中华人民共和国动物防疫法讲座

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中华人民共和国动物防疫法讲座

中国动物卫生与流行病学中心东方动物卫生法学研究所

陈向前教授 / 律师

[email protected] 13706484152

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动物防疫法通过修订重新发布中华人民共和国主席令（第七十一号）

《中华人民共和国动物防疫法》已由中华人民共和国第十届

全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于 2007 年 8 月

30 日修订通过，现将修订后的《中华人民共和国动物防疫法》

公布，自 2008 年 1 月 1 日起施行。

中华人民共和国主席　胡锦涛

2007 年 8 月 30 日

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动物防疫法修订的必要性

现行《动物防疫法》是第八届全国人大常委会第二十六次会议于 1997 年 7 月 3 日审议通过的，并于 1998 年 1 月 1 日正式

实施。对防控动物疫病，促进养殖业发展，保障公众身体健康和公共卫生安全，维护社会稳定，发挥了重大作用，但也存在一些制约动物防疫工作的突出问题。为解决这些问题，适应动物疫病防控工作新要求，必须对《动物防疫法》进行修订。

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一是必要的动物疫病防控制度尚未建立。

动物疫病监测、预警和财政保障机制缺乏相应的规

定，政府及其部门职责不明确，动物疫病不能及时

发现，防控措施不能及时有效落实，特别是动物扑

杀没有补偿或者补偿不到位、不及时，使养殖者的

合法权益得不到保障，动物疫病防控难度加大。

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二是已有的动物疫病防控制度尚待完善。动物强制免疫和疫病控制、扑灭措施实施主体的职责规定不够具体，尤其是对社会有关单位和个人在动物疫病防控中的义务不明确，养殖者对动物防疫工作消极，甚至逃避，动物防疫工作缺乏广泛的社

会基础，特别是缺乏养殖者的积极参与。

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三是与国际通行做法不接轨。

世界动物卫生组织（ OIE）有关动物疫病区域化管

理

制度，以及国外普遍实行的官方兽医和执业兽医制

度在我国没有法律确认，难以在实践中推行，不利

于提高我国的兽医管理水平和动物卫生保护水平。

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四是对违法行为规定的处罚不够。

现行动物防疫法对一些违法行为没有规定相应的处罚措施，

或者处罚力度偏轻，如对“收购无检疫证明动物的单位或个

人”和“未取得诊疗许可证从事诊疗活动”等违法行为无处罚

规定；对经营未经检疫的动物或动物产品者，只责令停止经

营，没收违法所得，对未售出部分进行补检，而无其他更严

厉的处罚规定，在某种程度上纵容了违法行为。

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动物防疫法修订的必要性五是部分规定缺乏可操作性

如违法所得和运输费用，有时无法计算，依此为基础的处罚措

施难以落实，违法行为得不到应有的惩罚。

六是责任体系严重失衡

我国至今尚无明确的 ALOP ，重大动物疫病的控制由国家主管

部门负责（越位），地方各级主管部门层层负责（错位），真

正责任主体和义务承担者——地方政府和企业、经营者则游离

于责任体系之外（缺位），特别是现行体制所实行的不同部门

食品安全分段监管（易脱节）。

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《动物防疫法》基本框架的变化《动物防疫法》框架在修改前后的差别新修订的《动物防疫法》与过去的《动物防疫

法》相比，新增了三章，新增了二十七条，修改了绝大部分条款

动物疫情报告、通报和公布动物诊疗和执业兽医管理保障措施动物防疫监督一章更名为：“监督管理”

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《动物防疫法》的修订状况整体框架新修订的《动物防疫法》共十章第一章总则第二章动物疫病的预防第三章动物疫情报告、通报和公布第四章动物疫病的控制和扑灭第五章动物和动物产品的检疫第六章动物诊疗第七章监督管理第八章保障措施第九章法律责任第十章附则

