1

Acuerdo de Transparencia de Gobierno

Programa de Discrecionalidad Cero

Municipalidad de Rosario - Fundación Ejercicio Ciudadano

Informe 2005

2

Índice

Introducción……………………………………………………………………………………...……Pág. 1

Primera Etapa: Monitoreo de las Direcciones dependientes de la Secretaría de Gobierno de la

Municipalidad de Rosario …………………………………………………………………………..Pág. 2

Breve Fundamentación ………………………………………………………………………....…Pág. 3

Algunas Precisiones Conceptuales………………………………………………………….……Pág. 4

Metodología de Trabajo……………………………………………………………………………Pág. 4

Definición de Variables ……………………………………………………………………………Pág. 6

Análisis en Profundidad……………………………………………………………………………Pág. 9

Dirección General de Obras Particulares ……………………………………………..Pág. 9

Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios ……….….Pág. 13

Dirección General de Tránsito ………………………………………………….………Pág. 17

Dirección General de Habilitación de Industrias, Comercios y Servicios …………Pág. 21

Dirección General de Control Urbano …………………………………………………Pág. 23

Guardia Urbana Municipal ………………………………………………………...……Pág. 27

Algunas Conclusiones Preliminares……………………………………………………………...Pág. 30

Recomendaciones iniciales…… ………………………………………………………………….Pág. 32

Bibliografía ………………………………………………………………………………………….Pág. 33

Segunda Etapa: Monitoreo in situ de las Direcciones dependientes de la Secretaría de Gobierno de la

Municipalidad de Rosario……………………………………………………………………Pág. 34

Introducción………………………………………………………………………………..Pág. 35

Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios…...……….Pág. 36

Metodología………………………………………………………………………………Pág. 36

Presentación de Resultados………………………………………………….………...Pág. 38

Análisis General ………………………………………………………………Pág. 38

Análisis por Distrito……………………………………………………….….. Pág. 42

A modo de conclusión………………………………………………………………..….Pág. 50

Anexo I: Guía para la constatación de datos en las actas de inspección ………...Pág. 52

Anexo II: Tablas resumen resultado de monitoreo en terreno…………………..….Pág. 54

Dirección General de Obras Particulares………………………………………….….. Pág. 60

Plan de Trabajo………………………………………………………………………..…Pág. 60

Modelo de Planilla de Registro………………………………………………………….Pág. 62

3

INTRODUCCION

El Acuerdo de Transparencia de Gobierno compromete a Ejercicio Ciudadano a monitorear la labor de

fiscalización del poder de policía de la Municipalidad de Rosario de las temáticas que seguidamente se detallan:

a- Obras privadas que se construyen en la ciudad: Dirección General de Obras Particulares,

b- Industrias, Comercios y Servicios: Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y

Servicios y Dirección General de Habilitación de Industrias, Comercios y Servicios,

c- Uso de la vía pública: Dirección General de Control Urbano y Guardia Urbana Municipal,

d- Tránsito: Dirección General de Tránsito.

La metodología planteada para las auditorías consta de dos etapas:

Primera Etapa de diagnóstico del funcionamiento, organización y procedimientos de la

dirección objeto de esta auditoría.

Segunda Etapa de monitoreo in situ de las funciones de fiscalización.

La Primera Etapa concluida con las seis Direcciones Generales dependientes de la Secretaría de

Gobierno presenta un análisis de la información facilitada por las mismas. A partir de esta documentación, se

realiza un diagnóstico sobre los niveles de transparencia que se advierten en las áreas en las que se ejerce el

poder de policía, dependientes de la Secretaría de Gobierno de la Municipalidad de Rosario, particularmente en

lo referido a los aspectos procedimentales relativos a la toma de decisiones y el accionar de los funcionarios y

agentes municipales.

