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CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL

REVISTA ELECTRÓNICA

AÑO II

N° 2 - 2008


LA VACANCIA DE AUTORIDADES ELEGIDAS DEMOCRATICAMENTE. Necesarias precisiones conceptuales para su mejor entendimiento.Juan T. Falconi Gálvez

I.- BREVE INTRODUCCION

Los cargos de elección popular se cubren por quienes son votados como titulares mediante la participación de la población, en forma de elección universal, directa y secreta. Sin embargo, no siempre dichos titulares permanecen en el cargo todo el plazo para el cual fueron elegidos democráticamente. Ello se debe a diversas circunstancias contempladas en distintas figuras jurídicas, entre las cuales queremos destacar la de la vacancia.

Inicialmente, se entenderá a la vacancia en su acepción común, cotidiana, es decir, en aquella situación en virtud de la cual un cargo permanente carece de titular o está sin proveerse o cubrirse, por razón de muerte, despido, jubilación, cesantía u otra causa relativa a su antiguo titular1.

En el relativamente reciente proceso de Elecciones Generales 2006 se eligieron a un (1) presidente de la República y dos (2) vicepresidentes, cinco (5) representantes al Parlamento Andino, y ciento veinte (120) congresistas de la República. En las Elecciones Regionales y Municipales del mismo año 2006 el número de autoridades elegidas fue mucho obviamente mayor: veinticinco (25) presidentes regionales, veinticinco (25) vicepresidentes y doscientos veintiocho (228) consejeros regionales, así como a ciento noventa y cinco (195) alcaldes y a mil seiscientos noventa y cuatro (1694) regidores provinciales, y a mil seiscientos quince (1615) alcaldes y a ocho mil cuatrocientos cuarenta y seis (8446) regidores distritales.

Ahora bien, no existiendo un gran número de trabajos doctrinarios ni jurisprudenciales sobre el tema de las vacancias, es conveniente delimitar bien dicha figura sobre la base del contraste con otras instituciones jurídicas más conocidas y con las cuales puede confundirse. Las similitudes y diferencias entre ellas nos ayudarán a perfilar mejor el tema central del presente trabajo.


1 Cf. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario enciclopédico de derecho usual. Vigésimo novena edición. Buenos Aires: Heliasta, 2006, T. 8, pág. 359; COUTURE, Eduardo J. Vocabulario jurídico. Buenos Aires: Depalma, 1983; AA.VV. Enciclopedia jurídica española. Barcelona: F. Seix, 1910, pág. 687; y REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima segunda edición. T. 10, pág. 1536.

Justamente, este libro tratará acerca de la declaración de vacancia de una autoridad elegida democráticamente en un proceso de alcances regional y local (provincial o distrital). Pues, como se sabe, nuestro ordenamiento nacional no prevé la aplicación de la figura de la vacancia para el caso del presidente de la República, los congresistas o los representantes al Parlamento Andino.

A continuación se abordarán concisamente las causales de vacancia contempladas por nuestra legislación. En este punto se efectuarán algunas precisiones sobre su aplicación a la luz de la jurisprudencia emitida por el Jurado Nacional de Elecciones.

Finalmente, se presentarán algunos cuadros referidos a los pedidos de vacancia contra autoridades regionales y municipales durante el periodo de gobierno 2003-2006. Con ellos se proporcionarán datos importantes sobre la aplicación de esta figura en la realidad, en sus diferentes contextos y situaciones.

II.- DISTINCIÓN CONCEPTUAL ENTRE LA VACANCIA Y OTRAS FIGURAS JURÍDICAS

II.1.- VACANCIA Y REVOCATORIA DE AUTORIDADES ELECTAS.

Vacancia y Revocatoria son los únicos medios previstos por la Constitución (y regulados por la ley) para dejar sin efecto un cargo que proviene de una elección popular. De este tema en común surge la importancia de ambas figuras, mecanismos que pueden ser promovidos además por un solo ciudadano activo.

Ahora bien, con afán didáctico, conviene establecer un conjunto de similitudes y diferencias entre ambas instituciones.

La primera similitud que puede encontrarse entre ambas figuras está en el tiempo en que se pueden configurar las situaciones jurídicas y fácticas que se invocarán en el pedido, sea este de vacancia o revocatoria. Es decir, sin que tenga que establecerse, necesariamente, una suerte de evaluación de la autoridad elegida en el desempeño de su cargo. Así, si bien algunas de las causales legales que originan la declaración de vacancia están relacionadas con determinadas situaciones que podrían haberse configurado, incluso, antes de que la autoridad regional o local asuma el cargo para el cual fue elegida democráticamente, la consulta popular de revocatoria también podría ser promovida por hechos que no tienen relación directa con el desempeño de las funciones que desarrolla la referida autoridad. De este modo, aun cuando finalmente ocurre en ambos casos el retiro del cargo, no necesariamente este se da como consecuencia de un mal ejercicio de las funciones para las que fue popularmente elegido.

Otra similitud entre la autoridad vacada y la revocada se halla en el modo de reemplazar a dicha autoridad. De esta manera:


Cuando se vaca a una autoridad, se acredita como tal al ciudadano que alcanzó el siguiente lugar en el número de votos de la misma lista de candidatos por la cual postuló el ahora vacado, y siempre para completar el periodo del mandato faltante para el cual fue elegido el titular.

Si como resultado de la consulta popular correspondiente se revoca a una autoridad determinada, se acredita como tal al ciudadano que alcanzó el siguiente lugar en el número de votos de la misma lista de candidatos por la cual postuló el revocado, y siempre para completar el periodo del mandato faltante para el cual fue elegido el titular. Ahora bien, es preciso anotar aquí que, de acuerdo con el artículo 25º de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos N° 26300 (LPCC en adelante), de confirmarse la revocatoria de más de un tercio de los miembros del Concejo Municipal o del Consejo Regional, se convocaría a nuevas elecciones, pero siempre dentro del período por el que fueron elegidas las autoridades revocadas2.

En el caso de las figuras bajo análisis, hay otro elemento en común: el papel esencial que en ellas juega el Jurado Nacional de Elecciones (en adelante JNE). En el caso de las vacancias, el JNE actúa como segunda y definitiva instancia en los procesos tramitados y resueltos ante el Consejo Regional o el Concejo Municipal. En el caso de las revocatorias, el JNE se desempeña, al igual que en otros procesos electorales, como ente rector, pues convoca la consulta, fiscaliza el proceso en general, emite las resoluciones correspondientes, proclama los resultados respectivos y, de ser el caso, realiza el llamado a quienes deberán suceder a las autoridades revocadas.

Resulta también de importancia establecer las diferencias que mantienen entre sí las figuras bajo análisis, a fin de dar a entender que el ciudadano no puede acudir indistintamente a cualquiera de ellas. Verificándose determinadas circunstancias fácticas y jurídicas, sólo una de dichas figuras resultará aplicable y la otra no.