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动物防疫法修订的主要内容

一是做了一般修改和完善的主要有这么五个方面：

立法的目的、相关法律之间的关系、种用和乳用动物的管理、疫情的报告

和疫区的封锁。

二是做出较大修改和完善的主要有八个方面：

调整范围、管理体制、强制免疫、疫情监测、动物检疫、防疫条件审核、

诊疗许可和法律责任部分。

三是新增加的主要有十一个方面：有的是我们实践中一直在做的，有的是

属于有一定的前瞻性的，新法上升到法律层面上的有 11 个制度。

风险评估制、追溯管理、疫情预警、区域化管理、疫情认定、国际通报、

官方兽医、执业兽医、官方兽医签字、保障措施和补偿制度。

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第一章总则

扩展了动物防疫立法宗旨

预防、控制和扑灭动物疫病

促进养殖业发展人体健康，维护社会公共卫生安全

动物防疫工作 -----动物防疫活动

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第一章总则1 、增加了维护公共卫生安全的内容（ 1 ）

主要考虑兽医工作是公共卫生安全的第一道防线，也是公共卫生的一个重要组成部

分。可以说是一个国家公共安全、公共服务的一项基础性的工作，从国际上来看，

动物疫病不仅影响到人体的健康，造成一些经济的损失，同时也会产生一些政治的、

社会的一些影响。比如说我们发生的禽流感，英国发生的疯牛病、口蹄疫，都造成

了世界性的恐慌。另一方面从我国的经济发展和对外开放角度来看，我们也是逐步

和全球融在一起，我们恢复了在 OIE 组织的地位，当然要履行其中很多的义务。而

动物卫生和兽医公共卫生的职能更多的就体现在这些方面。

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第一章总则1 、增加了维护公共卫生安全的内容（ 2 ）

以前我们是就动物论动物，就养殖业论养殖业的话，现在这个工作要提高到整个社

会的公共卫生安全角度来看。非典和禽流感的发生与防控也说明，兽医工作不仅仅

是动物疫情和畜牧业发展的问题，不仅关系到人的健康问题、农民致富、农村经

济发展和社会稳定，也关系到社会安全。正是基于这种认识，在立法目的上强调了

公共卫生安全，并在后面的一些条款里出现了动物卫生监督和动物健康标准等新概

念。其实在搞老法时，我们就反复给他们灌输动物卫生观念。那时大家认识不到这

个程度，遗憾的是当时不搞这个行当的人认识不到这个层次，故很难超前的把动物

卫生写上去。各地也应注意这个问题，怎么能够让人们更多地了解你这个行业，提

高对这个专业的认识程度，让他们也具有前瞻性，能站到那个层次上去看问题。

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第一章总则2 、在调整范围里边增加了肉、卵、筋，以及可能传播动物疫病的奶和蛋。

制订原法时，草案中有此内容，国务院的议案也有，但在人大的论证和修改过程中，

做了重大修改，拿掉了蛋、奶，把肉改成了胴体。当时部门矛盾很大，又是内贸、卫

生、农业三家共管，食品和食品原料又分不清楚，同时肉产品精细的程度也不高，白

条肉还是很多的，加之在实践中也确实出现了一些重复检疫的问题。所以在人大审议

的时候采纳了有关部门的建议，目的就是限制重复检疫。

但是，从实践看确有漏检，防疫法不调整分割肉的确不利于疫病的控制。另外，随着

生活水平的提高，人们对肉品的质量要求越来越高。严监管、保安全成了我们的首要

任务，故新法把胴体修订为肉。但在执行中一定要注意，修订为肉主要是给监督检查

中的抽检提供一个法律的依据，决不能重复检疫、重复收费，本法规定监督是不能收

费的。本法列入蛋和奶，但以可能传播动物疫病为限，把握这个前提一定要以科学为

依据。蛋和奶主要是对供体的检疫监管，确有疫病风险的，才实施检疫。

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第一章总则3 、删除了原防疫法的第四条原法中人大加这条主要是考虑到了内贸部和卫生部的意见。其目的是想划分清楚两个法律之间的关系，分清农业部门和卫生部门监管的不同的阶段。但是，背后是对国有两厂的不恰当的利益保护。当然也想防止实践中的重复检疫。新法删掉它，主要考虑仅仅监管到酮体不行，也不科学。本来两个法律关系是清楚的，写上这句话反倒不清楚。这次按照权责一致的精神，删了这一条。今后只要符合本法的动物产品的定义就按照防疫法去监管，将来食品卫生法要修改成食品安全法，中间可能会产生一些竞合，届时按竞合原则再去解决它。农业这方面的现象比较突出，比如农药、化肥、兽药、饲料、饲料添加剂，既是工业产品又是农业投入品，既可以按照工业产品由产品质量安全法管，也可按照农业投入品由兽药条例、饲料添加剂条例和将来的肥料条例来管，等等。

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第一章总则4 、明确了政府责任，规范了管理体制

本法第六条明确规定，县级以上人民政府应当加强对动物防疫工作的统一领导，加强

基层动物防疫队伍建设，建立健全动物防疫体系，制定并组织实施动物疫病防治规划。

规定了乡（镇）人民政府、街道办事处在动物疫病预防与控制的责任。

动物防疫工作的重点就在基层，难点也在基层。国内接连发生的重大动物疫情已经暴

露出基层队伍的薄弱环节，因此这一次明确要求各级政府加强乡镇畜牧兽医站的建

设，尤其是乡村防疫队伍的建设。

健全动物防疫体系。建立健全兽医的工作体系、保障体系和法律体系。

制订动物疫病防治计划，也作为一项政府的职能，以此来确定适当的国家或地方适当

的动物保护水平（ ALOP）。同时规定了政府有关部门的职责，但强调一个部门为主。

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第一章总则6 、明确动物卫生监督机构为行政执法机构（第 8条）。