4

Acuerdo de Transparencia de Gobierno

Programa de Discrecionalidad Cero

Municipalidad de Rosario - Fundación Ejercicio Ciudadano

Monitoreo de las Direcciones dependientes de la Secretaría de Gobierno de la Municipalidad de Rosario

5

Primera Etapa

BREVE FUNDAMENTACIÓN

En los debates recientes acerca de la calidad de la Democracia en América Latina, la mayor parte de

los autores parece coincidir en que nuestras Democracias presentan importantes deficiencias institucionales,

particularmente en cuanto al despliegue de mecanismos eficaces que contribuyan a la transparencia de la

gestión pública.

En esa línea, el concepto que guía este proyecto es el de accountability, (O’Donnell, 1998) término

inglés que puede ser traducido con la expresión “rendición de cuentas”, que aquí está siendo usado también

como sinónimo de “transparencia” y asociado a la idea de “responsabilidad social”. El sentido que se le da a la

rendición de cuentas no sólo incluye la transparencia en el uso de los recursos monetarios sino también en la

toma de decisiones y en las acciones realizadas. Esto es, el derecho a exigir que tienen los ciudadanos frente a

sus representantes y la capacidad y disposición para responder a dichas exigencias por parte de quienes ejercen

funciones públicas, en el marco de un contrato (explícito o implícito) que los vincula. Así, la función misma del

control es asegurar que quienes ejercen el poder en nombre de otros, asuman la responsabilidad de sus actos.

Creemos que de una mejor o peor gestión pública depende la suerte misma de una sociedad y la

gobernabilidad de sus instituciones. Por lo tanto, la transparencia en la gestión es el requisito mínimo que toda

sociedad debe asegurar para que, quienes asumen responsabilidades públicas, conozcan los límites de su

actuación y respondan por sus resultados.

En este sentido, la tarea que se propone Ejercicio Ciudadano en esta etapa del proyecto consiste en:

• monitorear áreas definidas del Gobierno Municipal de la ciudad de Rosario a fin de emitir una

opinión informada sobre los niveles de transparencia de la gestión.

El efecto que Ejercicio Ciudadano aspira a provocar es:

• la sistematización de prácticas transparentes en todas las áreas del Gobierno Municipal de Rosario y

al mismo tiempo provocar en la ciudadanía mayor interés y participación activa en los asuntos

públicos.

En definitiva, el impacto que este monitoreo pretende producir a mediano plazo es:

• el fortalecimiento de las instituciones y organismos involucrados; el logro de la transparencia

institucional, así como el acceso a la información y la participación ciudadana.

6

ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES

Entendemos que en cualquier tipo de Estado y a todo nivel de su accionar, la existencia de amplios

espacios de discrecionalidad no es sinónimo de corrupción pero si constituyen un terreno fértil para que

se desarrollen en él acciones corruptas. La corrupción disminuirá si se combate o controla la monopolización

de una actividad o servicio; si se limita la discrecionalidad de los funcionarios políticos o administrativos; si se

instauran mecanismos que aseguren la transparencia de sus decisiones y de la ejecución de las mismas.

De este modo, contraponiendo el concepto de transparencia al de discrecionalidad, se pretende

promover herramientas de transparencia con el fin de reducir los márgenes de discrecionalidad.

La tendencia actual se orienta al otorgamiento de mayor autonomía en la decisión para los funcionarios,

con el fin de acelerar y flexibilizar la gestión, dada la celeridad que la ciudadanía exige al Estado como productor

de bienes y servicios. Así, se tiende a evaluar los resultados de la gestión, abandonando a la vez la

consideración de los medios y procedimientos utilizados para lograr dichos resultados, lo cual dificulta el control

de las posibles consecuencias del abuso de poder, como la corrupción, el gobierno por decreto o la falta de

convocatoria a la ciudadanía en el proceso de formulación de políticas. De ahí la importancia de pensar en

instrumentos que permitan definir con claridad las facultades de los agentes y que por un lado limiten los

alcances de la discrecionalidad de las decisiones, aun cuando el desarrollo de la acción se oriente a satisfacer

con celeridad la demanda de la ciudadanía.

Desafortunadamente, son escasos los organismos estatales que mantienen de manera sistemática y

permanente, procesos de planificación y reprogramación continua de sus objetivos y metas, lo cual conduce de

manera infalible a que, o bien la comparación se realice contra objetivos ambiguos (lo cual permite acomodar

metas y resultados) o bien se haga constatando si se ejecutaron los procesos que supuestamente conducen al

logro de los objetivos.

