. CAUDAL ECOLÓGICO

1. Es UNA TÉCNICA DE PROTECCIÓN

AMBIENTAL DEL AGUA

El caudal ecológico es una técnica

mediante la que se persigue el manteni­miento de una corriente circulante mí­

nima en los ríos. y, por ello, también sedenomina «caudal mínimo de manteni­

miento» porque, como explica PALAU

(2000,p. 35), el ecológico en sentido es­tricto equivaldría al natural o a aquelcuya conservación sería incompatible,concualquier aprovechamiento artificial.Seacual sea el nombre que utilicemos, setrata de una técnica de protección del

. agua, que exige una intervención delhombre mediante la que se determinaráa cuánto ascienden estos caudales mÍni-

.mos y cómo se asegurará su preservación:esdecir, si habrá de prohibirse o limitarseel otorgamiento de nuevos derechos de

·~o que supongan su desaparición o si,.. ¡¡demás,habrán de reducirse las detrac­

ciones de agua previas a la implantación.~el caudal..

·:·En el ordenamiento jurídico español,la protección del caudal de manteni-

miento se corresponde con la competencia

propia, exclusiva e irrenunciable de la Admi­nistración hidráulica relativa a la ordena­

ción de los recursos y aprovechamientoshidráulicos. El ciclo único de las aguas yel principio de gestión de la unidad de

cuenca exigen que los caudales sean esta­

blecidos por la Administración de las cuencas

o demarcaciones hidrográfitas y mediante el

procedimiento de carácter básico que se contie­

ne en la legislación de aguas (planificación hi­

drológica). Va de suyo, y por su obviedad

debiera ser un comentario superfluo, quela reserva de unos caudales para la conserva­

ción de los ecosistemas fluviales impide que

esas mismas aguas sean destinadas a otros

usos y que, en consecuencia, los caudales supo­

nen la adopción de una decisión acerca deldestino de una determinada corriente.

Pese a lo anterior, en la praxis admi­nistrativa española, el tema de los cauda­

les se ha trivializado en el sentido de quese considera, sencilla o genéricamente,

protección de los ecosistemas que puedeexigir cualquier AdministraciQn ambien­tal a través de instrumentos jurídicos dis­

tintos de la planificación hidrológica(fundamentalmente evaluaciones de im-

...

CAUDAL ECOLÓGICO

pacto ambiental, licencias municipales deactividades clasificadas o, en general, li­cencias autonómicas ambientales). Es de­

cir, si hacemos un paralelismo con otratécnica de protección, como la autoriza­ción de vertidos, es como si se entendie­

ra que a través de licencias de actividadpueden imponerse unas exigencias decalidad del efluente mayores de las pre­vistas por la propia Administración hi­dráulica. El resultado de esta falta de ri­

gor en la determinación de caudales es

un entorpecimiento injustificado -ycontrario al orden constitucional (distri~

bución competencial y desarrollo soste­nible del arto 45 CE)- de las actividadeseconómicas. Debido a las particularida­des de las centrales hidroeléctricas, los

obstáculos son especialmente intensos

para estas instalaciones, que han de suje­tar su proyecto técnico a informes deAdministraciones locales, medioambien­

tales, y de las cuencas, que muchas vecesresultan contradictorios en sus conclu­

siones y que pueden llegar a suponerque, al margen de todo procedimiento,los caudales a respetar sean el mayor delos justificados por peritos de distintaformación (biólogos, ingenieros de mon­tes o caminos o licenciados en ciencias

ambientales), sin visión pluridisciplinary que han actuado con total descoor­dinación. Leyendo los hechos que dejatraslucir alguna sentencia judicial, esta si­tuación no es lamentablemente una hi­

pótesis de laboratorio (cti-. la STS] delPaís Vasco de 25 de enero de 2001).

Si en las páginas que siguen acertara aexplicar que los caudales ecológicos sonun concepto técnico regulado por la le­

gislación de aguas, que admite interven­ciones de otras Administraciones pero

308-encauzadas en la participación institucio_

nal del procedimiento de la planificaciónhidrológica me daría por satisfecha. Peroentremos ya en la materia.

1. La doble problemática

de su determinación e implantación

Con carácter general, los caudales eco­

lógicos exigen una doble intervenciónadministrativa: en primer lugar, su deter­

minación para cuantificar cuál es el volu­

men de agua que ha de mantenerse en

los cauces; y, después, su implantación, quesupone la adopción de medidas para qu~dicha corriente mínima sea respetada (enmuchos casos, la reducción de derecho~

concesionales preexistentes). Ambas in­tervenciones presentan dificultades tantode orden técnico como jurídico.

En efecto, no hay acuerdo científicoen cuanto a cómo ha de fijarse su cuantíao, en otras palabras, a cuál deba ser el

método de cálculo elegido. Sólo hayunanimidad en admitir que no todos los

ríos precisan el mismo caudal de manteni'­

miento (por ejemplo, que ascienda al 10 ó20 % del caudal medio interanual), pues,en algunos, los períodos de estiaje estánen su propia naturaleza; y, por el contra':'rio, puede haber tramos de ríos de ex­cepcional valor ecológico para los que lacorriente mínima habrá de ser la más

elevada posible (que alcance el 100 % deese caudal medio). Esta diversidad acen­túa la discrecionalidad inherente a esta

decisión, que resulta muy alta en dos desus· manifestaciones: la metodología deanálisis y el señalamiento del «techo» alos objetivos de protección ambiental,

que siempre enh-an en conflicto con losintereses económicos.

309--Junto a su aspecto técnico, el problema

jurídico de envergadura es el de su afec­ción a derechos de aprovechamiento

preexist~ntes. Des~e la concepción de laconcesion demama1 como derecho sub­

jetivo de contenido patrimonial al quealcanza la protección del artículo 33 CE

y, por tanto, como derecho no precario,tal y como ha quedado confirmado porla doctrina jurídico-administrativa desdelos años cincuenta (DESDENTADODA­ROCA,E., El Precario administrativo, Pam­

plona, 2006), no puede admitirse que suimplantación perjudique singularmentea determinados concesionarios sin queéstos reciban la correspondiente indem­nización. Si habitásemos en .un planetasin diversidad biológica en el que todoslos ríos se comportaran como comparti­mentas estancos de idénticas condicio­

nes físico-químicas, el establecimiento decaudales no exigiría sacrificios singulares

sino que produciría un daño o lesión ge­neral a todos los titulares de aprovecha­mientos. Ahora bien, puesto que la ri­

queza de los ecosistemas es muy distintaen cuencas y corrientes, los caudales hande fijarse para cada tramo o punto detoma de agua. Y en consecuencia, ha deexcluirse que los caudales afecten porigual a todos, valorándose en cada caso el

tema de la indemnización. Luego volve- .remos sobre esto.