明确其负责检疫和有关动物防疫监督的管理执法职能，具体讲，动物、动物产品的

检疫，对有关法律执行情况进行监督检查，纠正和处理一些违法行为，包括行政处

罚，对诊疗和职业活动加强监督，还有一些免疫、养殖这些具体活动的一些监督工

作等等。同时可以行使法律规定的五十九条的监督检查的一些职权。这就意味着它

必须以自己的名义独立行使执法权并承担法律责任，需要有法人资格。因此在兽医

管理体制的改革中，应当根据本法的规定，结合本地的情况，对现有的动物防疫检

疫监督等各类机构，及其执法职能进行整合，组建统一的动物卫生监督所，专司监

督执法职责。基础建设的重点应当在县级。

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第一章总则7 、明确动物疫病预防控制机构技术支撑的法律地位明确动物疫病预防控制机构的职责，即动物疫病监测、检测、诊断、流行病学报告、疫情报告以及其他预防、控制等技术性工作。从法律定位上讲，这个机构一个技术性的机构，是作为兽医行政管理部门和执法机构的技术支撑，技术依托和技术保障。严格地讲，它没有公共行政上的管理的职能，它不是一个完整意义的行使社会公共管理职能的主体。它主要是承担的是政府和法律赋予的任务，包括兽医行政主管部门赋予的任务。它的设立应该是统筹规划，合理布局，综合设置，应当考虑疫情的状况，技术力量的分布，资源的配置等因素。比如说省可以设一个中心，地区可以按区域或两个以上地区设立分中心，县级设置也应考虑实际情况，防止资源浪费。基础建设的重点应当在上面，兼顾基层。

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第一章总则围绕体制中央编办提出来一个意见，就是认为不能涉及兽医卫生部门下面的机构，只写行政部门，其他机构是地方的事。为此编办专门组织力量悄悄下去调查，没有通知当地的法制部门和农业部门，通过编办的部门，一竿子插到底。特别是对基层兽医站整个体系的建设状况，包括弊端、问题、现状、成绩基本上摸清楚了，连近期繁殖的状况都搞的清清楚楚，编办在这个问题上是下了工夫的。商务部认为《动物防疫法》中的行政许可、行政处罚只能由兽医部门行使，动物卫生监督机构只能负责检疫，疾控机构只能负责防控技术工作。经过反复研究，国务院法制办认为 15 号文明确兽医工作体系包括管理、执法、技

术三个部分，省市县要对动物防疫监督机构进行整合，组建卫生监督机构和疫控机构，科学界定它们之间的关系，就成了本法修改的重点。另外从 1985 年到现在，逐步建立了兽医行政管理、兽医执法和技术支撑三大体系，尽管各地各类的机构名称职能不尽统一，之间的职责划分也比较乱，也不清楚，但是这三类机构确确实实是一种客观存在，在这种情况下，应该做的工作是进一步理顺关系，划清职责，保证高效协调的运转。

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第二章动物疫病的预防

1 、增加了风险评估制度。风险评估是对动物，动物产品生产经营和与生产经营有关

活动中，动物、动物产品感染致病性微生物，以及扩散的可能性进行的一种分析、

估计和预测。实际上是对动物卫生状况和发展趋势做的分析、评价和预测。

动物防疫法第十二条规定，“ 国务院兽医主管部门对动物疫病状况进行风险评估，

根据评估结果制定相应的动物疫病预防、控制措施。”

这是提高防控制动物疫病科学性的重要措施，也是今后发展的一个亮点。

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风险分析模型风险分析模型

风险交流

危害确认风险评估风险管理

危害确认：即对进口商品中可能产生不良后果的致病因子进行鉴定。风险评估：即评价致病因子进入、定居或扩散至进口国的可能性以及可能造成的影响。风险管理：是进出口成员国为达到合适的保护水平决定执行相关的动物卫生措施。风险交流：即把危害确认、风险评估结果及风险管理措施传达给决策者或当事方的过程。

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风险评估和风险管理过程及其关系风险评估和风险管理过程及其关系

风险管理

风险评价：计算出的风险与国家保护水平的差距比较过程方法评价：根据国家保护水平，减少风险采取措施及评估其效能的过程实施：通过风险管理决策并确保措施得以实施的过程监视和评审：审核风险管理的措施确保预期效果的过程

风险管理

风险评价：计算出的风险与国家保护水平的差距比较过程方法评价：根据国家保护水平，减少风险采取措施及评估其效能的过程实施：通过风险管理决策并确保措施得以实施的过程监视和评审：审核风险管理的措施确保预期效果的过程

评价兽医机构

地区区划和区域区划动物卫生监督和监视

风险评估释放评估接触评估后果评估风险计算

评估报告

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2 、完善了强制免疫制度，强制免疫性质和法律后果看，强制免疫是一种法定行为

是法定的义务，它是以国家强制力为后盾的，不履行这个规定，就可能损害国家利

益，社会公共利益，就可能危害养殖业发展和公共安全，就要受到法律的制裁。

强制免疫的难点是散养动物，执行还得靠部门，政府出面组织。对拒绝强制免疫的

农民没有设置太重的处罚，警告、代作处理承担费用，给予一千元以下罚款。国家

目前的立法很少有直接授权到乡政府，所以就采取了一个比较和缓的办法，即“组织

群众、协助做好。”

强制免疫病种和区域（全国、地方），强制免疫计划（全国、地方）

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3 、增加了追溯管理制度。建立这个制度的好处，或者是主要考虑，主要是因为这项制度对于动物疫病的风险评估，疫情的控制，准确掌握动物群体和个体免疫监测，移动情况，从流行病学来讲都有重要的意义。追溯管理的基础是养殖档案和动物标识，关键是网络和数据库建设，保障是健全完善的监管制度。首先养殖场要建立养殖档案，载明动物的品种、数量、繁殖记录、标识情况、来源和去向的情况，以及检疫免疫监测消毒的情况，包括动物的疫病发生、诊疗、用药及无害化处理情况。

