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Uruguay:

alternativas de financiamiento para el manejo forestal sustentable

Estudio realizado por el consultor Ricardo Larrobla para FAO-FONP

Montevideo, Uruguay Enero 2004

El consultor debe agradecer la disponibilidad y deferencia de los protagonistas locales entrevistados o consultados a efectos de poder completar la visión requerida por este estudio; asimismo agradece la dedicación del Lic. en Administración Federico Fitermann en el armado de la agenda, la participación

en varias entrevistas y la recopilación y análisis de información financiera.

EQUIVALENCIA MONETARIA Unidad monetaria: Peso Uruguayo ($)

Tasa de cambio interbancaria (promedio comprador/ vendedor) en Enero de 2004 US$ 1,00 = $ 29,00

AÑO FISCAL 1 de Enero a 31 de Diciembre

PESOS Y MEDIDAS Uruguay utiliza el Sistema Internacional (métrico decimal)

Uruguay: alternativas de financiamiento para el manejo forestal sustentable

CONTENIDO

GUIA DE LECTURA 1) Lectura rápida: cliquear marcadores “Resumen Ejecutivo” y "Conclusiones y recomendaciones” 2) Lectura semidetallada: cliquear marcadores de “Boxes” numerados 3) Para una visión global dinámica: recurrir al archivo señalado en Anexo III (powerpoint) Página Uruguay: indicadores contextuales -i Resumen Ejecutivo 1 1. Introducción 6 2. Objetivo del estudio y sus productos 6 3. Visión sinóptica del subsector forestal 7 3.1 Desarrollo reciente 7 3.2 Lecciones a ser aprendidas 14 3.3 Desafíos (con énfasis en el MFS) 15 4. Visión sinóptica del sector crediticio y financiero 18 4.1 El contexto económico-financiero reciente 18 4.2 El contexto financiero actual 21 5. El financiamiento en el sector primario 23 5.1 El financiamiento en el subsector forestal 23 5.2 En otros subsectores 24 5.3 Herramientas de financiamiento aplicables al MFS 27 5.4 Fortalezas y debilidades actuales para el financiamiento del MFS 28 5.5 Discusión 31 6. Opiniones relevantes de los protagonistas (stakeholders) 34 7. Conclusiones y recomendaciones 42

LISTA DE ANEXOS I. Términos de referencia 2 páginas II. Metodología de trabajo 2 páginas III. Presentación sinóptica en diapositivas 1 página IV. Instituciones y personas relevantes para el tópico del estudio 1 página V. Documentos de interés para el tópico del estudio 1 página

LISTA DE CUADROS DEL INFORME PRINCIPAL N° Título Página 1 Uruguay: estado del desarrollo reciente del subsector forestal 9 2 Uruguay: evolución del Producto Bruto Interno, 1998-2002 18 3 Uruguay: activos financieros, antes (2001) y después de la crisis 19

LISTA DE BOXES DEL INFORME PRINCIPAL

N° Título Página 1 El subsector forestal de Uruguay 12 2 Desafíos para financiar un MFS 16 3 La coyuntura económico-financiera 20 4 El financiamiento en el subsector forestal y en otros subsectores 25 5 Principales fortalezas y debilidades para el financiamiento del MFS 30

LISTA DE SIGLAS Y ABREVIATURAS

AFAP Administradoras privadas de Fondos de Ahorro Previsional BCU Banco Central del Uruguay BROU Banco de la República Oriental del Uruguay CND Corporación Nacional para el Desarrollo CNTyPI Centro Nacional de Tecnología y Productividad Industrial (del MIEM) DGF Dirección General Forestal (del MGAP) DINAMA Dirección Nacional de Medio Ambiente (del MVOTMA) GoU Gobierno de Uruguay INE Instituto Nacional de Estadísticas IPC Índice de Precios al Consumo MEF Ministerio de Economía y Finanzas MERCOSUR Mercado Común del Sur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) MFS Manejo Forestal Sustentable (en inglés SFM) MGAP Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca MIEM Ministerio de Industria, Energía y Minería MVOTMA Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente OPyPA Oficina de Política y Programación Agropecuarias (del MGAP) PBI Producto Bruto Interno PEA Población Económicamente Activa (excluye población rural) SPF Sociedad de Productores Forestales ca. Aproximadamente (e) Estimado (p) Previsión s/d Sin datos

Uruguay: alternativas de financiamiento para el manejo forestal sustentable_____________________

____________________________________________________________________________________________ Ricardo Larrobla, Enero 2004 i

Uruguay: indicadores contextuales Indicador Años Inicioa Finb

Area terrestre (km2 ) 2003 176.215 Area de aguas jurisdiccionales y del mar territorial (km2 ) 2003 141.856 Población total (106 ) 1996/2003(e) 3,2 3,4 Densidad poblacional (personas / km2) 2002 18 Población rural (106 ) 1996/2003(e) 0,3 0,3 Tasa media anual de crecimiento poblacional (%) 1985-96 0,6 Población metropolitana (Montevideo e influencia)(%) 1996 42 Población <15 años (106 ) 1996 0,8 Población >65 años (106 ) 1996 0,4 PEA (106 personas) 1996/2002(e) 1,4c 1,2d

Población inactiva (106 personas) 1996/2002(e) 1,0 0,9 PEA sector agropecuario y forestal (106 personas) 1996 0,15 Deuda externa bruta (106 US$ corrientes) 2000/2003-III 8.895 10.542 Deuda pública total (externa e interna) (% PBI) 2000/Set 2003 46 117 Deuda externa con vencimiento a ≤5 años (% sobre total) 2000/2003-II 44 38 Resultado financiero del Estado (% del PBI) 1998/Set 2003 -0,9 -4,2 Inflación anual minorista (IPC) (% anual) 1998/2003 8,6 10,2 Devaluación (% anual) 1998/2003 8,3 7,3 Activos de reserva totales (106 US$ corrientes) 2001/Oct 2003 7.606 4.741 PBI (106 US$ corrientes) 1998/2002 22.371 12.321

1999/2000 -2,8 -1,4 2001/2002 -3,1 -10,8 PBI (% variación sobre año previo)

(p, rango de varias previsiones) 2003(e)/2004(p) -1,0 +4,0 a 6,0%

PBI per capita (US$ corrientes) 1998/2003(e) 6.812 3.600 PBI agropecuario (% variación sobre año previo) 2001/2002 -5,0 +6,6 PBI industria manufacturera (id.) 2001/2002 -6,2 -13,8 Proporción PBI agropecuario (% del total) 1996/2002 7,8 9,1 Proporción PBI manufacturero (% del total) 1996/2002 19,3 17,4 Proporción PBI electricidad, gas y agua (% del total) 1996/2002 3,7 4,8 Proporción PBI construcción 1996/2002 5,3 4,2 Proporción PBI comercios, restaurantes y hotelería 1996/2002 14,6 12,2 Proporción PBI transporte y comunicaciones 1996/2002 7,5 9,1 Importaciones totales (106 US$ CIF) 1998/2003 (e) 3.811 2.000 Exportaciones totales (106 US$ FOB) 1998/2003 (e) 2.769 2.100 Importaciones de origen forestal (106 US$ CIF) 1989/2002 22,9 61,1 Exportaciones de origen forestal (106 US$ FOB) 1989/2003 (e) 12,8 123,0 Gasto en I&D (% PBI) 2000 0,4 Desocupación sobre la PEA (%) 1998/2003 10,1 16,0 Desocupados (103) 1998/2002 124 211 Población en situación de pobreza (incl. indigentes) (103) 1998/2002 441 646 Población en estado de indigencia (103) 1998/2002 42 53 Tasa de analfabetismo (% sobre población +10 años) 1996 3 Tasa de analfabetismo rural (%) 1996 6 Tasa bruta de natalidad (%) 2002 0,16 Tasa bruta de mortalidad (%) 2002 0,09 Tasa de mortalidad infantil (‰) 2002 14,8 Esperanza de vida al nacer (años) 2002 75 Población c/ cobertura de salud (sistema público) (106 ) 1996 1,3 Población c/ cobertura de salud (sistema privado) (106 ) 1996/2000 1,5 1,5 Población sin cobertura de salud (106 ) 1996 0,4 Habitantes por médico (N°) 2001 258 Digitalización de la red telefónica (%) 2002 100 Penetración de internet (% habitantes) 2001 14 Superficie cultivada (103 hectáreas)e 2001-02 620 Producción de granos (103 toneladas) 2001-02 1.644 Producción frutas cítricas (103 toneladas) 2001 342 Producción fruta hoja caduca (103 toneladas) 2001 199 Existencia de bovinos (106 cabezas) 2001 10,6


____________________________________________________________________________________________ Ricardo Larrobla, Enero 2004 ii

Indicador Años Inicioa Finb

Existencia de ovinos (106 cabezas) 2001 12,1 Producción de leche vacuna (106 litros) 2001 1.120 Producción de carne vacuna (103 toneladas) 2001-02 878 Producción de lana ovina (103 toneladas) 2001-02 49,6 Superficie total de bosques (103 hectáreas) 1982/2002 ~850 ~1.400 Superficie con bosques cultivados (103 hectáreas) 1980/2002 179,6 753,2f Superficie con bosques nativos (103 hectáreas) 1982/2002 ~670 ~670 Tasa de forestación (103 hectáreas por año) 1989/1998 6,6 83,2 Producción bruta en silvicultura (% PB agropecuario) 1989/2002 2,7 10,7 Extracción de madera del bosque cultivado (106 m3 año) 1987/2002 ~3,0 ~3,4 Extracción para aserrío y chapas (% del total extraído) 1987/2002 <6 18 Extracción para pulpa (% del total extraído) 1987/2002 <4 32 Extracción para uso energético (% del total extraído) 1987/2002 83 47 Proporción de eucaliptos y coníferas en total forestado (%) 1987/2002 73-13 77-22 Bosques per capita (ha) 1982/2001 0,30 0,45 Suelos con aptitud legal para forestación (103 hectáreas) 1980/2003 1.810,0 3.574,6 Consumo total de leña (ktep) 1987/2002 543 374 Consumo industrial de leña (% del total) 1987/2002 34 19 Consumo energético total per capita (kep) 1987/2002 640 665 Emisiones netas de CO2 (kton) 1990/1998 5.810 1.957 Emisiones netas CH4 (kton) 1990/1998 665 759 Emisiones netas N20 (kton) 1990/1998 32 38 SO2 y polvo suspensión en Montevideo (µg/m3) 1999/2001 37,2 y 30,6 35,4 y 42,6 Residuos sólidos recogidos/ habitante en Montevideo (kg) 2000/2001 244 270 Universidades privadas (Nº) 1989/2004 1 4 Universidades públicas (Nº) 2004 1 Camas en hospitales (N°) 2001 6.585 Turistas ingresados al país (106 personas año) 1998/2001 2,3 2,1 Rutas rodoviarias nacionales (103 km) 2001 8,8

a el valor corresponde al año de la izquierda en el período de la columna previa b el valor corresponde al año de la derecha en el período de la columna previa c 12 y más años d sólo población urbana +14 años e arroz, trigo, cebada, maíz, girasol, sorgo, soja f 602.600 ha de bosques para producción de madera y 150.600 ha de protección

FUENTES: en base a informaciones de INE, BCU, MGAP, MIEM, MVOTMA, SPF, FAO, estudios privados y notas técnicas diversas.


____________________________________________________________________________________________ Ricardo Larrobla, Enero 2004 1

Resumen Ejecutivo

Este RE toma como base, con algunos agregados adicionales, los Boxes de síntesis insertos a lo largo del Estudio.

El objetivo del trabajo (capítulo 2) ha sido el de realizar una revisión nacional validada del sector bosques de Uruguay, y un análisis de los mecanismos e incentivos, existentes y potenciales, para el manejo forestal sustentable (MFS), siguiendo los términos de referencia (Anexo I), que incluyeron 13 entrevistas a referentes importantes del sistema financiero local, privado y público (6), ejecutivos del sector público no financiero (3) y ejecutivos del sector forestal privado (4).

Los productos del Estudio (capítulo 2) consisten en la revisión de país, la descripción y el análisis crítico de los mecanismos de financiamiento e incentivos actuales y potenciales, una lista de referentes clave, financieros y forestales, una explicación breve de la metodología de trabajo aplicada, una presentación en powerpoint.

La metodología utilizada se describe en el Anexo II.

Se desarrolló una visión sinóptica del subsector forestal, orientada al objetivo principal (capítulo 3). Esto significa que la descripción no sólo no es exhaustiva, sino que además es selectiva, concentrándose en los elementos que, a juicio del consultor, mejor caracterizan sus grandes planos y ejes de articulación. En primer lugar se describe el desarrollo reciente, abstrayéndolo de detalles y coyunturas; en segundo lugar se extraen posibles lecciones a aprender (entre las cuales algunas aprendidas) y se sintetizan los que serían principales desafíos para el MFS.

La inflexión para el desarrollo del subsector ocurrió en 1988, por una confluencia de circunstancias internas y externas: entra en plena vigencia una nueva ley forestal (N° 15.939) junto a los decretos reglamentarios principales, se empieza a operativizar con recursos frescos del Estado un régimen de subsidios a la plantación, se revigoriza el mecanismo de exenciones impositivas a factores de la producción asociados (tierras e importación de bienes), mediante un crédito multilateral se desarrollan actividades periféricas de apoyo, todo lo cual coincide con una fuerte demanda externa, en toda la región, por madera rolliza de eucalipto destinada a pulpa en mercados del hemisferio Norte.

Los resultados se comprueban claramente positivos y estables en los años subsiguientes, debido a la constancia de la política pública de respaldo, asociada al cambio en los paradigmas de la demanda externa de productos madereros, y a las condiciones ecológicas, institucionales y jurídicas del país que actuaron como marco favorable. Hasta 1988 Uruguay era importador neto de productos de origen forestal, poseía escasísima cobertura boscosa (en su mayor parte con escaso valor productivo, salvo combustible), no había conocimiento ni tecnologías de escala adecuada, el segmento industrializador se limitaba al mercado doméstico y varios intentos de promoción de la actividad habían fracasado.

Al subsector forestal se lo caracteriza, entonces, como una actividad reciente, de gran dinamismo, apoyada por una de las pocas políticas productivas explícitas del Estado, que generó en 15 años una masa de ca. de 600.000 hectáreas de plantaciones, cuyo ciclo está aun en construcción (en el corto y mediano plazo debería completarse con las fases de cosecha, industrialización y comercialización masivas). Como consecuencia de ese proceso se han ido creando sobre la marcha habilidades, capacidades y conocimientos, tanto a nivel público como privado. La rapidez del crecimiento no ha estado exenta de errores, pero no se percibe que estén siendo apropiadamente evaluados con el fin de que su enseñanza retroalimente positivamente al propio proceso.



A efectos de una mejor visualización, a las 600.000 hectáreas de plantaciones de “desarrollo reciente” deberían agregarse ca. de 150.000 de plantaciones anteriores (de baja calidad como madereras o con valor energético o protector), más ca. de 700.000 de bosques nativos dispersos (principalmente uliginosos o serranos, con valor protector actual y valores potenciales a futuro) y otras 3.000.000 de hectáreas de “campos” (pastizales), con aptitud ecológica y estatus legal, para expandir la frontera boscosa.

Paralelamente ha ocurrido un fenómeno bastante sostenido de demanda externa por madera de eucaliptos (principalmente en rollo y para fines pulpables), que permitió que el balance comercial subsectorial pasara de crónicamente deficitario a sostenidamente superavitario, si bien con valores aun poco expresivos. Las exportaciones han crecido geométricamente, a una razón igual a 2 en períodos de alrededor de 7 años; tal vez esto se mantenga así por 2 heptenios más, para luego estabilizarse; también se observa un incipiente pero sostenido cambio en el perfil del producto exportado, con aumento en su valor agregado, otra tendencia que se mantendrá firme.

Una clasificación utilitaria de las ca. de 600.000 hectáreas de “desarrollo reciente”, a los efectos de diseñar estrategias de MFS revela, en grandes números:

a) ⅔ con menos de 8 años y ⅓ con 8-15; b) <¾ de eucaliptos y ¼ de pinos (siendo E. globulus más P. taeda el 60%); c) ¾ radicadas en las micro-regiones Litoral Oeste y Norte; d) ⅓ (aprox. ½-½ eucaliptos y pinos) en proyectos foresto-industriales en formación,

de más de mil hectáreas, con buen nivel tecnológico; e) ¼ de más de 1.000 ha, ⅕ 500-1000, ⅓ de 200-500 y ⅓ <200.

El impacto social del ‘desarrollo reciente’ ha sido grande en ciertas regiones pero en general asociado a localidades específicas, creando percepciones, expectativas y demandas importantes pero diferentes en las comunidades, incluyendo micro-migraciones, creación y desaparición de puestos de trabajo, situación que no ha llegado al punto de estabilización y requiere una atención más integrada, ya que la oferta de trabajadores no sólo es inelástica sino que debe ser capacitada.

Se identifican algunas lecciones importantes a aprender en relación al desarrollo reciente del subsector, y se plantean algunos desafíos vinculados principalmente con las estrategias de MFS y sus alternativas de financiamiento. En primer lugar será necesario corregir el error generalizado de percibir al subsector forestal en Uruguay -por quienes son ajenos a él- apenas como “plantaciones” y por muchos involucrados a él, como solamente un segmento foresto-industrial basado en cultivos con especies de rápido crecimiento. Si bien esto es comprensible desde visiones singulares, por la propia política pública centrada en la promoción de plantaciones, y por la falta de “historia” forestal previa del país, el desarrollo acelerado requiere cambiar ese paradigma.

Asimismo, son también desafíos: (1) hacer conocer a nivel público y privado, productivo, financiero, bancario, empresarial y técnico qué es, qué implica, qué beneficios conlleva y qué estrategias requiere el MFS; (2) desarrollar las aproximaciones técnicas, organizacionales e institucionales para diseñar su ingeniería financiera; (3) conducir al segmento de los emprendimientos foresto-industriales en gran escala y a una parte del segmento mediano, junto al sector público, a cumplir un rol catalizador del MFS; (4) buscar formas para que los segmentos de emprendimientos medianos y de forestaciones pequeñas, se organicen ante las nuevas opciones, y que en diálogo con el sector público, se articulen a la estrategia central de un MFS; (5) aprender a gestionar los riesgos de modificación en el estatus tributario del subsector, a efectos de que reviertan a actividades de MFS.

En el capítulo 4 se desarrolla una visión sinóptica del sector financiero y crediticio del país, dando espacio a la explicación de la coyuntura de Uruguay en 1998-



2003 que justamente tiene incidencia en uno de los pilares del Estudio sobre el MFS. Esa coyuntura ha sido fuertemente negativa para casi todos los ámbitos, llegando a su piso en 2002. La mejoría leve que se constata desde 2003, tendrá en el mejor de los casos una evolución lenta y frágil, entre otros aspectos en el del financiamiento. Ello encuadra al tema del presente Estudio en un escenario complejo, si bien una serie de nuevos instrumentos financieros creados para el subsector agropecuario y otros de carácter general, pueden generar un ambiente propicio para el subsector y específicamente para el MFS.

Posteriormente se estudian los mecanismos de financiamiento existentes a nivel forestal, como de otros subsectores primarios ya que podrían tener –como efectivamente se comprobó- aplicaciones al financiamiento del MFS (capítulo 5, Financiamiento del sector primario). Esto incluye un análisis de las posibles herramientas y de las fortalezas y debilidades actuales para el financiamiento en MFS, incluyendo una discusión sobre el tópico; este capítulo se nutre con los aportes de entrevistas con personas clave de entidades tanto financieras como vinculados al negocio forestal, pero no reflejan necesariamente sus opiniones. Un resumen de los diálogos mantenidos con tales personas se incluye en el capítulo 6 (Opiniones relevantes de los protagonistas).

En relación a los mecanismos de financiamiento e incentivo existentes a nivel de los bosques, se describen: a) los subsidios públicos y exoneraciones tributarias a los bosques y tierras involucradas (la herramienta de mayor impacto positivo), b) las exoneraciones tributarias a la importación de ciertos bienes de capital y a proyectos declarados de interés nacional, c) las líneas de crédito público (algunas privadas) para plantaciones y para compra de ciertos equipamientos, d) el leasing (utilizado en forma limitada por la banca privada), el crédito para capital de giro y la prefinanciación de exportaciones (banca privada), su importancia relativa y su impacto general sobre el desarrollo subsectorial con miras al MFS.