2. Concepto legal

A) Descripción de sus caracteres.

En la normativa de aguas, los caudalesecológicos se caracterizan por las notassiguientes:

- En cuanto a su determinación, se esta­

blecerán por los planes de cuenca, donde

CAUDAL ECOLÓGICO

se incorporarán las correspondientes re­serVas [arts. 42.1.b).c') TRLA y 26.1

PHN] Y se configuran como restricciones

generales a los sistemas de explotación

(art. 59.7 TRLA). No obstante 10 ante­

rior, los caudales no encajan en el con­cepto de usos privativos de la Ley deaguas, pero son prioritarios frente a losusos sujetos a concesión, salvo que se tra­te del abastecimiento a poblaciones(arts. 59.7 TRLA Y 26.2 PHN). Además,

el artículo 25 PHN recoge la figura delas reservas hidrológicas por motivos am­bientales, que es la aplicación de los cau­dales mínimos a los tramos de excepcio­

nal valor con pequeñas diferencias queveremos.

- Para su implantación, la normativadistingue entre las nuevas concesionesy las preexistentes. Para las nuevas, sonlimitaciones ambientales de las que' se

otorgu~n, pues tanto en concesionescomo autorizaciones deberán adoptarselas medidas específicas para asegurar quesean compatibles con los caudales eco1ó­gicos previstos en la planificación (art. 98TRLA); para las preexistentes a su cuan­tificación, la inexistencia de obligación

expresa en relación con el manteni­miento de caudales ambientales en las

autorizaciones y concesiones otorgadas,no exonera al concesionario del cumpli­

miento de las obligaciones generales que,

respecto a tales caudales, sean recogi­das por la planificación, sin perjuicio

del posible derecho a la indemnización(art. 26.3 PHN).

B) Evoluciór¡ normativa

Las notas que acabamos de enumerarse han ido incorporando a la normativa

CAUDAL ECOLÓGICO

de aguas de manera paulatina y en unproceso en el que se han puesto de ma­nifiesto distintas tensiones.

En el texto inicial de la Ley de aguas

de 1985 no se hacía ninguna menciónexpresa a los caudales ecológicos que

quedaban, sin embargo, escondidos bajola previsión de su artículo 40 de que losplanes de cuenca contuvieran «la asigna­

ción y la reserva de recursospara la conserva­

ción o recuperación del medio natural». Esta

alusión implícita se hizo expresa al dictarse

"ias instrucciones y recomendaciones técnicas

complementarias para la elaboración de los

planes de cuencapor Orden Ministerial de 24de septiembre de 1992. De hecho, en esta

instrucción se señalaba que los planes fi­jarían caudales ecológicos en los tramosde ríos o puntos de interés en que fuerasencillo su control (arto 20); es decir, casi

siempre en aguas para las que hubieraobras de regulación (aunque en cuencaspoco reguladas, como la del Norte, tam­bién podrían imponerse en los puntos detoma de las derivaciones significativas).Por otra parte, esta instrucción recogíalas reservas para usos ecológicos (arto 22),previsión que equivale a las actualesreservas hidrológicas por motivos am­bientales, pero entonces con un alcancemás amplio por incluir también dotacio­nes específicas para zonas húmedas o in­yecciones para acuíferos sobreexplotados.En estas fechas -estamos recordando la

regulación en los años inmediatamente

posteriores a la aprobación de la Ley deaguas de 1985- no había ningÚn incon­veniente para que sobre las reservas decaudales para usos ambientales que fijasela planificación se constituyeran poste­riormente derechos de uso a favor de

Comunidades Autónomas (por ejemplo,

310

para la conservación de un río o paraasegurar unas dotaciones mínimas paraun espacio que hubieran protegido), deasociaciones de pescadores o de empresaSturísticas, tal y como destacó inicialmen­te DELGADO PIQUERAS (1992, pp. 30­

32). Los derechos de uso privativo, deacuerdo con la legislación de aguas, noson ningún numerus clausus (cfr. arto 59.1TRLA) .

Al margen de las reservas para usosambientales de la Ley, el reglamento quela desarrolló (RDPH de 1986) dispuso

que en el clausulado de las concesionesde aguas que se otorgaran se impondrían,«si fueran precisos, caudales mínimos que res­

petar para usos comunes o para usos sanitarios

o ~cológicos»[arto 115.2.g) RDPH]; es de­cir, en el reglamento se mantuvo la vi­sión de la Ley de pesca de 1942, según lacual los caudales aparecen como unacláusula accesoriaque se incluiría en el otorga­miento de determinados t{tulos concesionales.

Según la regulación de la Ley de pesca,como explica HERRÁEz VILAS (2000,p. 67), en las concésiones en las que se

hubieran previsto escalas de peces, fuerano no salmónidos, habría también querespetar un caudal circulante; desde laentrada en vigor del RDPH, habría quemantener un caudai mínimo (y el previs­to por la concesión expresamente) en losaprovechamientos en que, a juicio de la

Administración hidráulica, fuera preciso.

A los efectos que aquí interesan, este ré­gimen reglamentario se caracteriza por

dos notas: a) que para imponer esta obli­gación era irrelevante que se hubieranaprobado los planes y con ellos las reser­vas de usos ambientales, y b) que concibelos caudales como efectiva «cláusula ac­

cesoria» a incluir expresamente en el

~¡,.-

311

título concesional y no como cláusula

legal o «cláusula iuris» que obligue direc­tamente a los concesionarios (CARO­

PATÓN y MENÉNDEZ, 2004, p. 595).

Más adelante en el tiempo, el Real

Decreto 1664/1998, por el que se aprue­ban los planes de cuenca, introdujo laidea --{:ompletamente nueva- de res­tricción general y la consiguiente nega­ción de que sean usos. Y esta regulación,en la reforma de la Ley de aguas del año .

siguiente (Ley 46/1999), pasaría al textolegal (actual 59.7 TRLA). Sin duda, esta«novedad» obedecía a razones prácticas

(tratar de evitar indemnizaciones a con­cesionarios perjudicados, al entender quesi el caudal ecológico es una restricción

general se está implícitamente excluyen­do la idea de sacrificio singular), pero notenía nada que ver con 10 que habían he­cho los planes de cuenca que el RealDecreto 1664/1998 estaba aprobando,donde se había tratado de aplicar -y utili­zamos esta expresión porque losPPHHCC fueron muy poco rigurososcon las reservas- las prescripciones de laOrden de 1992. En realidad, la falta de

rigor en las reservas para caudales demantenimiento (los planes fueron muyprudentes pues establecían caudales sóloprovisionalmente y, en muchos casos, seremitían a estudios posteriores) no fueexclusiva de los usos ecológicos puestoque, en general, «las reservas para usos ydemandas actuales y futuros» que debíancontener los planes (art. 42 TRLA) nollegaron a determinarse con la ambición

que había previsto la ley. Ya ha habido al­guna sentencia que ha anulado las reser­vas recogidas en algún plan de cuencapor incumplir las determinaciones de laLey de aguas (en este sentido, la STS 16

CAUDAL ECO LÓGICO

de mayo de 2003, Ref. Iustel: §212741),que, como había aventurado MARTÍN­RETORTILLO, por excesivas, corrían elriesgo de quedarse sin aplicación (1997,p. 283).