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4 、完善疫情的监测制度。明确加强网络建设，建立中央省市县四级监测体系，包括

国家的疫控中心、流行病学中心、分中心、参考实验室。

监测计划分为两级，农业部制订全国的，省兽医部门制订本行政区域的。

监测是个法定的行为，由动物疾病预防控制机构具体负责实施，是强制性的技术执法

活动，服务于国家和公共利益。因此，从事动物的饲养、屠宰、经营、隔离、运输以

及动物产品生产经营、加工、储藏的单位和个人必须配合监测工作。

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5 、增加了疫情的预警制度，这是一个新的制度。以前实际上这个预警也在做，但是

没有上升到法律的层面上。

预警发布的主体：实行两级发布，国家一级，省里一级。

发布的依据为疫情动态和监测信息，要按照动物疫情发生发展的规律和特点，对危害

程度，发展趋势进行充分的分析和预测，然后决定是不是发布。

一旦要发布，就要按农业部具体的规定执行。预警发布后，就意味着地方各级政府必

须采取相应的措施，按照分级做好应急响应的准备。

预警分级：红、黄、橙、蓝四级

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6 、完善了种用、乳用动物和宠物的管理。本法首次使用了健康标准这个词。随着养

殖业的发展，尤其是宠物，宠物医院各方面的发展，动物和人的接触越来越频繁，动

物和人交叉感染的可能性也越来越多，动物疫病传播给人的风险也越来越大。

在这种情况下怎么样去保证动物的卫生、健康，尤其是种用、乳用动物和宠物的健康

更加必要，由于其饲养时间长，对当地的养殖业和人体健康都会有比较大的影响。而

且它一旦有疫病不光横向传播，还可以垂直传播，因此必须加强控制。

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7 、完善了动物防疫合格证制度。动物防疫条件，老法对条件没有明确，也没有明确

发证。根据新的形势需要，本法明确的规定了条件和程序。防疫合格证本身这个制度

就是一种行政许可，动物防疫合格证发放的范围缩小了（动物养殖场、养殖小区、隔

离、屠宰加工和无害化处理场所）。

明确了实施许可的应该具备的条件，总共规定了六项。特别是第六项给了农业部充分

的自主权，可以做很多的细化。

集贸市场做了特殊的规定，没有采取事先审批的办法，而是法律规定明确的条件，事

后进行监督检查。

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8 、新增加了动物疾病区域化管理制度。无规定动物疫病区是指具有天然屏障或

者是采取人工措施，在一定期限内没有发生规定的一种或几种动物疫病，并经

验收合格的区域。

向无规定动物疫病区输入动物和动物产品必须向输入地监督所报检，报检，合

格的方可进入，检疫费对货主实行豁免，由无疫区的政府负担。

实行动物疫病区域化管理是国际规则和通行做法，也是扑灭一些重大疫病的重

大手段。我这里对疫病的要求高，你是拿着动物、动物产品来敲我的门，你要

进入我的市场就得遵守我的条件，你要想进来在之前就得按我的规定办，没什

么好讲的，要不就别进来。

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第三章动物疫情的报告、通报和公布 1 、完善了疫情的报告制度。明确界定了义务报告人，按照老法的规定是任

何单位和个人都有义务报告，本法定的义务报告人是与养殖、动物防疫有关

的单位和人。法定的义务和社会道德义务的区别，法定义务往往是和权利连

在一起的，因此具有强制性的，不履行要承担责任；社会道德义务实际上是

一个道德范畴的问题，与思想觉悟、良心有联系，没有强制性。

接受报告的机关（行政、执法、疫控）有一个法定的义务，要立即采取控制

措施，按程序上报。

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第三章动物疫情的报告、通报和公布

2 、增加了疫情的认定制度。重大动物疫情应急条例也是这么规定的，这一次就全面

上升为法律的层面上。从疫情的严重程度分四个级别，疫情认定的权限划分，重大的

疫情归省里认定，必要时候由农业部认定，其他的由省以下认定。

3 、完善了疫情的通报制度。首先是国内的通报，农业部有义务向有关部门、军队、

以及有关省的兽医部门通报，目的就在于实现群防群控，联防联控，尤其是跨地区的

防治；发生人畜共患传染病时，农业、卫生部门互相通报疫情，目的是维护人体安全。

明确增加了国际通报义务，目的有两个：一是明确我们要承担国际通报的义务。二是

明确国际通报的义务归口有一个部门负责，不能乱通报。

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第四章动物疫病的控制和扑灭 1 、完善了封锁的措施。明确必要时上级政府责成下级政府进行封锁。明确了疫点、

疫区，受威胁区和疫区封锁的解除程序。按照农业部规定的标准和程序，对疫情控制

的情况进行评估，达到标准的宣布撤销疫点、疫区和受威胁区。封：里外，解：外里

2 、强调了对人群的监测。首次明确要求卫生部门对疫区内易感染的人群进行监测，

采取防控措施。

3 、完善了疫区内有关单位和个人的义务，不得藏匿、转移、盗掘已被依法封存、隔

离处理的动物、动物产品。

4 、重大动物疫情条例的衔接。规定构成重大动物疫情的按照条例执行。

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第五章动物和动物产品的检疫 1 、增加了官方兽医制度。建立官方兽医制度既是和国际接轨的需要，也符合全球化

