réseaux. L’ordonnateur évoque le faible rendement du versement transport par rapport à la moyenne nationale (- 30 %) compte tenu du contexte socio-économique local pour expliquer le manque d’efficacité du réseau.

Pr incipaux ratios d’évolution des réseaux avec TCSP et du SITURV 2011-2013

RATIOS

Réseaux PTU de plus de 250 000 habitants à TCSP (20)* - 2012

Réseaux PTU de plus de 250 000

habitants à TCSP (20)* - 2013

Variation 20 réseaux 2012/2011

Variation 20 réseaux 2013/2012

SITURV 2012

SITURV 2013

Variation SITURV

2012/2011

Variation SITURV

2013/2012

Nombre d’HABITANTS DESSERVIS/km² 1 076 1 160 - 0,30 % - 1,50 % 585 585 0,20 % 0,00 % Nombre de km parcourus/HABITANT = Offre kilométrique 36,4 37,5 0,80 % 1,90 % 25,6 25,4 - 3,00 % - 0,78 %

Nombre de VOYAGES/HABITANT= Fréquentation 174 177 3,30 % 2,20 % 54 49 1,90 % - 9,26 %

Nombre de VOYAGES/km = Taux d’utilisation 4,7 4,7 2,60 % 0,30 % 2,1 1,9 5,00 % - 9,52 % Nombre de km/SALARIE-E 12 264 12 434 - 0,20 % 0,90 % 16 697 16 713 2,00 % 0,10 % RECETTE/VOYAGE (en €) 0,49 0,49 - 1,10 % 1,80 % 0,81 0,84 0,00 % 3,70 % DEPENSE/VOYAGE (en €) 1,34 1,36 0,80 % 1,90 % 2,81 3,06 2,20 % 8,90 % DEPENSE/km = coût kilométrique 6,34 6,43 3,40 % 2,20 % 5,95 5,87 6,80 % - 1,34 % Taux de couverture des DEPENSES par les RECETTES(R/D en %) 36,2 36,2 - 1,90 % - 0,10 % 28,7 27,3 - 3,00 % - 4,88 %

Source : UTP mise en forme CRC. * 20 signifie le nombre de réseaux français possédant hors RATP des transports en commun en site propre et

> à 250 000 hab.

L’offre kilométrique, la fréquentation et le taux d’utilisation sont parmi les plus faibles des réseaux de même catégorie en France. Le taux de couverture des dépenses par les recettes se situe dans une moyenne basse.

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En revanche, en termes d’utilisation des ressources humaines disponibles, le réseau du SITURV est l’un des plus performants, ce qui indique que le problème principal de ce réseau n’est pas dans l’organisation des moyens mais dans l’adéquation entre l’offre et les besoins en matière de transport collectif, en termes de lignes et de fréquence de passage, notamment aux heures de pointe.

Les derniers résultats connus indiquent que la période de baisse globale de la fréquentation n’est pas achevée. La restructuration du réseau intervenue début 2014 avec la mise en service de la ligne 2 du tramway tarde toujours à produire une hausse significative de la fréquentation globale du réseau.

La chambre souligne que le réseau de bus est notamment confronté à un manque d’attractivité que les relations avec le délégataire n’ont pu résoudre.

* * *

14, rue du Marché au Filé – 62012 – Arras cedex – Téléphone : 03.21.50.75.00 – Télécopie : 03.59.62.05.38

Réponse au rapport d’observations définitives SYNDICAT INTERCOMMUNAL DES TRANSPORTS URBAINS DE LA REGION DE VALENCIENNES (SITURV)

(Département du Nord)

Exercices 2009 et suivants

Ordonnateur en fonctions pour la période examinée :

- Mme Anne-Lise Dufour-Tonini : réponse de 4 pages et son annexe de 4 pages.

« Les destinataires du rapport d’observations disposent d’un délai d’un mois pour adresser au greffe de la chambre régionale des comptes une réponse écrite. Dès lors qu’elles ont été adressées dans le délai précité, ces réponses sont jointes au rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs » (article 42 de la loi 2001-1248 du 21 décembre 2001).