Respecto a los mecanismos financieros en otros subsectores, se identificaron los de mayor interés, analizando su importancia: a) el crédito bancario (público/ privado), una modalidad en crisis desde 2001-02, b) la reciente creación de fondos específicos (para productores lecheros, arroceros, frutícolas, vitivinícolas, azucareros), financiados por los consumidores o los exportadores, con participación de inversores institucionales, principalmente para abatir deuda pero también para fomentar la producción, c) el leasing, el crédito para capital de giro y prefinanciación de exportaciones, y d) mecanismos más recientes y todavía poco utilizados pero con alto potencial, como la securitización y los fideicomisos.

Entre las principales fortalezas del subsector –vinculadas a los mecanismos de incentivo y financiamiento del MFS- se menciona: a) su carácter dinámico en el segmento de plantaciones, con una demanda externa en formación, que actúa como motor, b) la existencia muy reciente de un primer borrador de Código nacional de buenas prácticas forestales, concertado por un amplio espectro de agentes públicos y privados, c) la participación activa en las actividades del Proceso de Montreal (Uruguay es miembro permanente) de elaboración de criterios e indicadores para el manejo sustentable, d) la existencia de un segmento empresarial de tamaño grande a mediano, en claro proceso de consolidación e integración vertical, con una adhesión creciente a mecanismos de certificación internacionalmente reconocidos, e) la formación incipiente de polos micro-regionales, que permitirán perfilar modelos de producción y de intervención ambiental, f) una frontera amplísima para el crecimiento subsectorial (geográficamente podría expandirse hasta 5 veces la actual, e industrial y comercialmente mucho más), además de algunas fortalezas propias del contexto general.

Entre las principales debilidades se identifican: a) las escasas y pequeñas industrias de transformación (con demanda baja y oscilante de materia prima), b) mercados externos



incipientes e irregulares, principalmente surgidos para madera sin valor agregado (en rollo), c) rentabilidades bajas o no verificables, sobre todo de los bosques en pie y de la madera rolliza (por ciclos no cerrados, por falta de manejo, por limitaciones de tamaño y localización, por altos costos de insumos en transporte y manipuleo), d) una gestión poco desarrollada en la prevención de riesgos por calamidades naturales (especialmente fuego, enfermedades y plagas), con sistemas de protección poco fortalecidos, e) alta proporción de oferta potencial de madera en el corto plazo que se adecuaría a 1-2 destinos posibles, f) nulo o muy limitado conocimiento sobre qué es y qué ventajas tiene el MFS, g) falta de señales políticas subsectoriales explícitas a mediano plazo, por parte del Estado y h) carencia de mecanismos activos y visibles de difusión y diseminación de informaciones, tanto públicos como privados, así como muy baja inversión en I&D (incluyendo la formación de recursos humanos con alta especialización). También se identifican algunas debilidades del contexto general.

En la discusión (apartado 5.5) y en las conclusiones y recomendaciones (capítulo 7), a partir de la pregunta ¿cuáles son los resultados que se debe esperar de un MFS?, se reflexiona sobre las estrategias para instalar en Uruguay alternativas reales e integradas de MFS y su financiamiento o incentivación. Ello, porque si bien hoy no existen más que instrumentos aislados, las condiciones subsectoriales se presentan favorables, a pesar de que el contexto no lo sea. Esta peculiaridad requiere un abordaje diferente.

En primer lugar, los actores directamente involucrados en el subsector, públicos y privados, gubernamentales, forestadores, industriales, prestadores de servicios, técnicos, investigadores, etc. deberían formalizar un espacio institucional e integrado para el MFS. A partir de ahí se deberán incorporar otras oficinas gubernamentales (de planificación, crédito, fomento, etc.), comunidades, agremiaciones, inversores institucionales, ONGs, etc. Espacio que hoy no existe o es casi invisible.

Ahora bien, librado el subsector, gubernamental y privado, al lento proceso interno de asimilar la importancia del MFS, sumado a las dificultades económicas del país, a la priorización permanente de las coyunturas, a la tendencia a las estrategias individuales o aisladas y a la obsoleta organización del aparato estatal, no se pueden predecir avances rápidos, por lo que la forma de acelerar el proceso radicaría en una toma de decisión clara por parte de algunos de los actores subsectoriales (gubernamental o privado o ambos) y en el apoyo externo simultáneo para lograr instalar aquel “espacio institucional”.

Hay dos ventajas importantes que permitirían ese avance: un borrador de código voluntario de buenas prácticas forestales y las capacidades para el MFS al estar el país integrado al Proceso de Montreal; de la potenciación de ambas, se podría llegar rápidamente a una estrategia (por ejemplo, un código aplicándose primero voluntariamente, indicadores en proceso de medición y evaluación) y concentrarse en empezar a revertir las principales debilidades. Más adelante podría haber una segunda versión mejorada del código, una unidad operativa midiendo y ajustando indicadores, una unidad evaluadora y por lo menos partes centrales del código deberían volverse obligatorias; y de la participación y discusión con referentes desde el área financiera y crediticia, se podrá avanzar en el conocimiento mutuo y generar las primeras ideas de actividades y proyectos conjuntos. Se menciona como experiencia válida en este campo, la del sector foresto-industrial de EE.UU. desde 1994.

Finalmente, se resalta que el subsector se enfrenta a tres demandas de financiamiento bien diferenciadas: a) la coyuntural (cartera de repago dificultoso al banco público, atraso en el pago de subsidios), b) la productiva (en un escenario de comienzo de cierres de ciclos de plantaciones, aprovechamiento, industrialización y comercialización, el inminente fin del subsidio y un marco de escasez e incertidumbre del crédito) y c) la del MFS (implicando bosque nativo, plantado, tierras forestales, sistemas mixtos, asuntos sociales y ambientales).



Se postulan tres estrategias: la coyuntural (solución parcial de la demanda a), dejando la b) para ‘cuando la situación general mejore’ y la c) para un futuro indeterminado); la de oportunidad (diseñar soluciones simultáneas para las alternativas a) y b), apelando a instrumentos tan o más audaces a los creados recientemente para otros subsectores) y la prospectiva (de un subsector promovido por un esfuerzo colectivo, con potencial de multiplicarse como ningún otro en términos de productividad, producción, generación de oportunidades de negocios y empleos y exportaciones) que sería agregar al diseño de soluciones para a) y b), las bases sólidas para que ese desarrollo incipiente se integre y generalice en un marco sustentable de largo plazo.

En las conclusiones y recomendaciones también se resalta, que el país hoy no posee ni una estrategia de MFS (sí, pensamientos o propuestas aisladas), ni tampoco –y como consecuencia- hay propuestas reflexivas de por qué y para qué el MFS, de donde las herramientas de financiamiento e incentivo, que escasean, no se plantean ese escenario.

Asimismo, se concluye que la última estrategia –señalada más arriba- sería la más recomendable a efectos de solucionar las debilidades de un subsector que, por diversas razones, sólo puede prosperar hacia fuera y creciendo, para lo cual el MFS es indispensable. Esa estrategia, para empezar a configurar el MFS, no depende inicialmente de financiamiento, sino de hacer converger las fortalezas hoy dispersas. El financiamiento será necesario para la fase inmediata a su configuración como una política forestal de largo plazo.



1. Introducción

El presente Estudio, referido al caso de Uruguay, forma parte de un proyecto más amplio y de carácter piloto, que la FAO está desarrollando en los países del Cono Sur de América, y que incluye, sobre los mismos moldes, los casos de Argentina, sur de Brasil, Chile y Paraguay. Se espera que contribuya a una caracterización de cómo operan los sectores financieros y forestales, de cuál es el grado de aproximación o lejanía con el que funcionan, de las dificultades o beneficios que eso comporta y de cuáles podrían ser las estrategias para que ambos aprovecharan ventajas recíprocas, mejorando –si fuese el caso- el nivel de conocimiento mutuo, sus expectativas, requerimientos y oportunidades. Ello implica en el caso de específico de Uruguay, donde la brecha entre ambos se ha identificado como muy amplia, identificar las razones principales de que ello ocurra y las grandes líneas de acción que podrían desarrollarse para provocar un cambio positivo. Por el hecho agregado de que este estudio se replique en varios países que muestran un desarrollo (con distintos grados de avance) de sus sectores boscosos (productivos, de protección, industriales, comerciales y de servicios), países que además pertenecen a una misma región en proceso de integración, hace que los resultados puedan ser cotejados, aprovechando recíprocamente las enseñanzas y peculiaridades de cada caso. 2. Objetivo del estudio y sus productos

El objetivo ha sido el de llevar a cabo una revisión nacional validada del sector bosques de Uruguay, y un análisis de los mecanismos e incentivos, existentes y potenciales, para el manejo forestal sustentable (MFS), de acuerdo a las especificaciones de enfoque y alcances que establecen los términos de referencia (Anexo I) y con una metodología que se resume en el Anexo II.

Se caracterizó al sector bosques (recurso nativo y cultivado, uso, destinos, evolución reciente y lecciones), se identificaron los mecanismos financieros e incentivos que se aplican, sus fortalezas y debilidades, así como los mecanismos financieros de otros subsectores primarios, eventualmente replicables al forestal.

Se identificaron referentes claves del área de crédito y financiamiento y del área forestal, entrevistando una parte de los mismos, a efectos de conocer sus ideas y opiniones de primera mano y poder determinar el grado de distancia o cercanía con que ambas funcionan. Se realizó la validación de los capítulos centrales con esos mismos referentes..

Los productos son: a) una revisión de país (de acuerdo a lo que establece el ‘producto esperado 1’ de los términos de referencia; b) una lista de referentes en los ámbitos financiero y forestal; c) una explicación breve de la metodología de trabajo aplicada; d) una presentación en powerpoint.



3. Visión sinóptica del subsector forestal

El gran plano de inflexión para el desarrollo del subsector lo constituyó el año 1988, por una confluencia de circunstancias internas y externas: entra en plena vigencia una nueva ley forestal (N° 15.939) y sus decretos reglamentarios principales, se empieza a operativizar con recursos frescos del Estado el régimen de subsidios a la plantación, se revigoriza un régimen de exenciones impositivas a factores de la producción asociados (tierras e importación de bienes), mediante un crédito multilateral (del Banco Mundial) se desarrollan actividades periféricas de apoyo, coincidiendo con una fuerte demanda externa en toda la región por madera rolliza de eucaliptos destinados a pulpa en industrias del hemisferio Norte.

La inflexión se hace claramente positiva y estable en los años subsiguientes, debido a la constancia de la política pública de respaldo, asociada al cambio en los paradigmas de la demanda externa de productos madereros y a las condiciones ecológicas, institucionales y jurídicas del país que actuaron como marco favorable. Hasta 1988 Uruguay era importador neto, poseía escasísima cobertura boscosa (en su mayor parte sin valor productivo, salvo combustible), no había conocimiento ni tecnologías de escala adecuada, el segmento industrializador se limitaba al mercado doméstico y varios intentos de promoción de la actividad habían fracasado.

La que sigue es una visión global de los aspectos centrales que caracterizan al subsector, con énfasis en aquellos que se ligan al MFS.

3.1 Desarrollo reciente

Entre 1988 y 2003 ocurre el crecimiento masivo del subsector, sobre la base de la expansión primero del área plantada, fase que se concentró entre 1989 y 2002 con un máximo en 1997-99, mientras en paralelo se desarrollaba un mercado de exportación de madera en bruto de eucaliptos para pulpa, sostenido en las menos de 200.000 hectáreas preexistentes. La conjunción coyuntural de “movimientos” en las dos puntas del ciclo productivo tuvo un efecto demostrativo fundamental sobre los agentes públicos y privados locales, de carácter procíclico, que aceleró un desarrollo que no ser así hubiera ocurrido, pero en plazo más largo. Este fenómeno no ha sido valorado ni analizado adecuadamente hasta la fecha.

Ello implicó la necesidad de generar conocimiento rápido (adoptar y adaptar tecnologías y sistemas de organización a escalas adecuadas), disponibilizar los insumos apropiados, desarrollar nuevos servicios (de preparación de tierras, de oferta de plantines, de plantación, de mantenimiento, etc.), adecuar infraestructuras de producción, ajustar las normas vigentes o diseñar nuevas, frente a las necesidades emergentes, desarrollar una experimentación adaptativa ad hoc para solucionar problemas que surgían en cascada y capacitar o recapacitar recursos humanos a todos los niveles.

Otros dos factores coyunturales (junto a los mencionados más arriba) ayudaron a sostener la expansión: la situación regional de estabilidad que permitió que el país en su conjunto atravesara el más largo período de crecimiento económico desde principios del siglo XX, y la radicación de las primeras inversiones extranjeras en el subsector. Se puede afirmar, para poner en perspectiva lo ocurrido, que no hubo en la segunda mitad del siglo pasado otro subsector que consiguiera surgir y establecerse con tanta fuerza y rapidez, rompiendo tradicionales paradigmas locales.

Actualmente la superficie de bosques alcanza alrededor de 1,4 millones de hectáreas (7,7% de la superficie terrestre nacional), de ese total alrededor de 0,8 millones corresponde a bosques implantados, de los cuales 579.000 hectáreas (o tres cuartas partes) entre 1988-2001. La tasa anual de plantaciones alcanzó su máximo en 1998 (con 83.000 hectáreas), situándose en 2001 en algo menos de la mitad. Se puede estimar que a 2003 la masa de



bosques creados en el marco de este “desarrollo reciente” sea del orden de 600.000 hectáreas1, cuyas edades fluctúan entre 1 y 15 años, siendo que un cuasi tercio tiene entre 5 y 7 años, otro cuasi tercio menos de 5 y el restante entre 8 y 15 años.

Manteniendo el centro de atención en esas ~600.000 hectáreas que componen más de las tres cuartas partes del patrimonio cultivado total, llamado de “desarrollo reciente”, y según las especies utilizadas se comprueba que prácticamente 425.000 corresponden a especies de Eucalyptus (70%) y unas 150.000 a Pinus (25%). Se omite en esta desagregación gruesa a otras especies, por su escasa expresión cuantitativa.

Respecto a las especies más plantadas en cada género: en eucaliptos algo más de un tercio corresponde a E. grandis y más de la mitad a las especies del complejo E. globulus; en pinos más de dos tercios es P. taeda, un cuarto P. elliottii y un quinto con otros pinos. El área conjunta de E. globulus y P. taeda representa el 60% de las 600.000 hectáreas.

Clasificados por edades ambos grupos de especies, se observa que los eucaliptos mantienen la distribución en cuasi tercios entre las edades 5-7, menos de 5 y 8-15 años. Pero, en el caso de los pinos la distribución se altera: un tercio entre 5-7 años, la mitad menos de 5 y un sexto entre 8 y 15.

Introduciendo el factor localización2, las ¾ partes de las 600.000 hectáreas se concentran en el Norte y Litoral Oeste del país, siendo que las ¾ partes de los eucaliptos lo hacen aproximadamente en las mismas regiones y las ¾ partes de los pinos en zonas más circunscritas de la región Norte.

Al incorporar el factor tamaño de los proyectos, se constata que ¼ son plantaciones de más de mil hectáreas, 1/5 de 500 a 1.000, algo menos de 1/3 de 200 a 500 y algo menos de otro tercio menores de 200 hectáreas. Las plantaciones mayores se asocian a emprendimientos de media a gran escala y se concentran en el Litoral Oeste y el Norte. Estos emprendimientos, por su porte están planteados con carácter foresto-industrial, aunque en su mayor parte las industrias que se les asociarían están en la fase de proyecto o de ejecución preliminar. Véase el Cuadro 1.

Finalmente, cabe una mención a las inversiones extranjeras en cuanto a su magnitud en el conjunto de las plantaciones de “desarrollo reciente”. Se puede estimar que alrededor de 1/3 del total de plantaciones de “desarrollo reciente” pertenecen a proyectos privados con capital externo, en gran escala, en etapa de formación, compartiendo áreas más o menos semejantes entre eucaliptos y pinos y que se volcarían a industrias de transformación primaria y secundaria (aserrío, pastas y algunos subproductos), industrias que están en la fase de preinversión o preparación de la ejecución. Este segmento (constituido por una media docena de empresas) ha tenido un efecto inevitable de liderazgo en el subsector, en muchos aspectos: tecnológicos, organizacionales, de capacitación, ambientales y ese efecto persistirá en el largo plazo (es decir abarcando fases como cosecha, manipuleo, certificación, marketing, comercialización, etc.). De ello deberán esperarse impactos de modelización (“ciertas maneras de hacer las cosas”), que ni las instituciones públicas ni otros productores tienen, hoy, condiciones ni habilidades de generar. Este es un potencial que, bien aprovechado, será altamente positivo.

1 Debido a que se recurrió a varias series estadísticas, con actualizaciones variables (a 1999, 2000, 2001 y estimaciones 2002 y 2003) se ha trabajado en base a valores globales aproximados, para el período 1988-2002, denominado de “desarrollo reciente”. 2 Se asumen cuatro regiones sencillas: Norte (hacia la frontera Norte con Brasil), Litoral Oeste (contra el río Uruguay (fronteriza con Argentina), Centro Sur (núcleo central del país, incluyendo una franja hacia el Río de la Plata) y Este (litoral oceánico y frontera Este con Brasil). Obsérvese que estas regiones se distribuyen, apenas, entre los 30 a 35° de latitud Sur y a lo ancho de 5° de meridiano, es decir son micro-regiones, pero bien diferenciadas.



Dado que el subsector llamado en este Estudio de “desarrollo reciente”, tiene una historia breve de apenas 15 años, no ha completado su ciclo, ni está aun integrado verticalmente, sino todavía en construcción. Se ha cumplido la etapa de configuración del recurso renovable, que mayoritariamente no ha alcanzado el estadio de maduración económica. Sin embargo, la etapa de industrialización se insinúa en algunas empresas medianas y grandes y hay un incipiente mercado externo demandante, que está operando3.

Cuadro 1. Uruguay: estado del desarrollo reciente del subsector forestal*

Factor Unidad Hasta 1988 Durante 1989-2002

Bosques plantados 103 ha ~200 ~600 Plantación anual 103 ha <3 ~42 Bosques nativos 103 ha ~670 ~670 Áreas con aptitud ecológica y prioridad legal para bosques 103 ha ~1.800 ~3.500

Exoneraciones tributarias Si/ No Si Si Subsidio público para implantación Si/ No No Si Líneas de crédito público para implantación Si/ No No Si Líneas de crédito privado Si/ No No Si Radicación de inversiones externas Si/ No No Si Exportación anual de productos de origen forestal 106 US$ ~8,0 58,1

Principales rubros de exportación Rubro Papel y cartón Trozas, papel y cartón, madera

aserrada Importación anual de productos de origen forestal 106 US$ ~20,0 60,4

Principales rubros de importación Rubro Madera aserrada, pastas, papel y cartón idem

Estatus del bosque nativo - Desprotegido Protección limitada

Proporción y edad de las plantaciones %, años -

⅔ <8 años ⅓ 8-15

Proporción por especie de las plantaciones % Principalmente eucaliptos

<¾ eucaliptos ¼ de pinos

(E. globulus y P. taeda 60%)

Concentración de las plantaciones Región Dispersas ¾ en Litoral Oeste y Norte

Tamaño de las plantaciones %, ha ¼ > 1.000

¼ >1.000, ⅕ 500-1000, ⅓ 200-500, ⅓ <200

Proporción de plantaciones en empresas forestales medianas y grandes % ¼ > 1.000 ha

⅓ (aprox. ½-½ eucaliptos-pinos)

>1.000 ha Tamaño de foresto-industrias y destino principal - Pequeñas, doméstico Medianas, externo

* Los valores son medias redondeadas, por lo que no coinciden exactamente con los incluidos en la tabla de Indicadores contextuales de las páginas iii-iv; para información complementaria consultar dicha tabla.

FUENTE: elaborado en base a datos de MGAP, SPF, BCU e INE

Se estima que la descripción de la situación actual del recurso de base hecha más arriba, junto a algunos datos claves de la evolución del comercio que se muestran a continuación, son suficientes para disponer de una visión sinóptica compatible con los propósitos de este trabajo.

3 Se advierte que había un pequeño segmento foresto-industrial que ya existía antes del “desarrollo reciente”, en el que se ha venido reinvirtiendo recientemente, con vistas al nuevo escenario.