Aquí se encuentra el núcleo de la problemática que rodea al proceso de control: si no existe

planificación estratégica que permita fijar objetivos operacionales y, por lo tanto, no resulta posible definir

metas comprobables, falla en su base la posibilidad misma de asignar responsabilidades. Del mismo modo, si

el agente desconoce o no cuenta con mayores precisiones sobre lo que debe lograr, no estará en condiciones de

estimar si puede asumir algún compromiso, ya que ni siquiera podrá establecer si con los recursos y en los

tiempos asignados estará en condiciones de alcanzar resultados que no le fueron especificados ni metas que le

resultan desconocidas.

METODOLOGÍA DE TRABAJO

Para medir los niveles de transparencia de la Gestión Municipal en la ciudad de Rosario, en una primera

etapa, se orientó el monitoreo hacia aquellas áreas cuyos agentes instrumentan el poder de policía. En

particular, se consideraron las Direcciones Generales dependientes de la Secretaría de Gobierno: Dirección

General de Habilitación de Industrias, Comercios y Servicios (DHICS), Dirección General de Tránsito (DGT),

7

Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios (DGIICS), Dirección General de Control

Urbano (DGCU), Dirección General de Obras Particulares (DGOP) y Guardia Urbana Municipal (GUM).

La información con la que se elaboró el presente informe ha sido extraída de:

la documentación entregada por los directores de las distintas dependencias objeto de

monitoreo;

las notas tomadas en las reuniones concertadas con los responsables de las direcciones;

la Página Web de la Municipalidad de Rosario;

el CD de Sistematización de la Normativa Municipal, mayo 2005.

En los casos en que se presentaron dudas o contradicciones entre los datos, se ha privilegiado la

información y documentación entregada por los Directores de cada Repartición.

A ese efecto, las dimensiones consideradas, fueron las siguientes: ¿Qué controlar? ¿Cómo controlar?

¿Dónde controlar? ¿A quiénes controlar? ¿Para qué controlar? En tal sentido, algunos de los indicadores

seleccionados para cada dimensión fueron:

¿Qué controlar?

• Misión de la Dirección. • Estructura organizacional (Organigrama). • Estructura Funcional. ¿Cómo controlar?

• Manual de normas y procedimientos. • Origen de las inspecciones. • Asignación de tareas de inspección a los inspectores. Modelo de asignación de tareas de inspección en

forma escrita. Periodicidad. • Modelo de acta de inspección. Procedimiento explícito de entrega/registro de las actas de inspección.

Periodicidad. ¿Dónde controlar?

• Descentralización distrital. • Rutas de inspección. Periodicidad. • Operativos especiales. Quién los ordena. Documentación. ¿A quiénes controlar?

• Número total de inspectores. • Número total de inspectores técnicos. • Número total de inspectores no técnicos. • Nivel de instrucción exigido para ingresar como inspector técnico. • Nivel de instrucción exigido para ingresar como inspector no técnico. • Criterios de selección para ingresar como inspectores • Capacitación de los inspectores. Capacitadores de los inspectores. • Sistema de evaluación de los inspectores (criterios explicitados por escrito o no). Periodicidad de la

evaluación. Sistema de premios y castigos. • Auditoría interna. Periodicidad. ¿Para qué controlar?

• Modalidad de comunicación a la ciudadanía. Herramientas de acceso a la información para la ciudadanía.

8

DEFINICIÓN DE VARIABLES*: - ¿Qué controlar?

El sentido de tomar estas variables como objeto de observación, tiene que ver con la certeza de que la

gestión de lo público comienza, naturalmente, con la determinación de los objetivos y la asignación de los

recursos para lograr producir bienes públicos valiosos que contribuyan a resolver cuestiones incluidas en la

agenda problemática de la sociedad.