La primera diferencia entre ambas figuras tiene que ver con en el cumplimiento de ciertos requisitos que acompañan una petición de vacancia o de revocatoria. Siendo la consulta de revocatoria un derecho de control ciudadano, es comprensible que para dar inicio a este mecanismo deba contarse con la participación de un porcentaje de la población, porcentaje que de acuerdo a la LPCC se concreta si la solicitud para que se lleve a cabo es suscrita por al menos el veinticinco por ciento (25%) de los electores de la circunscripción (con un máximo de cuatrocientas mil firmas) sobre la cual tiene jurisdicción la autoridad que se pretender revocar. Por el contrario, en


los procesos de vacancia no existe similar exigencia, pues basta un ciudadano activista para iniciarla.

2 De acuerdo al artículo 23° LPCC, “Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidamente emitidos. (…) Para que proceda la revocatoria deberán haber asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hábiles del padrón. (…).”Conviene aquí detenerse un instante en la frase “votos válidamente emitidos”, pues esta ha generado más de una confusión, inclusive por parte de algún organismo encargado de la organización de los procesos electorales y de consulta popular. En atención a ello, el Jurado Nacional de Elecciones, en tanto máximo organismo electoral, emitió la Resolución N° 113-2005-JNE, del 17 de mayo de 2005, que precisó que la expresión “votos válidamente emitidos” dentro de un proceso de consulta popular de revocatoria del mandato de autoridades elegidas se refiere, únicamente, a los votos por el “Sí” y por el “No”, y no comprende a los votos nulos o blancos. La decisión del JNE utiliza como criterio el establecido por el artículo 111º de la Constitución vigente que exige, para la elección del Presidente de la República, la obtención de más de la mitad de los votos, sin que se computen los viciados o en blanco.

Se presenta otra diferencia en el carácter masivo de la participación ciudadana en la toma de la decisión final. Y es que cuando la consulta popular de revocatoria fue establecida como un derecho de control de los ciudadanos, ellos quedaron legitimados para decidir a través de la emisión de su voto si la autoridad respectiva continúa en su cargo o no. Por el contrario, el proceso de vacancia no tiene un carácter participativo masivo de la población, propio de un proceso electoral, pues está más orientado a la observación del procedimiento legal previamente establecido y que concluye, en primera instancia, con la decisión del Consejo Regional o del Concejo Municipal, y, de existir apelación, con la decisión definitiva y en última instancia del JNE.

La siguiente diferencia está relacionada con los hechos que provocan una vacancia o una revocatoria:

Para declarar la vacancia de alguna autoridad, el solicitante necesariamente deberá basarse en alguna causal establecida en la ley respectiva. En efecto, para que la vacancia sea establecida será preciso que se presente cierta situación que configure alguna de las causales establecidas por el artículo 22° de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 (LOM en adelante) o por el artículo 30° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867 (LOGR en adelante), debiendo acreditarse los hechos que las sustentan.

Para solicitar la revocatoria de una autoridad de gobierno regional o local, la normatividad electoral vigente no ha establecido ninguna causal, y por tanto, la revocatoria podría producirse sin que exista mayor razón. En el caso de la revocatoria de autoridades, tal como lo dispone la LPCC, la solicitud que se presenta a fin de que la consulta se lleve a cabo solo debe estar fundamentada en cualquier circunstancia (aun la más subjetiva), pero no se requieren probar los hechos invocados o que motivan este pedido.

La oportunidad para el inicio de cada uno de los procesos bajo análisis puede marcar diferencias a tomar en cuenta. La solicitud de vacancia puede presentarse en cualquier momento del periodo de gobierno regional o municipal, mientras que la solicitud de realización de la consulta de revocatoria no puede presentarse durante el primer y el último año de mandato (en este caso, por ejemplo, ni en el 2007 ni en el 2010). Esto último se sustenta en que, no existiendo la obligación de probar los fundamentos que sirven de base a la solicitud de revocatoria, es necesario establecer algunas limitaciones para evitar que éste mecanismo de control ciudadano termine desvirtuándose (si apenas en el primer año del respectivo mandato local o regional se le hace vulnerable, afectándose así la gobernabilidad).

En ese mismo orden de ideas, hay una diferencia respecto a la posibilidad de presentar nuevamente la solicitud de vacancia y la de consulta popular de revocatoria:


La vacancia permite que puedan presentarse diversas peticiones, amparándose en una misma causal, no obstante haberse emitido pronunciamiento denegatorio con anterioridad. La excepción se dará si se sustenta la misma causal, en los mismos hechos. Es decir, la única limitación estaría dada por el criterio del ne bis in idem.

En el caso de que no se hubiere logrado el número de votos exigidos para que se revoque a la autoridad, sólo transcurridos dos años podrá admitirse una nueva solicitud contra la citada autoridad. Y ello, en la práctica, hace imposible que vuelva a presentarse tal solicitud, ya que el mandato de ambas autoridades es solo por cuatro años.

De esta circunstancia anteriormente descrita se desprende otra diferencia. En el proceso de vacancia hay un carácter contencioso, litigioso, es decir, en él existe una incertidumbre jurídica que requiere ser determinada, con la posibilidad de que la decisión que en primera instancia se adopte sea revisada por el Jurado Nacional de Elecciones como tercero imparcial encargado de administrar justicia en materia electoral. Por su parte, la consulta de revocatoria no tiene ese carácter. No puede hablarse aquí de la posibilidad de revisión final de la decisión tomada por el electorado en las ánforas.

Finalmente, merece comentarse algunas situaciones límites que son posibles de configurarse en la realidad:

Según el artículo 23º de la LPCC ya citado, si como resultado de la consulta popular se confirmase la revocatoria de más de un tercio de los miembros del Concejo Municipal o del Consejo Regional, se procedería a convocar a nuevas elecciones3 para ocupar los cargos revocados y por el periodo faltante. De este modo, estas nuevas autoridades podrían incurrir igualmente en alguna situación que conlleve a un nuevo pedido de su vacancia o revocatoria.

Si un ciudadano que hubiera ocupado el cargo de alcalde o regidor hubiera sido vacado por la causal relacionada a la comisión de delito doloso, o hubiera sido revocado como consecuencia de una consulta popular, dicha apartamiento del cargo se convierte en impedimento para su eventual postulación al cargo de Presidente o Consejero de algún Consejo Regional, constituyéndose así en una causal de inelegibilidad4.

II.2.- VACANCIA Y DESTITUCIÓN

La Constitución Política regula de manera genérica a los gobiernos locales. Establece en sus artículos 31° y en el inciso 10) del artículo 195° una “reserva de ley” para desarrollar más detenidamente su estructura y funcionamiento, además de las razones por las cuales los alcaldes y regidores pierden el cargo a través de la declaratoria de vacancia.


Esta reserva de ley ha sido desarrollada por el Congreso de la República, en los términos del artículo 106º de la Constitución, es decir, a través de una ley orgánica. La LOM regula que para la pérdida del cargo de alcalde o regidor, en concordancia con el mandato constitucional, deberán observarse

3 Los términos “nuevas elecciones” no son, en estricto, los más adecuados, porque pueden llevar a confusión y suponerse, infundadamente, que la nueva elección implica el cómputo de un nuevo plazo. Por ello, esta frase de “nuevas elecciones” debe entenderse, como lo dice más adelante la misma LPCC, como una suerte de elección complementaria, toda vez que la nueva autoridad asume el mandato pero solo por el término del período para que fue elegido la autoridad revocada.4 Ello en virtud del literal d) del artículo 14º de la Ley de Elecciones Regionales N° 27683 (LER en adelante).

necesariamente las diferentes reglas contenidas en todas las normas que conforman “el bloque de constitucionalidad”5.