Un análisis rápido de la evolución del comercio exterior de productos forestales muestra tres escenarios bien diferenciados, que reflejan desde otro ángulo la inflexión positiva señalada en la introducción al capítulo 34:

a) en 1980-87 las exportaciones anuales promediaron los 8 millones de US$ (corrientes), siendo el 96% papeles y cartones (en base a pequeñas y medianas industrias) y las importaciones 22 millones, siendo el 60% papeles, cartones y pastas y el 30% maderas aserradas. Esta situación tipifica el estado “antes” del llamado desarrollo reciente del subsector: comercio reducido y balanza deficitaria;

b) en 1988-94 las exportaciones promediaron los 19 millones de US$ corrientes (65% papeles y cartones y 25% madera en rollo de eucaliptos para pulpa) y las importaciones subieron a 36 millones (atribuible mayormente a la duplicación en papeles y cartones). Este escenario refleja en cuanto a las exportaciones (+2,3 veces que en 1980-87) el impacto de las ventas externas de eucaliptos rollizo en base a bosques preexistentes al “desarrollo reciente” más una incipiente exportación sostenida de maderas aserradas y en cuanto a las importaciones el ciclo de crecimiento sostenido de la economía en general; y

c) en 1995-2001 las exportaciones promediaron los 85 millones de US$ corrientes (48% papeles y cartones, 40% madera en rollo de eucaliptos para pulpa y 9% maderas aserradas), o sea +4,5 veces que en 1988-94; las importaciones, por su lado se situaron en 80 millones de US$ (71% de papeles, cartones y pastas) .En el período el valor absoluto de las exportaciones de madera en bruto de eucaliptos supera por primera vez el de papeles y cartones; continúan creciendo las de maderas aserradas (coníferas y no coníferas) y solamente el valor de las exportaciones de maderas aserradas “iguala” lo que el país exportaba por todo concepto antes de 1988 (en productos del bosque). Este escenario empieza a mostrar ya, el impacto “después” del desarrollo, que combina i) el efecto inicial de las primeras plantaciones (de 7 a 10 años), ii) el efecto de la demanda externa creciente, y iii) el efecto de arrastre del aprovechamiento de plantaciones de 1975-85: comercio rápidamente en aumento, diversificación notoria de la oferta y anulación del déficit de la balanza, a pesar del fuerte crecimiento de las importaciones.

Si se aplica un zoom a la exportación de maderas en el período 1998-2002, se verifican algunos datos adicionales de interés, respecto a la madera rolliza y aserrada de eucaliptos y pinos5:

a) en eucalipto en rollo para pasta, pasa de 0,7 m3x106 6en 1998 a 1,1 en 2002, con una participación creciente de E. grandis sobre el complejo de especies E. globulus;

b) en eucalipto aserrado (E. grandis), los volúmenes fluctúan en el período en valores todavía pequeños de 15.000 a 30.000 m3/año;

4 Téngase en cuenta que los valores corresponden a dólares corrientes y que están afectados por las variaciones de precios internacionales de los productos, cuya tendencia genérica fue en la última década considerada, de estables a ligeramente en baja; sin embargo ese efecto se considera casi irrelevante frente a las variaciones absolutas del comercio externo de productos forestales de Uruguay. A partir de datos de MGAP-DGF y BCU. 5 Datos de una nota de J. A. Rimoldi, en revista Forestal de la SPF, año VII, N° 20, Uruguay, Agosto 2003. 6 Millones de m3 sin corteza.



c) en pino aserrado, los volúmenes también fluctúan en el período entre 25.000 y 36.000 m3/año.

El Estado está dando por concluida la fase clave de subsidiar las plantaciones (en 2007), el crédito específico tuvo limitada repercusión cuando existió y en la actualidad es inexistente por diversas razones que se analizan más adelante, los beneficios tributarios se mantienen, por lo cual –sin ser explícita- la señal es “el motor productivo está en marcha”. El sector privado involucrado se ha auto organizado en un estamento ampliamente representativo, pero poco visible y con escaso desarrollo de la “inteligencia estratégica” que debería sustituir –en algunos casos- y complementar en otros al rol público. En este último caso ha sido relevante la iniciativa de ambos para elaborar y poner en marcha un primer código de buenas prácticas forestales, de carácter voluntario; sin embargo la iniciativa ha avanzado a una velocidad menor que la que el subsector se dio desde 1989. Se vuelve sobre este asunto después, por la importancia estratégica en relación al MFS.

Actividades centrales como el manejo de las plantaciones han quedado relegadas al ámbito intra empresarial, en aquellas empresas que tenían objetivos prefijados desde el inicio; ningún incentivo se ha concretado en ese sentido (como ha sido el caso del régimen de subsidios forestales en Argentina, que abarca podas y raleos pre-comerciales).

Ha habido avances en el reacomodamiento de la infraestructura de transporte y de acopio y manipuleo en terminales, dado que en pocos años se pronostica un crecimiento geométrico de la cosecha; en estas actividades han participado los sectores privado y público, en forma separada o coorganizada. Asimismo, están planteadas dos grandes inversiones en industrias celulósicas y varias industrias de aserrío en gran escala, además de otros proyectos de menor envergadura (incluyendo ampliación de los existentes), que generarán otras demandas y otros desafíos en un horizonte de 3 a 10 años vista.

El área de servicios al subsector forestal ha tenido una curva parecida a la de la tasa anual de plantaciones, tal vez rezagada 1-2 años, y en la actualidad enfrenta el desafío de ampliarse y reconvertirse para actividades en ciernes (cosecha, transporte, manipuleo, etc.).

Los procesos de asistencia técnica e investigación también tuvieron un crecimiento, pero ha sido moderado (investigación básica y aplicada, certificación, extensión, gestión). Ese retraso en acompañar la dinámica en la formación del recurso renovable, no parece ser visualizado como un freno potencial para un país que está en el medio de una región cada vez más foresto-industrial, incluso para desarrollar MFS.

El bosque nativo, a partir de la misma ley forestal, queda encuadrado con carácter de protegido, después de siglos de ser sujeto de aprovechamiento descontrolado o a la eliminación antrópica directa e indirecta (pecuaria y agricultura). De todas maneras, los ecosistemas forestales nativos, por circunstancias ecológicas nunca fueron dominantes en el paisaje naturalmente de praderas; es un bosque uliginoso (asociado a márgenes de cursos de agua) o a regiones submontanas de baja altura, constituyendo el borde más meridional, florística y silvícolamente más pobre, del bioma de la mata atlántica, con introgresiones muy reducidas del llamado monte argentino y otras áreas de palmares. Gran abastecedor de leña y madera de usos rurales en el pasado, sus externalidades sobre otros recursos naturales y su propio valor intrínseco en biodiversidad, quedaron finalmente sancionadas jurídicamente. De propiedad casi en un 100% privada, su aprovechamiento o eliminación está regulado por un régimen de ordenamiento y aprobación previos, que si bien es muy elemental, parece cumplir con el objetivo central de frenar su desaparición y erosión genética7. Son alrededor de 700.000 hectáreas, a las que habría que agregar un porcentaje de un quinto o un cuarto

7 En 1991-2002 se aprobó el raleo de unas 13.500 hectáreas y el desmonte de otras 8.500, que en conjunto representan alrededor del 3% del área total de bosques nativos y significaron una extracción de 0,5 millones de toneladas de madera.



de ecotonos o transición con áreas contiguas; los estudios han sido muy escasos – y principalmente descriptivos y florísiticos-; los ambientes típicos o amenazados, por otra parte, no están representados en un sistema de áreas protegidas, ya que el país aun no lo posee.

Box 1. El subsector forestal de Uruguay

En síntesis:

El subsector forestal es una actividad reciente, muy dinámica, apoyada por una política explícita del Estado, que generó en 15 años una masa de ca. de 600.000 hectáreas de plantaciones, cuyo ciclo está aun en construcción (en el corto y mediano plazo debería completarse con las fases de cosecha, industrialización y comercialización masivas). En ese proceso se han ido creando habilidades, capacidades y conocimientos, a nivel público y privado. La rapidez del crecimiento no ha estado exenta de errores, que no se percibe que estén siendo apropiadamente evaluados para que retroalimenten positivamente al propio proceso.

A las 600.000 hectáreas de plantaciones de “desarrollo reciente” deberían agregarse cerca de 150.000 de plantaciones anteriores (de baja calidad como madereras o con valor energético o protector), ca. de 700.000 de bosques nativos dispersos (principalmente uliginosos o serranos, con valor protector actual y valores potenciales a futuro) y 3.000.000 de hectáreas de “campos” (pastizales), con aptitud para expandir la frontera boscosa.

Paralelamente ocurrió un fenómeno de demanda externa por madera de eucaliptos (en rollo y para fines pulpables), que permitió que el balance comercial subsectorial pasara de crónicamente deficitario a sostenidamente superavitario, si bien con valores aun poco expresivos. Las exportaciones han crecido geométricamente, a una razón igual a 2 en períodos de alrededor de 7 años, que podría mantenerse por 2 heptenios más, para luego estabilizarse; también se nota un incipiente pero sostenido cambio en el perfil del producto exportado, con aumento en su valor agregado, otra tendencia que se mantendrá firme.

Una clasificación utilitaria de las ca. de 600.000 hectáreas de “desarrollo reciente”, a los efectos de diseñar estrategias de MFS revela, en grandes números:

a) ⅔ con menos de 8 años y ⅓ con 8-15; b) <¾ de eucaliptos y ¼ de pinos (siendo E. globulus más P. taeda el 60%); c) ¾ radicadas en las micro-regiones Litoral Oeste y Norte; d) ⅓ (aprox. ½-½ eucaliptos y pinos) en proyectos foresto-industriales en formación,

de más de mil hectáreas, con buen nivel tecnológico; e) ¼ de más de 1.000 ha, ⅕ 500-1000, ⅓ de 200-500 y ⅓ <200

Las actividades de conservación y protección de los recursos naturales, en especial los boscosos han sido escasas y en general recientes. No hay una red de áreas protegidas debidamente normalizada ni desarrollada, sea pública, privada o mixta. El interés activo por el cuidado ambiental es también reciente y en el caso de los emprendimientos foresto-industriales ha estado en gran medida a cargo de la iniciativa de las propias empresas; se están desarrollando con más agilidad los estudios de impacto ambiental. El impacto social del ‘desarrollo reciente’ ha sido grande en ciertas regiones, asociado a localidades específicas, generando percepciones, expectativas y demandas diferentes en las comunidades, incluyendo micro-migraciones, creación y desaparición de puestos de trabajo, todo lo cual no ha llegado al punto de estabilización y requiere una atención más integrada, ya que la oferta de trabajadores no sólo es inelástica sino que debe ser capacitada.



Finalmente, se describen las relaciones del incipiente subsector foresto-industrial y los ecosistemas forestales nativos respecto a factores ambientales y sociales que están en la interfase de su desarrollo presente y futuro, con impacto sobre el MFS.

Las preocupaciones ambientales comenzaron a cobrar importancia en la última década y en general han estado limitadas a aquellas áreas con mayor presión demográfica. En Uruguay la conservación de los recursos naturales no ha tenido históricamente mayor desarrollo, en parte porque no se han producido episodios graves; el tema de más precoz preocupación fue el de la conservación de los suelos (por fenómenos de erosión hídrica). La conservación y protección de ecosistemas siempre fue débil, tan es así que la primera ley orientada a regular el tema fue sancionada en 2000 y aun no ha sido siquiera reglamentada; la casi inexistencia de áreas fiscales desde hace por lo menos un siglo es un obstáculo fuerte para su creación, sumado a la falta crónica de recursos, la falta de presión por parte de la sociedad y por ende la baja prioridad que el Estado le otorga.

Las Áreas Protegidas son escasas, pequeñas, prácticamente sin desarrollo y con limitada presencia institucional. Ecosistemas importantes –como el de los ‘campos’- están sin representación y no existen mecanismos específicos para la implementación de áreas protegidas privadas. Ha habido recientemente, en los hechos y con incentivos desde el área del turismo, cierto desarrollo de proyectos de ‘eco-turismo de estancias’, con criterios no bien normalizados desde el punto de vista de la conservación de los recursos. El país ratificó la Convención sobre Diversidad Biológica, pero sobre estos asuntos son escasos y dispares los estudios y trabajos disponibles, en general hechos con gran esfuerzo; tampoco hay una institucionalización clara al respecto ni se asignan recursos adecuados en base a algún programa de acción (salvo aquellos que se han sostenido con financiamiento externo).

Los estudios ambientales (principalmente evaluaciones de impacto) están mucho más desarrollados a través de una oficina específica (la DINAMA) y se están alcanzando buenos padrones, en especial en el sector industrial o en actividades vinculadas a la franja costera turística. El subsector forestal ligado a empresas medianas a grandes ha desarrollado o está desarrollando acciones de cuidado ambiental, teniendo en cuenta algunos factores ambientales en el diseño espacial de plantaciones, en el cuidado de los recursos naturales involucrados en el entorno, y en las formas de llevar a cabo las actividades ligadas a la producción que hasta hace poco no se consideraban; varias disposiciones gubernamentales han ido también en ese sentido (como es el caso referido a la prevención de fuegos o al cuidado de los bosques naturales). La existencia de un primer borrador de código de buenas prácticas forestales es, en ese sentido, una señal fuertemente positiva para que este proceso quede bien articulado y se profundice. Por otro lado, la sociedad civil parece estar adquiriendo cierta conciencia sobre estos temas, si bien todavía es incipiente y revela en ocasiones falta de idoneidad o madurez para identificar los temas de fondo y plantear opciones; esto muestra, claramente, fuertes deficiencias en actividades de educación ambiental.

En perspectiva histórica, las actividades rurales ligadas al bosque y sus productos han sido de muy escasa relevancia en el país, en gran medida porque los bosques no son –hasta ahora- ni nunca fueron el ecosistema dominante. Sin embargo, esto parece que está cambiando –y drásticamente, sobre todo en algunas regiones; es un cambio que la sociedad procesará muy lentamente sino se instrumentan actividades específicas de apoyo, para entenderlo y administrarlo. Esto incluye a las empresas forestales, pero va mucho más allá de ellas, ya que involucra los entornos rurales y las redes sociales que en ellos viven y trabajan. Uno de los primeros impactos del ‘desarrollo reciente’ de las plantaciones fue el de la generación de expectativas (diferentes, según los protagonistas se perciban como ‘beneficiarios’ o ‘víctimas’), posteriormente fue la generación de nuevas oportunidades de trabajo (implicando capacitación, recapacitación, desarrollo de habilidades, etc.) que a nivel



micro-regional generaron migraciones, temporarias algunas, definitivas otras. Ligado a ello, en algunos casos se produjeron desarraigos, desmembramientos familiares e inadaptaciones, en otros casos los efectos fueron positivos. Algunos emprendimientos tomaron a su cargo la gestión y solución de los problemas que surgían, ya que en general fueron (y son) micro-situaciones que caen fuera de las redes municipales o nacionales de acción y apoyo social; en parte, los nuevos puestos de trabajo que fueron creándose son mejor remunerados que la media, provocando desbalances temporarios en la oferta y demanda (sea en el propio subsector o respecto a otros subsectores contiguos como el agrícola o pecuario). Pero por otra parte el subsector foresto-industrial está aun ‘en construcción’ y las fases se suceden muy rápido (viveros, plantaciones, mantenimiento, manejo, cosecha, etc.) y hay algunas que no han sucedido aun. Entonces, la situación general –en regiones como el Litoral Oeste y el Norte- seguirá por varios años en un estado ‘inestable y dinámico’ en términos laborales y sociales. Este aspecto deberá ser tenido en consideración en las estrategias de corto y mediano plazo –incluyendo las del MFS-, de una manera más integrada y consistente que hasta ahora y no dejándola librada al azar o a la acción aislada de las empresas. Debe destacarse que en Uruguay, a causa del intenso proceso de despoblación rural ocurrido a lo largo de casi todo el siglo XX, la oferta de trabajadores rurales es totalmente inelástica y las capacidades y habilidades de un trabajador urbano con más de una generación en la ciudad no pueden ser recicladas para tareas rurales.

3.2 Lecciones a ser aprendidas

Como resulta obvio, en el acelerado proceso ocurrido se cometieron muchos errores, algunos graves; no existe a la fecha un análisis objetivo y profundo de aciertos y errores ni se percibe la necesidad de hacerlo, lo cual se constituye en una lección a aprender. Si bien una valoración global da idea de un balance provisorio positivo, se hará difícil o costoso avanzar si no se identifican y corrigen los errores cometidos.

Ha habido una fuerte capitalización en conocimiento de técnicas básicas y aplicadas, en cómo crear un recurso de base con alta tecnología y en plazos cortos, tanto para personal de nivel técnico bajo, como medio y alto. Ese capital, que en parte proviene de personas recicladas desde otros sectores muy ajenos al forestal, deberá preservarse para que siga involucrado en las etapas siguientes; no está claro –sin embargo- si ésta es una lección aprendida o a aprender.

El desarrollo lento pero sostenido de un mercado externo ha ayudado claramente al aprendizaje de que el subsector forestal “encierra” una serie de negocios que para Uruguay no debería tener techo. Si bien aun se sostiene en productos de poco valor agregado (con excepciones), hecho que ha generado ciertas corrientes de opinión escépticas, ha servido para aprender a moverse en un mercado muy competitivo y a sufrir las consecuencias de una demanda que, como en toda commodity, está sujeta a ciclos internacionales de alzas y bajas.

Posiblemente otra lección a aprender sea que, en la actualidad, la “canasta” de plantaciones según especies y estrategias tecnológicas, hace al subsector algo frágil: por el exceso de eucaliptos de calidad regular para ciertos tipos de demanda. Hay margen para que esto varíe sustancialmente, ya que los bosques actuales ocupan menos del 20% de los sitios definidos como de aptitud forestal en todo el país (que totalizan 3,5 millones de hectáreas).

La promoción directa a las plantaciones (a través de subsidios del Estado) está llegando a su fin y no se visualiza para el mediano plazo que algún tipo de promoción alternativa sea implementada (razones de coyuntura financiera del país y circunstancias políticas generales así lo anticipan); más aun, el sistema actual está desactivándose pero no ha sido hecho ningún balance del costo-efectividad de su funcionamiento, lo cual es una irracionalidad, por lo que ésta es también una lección a aprender. La lección aprendida parece ser (implícitamente) la siguiente: el régimen de subsidios fue determinante para crear



600.000 hectáreas de bosques nuevos, radicar inversiones y “poner en marcha el motor” de un nuevo rubro productivo, por tanto ya cumplió su función. No parece ser un aprendizaje suficiente en relación a lo sucedido; no es este el lugar para el análisis, pero si se lo mira desde el ángulo del MFS, un régimen de promoción selectiva no reintegrable puede ser una poderosa herramienta de política forestal nacional en esa dirección, y no necesariamente costosa.

Unas pocas y sencillas normas han permitido crear un estatus de protección básica para los bosques nativos remanentes (que se ve reforzado indirectamente, porque la oferta abundante de leña de plantaciones disminuye la presión sobre el mismo, porque la pecuaria sigue siendo extensiva y porque la agricultura durante varias décadas fue globalmente en retroceso, salvo el arroz y ahora la soja). Sin duda una lección aprendida, pero queda por aprender cómo, ese bosque que es una fuente potencial de beneficios comunitarios (monetarios y no monetarios), puede realizar esos beneficios, que dependerán en gran medida de acciones de MFS (productos no madereros, principios medicinales o alimentarios, recreación, aprendizaje ambiental, sumideros de carbono, etc.).

3.3 Desafíos (con énfasis en el MFS)

El segmento de los emprendimientos en gran escala y una parte del segmento mediano (emprendimientos de 5.000 o más hectáreas, aislados o en cooperación que sepan posicionarse), serán quienes establezcan las líneas maestras que definan el perfil por el cual se conozca internacionalmente la oferta del mercado forestal uruguayo (el “rótulo” global que reciba el país de aquí a 15 años en esta materia). En este sentido es un segmento vital en muchos aspectos, pero en especial al que atañe a este Estudio, es decir el de posibilitar y catalizar el MFS. Es con este segmento (que concentra alrededor de 1/3 de las plantaciones), que el Estado debería definir una estrategia en tal sentido, a fin de trabajar complementariamente, incorporando a las entidades financieras y a los organismos técnicos.

A un primer círculo por fuera de ese núcleo podrán sumarse emprendimientos equivalentes a cerca de otro tercio de las plantaciones (si bien deberán luchar con problemas de escala, tecnología, precios, organización, capacidad de gestión y asociación, siendo en parte abastecedores de madera en bruto o con procesamiento preliminar para el núcleo principal). Para que puedan incorporarse al MFS requerirán organizarse alrededor de una estrategia propia y aquí también le cabría al Estado participar en espacios de apoyo específico.