发展的趋势，更主要的是想划分清楚市场行为和政府职能两种不同性质的行为。使兽

医队伍有限的力量能够投入到监管、公共管理、公共服务中去，提高国家对动物疫病

的监控能力，提高动物、动物产品的卫生质量，促进动物、动物产品进入国际市场。

因此就在法律上首次明确了官方兽医的法律地位，法定职责。

从官方兽医的任务和他行为的性质和后果来看，官方兽医是具体实施检疫并出具

检疫证明的公职人员，他的检疫行为是法定检疫，具有强制性。代表着政府对产品、

卫生、质量的认可，结论具有法律的效力，决定着产品是不是能够进入市场。

卫生部提出兽医应单独立法，应该制订专门的兽医法或者兽医条例。

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第五章动物和动物产品的检疫

2 、完善了检疫制度。理顺了检疫体制，取消了国有两厂定点和两厂自检。进

一步确立报检制度和义务主体。

3 、增加了官方兽医签字制度。目的在于增加个人责任，检疫是法定的执法行

为，结论具有法律效率，决定着产品的移动，而且与货主的经济利益密切相

关。在这个问题上个人责任和国家责任是同时存在的，如果出现过错，首先

要承担个人的责任，且不免除国家责任，因为执法行为又是国家行为。强调

签字意味着个人要负责任，同时国家也要承担责任。

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4 、抽检法定化。对于监督检查中的抽检做了规定，允许抽检就是为了解决重复检

疫，同时又解决没法上路、没法检验的问题。抽检不能重复检疫，只是索证、查

验，疑似的才可抽检，监督检查的抽检不能收费。

5 、对无规定动物疫病区、动物产品的特别规定。可以重复检疫但费用列入当地财

政预算。

6 、取消了种用、乳用和繁殖材料跨县引进的检疫审批。仅仅限制在跨省引进的范围

内，同时将种用、乳用的动物隔离观察进行法定化规定，只要检疫审批隔离观察是

必须的。　

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7 、就是明确了不合格产品的处理。明确义务是货主，并在监督机构的

监督下执行。但是这里面大家也注意，涉及单纯的农民问题，老百姓就

那一头猪，你说给他烧掉，还让他掏钱烧掉，反正很难。什么事一到农

民的身上，还得网开一面，执行中再另想办法，各路神仙各有高招，这

就是定了一个原则。

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制定动物检疫管理办法的基本思路

《办法》借鉴了国际规则和通行作法，吸收了各地先进的检疫监管措施，坚持

了过程监管、风险控制和有效追溯的基本原则，突出了养殖、屠宰、加工、贮

藏、运输、经营全过程监管的理念，强调建立养殖、生产、经营企业动物卫生

质量保证体系的观念，力求从源头上保障动物产品的卫生质量与消费安全。通

过检疫制度的实施和检疫监管的执行，可使管理者和被管理者共同追求的提高

动物卫生质量安全的目标得到有机和谐的统一。

修订的办法完善了进一步审批制度、新设立了备案和召回制度。并在八个方面

做了较大突破。

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一是完善了检疫审批制度。本办法规定向无规定动物疫病区输入动物、动物产品，或跨省引进乳用、种用动物及其精液、卵、胚胎、种蛋的，货主应当按照农业部规定向输入地省级动物卫生监督所申请办理检疫审批手续，填写《动物检疫审批申请表》，并提交动物养殖场动物防疫条件合格证明、动物养殖场养殖档案资料、种用动物个体养殖档案资料、县级以上动物疫病预防控制中心出具的种用动物疫病定期检测报告、农业部规定需要检疫的动物疫病近三个月流行情况证明等资料。二是设立了养殖、屠宰加工企业备案制度。这不是设置新的行政许可，而是根据有关法律法规规定从源头上确保动物、动物产品卫生质量和消费安全的重要措施，是生产经营者对产品质量负责的基本保障。三是设定了动物产品召回制度。动物产品的卫生质量与消费安全事关重大动物疫病防控和人民身体健康，是消费者和全社会关注的焦点问题。根据《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》的要求，设定了召回制度。

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1 、将移动监管范围设为出入省境。移动控制范围事关动物、动物产品出入何种