El bloque de constitucionalidad ha sido definido por el Tribunal Constitucional (TC en adelante) como aquellas disposiciones “que se caracterizan por desarrollar o complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amen de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los tribunales de éstos, así como de los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos”6.

Lo mismo sucede para el caso de vacancia de autoridades del gobierno regional (artículo 30º de la LOGR), como lo ha reconocido el mismo TC7: “Asimismo, la decisión sobre la vacancia o no de la autoridad en cuestión corresponde al Consejo regional, siendo que su decisión podrá ser apelada al Jurado Nacional de Elecciones, quien resuelve en última y definitiva instancia (…) En este sentido, la decisión del Jurado Nacional de Elecciones no vulnera la autonomía regional, sino que se limita a ejercer las competencias que la propia constitución le asigna, toda vez que emite una decisión luego de un pronunciamiento sobre el fondo del asunto efectuado por el Consejo Regional de San Martín, cuestión que se encuentra conforme con la Constitución y las leyes”.

Asimismo, la Constitución en sus artículos 142° y 181° otorga al JNE la función de impartir justicia en materia electoral. En dicho ámbito electoral se incluyen las vacancias, en tanto que esta figura tiene una innegable naturaleza electoral, toda vez que los derechos electorales y la garantía de la preservación de la voluntad popular no se agotan el día de la elección sino que se prolongan en el tiempo, del inicio del mandato a su término.

Ahora bien, es conveniente aclarar la norma contenida en los artículos 8° y 22° del Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237, referida a la destitución que podría dictar un Juez Penal contra la autoridad o funcionario público que pretende desconocer una sentencia dictada en el marco de un proceso constitucional.


Primero debe señalarse que todo mandato del Poder Judicial debe ser cumplido por el funcionario o servidor público responsable. En caso fuera una autoridad regional o una municipal elegidas por el voto popular quienes no cumplieran con ella, puede imponérseles multas o denunciarlos ante el Ministerio Público por el delito de desobediencia y resistencia a la autoridad, pero el Juez Penal no puede disponerse su

5 Sobre esta materia puede consultarse, entre otros, FAVOREU, Luis. El bloque de la constitucionalidad (Simposium franco-español de Derecho Constitucional). Madrid: Universidad de Sevilla - Civitas, 1991; SALINAS LOVÓN, Fausto. La noción de bloque de constitucionalidad como elemento para la defensa de la normatividad básica de la regionalización. En: Derecho & Sociedad. Lima, Año 3, N° 4, 1991.6 Expediente N° 013-2003-CC/TC. Demanda de conflicto de competencias interpuesto por la Municipalidad Distrital de Pachamama contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí. Sentencia del 29 de diciembre de 2003. La noción de bloque de constitucionalidad de la Ley Orgánica de Municipalidades fue desarrollada por el TC en los expedientes N° 0689-2000-AC, 2483-AA y 0669-2003-AA.7 Expediente 5396-2005-PA/TC, sentencia del 06 de septiembre del 2005.

destitución, porque aquí opera la “reserva de ley” de los artículos 31° y 185° de la Constitución.

Es decir, sólo finalizado el proceso penal iniciado de conformidad con el párrafo anterior, las autoridades locales o regionales podrán declarar la vacancia por la causal de tener condena consentida o ejecutoriada por delito doloso, con pena privativa de la libertad, causales claramente tipificada en el numeral 6) artículo 22° de la LOM y en el numeral 3) del artículo 30° de la LOGR, respectivamente.

Sobre este tema, resulta muy pertinente citar algunos extractos del Acuerdo N° 22086-00 del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, tomado luego de que un Juzgado Civil hiciera de conocimiento el mandato de destitución del cargo de alcalde de un Concejo Municipal: “Que, si bien el alcalde es un funcionario público como refiere el artículo 39° de la Constitución Política, la ocupación del cargo es resultado de una elección ciudadana, por consiguiente puede ser apartado de su cargo a través de la declaración de vacancia…, o por revocatoria de su mandato … (es) competencia exclusiva y excluyente del Jurado Nacional de Elecciones, para declarar en definitiva instancia la vacancia del cargo de alcalde, cuando se configure alguna de las causales establecidas taxativamente en la Ley … consecuentemente, este Jurado no puede declarar la vacancia de un alcalde por destitución, al no encontrarse prevista legalmente como causal de vacancia … en consecuencia, se concluye que contra los alcaldes no procede la figura jurídica de destitución, por consiguiente el artículo 22° del Código Procesal Constitucional deviene inaplicable en este caso, y por lo tanto el mandato judicial deviene inejecutable”8.

Entonces, si bien la destitución implica la privación o separación del cargo que ejerce una persona en tanto empleado o funcionario, y por tanto aparentemente tiene el mismo resultado que una declaración de vacancia (esto es, la salida de la persona del cargo público), debe dejarse bien claro que, en los casos que éstos cargos deriven de una elección popular, tal como se mencionara precedentemente, sólo la vacancia y la revocatoria son figuras jurídicas procedentes a ser utilizadas porque así lo ha determinado el bloque de constitucionalidad.

Además de ello, no debe olvidarse que la destitución es un tipo de sanción por haber cometido algún tipo de conducta u omisión contraria al ordenamiento jurídico en general. Por el contrario, la vacancia no


tiene la característica de una sanción, sino que es una situación de pérdida del cargo al verificarse una causal determinada por la LOM o la LOGR.

En conclusión, en los casos de alcaldes, regidores, presidentes, vicepresidentes y consejeros regionales no procede la destitución, sino solo la vacancia, donde el JNE –como ya se ha señalado- opera en segunda, última y

8 Acuerdo adoptado por el Pleno del JNE en sesión privada de fecha 22 de agosto de 2006

definitiva instancia, y los Concejos Municipales y los Consejos Regionales en primera.

II.3.- VACANCIA Y SUSPENSIÓN

Como es de conocimiento ordinario, la suspensión implica la pérdida temporal de un derecho, situación o cargo. Por ello, la gran diferencia entre una vacancia y una suspensión es precisamente el efecto de cada una en el tiempo sobre el cargo electivo. En el caso de la declaración de vacancia de un cargo de elección popular, el cese del ejercicio es definitivo, mientras que, en el caso de una suspensión en el cargo, dicho cese es siempre por un término establecido, sin que implique la pérdida del mandato. Así, por ejemplo, el inciso 1) del artículo 25º de la LOM establece como causal de suspensión la incapacidad física o mental temporal. De allí que, en el entendido que se produzca la recuperación física o mental de la autoridad, se levanta la suspensión. Pero en caso de que este mismo impedimento físico o mental sea permanente, corresponderá entonces pasar de la suspensión a la vacancia (a la pérdida definitiva del cargo).

Cabe recordar que declarada la suspensión o la vacancia, el procedimiento de reemplazo de la autoridad en cuestión es el mismo que ya se anotado en los párrafos precedentes. Esto es, se convoca al ciudadano que se encuentra ubicado inmediatamente después en la lista de candidatos por la cual postuló el ahora vacado o suspendido.