Finalmente, un último tercio -tal vez un tercio “grande”- corresponde a plantaciones pequeñas (menos de 300 hectáreas y en especial menos de 100), dispersas, de propietarios principalmente no forestales, fuera de las regiones de concentración mencionadas más arriba, con deficiencias tecnológicas de diferente magnitud (incluyendo tan básicas como elección de la especie, la semilla y el sitio, hasta otras como manejo), escasez de capital propio y dificultades de acceso al financiamiento, para las cuales hoy no hay opciones de mercado -lo cual en parte es razonable por el estado aun incompleto del ciclo productivo a nivel nacional- pero tampoco hay escenarios claros de futuro, como parece haberlos en los otros dos segmentos. Esta “opacidad de futuro” no es irreversible para este segmento, obviamente, pero requerirá un esfuerzo muy concentrado y específico en los próximos 10 años por parte de los propietarios de esos bosques junto al sector público, a fin de generar las herramientas para su puesta en valor y que no resulten meros abastecedores –en el mejor de los casos- de materia prima marginal. En relación al MFS, este segmento será el más complejo de atender, no sólo porque representa una porción apreciable de la masa forestal reciente, sino porque ni el Estado ni los propios privados, dueños del recurso, tienen aun conciencia de la dimensión del tema y menos aun de las oportunidades y desafíos del MFS.



Las interrelaciones entre bosques nativos y plantaciones han tenido escaso desarrollo conceptual y técnico, salvo en algunos emprendimientos mayores; se carece de una dinámica de propuestas, de estudios y discusiones en este ámbito (más allá de posturas generales de manual). Esta interfase, si bien es de escaso tamaño total, tiene una dimensión espacial importante –por la fragmentación y dispersión del bosque nativo- y le correspondería un rol clave en el MFS al vincularse a la conservación (y potenciación) de la biodiversidad de flora y fauna y a sus aplicaciones medicinales y alimentarias. Es un asunto con un agudo rezago en el país, pero sobre el cual hay profusa experiencia en Brasil, Argentina y Paraguay.

Las interrelaciones entre plantaciones y “campos” (denominación local del bioma de pastizales bajos de gramíneas nativas, localizados en paisajes de penicolinas y penillanuras) son aun menos conocidas y cobran relevancia en las estrategias de MFS, ya que los sistemas silvo-pastoriles en escala comercial tienen un potencial casi sin techo en parte de los 3.000.000 de hectáreas de “campos con aptitud forestal”. En el subsector pecuario, que es aun crucial en la economía del país convirtiendo pastos en carne, leche y lana, se observa una incipiente tendencia hacia una “pecuaria orgánica”, por lo cual es de esperar un escenario de mediano plazo en que la opción silvo-pastoril compita en esos espacios. Este es otro ámbito en que no se perciben acciones estratégicas visibles por parte de actores privados ni públicos.

Box 2. Desafíos para financiar un MFS

En síntesis:

1 Hacer conocer en los ámbitos público y privado, productivos, financieros, bancarios, empresarios y técnicos qué es, qué implica, qué beneficios conlleva y qué estrategias requiere.

2 Será necesario desarrollar las aproximaciones técnicas, organizacionales e institucionales para el diseño de una ingeniería

financiera.

3 El segmento de los emprendimientos foresto-industriales en gran escala y una parte del segmento mediano, junto al sector público, podría ser el catalizador del MFS estableciendo grandes líneas que permitan la inclusión de todos los actores y de todo el recurso bosque.

4 Los segmentos de emprendimientos medianos y de forestaciones pequeñas requerirán buscar formas de organización propia, para en

diálogo con el sector público, articularse con la estrategia central de un MFS.

5 Los riesgos de modificación en el estatus tributario del subsector, que impliquen transferencia neta de recursos al resto de la economía, sin ser revertidos en alguna proporción para actividades ligadas al MFS.

6 Deberá superarse la visión restringida actual por la cual el subsector empieza y termina con las plantaciones de rápido crecimiento, por una visión amplia que incluya las tierras disponibles con aptitud forestal, los

bosques nativos y sus interfases, así como las industrias y servicios asociados.

El sistema tributario es un tema permanente de la agenda del país, por la alta presión

relativa que implica y sobre cuya racionalización pocos avances ha habido, a pesar de afectar



a toda la actividad económica; por lo tanto no es ajeno al futuro de los bosques. Impuestos y tributos son la fuente de financiamiento de las actividades del Estado (junto al financiamiento privado interno o externo hoy muy restringido), a través de una compleja burocracia pública de un Estado, además, notoriamente ineficiente y deficitario. Como contrapartida, coexisten por un lado mecanismos privados de evasión y, por otro, mecanismos públicos de exención cuando el Estado desea incentivar ciertas actividades. Este último caso es el de la actividad forestal, en donde ha habido un notorio sacrificio fiscal de mediano plazo (vía subsidios, exoneraciones impositivas, etc.), que en teoría se verá más que compensado en el segundo y tercer ciclo de cortas.

La posibilidad de establecer en el país una estrategia de largo plazo de MFS que abarque a todas las áreas directa e indirectamente involucradas (mencionadas párrafos arriba) correría un alto riesgo de quedar frenada, si el Estado apelara a la eliminación irrestricta de todos los incentivos (y aún peor si adicionara nuevos tributos). Salvo que implicara un muy buen diseñado sistema, en que una parte sustancial del incremento sobre el nivel actual se revirtiera de manera muy transparente a financiar el MFS. El temor de cambios en las reglas tributarias con fines fiscalistas, está siempre presente y no debería ser dejado de lado en el análisis futuro del MFS, más teniendo en cuenta el dato concreto de la eliminación del subsidio en cuatro años, sin una justificación estratégica puesta disposición de los involucrados.

Posiblemente el desafío más importante del MFS en el caso uruguayo, sea el de cómo enfrentar la aversión a las estrategias de largo plazo, una característica con fuertes raíces culturales y de compleja explicación, pero que se manifiesta en todos los estratos socio-económicos. El MFS es justamente una estrategia de ese tipo y será necesario entonces, identificar, primero, el “punto de apoyo” que permita poner en movimiento esa palanca, asunto que se discute más adelante.



4. Visión sinóptica del sector crediticio y financiero

4.1 El contexto económico-financiero reciente

Luego de varios años de crecimiento sostenido de la economía, a mediados de 1998 el país dio señales de entrar en un ciclo recesivo que se prolongó hasta mediados de 2003. Contribuyeron a ello circunstancias externas diversas (como las crisis de Brasil en 1999 y de Argentina en 2000-2002, de cuyas economías históricamente Uruguay depende mucho), pero también circunstancias de política interna que agravaron esa situación. 1998 fue el último año de crecimiento del PBI (4,5%), para acumular entre 1999-2003 una caída de cerca del 20%, llevando el valor anual del producto bruto interior a los de principios de la década de los ’90.

Cuadro 2. Uruguay: evolución del Producto Bruto Interno, 1998-2002

PBI 1999 2000 2001 2002 2003* Total (en millones de US$) 22.371 20.912 20.075 18.556 12.321 Variación respecto al año calendario previo (%) -2,8 -3,1 -1,4 -10,8 -2,3 Per capita (en US$) 6.801 6.312 6.016 5.521 3.645

* estimación a octubre FUENTE: elaborado en base a datos del BCU y del INE

La parte más profunda de la crisis se produjo entre finales de 2001 y mediados de

2002. Implicó una larga corrida bancaria (6-7 meses), pérdida cuantiosa de reservas del Estado, devaluación abrupta de la moneda en cerca de un 100%, quiebra de instituciones bancarias y financieras, caída del salario real, salto de la inflación, desaparición del crédito, suba de intereses, reprogramación de los créditos de los ahorristas en los bancos con dificultades, destrucción acelerada de empleo y agudización de la desocupación, entre otras. Se ha comparado la crisis con la de Argentina (en donde en cierta medida tuvo su origen), pero la de Uruguay fue menos profunda y se manejó con mucha habilidad, seguramente por ser una economía más pequeña y controlada; no obstante ha sido la mayor crisis en el país de los últimos 100 años. A los problemas citados se sumó la reinfección del rodeo vacuno con aftosa desde Argentina (en 2001), lo cual cerró por casi dos años la mayor parte de los mercados de exportación de un rubro de fuerte peso para el país.

Los depósitos en la banca cayeron un 45% durante el 2002, a causa de una sostenida corrida bancaria (de 17.000 a 9.300 millones de US$) y las reservas del país se redujeron en un 80% (los activos de reserva del BCU eran en Octubre de 2003 del orden de 1.750 millones de US$). Los bancos tuvieron pérdidas patrimoniales de alrededor de 1.900 millones de US$. Quebraron cinco instituciones privadas (cuatro de ellas grandes) y dos bancos estatales (uno de ellos -el BROU- es el mayor banco de la plaza), debieron reprogramar parte de los depósitos en ese año. Los cuatro bancos quebrados (dos por maniobras fraudulentas) fueron liquidados y se creó con sus mejores carteras un nuevo banco de derecho privado pero con el Ministerio de Economía y Finanzas como único accionista, al no surgir interesados privados en su compra; un banco privado, de origen argentino, aún se mantiene intervenido por el BCU. La cartera vencida de los dos bancos públicos (exceptuado el BCU) representaba a fines de 2003 el 65% del total y la del conjunto de la banca privada alrededor del 30%. El Cuadro 3 es elocuente en cuanto a la magnitud de lo ocurrido y la recuperación lenta de los activos.



Cuadro 3. Uruguay: activos financieros, antes (2001) y después de la crisis

Activos financieros Dic 2001

Ago 2002

Nov 2003

Diferencia 2003-01

Total (en 106 US$ corrientes) 21.067 14.288 15.460 -5.607 A la vista y cajas de ahorro en $U (en 106 US$ corrientes) 676 301 458 -218 A plazo fijo en $U (en 106 US$ corrientes) 559 222 238 -327 En moneda extranjera (en 106 US$ corrientes) 13.630 7.448 7.836 -5.794 En bonos y papeles diversos en $U y US$ (en 106 US$ corrientes) 6.202 6.317 6.883 +681

FUENTES: elaborado en base a datos de BCU, BROU y otros

La deuda uruguaya estaba calificada hasta Febrero-Marzo 2002 en la categoría inferior de investment grade, con lo cual se tenía acceso a tasas preferenciales de financiamiento externo y el “riesgo-país” era inferior a 200 puntos. La deuda pasó a ser calificada como de “grado especulativo” y a principios de 2003 en la categoría “riesgo crediticio creciente”; el riesgo-país saltó hasta más de 2.000 puntos. Todo ello cerró el acceso a los mercados voluntarios del exterior y sólo quedaron los organismos multilaterales como fuente de financiamiento. En Mayo-Junio de 2003 el Gobierno realizó una exitosa reestructura de parte de su deuda (unos 5.500 millones de US$ en manos de tenedores privados internos y externos), sin quitas en el capital ni bajas en las tasas sino con ampliación de plazos, lo cual permitió descomprimir por algunos años el servicio de la misma y evitar el riesgo de default que a principios de 2003 parecía inminente. El riesgo-país ha disminuido durante 2003 y comienzos de 2004 hasta el entorno de 550 puntos.

La deuda externa bruta del país alcanzaba en Octubre de 2003 a alrededor de 11.000 millones de US$ (alrededor del 115% del PBI), mientras que a fines de 2001 era de 8.900 millones de US$ (48% del PBI).

El país había funcionado durante 12 años (hasta Junio de 2002) con un sistema de banda cambiaria; la crisis provocó el abandono de la banda y el peso quedó en un sistema de flotación respecto al dólar. Cayó de unos 12-13 $/ US$ a casi 31, pero luego se estabilizó y revaluó hasta unos 28-29 $/ US$ a finales de 2003, siguiendo la tendencia regional (Argentina y Brasil).

En Octubre de 2003 el Estado volvió a financiarse en el mercado internacional (colocando unos 200 millones de US$ en bonos en $UY indexados a la inflación (UI) a 3 años al 10.5% anual más el ajuste inflacionario); fue la primera colocación en ese mercado desde Marzo 2002. Los bonos han recibido calificación B- (S&P) y B3 (Moody’s) es decir “riesgo crediticio creciente”.

El mercado accionario, o bolsa, en el país siempre ha sido muy limitado; hay dos bolsas sin embargo, pero con escasa operatoria; tradicionalmente algunas pocas empresas foresto-industriales emiten papeles (entre ellas una papelera y una sociedad de inversiones forestales; esta última por ejemplo había emitido ‘Obligaciones Negociables’ en 1988 por US$ 5 millones a tasa Libor más 3,2% pero entró en concordato en 2003).

La tasa bancaria actual de interés para préstamos en dólares norteamericanos fluctúa entre 5 a 7% para acreedores de primera línea; de 28 a 39% en moneda nacional.

El IPC, que estuvo en 1998-2001 por debajo del 10% anual, cerró el 2002 con incremento de 26% pero para todo el 2003 se replegó al 10%, manteniendo la tendencia regional de monedas flotantes con inflación en baja.

El desempleo, que en 1998 se situaba en el 10% de la PEA, fue subiendo con insistencia hasta el 17% (2002), estabilizándose con leve baja en el 2003 (16%). Se ha estimado que podría bajar a menos de 10% recién en el mediano plazo y siempre que la economía tenga un crecimiento sostenido del 4% anual.



Las exportaciones, que alcanzaron un pico en 1998 (2.769 millones de US$ FOB), fueron cayendo hasta 1.861 millones en 2002, en tanto las importaciones pasaron en esos años de 3.811 millones de US$ CIF a 1.964. En 2003 las exportaciones comenzaron a crecer lentamente al influjo de la competitividad de los precios (a causa de la devaluación de 2002), de la reapertura de los mercados cárnicos al estar nuevamente el país libre de aftosa con vacunación y por la mejora de los precios internacionales de los commodities de origen agropecuario (carnes, lanas y granos). Este sector tuvo un crecimiento fuera de lo común en 2003, del orden del 9%.

El Estado, que ha jugado históricamente un rol central en la economía del país, tuvo un presupuesto en 2002 de 3.280 millones de US$ (o 27% del PBI), pero los ingresos solamente alcanzaron a 2.744 millones. El gasto ha tendido a la baja luego de la crisis, a efectos de disminuir el déficit y de cumplir acuerdos firmados con el Fondo Monetario Internacional, pero el presupuesto estatal posee una gran resistencia a la compresión.

Otro aspecto importante es el de la “presión tributaria”, que incide en la actividad productiva en general, si bien las actividades primarias (agropecuarias y forestales) son las que menos presión han tenido en los últimos tres años (5,5% en 2003, respecto al valor de su producción). La presión general de la econmía se estimaba para 2001 en el 27,7% del PBI; la media para el período 1990-2000 ha sido de 27,1% del PBI, principalmente por impuestos a la producción, al consumo y a las transacciones.

Si bien la crisis financiera y bancaria se revierten lentamente y la economía real está saliendo de casi cinco años de recesión (1998-2003), el sistema carece prácticamente de oferta crediticia –para algunos analistas en realidad el problema es de falta de demanda de crédito para proyectos sólidos, pero la realidad mostró que se ha hecho difícil hasta el crédito a corto plazo para prefinanciar exportaciones-. Ello se refleja en que si bien los bancos han recuperado una pequeña parte de los depósitos que disponían a fines de 2001, el perfil de las colocaciones es muy diferente (la mayoría a la vista o a plazos inferiores a 6 meses) y por otro lado ha aumentado el porcentaje de morosidad de sus carteras. Todo ello configura un contexto poco favorable para el crédito en general, así como para el crédito a la actividad foresto-industrial, que ya antes de la crisis estaba escasamente desarrollado.

Box 3. La coyuntura económico-financiera

En síntesis:

La coyuntura del país en el período 1998-2003 ha sido fuertemente negativa para casi todos sus segmentos y ámbitos, llegando al mínimo en 2002.

La mejoría leve que se constata desde 2003, tendrá en el mejor de los casos una evolución lenta, con fragilidades de todo tipo, entre otras en el área de financiamiento.

Ello encuadra al tema del presente estudio en un escenario complejo, si bien una serie de nuevos instrumentos financieros creados para el sector agropecuario y otros de carácter general, pueden generar un ambiente propicio para el subsector forestal y específicamente el MFS (según se analiza más adelante).



4.2 El contexto financiero actual

Banca

En el período de realización de este Estudio (finales de 2003 a comienzos de 2004) el sistema financiero local está en un lento pero progresivo proceso de recuperación de la crisis, adaptándose a los cambios ocurridos en 2002.

Entre los factores positivos observados figuran:

Una mayor confianza reflejada en un aumento de los depósitos en la banca pública y privada (más en la segunda y pese a las bajas tasas que se pagan).

El pago en fecha, por la banca pública, del 25% de la amortización de los depósitos reprogramados.

Los certificados de depósitos reprogramados del BROU y BHU cotizan casi a la par en el mercado secundario.

Modesto resurgimiento del crédito.

Éxito en el proceso de canje de parte sustancial de la deuda pública, evitando la cesación de pagos y permitiendo cumplir con los compromisos de corto plazo.

Significativa mejora de los activos de reserva, por operación de canje de títulos públicos, recientes desembolsos de organismos internacionales y compra de divisas en el mercado por parte del BCU.

Regreso al mercado internacional de capital, emitiéndose bonos por US$ 200 millones colocados principalmente (92%) entre en inversores institucionales de EEUU y Europa.

A los elementos anteriores se suma la reactivación económica general y la favorable coyuntura regional e internacional.

La banca privada actual en Uruguay opera con 15 empresas (frente a 20 antes de la crisis). Los depósitos tienen una tendencia a concentrarse en el corto plazo, dificultando el desarrollo de líneas de crédito a mediano y largo plazo. Alrededor de 2/3 de las colocaciones estaban depositadas a la vista y 1/5 hasta 90 días.

El volumen de créditos vigentes otorgado por los bancos privados al sector no financiero alcanzó US$ 1.272 millones en setiembre de 2003, en tanto los créditos al sector financiero se ubicaron en US$ 1.458 millones. Los créditos vencidos suman US$ 380 millones. Las previsiones por los créditos vencidos del sistema se ubicaron en US$ 219 millones en setiembre. Porcentualmente, los créditos vencidos sobre total de créditos ascendieron a 12,2% y en descenso.

El patrimonio de la banca privada tiende globalmente a crecer. El nivel de activos de la banca privada también ha aumentado. Sin embargo, en forma consolidada, la banca privada experimentó pérdidas después de impuestos por US$ 106,9 millones en el período enero-setiembre de 2003.

Algunas pocas entidades bancarias privadas han participado y participan en el financiamiento de actividades vinculadas al subsector foresto-industrial, así como lo ha hecho el banco público BROU. Ello, salvo en este último caso, consiste en operaciones en general de corto plazo y poco representativas respecto a la operatoria global, según queda claro de las entrevistas realizadas con algunas de dichas entidades (capítulo 6).



Administradoras de fondos previsionales

Las AFAPs, son entidades privadas creadas en la década pasada por una ley especial (N° 16.713 de 1995), que captan fondos previsionales de trabajadores, al estilo de entidades que operan en la mayor parte del mundo, y están habilitadas para invertirlos en determinadas condiciones y con ciertas restricciones. Esto hace que se conviertan en potenciales o reales fuentes de financiamiento para opciones financieras o productivas diversas. En el caso de Uruguay, por ejemplo, sus posibilidades de inversión se limitan al propio país.

Actualmente existen 4 de estas entidades, originadas con vinculación a algunos de los banco de plaza, pero independientes de estos. En conjunto, a fines de 2003 los fondos de ahorro previsional de que disponían alcanzaron aproximadamente a US$ 1.245 millones equivalentes y una masa de asociados cercana a los 650.000 aportantes; por su corta vida, estas entidades sirven aun pocas prestaciones a sus afiliados (pensiones, jubilaciones u otras). La preferencia hasta la fecha ha sido por la colocación de sus fondos en distintos tipos de papeles, en general a corto o mediano plazo y escasamente han participado en otro tipo de instrumentos, como pueden ser proyectos productivos, según fue explicado por algunos de los referentes entrevistados (capítulo 6).

Alrededor del 56% del portafolio de las entidades está colocado, a la fecha, en valores del Estado, según el BCU (especialmente Bonos Globales), un 18% en otros valores públicos, un 13% corresponde a disponibilidades transitorias y el restante 8% se distribuye entre depósitos a plazo fijo, valores representativos de inversión, obligaciones negociables, etc., siendo que 3/5 del total del portafolio está en moneda extranjera, ¼ en valores reajustables y solamente el 14% en moneda local.