区域，必须实施检疫并出具检疫证明。参照动物移动监管的国际通行作法，其

确定范围的依据是动物疫病区域区划和无疫区建设对动物移动控制的需要，大

多数国家是将出入省（州）境作为实施移动监管范围的，这也符合动物疫病传

播扩散的基本规律。移动控制的范围定小了，必然会极大地增加执法成本，所

以没有一个国家将移动控制范围确定为出入县境。全世界通过动物移动传播重

大动物疫病的事例确实不在少数，这就足以证明动物移动特别是跨省的移动是

重大动物疫病传播漫延的主要风险因素。因此，为了将原设定移动控制范围缺

陷的负面影响降到最低，使移动控制范围设定更有利于防控重大动物疫病。本

办法将动物检疫移动控制的范围设定为出入省境，并分别设定了省内流通和出

入省境不同的检疫措施和出证条件。

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2 、出具检疫证明条件的设定。本办法修订了出具检疫证明条件，并更注重过程监管和动物卫生状况。出售或者运输的动物符合下列条件：所在县最近三个月内未发生规定的动物疫情；强制免疫项目符合规定，或强制免疫抗体监测结果符合要求的；动物群体和个体经临床检查健康的；农业部规定需要实验室检验的项目符合要求的；标识和养殖档案符合农业部规定的。跨省出售和调运动物的，除符合上述外，并须来自经国家评估认可的无规定动物疫病区，或经省级动物卫生监督所备案的养殖场所。出售或者运输动物产品的，符合下列条件：产地无规定的动物疫情；生皮、原毛、绒等产品按照有关规定进行消毒。炭疽易感动物生皮、原毛、绒等产品经实验室检验为阴性，或经环氧乙烷消毒；精液、胚胎、种蛋的供体达到动物健康标准；骨、角等产品按有关规定进行消毒；蛋、奶的供体达到动物健康标准，或无法证明供体健康经抽检合格的。　

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3 、明确动物卫生监督所为唯一的执法机构。为了贯彻落实国务院 15 号

文件和农业部 19 号文件关于推进兽医管理体制改革的精神，促进动物卫

生监督执法体系的建设和进一步完善，《办法》将动物检疫和监管机构

具体明确为“动物卫生监督所”，否则视为检疫主体资格不符合法定要

求，这样有利于各地在设置动物卫生监督机构的过程中统一名称和职

责，从而避免在机构设置、职能界定上再出现不必要的交叉和扯皮。

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4 、明确了跨省调动动物、动物产品来源问题。为了防止跨省出售调运

动物、动物产品传播动物疫病。本办法规定向无规定动物疫病区输入动

物、动物产品，或跨省（自治区、直辖市）引进乳用、种用动物及其精

液、卵、胚胎、种蛋的，必须来源于符合规定的养殖场，散养动物不得

跨省调运或向无规定动物疫病区输入。否则，不予审批，并规定了申请

人必须按规定提供有关材料。本办法同时规定，输入无规定动物疫病区

需要办理动物检疫审批手续的动物、动物产品范围由农业部制定并公布。

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5 、散养动物、动物产品的检疫。根据《畜牧法》对我国目前规模化养殖与传统的农户养殖实行分类指导，对规模养殖场（养殖小区）实施严格规范和管理，而对散养户通过立法加以必要规范、引导，逐步向规模化养殖转变的有关原则和规定，《办法》对动物、动物产品检疫实行分类指导。就动物卫生状况而言，养殖场与散养比较，更容易建立控制风险的质量保证体系和提高卫生质量与消费安全水平。所以，为了有效防止动物疫病通过跨省调运传播，本办法规定只有来源于符合防疫条件和在动物卫生监督所备案养殖场的动物、动物产品，方可跨省调运。为了使散养动物、动物产品也能纳入检疫监管范畴，检疫办法第 38条规定，散养动物的检疫，依照省（自治区、直辖市）人民政府的规定执行。

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6 、关于动物检疫证明的设置。动物检疫证明是体现检疫制度的法律凭

证，其反映的是动物检疫的执法功能，是官方兽医实施检疫行为后对合

格的动物、动物产品所出具的法律文书。检疫证明本身的功能是要能够

证明被检物的动物卫生状况。因此，本办法规定检疫证明应当由农业部

统一设定，动物检疫证明、动物产品检疫证明应当分别载明动物、动物

产品的种类、来源和去向、动物卫生状况以及运载工具消毒情况等内容。

同时还规定，动物检疫证明和检疫标志不得转让、涂改和伪造。

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7 、关于跨省检疫和指定输入通道。近几年，北京、上海等一些地方在跨省动物检疫监管方面进行了积极的探索，并取得了一些好的经验和做法。其中，跨省调运动物、动物产品经指定通道输入，对实施有效监管起到保障作用。本办法规定跨省（自治区、直辖市）调运动物、动物产品需要经输入省指定通道输入的，输入地省级兽医主管部门应当及时向社会公布指定通道相关信息。本办法同时规定，跨省（自治区、直辖市）出售、调运动物，具体实施检疫的，必须是经省级动物卫生监督所备案的官方兽医，并须加盖省级动物卫生监督所的动物检疫专用章。这是科学设立动物检疫工作事权划分的必然要求，将为探索进一步推进兽医管理体制改革，逐步实行省以下垂直管理积累一些有益的经验和做法。

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8 、关于动物检疫补检问题。动物检疫是国家确认的许可类行政行为，