II.4.-CAUSALES DE VACANCIA, INELEGIBILIDADES E INCOMPATIBILIDADES

Estas tres figuras tienen relación con el derecho de participación política, pero cada presenta un propio campo de aplicación. De manera que aquí también es pertinente establecer las diferencias conceptuales necesarias, a fin de evitar confusiones.

La inelegibilidad: Es un impedimento jurídico para ejercer el derecho de sufragio pasivo (ser elegido), pues actúa ex ante respecto de la elección (dar lugar a la exclusión del presunto candidato antes de la efectiva emisión del voto).


En Perú, las causales generales de inelegibilidad, aplicables para todo tipo de elección, están descritas en el artículo 10° de la Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859 (en adelante LOE): contar con resolución judicial de interdicción, con sentencia con pena privativa de la libertad, con sentencia con inhabilitación de los derechos políticos, y con inhabilitación de conformidad con el artículo 100º de la Constitución. Las causales de inelegibilidad se basan, como puede observarse, en similares situaciones que las previstas para la vacancia, encontrándose relacionadas con grados de parentesco, goce de la ciudadanía y de la capacidad civil.

La inelegibilidad difiere de la vacancia en un aspecto temporal. Es decir, dependiendo del momento en que se presenta (o por el momento en que produce ciertos efectos), determinará si se trata de una figura o de otra. Mientras que la primera siempre se aprecia durante la etapa de calificación de candidaturas, la causal de vacancia se produce durante el ejercicio efectivo del cargo respectivo, y en muchos de los casos, como consecuencia de él.

Incluso puede señalarse una relación directa entre ambas figuras. El haber sido alcalde o regidor revocado o vacado de su cargo por delito doloso es una causal de inelegibilidad para el ámbito de candidaturas a cargos regionales, por ejemplo.

La incompatibilidad: Es la imposibilidad jurídica de desempeñar conjuntamente algunos cargos públicos. La razón de ello es evitar, básicamente, la influencia que el ejercicio simultáneo de ambos pueda tener sobre uno de ellos. Así, aun cuando una persona hubiera sido legítimamente elegida no podrá, sin embargo, ejercer las funciones del cargo para el cual postuló en tanto se encuentre en la situación que provoca dicha incompatibilidad.

Como la existencia de una incompatibilidad se declara posteriormente a la presentación de la candidatura y de la elección (de manera que existe la posibilidad de renunciar a la investidura incompatible que se posee con el fin de dar legalidad a la nueva situación), la sola existencia legal de tal incompatibilidad no es una causa de exclusión de la candidatura.

Asimismo, queda claro que mientras en la incompatibilidad existe un margen de libertad que se expresa en la posibilidad de que la persona que se encuentre en esa situación opte por un cargo y renuncie al otro según su conveniencia, dicha libertad no existe en un proceso de vacancia, donde los supuestos tipificados legalmente operan una vez que se configuran fácticamente.

Cuando una persona se encuentre inhabilitada, por estar comprendida en un supuesto de inelegibilidad, no tiene ninguna alternativa para superar ello, pues tal impedimento para participar como candidato no


depende de su voluntad, sino lo establece la ley. Así, mientras la inelegibilidad impide ser elegido, la incompatibilidad no obstaculiza su participación como candidato ni su correspondiente elección. Reiteramos: sólo impide el desempeño del cargo si, una vez elegido, no se renuncia a la situación declarada incompatible.

Mientras la incompatibilidad se configura inmediatamente luego de haberse proclamado al candidato, su declaración exige haber asumido previamente el cargo; del mismo modo que la causal de vacancia, que se declara necesariamente durante el desempeño efectivo del cargo, independientemente del desempeño eficaz y eficiente del cargo, pues

involucra circunstancias relacionadas con la persona y que se pueden ocurrir antes o después de la elección.

Finalmente cabe indicar que las causas de incompatibilidad pueden ser, al igual que para las inelegibilidades y las de vacancia, específicas; es decir, de acuerdo con el cargo de elección popular de que se trate, y para ello deberá revisarse la norma (ley o reglamento) que regula cada cargo específico (la ley electoral o la ley orgánica regional o municipal, respectivamente).

III.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA VACANCIA

Efectuadas estas precisiones, corresponde ahora delimitar el concepto jurídico de Vacancia. Dijimos que en el habla cotidiana esta es aquella situación en virtud de la cual un cargo, permanente o delegado, carece de titular o sin proveer por razón de muerte, despido, jubilación, cesantía u otra causa relativa a su antiguo titular9.

Las causales de vacancia, por su parte, comprenden el conjunto de diversas situaciones por las que el titular de un cargo de elección popular quedará privado de seguir ejerciéndolo. El artículo 22º de la LOM y el artículo 30º de la LOGR regulan, constitución ya se ha dicho, estos supuestos.

En los casos de cargos provenientes de elección popular, como lo son los alcaldes y regidores de los gobiernos locales, y los presidentes, vicepresidentes y consejeros de los gobiernos regionales, la vacancia significa el fin, la terminación o el cese de la relación representativa, es decir, de aquella relación que existe entre el pueblo soberano y su representante10.

Esta afectación de la relación representativa genera un vacío de poder momentáneo, pues la autoridad vacada pierde legitimidad formal y requiere ser remplazado por el accesitario o suplente11 a fin de no afectar el pleno funcionamiento de la administración estatal, y la gobernabilidad de su localidad. Con el propósito de evitar estos inconvenientes de vacío de poder y afectación a la gobernabilidad local, la ley norma con detenimiento los supuestos en que se produce


dicho vacío12, así como el procedimiento y plazos para declararla y nombrar a los reemplazantes.

Ahora bien, en el proceso de amparo que el ex alcalde de Chiclayo interpuso contra el Jurado Nacional de Elecciones, y que el Tribunal Constitucional declaró fundada, el fundamento número 52 de la –a

9 Remitimos en este punto a la nota 1 del presente prólogo.10 SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Principios de teoría política. 5ta. Edición, Editora Nacional. Madrid, 1974. Pág. 277.11 Es decir, el que le sigue en los resultados obtenidos en el proceso electoral respectivo.12 Cabe mencionar que si bien la LOM establece con detalle el procedimiento a seguirse para la presentación de la solicitud de vacancia de un cargo municipal, así como el correspondiente a la declaración respectiva, de ser el caso, la LOGR no hace lo propio, siendo sus normas, por el contrario, muy genéricas. Como consecuencia de ello se viene aplicando supletoriamente las reglas de procedimientos establecidas en la LOM.

nuestro parecer- mal llamada “sentencia del TC”13, se consideró que la vacancia era una sanción14.

La declaratoria de vacancia no es pues una pena accesoria a las demás que se imponen con la sentencia condenatoria a consecuencia de un proceso penal. La sanción penal responde a la comisión de un delito y

se impone en un proceso donde se investiga, analiza y se prueba el carácter típico, antijurídico y culpable de la conducta; en tanto que el proceso para declarar la vacancia, importa un examen de verificación de la configuración o no de la situación prevista en la ley como causal y ello es calificado en primera instancia por el Concejo Municipal o el Consejo Regional, y en segunda instancia –vía apelación– por el Jurado Nacional de Elecciones, que además examina el cumplimiento del procedimiento de ley.