Las facultades regladas de los funcionarios públicos, por oposición a las discrecionales, permitirían

atribuirles más fácilmente responsabilidad por sus actos, ya que a una mayor especificación y formalización de

las facultades, competencias y objetivos de la gestión corresponde, en general, una menor ambigüedad en la

responsabilidad del funcionario o dependencia en cuestión

Por lo general, las leyes de creación o cartas orgánicas de esas agencias expresan, de manera

inevitablemente vaga, una misión cuyo contenido requiere ser interpretado y desagregado.

Las técnicas de planificación sugieren que la manera práctica de operacionalizar objetivos es fijando el

conjunto de metas que una institución se propone lograr dentro de un período de tiempo predeterminado y el tipo

de indicadores (preferentemente cuantitativos) que se utilizará para verificar si las metas se cumplieron o no.

Consideramos que las metas operativas de una agencia gubernamental constituyen la base de

comparación contra la cual corresponde establecer si la misma, o sus agentes, han cumplido con las

responsabilidades asumidas al programar su actividad, lo cual podrá ser determinado por aplicación de los

correspondientes indicadores de gestión.

Existen diversos tipos y mecanismos de rendición de cuentas como el modelo burocrático, que se funda

en las normas organizacionales, en las líneas de dependencia jerárquica así como en la especificación de las

facultades, competencias y objetivos de la gestión. De ahí la importancia de sistematizar la estructura

organizacional y funcional de cada dependencia.

Esta formalización de relaciones de dependencia/ supervisión de los individuos prefigura una

accountability caracterizada por el alto nivel de control interno.

- ¿Cómo controlar?

Otro mecanismo de rendición de cuentas es el llamado legal, que se sustenta en las reglas de juego y

demás arreglos contractuales que imponen fuertes restricciones a la discrecionalidad de los agentes. Tal

limitación tiene un origen externo debido a que se sustenta en una norma anterior (sancionada por el poder

legislativo y promulgada por el poder ejecutivo).

* Aquí creemos oportuno precisar las nociones conceptuales que intentamos operacionalizar a través de las variables seleccionadas. En tal sentido, se define como transparente toda acción cuyo objetivo, procedimiento y efecto haya sido planteado de manera clara y explícita, con criterios establecidos de antemano y conocidos por todos los agentes. En contraposición, se habla de acción discrecional cuando faltan estas condiciones. Sin embargo, hay situaciones que no pueden calificarse como transparentes, pero que tampoco son absolutamente discrecionales, en ese caso se habla de práctica “contingente”.

9

Por otra parte, si no hay objetivos claros, metas propuestas y consecuencias de su incumplimiento, la

exigencia se convierte en formal y por lo tanto es escasamente útil. De este modo, la responsabilidad se diluye, y

el no actuar, no decidir, no innovar, constituye una estrategia de supervivencia que asegura un buen pasar

mientras no pueda imputarse a un funcionario la violación de normas. Es necesario un cambio en el estilo de

gestión, que obligue a la asunción de responsabilidades, evalúe los resultados y premie la iniciativa.

La gestión pública demanda transparencia de los trámites, políticas, expedientes, etc., en suma, de los

procedimientos mediante los cuales se ejecutan los procesos, de modo que éstos puedan ser efectivamente

integrados en forma sistemática. Para ello se requiere de un Manual de Procedimientos compartido y

consensuado por la organización o institución, esto es, por sus miembros funcionarios y ejecutivos, y accesibles

al conocimiento público.

En la medida en que no existen adecuados instrumentos de asignación de responsabilidades, resulta

difícil establecer quiénes son los sujetos y cuál es el objeto de la misma. Por otra parte, la débil capacidad

institucional existente para exigir el cumplimiento de los compromisos, en el supuesto de que pudieran atribuirse

y asumirse, conspira contra la efectiva implantación de una gestión responsable.

La posibilidad de medir la responsabilidad individual como instrumento de evaluación de desempeño

debería instrumentarse a través de planes operativos en los que se especifican los procesos, resultados, metas y

tipo de intervención que corresponde a cada individuo (o agente), así como los recursos asignados para su

consecución. Si estos mecanismos operan eficazmente, sería posible para un individuo asumir la obligación de

rendir cuentas. En cambio, cuando la responsabilidad no puede discriminarse por debajo del plano

organizacional, cualquiera sea su nivel, será mucho más difícil que el control funcione.