Con la última reforma del TRLA (Ley11/2005) se ha dado una nueva redacciónal artículo 42.1 TRLA según el cual:

« Los planes hidrológicos de cuenca com­

prenderán obligatoriamente: a) la descripción

general de la demarcación hidrogréifica inclu­

yendo: (.. .) c') La asignación y reserva de re­

cursospara uso y demandas actuales y futuros,

así como la conservación y recuperación del

medio natural. A este efecto, se determinarán:

Los caudales ecológicos,entendiendo por ta­

les hJS que mantiene como mínimo la vida

piscícola que de manera natural habitaría o

pudiera habitar en el río, así como su vegeta­ción de ribera.

Las reservas naturales fluviales, con lafina­

lidad de preservar, sin alteraciones, aquellostramos de ríos con escasa o nula intervención

humana. Estas reservas se circunscribirán es­

trictamente a los bienes de dominio público».

De esta última reforma quiero destacarque supone la recepción, con rango deley, del criterio técnico según el cual loscaudales han de ser fijados en los planesde cuenca de manera singular para cadarío. Por otra parte, en relación con las re­servas naturales fluviales queda claro queno comprenden las dotaciones de aguas

específicas para zonas húmedas o acuífe­ros, tal y como vimos que se desprendíade la Orden de 1992. Con todo, tanto

para los caudales stricto sensu como paralas reservas naturales fluviales es evidente

su objetivo de protección ambiental o

que la determinación de caudales ecoló­gicos se hace para señalar una corrientecirculante que permita mantener en el

CAUDAL ECOLÓGICO

cauce las características hidrológicas o

biológicas necesarias para conservar elecosistema que sustenta.

C) Valoración crítica

Vistas las notas del concepto legal y

cuál ha sido el proceso de su aprobación,podemos pasar a hacer su valoración crí­tica.

En primer lugar, la concepción simul­tánea como reserva y restricción general que

no supone !-In uso es contradictoria. Ennuestro derecho, las reservas demaniales

no determinan la exclusión del uso pri­vativo sino precisamente su reconoci­miento a favor de la Administración. En

efecto, BARCELONALLOPdefine la reser­

va demanial como el «resultado del ejer­cicio de una decisión en cuya virtud laAdministración titular del bien o recurso,

y siempre por razones de interés público,lo utiliza o aprovecha directamente, sea por sí

misma, sea a través de terceros, con exclusión

de aquellos otros usos que sean incompatibles

con la reserva» (La utilización del dominio

público por la Administración: Las reservas

do m in iales, 1996, Pamplona, p. 95). Y elcontrasentido en que incurre el Derechode Aguas se encuentra en este punto: ensu configuración como reservas y, a lavez, restricciones generales a los sistemasde explotación, en la línea que habíapropugnado EMBIDIRUJO (1994, pp. 164Y ss.) y su negación del carácter de uso.

En mi opinión, puesto que los cauda­les ecológicos enc;uan con evidencia enel concepto de reserva demanial no de­bería haber inconveniente alguno para eleventual reconocimiento posterior de

usos privativos. Puesto que conservar losríos en un buen estado cuesta dinero, no

312

debería haber ningún obstáculo para quelas reservas ecológicas de aguas se con­viertan en usos económicos de ahora

(pensemos en un tramo de un río explo­

tado por una empresa turística dedicada ala navegación en canoas o similares o enun coto de pesca). Es cierto que los cau­dales de mantenimiento no encajan en

ninguno de los aprovechamientos tradi­cionales ni exigen la detracción de aguasde sus cauces naturales, pero también loes que las reservas que los concretan de­terminan la exclusión de los usos (con­

suntivos o no) que sean incompatiblescon ellos y que, a estos efectos, son másque una resrricción general puesto quede su establecimiento se derivarán mu­

chas veces restricciones singulares a apro­vechamientos específicos. Las reservasecológicas siempre han de establecerseen un punto determinado del río (puedecoincidir con la toma de una concesión

pero no tiene por qué darse esta coinci­dencia si pensamos en una reserva ecoló­gica o río que merece ser conservado y

en el que hay varias concesiones que ha­yan de reducirse de manera alícuota o seopte por suprimir sólo una de ellas paramantener la rentabilidad económica del

resto). En este sentido, las reservas decaudales ecológicos se distinguen, sinninguna razón aparente, del resto de re­servas de aprovechamientos que hace laplanificación hidrológica de acuerdo conel artículo 42 TRLA, puesto que paratodas éstas no es suficiente su recepciónpor el plan (que no crea directamentederechos): pues es, además, necesaria suinscripción en el Registro de aguas y

sólo después cabe el otorgamiento de

derechos de aprovechamiento (arts. 77.2RAPA y 92.3 RDPH).

',.,

313

Por otra parte, no parece razonable

negar que los caudales ecológicos seanun uso para incluirlos inmediatamente

después en el orden de prelación que seestablece ¡para los usos del agua!

(art. 59.7 TRLA) Y atribuirles los efectosque se derivan de esta ordenación. Po­demos recordar que lá relevancia de la

jerarquización se manifiesta tanto en re­lación con el otorgamiento de nuevosderechos (no podrán concederse si ello

supusiera el desconocimiento de los cau­dales) como a efectos de expropiaciónforzosa, previa indemnización (art. 60.3TRLA en relación con 65.3 TRLA).

Esto es así porque el artículo 59.7 TRLAse remite genéricamente al orden de

prioridad del artículo 60.3 TRLA, Y portanto hay que entender que el doble jue­

go del orden de prioridad (otorgamientode nuevos derechos y expropiación de

viejos) es aplicable en su totalidad, con larelativa excepción que afecta al abasteci­miento a poblaciones. De acuerdo con elartículo 59.7 en relación con el 98

TRLA, las concesiones para abasteci­miento que se otorguen tras el estableci­miento de los caudales de mantenimien­

to deberán observados (y por eso, la pre­visión del artículo 35.2 PHC del Ebro

según la cual «los caudales ecológicos míni­

mos deberán respetarse en todas las concesio­

nes futuras excepto las de abastecimiento) es

ilegal);pero, por la elemental primacía delos usos vitales sobre los ecológicos, nun­ca procederá la expropiación de aguasdestinadas al abastecimiento en beneficiode los caudales establecidos.