Las AFAPs pueden colocar hasta el 20% de sus fondos previsionales en valores representativos de inversión, pero hasta la fecha la preferencia ha sido claramente por valores del Estado. Recién en 2003 esa situación comenzó a cambiar ligeramente (con la operación del FFAL y del FFRAA, ver apartado 5.2). La reciente ley de fideicomisos (fines de 2003), es un instrumento en el cual estas entidades podrán participar y que se estima cobre cierto peso, sólo en el mediano plazo, en la estructura de colocación de sus portafolios.



5. El financiamiento en el sector primario

5.1 El financiamiento en el subsector forestal

Desde que el actual programa forestal del GoU comenzó a implementarse en 1988, Uruguay fue el único país de América Latina que tuvo un balance fuertemente positivo en el estoc de sus recursos forestales: el bosque nativo no sufrió reducciones significativas y quedó amparado por mecanismos de protección y el bosque cultivado creció más de 3 veces (en superficie), en base a los incentivos que dicho programa puso exitosamente en práctica durante quince años.

Uruguay tenía un subsector foresto-industrial insignificante en la economía, además de carecer de bosques naturales productivos y la forestación era una actividad de escasa relevancia (apenas para abastecer de madera con fines energéticos y usos rurales, protección para la ganadería, y usos industriales de poca magnitud). El programa iniciado en 1988, con base en la nueva ley forestal, sus reglamentaciones y algunas normas de alcance no sólo al rubro forestal pero que también lo podían incluir, se sostuvo –y sostiene aún- en un conjunto de incentivos aportados con recursos del Estado:

Exoneración de impuestos diversos (a las tierras con bosques, a la producción de madera, a ciertos tipos de proyectos de inversión que se declaran ‘de interés nacional’, etc.).

Un subsidio directo en moneda local por una única vez, cubriendo alrededor del 40-50% de los costos directos reales de la implantación, que se pagó durante unos diez años en un plazo máximo de dos años después de realizada la plantación (una vez verificado que cumplía con los requisitos técnicos del proyecto aprobado).

Exoneraciones impositivas a la importación de ciertos bienes específicos al rubro.

Líneas de crédito especiales de largo plazo en US$, abiertas por el banco estatal, BROU, para prefinanciar la implantación de los bosques elegibles para ser subsidiados, utilizándose una parte del subsidio para la amortización.

Otras líneas de ese mismo banco, para compra de equipos, capital de giro en la etapa comercial o prefinanciación de exportaciones, más una línea para leasing de equipos por parte de algunos bancos privados.

El paquete de incentivos tuvo como meta principal ayudar a la conformación de una masa crítica de bosques cultivados con fines de producción, que una vez constituida pudiera generar el desarrollo de las fases subsiguientes de transformación industrial y comercialización orientadas al mercado externo (ya que el mercado interno del país carece de relevancia). Fue sostenido por otras medidas o mecanismos de apoyo (como la posibilidad de la prenda de bosques, regulaciones en materia de protección de los bosques y de las áreas aledañas, la definición de áreas prioritarias según su aptitud ecológica en donde los incentivos tendrían vigencia, definición de especies, densidades y otros aspectos silvícolas asociados). Asimismo, se fueron fortaleciendo mecanismos periféricos imprescindibles como la investigación, la capacitación, la extensión, etc.

El crédito no fue la herramienta central impulsora. De las alrededor de 600.000 hectáreas de bosques resultantes, apenas el 20% o menos recurrieron a ese instrumento. Por el estado del arte de la actividad forestal en el país antes de la década de los ’90, la prioridad fue la cantidad, y la calidad si bien no estuvo ausente, fue subsidiaria de aquella, como ocurre con la emergencia de cualquier rubro productivo nuevo. La fuerte inversión externa -principalmente de Europa y EE.UU., que representa una proporción alta del total



forestado, se apoyó en todos los incentivos vigentes pero no en el crédito local. Curiosamente hay inversiones externas en el subsector que cuentan con el financiamiento de fondos de pensión extranjeros, pero los fondos de pensión locales no han prácticamente invertido en él.

Durante el período 1990-99 los aportes no reintegrables del Estado en forma de subsidios directos alcanzaron alrededor de US$ 29 millones, en tanto que las líneas de crédito abiertas en el BROU rondaron en 1992-2002 los US$ 44 millones (implicando unas 120.000 hectáreas, o un 1/5 del total plantado ). Antes de 1995 se financiaba hasta el 80% del monto de los proyectos a “valor real declarado” y posteriormente según los “costos fictos” por hectárea plantada fijados anualmente por la DGF. Son líneas en dólares a 10 años de plazo, que pueden llegar a 13, con 10 años de gracia y capitalización de intereses; exigiendo garantías tales como hipoteca, prenda del bosque y afectación del 60% del subsidio8 (que es en moneda nacional y en los últimos años pagado con atraso), más un seguro contra todo riesgo. La devaluación brusca de la moneda en Junio de 2002 generó dos problemas: uno a nivel de los acreedores, que tuvieron dificultades en la amortización y vieron aumentada su deuda en moneda local, y el segundo problema para el banco, por el descalce de monedas; la estabilización monetaria (más la revaluación ligera de 2003) ha enmascarado pero no solucionado ambos problemas. El perfil del usuario de esta línea muestra que en general no han sido empresarios neta o principalmente forestales, sino “inversores en el rubro”, el 90% con proyectos inferiores a 500 hectáreas cada uno y el 96% para eucaliptos.

En el período 1997-2003, según los registros del CNTyPI-MIEM, fueron declarados de ‘interés nacional’ (lo cual implica una serie de beneficios o ventajas de orden impositivo y burocrático), unos ocho proyectos de porte y objeto diferente, pero orientados a industrialización de maderas aserrables y pulpables.

El leasing (o arrendamiento de bienes con compra opcional) tiene una operativa restringida pero es utilizado en el subsector, a través de la banca privada.

No se registran antecedentes de mecanismos de debt-swap, para financiar proyectos productivos o ambientales.

5.2 En otros subsectores

En los subsectores agrícola y pecuario se han originado, en los últimos dos años, varias iniciativas innovadores dirigidas al financiamiento. Tradicionalmente ambos subsectores se financiaban a través de líneas regulares con la banca pública y la privada, principalmente en moneda extranjera; sin embargo la mala coyuntura de ambos durante varias zafras seguidas, más defectos propios de la estructura crediticia para la producción, condujo –junto con la crisis financiera de 2002- a generar niveles de endeudamiento y morosidad muy altos9 y a una fuerte retracción de la oferta crediticia. Se describen brevemente, los instrumentos innovadores de mayor interés, originados en los últimos años como alternativa a los tradicionales.

Una de ellas es el Fondo de Financiamiento de la Actividad Lechera (FFAL), creado por ley en 2002, con la participación de las AFAPs, los productores lecheros, el BROU y el propio Fondo. Las AFAPs prestan el dinero al FFAL a cambio de la cesión de un flujo de ingresos futuros (por producción de leche); el FFAL es administrado por el MGAP y el MEF, 8 Se estima que entre 1992-2001, el monto de subsidios cedidos al BROU como parte del pago de los 44 millones de US$ otorgados como créditos por el BROU, fue equivalente a cerca del 30% de ese monto. 9 A mediados de 2003 la cartera agropecuaria del BROU era de US$ 997 millones; de la cual el 36% morosa más el 27% con riesgo de incobrabilidad, representando al 54% de los clientes rurales (unos 8.000 clientes). El aumento del endeudamiento en los ’90, la política permanente de ‘refinanciaciones’ y la devaluación de la moneda nacional condujeron a ésta crítica situación.



distribuyendo los recursos entre los productores lecheros según su cuota-parte de mercado. Los productores (beneficiarios del crédito) compran bonos, con los cuales cancelan sus deudas con el BROU (tomando bonos al valor nominal). Es decir que el mecanismo fue diseñado principalmente para solucionar los problemas de endeudamiento de los productores con el banco estatal. Para las AFAPs es una colocación innovadora, recibiendo un retorno asegurado por la cesión de los flujos de venta de leche para consumo; a su vez los productores cancelan deuda y acceden a una parte de libre disponibilidad y el BROU abate parte de su cartera. El FFAL opera por unos US$ 28 millones, con tasa de préstamo del 11% y plazo de 5 años, ampliable. Para conformar el fondo el precio de la leche en el mercado subió 3% (está regulado) y el precio de la llamada ‘leche-cuota’ subió 1.5%; la diferencia va para el fondo lechero mediante cesión de flujo. La devolución esta basada en un porcentaje del precio consumo de la leche y cada planta lechera cede un porcentaje de su facturación al fondo. Asimismo, los préstamos no se contabilizan en cuentas individuales, sino que todos los productores son solidarios entre si. Como ventajas del FFAL se señalan: i) una opción de inversión diferente para las AFAPs, ii) el BROU puede ver disminuida la cartera de créditos con problemas, iii) los productores sustituyen deuda vencida por deuda nueva con repago asegurado (y acceden a una quita). Como desventajas: i) el sistema de solidaridad forzosa de los productores (aun los no endeudados, si bien son minoría), ii) los recursos para operar son pagados por los consumidores.

Box 4. El financiamiento en el subsector forestal y en otros subsectores

En síntesis:

En el subsector forestal

Subsidios públicos y exoneraciones tributarias a los bosques y tierras involucradas

Exoneraciones tributarias a la importación de ciertos bienes de capital y a proyectos declarados de interés nacional

Líneas de crédito público (algunas privadas) para plantaciones y para compra de ciertos equipamientos

Leasing (mercado privado)

Crédito para capital de giro y prefinanciación de exportaciones (mercado privado) En otros subsectores

Crédito bancario (público/ privado); modalidad en crisis

Creación de fondos específicos (productores lecheros, arroceros, frutícolas, vitivinícolas, azucareros), financiados por los consumidores o los exportadores, con participación de inversores institucionales, principalmente para abatir deuda pero también para fomentar la producción

Leasing (mercado privado)

Crédito para capital de giro y prefinanciación de exportaciones (mercado privado)

Securitización y fideicomisos; modalidad muy reciente

El Fondo de Financiamiento y Recomposición de la Actividad Arrocera (FFRAA), fue creado por ley en 2003, si bien hubiera podido instrumentarse con las normas existentes, se consideró mejor una ley específica para darle seguridad y garantías a las AFAPs. Participan: i) las AFAPs prestando el dinero, ii) el Fondo (administrado por el MGAP y el MEF),



distribuyendo los recursos, iii) el productor arrocero, que recibe fondos para abatir deuda con el BROU y/o con la industria arrocera, que a su vez cancela deuda con el BROU. El flujo de la cancelación de deuda es mediante compra de bonos (tomados al valor nominal) y pago al BROU para abatir deuda. Esto implica una quita del orden del 30%, el banco disminuye su cartera de créditos y mejora su liquidez. El monto del fondo es de unos US$ 35 millones, con tasas de 9-10% y plazos hasta la cancelación del crédito, destinándose el 100% al abatimiento de deuda con el BROU y eventualmente financiar la actividad. El FFRAA opera con un sistema de repago por el cual el 5% del valor FOB de cada exportación es retenido y volcado al fondo. A diferencia del FFAL, las cuentas son individuales, pero hay un componente de solidaridad, ya que un porcentaje de las exportaciones totales indefectiblemente va al fondo y por ende todos los exportadores participan en el repago. Los fondos percibidos por cada productor se basan en su participación en el total de las exportaciones (90% del arroz industrializado en Uruguay se exporta).

El Fondo de Reconversión y Fomento de la Granja (FRFG), fue creado en 2002; a pesar de su denominación su fin específico principal fue el de indemnizar a productores frutícolas víctimas de un episodio meteorológico grave, aunque también apoya la reconversión productiva y subsidia hasta el 60% de las primas de seguros que se contraten. El FRFG es financiado mediante el IVA pagado por los consumidores de frutas, flores y hortalizas importadas. Otro mecanismo subsectorial –creado en 2001- es el Fondo de Reconversión Azucarera (FRA), que subsidia a productores azucareros para su reconversión a otros rubros, financiado por un impuesto pagado por los consumidores minoristas de azúcar.

Un Plan de Reconversión Vitivinícola, (basado en subsidios y con el apoyo de recursos de un préstamo multilateral) se inició en 1997 y concluyó en 2003; promovió la sustitución de cepas (con subsidios de US$ 1.500 a 3.000), la reconversión de bodegas y sumó una serie de regulaciones de protección de la competencia externa. Se lo ha evaluado como relativamente exitoso, al mejorar la calidad y abriendo un pequeño mercado exportador de vinos locales de calidad intermedia. Se maneja la idea de continuarlo con un segundo plan.

Otro mecanismo, que está en proceso de diseño (los dos previos están funcionando plenamente) es el de un ‘fondo de financiamiento del subsector ganadero’, destinado a financiar la cría e invernada de productores pecuarios y con recupero a la entrada de los animales a frigorífico; posiblemente incluiría mecanismos para abatimiento de deuda de los productores con el BROU. En este subsector han aparecido también ‘fondos ganaderos privados’, en base a resultados, que han captado dinero de pequeños y medianos ahorristas que salieron del circuito bancario cuando la crisis y no han vuelto al mismo. Tanto en este caso, como en los de la leche y el arroz, los ciclos de producción son cortos, lo cual permite un más fácil diseño y operativa de los fondos.

Otros instrumentos que se aplicaban de manera limitada, como el leasing, el factoring (cesión de cobros a corto plazo para obtención de liquidez), la securitización o titulación de activos (cesión de activos o derechos de cobro de largo plazo, creando títulos o valores), los fideicomisos y las sociedades anónimas de garantía recíproca (sociedades exclusivamente para dar garantías a operaciones crediticias de sus accionistas), están ampliando su operativa en diversas áreas de actividad, incluyendo al sector primario.

En 2003 se promulgó la ley N° 17.703, llamada de facilitación del crédito, que no es otra cosa que una herramienta legal que consolida los fideicomisos. Sus ventajas son ampliamente conocidas en muchos países, como instrumento clave para la creación de nuevas oportunidades de negocios foresto-industriales o ayudar a consolidar y ampliar los existentes. En Argentina existe ese mecanismo desde 1994, habiéndose creado más de 200 fideicomisos, que en parte sobrevivieron -mediante reestructura- a la devaluación y ‘pesificación’ de 2001-02 (hubo emisiones por unos 65 millones de US$ en 2002-03).



Aplicado en los más diversos segmentos de negocios, incluye derechos sobre plantaciones forestales, por ejemplo, si bien no es el área en donde más esté operando. La norma uruguaya habilita a las AFAPs a invertir hasta el 25% de sus fondos en fideicomisos (si bien se requiere aun una reglamentación específica del BCU). El potencial de la herramienta, estaría hoy rondando (desde las AFAPs) unos US$ 200 millones, pero podría llegar a varios miles de millones incluyendo esa y otras fuentes, claro que para ello se requiere un proceso de ‘apropiación’, en el que todos los actores directos e indirectos (sistema judicial, empresas, inversores institucionales o no, calificadoras de riesgo, etc.) conozcan sus detalles, acepten su potencial y decidan su participación.

5.3 Herramientas de financiamiento aplicables al MFS

Sobre la posibilidad de un Fondo Forestal, no hay opiniones unánimes ni claras. Según opiniones de referentes entrevistados, la realidad es muy distinta entre los subsectores lechero, pecuario o arrocero y el forestal, por lo cual no habría esa especie de ‘urgencia’ para conformar un fondo con similares características; esto es indudable, lo cual no significa que un fondo para el financiamiento de ciertas actividades forestales no sea necesario. Pero aquí es esencial diferenciar entre estrategias ‘curativas’ (que buscan remediar una situación crítica) y estrategias ‘preventivas’ y ‘prospectivas’ (que pretenden evitar la ocurrencia de situaciones críticas, financieras o tecnológicas). El subsidio fue una estrategia de tipo ‘prospectivo’, pero tiene un plazo preanunciado para su desactivación total, y el subsector obviamente tiene demandas (diferentes) en lo productivo, industrial, comercial y tecnológico para enfrentar el futuro inmediato. Y además, más distante en la percepción y preocupación subsectorial, está el MFS.

La mayoría de los diversos ‘fondos’ creados en los últimos años, surgieron frente a emergencias críticas y en gran medida con el acicate de abatir deudas y solucionar problemas que se venían acumulando; sin embargo pueden ser perfectamente funcionales cuando se conforman al revés: ‘para evitar’ en vez de ‘para resolver’ problemas. Para esto se requiere un enfoque empresarial algo diferente al que predomina en la cultura local.

El subsector forestal no es un subsector sobre endeudado como otros, y además ha atravesado la crisis 1998-2003 sin problemas graves. Sin embargo, hay un segmento de productores endeudado en moneda fuerte con el BROU (interviniendo parte del subsidio en la cancelación de esos créditos). Asimismo, el Estado adeuda unos US$ 25 millones de subsidios atrasados. Actualmente se analizan alternativas preliminares para regularizar esos pagos (por ejemplo a través de canjear subsidio por impuestos, co-financiamiento de obra vial, canje de deuda pública, u otras).

En Uruguay, la reactivación económica, más la reestructura de la deuda y la disminución de los riesgos, hace de los fideicomisos una herramienta de enorme potencial para el subsector foresto-industrial y para proyectos ambientales asociados, es decir para el MFS. Su reciente vigencia no permite aun visualizar cómo será adoptada, con qué alcances y en qué actividades específicas. En los sondeos realizados para este estudio, con varias AFAPs quedó en evidencia que manejan aun con prudencia las oportunidades reales, si bien hay un reconocimiento de la potencialidad positiva de la herramienta; respecto a su aplicación al sector foresto-industrial la cautela es muy alta, en parte porque se aduce el argumento, razonable, de que las AFAPs no son demandantes de proyectos sino que son receptivas a analizar los que les sean presentados.

Por otra parte, hay dos factores que pueden hacer más lento el proceso de concreción de fideicomisos forestales y/o ambientales: el primero es el desconocimiento de en qué consiste la actividad forestal por parte de las AFAPs (y más aun sobre qué es el MFS) y una percepción de incertidumbre sobre los flujos futuros de esos negocios; en segundo lugar, que los potenciales protagonistas subsectoriales, como fiduciantes o fideicomitentes, deben tener y demostrar una capacidad muy fuerte y definida respecto al negocio que



plantean, el cual debe ser un proyecto claramente sólido. Si bien esto último no tiene mayores dificultades técnicas, es una capacidad de asociación que aun deberá construirse. A esto se suma que los propios contenidos y potencialidades del MFS, son poco conocidos por los protagonistas y por tanto no hay una percepción neta de sus beneficios.

Entonces, por un lado, hay una situación de coyuntura de la cartera forestal del banco público con dificultades de cobro, más un monto de subsidios atrasados por falta de recursos frescos del Estado. En segundo lugar, hay una necesidad genuina de financiamiento de las actividades productivas y comerciales a futuro (corto, medio y largo plazos), que implican necesidades de capital de giro, pero también de inversión, en un escenario de fin de los reintegros por forestación más un mercado local del crédito reducido e incierto. Y en tercer lugar hay una oportunidad de apostar al MFS, ya que el subsector está en el punto óptimo para ello, lo cual requiere también de financiamiento. Son tres situaciones bien diferenciadas, pero que eventualmente pueden ser encaradas en un mismo paquete.

5.4 Fortalezas y debilidades actuales para el financiamiento del MFS

El MFS, a efectos de un esclarecimiento práctico de lo qué significa, no es más que una integración de todas las buenas y razonables medidas de orden técnico, de selección de sitios, especies y tecnologías, de manejo, gestión, aprovechamiento, manipuleo, transporte, industrialización, comercialización, así como normativas e institucionales, no de emprendimientos aislados sino del conjunto de los factores de la producción involucrados a nivel de una región o país (tierras y paisajes, capital y recursos humanos), sea directa o indirectamente. Esa integración estratégica, para considerarse MFS, implica una acción conjunta de todos los actores y facilidades, con la meta permanente de largo plazo de mantener la estabilidad y productividad de los ecosistemas y de mejorar las condiciones sociales y ambientales en un marco de crecimiento económico. De ahí que ésta visión integradora, no pueda prescindir del “entorno” de cada emprendimiento específico (entorno social, cultural, ambiental), sino que debe ser incluyente; razón por la cual, como se ha establecido en otros puntos de este documento, deben buscarse las formas de incorporar el bosque plantado, el bosque nativo, las tierras y paisajes con vocación forestal y sus respectivos hinterlands. Es sobre este encuadre, superpuesto al de la situación forestal y financiera del país, que se identifican fortalezas y debilidades en la situación actual.