IV.- CAUSALES DE VACANCIA

Antes de iniciar el análisis de las causales de vacancia, cabe precisar que el Jurado Nacional de Elecciones, en los casos de vacancia cumple dos funciones que son independientes la una de la otra. Por un lado, esta institución, a través de su órgano colegiado, emite pronunciamiento respecto de los recursos de apelación presentados ante los propios Concejos Municipales o Consejos Regionales, resolviendo el tema de fondo, es decir, analizando y pronunciándose respecto de la configuración de alguna de las causales reguladas en las normas especiales. En ese sentido, el pronunciamiento de fondo implica que previamente haya existido un pronunciamiento del Concejo Municipal o Consejo Regional (declarando o no la vacancia) y, que el solicitante de la vacancia o la autoridad cuya vacancia se ha declarado, no esté conforme con el pronunciamiento emitido, exigiendo, a través del mecanismo de apelación, una revisión de lo actuado (que en este caso se traduce en una revisión de la configuración de la causal alegada), por parte del JNE que constituye la última y definitiva instancia.

Sin embargo, y esto constituye una segunda función, cuando el Concejo Municipal o Consejo Regional declara la vacancia, y ésta no es apelada, dejándose consentir el acuerdo adoptado, la actuación del JNE se centrará en


verificar el cumplimiento de las normas procedimentales y el respeto del derecho de defensa de la autoridad cuya vacancia se solicita. Si así se constatara, el JNE convoca a quien reemplazará a la autoridad vacada, emitiendo para tal efecto las credenciales respectivas.

Para el tratamiento de este acápite se tomará en cuenta las causales reconocidas por la actual LOM en su artículo 22º, y de acuerdo al orden en que han sido consignadas por dicha norma para los casos de vacancias municipales. Para tal efecto se hará mención, de ser el caso, de algunos criterios que sobre ellas pudiera haber adoptado el JNE a través de su

13 Al respecto, puede revisarse nuestro trabajo “La sentencia del Tribunal Constitucional en el caso “Castillo Chirinos vs. JNE”, ¿es jurisprudencia? En: Jus Doctrina & Práctica. Lima, Grijley, año I, número 2. Pág. 259-270.14 Es bueno recordar que la importante Corte Constitucional de Colombia señaló en su sentencia C-1/89 de 2005 que la figura de la vacancia no es una sanción.

jurisprudencia, así como de las particularidades que en torno a ellas se producen en el transcurso del proceso de vacancia. Cabe precisar que seguidamente al tratamiento de cada causal, se hará lo propio, en cuanto corresponda, con las causales de vacancia regional, en tanto éstas han sido establecidas tomando como punto de referencia a las causales de vacancia municipales. Es de advertir que el número de causales de ésta última es el doble de las establecidas para la vacancia de autoridades regionales.

1. Muerte

Ésta es la causal cuyo trámite es el más simple pues además de los requisitos formales que se exigen para todos los casos15, se necesita únicamente probar el fallecimiento de la persona que por tal razón, debe ser vacada, lo cual se acredita con la respectiva partida de defunción o su copia certificada.

Ahora bien, debe recordarse que la LOGR no habla de “muerte” sino de “fallecimiento”, términos que a efectos de los procesos de vacancia tienen el mismo significado.

2. Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular

Como se aprecia, en esta causal se produce un supuesto de incompatibilidad. A diferencia de los casos expuestos en páginas anteriores en que la incompatibilidad se presentaba estrictamente como consecuencia de que un funcionario público postulara como candidato en un proceso electoral, siendo el efecto de ello la apertura de la posibilidad de que él optara entre ejercer uno u otro, en el presente caso no existe dicha posibilidad pues el efecto inmediato es la configuración de la causal que puede ocasionar la vacancia en el cargo, no existiendo en modo alguno ningún elemento de voluntad como sí lo hay en el primer supuesto.


3. Enfermedad o impedimento físico permanente que impida el desempeño normal de funciones

Aquí se aprecian dos cuestiones que resulta de sumo interés determinar: a) qué características debe reunir el documento o el procedimiento que establece la existencia de este tipo de impedimento, y b) hasta qué punto puede considerarse que una enfermedad o un impedimento físico imposibilita un normal desempeño de funciones. Añadimos una tercera: ¿a quién le corresponde decidir si existe o no esta imposibilidad, al Concejo o a un médico?.

La respuesta a estas tres interrogantes debe centrarse en la expedición del certificado respectivo por el organismo competente, que en nuestro país es el

15 De acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos del JNE, entre los documentos que deben presentarse con la solicitud de vacancia se encuentran: constancia de notificación al afectado a fin de comprobar que pudo ejercer su derecho de defensa, copia cerificada del acta de Concejo o Consejo en la que conste el acuerdo de vacancia, constancia de la notificación de este acuerdo al vacado así como de que no fue impugnado, documentos que acrediten la causal y el comprobante de pago de la tasa a nombre del JNE en el Banco de la Nación.

Ministerio de Salud, o en todo caso, con un certificado en que conste su visación.

A diferencia de lo establecido por su par municipal, la norma sobre causales de vacancia regional no habla de enfermedad sino que limita referirse únicamente a la incapacidad física, agregando una cualidad adicional que la distingue en gran medida: esta incapacidad puede ser también mental. A ello se añade el que la citada incapacidad debe acreditarse por el organismo competente. Dada esta precisión normativa que no se encuentra en la LOM, creemos que el impedimento físico permanente como causal de vacancia municipal debe seguir la lógica de esta disposición, aplicándose así en forma concordada.

4. Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de treinta días consecutivos, sin autorización del concejo municipal

Dos precisiones iniciales sobre esta causal: primero, no es lo mismo ausencia de la jurisdicción municipal que ausencia del local de la municipalidad. Es sólo la primera de ellas causal de vacancia. En tal sentido, a fin de cubrir situaciones similares a las producidas por dicha ausencia pero sin que pueda corroborarse que ella sea respecto de la jurisdicción municipal, puede aplicarse otra causal tal como se verá más adelante. La segunda precisión es que los treinta días consecutivos se cuentan como días naturales.

Por su parte, la LOGR establece como causal paralela la falta de residencia de manera injustificada hasta un máximo de 180 días en la región o por un término igual al máximo permitido por ley para hacer uso de licencia. En primer lugar cabe indicar que la norma no refiere si esos días son o no consecutivos o si son naturales o hábiles. Y en segundo lugar, existen ciertas diferencias entre las disposiciones de ambas causales, una de las cuales radica en el tiempo considerado para hablar de su configuración (más allá de si los días aludidos son naturales o consecutivos): mientras para el ámbito municipal se trata de un mes, en el ámbito regional es de seis meses. Asimismo, mientras que para la primera la ausencia durante el tiempo señalado no implica necesariamente un cambio de domicilio o de residencia,


para la segunda, dicha ausencia en el tiempo señalado refleja ya un cambio de residencia aunque no necesariamente de domicilio. Esto último se entiende debido a que las normas de la Ley de Elecciones Regionales N° 27683 (LER en adelante) establecen como requisito para ser candidato a ocupar un cargo en el Consejo Regional el residir en la región por la cual se postula con un mínimo de tres años. Para estos efectos, se tendrán en cuenta las mismas reglas sobre residencia que las aplicadas para la etapa de calificación de candidaturas.