Por último, no se acierta a distinguir la

razón por la que la ley separa entre cau­dales ecológicos y reservas ambientalesporque, en ambos casos, se apartan aguas

CAUDAL ECOLÓGICO

que podrían destinarse a otros usos (losusos económicos de siempre) para afectar­las a los ecológicos o de conservación. La

diferencia se encuentra en que las re­servas .ambientales pueden fijarse por elConsejo de Ministros, al margen de laplanificación (art. 25 PHN), Y que no seconceptúan como restricciones genera­les. Pero es evidente que, en los dos casos,la técnica jurídica empleada es la mismaOas reservas demaniales).

n. DETERMINACIÓN: SU DIFÍCIL

CUANTIFICACIÓN

1. Procedimiento

Es un lugar común afirmar que, en lasdecisiones de alto carácter discrecional, la

intervención de órganos colegiados conelementos participativos garantiza suacierto. En materia de aguas, estos órga­nos están institucionalizados Ounta deGobierno y Asamblea de usuarios yConsejo del Agua de la cuenca) y el pro­ceso de adopción de decisiones es el pro­pio de la planificación. En esta línea, laLey de aguas ha previsto desde 1985 quelos caudales ecológicos se fijen necesariamente

en la planificación de las cuencas (actual

arto 42 TRIA). No obstante, en la últimareforma del PHN (Ley 11/2005) se haañadido un párrafo al artículo 26 con elsiguiente tenor: «La fijación de caudales

ambientales se realizará con la participación

de todas las Comunidades Autónomas que

integran la cuenca hidrográfica a través de los

Consejos del Agua de las respectivas cuencas)

sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición

adicional 10. a en relación con el Plan Integralde Protección del Delta del Ebro». La finali­

dad de este precepto no es arbitrar laparticipación autonómica -que ya esta-

....

CAUDAL ECOLÓGICO

ba- sino justificar e! régimen especialpara el Delta de! Ebro al que nos referi­remos unos párrafos más abajo. Además,lo hemos dicho ya, el artículo 25 PHNtambién permite que las reservas de cau­dales por motivos ambientales se esta­blezcan por e! Consejo de Ministros.

En todo caso,la regla general de la Leyde aguas es que los caudales se fijan porel plan y, con las dos excepciones vistas,no se admite ningún otro camino (crr.arts. 98 y 42 TRLA). Esta exigencia le­gal, que resulta poco flexible como yaadvertimos (CARO-PATÓN y MENÉN­

DEZ, 2004 p. 584), no ha sido objeto derevisión con motivo de la Ley de trans­posición de la DMA (art. 129 ·de la Ley62/2003). Al revés, desde la última refor­ma de la Ley de aguas (Ley 11/2005), seincluyen expresamente en el artículo 42TRLA a los caudales ecológicos y a lasreservas ambientales como contenido

obligatorio y explícito de la planifica­ción.

Pese a su carácter preceptivo, los planesde cuenca aprobados no han estableci­do caudales ecológicos vinculantes sinoque, cuando se han fijado, se ha hechoreconociendo su .carácter orientativo, re­mitiéndose en ocasiones a estudios pos­teriores (CARO-PATÓN y MENÉNDEZ,

2004, pp. 580 y ss.). Esta remisión a tra­bajos posteriores es válida siempre ycuando, después, estos estudios sean for­malmente recogidos por los planes hi­drológicos y aprobados por el Gobiernode la Nación (art. 40.6 TRLA). Es, sinduda, contrario a la legislación de aguas,que aquéllos sean aprobados como pla­nes vinculantes, al margen del procedi­miento previsto para la planificación hi­dro1ógica, a la que corresponde armo ni-

314

zar los distintos usos del agua y buscar eldificil equilibrio entre los usos económi_cos y la protección de las aguas. Por estarazón, ha de reputarse ilegal el Plan Sec­torial de caudales de mantenimiento deCataluña (publicado en el DOGC de 27de julio de 2006) aprobado por la Co­munidad Autónoma en desarrollo delplan de cuencas internas (cfr. arto 12PHCCII).

A) Las reservas hidrol6gicas por motivosambientales

La legitimidad del ejercicio de la com­petencia que se atribuye al Consejo deMinistros (o Gobiernos autonómicospara cuencas internas) para realizar reser­vas ambientales mediante acto adminis­

trativo singular depende de que se tratede proteger y conservar bienes de domi­nio público hidráulico que por sus espe­ciales características o por su importanciahidrológica merezcan una especial pro­tección (art. 25 PHN, párrafo 2.°).

Además, pero sólo para las cuencas delSegura, Guadalquivir y Júcar, el RealDecreto-Ley 9/2006 permite que desdelos Centros de Intercambio de Derechos

del uso del agua (cfr. arto 71 TRLA) serealicen ofertas públicas de adquisiciónde derechos al agua para la constituciónde reservas con finalidad puramente am­biental, tanto de manera temporal comodefinitiva (DA 3." y DA 1." para la posi­ble extensión del ámbito territorial de

apli<:ación).

Estas previsiones constituyen una rup­tura de los mecanismos participativosde la legislación de aguas y, en definitiva,permiten establecer caudales al mar­gen de esa doble intervención admi-

315 CAUDAL ECOLÓGICO-nistrativa a que nos estamos refiriendo

(determinación por el plan e implanta­ción). Quizá resulten, por ello, criticables;sin embargo, puesto que se conciben concarácter complementario a la planifica­ción es dificil justificar su inconstitucio-nalidad.

B) Son inconstitucionales las leyesautonómicas de pesca que permitanel establecimiento de caudales

al margen de la planificación

hidrológica

El TC ha declarado la inconstitucio­

nalidad de los preceptos de las leyes de

pesca que permiten a las CCAA impo­ner un caudal ecológico a los conce­sionarios (SSTC 15/1998, 110/1998 Y166/2000). Antes de esta jurisprudencia,MARTÍN-RETORTILLO (1997, p. 302),había señalado que era una competencia

que formaba parte de la ordenación ge­neral de los recursos hidráulicos y que,

por tanto, no podía ejercerse desde otrasperspectivas (básicamente la pesca).