Fortalezas

Directas

Un subsector productivo dinámico con una demanda externa en formación, que actúa como motor.

La elaboración de un primer borrador de Código nacional de buenas prácticas forestales, mediante acción concertada de un amplio espectro de agentes públicos y privados.

La participación activa en las actividades del Proceso de Montreal10 (Uruguay es miembro permanente), lo cual ha permitido generar habilidades locales y crea condiciones para comenzar a guiarse con los siete criterios dentro del país, identificando los mejores procedimientos y enfoques para la aplicación de indicadores ya avalados por el proceso.

La existencia de un segmento empresarial de tamaño grande a mediano, en claro proceso de consolidación e integración vertical, con una adhesión creciente a mecanismos de certificación internacionalmente reconocidos.

La formación incipiente de polos micro-regionales, que permitirán perfilar progresivamente modelos de producción y de intervención ambiental.

10 Iniciativa internacional originada en 1992-94, a efectos de desarrollar criterios e indicadores para el MFS de bosques boreales y templados, en la que participan 12 países.



Frontera casi ilimitada para el crecimiento subsectorial (geográficamente podría expandirse hasta 5 veces la actual, industrial y comercialmente mucho más).

Indirectas

Concientización creciente a nivel ciudadano y público, de la necesidad de incorporar la dimensión ambiental al desarrollo económico.

Desarrollo rápido de capacidades y habilidades aplicadas a las demandas del subsector.

Una baja presión demográfica sobre el paisaje y gran parte del área rural, en descenso desde hace por lo menos seis décadas, y una limitada y mayormente reversible degradación ambiental.

Capacidades técnicas adecuadas para dar inicio a un proceso innovador. Debilidades

Directas (atribuibles al propio subsector)

Escasas y pequeñas industrias de transformación (con demanda baja y oscilante de materia prima).

Mercados externos incipientes e irregulares, principalmente surgidos para madera sin valor agregado (en rollo).

Rentabilidades bajas o no verificables, sobre todo de los bosques en pie y de la madera rolliza (por ciclos no cerrados, por falta de manejo, por limitaciones de tamaño y localización, por altos costos de insumos en transporte y manipuleo).

Escasa gestión y prevención de riesgos por calamidades naturales (especialmente el fuego)11 y sistemas de protección de los cultivos poco desarrollados.

Alta proporción de oferta de madera para el corto plazo que se adecuaría a 1-2 destinos posibles.

Nulo o muy limitado conocimiento sobre qué es y qué ventajas tiene el MFS. Falta de líneas (o señales) políticas subsectoriales a mediano plazo, por parte del

Estado. Carencia de mecanismos activos y visibles de difusión y diseminación de

informaciones subsectoriales, tanto públicos como privados, así como muy baja inversión en I&D (incluyendo la formación de recursos humanos con alta especialización).

Indirectas o generales

Escasa o nula visualización de las potencialidades del negocio foresto-industrial (al cual se lo suele asociar apenas con “plantaciones”).

Dificultades de liquidez en el corto (y aun mediano plazo) de las instituciones financieras y de inversión locales y alto costo del dinero (sea doméstico o del exterior por el todavía alto ‘riesgo-país’).

Incertidumbres respecto al desempeño de las finanzas públicas en el mediano plazo y a la política tributaria en general.

Escasa dinámica económica general del país, bolsones de resistencia al cambio de perfil de ciertas regiones.

Riesgos e incertidumbres políticas de corto plazo, en especial sobre el rol de los sectores privado y público y respecto a la inserción comercial del país en la región y el mundo.

11 El Cuerpo de Bomberos registró en todo el país en enero-setiembre de 2003 casi 4.000 incendios forestales y en todo 2002 casi 5.000.



Alta propensión de los inversores por papeles de corto plazo, públicos o privados del país o el exterior, y escasa propensión por proyectos productivos o ambientales.

Dificultad o quiebra de empresas locales de producción y servicios, que disminuyen el interés por nuevos emprendimientos por un efecto de contagio.

Limitada habilidad empresarial para la estructuración de propuestas innovadoras, especialmente en empresas medianas y chicas, propensión baja a la toma de decisiones proactivas (‘laissez faire’).

Perspectivas de competencia dura con mercados forestales emergentes en la región.

Capacidades técnicas e institucionales dispersas o compartimentadas de acuerdo a padrones obsoletos, que no responden a las necesidades actuales de interrelación y multidisciplinariedad.

Box 5. Principales fortalezas y debilidades para el financiamiento del MFS

En síntesis: en el subsector forestal no existen mecanismos de financiamiento para el MFS, identificándose las siguientes fortalezas y debilidades para su desarrollo.

Fortalezas Subsector dinámico con demanda externa en formación, que actúa

como motor Un borrador de Código nacional de buenas prácticas forestales

Participación activa del país en el Proceso de Montreal

Segmento empresarial de tamaño grande a mediano, en proceso de consolidación e integración vertical

Formación incipiente de polos micro-regionales

Frontera casi ilimitada para el crecimiento

Debilidades Escasas y pequeñas industrias con demanda baja y oscilante Mercados incipientes e irregulares, para productos con bajo valor agregado

Rentabilidades bajas o no verificables

Limitada gestión y prevención de riesgos por calamidades naturales Nulo o poco conocimiento sobre qué es y qué ventajas tiene el MFS

Falta de señales de políticas a mediano plazo, por el Estado Falta de mecanismos activos y visibles de diseminación de informaciones y muy baja inversión en I&D y recursos humanos



5.5 Discusión

¿Cuáles son los resultados que se debe esperar de un MFS? Sucintamente: a) que se fortalezca el marco político-institucional forestal en pro de un uso productivo y sustentable de bosques y tierras forestales; b) que mejore el manejo de bosques cultivados y plantados y la gestión de las tierras de uso compartido; c) que se desarrollen y amplíen las capacidades de gestión y administración del sector privado (empresarial, comunitario y ONGs) y del sector público gubernamental (nacional, municipal y local); d) que mejore la producción de bienes y servicios forestales; y e) que se desarrolle y perfeccione la contabilidad de los recursos naturales.

El campo de acción del MFS está, en la práctica, cruzado por múltiples demandas y puntos de vista diferentes, discrepancias e incluso confrontaciones, tanto coyunturales como estructurales. El objetivo no es la ‘armonía ideal’ sino la posible, a través de una acción persistente; en ese sentido el paso estratégico y pragmático, es iniciar el proceso a partir de las fortalezas y no de las debilidades, mediante acciones concretas y continuadas (muy específicas y financiadas) que vayan desactivando las debilidades. Concurrentemente, los avances realizados por Uruguay dentro del Proceso de Montreal, ya ofrece recursos técnicos concretos.

En la medida que los actores directamente involucrados en el subsector, públicos y privados, gubernamentales, forestadores, industriales, prestadores de servicios, técnicos, investigadores, etc. instalen un espacio institucional integrado para el MFS, será posible de inmediato incorporar a un segundo anillo de participantes: otras oficinas gubernamentales, comunidades, agremiaciones, cooperativas, entidades públicas y privadas de crédito, inversores institucionales, ONGs, etc. Hoy ese espacio no existe, o es tan reducido e invisible, que no ha conseguido la mínima corporización que requeriría.

En un tercer momento, que dadas las debilidades señaladas más arriba se supone en el mediano plazo, se irán produciendo acercamientos productivos entre el sector financiero y el productivo, posiblemente cada vez más próximos a una estrategia de MFS. Por lo tanto, uno de los desafíos actuales es el de ¿cómo acortar ese plazo?. Librado el subsector, gubernamental y privado, al lento proceso interno que se viene dando en cuanto a asimilar la importancia del MFS, sumado a las dificultades económicas del país, a la priorización permanente de las coyunturas, a la tendencia a las estrategias individuales o aisladas y a la obsoleta organización del aparato estatal, no se pueden predecir avances sustanciales más que en el mediano o largo plazos. La forma de acelerar el proceso radicaría en una toma de decisión clara por parte de algunos de los actores subsectoriales (el gubernamental, el privado o ambos) y en el apoyo externo simultáneo para lograr instalar el “espacio institucional” mencionado en el párrafo anterior.

El estado actual de las cosas muestra dos ventajas nada despreciables: por un lado un primer borrador de código voluntario de buenas prácticas forestales, resultado de una acción conjunta público-privada (aunque puntual), y por otro las ganancias objetivas en el desarrollo de capacidades para el MFS al integrar y participar el país en el Proceso de Montreal (también de ámbito reducido y principalmente a nivel público)12. De la unión y potenciación de ambas, debería alcanzarse rápidamente una estrategia de MFS, un código empezando a aplicarse voluntariamente, un conjunto de indicadores en proceso de medición y evaluación; es decir, la estrategia no consiste en producir un documento o un decreto, sino

12 Uruguay, además, a través de la DGF tiene en su portafolio de proyectos, una propuesta para desarrollar un Inventario Integrado de apoyo al desarrollo sustentable, que le permitiría colectar sistemáticamente 40 de los 67 indicadores definidos por el Proceso. Este proyecto, que requiere un bajo financiamiento, no ha podido lamentablemente concretarse hasta la fecha.



en poner en valor y acción lo ya existente, a efectos de empezar a revertir las principales debilidades anotadas más arriba.

En un segundo paso, que debería ocurrir a no más de dos años del anterior, ya debería haber una segunda versión mejorada del código, una unidad operativa midiendo y ajustando indicadores, una unidad de monitoreo y evaluación y por lo menos partes centrales del código deberían volverse obligatorias. Circunstancia conveniente para incorporar al proceso a lo que se denominaba “segundo anillo de participantes”, como observadores. Esto ayudaría no sólo al conocimiento mutuo en términos prácticos, sino a generar las primeras ideas de actividades y proyectos conjuntos.

En un tercer paso, a los 3-4 años de iniciado este curso de acción, ya deberían comenzar a producirse los primeros resultados de achicamiento visible de la brecha entre sector financiero y sector forestal.

Por considerarlo de interés se describe el caso de los bosques privados de EE.UU., en donde la AF&PA (American Forest & Paper Association), integrada por unas 200 empresas foresto-industriales y otras relacionadas, agrupando el 90% de los bosques de producción y más del 80% de la producción de papeles, generó en 1994 la denominada Iniciativa Forestal Sustentable (IFS), a efectos de ser aplicada entre sus asociados. La IFS es una herramienta de manejo forestal sustentable, que contiene cinco ‘principios forestales’ y ‘normas generales de implementación’ (que traducen los principios en acciones), un compromiso que las asociadas deben cumplir. La IFS fue elaborado a lo largo 18 meses, con la participación de los asociados más funcionarios gubernamentales, docentes e investigadores silvícolas universitarios, grupos conservacionistas, pequeños y medios empresarios forestales. Desde 1996 los asociados a AF&PA deben aceptar explícitamente los principios generales, que los obligan a desarrollar las normas generales sea dentro del ámbito de la empresa, como en sus relaciones con terceros, incluyendo la obligación de informar a la opinión pública. Anualmente, las empresas miembros informan en detalle a AF&PA cómo están cumpliendo con la IFS y un panel independiente de especialistas en silvicultura y conservación, la evalúa; una evaluación negativa puede resultar en que la empresa sea expulsada de AF&PA; asimismo, la asociación publica anualmente un ‘informe de progreso del MFS’ y realiza acciones de promoción y educación sobre ese manejo en tierras forestales que no administran.

En el apartado 5.3 (Herramientas de financiamiento para el MFS) se menciona, en el último párrafo, que el subsector se enfrenta actualmente a tres demandas de alternativas de financiamiento bien diferenciadas:

a) la coyuntural (cartera de repago dificultoso al banco público, atraso en el pago de subsidios),

b) la productiva, de mediano y largo plazos (en un escenario de comienzo de cierres de ciclos de plantaciones, aprovechamiento, industrialización y comercialización, más el inminente fin del subsidio y un marco general de escasez e incertidumbre del crédito del mercado local) y,

c) la del MFS.

¿Qué estrategias se podrían establecer? Analizando las demandas con ‘visión de coyuntura’, la solución –aun parcial- de la alternativa a) muchos la verían como suficiente, dejando la alternativa b) para ‘cuando la situación general mejore’ y la c) para un futuro indeterminado. Esta visión tiene un alto grado de probabilidad, si se analizan las tendencias y comportamientos generales de los últimos 50 años, sumado al hecho irrebatible de que la crisis 1998-2003 fue muy profunda y las demandas insatisfechas atraviesan todos los sectores de la sociedad.



Analizadas las demandas con ‘visión de oportunidad’ habría que convenir en que la racionalidad más elemental buscaría diseñar soluciones simultáneas para las alternativas a) y b), apelando a instrumentos tan o más audaces que los del FFAL y el FFRAA.

Y si, finalmente, se analizaran con una ‘visión prospectiva’ (un subsector nuevo, promovido mediante un esfuerzo colectivo importante y persistente, que tiene el potencial de multiplicarse como ningún otro en términos de productividad, producción, generación de oportunidades de negocios y empleos y exportaciones) el sentido común de la mayoría de los actores, sino todos, sería agregar al diseño de soluciones para a) y b), las bases sólidas para que ese desarrollo incipiente se integre y generalice en un marco sustentable de largo plazo13. O sea, conjugando las tres estrategias.

Ahora bien, ésta última opción, a la luz de los análisis hechos por este consultor y de las impresiones obtenidas de las entrevistas, no parece correr objetivamente hoy con grandes posibilidades. Los fundamentos aparecen mencionados a lo largo del Estudio, y conviene resumirlos:

la desactivación de la promoción vía subsidios en 2007 –más allá de las razones de caja u otro tipo que existan- no es una señal positiva por el hecho de que no parece existir una evaluación estratégica puesta sobre la mesa de todos los actores, sobre su justificación y de cómo se pretende que el subsector continúe,

el atraso en el pago de esos subsidios desde 1998 tampoco es una circunstancia favorecedora –más allá de las obvias dificultades de la Tesorería del GoU por la crisis 1998-2003-,

la falta de definiciones explícitas de qué política estratégica seguirá el Estado con respecto al subsector que ayudó a crear,

la falta de propuestas estratégicas globales por el colectivo de empresas y agremiaciones forestales conformadas en la última década,

las incertidumbres económicas y políticas generales,

la falta de conocimiento y discusión sobre las implicancias y potencialidades del MFS (dentro y fuera del propio subsector), y

la propia realidad financiera de la economía pública y privada después de la profunda recesión y crisis sufrida.

Sin embargo, en este Estudio se considera que hay opciones para neutralizar estas dificultades y empezar a adoptar la ‘visión prospectiva’.

13 Por ejemplo, en ésta estrategia podría discutirse en conjunto los temas de la cartera de créditos forestales del BROU, con los subsidios pendientes de pago y el MFS (para empezar: señales de políticas a futuro, proceso de Montreal y Código de buenas prácticas forestales) a la luz de mecanismos tales como los fideicomisos y los ‘fondos’ creados en otros subsectores.



6. Opiniones relevantes de los protagonistas (stakeholders)

La siguiente es una síntesis de las opiniones obtenidas de diversos referentes vinculados al ámbito forestal y principalmente al ámbito financiero (bancario o inversor) y excluyen cualquier opinión del consultor. Sus puntos de vista han sido considerados en el análisis y las reflexiones hechas por el autor de este Estudio.

Las referencias específicas de cada entrevistado aparecen en el Anexo IV.

Ligrone, Director General Forestal-MGAP

Se recibió un estado de situación del segmento de plantaciones, así como indicaciones de fuentes de información actualizadas. Sugirió un conjunto de referentes para contacto en relación al tema de la consultoría. En el tema específico del MFS, la DGF tiene desde hace tiempo un proyecto en cartera a efectos de implementar un sistema de información geográfica continuo de los ecosistemas forestales, que por el momento carece de financiamiento y opera junto al sector privado una discusión amplia destinada a implantar un código de buenas prácticas forestales, que sería inicialmente voluntario. Respecto al tema del financiamiento del MFS o de actividades foresto-industriales productivas se tomó conocimiento de un anteproyecto de ley presentado por algunos legisladores, a efectos de revertir la ley reciente que habilitaba la tenencia de tierra por SA con acciones no nominativas, que no afectaría a la actividad forestal posiblemente, pues esta alternativa ya estaba vigente para el subsector a través de la propia ley forestal (votada en 1987 por unanimidad de ambas Cámaras). Destacó otro instrumento importante para la inversión forestal como es el de la ampliación a 30 años de los plazos de arrendamiento de tierras, que en cierta medida compensa la inexistencia en el país del llamado “derecho real de superficie” (propiedad del suelo separada de la propiedad del vuelo).

Sobre la versión preliminar de este informe, el Director de la DGF realiza los siguientes comentarios: i) que en lo concerniente a conservación de áreas naturales boscosas, las medidas implementadas con la actual legislación han permitido que más del 70% de tales bosques estén registrados en la DFG, sujetos a alguna forma de conservación (desde corta cero hasta planes de manejo), ii) que la cartografìa forestal realizada en base a imagenes landsat tm en 1999 muestra un incremento del área ocupada un 20% mayor a la de 1986; iii) que la potencialidad de los sistemas silvopastoriles en el país es muy alta y que se creyó que iban a ser los principales beneficiarios del programa de forestación, si bien no ocurrió así es posible que efectivamente ocurra en el futuro y que a eso se ha ayudado (talleres, seminarios, reuniones técnicas, cooperación técnica y difusión); iv) respecto a incendios forestales, indica que la proporción de superficies perdidas en relación a incendios forestales es bajísima.

Respecto al borrador de Código de Prácticas Forestales, las actividades se han realizado con la participación de más de 90 técnicos y tres talleres a los que fueron invitados los principales actores de las instituciones públicas y privadas, nacionales y locales, ONGs ambientalistas, etc. Algo similar pasa con el Proceso de Montreal sobre Criterios e Indicadores para el MFS, en que se organizaron talleres nacionales para identificar C&I para Uruguay y capacidades técnicas y financieras para el monitoreo y levantamiento de los mismos. No obstante, recién ahora comienzan a observarse reacciones positivas con respecto a la relevancia de estos asuntos y sostiene que hace falta mas difusión a nivel del público en general, pero para llegar a esa etapa primero deben comprender la importancia los directamente involucrados con el tema. El Director enfatizó el compromiso de manejar en forma sostenible todos los bosques y el rol de la Direcciòn General Forestal como punto focal nacional.



Rimoldi, Asociación de Contratistas Forestales

Agrupa PyMEs prestadoras de servicios diversos al subsector forestal primario (plantación y su mantenimiento, podas y raleos, corta y saca, que a su vez operan con micro empresarios locales (v.g. empresas unipersonales). No disponen de financiamiento regular de sus actividades, dependen de arreglos caso a caso, en forma irregular les ha servido una línea de leasing para compra de equipos que operó un banco privado (BankBoston). Sugiere como muy interesante una línea para capital operativo y capacitación, que funcionaba años atrás en un proyecto con financiamiento del FIDA (Pronapa): el modelo es el de un fondo rotatorio.

Señala como problemas principales que el mercado es pequeño y que el ciclo económico forestal está en un “punto de inflexión” (se ha completado la fase de conformación del recursos bosque pero apenas se inicia la fase de cosecha, transformación de madera y mercado). La conformación de algún instrumento tipo fondo forestal (funcionando mediante una tasa a las exportaciones) es vista como muy importante para actividades de recuperación y mejora de caminería rural en áreas en donde la cosecha forestal convive con otras actividades agropecuarias (sobre todo en el sur del país).

Destaca la importancia de los avances hacia un código de buenas prácticas forestales en el camino para el MFS. Se señala que aun no hay ideas de cómo se financiaría la aplicación de ese código, pues recién está en discusión si contenido. No se ve claramente definido el rol que debería cumplir la SPF como gremio de todos los actores del subsector, ya que envuelve niveles de intereses y demandas muy diversos, a diferencia de las agremiaciones en otros subsectores en que están agrupados por afinidad del giro del negocio.

Zerbino, República AFAP

Las AFAPs tienen poca información sobre las características y el estado actual del subsector forestal. Identifica que se percibe como incierta la rentabilidad del negocio en general debido a que no hay aun industrialización y comercialización asociada a los bosques. Cuando esas incertidumbres disminuyan las AFAP podrían verlo como una actividad para inversión de activos. Si empresas del subsector emitieran ON podría llegar a existir interés, así como en la conformación de eventuales fondos de inversión o en negocios al amparo de la reciente ley de fideicomisos que –señala- tiene ventajas tributarias respecto a los fondos de inversión; en este último caso aun es necesaria una reglamentación del BCU.