En relación al Procedimiento de entrega/registro de las actas de inspección y su periodicidad, nos

permitimos una reflexión; los sistemas de información suelen ser el punto débil del control. Si no se dispone de

los datos necesarios para establecer la distancia entre las metas que deben cumplirse y los efectos conseguidos,

resultará imposible que funcione un proceso transparente y objetivo de rendición de cuentas.

Idealmente, estos sistemas no sólo deberían informar cuál fue el desempeño en el proceso de

conversión de insumos en productos (eficiencia), sino también de qué manera se convirtieron los productos en

efectos o resultados inmediatos (efectividad). La tecnología informática dispone hoy de la capacidad necesaria

para planificar, programar, monitorear y evaluar resultados en prácticamente cualquier área de la gestión

- ¿Dónde controlar?

Cualquier gestión pública debe impulsar una política de descentralización que tienda a generar un

gobierno más cercano y que brinde instancias de participación concretas en la priorización de problemáticas a

resolver, así como también en la evaluación y el control de las políticas públicas.

- ¿A quiénes controlar?

El factor señalado como causa predominante de nuestra falta de eficacia administrativa puede

identificarse con la carencia de estímulos y exigencias. Hay pocos estímulos porque, en general, no existe un

10

sistema en el cual pesen adecuadamente la capacidad, los méritos y el esfuerzo, porque las remuneraciones son

bajas, porque la función pública tiene poco prestigio social y porque la falta de funcionamiento adecuado del

sistema político desalienta las perspectivas de largo plazo y genera descreimiento o pérdida de confianza en la

posibilidad de que el trabajo rinda frutos apreciables.

Tan importante como la existencia de un sistema de estímulos y exigencias es la necesidad de

profesionalismo. En general, nuestros funcionarios públicos adquieren los conocimientos necesarios para la

gestión a través de la experiencia, ya que suelen ingresar sin una formación específica y la falta de carrera hace

que sean aleatorias tanto las exigencias como las oportunidades de perfeccionamiento.

En otras palabras, como regla general- ser empleado público- en nuestro medio, no constituye una

profesión. Esto incide por una parte en la calidad intrínseca de la tarea y por otra, en la conformación de los

defectos y prácticas indeseables, que se reproducen por mecanismos de imitación y adaptación acentuados por

una general tendencia al menor esfuerzo.

En relación a los ítem anteriormente considerados, la falta de estímulos esta directamente relacionada

con el bajo nivel de exigencia: primero, porque alienta las transgresiones, la tolerancia hacia el incumplimiento

de los deberes y a las compensaciones perversas; segundo, porque son infrecuentes los requerimientos de

idoneidad y capacitación; finalmente, porque quienes debieran aplicar aquella exigencia suelen estar afectados a

su vez por ese estado de cosas.

Otro de los temas polémicos del proceso de control refiere al tipo y magnitud de las sanciones positivas o

negativas que se requieren para que pueda funcionar efectivamente un sistema de accountability. En este

sentido, consideramos el siguiente conjunto de variables: Sistema de evaluación de los inspectores (criterios

explicitados por escrito o no), su periodicidad y el Sistema de premios y castigos.

- ¿Para qué controlar?

Entendemos que la información es uno de los pilares fundamentales para mejorar la calidad de la

gestión pública la cual no se agota en la entrega de un mandato que los ciudadanos esperan ver cumplido, sino

que es además, el principio de un acuerdo por el cual los gobernantes ven, oyen y hablan en nombre de sus

representados. Esto implica una suerte de contrato democrático, que supone para la ciudadanía la necesidad de

practicar un control eficaz del poder. Es con la comunicación fluida, con la disponibilidad de la información que

debería ser de dominio público; que se consolida la relación representante-representado. Sin embargo, a veces

esa comunicación no es sencilla y éste es el sentido de crear herramientas para ciudadanos e instituciones que

desean participar efectiva y activamente en los asuntos públicos, que les permitan monitorear los actos de

gobierno y controlar el accionar de los funcionarios públicos, exigiendo una permanente rendición de cuentas por

las decisiones que toman.