El razonamiento del Tribunal Consti­tucional en estas sentencias no tiene fi­

suras a la hora de señalar que la compe­tencia autonómica para dictar normasadicionales de protección permite parti­cipar en la determinación de caudalesecológicos en las 'cuencas intercomuni­

tarias siempre que no se interfiera en laordenación estatal del agua. En todocaso, no está de más reproducir las pala­bras del TC:

«(El principio de unidad de gestión de la

cuencay el tratamiento homogéneo del recurso

[...] exige que la especificación de los caudales

mínimos y máximos circulantes corresponda,

en las cuencas hidrogréificas que excedan el

ámbito territorial de una Comunidad Autó­

noma, a los Organismos de cuenca, entre

cuyas funciones se encuentra la de adminis­

trar y controlar el dominio público hidráulico

[arto 21.1.c) de la Ley de Aguas]. Se in­fiere de todo ello que el régimen de cauda­

les ecológicos ha de ser elaborado y aprobado

para la cuenca hidrogréifica en su conjunto, lo

que impide una regulación independiente del

mismo por cada una de las Comunidades

Autónomas implicadas [... ]. Esta exigenciano supone, en modo alguno, privar a lasComunidades Autónomas de sus com­

petencias en orden a la protección de lapesca fluvial y su entorno medioambien­tal. Antes bien, el Organismo de cuenca de­

terminará el régimen de los cau~ales ecológicos

mediante la ((mutua colaboración" (art. 23 de

la Ley de Aguas) con las Comunidades Au­

tónomas cuyo territorio forme parte totalo parcialmente de una cuenca hidrográ­fica» (STC 110/1998, FJ 3, pero tambiénen términos similares STC 166/2000,

FJ 7).

Por esta jurisprudencia se ha declara­do la inconstitucionalidad de los artícu­

los de las leyes de pesca enjuiciadas queatribuían a las Administraciones auto­

nómicas la competencia para la deter­minación del caudal (Castilla-La Man­cha, Castilla y León y Navarra). Nos pa­recen muy adecuados los principios que,siguiendo a FANLO LORAS (ponente enel Dictamen 72/2005, de 2 de agosto,del Consejo consultivo de La Rioja), seinfieren de esta jurisprudencia constitu­cional y que son: la integración orgánicade Comunidades Autónomas en los Or­

ganismos de cuenca (Consejo del Agua),la complementariedad y la no interfe­rencia mediante normas adicionales de

protección, que podrán dictarse por las

....

CAUDAL ECO LÓGICO

Com\1nidades Autónomas pero habránde ser recogidas para su validez y efica­cia por los Planes hidrológicos de lascuencas.

C) El caso del Delta del Ebro

El modo de determinación de los cau­

dales para el Delta del Ebro está reguladoen la disposición adicional 10.a de la Ley

10/2001, del Plan Hidro1ógico Nacio­nal (cuya redacción vigente procede del

arto único ~S de la Ley 11/2005). En estadisposición se establece un procedimien­to específico caracterizado porque paralos caudales del Delta aparentemente se

rompe la unidad de cuenca al permitirsesu determinación en un plan especial(Plan Integral de Protección del Delta) ysu posterior incorporación al Plan hi­drológico mediante su revisión. El Plan

Integral de Protección del Delta será

aprobado por mutuo acuerdo por· el Go­bierno central y la Comunidad Autóno­ma de Cataluña «en el ámbito de sus respec­

tivas competencias» (DA 10.aS). A mi jui­cio, esta disposición (ilegal para FANLOLORAS, 2003, en su redacción inicial)no debe interpretarse en el sentido deque necesariamente los planes recibiráncomo· dato previo los caudales fijadospor el Plan del Delta, sino que desde elOrganismo de cuenca podrá valorarse suadecuación a derecho y, en su caso, sicondicionan otros proyectos previstos enla planificación. Es decir, el Organismode cuenca habrá de verificar si efectiva­

mente se trata de caudales imprescindi­bles para asegurar la protección de lazona protegida. Sólo desde aquí, esta pre­visión será ajustada al orden constitucio­

nal de competencias.

..~

316-2. Limitaciones en cuanto al fondo

de la decisión discrecional

Aparte de la discrecionalidad técnica

para la elección de la metodología, alestablecer caudales ha de optarse entre vi­siones más o menos conservacionistas:esta elección se adopta en el proceso deplanificación de las aguas y existen al res­

pecto muy pocos criterios sustantivos quepuedan limitar el abanico de posibilida_des. Hay que aclarar, aunque a estas alturasya es un dato bastante conocido,· que laDMA no ha establecido, al respecto, reglasde fondo más estrictas de las que ya estu­vieran vigentes puesto que es un texto

flexible en la consecución de sus objetivos(buen estado ecológico con importantesexcepciones). Esta afirmación tiene la im­portantísima excepción de que se trate de

las exigencias de caudales para la protec­ción de las zonas protegidas del Anexo IVde la DMA (hábitats y zepas), que han deser recogidas por los planes de cuenca,

. que establecerán la lista específica de ob­

jetivos ambientales para estos espacioscon un esfuerzo específico de motivacióny plazos para su consecución [verarts. 42.1.e) y 99 bis.2.g) TRLA].

De todas formas, la obligación de re­coger los caudales eco1ógicos para la pre­

servación de zonas sensibles ya se encon­traba en el Derecho interno, puesto quelos. planes hidro1ógicos, por un lado, te­nían que recoger la delimitación espacialde zonas protegidas de acuerdo con lanormativa específica y, por tanto, tam­bién· incluir los espacios establecidos enlos planes autonómicos de protección de

la naturaleza (art. 43.2 TRLA) y, porotro lado, decidir cuá1es eran las reservas o

dotaciones de agua precisas para su pro-

317--teCClon[arto 42.1.a).c') TRLA]. En estesentido, la Directiva no hace más queañadir que el cumplimiento de estasobligaciones obedece a razones de Dere­cho comunitario.

III. IMPLANTACIÓN:CAUDALESECOLÓGICOSy DERECHOSCONCESIONALES

Determinados por el plan los caudales

mínimos de mantenimiento, hay que

proceder a su implantación; esta tarea ca­rece de dificultades para los derechos de

uso privativo por ototgar, puesto que paraéstos la Administración tiene absoluta

discrecionali~ad en cuanto al caudalmáximo y medio a derivar (art. 59.4TRLA); para los derechos concesionales

preexis ten tes, su exigibilidad -que estáprevista expresamente por el arto 26PHN- no puede ser automática, por­

que es necesario el plan y la emisión deun acto administrativo específico (ME­NÉNDEZy ERRUZ, 2000, p. 338). En estasegunda actuación, ha de valorarse si elrespeto al caudal ecológico determinauna restricción del aprovechamiento quedeba ser indemnizada. Es incuestionable

que este acto supone una revisión de laconcesión que afecta a su propia esencia;es decir, al «caudal máximo cuyo aprove­chamiento se concede (...) y el caudalmedio continuo equivalente a derivar»(cfr.arto 102 RDPH).