Instrumentos semejantes a los recientes fondos lechero y arrocero no tienen atractivos destacables, pues se orientan a la solución de crisis específicas de esos subsectores y no necesariamente proyectos de inversión. Las AFAPs participarían en un eventual fideicomiso que les resultase confiable, pero no tienen vocación de ir a promover el armado o catalización del negocio. Tampoco han recibido propuestas concretas, salvo algunas consultas generales de empresas de cierto porte.

Casamayou, BROU

Historió el sistema de incentivos a la forestación a partir de la ley forestal 15.939 y sus reglamentaciones, en el cual el Banco estatal BROU ha cumplido un rol destacado a través de líneas de crédito otorgadas a proyectos forestales aprobados por la DGF, que hasta 1994 financió hasta el 80% del valor de los proyectos a “valor real declarado” y posteriormente en base a los “costos fictos” por hectárea plantada que la DGF fija cada año. El 50% de esos créditos viene siendo pagado con el 60% del subsidio por hectárea a que los proyectos tienen derecho, una vez que tales subsidios son aprobados previa fiscalización en el terreno. Son líneas en dólares a 10 años de plazo, que pueden llegar a 13, con



capitalización de intereses; exigen garantías tales como la hipoteca, la prenda del bosque y como se dijo la afectación del 60% del subsidio (este es moneda nacional y en los últimos años pagado con atraso), más la existencia de un seguro contra todo riesgo.

La devaluación brusca de la moneda en Junio 2002 (cuando cada dólar pasó de valer alrededor de 15 $ a alrededor de $24) generó dos problemas: uno a nivel de los acreedores que empezaron a ver dificultada la amortización y aumentada su deuda, y el segundo problema para el banco por ese descalce de monedas. La estabilización de la moneda nacional y aun su revaluación ligera en 2003 ha enmascarado pero no solucionado ambos problemas.

En 1992 el total de hectáreas de forestación con esta modalidad de financiamiento fue de 4.000, el año de operativa máxima fue 1997-98, con 16.000 hectáreas, cayendo a 5.000 en 1999, 7.000 en 2000, 4.000 en 2001 y 0 en 2002 y 2003. En el período 1992-2002 se financiaron con esta línea aproximadamente 120.000 hectáreas por un monto de créditos otorgados de alrededor de 42 a 43 millones de US$. La política actual del banco es bajar esa cifra ya que en este momento es un negocio escasamente atractivo para el BROU en la difícil situación que atraviesa la institución.

El perfil de los usuarios que han recurrido a esta línea muestra que en general no fueron “productores forestales” (entendiendo por tales a empresarios netamente o principalmente forestales) sino “inversores en el rubro”, el 90% con proyectos de forestación inferiores a 500 hectáreas cada uno y principalmente para plantación de eucaliptos (96%). Además de la línea mencionada (que no ha sido ni es aplicada por ningún banco privado), el BROU opera con productores forestales en otras líneas generales, como capital de giro en la etapa comercial, más comúnmente prefinanciación de exportaciones (corto plazo) y raramente en financiación a mediano plazo para compra de equipamientos. Otros bancos del sector privado también operan en las dos últimas mencionadas, pero marginalmente.

Picerno, MGAP-OPyPA

Menciona como posible fuente de financiamiento internacional en el mediano plazo a los mecanismos derivados del Protocolo de Kyoto, que supondría líneas de crédito y donaciones desde países industrializados, con destino a proyectos forestales (entre otros) que reduzcan el efecto invernadero. Actualmente la OPyPA (MGAP) y la DINAMA (MVOTMA) trabajan conjuntamente en la determinar cómo los lineamientos del protocolo se pueden llevar a la práctica en Uruguay (información relacionada: www.mgap.gub.uy, anuarios 2002, 2001, 2000).

Se refiere al Fondo de Financiamiento de la Actividad Lechera (FFAL), que se creó mediante una fórmula de ganar/ganar, con la participación de básicamente 4 entidades (AFAPs, productores, BROU y el propio Fondo). Las AFAPs prestan el dinero al FL a cambio de la cesión de un flujo; el FFAL es administrado por MGAP y MEF, distribuyendo los recursos entre los productores lecheros según su cuota-parte de mercado (relación leche para consumo interno producida por el productor/ total leche consumo interno). Implica una nueva personería jurídica creada y normada por una Ley (N° 17.582 de 2002). Los productores (beneficiarios del crédito) compran bonos, con los cuales cancelan sus deudas con el BROU (tomando bonos al valor nominal). La fórmula se define del tipo “ganar/ ganar” por lo siguiente: para las AFAPs es una colocación con buena rentabilidad, recibiendo un retorno asegurado por la cesión de los flujos de venta de leche para consumo. Los productores cancelan deuda y acceden a una quita del orden del 30% (90% abatir deuda con el BROU, 10% libre disponibilidad) y el BROU disminuye su cartera de créditos (muchas veces morosos). El FFAL tiene un tope legal, pero opera por unos US$ 28 millones; la tasa del préstamo es del 11% y el plazo de 5 años, ampliable. Respecto al repago: el precio de la leche en el mercado subió 3% (está regulado) y el precio de la llamada ‘leche-cuota’ subió 1.5%; la diferencia va para el fondo lechero mediante cesión de flujo. La devolución esta



basada en un porcentaje del precio consumo de la leche. Cada planta lechera cede un porcentaje de su facturación al fondo. Los préstamos no se contabilizan en cuentas individuales, sino que todos los productores son solidarios entre si. En definitiva estos créditos los paga el consumidor local, ya que el repago se desprende de un porcentaje de la facturación. Como ventajas del FFAL mencionó: i) buena opción de inversión para las AFAPs en un momento en que tienen pocas alternativas, ii) el BROU puede achicar su cartera de créditos con problemas, iii) los productores sustituyen deuda vencida por deuda nueva con repago asegurado (y acceden a una quita). Como desventajas: i) solidaridad de todos los productores que deben tomar y pagar el crédito aunque no lo quieran (útil para quienes tienen deudas, que es la mayoría), ii) los créditos son pagados por los consumidores. Para la implementación del Fondo se creó una ley especial, a fin de garantizar a las AFAPs la seguridad y garantías de su inversión (en teoría la normativa actual permitía realizar este mecanismo, pero la nueva ley más la ley de fideicomisos y securitización, otorgan un marco regulatorio para fondos de este tipo). El objetivo final de este fondo fue el de salvar al BROU, disminuyendo la deuda del subsector lechero, deuda que superaba los US$ 90 millones.

En relación al Fondo de Financiamiento y Recomposición de la Actividad Arrocera (FFRAA), expresó que al igual que el fondo lechero, fue creado mediante una ley especial, aunque se hubiera podido instrumentar con la normativa existente, fue necesaria para darle seguridad y garantías suficientes a las AFAPs. Partes que intervienen: i) AFAPs prestan el dinero, ii) el Fondo (administrados por MGAP y MEF): distribuye los recursos, iii) el productor recibe fondos para abatir deuda con BROU y/o con la industria arrocera que a su vez cancela deuda con el BROU. El flujo de la cancelación de deuda es mediante compra de bonos y pago al BROU para abatir deuda (se toma el valor nominal de los bonos). Esto implica una quita del orden del 30% y el BROU disminuye su cartera de créditos y mejora su liquidez. El monto manejado por el fondo es de unos US$ 35 millones, con tasas de 9-10%, plazos hasta la cancelación del crédito. El destino: 100% abatimiento de deuda con el BROU o con la industria arrocera (que a su vez cancela deuda BROU con el cobro de los productores). Hay un sistema de repago por el cual el 4,5% del valor FOB de exportación es cedido al fondo, a diferencia del fondo lechero, en que el repago es trasladado al consumidor. Las cuentas son individuales, se genera una deuda entre productor y fondo. De todos modos no se rompe totalmente con la solidaridad, ya que un porcentaje de las exportaciones totales indefectiblemente va al fondo y por ende todos los exportadores participan en el repago. En cuanto a la distribución: los fondos percibidos por cada productor se basan en su participación en el total de las exportaciones (90% del arroz industrializado en Uruguay se exporta).

Sobre un posible Fondo Forestal, opinó que la realidad es muy distinta entre los subsectores lechero y arrocero y el forestal y marca las diferencias que imposibilitarían un fondo con similares características. El subsector forestal: i) tiene distinta distribución de mercado, son pocos productores muy grandes y muchos productores pequeños; ii) no existe un interés común en el subsector, sino que cada empresa tiene distintas realidades, iii) la mayor parte de la inversión no la hizo el BROU, sino que lo hicieron los privados, iv) no es un subsector sobre endeudado como los otros. Actualmente el Estado adeuda unos US$ 25 millones de subsidios atrasados y además está planeado un plazo de 4 años más de vigencia para el mismo con disminución gradual de 25% anual hasta eliminarlo. Está en estos momentos en conversación preliminar entre los privados (SPF) y el Gobierno (MGAP) las alternativas para regularizar los subsidios atrasados. Entre las posibles soluciones, se cuentan: i) canjear subsidio por impuesto, ii) co-financiar obra pública y privada (es decir utilizar los subsidios para caminos rurales por ejemplo), iii) canje de deuda pública. Dice Picerno que la inversión futura a corto-mediano plazo en el subsector forestal, dependerá de la reacción frente al final del subsidio y a los precios internacionales.



Ferber, BankBoston

Los plazos largos de financiación que el subsector forestal necesita para las etapas de compra de tierras e implantación de montes hacen que el Banco no otorgue dichos préstamos. No existe fondeo a medio/ largo plazo y por lo tanto no existen créditos a ese plazo tampoco. Por otra parte el precio de la madera ha bajado mucho en relación a lo que era en el momento de comenzar los proyectos (que hoy tienen más de 10 años). Sostiene que los en general los subcontratistas que han venido trabajando para el subsector, están mal financieramente. Las grandes empresas no utilizan el crédito para proyectos porque las inversiones las realizan con fondos propios (de la casa matriz). Considera que la capacidad de repago del subsector a eventuales créditos es aún una incertidumbre.

Hasta antes de la crisis el Banco otorgaba créditos con destino a la forestación a mediano plazo a productores agropecuarios; la capacidad de repago era valorada en base a la actividad total (ganadera, etc.). Si bien las garantías son imprescindibles, lo crucial y difícil actualmente es cumplir con la capacidad de repago exigida. Como el valor porcentual del crédito siempre es relativamente poco respecto al valor del proyecto, se estudia caso a caso; no hay una política pautada respecto al subsector forestal por parte de este banco.

Otra modalidad de intervención ha sido la del leasing, a un mínimo de 36 meses, pero no se están haciendo operaciones nuevas. Entre los existentes hay solamente una operación de porte, las demás han sido pequeñas.

La posición general del banco es orientar el crédito a empresas con perfil exportador y respecto al subsector forestal, la política es por ahora de esperar con expectativa. Sobre la nueva ley de fideicomisos, el banco no se ha planteado nada hasta el momento.

Lichtenstein, Banco Santander

El Banco ha dado atención a varias empresas forestales, trabajando con las principales del subsector, ya que perciben un interés claro en el sector y proyección de crecimiento. A la fecha en Banca Corporativa el banco tienen colocados US$ 7,5 millones planeándose llevarlo a 12 en los próximos meses.

La experiencia en la evaluación de los flujos proyectados en el sector forestal son muy peligrosos, ya que dependen fuertemente del precio internacional del commodity y este es muy fluctuante. El destino de las líneas mencionadas son para capital de giro, es decir corto plazo. Sólo hay un crédito que fue una operación a 7 años que otorgó el banco a una de estas grandes destinada a implantación de bosques (es un caso excepcional). La utilización de estas líneas se traducen en: vales a corto plazo, prefinanciación de exportaciones, compra sin recurso de LC-Export (en menor medida, porque las ventas muchas veces son a la casa matriz) y otorgamiento de LC-Import (maquinaria principalmente). Es decir que el Banco se asegura muchos servicios y la asistencia financiera siempre es a corto plazo.

En el caso de las empresas multinacionales, muchas veces éstas tienen por política el no otorgamiento de garantías reales, operan con firma garantía de la casa matriz. Esto ha beneficiado al Banco porque durante la crisis del 2002 hizo exigible la cancelación de muchas deudas a empresas multinacionales y estas han respondido abonando los créditos. Las garantías de prenda de bosque también son riesgosas, porque puede ocurrir que el titular corte los árboles y el banco ni se entere hasta años después.

En cuanto a la financiación de proyectos forestales, señala que hay una limitación muy grande que son las normas del BCU. Estas califican a las empresas en categorías en base a su balance; si éste da pérdida, la empresa sube una calificación. Ejemplo: categoría 1: 5% de previsión, 2: 10% de previsión, 3: 20% de previsión y las empresas forestales



suelen dar pérdida por varios años antes de generar ganancias. El Banco debe en esos años realizar previsiones muy grandes en el BCU y por ende la colocación pierde rentabilidad.

La dureza de las normas BCU, explicó, limita las opciones de colocación de los bancos; por ejemplo hace poco el BCU emitió una circular que decía que todas las empresas endeudadas en US$ e ingresos en $UY (en el momento de la crisis) pasaban a categoría 3 (si bien no se cumplió a rajatabla). A raíz de esto el Banco puso una cláusula en los créditos que hace exigible el pago si la empresa aumenta de categoría.

Respecto a inversiones foresto-industriales como plantas de celulosa, opinó que obviamente son muy grandes para los bancos uruguayos, por lo cual serán financiadas por bancos sindicados del Exterior.

En este momento el banco está otorgando créditos y planea incrementarlos, sin embargo no hay actualmente en el sistema disponibilidad a mediano/ largo plazos.

Respecto a la modalidad de “leasing” este banco no la aplica. Sobre la nueva ley de fideicomisos, dentro del banco aun no se ha planteado el tema, pero opina que para el área de Banca Corporativa, la separación del patrimonio puede ser una desventaja, ya que el banco muchas veces debe recurrir al patrimonio total de la empresa y esto le sirve como presión para exigir el pago, pero de todos modos es algo muy nuevo sin ninguna posición tomada.

Ibarburu, Unión Capital AFAP

Las inversiones de las AFAPs se traducen en un papel (título de deuda, bono, letra, ON, fondo, etc); la AFAP invierte en proyectos empresariales pero siempre con carácter pasivo en lo que refiere a la gestión operativa del proyecto. Para transformar el proyecto en una oferta pública apta para recibir fondos de una AFAP es necesario todo un proceso de validación-autorización-calificación y otros formalismos enl BCU y otras instituciones que tiene un costo y demora considerables. Esta gestión involucra muchos profesionales independientes; es el filtro por el que deben pasar los proyectos para poder recibir fondos de éstas Administradoras.

Las AFAPs, señala, tienen dos opciones de inversión (necesariamente en territorio uruguayo): i) proyectos “empresariales”: inversiones destinadas a un proyecto/ empresa determinada de rubro productivo/ comercial; son de renta fija o variable (ejemplo: Obligaciones Negociables o Acciones de Sociedades Comerciales uruguayas); también se invirtió en los subsectores lechero y arrocero pero como en estos casos hay una renta fija lo consideran más como un proyecto financiero; ii) títulos de deuda pública.

Lo más representativo de proyectos empresariales son las inversiones en Obligaciones Negociables, la experiencia no ha sido muy buena porque más del 80% de estos papeles han entrado en cesación de pagos. La baja rentabilidad de un instrumento no es necesariamente un impedimento para ser aceptada por las AFAPs; hay proyectos empresariales con rendimientos menores a los títulos de deuda pública que igual reciben fondos (ejemplo: los Bonos rendían un 22% anual cuando se negoció la la asistencia al fondo lechero, que se hizo con una tasa del 11% anual).

En su opinión, las AFAPs al estar limitadas a inversiones en el país, deben distribuir su inversión en distintos sectores económicos que sean competitivos. Visualiza al subsector forestal como uno que ha adquirido y sigue aumentando su importancia relativa en la economía uruguaya, y debería ser un rubro en el que las AFAPs inviertan aunque hasta la fecha no lo hayan hecho, lo tienen presente en el corto a mediano plazos.

Han hecho sondeos en el pasado para invertir en bosques jóvenes (más de 2 años) para vender como bosque en pie previo al corte y manejo de la madera. Percibe menos riesgo e incertidumbre en invertir en commodity en vez de “un producto con valor



agregado”. Es decir que por la naturaleza de los ahorristas de AFAPs, la inversión forestal no debería depender de mas incertidumbre que la del precio del commodity (ejemplo: no visualiza a una AFAP financiando una posible industria de muebles).

También han invertido pequeñas sumas en una empresa forestal que actualmente está en concordato y se han visto interesados en la liquidación de los bosques que esta posee; pero por otra parte se ven desmotivados porque aparentemente se trata de bosques de la especie equivocada en el lugar equivocado.

Las AFAPs no invertirían en un negocio desde cero, tendría que ser algo ya en marcha y la iniciativa del proyecto debe provenir del sector empresarial. La AFAP no inicia este tipo de proyectos sino que recibe propuestas (hasta ahora no las han recibido). Se percibe al subsector forestal como un subsector en donde aun no hay suficiente experiencia, para el tipo de negocios que permita la participación de AFAPs e inclusive que las empresas forestales perciben a las Administradoras más como un competidor que como un posible inversor financiero que pueda dinamizar el mercado.

Estima que para que el proyecto tenga un volumen de inversión acorde con las expectativas de una AFAP, la inversión debería situarse entre 20 y 50 millones de US$. Menciona como posible ventaja de un eventual proyecto empresarial forestal la diversificación del portafolio de inversión en un sector que crece y como desventajas, que tienen más gastos operativos que un proyecto financiero, que la consideración de la remuneración del empresario puede ser un tema delicado a los ojos de los ahorristas de la AFAP y que la rentabilidad recibida puede resultar menor que en otros sectores con similares riesgos.

Faroppa y Antón, Estudio Forestal

Consideran importante el financiamiento del BROU que hubo hasta ahora, en tanto en los bancos privados, hubo pocas líneas al sector (concentradas para capital de giro, excepcionalmente a mediano plazo y fundamentalmente a empresas grandes). Estima que 1/3 de los proyectos forestales en Uruguay gozaron de la línea BROU (hasta que esta dejó de operar); actualmente la percepción del BROU sería que ya le destinaron muchos créditos al sector y es hora de que el mismo empiece a financiarse por sí sólo. También hay una percepción de que cuando el banco se involucró con líneas a largo plazo, lo hizo por presiones políticas y no por un interés financiero. El destino de estos créditos siempre fue para plantación y nunca existieron créditos destinados a manejo forestal.

Se visualiza al BROU como reacio y rígido con el subsector, la SPF hizo gestiones ante el banco por créditos (entre los años 1999 y 2002) sin lograr resultados. Por otro lado se reconoce que ha habido falta de unidad de criterios en cuanto a qué especies sirven y cuáles no, lo cual distorsiona y perjudica la percepción de los agentes financieros. Asimismo existe cierto prejuicio en el BROU respecto a que el E. grandis no sirve, y cuando cayó su precio internacional, el banco dejó de creer en esa variedad (después de haber financiado muchas plantaciones con la especie). Esto se asocia a una falta total de marketing uruguayo para colocar su madera. Mismo en el subsector, los emprendimientos son independientes entre sí y la falta de unidad de criterios se da mucho, en ese terreno.

Otra financiación estatal provino de la Corporación Nacional para el Desarrollo; la experiencia fue desastrosa porque se invirtió en una empresa, luego vendida a un grupo extranjero (Southern Cross) y en otra (Trimma) que quebró y terminó en remate judicial. Otros agentes financieros como las AFAPs también corrieron una suerte negativa en el subsector porque dos empresas que emitieron títulos de deuda, quebraron (Paso Alto y Delamonte).

Hasta el momento, lo más notorio para los agentes financieros y gubernamentales fueron de emprendimientos fracasados. Por otro lado, muchos pequeños y medianos



productores que pidieron crédito para plantar, luego no tenían capital para podar u otros tratamientos de manejo.

Los beneficios fiscales de los que gozó el subsector, hicieron que no se creyera en que tuviera un valor agregado genuino para la economía uruguaya. A pesar de haber sido una política de Estado, el sector financiero no lo percibió así. Un caso algo diferente es el del Banco ACAC–Crédit Agricole, que está incursionando en financiar a otros subsectores primario y también al forestal, pero partiendo de un análisis de toda la cadena productiva y apuntando al mercado externo. Ello implica pensar en créditos a mediano plazo, empezando a financiar proyectos de empresas grandes para luego pasar a más pequeñas. Excepcionalmente frente a otros bancos privados, tiene una estrategia definida para el subsector forestal, por tratarse probablemente la casa matriz, de una cooperativa de crédito agrícola en Francia.