国家禁止未经许可出售和调运动物、动物产品的行为，依法取得动物检

疫证明后这种禁止方可解除，这就是动物、动物产品必须凭检疫证明才

能出售和调运的原因。一旦在检疫监管过程中发现未经检疫的动物，此

时出售和调运者已经构成违法，为了防范传播动物疫病的风险和减少损

失，本办法规定了较为严格的补检措施，其目的就是为了有效阻止未经

检疫的动物、动物产品进入流通环节。

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第六章动物诊疗增加这一章主要考虑兽医体制改革的大背景和我们国家动物饲养的发展状况。现在的动物用途多样化、饲养的方式也多样化，有必要立法以适应这种情况，推动这方面的工作。1 、完善动物诊疗的许可制度，由于生活水平的提高，养殖的动物不仅限于食用和医用的动物，观赏、演艺、伴侣、宠物这一类的动物越来越多，宠物医院也随之增多，养殖的主体也俞加复杂，从事这方面诊疗的人也不断增多，因此必须加强监控。明确了许可的条件，规定了四项，包括场所、执业兽医、器械和设备、管理制度。明确了诊疗机构的法定义务，要求做好卫生安全防护，消毒、隔离、诊疗废弃物处置工作，防止疫病的传播。　　

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第六章动物诊疗

2 、增加了执业兽医制度。这个制度的设立根据，国务院的 15 号文件、国

际

通行的做法，还有政府管理资源的有限性，以及政府监管行为和市场活动相

分离的必要性。建立了这个制度，主要是想剥离这两种职能，集中有限资源

做好监管工作。同时也有利于便民，符合中国农村的实际。

考试资格设定，兽医相关专业大专以上学历，你才有资格参加考试。

明确乡村兽医管理与执业兽医管理相区别，有利于发挥现有兽医技术资源的

作用。　　

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第六章动物诊疗

3 、明确了考试取证和注册制度。首先要明确资格和注册的关系，考试合格后取

得的是一种资格，从事诊疗必须再进行注册，经过注册以后才可以从事经营活

动。那么注册的经营活动范围主要指动物诊疗、开具处方。

4 、明确执业兽医人员的特殊义务。由于执业兽医人员是特殊的技术人员，这次

法律明确规定，有义务按照当地政府或者是兽医部门的要求参加预防、控制和

扑灭动物疫病的义务。但是，征调这种劳力，应给予适当的补偿。

立法时的争议处理。执业兽医官方的行为性质，不存在编制、经费问题，不存在

国家发福利待遇、医疗保险的问题。市场化的主体，靠自主经营，劳保、医疗另

走劳动保险。在这种情况下商人事部门就可以了。

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第七章监督管理

1 、明确对动物防疫活动全过程监管

本法第 58条规定：规定：“动物卫生监督机构依照本法规

定，对动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生

产、经营、加工、贮藏、运输等活动中的动物防疫实施监督

管理”。

本条基本涵概了动物防疫活动的全过程

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第七章监督管理2 、强化动物卫生监管措施动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：　（一）对动物、动物产品按照规定采样、留验、抽检；　（二）对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理；

　（三）对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检；　（四）对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备