La obligación de indemnizar cuando

efectivamente se produzca un daño esdefendida mayoritariamente en la doc­trina (MARTÍN-RETORTILLO, .1997,

p. 301; HERRÁEz VILAS,2000, pp. 74-77;

CARO-PATÓN y MENÉNDEZ, 2004,

pp. 598 Y SS., con criterios para la valora-

CAUDAL ECOLÓGICO

ción de expropiaciones) que se apoya enla letra de los artículos 65.3 TRLA y26.3 PHN (la revisión de concesionespara su adecuación al plan será indemni­zada). No obstante, en contra de la in­demnización se ha pronunciado LOPE­RENA ROTA (1999, p. 218), quien partede la regla de no garantía de caudales(art. 59.2 TRLA), sin considerar que éstasólo se refiere a las restricciones tempo­rales de épocas de estiaje, pero no a losrecortes estructurales de caudal que sedeban a un cambio de criterio de apre­ciación (como es la aprobación de la pla­nificación hidrológica) y que exijan unarevisión del título concesional. Otro de

sus argumentos es que al no haber bene­ficiario, tampoco puede considerarse quese trate de una expropiación.

1. De nuevo, la importancia

de las' cuestiones procedimentales

A) Los caudales se implantan mediante

el procedimiento para la revisiónde concesiones

El procedimiento para proceder a laimplantación de caudales se podrá iniciarde oficio o a instancia de parte o me­diante denuncia, pero, en todo caso} se tra­

tará del procedimiento para la revisión de con­

cesiones para su adecuación a la planificación

(arts. 65 TRLA Y 26.3 PHN). Esta afir­

mación es, sin embargo, desmentida porla práctica administrativa -que avalan lostribunales- que desconocen los con­ceptos técnico-jurídicos de concesión yde caudales ecológicos y que se apoyanen sus pronunciamientos en el artícu­lo 45 de la Constitución (deber de respe­

to al medio ambiente) o la prohibiciónde abuso de derecho en la utilización del

..•

CAUDAL ECOLÓGICO

agua (art. 50.4 TRLA). A mi juicio, tanabusivo es que un concesionario puedadejar el río seco amparándose en su títu­lo concesional, como que la Administra­ción no acuda al procedimiento de revi­sión de concesiones que es el legalmenteprevisto y donde han de valorarse los da­ños económicos indemnizables que el

recorte de la concesión pueda compor­tar. Y jurídicamente este abuso de laAdministración determina que se incu­rrirá en nulidad radical [arto 62.1.e) de laLey 30/1992, de Régimen jurídico delas Administraciones públicas y del pro­cedimiento administrativo común].

Pues, en efecto y pese a la letra de laLey de aguas, es muy &ecuente que loscaudales se fijen en los procedimientos deautorización de transmisiones de conce­

siones o incluso en la aplicación de lastransitorias de la Ley de Aguas (ver para elprimer caso la STS] de Cataluña de 12 deenero de 2005 y, para el segundo, en con­creto, la acreditación de un derecho ad­

quirido por prescripción, la STS] de Ca­taluña de 7 de noviembre de 2003). Lo

que suele suceder en estos supuestos esque, al tramitar la transmisión, la Ad­ministración constata que el título origi­nario (que puede ser muy antiguo) no secorresponde con el aprovechamiento queestá teniendo lugar. En estos casos, real­mente, el problema planteado no es la im­

posición de un caudal ecológico porquese trata de valorar si la concesión está in­

cursa en causa de caducidad y, en casoafirmativo, de iniciar el correspondienteprocedimiento para su declaración. Sinembargo, la Administración conoce quela caducidad, en cuanto acto del que sederivan efectos desfavorables es mucho

más compleja de tramitar que una modi-

318

ficación subjetiva y por eso se considera

preferible este último procedimiento. EstTecuente que la Administración --ac­tuando con desviación de poder- bus­que «forzaD)al adquirente de la concesión

a que acepte las nuevas condiciones, ad­virtiéndole que de otra manera rechazarála transmisión. Como es lógico, cuandoverdaderamente se hubiera incurrido en

causa de caducidad y así se hubiera esta­

blecido en el procedimiento correspon­diente, en la posible rehabilitación de la

concesión (art. 168 RDPH) no siempreserá preciso indemnizar al titular.

Por tratar de completar la casuística,hemos de ocuparnos ahora de si cabe exi­

gir nuevos 'caudales en un procedimientode modificación de características de con­

cesiones iniciado a instancia de parte en elque se solicite un aumento general de

caudal. Para este supuesto, no expresa­mente regulado, es claro que ha de dene­garse la modificación del título cuandocomo consecuencia de ésta el caudal cir­culante en el río sea inferior al de mante­

nimiento. En otros casos, siempre cabráque la Administración pueda alcanzaracuerdos con el titular de la concesión

quien, a cambio, por ejemplo, de una am­pliación del plazo, decida aceptar nuevos

caudales ecológicos. Pero, en principio,parece que la concesión que se va a mo­dificar no puede verse reducida comoconsecuencia de un procedimiento nuevode modificación de características.

B) :e: Podrían aprobarse programas

de medidas especijicos para implantar

conjuntamente caudales?

Antes de responder a la pregunta plan­

teada, podemos recordar que los progra-:

319

mas de medidas son los mecanismos a los

que corresponde la ejecución de las me­didas necesarias para alcanzar los objeti­

vos previstos en la Directiva Marco deAguas [crr. arto 92 quáter TRLA, CA­RO-PATÓNCARMONA (2006), «La direc­tiva marco de aguas y su trasposición alDerecho español: análisis jurídico gene­ral», Revista Aranzadi de Derecho Ambien­

tal, n.o 9, p. 51]. Los programas de medi­das no han sido objeto de una regulación

general porque, puesto que los objetivosde la Directiva tienen distinto alcance,

aquéllos pueden consistir en la adopciónde medidas legislativas; planes (por ejem­

plo, un plan de ordenación de acuíferossobreexplotados) o actos administrativos

(como una autorización de vertidos). Loque ahora interesa retener de estos pro­gramas es su versatilidad.

A mi juicio, para la implantación delos caudales previamente establecidos en

el plan, los programas de medidas po­drían resultar adecuados para tramitar de

forma global, y con participación de sujetos

públicos o privados interesados en la conserva­

ción,la revisión de concesiones que, encontrán­

dose en el mismo tramo de río, resulten igual­

mente afectadas y requieran la adopción de

una solución conjunta o la aplicación de un

plan progresivo de implantación de caudales.