No se habían planteado que las AFAPs financiaran al sector, pero opinan que puede ser una posibilidad en la ley de fideicomiso. Las grandes empresas no requieren financiamiento a largo plazo, pero sí a corto plazo (capital de giro) y a mediano plazo (para compensar fluctuaciones en la oferta de materia prima y asegurarse la demanda a mediano plazo). La demanda de créditos en el sector productivo existe y, típicamente para la fase de raleos y aprovechamiento, hacen falta créditos. Asimismo, para salir del commodity y pasar al valor agregado no hay fuentes de financiamiento.

Respecto al MFS y a la certificación, si bien las empresas forestales son lentas en la toma de decisiones, se van dando pasos decisivos, sostienen. Ven con altas probabilidades de concreción a los proyectos de plantas celulosa (grupo finlandés y grupo Ence-España) y consideran que ambas plantas de celulosa pueden convivir en Uruguay ya que la oferta regional de madera puede abastecer a ambas en el mediano/ largo plazo. El grupo finlandés ya tiene un tercio de su demanda de materia prima certificada para los mercados más exigentes; falta certificar lo restante que será comprado a otros proveedores. Sin embargo el MFS no está en ninguna mesa de discusión. Respecto a la certificación o no certificación, los técnicos muchas veces no discriminan entre quienes certifican y quienes no. La certificación sí está en discusión y se están haciendo cosas al respecto, pero el motivo de dicha inquietud responde a la apertura de nuevos mercados, no a la sustentabilidad del recurso.

Al plantéarsele que la existencia de un proyecto de código de buenas prácticas forestales (conjuntamente por MGAP, SPF, Universidad, etc.), podría ser una palanca para diseñar líneas de financiamiento para su aplicación y que ello sería un camino hacia el MFS, consideran que ello sería posible.

Correa, Banco Acac Crédit Agricole

Las líneas de crédito del banco se orientan a sectores productivos con perfil exportador; es una orientación estratégica impulsada por su casa matriz. Se percibe al subsector forestal como el que crecerá más en Uruguay en los próximos años. En ese marco se apunta a empresas grandes primero, para luego financiar también a medianas y chicas.

El instrumento utilizado mayormente son las líneas de crédito para capital de giro; su principal destino es la prefinanciación de exportaciones (a 180 días de plazo, revolving), una forma de financiamiento barata por estar exenta de impuestos (IVA e IMABA). Asimismo, el banco ha comenzado una nueva operativa de financiamiento, consistente en financiar la compra de bosques en pie, otorgando préstamos amortizables a 3 años.

También disponen de leasing para compra de maquinaria, que tiene beneficios fiscales y permite llegar a créditos de mediano plazo (3-4 años), lo cual es una manera de financiar a pequeñas y medianas empresas, ya que se hace contra cesión de venta de productos/ servicios a las grandes empresas de primera línea.



Se proyecta estructurar un financiamiento del exterior entre las casas matrices de algunas empresas forestales instaladas en el país y la casa matriz del Crédit Agricole; la utilización de los lazos corporativos de las casas matrices permitiría financiar en Uruguay con garantía del exterior, por ejemplo inversiones de carácter industrial.

Actualmente, el Banco Acac tiene colocados activos en el subsector, del orden de los US$ 10 millones. Entre las ideas de corto plazo, están la ampliación en 2004 de los plazos de los créditos y un crecimiento de los activos destinados al sector; inclusive se ve positivamente la creación de fideicomisos con participación del banco para compra de montes, si bien no hay definidos procedimientos.



7. Conclusiones y recomendaciones

El país, hoy, no posee una estrategia de MFS (ni sectorial ni nacional, puede tal vez existir a nivel de alguna empresa aislada); sí hay pensamientos o sugerencias, pero en gran medida también aisladas. Tampoco –y como consecuencia- hay propuestas o reflexiones de por qué y para qué el MFS, y por lo tanto eventuales herramientas de financiamiento e incentivo, que por una coyuntura muy especial escasean, no se plantean ese escenario. La única excepción parece ser la propuesta –que en el marco de sus actividades en el Proceso de Montreal- desarrollara la DGF hace algunos años (véase 5.5 Discusión, nota al pie 12) para implantar un inventario continuo que permitiría colectar sistemáticamente 40 indicadores de sustentabilidad de los ecosistemas forestales y la biodiversidad; sin embargo no ha logrado obtener recursos locales o externos para su puesta en práctica.

La política pública desarrollada de manera explícita y sostenida desde 1988 que promovió exitosamente la expansión de bosques cultivados productivos, más ciertas medidas de protección de los bosques nativos, la aparición incipiente del crédito privado para ciertas actividades del negocio, la fuerte corriente de inversión extranjera en foresto-industrias, la concreción de un primer borrador de código de buenas prácticas forestales y los avances en la definición de indicadores para el MFS, son todos puntos salientes que podrían cimentar el próximo paso, que es el de concretar una estrategia explícita de MFS y de inmediato identificar sus posibles herramientas para ayudar su financiamiento.

De la discusión realizada en el apartado 5.5, se concluye que la última estrategia –que implica una visión prospectiva de un sector bosques que contiene un segmento cuya producción deberá necesariamente volcarse al exterior- sería la más recomendable a efectos no sólo, de solucionar las debilidades coyunturales, sino de posicionarlo con los más altos padrones de sustentabilidad –hacia adentro y hacia el mercado-.

Esa estrategia, para empezar a configurar un MFS que abarque foresto-industrias, bosques nativos y tierras con vocación forestal o mixta, no depende –como estrategia- de financiamiento, sino de lograr la convergencia de aquellas fortalezas actuales, pero que están desconectadas o dispersas. El financiamiento empezará sí a ser necesario, para la fase inmediata a su configuración, como una política forestal de largo plazo.

Sin embargo, como se señalara al final del apartado 5.5 Discusión, una conjunción de aspectos circunstanciales podría dificultar un avance rápido hacia el MFS y su financiación, si los protagonistas no perciben estas diferencias. Son las fortalezas objetivas reseñadas en el Estudio, las que podrían utilizarse como palanca, ya que hay numerosos hechos –aun aislados- que haciéndolos converger permitirían dar pasos muy importantes. Las actividades ulteriores a este Estudio, que prevé llevar adelante el programa FAO-FONP (Study on financial mechanisms for sustainable forest management in South America), podrán resultar en un catalizador privilegiado para esa convergencia y posterior avance. Dicho estudio se ha fijado, como productos, dos que serán claves: un análisis comparativo entre los países participantes, a efectos de discutir sus respectivas aproximaciones hacia el financiamiento del MFS y el establecimiento de un grupo regional (‘comunidad de práctica’) para generar conocimientos y construir capacidades en estrategias financieras y mecanismos e incentivos para ese MFS.

En tal sentido sería muy significativo que los implicados en las áreas privada y pública del sector bosques y tierras forestales de Uruguay, avanzaran en paralelo sobre la estrategia de ‘visión prospectiva’ analizada en 5.5 (lo cual no implica descuidar la preocupación por las dos primeras). Esto permitiría convertir una estrategia de ‘probabilidad baja’, en altamente posible.

ANEXOS

Al informe sobre

Uruguay: alternativas de financiamiento para el manejo forestal sustentable

_______________________________________________________________________________________________________ Anexo I 1

ANEXO I Términos de referencia

FONP

Appendix 1 – Terms of Reference – National consultant – Country review of financial mechanisms for sustainable forest management Under the general supervision of the Chief of FONP, in close collaboration with the national forest programme advisers of FONP and RLAC, and in collaboration with the country national forest programme focal point, the consultant will produced a validated country review and analysis of existing and potential mechanisms and incentives for sustainable forest management. More specifically, the consultant will:

1. Conduct a detailed research and description of the financial mechanisms and incentives in the forestry sector, that are being used or have the potential to be used to promote sustainable forest management (sfm) of native and plantation forests in the area of study. Describe their operational processes, strengths and weaknesses, and analyse the existing and potential results and impacts of the application of such mechanisms and incentives.

2. Identify the mechanisms and incentives from other sectors, such as agriculture, fisheries, rural development, mining and others, that are being successfully used to finance sustainable natural resources management, and could possibly be adapted for application in the forestry sector to promote sfm.

3. Based on a common outline to be agreed upon with the study’s supervisor, draft a country review paper containing: a) a brief description of the role of the forestry sector in the socio-economic development of the area of study, including an update on the approaches and existing strategies to promote investment for sfm; b) a comprehensive compilation and analysis of the key mechanisms and incentives being applied to finance sustainable forest management in the country; and c) detailed information on how the mechanisms are being applied, by whom, which institutions are involved in its implementation, which beneficiaries are targeted and how they are being reached.

4. Identify key persons and institutions from forestry and financial areas that should be involved and could contribute to a national / regional network on financial mechanisms and incentives for sustainable forestry development.

5. Validate the draft country review paper through a consultation with stakeholders and other interested parties, including the financial institutions and resource persons, taking note of their opinions on the results and impacts of traditional and innovative financial mechanisms being applied in forestry, as well as on their suggestions for innovative ways to finance sfm in the country.

6. Submit the report for approval by FAO.

Study on financial mechanisms for sustainable forest management in South

America

Phase I – Southern Cone

_______________________________________________________________________________________________________ Anexo I 2

Expected outputs: 1) A country review paper addressing the following questions: - Are there ongoing experiences contributing to finance sustainable forest management of native and plantation forests in the country? Which ones? Where? How they operate? What are their results and impacts so far? What are their strengths and weaknesses? - Which experiences outside the forestry sector (e.g. from fisheries, agriculture, mining etc.) could be studied and eventually adapted to support sustainable management of forest resources? - Which lessons can be learned from the analysis of the experiences identified in the questions above, including comparative analysis of experiences inside and outside the forestry sector, that could enhance forestry contribution to poverty alleviation, equitable sharing of benefits from forestry, and the overall sustainable development of the country? 2) A list of resource persons and institutions from forestry, finance and other related sectors (including contact addresses) that should be included and could contribute to a national / regional network or community of practise for knowledge generation and sharing, regarding financial mechanisms and incentives for sustainable development of the forestry sector. 3) A brief report on the methodology applied and results obtained in the process of consultation and validation of the country review paper, as well as a proposal on how to keep the momentum and enhance networking for knowledge generation and sharing in the field of financial mechanisms for sfm in the area of study. 4) A power point presentation on the results, conclusions and recommendations of the study.

_______________________________________________________________________________________________________ Anexo II 1

ANEXO II

Metodología de trabajo

Se partió de una noción general y aceptable de MFS (“la gestión y uso de los bosques y tierras arboladas de modo tal que se conserven su biodiversidad, su productividad, su capacidad de regeneración, su vitalidad y su capacidad de cumplir en el presente y en el futuro, las funciones ecológicas, económicas y sociales pertinentes a escala local, nacional y mundial, sin perjudicar a otros ecosistemas”14 ) tomada como línea de referencia del estudio. Se hizo un análisis rápido del estado actual en el país, de i) el subsector forestal e ii) el subsector financiero (Capítulo 3, Visión sinóptica del subsector forestal y Capítulo 4, Visión sinóptica del sector crediticio y financiero). Ambos se contextualizaron a la situación general (como consecuencia de que el llamado Uruguay “actual” atraviesa una coyuntura de crisis que no refleja una situación normal) y ese hecho debía ser incluido, pero sin distorsionar las visiones a largo plazo implicadas por el MFS (apartado 4.1, El contexto económico-financiero actual).

Paralelamente se indagó –a través de entrevistas- a referentes del ámbito forestal y del ámbito financiero, a efectos de conocer su enfoque y perspectivas sobre el financiamiento y el crédito y sobre la noción de MFS que manejaban; y a referentes del subsector financiero para identificar i) el tipo de instrumentos de crédito o similares que manejan e ii) su nivel de conocimiento sobre el negocio forestal y las oportunidades (ventajas y desventajas) que perciben en él (Capítulo 6, Opiniones relevantes de los protagonistas).

Los referentes a los que se recurrió fueron una muestra que trató de reflejar a las entidades objetivamente más importantes de cada ámbito (por tamaño de su negocio) o a aquellas que ejercen un liderazgo en su medio (independientemente de la razón objetiva o subjetiva por la cual lo ejercieran).

Una vez que se estimó que ambos perfiles sectoriales estaban caracterizados y que se iba obteniendo información sobre la perspectiva de los protagonistas, se reestructuró la organización interna del informe, a efectos de poder reflejar mejor el estado del arte y del pensamiento de ambos sectores y poder tener una idea de la magnitud y calidad de la brecha que los separa. La existencia de esta brecha fue tomada como una hipótesis de trabajo preliminar.

Hasta ese momento –que abarcó cerca de la mitad del tiempo insumido desde el inicio del estudio hasta disponer de una versión completa- se identificaron varios hechos consistentes y relevantes: i) que la brecha entre ambos sectores es enorme (en su conjunto; puede haber casos diferentes a nivel de empresas o instituciones tomadas aisladamente), ii) que el MFS no parece estar en el centro de las preocupaciones de nadie, salvo de manera muy teórica, genérica o marginal, iii) que la especial situación económica, financiera, social y política en el período en que se hizo el trabajo, dificultó la visión estratégica de mediano y largo plazos por la mayor parte de los protagonistas (predominaba la preocupación de cómo recomponer el estado de los negocios de cada uno en la coyuntura) y iv) que el subsector forestal en el país, atraviesa justamente un segundo punto de inflexión en su ciclo: el comienzo de la etapa de cosecha, transformación y apertura de mercados.

Dado ese marco, el análisis subsiguiente fue el de intentar identificar un “hilo conductor” –no necesariamente financiero- que pudiera ser tomado como hoja de ruta para empezar a trabajar sobre una posible estrategia que acercara financiamiento y MFS. Identificado ese “hilo” (la discusión dentro del subsector forestal en torno de un “código de buenas prácticas” y los avances en indicadores de sustentabilidad para bosques templados del proceso de 14 Tomada del Reglamento de la Comisión Europea N° 3062/95.

_______________________________________________________________________________________________________ Anexo II 2

Montreal) que tiene como meta final un MFS, fue posible ordenar e interpretar toda la información y dejar planteadas alternativas sobre cómo empezar a articular negocios que atiendan -desde el financiamiento- diversos aspectos del manejo forestal sustentable (estos asuntos aparecen en los apartados 5.3 a 5.5 del Capítulo 5, El financiamiento en el sector primario y en el Capítulo 7, Conclusiones y recomendaciones).

Finalmente un draft del informe final fue distribuido entre los referentes que fueron consultados o entrevistados, a efectos de que agregaran comentarios, observaciones u opiniones, para su inclusión en la versión definitiva. A todos ellos se les agradece la amplia disposición, interés y deferencia que tuvieron.

Cabe señalar que los puntos de vista, hipótesis, análisis y conclusiones del documento, si bien toman como referencia las opiniones recibidas, son responsabilidad exclusiva del autor.

_______________________________________________________________________________________________________ Anexo III 1

ANEXO III Presentación sinóptica en diapositivas

Como complemento al presente Estudio se ha desarrollado una presentación en powerpoint (Uruguay- alternativas financiamiento MFS.pps) que contiene 24 diapositivas en las cuales se comprime la información más relevante discutida en el documento.

Uruguay: alternativas de financiamiento para el

manejo forestal sustentable

Study on financial mechanisms for sustainable forest management in South America

Phase I–Southern Cone

_______________________________________________________________________________________________________ Anexo IV 1

ANEXO IV Instituciones y personas relevantes para el tópico del estudio

Instituciones Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional Asociación de Contratistas Forestales Banco Acac- Crédit Agricole Banco de la República Oriental del Uruguay, Crédito Agropecuario Banco Santander, Banca Corporativa BankBoston, Banca Corporativa Empresas foresto-industriales Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Ministerio de Industria, Energía y Minería Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente Sociedad de Productores Forestales Personas entrevistadas Blassi, Ing. Agr. Carlos MIEM, Centro Nacional de Tecnología y Productividad Industrial

Casamayou, Ing. Agr. Alejandro Gerente Cuerpo Técnico, División Crédito Agropecuario, BROU [email protected]

Correa, Ec. Alvaro Gerente de Banca Corporativa, Banco ACAC Crédit Agricole, [email protected]

Faroppa, Carlos* y Ana I. Antón, Ing. Agr.

Estudio Forestal (consultores de empresas privadas) [email protected]

Ferber, Lic. Roberto Oficial de Cuenta, BankBoston, Banca Corporativa, [email protected] Fossati, Ing. Agr. Alberto Vicepresidente SPF [email protected] Ibarburu, Lic. Fabián Gerente Financiero, Unión Capital AFAP, [email protected]

Lichtenstein, Cr. Mijael Ejecutivo de Cuenta, Banco Santander, Banca Corporativa, [email protected]

Ligrone, Ing. Agr. Atilio Director DGF-MGAP [email protected]

Picerno, Ing. Agr. Alfredo OPyPA-MGAP, Constituyente 1476 – p.3, tel.4026362 / 4026374, [email protected]

Rimoldi, Ing. Agr. Juan Presidente de la Asociación de Contratistas Forestales [email protected] Zerbino, Ec. Ana Inés Gente de inversiones, República AFAP [email protected]

_______________________________________________________________________________________________________ Anexo V 1

ANEXO V Documentos de interés para el tópico del estudio

Ley Forestal N° 15.939, 1987. Es la norma principal que regula los bosques cultivados de producción; hay numerosos Decretos y Resoluciones que la reglamentan. La antecedió la 1ª. Ley forestal N° 13.723 (1968). www.parlamento.gub.uy Ley de Facilitación del crédito (o de fideicomisos) N° 17.703, Octubre 2003. Regula la formación y funcionamiento de inversiones en base al instrumento del fideicomiso. En proceso de reglamentación. www.parlamento.gub.uy Boletín estadístico, MGAP, DGF, Año 1, N° 1, noviembre 2000 (papel), Montevideo, Uruguay. Estadísticas sobre la forestación nacional abarcando el período 1975-99 y actualización a 2002 (año 4, N°3, octubre de 2003) en www.mgap.gub.uy Ley del Fondo de Financiamiento de la Actividad Lechera N° 17.582 (2002) y Decreto Reglamentario N° 449/2002. www.parlamento.gub.uy Ley del Fondo de Financiamiento y Recomposición de la Actividad Arrocera N° 17.663 (2003) y Decreto Reglamentario de agosto 2003. www.parlamento.gub.uy Ley N° 17.202 (1999) modificatoria de la Ley N° 16.774 (1996) de Fondos de Inversión. Se modifican aspectos generales, tributarios, de securitización y factoraje. www.parlamento.gub.uy EEvvoolluucciióónn rreecciieennttee yy ssiittuuaacciióónn aaccttuuaall ddeell SSiisstteemmaa BBaannccaarriioo uurruugguuaayyoo,, BBCCUU,, OOccttuubbrree 22000033 IInnffoorrmmee ssoobbrree ccoommppoossiicciióónn ddeell aaccttiivvoo ddee llooss ffoonnddooss yy pprriinncciippaalleess vvaarriiaabblleess ddee llaass AAFFAAPP aa ddiicciieemmbbrree ddee 22000033,, BBCCUU:: hhttttpp::////wwwwww..bbccuu..gguubb..uuyy//iinnddeexx77..hhttmmll Sitio web de la DGF, OPyPA y otras dependencias del MGAP: www.mgap.gub.uy. Información estadística y general sobre el subsector forestal. Sitio web del BCU: www.bcu.gub.uy. Información macroeconómica actualizada. Sitio web del INE: www.ine.gub.uy. Información estadística general sobre Uruguay. Sitio web de República AFAP www.rafap.com.uy. Sitio web de Unión Capital AFAP http://www.unioncapital.com.uy/index_01.asp Sitio web de Integración AFAP http://www.integracionafap.com.uy Sitio web de Afinidad AFAP http://www.afinidadafap.com.uy Código nacional de buenas prácticas forestales (1er borrador, 2003), http://www.mgap.gub.uy/Forestal/Primer%20Borrador%20de%20Codigo%20Nacional%20de%20Buenas%20Practicas%20Forestales.pdf Proyecto: Diagnóstico de los ecosistemas de bosques, Convenio MVOTMA y Facultad de Ciencias de la Universidad de la República, en www.dinama.gub.uy

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