En esta línea se plantea la estrategia de comunicación como una herramienta de gestión pública. Es por

ello que se indaga sobre las modalidades de comunicación de las distintas dependencias objeto de este

monitoreo, así como las herramientas de acceso a la información disponibles para la ciudadanía.

11

ANALISIS EN PROFUNDIDAD

Dirección General de Obras Particulares (DGOP)

Documentación Requerida a la Dirección General de Obras Particulares

Primera Entrega: 27/04/2005

Segunda Entrega: 16/06/2005 Misión formalizada en documento

¿Qué controlar? Estructura organizacional (Organigrama) Estructura Funcional Manual de Normas y Procedimientos Origen de las inspecciones

Asignación de tareas de inspección a los

Inspectores

¿Cómo controlar? Modelo de asignación de tareas en forma escrita.

Periodicidad Modelo de Actas de Inspección

Procedimiento explícito de entrega/registro de las

actas Periodicidad del Procedimiento explícito Descentralización distrital

¿Dónde controlar? Rutas de inspecciones. Periodicidad

Operativos especiales. Quien los ordena.

Documentación Nº Total de Inspectores Técnicos y No Técnicos

Nivel de Instrucción para Inspectores Técnicos y No

Técnicos Criterios de Selección para ingresar como inspector

¿A quiénes controlar? Capacitación de los Inspectores Capacitadores de los Inspectores

Sistema de evaluación de los inspectores.

Periodicidad Sistema de premios y castigos Auditoria Interna. Periodicidad

¿Para qué controlar? Modalidades de Comunicación

Transparente Discrecional Contingente

La Misión de la DGOP no está formalizada en documento legal. Según expresa el Director, Arq.

Eduardo González, la misión de esa dirección es: fiscalizar la obra privada ejerciendo el poder de policía de obra

delegado, haciendo cumplir lo establecido por el Reglamento de Edificación y el Código Urbano de Rosario y lo

atinente a preservar la seguridad de terceros en el proceso industrial de la construcción sobre la propiedad de

inmueble de carácter privado.

12

El Organigrama está aprobado por el Decreto Nº 2696 del día 30 de diciembre de 1996, en el mismo se

detallan las funciones de cada una de sus secciones.

La Dirección carece de un Manual de Normas y Procedimientos para Inspectores. Las inspecciones

técnicas se realizan conforme al Reglamento de Edificación (específicamente en su Seccional 2º “De la

Administración”) y el Código Urbano, además de Leyes Provinciales y Nacionales (Código Civil, Propiedad

Horizontal, etc.).

De acuerdo a lo expresado por el Director, las inspecciones se originan de diverso modo: por Denuncias

o Reclamos y aquellas de Rutina. Las que son por Denuncias o Reclamos pueden provenir:

- por vía administrativa (Expediente de Mesa General de Entradas; nota interna de la DGOP, o externa

de otra Dirección General o Secretaría o Intendencia);

- por vía cuasi-administrativa (como los reclamos telefónicos de atención al vecino o los e-mails que

recibe la DG o superiores); o

-por vía informal (como los llamados telefónicos sueltos, ya sea dentro de la Administración o desde

afuera).

Una de las cuestiones a resolver dentro de la 2º y 3º categoría es verificar la veracidad de los datos del

Reclamo o Denuncia y el objeto de la misma, ya que alrededor de un 70% de los casos no se puede resolver

porque los datos son falsos o erróneos o no corresponden a esta Dirección General.

Por otra parte, las inspecciones de Rutina se realizan según los recorridos de los inspectores zonales

donde utilizan la mitad del tiempo del trabajo para realizarlas.

La asignación de tareas a los inspectores son fijas en días, horarios y lugares. Las tareas ordenadas

son practicadas mediante rutina y las especiales se remiten por nota a la Dirección correspondiente o

directamente al inspector de zona.