Para que esta solución sea una alternativaprocedimental al camino de la revisión

de concesiones, debería ser objeto deuna regulación específica previa. En Ca­taluña, en el Plan sectorial de caudales de

mantenimiento aprobado por el Gobier­no autonómico (publicado en el DOGCde 27 de julio de 2006) se ha ensayadouna solución similar, pues el citado plan

hace una remisión a «programas o planesde implantación progresiva» para reducir

CAUDAL ECOLÓGICO

derechos afectados en similar medida

(determinación 8). Estos planes aún nohan ·sido aprobados y para ellos se pre­vé· una terminación convencional. La

Ley 1/2006, de 23 de junio, de aguas delPaís Vasco, incluye en el contenido obli­gatorio del programa de medidas el «ré­gimen jurídico de los caudales ecológi­cos» [arto 24.2.1)].

C) La incompetencia de otras

Administraciones para fijar caudales

ecológicos

Fuera de los supuestos previstos por elTRLA, se ha buscado la imposición decaudales por otras Administraciones dis­tintas de la hidráulica. La STS de 13 de

marzo de 2003 (Ref. lustel: §209298)parece dar a entender que los Munici­

pios en la licencia de actividad pue­den exigir un caud::j.lecológico distintoal fijado por la Confederación. No obs­tante, una lectura detenida de la senten­

cia muestra que el TS no llegó a entraren el fondo del asunto, limitándose a de­

jar constancia de que el caudal se impusoen un acto municipal anterior que nofue objeto de impugnación en el proce­so, sino en otro proceso anterior. Esta de­claración pone de relieve o bien unaconcepción estrictamente revisora delpapel de la jurisdicción contencioso-ad­ministrativa o bien una deficiente defen­

sa jurídica de los intereses de parte por­

que el acto municipal de imposición decaudales es nulo de pleno derecho (in­competencia manifiesta) y por tanto po­dría haberse solicitado su anulación por

los cauces procesales oportunos.

Que la imposición de caudales es

competencia propia y exclusiva de la

CAUDAL ECOlÓGICO

Administración hidráulica es, por lo de­más, una consideración que ya se hizopara las Administraciones autonómicas

por el Tribunal Constitucional: «resul­ta contrario al reparto constitucional decompetencias la determinación unilateraldel citado régimen de caudales, con des­conocimiento de las facultades atribuidas

al Organismo de cuenca y de las compe­tencias que corresponden a las otras Co­munidades Autónomas sobre cuyos te­rritorios también se sitúa la cuenca hi­

drográfica». (STC 110/1998, FJ 3, STC166/2000, FJ 9).

2. No cabe sancionar a quienes no

respeten caudales que no hubieran

sido singularmente impuestos

Cuando los planes han determinadolos caudales -y pensemos en el caso deque fijen un porcentaje general de la co­rriente, por ejemplo un 20 %-- no cabesancionar al usuario que no respete esacifra genéricamente establecida si no hu­biera sido objeto de concreción singular,porque un particular puede no conocer acuánto asciende ese 20 %. Este porcenta­je depende de los usos que se estén reali­zando aguas abajo o arriba, de la intensi­dad de la corriente en ese año y de otrosfactores que no siempre pueden «adivi­narse» desde la visión atomizada de un

óo que orrece la perspectiva de un con­cesionario. En este sentido, los principiosdel derecho sancionador impiden la im­posición de sanciones por incumpli­miento de la obligación de respeto decaudales ecológicos que no hayan sidoindividualmente concretados. No se trata

sólo en estos casos de la vulneración de

la tipicidad sancionadora sino de la cul-

320

pabilidad y del significado de la diligen_cia debida del concesionario (NIETO,Derecho administrati!lo sancionador, Madrid ,4.a ed., 2005, p. 409). Lamentablemente,alguna sentencia ha confirmado la legali­dad de sanciones impuestas por la Co­munidad Autónoma a concesionarios

que no han respetado los caudales demantenimiento genéricamente estableci­dos por el plan. Se trata del caso de laSTSJ de 11 de abril de 2000, de Casti­Ha-La Mancha, que desestima un recursode un concesionario de aguas para elabastecimiento a poblaciones contra unasanción impuesta por la Administraciónregional por no respetar los caudales,desconociendo la regla de la Ley de

aguas de que en todo caso el abasteci­miento a poblaciones es prioritario.

En esta sanción, el ilícito -infringir«caudales»- se encontraba en la Ley de

pesca de Castilla- La Mancha, cuya in­constitucionalidad había sido declarada

por el TC (fundamento juódico 13 de laSTC 15/1998) al entender que: «sóloaquellas inrracciones administrativas tipi­ficadas en la Ley autonómica que inter­fieran en el ejercicio de las competenciasestatales concurrentes, serán merecedo­

ras de un reproche de inconstitucionali­dad [...] por lo que únicamente procededeclarar la inconstitucionalidad del ar­

tículo 60.17, en el que se sancionan lasalteraciones de caudales mediante deter­

minados objetos sin la previa autoriza­ción de la Junta, así como la del artícu­

lo 62.5, en el que se considera inrracciónmuy grave no respetar el caudal mínimo

necesario «con independencia de lasconcesiones administrativas existentes»,

dado que, según se expuso anteriormen­te, el régimen de caudales es competen-

.321-cia del Organismo de cuenca». La STS]de Castilla-La Mancha desconoce quelos caudales son en todo caso una cláusu­la accesoria de las concesiones, exigiblesa todos, pero siempre y cuando se hubie­ran concretado en los títulos que permi­ten los aprovechamientos.

3. Una vez' aprobados los caudales}

¿ tiene la Administracióndiscrecionalidad para su imposición?

Una vez aprobados los caudales, la Ad­ministración está obligada por la norma a

iniciar el procedimiento de revisión delas concesiones necesario para poder exi­

gir su cumplimiento a los concesi0!la­rios. Es decir, la Administración tiene la

obligación de proceder a su implanta­ción progresiva. En caso de inactividadadministrativa, no puede utilizarse una

acción pública porque no está reconoci­

da por la Ley de aguas; es más dificil, sinembargo, negar que quienes estén legiti­mados [un usuario que se encuentre

aguas abajo, una asociación ecologistaque cumpla los requisitos de legitima­ción del arto 23 de la Ley 27/2006, de 18de julio, de acceso a (...) la justicia enmateria de medio ambiente, o, incluso, el

municipio donde se sitúe la toma o deri­vación] puedan solicitar la apertura deun procedimiento de revisión de conce­siones. Ahora bien, esta conclusión no

puede erigirse en respuesta monolíticapues siempre habrá que analizar en quétérminos los caudales han sido fijados

por el plan o, en otras palabras, hasta quépunto el planificador ha eliminado ladiscrecionalidad de la Administración

para su determinación. Por ejemplo, parala normativa catalana, la Agencia Catala-

CAUDAL ECOLÓGICO

na del Agua, a través de su página web,expresamente se hace la salvedad de que:«Los caudales de mantenimiento defini­

dos en el Plan no son en ningún casounos caudales que haya que garantizar. Elcaudal de mantenimiento es un umbral

por debajo del cual el sistema fluvial en­tra en un estado. crítico y, por lo tanto,por debajo de este umbral se recomiendano extraer más agua del sistema. Los cau­

dales circulantes, de manera natural ytemporalmente, pueden ser más bajosque los caudales definidos. en el Plancomo caudales ambientales. Un proble­ma muy diferente son aquellos tramosfluviales donde no circula el régimende caudal de mantenimiento a causa

de la elevada explotación y consumo delos recursos en la cuenca» (http://me­diambient.gencat.netl acal esl 1planifica­ciol cabals.jsp).