La residencia, de acuerdo con la doctrina, constituye el espacio físico en donde la persona fija su habitación de modo estable y habitual, y donde realiza labores cotidianas o naturales propias de todo ser humano, aún sin el ánimo de hacer de ese lugar el centro de sus relaciones jurídicas, pues es el sitio de ubicación del principal establecimiento o del hogar familiar.

De otro lado, cabe mencionar que en el caso de la vacancia municipal, para que se considere configurada la causal, además de lo ya manifestado, se requiere que no exista autorización del concejo municipal, de modo que si ésta existiera, incluso el tiempo de ausencia podría superar sin problema los treinta días consecutivos establecidos por la norma. Siguiendo ese orden de ideas puede pensarse también que la autoridad municipal podría ausentarse de la jurisdicción respectiva hasta veintinueve días consecutivos y mediar espacio entre el inicio de una y otra ausencia sin que por ello se produzca el sustento para invocar la causal. Incluso si se interpreta literalmente la norma de la LOGR se tendría que mientras la ausencia de la autoridad regional en el territorio respectivo por más de 180 días se produzca en forma justificada, aun cuando no se contara con la autorización del Consejo Regional, no podría considerarse configurada la causal. Frente a todo esto debe decirse que la finalidad de las disposiciones que recogen las causales de vacancia se centra en evitar el desgobierno que ocasionaría el alejamiento de la autoridad en cuestión de la jurisdicción respectiva, entendiéndose ésta como el territorio que abarca el distrito, provincia o región de que se trate.

5. Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal

Tal como quedó claro con la causal anterior, en el caso de la vacancia municipal interesa más el domicilio que la residencia y ello se debe, al igual que en el caso regional, a que las normas sobre presentación de candidaturas toman dicho elemento como requisito positivo. Ahora bien, esta causal complementa la situación anterior, es decir, la ausencia de la jurisdicción respectiva, pues ésta no implica necesariamente un cambio de domicilio.

En cuanto a la acreditación del domicilio debe considerarse que el certificado domiciliario constituye una prueba del cambio que se hubiera efectuado, certificado que de acuerdo al artículo 2° de la Ley N° 28862, que modifica el artículo 2° de la Ley N° 27839, los Jueces de Paz pueden expedir en los casos señalados en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Estos certificados también pueden ser emitidos por las Municipalidades respectivas. Sin


embargo, queda claro que esta situación puede prestarse a maliciosos juegos de intereses si siendo el alcalde el que emite los certificados domiciliarios, es contra él o alguno de los regidores que integran el Concejo al cual pertenece, el pedido de vacancia sustentado en la causal de cambio de domicilio. De esta forma, podrían emitirse certificados en los que se asevere que no existe cambio alguno. De allí que para acreditar el cambio de domicilio resulte más adecuado el certificado domiciliario expedido por la municipalidad en cuya jurisdicción se encuentra el nuevo domicilio del alcalde o regidor cuya vacancia se pretende. Finalmente, frente a la posibilidad de dos certificados domiciliarios contradictorios, habrá que valorar otros medios probatorios y actuarse de acuerdo a la finalidad de la norma.

No obstante lo manifestado hasta aquí, no debe olvidarse que el párrafo final del artículo 22° de la LOM establece que no se considera cambio de domicilio el señalamiento de más de un domicilio, siempre que uno de ellos se mantenga dentro de la circunscripción territorial. Esta norma hace referencia

pues, al domicilio múltiple, domicilio que ha sido reconocido no sólo por el Código Civil sino también por la Ley de Elecciones Municipales N° 26864 en la parte pertinente a los requisitos para ser candidato al Concejo Municipal. En efecto, esta norma remite la aplicación de la figura del domicilio múltiple a las reglas del artículo 35° del Código Civil, de manera que habrá que tomar en cuenta lo que él establece para la aplicación de la causal comentada.

Dos puntos antes de culminar con este acápite: a) De acuerdo con la Ley N° 28862, los gobernadores no expiden certificados domiciliarios, y b) De conformidad con lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 022-99-PCM, todas las personas están en la obligación de registrar su dirección domiciliaria, así como los cambios de domicilio en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil - RENIEC, hecho que queda registrado en el nuevo DNI, que es además un documento público.

6. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena privativa de la libertad

Como sabemos, el artículo 1° de la Ley N° 28961 del 24 de enero de 2007 modificó el texto original del inciso 6) del artículo 22° de la LOM, el cual establecía como causal la existencia de “sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso”, tomando en cuenta de esta manera lo establecido por el inciso 5) del artículo 30° de la LOGR sobre el particular.

Entre uno y otro texto se aprecian algunas diferencias. En primer lugar, el nuevo texto especifica que la sentencia por delito doloso necesariamente debe contener un mandato de pena privativa de la libertad, no habiendo hecho esa referencia la norma anterior.

Además está la precisión de que debe tomarse en cuenta la condena consentida o ejecutoriada, lo cual confirma que debe comprobarse que no existe ningún tipo de recurso que pueda alterar la condena dictada para


proceder a la declaración de vacancia, es decir, la causal se configurará siempre que pueda asegurarse que dicha condena ha adquirido la calidad de cosa juzgada.

7. Inconcurrencia injustificada a tres sesiones ordinarias consecutivas o seis no consecutivas durante tres meses

Esta disposición lo que trata de evitar es la falta de dirección del concejo municipal. Al respecto cabe añadir que la ausencia de la jurisdicción municipal si bien puede resultar difícil de probar, logra conectarse con esta causal en tanto lo que sí puede acreditarse es la inasistencia a las sesiones del Concejo.

La LOGR, por su parte, establece que la causal se produce cuando hay inasistencia injustificada al Consejo Regional a tres sesiones consecutivas o cuatro alternadas durante un año

8. Nepotismo, conforme a la ley de la materia

Las normas que deben tenerse en cuenta para la interpretación y aplicación de la figura del Nepotismo son la Ley N° 26771 y el Decreto Supremo Nº 017-2002-PCM, modificatorio del Reglamento de la Ley.

Si bien inicialmente se consideraba como el único posible sujeto activo de nepotismo para efectos de la vacancia declarada por el JNE al alcalde, en vista de las irregularidades cometidas por algunos regidores que buscaban desvirtuar la finalidad de las normas que la prohiben, éstos fueron considerados también como sujetos activos, siempre bajo el ámbito de la vacancia.

Así es. A través de un criterio adoptado por el Pleno del JNE en su calidad de intérprete material de las normas constitucionales y legales en materia electoral, y aplicando el método de interpretación sistemática, se ha determinado que si bien es cierto que el artículo 11° de la LOM señala que los regidores no pueden ocupar cargos de dirección y de confianza dentro de sus respectivas municipalidades y comunas, esta disposición debe entenderse como una limitación a efectos de evitar que dichos funcionarios públicos –a quienes se les ha encargado la labor de fiscalización de la gestión municipal- realicen labores propias de la administración o invadan funciones ejecutivas delegadas por ley al Alcalde del Concejo por el cual han sido elegidos, mas no para efecto de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 26771, cuya finalidad no es otra que limitar el ingreso de parientes o familiares a las instituciones públicas sirviéndose para ello del poder de hecho que ejercen determinados funcionarios públicos.