La Dirección carece de un Modelo de asignación de tarea en forma escrita. Sin embargo, cuenta con

Modelos de Actas de Inspección y Modelos de Actas de Comprobación, estos últimos, por triplicado.

Respecto al Procedimiento explícito entrega / registro actas de inspección, según el Director, las

inspecciones son generadas, primeramente, por notas internas -generadas por el inspector (novedades de

recorrido en zona)- o generadas por las Direcciones (denuncias, avisos, intimaciones y, de acuerdo a la

magnitud del problema y el tiempo transcurrido, se llega a dar ingreso a través del sistema de Mesa General de

Entradas (MGE), o sea, mediante Expedientes Ordinarios). Existe además del sistema MGE, el sistema propio

de la Dirección General donde se vuelcan todos los procedimientos.

La DGOP, no está descentralizada en virtud del modelo distrital de la Municipalidad de Rosario, está

conformada operativamente con la siguiente estructura:

- Área Norte (distritos Norte y Noroeste)

- Área Centro (distrito Centro)

- Área Sur (distritos Oeste, Sudoeste y Sur)

La Dirección no emplea Rutas de inspección, los inspectores están distribuidos según las Áreas y

cada uno tiene un circuito fijo dentro de la misma.

13

Hay Operativos especiales que se encuentran establecidos por el propio Reglamento de Edificación y

los que se determinan según la detección de situaciones críticas o de rutina interna. Se realizan operativos de:

- Final de Obra de Oficio (R.E.2.1.4.12 Conformes no solicitados) aproximadamente cada cuatro años,

siendo un procedimiento delicado donde se registran, después del debido proceso de términos administrativos y

jurídicos, aquellos Permisos de Edificación que se encuentren después de tres años sin que el propietario o el

profesional interviniente hayan solicitado el respectivo Final de Obra;

- Operativos críticos: se pueden catalogar con este apelativo a los que velan por la seguridad de

terceros (se realiza “rastrillaje” en determinadas zonas sensibles para verificar bandejas, cercos, etc.);

- Operativos rutinarios: son los que verifican básicamente carteles de obra superficies construidas en

etapa de finalización de estructura resistente (Hormigón Armado o Hierro).

Según la información y documentación obtenida, es el Director General quien ordena los Operativos

especiales. La documentación que se utiliza en estos Operativos son los Modelos de Actas de rutina.

El Número total de inspectores es de 55, de los cuales 33 son técnicos y 22 no técnicos.

El Nivel de instrucción exigido por la Dirección para el ingreso como inspectores técnicos es el Nivel

Terciario/Universitario, y para inspectores no técnicos, Nivel Primario. Según el Director, para el resto del

personal existen disposiciones establecidas por la Dirección de Personal que centraliza las decisiones de

cumplimiento de cuestiones de escalafón y capacitación.

Los Criterios de selección para ingresar como inspectores son múltiples. Para el Arq. González,

siempre que la Dirección General pueda intervenir trata de realizar concursos o selecciones abiertas. En la

última se convocó a los Colegios Profesionales a sumarse a una instancia de selección de profesionales para

inspección donde se presentaron 72 profesionales y mediante entrevistas, pruebas de conocimientos y

antecedentes especiales, se llegó a establecer un orden de méritos de 20 personas con calificaciones superior a

6 de 10 puntos y accedieron 8 profesionales a la planta.

Asimismo, desde la DGOP se expresó que generalmente son Resoluciones que se deciden en

instancias superiores a la de una Dirección General. También existe la posibilidad de traslado de los agentes

dentro de la planta transitoria o permanente. Sólo existe designación particular mediante contratación, cuando se

trata de realizar tareas que son determinadas por la superioridad y que no se encuentran en la rutina diaria o que

no existe ese perfil en la planta.

Respecto a la capacitación de los inspectores, la Dirección utilizada formas combinadas. En primer

lugar, la tarea debe desarrollarse por profesionales de la construcción, y dada la especificidad, son atendidos por

agentes profesionales con título habilitante tales como Arquitectos, Ingenieros, Técnicos Constructores o

Maestros Mayores de Obras. A todo el personal técnico se lo reúne cada 15 días para actualizarlo acerca de los

cambios en la normativa, interpretaciones a tener en cuenta ya sea para la aprobación de permisos o para las

inspecciones. Operativamente se realizan reuniones semanales con el grupo dividido en dos subgrupos

invitando a participar también a las Áreas descentralizadas.