IV CONSIDERACIONES FINALES

Los caudales ecológicos o de manteni­miento son una técnica imprescindiblede protección ambiental del agua que

debe ser utilizada con rigor. En su regu­lación jurídica, se conciben como com­petencia exclusiva de la Administración

del agua y se establecen gracias a la ins­titución de la reserva demanial, que serecogerá en los planes hidrológicos decuenca.

Una vez que han sido determinados,su posición en la jerarquía de usos de laLey de aguas inmediatamente por deba­

jo del abastecimiento de agua a pobla­ciones implica que no se podrán recono­cer nuevos derechos de uso que supon­

gan su desconocimiento y que podrán

ser expropiadas total o parcialmente las

CENTROS DE INTERCAMBIO DE DERECHOS DEL AGUA 322

concesiones que resulten incompatiblescon ellos, previa tramitación de un expe­diente para su revisión. Recogiendo laspalabras de MARTÍN-RETORTILLO (1997p. 303), la implantación de caudales no esgratuita porque puede exigir la indemni­zación de derechos concesionales pree­xistentes que resulten limitados y portanto ha de obrarse con «extrema ponde­ración». Podría facilitar esta ponderacióntanto que pudieran reconocerse dere­chos de uso sobre los caudales reservados

... como la apl~cación, con participación ac­tiva de los interesados, de un programade medidas específico para proceder a suestablecimiento en los tramos de los ríos

donde hubiera qu.e articular una plurali­dad de intereses contrapuestos.

Bibliograña

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1 La utilización del término rescate se realiza

aquí, evidentemente, de una manera impropia, ya

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caudales ecológicos, Aproma, Barcelona,pp. 35-37.

ISABEL CARO-PATÓN

CENTROS DE INTERCAMBIODE DERECHOS DEL AGUA

1. CONCEPTO

La constitución de un centro de inter­

cambio de derechos del agua tiene porobjeto inducir desde la Administraciónactividades de transferencia de caudales

mediante la realización de una oferta pú­blica de adquisición, que permitirá elrescate temporal de determinados volú­menes para su posterior adjudicación ausuarios interesados a cambio de un pre­cio determinado 1.

Como se ha venido afirmando en los

distintos trabajos que se han elaboradosobre este instrumento, el mismo se ins-

que no se trata del mecanismo previsto en la Leyde Expropiación Forzosa.

323- CENTROS DE INTERCAMBIO DE DERECHOS DEL AGUA

:.;:¿;

pira en los llamados «bancos del agua»que se desarrollaron en la década de losnoventa en California, que sirvieron para

promover la reasignación de caudalesagrarios con destino a abastecimientosurbanos. El modelo es similar, aunque ennuestro caso adaptado a las peculiarida­des sustantivas y organizativas del mode­

lo regulador vigente sobre el agua.

La regulación prevista tanto en elTRLA como en el RDPH se enfoca

principalmente en la obtención de loscaudales, estableciendo una regulacióndetallada de las condiciones de la oferta.Se echa en falta, sin embargo, una deter­

minación legal o reglamentaria más con­

creta y exhaustiva sobre las condicionesde adquisición, de las que simplementese señala que deberán efectuarse deacuerdo a los principios de publicidad ylibre concurrencia.

La naturaleza jurídica de las relaciones

que se constituyen tanto con los oferen­tes como con los adquirentes finales del

agua responde a nuestro juicio a los pará­metros de los contratos administrativos

especiales regulados por la LCAp, por loque, en todo aquello que no quede regu­

lado por el TRLA y su RDPH, que enel caso de la cesión al adquirente finales prácticamente todo, deberán seguirselas determinaciones de la legislación decontratos de las Administraciones Públi­

cas para esta modalidad contractual. Pa­rece claro que en estos casos la Adminis­tración hidráulica actúa en el ámbito de

su giro o tráfico específico y se satisfacendirectamente finalidades públicas asocia­das a la necesidad de reasignar de maneraeficaz aprovechamientos bien para fines

ambientales bien para paliar fenómenoshidrológicos extremos como las sequías

y situaciones coyunturales o estructuralesde escasez.

Mediante Acuerdo del Consejo deMinistros de 15 de octubre de 2004 se

permitió la constitución de estos cen­tros en las cuencas del Júcar, Segura yGuadiana. En el Programa. Agua estáprevista la constitución en cada una delas cuencas de un Banco del Agua conel objeto de favorecer a través de esteprocedimiento una reasignación eficazde los derechos actuales sobre el agua, eincluso abrir la puerta a su transmisiónentre distintas cuencas, algo que ahorano es posible ya que los centros sólopueden operar en el espacio compren­dido en cad~ ámbito de planificaciónhidrológica.

Los supuestos concretos en· que estoscentros pueden operar están tasados, sibien es cierto que la amplitud de los mo­

tivos previstos en la Ley hace que prácti­camente puedan constituirse y desarro­llar su actividad con una sencilla justifi­cación. El TRLA prevé la constituciónde estos centros cuando concurran las si­

tuaciones reguladas en los artículos 55,56 y 58 de la Ley, a los que nos referire­mos a continuación.

El supuesto contemplado en el artícu­lo 55 es el más amplio, haciendo refe­rencia a las exigencias de la explotaciónracional del recurso tanto en aguas su­perficiales como subterráneas. El precep­to alude a la necesidad de llevar a cabo

actuaciones destinadas a garantizar la dis­ponibilidad de los caudales para los dife­rentes usos concedidos, lo que constituyeuna de las funciones principales de lasConfederaciones. También permite mo­

dificar el régimen de explotación condi­cionando o limitando el modo de utili-

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ANTONIO EMBID IRUJOCatedrático de Derecho Administrativo

U niversidad de Zaragoza

(Director)

DICCIONARIODE DERECHO

DE AGUAS

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