补检条件的予以没收销毁；　（五）查验检疫证明、检疫标志和畜禽标识；　（六）进入有关场所调查取证，查阅、复制与动物防疫有关的资料。　　

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3 、强化流通环节检疫监管

新修订《动物防疫法》规定：动物卫生监督机构根据动物疫病预防、控

制需要，经当地县级以上地方人民政府批准，可以在车站、港口、机场

等相关场所派驻官方兽医。

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4 、规范动物防疫执法行为

官方兽医执行动物防疫监督检查任务，应当出示行政执法证件，佩

带统一标志。

动物卫生监督机构及其工作人员不得从事与动物防疫有关的经营性

活动，进行监督检查不得收取任何费用。

执法服装问题不是法律制度问题

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第八章　保障措施

1 、明确动物防疫经费保障制度。一是县级以上人民政府应当将动物防疫纳

入本级国民经济和社会发展规划及年度计划。二是县级以上人民政府按照本

级政府职责，将动物疫病预防、控制、扑灭、检疫和监督管理所需经费纳入

本级财政预算。这二条看起来软，但实际上是很硬的条款。常言道，有软人、

有软工作、有软机制、没有软法。就看你怎么用，看你能不能用足、用好、

用透，看你是否下力气和政府部门协调，让部门认可执行这条规定。如果你

没有本事让财政、计划部门执行这个规定，这条就是空的，事在人为。不去

积极的做工作，再好的法都没用。　　

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2 、加强基层防疫队伍建设。

本法规定，县级人民政府和乡级人民政府应当采取有效措施，加强村级

防疫员队伍建设。

县级人民政府兽医主管部门可以根据动物防疫工作需要，向乡、镇

或者特定区域派驻兽医机构。

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3 、建立动物防疫补偿法律制度

一是对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物

产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。

二是因依法实施强制免疫造成动物应激死亡的，给予补偿。

具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。

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4 、建立卫生防护措施和医疗保健措施

对从事动物疫病预防、检疫、监督检查、现场处理疫情以及在工作

中接触动物疫病病原体的人员，有关单位应当按照国家规定采取有效的

卫生防护措施和医疗保健措施。

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第九章　法律责任

1 、强化了动物防疫违法行为法律责任

加强对政府、主管部门、执法机构、技术机构及其工作人员的责任追究

力度。按照有权必有责，用权必受监督，违法必受追究的要求，增加了

地方各级人民政府、兽医主管部门及其工作人员在动物防疫中不履行职

责的一些法律后果、法律责任。细化了动物防疫卫生监督机构，及其工

作人员在检疫、执法活动中的责任追究规定，同时对疾控机构及其工作

人员不履行职责的行为，也规定了责任追究。

依法行政不是光制老百姓，依法行政也包括制权、制官，大家是一

视同仁的。　　

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第九章　法律责任

2 、明确管理相对人的责任。加强对违法行为的处罚，在处罚的行为种

类上尽量力求不漏。同时根据实际情况又有所区分，比如说对农民的问

题，追求有效性和可操作性，不求罚款高数额，关键在于处罚的环节不

漏处罚，该处罚的环节一个都不漏，即疏而不漏，在总结实践经验的基

础上，对饲养者、经营者不依法履行动物疫病预防、疫情控制、动物和

动物产品检疫义务的行为，规定了比较严格的法律责任，和老法相比增

加了很多的责令改正、采取补救措施和代做处理的规定。

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第九章　法律责任3 、科学合理的设定罚款的数额。比较注意了罚款幅度的设定，防止畸轻畸重，在与同类法律包括《畜牧法》相协调的基础上，根据工作需要，针对违法行为的不同性质和危害大小，区分单位和个人、企业和农民不同的违法行为人设定处罚，兼顾了法律责任的可行性和威慑性，尽量的力求做到罚款的数额和幅度科学合理。这样设定就是想达到一个理想的效果，但是，并没有进行完全意义的成本分析和详细的经济评估，有了这么一个违法行为，企业付出的成本究竟是多少，按照我这个处罚我的行政执法成本又是多少，然后对违法企业来讲按照这个处罚，除了他损失掉利益之外，他究竟还会产生什么样的后果，缺少一个深入细致的分析，可能执行中也会出现这样、那样的问题，希望大家有问题能及时反馈。

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参与立法的体会我有一个体会，现在立法部门利益越来越重，部门利益干预立法已经到了空

前的程度。无论是政府还是部门，只要成立它就有天生的自我膨胀欲望，就

要把自己的事情做大、职责做强、范围做大，保证他在历次改革中处于不败

的地位。它是一种潜意识的东西，背后起作用是一种利益机制。

在这种情况下就必然产生两种利益，一种是和整个国家、社会、经济生活、

发展方向相一致的这种部门利益，这是一种国家利益，它就是代表整个社会

发展。还有一种就是和整个国家、社会的发展方向相扭着的，国家在强调往

这个方面推进的时候，它的部门利益在往另一个方向扯后腿。

目前影响立法的，好多是后一种利益，由于这种利益的存在，我总结这 20

年

的经验，立法是一种博弈越来越明显。立法的过程就是一个博弈的过程。

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参与立法的体会

立法实际上是不同的利益集团，不同的负责国家政治、经济、社会生活

当中不同的团体，不同的利益集团相互较量的结果。最终就看谁的力量

大，最后是一个合理的结果，不是哪个部门能完全主导的结果，它是一

个力量综合比较的过程。有时候先进的力量能够站到上风的话，这个法

就能够推动社会前进的。如果阻碍改革的力量占上风的话，这个法有可

能就是阻碍实践改革的，就比如说我们老的《防疫法》实际上有的条款

就是影响改革的条款，但是你没有办法，领导的利益就在那个层面上，

部门的利益就大到那个层面。

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参与立法的体会还有一个体会，立法是一门带有遗憾的艺术，翻开哪一部法律你去看，都有很多不尽人意的地方，不是写的不明白，就是写的含糊，再不就是弹性太大，还有就是不好操作，总会找出一些毛病，甚至有的就是不通，但是也通过了。本来经过很多道人的手，经过了多道的加工，应该是一个艺术品，外圆内方看上去很顺溜也解决问题，但实际上它有很多遗憾，就是说怎么看都不理想。所以，包括这个《防疫法》你们看也有不理想的地方，但是那些不理想的地方、有弹性的地方，或者说写的你们觉着有问题的地方，往往背后都是有一些东西在里面，有一些背景在里面，所以我就有一种感觉，现在 60%-70% 的立法精力是放在协调上，事说清楚描述起来容易的很，就是协调费劲。其实协调无外乎理解、尊重、换位、让步，最后达到一致，没有妥协不可能有协调。

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参与立法的体会现在还有一个误区，就是把法律功能化，强调工具的色彩太重，老觉得法就是直接调节生活、行为的。实际上法的真正本质是在于建立并维护和支持一套道德体系，只有建立了公共规范，才是指导、规范人们行动的主要工具。明白这个事这么做就是违法的，人们才会自觉遵守法律。举个极端的例子，古代为什么那些女同胞能接受一夫多妻制，围绕着一个男人，老大、老二、老 N之间为什么能够和平相处，那就是因为当时法律维护的就是一夫多妻制，这么做是你一种身份、荣耀、地位的象征。现在再试试，后院不着火才怪，不用多，俩就了不得，只要见面不打个你死我活才怪。为什么？因为法律维护的就是一夫一妻制，你这么做是违反法律的，在她脑子里这个东西就是不对的。事实上，法律的本质就是要建立一个是非对错观念和判断标准。国外为什么守法意识那么强，他们就明白这个事这么做就是违法的，就是不对的。他们有个强烈的意识，连法都不遵守的人，就是最不讲道德的人。

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谢谢大家！

中华人民共和国动物防疫法 讲 座

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