A partir de la Resolución N° 420-2005, el Pleno del JNE adoptó para los casos de nepotismo un criterio con calidad de jurisprudencia vinculante, de acuerdo al cual, y de conformidad con el principio fundamental de coherencia del derecho, una interpretación que excluya a los regidores del ámbito de la Ley de Nepotismo llevaría al absurdo de fomentar la impunidad y contradecir la esencia y finalidad por la cual fue emitida dicha norma, lo que a su vez generaría desigualdad en el trato a determinados funcionarios e insatisfacción en la población en sus demandas sociales y de justicia, más aun si bajo los mismos supuestos un alcalde puede ser vacado y aun cuando la persona de la que se trate no se encuentre ya laborando en la entidad estatal respectiva.

No existe norma similar a ésta en la LOGR.

9. Incumplimiento de ciertas normas que restringen las contrataciones

De acuerdo al artículo 63° de la LOM, los alcaldes, regidores, servidores, empleados y funcionarios municipales no pueden contratar, rematar obras o servicios públicos municipales ni adquirir directamente o por interpósita persona sus bienes.

10. Configuración de algunos impedimentos establecidos en la Ley de Elecciones Municipales después de la elección

Los impedimentos a los que se refiere esta norma están establecidos en el artículo 8° de la LEM. Esta norma es, en parte, repetición de lo ya dispuesto por el inciso 2) del artículo 22° de la misma ley, esto es, de la causal referida a la asunción de otro cargo proveniente de mandato popular. Sin embargo, tratándose nuevamente de una incompatibilidad por tratarse del posible ejercicio de la función pública en dos cargos, esta causal además de abarcar los supuestos de cargos de elección popular, extiende su aplicación al considerar por ejemplo entre ellos a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

11. Ejercicio de cargos o funciones administrativos o ejecutivos de los regidores

Esta causal es de exclusiva aplicación para los regidores del Concejo Municipal. De acuerdo al artículo 11° de la LOM, éstos no pueden ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción.


Resulta importante en este tema diferenciar la delegación de facultades de la encargatura, sobre todo cuando alguna de ellas recae en el teniente alcalde, que es el primer regidor del Concejo Municipal. Como se sabe, de acuerdo al artículo 6° de la LOM, la alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local, siendo su máxima autoridad administrativa el alcalde. Ahora bien, cuando éste no se encuentra es el teniente alcalde quien se desempeña en el ejercicio de dicho cargo como encargado y no como regidor, de manera que durante esa encargatura mal puede configurarse alguna causal de vacancia sustentada en el supuesto establecido por el artículo 11° de la LOM.

Del mismo modo, no siendo delegables en los regidores las funciones administrativas ni ejecutivas del alcalde, y teniendo dicho carácter únicamente las tareas más bien “políticas” (que incluyen actividades como la asistencia a inauguraciones de obras públicas, etc.), tampoco podrá invocarse esta causal cuando un regidor, en cumplimiento de aquella delegación, realice actos que se circunscriban al citado tipo de actividades. Así las cosas, vemos que para la aplicación de esta causal debe tomarse en cuenta lo establecido por el inciso 20) del artículo 20° de la LOM, según el cual, el alcalde puede delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente municipal.

Como ya se señalara, esta norma tiene vinculación con las referidas a nepotismo pues aun cuando formalmente un regidor no ocupara un cargo ejecutivo o administrativo, en los hechos ello suele suceder. De allí que la norma no se restrinja a hablar de “ocupar un cargo” sino que tome en cuenta el “ejercicio de funciones”.

V.- ALGUNOS PROCESOS DE VACANCIA EN EL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES

A continuación se mostrarán algunos cuadros que brindan información útil sobre los casos de vacancia presentados al Jurado Nacional de Elecciones durante el periodo 2003-2006. En primer lugar, hacemos mención del número total de solicitudes de vacancia, tanto contra autoridades municipales como regionales, presentadas durante el referido periodo, que es el que corresponde al periodo de gobierno municipal y regional derivado del proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2002.


CUADRO 1

FUENTE: CPJ-JNE

PROCESOS DE VACANCIA

178

271

124

254

0

50

100

150

200

250

300

2003 2004 2005 2006

Años

Núm

ero

de c

asos

pr

esen

tado

s

Tal como muestra el Cuadro 1, en los años 2003 y 2006 se presentó un número muy menor de casos en relación a los años intermedios, lo cual encuentra su explicación en el hecho de ser, respectivamente, el primer y último año de gestión. De estos datos podemos apreciar que los casos de los años intermedios duplican a los correspondientes al primer año, y que si bien en el año 2006 el número disminuye notablemente, no se reducen en igual medida a lo registrado en el 2003, lo cual quizás haya sido contribuido por el proceso de Elecciones Regionales y Municipales de ese año.

Con la información de los casos presentados ante el Jurado Nacional de Elecciones, conviene establecer cuántos de ellos corresponden a pedidos sobre autoridades regionales y cuántos sobre autoridades municipales.


CUADRO 2

PEDIDOS DE VACANCIA

2003-2006

AÑOS AUTORIDADES MUNICIPALES

AUTORIDADES REGIONALES

2003 176 2

2004 263 8

2005 247 7

2006 121 3

Total 807 20

FUENTE: CPJ-JNE

Como podemos ver, el número de pedidos de vacancia de autoridades municipales es mucho mayor que el registrado sobre autoridades regionales, lo cual es lógico no solamente debido al carácter local de los gobiernos locales sino y como consecuencia de ello, al mayor número de éstos en el país. Ahora bien, el impacto de estas cifras cambia notoriamente si se contrasta, cada una, con el número de gobiernos municipales (provinciales y distritales) y de gobiernos regionales a nivel nacional, respectivamente. Estas cifras se muestran en los cuadros 3 y 4.

VACANCIAS 2003-2006

AÑOS 2026 CONCEJOS MUNICIPALES16

PEDIDOS DE VACANCIA

PORCENTAJE

2003 176 8.69%

2004 263 12.98%

2005 247 12.19%

2006 121 5.97%


CUADRO 3

FUENTE: CPJ-JNE

Tal como se mencionó líneas arriba, es normal que el primer año de gestión el número de solicitudes de vacancia no sea muy significativo. Así, vemos que el 8% del número de Concejos Municipales a nivel nacional tuvo en el año 2003 alguna solicitud de vacancia contra alguno de sus miembros, disminuyendo este porcentaje durante el último año. Aun cuando en los años intermedios más de la décima parte de estos Concejos tuviera una solicitud de vacancia presentada ante el JNE, debe notarse que entre ellos el número es casi constante.


CUADRO 4

VACANCIAS 2003-2006

16 Se incluyen Concejos Municipales Provinciales y Distritales. Asimismo, no se incluyen ni la provincia ni los distritos creados en el año 2006 pues su población elegirá a sus primeras autoridades municipales el 1° de julio de 2007.

AÑOS 25 CONSEJOS REGIONALES

PEDIDOS DE

VACANCIA

PORCENTAJE

2003 2 8%

2004 8 32%

2005 7 28%

2006 3 12%

FUENTE: CPJ-JNE

El cuadro superior demuestra que el número elevado de casos de vacancia de autoridades municipales no necesariamente significa que el de autoridades regionales tenga menor importancia. Más bien sucede lo contrario. Y ello pues si bien durante el primer año de ambos tipos de gobierno el porcentaje de casos prácticamente es el mismo, en los años siguientes, proporcionalmente, los pedidos de vacancia referidos a autoridades regionales casi triplican al de sus pares municipales. Asimismo, destaca aun más que durante dos años consecutivos el número de pedidos de vacancia presentados al JNE ha representado más de la cuarta parte del número de Consejos Regionales, lo cual muestra el alto grado de reacción que tiene el ejercicio de un cargo regional.


A continuación se presentarán algunos cuadros que dan cuenta del número de solicitudes vacancias municipales y regionales, por departamento, formuladas ante el JNE desde el 2003 hasta el 2006. Esta información servirá para determinar cuáles de ellos son los más recurrentes en este tipo de procesos, lo cual servirá además para evaluar la razón de dicha preponderancia así como para efectuar, de ser el caso, algunas estimaciones.

CUADRO 5

FUENTE: CPJ-JNE


CUADRO 6

VACANCIAS 2004

Ancash9%

Apurímac4%

Arequipa6%

Ayacucho6%

Cajamarca5%

Cusco3%

Huancavelica6%

Huánuco5%

Ica2%

J unín4%La Libertad

4%

Lambayeque2%

Lima16%

P iura 4%

Loreto2%

Tumbes0%

Tacna2%

P uno6%

P asco2%

Moquegua1%

Madre de Dios2%

San Martín4%

Ucayali1%

Amazonas4%

VACANCIAS 2003

AmazonasAncash

ApurímacArequipa

AyacuchoCajamarca

CuscoHuancavelica

HuánucoJ unín

La Libertad Lambayeque

LimaLoreto

Madre de DiosMoquegua

P iuraP uno

San MartínTacna

TumbesUcayali

0 5 10 15 20 25

Dep

arta

men

to

Número de casos presentados

FUENTE: CPJ-JNE

CUADRO 7

FUENTE: CPJ-JN

VACANCIAS 2005

AmazonasAncash

ApurímacArequipa

AyacuchoCajamarca

CuscoHuancavelica

HuánucoIca

J unínLa Libertad

LambayequeLima

LoretoMadre de DiosMoquegua

P ascoP iura

P unoSan Martín

TacnaTumbes

Ucayali

0 10 20 30 40 50

DEP

AR

TAM

ENTO

S

Número de casos presentados


CUADRO 8

FUENTE: CPJ-JNE

Durante el periodo 2003-2006 se aprecia que algunos departamentos mantienen la primacía en la presentación de solicitudes de vacancia. Así tenemos a Lima y a Áncash encabezando la lista con el mayor número de casos presentados. De otro lado, aun cuando algunos departamentos registran constantemente pocas solicitudes, hay algunos otros que no registran ninguna solicitud presentada en algún año en particular, sea ésta vacancia municipal o regional. En este pequeño grupo se encuentran Pasco e Ica para el año 2003, y Moquegua para el 2006, años ambos que marcan el inicio y el fin de la gestión de gobierno respectiva.

Ahora bien, la situación antedicha debe analizarse con cuidado pues puede llevar a realizar un análisis poco adecuado de la información sobre los departamentos que constantemente registran mayor número de solicitudes de vacancia. En particular, nos estamos refiriendo a lo que sucede con el departamento de Lima. Para evitar este errado análisis, el Cuadro 9 que aparece en la parte inferior, diferencia a la provincia de Lima de las demás que conforman el departamento. Con esta distinción se verifica que en todos los casos, más de la mitad del número de pedidos de vacancia de cada año corresponde a pedidos referidos a las demás provincias de Lima, alcanzando casi a triplicar el número de formulados respecto de la provincia de Lima en el año 2005.

VACANCIAS 2006 POR DEPARTAMENTO

Ancash11%

Apurímac6%

Arequipa6%

Ayacucho3%

Cajamarca4%

Huancavelica3%

Huánuco4%Ica

1%J unín 5%

La Libertad5%

Lambayeque4%

Lima18%

P iura3%

P uno7%

San Martín3%

P asco2%

Madre de Dios2%

Loreto3%

Callao1%

Amazonas1%

Cusco3%

Tumbes3% Ucayali

1%


CUADRO 9

VACANCIAS 2003-2006 DEPARTAMENTO DE LIMA

05

101520253035

2003 2004 2005 2006

Núm

ero

de c

asos

pr

esen

tado

s

Provincia LimaDemás provincias

FUENTE: CPJ-JNE

Así las cosas, el récord antes aludido cambia si se compara con lo registrado por el departamento de Ancash durante ese mismo periodo. En efecto, luego de proceder a la suma del número de casos presentados por dicho departamento y a los correspondientes a Lima provincias en ese mismo periodo, tenemos que en realidad es Ancash el departamento que lidera el récord de número de solicitudes de vacancia tramitadas en el JNE.

Seguidamente mostramos la tendencia de los cuatro departamentos que en general, encabezan la lista de solicitudes de vacancia.

CUADRO 10

DEPARTAMENTOS CON MAYOR NÚMERO DE VACANCIAS

05

101520253035

2003 2004 2005 2006Núm

ero

de c

asos

pre

sent

ados

Lima provinciasAncash

ArequipaHuánuco

FUENTE. CPJ-JNE


Si bien son éstos los departamentos que lideran el récord, se aprecia que en el caso de Huánuco, en el segundo año de gestión disminuyó el número de pedidos de vacancia, siendo que en el caso de Arequipa la tendencia más bien fue cada vez en aumento (de 3 en el 2003 a 21 en el 2005) todo lo cual refleja que existen departamentos que si bien encabezan la lista de los que presentaron más vacancias durante el periodo 2003-2006, ello también se debió a que en un solo año la cifra se elevó en gran medida, incrementando así el índice global. De otro lado, como se mencionara anteriormente, Lima provincias y Ancash registran cada uno un número similar de casos presentados desde el primer año de gestión.

Mostrada la situación constante de algunos departamentos, cabe también mostrar las tendencias de otros cuatro departamentos en los que no existiendo dicha constancia desde el inicio de la gestión de gobierno, también han tenido presencia en los primeros lugares de la lista debido a su fuerte impacto en determinados años. La diferencia con el cuadro anterior es que mientras para los departamentos incluidos en éste la constancia es general y se constata a pesar de que sea un año el que la defina, en el siguiente, las cifras que representan los casos presentados son desde el inicio variables.

CUADRO 11

EVOLUCIÓN EN ALGUNOS DEPARTAMENTOS

02468

1012141618

2003 2004 2005 2006Núm

ero

de c

asos

pre

sent

ados

PunoCajamarcaApurímac

Lambayeque

FUENTE: CPJ-JNE

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