En relación al Sistema de evaluación para los inspectores explicitados por escrito, la Dirección no

cuenta con ello, dado que no le corresponde a la misma hacerlo, remitiéndonos al Estatuto del Empleado

14

Público. Según el Director, desde la DGOP, se trata de promover a los más honestos y capaces para la tarea de

inspección, sin embargo, reconoce que esta es una decisión que se debe compartir con diversos actores.

Asimismo, afirma que si existiera un Sistema de premios y castigos dentro de la Administración Pública, gran

parte de los problemas de personal, no tendrían cabida.

En la DGOP hay Auditorias internas. Se realizan auditorias a la totalidad de los Permisos de

Edificación (es la documentación más sensible de esta Dirección) a través de la tarea de los Revisores, las

Direcciones de Área y la Dirección y la Subdirección General, cada Expediente lleva tres instancias de firmas de

distintas jerarquías. Se audita también y por muestreo los Certificados de Finales de Obra. En cambio, las

cuestiones territoriales son auditadas directamente por los Directores de Área y la Subdirección General a través

de recorridos en días pautados previamente, pero donde el recorrido lo establece el presente de mayor jerarquía

de la Dirección General. También se realiza auditoria en los Operativos, especialmente, en los de Finales de

Obra de Oficio, volviendo a inspeccionar el 10 o 20% de las obras que se someten a declararles el Final de

Oficio (esto quiere decir que se verifica y se le otorga un tratamiento similar al del Final de Obras a los efectos de

actualizar la base tributaria, informamos de los m2 cubiertos a la Secretaría de Hacienda y Economía para la TGI

y consecuentemente, el Impuesto Inmobiliario).

Si bien la tarea específica de la Dirección se realiza a través de profesionales que asumen la

responsabilidad civil de la “cosa riesgosa” que es la obra en construcción, existen varios canales de

comunicación para los profesionales y la ciudadanía en general. El Reglamento de Edificación se encuentra en

la Web institucional de la Municipalidad de Rosario y se actualiza mediante el Programa de Actualización

Normativa dependiente de la Secretaría de planeamiento cada seis meses. Semanalmente, se remite desde esta

Dirección a los Colegios Profesionales y Cámaras Empresariales la normativa que se va promulgando desde el

Concejo Municipal y del Departamento Ejecutivo. Para los Profesionales existen además los Certificados que

establecen las condicionantes de los proyectos y que se expide en 48 hs. mediante la Dirección General de

Tramitación y fiscalización Urbanística de la Secretaría de Planeamiento. Los operativos en los que no sea

necesaria la sorpresa en la actuación, se divulgan mediante comunicados de prensa o por tarea de la Dirección

de Comunicación Social.

15

Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios (DGIICS)

Documentación Requerida a la DGIICS

Primera Entrega: 03/05/2005

Segunda Entrega: 16/06/2005 Misión formalizada en documento

¿Qué controlar? Estructura organizacional (Organigrama) Estructura Funcional Manual de Normas y Procedimientos Origen de las inspecciones

Asignación de tareas de inspección a los

Inspectores

¿Cómo controlar? Modelo de asignación de tareas en forma escrita.

Periodicidad Modelo de Actas de Inspección

Procedimiento explícito de entrega/registro de las

actas Periodicidad del Procedimiento explícito

Descentralización distrital ¿Dónde controlar? Rutas de inspecciones. Periodicidad

Operativos especiales. Quien los ordena.

Documentación Nº Total de Inspectores Técnicos y No Técnicos

Nivel de Instrucción para Inspectores Técnicos y No

Técnicos Criterios de Selección para ingresar como inspector

¿A quiénes controlar? Capacitación de los Inspectores Capacitadores de los Inspectores

Sistema de evaluación de los inspectores.

Periodicidad Sistema de premios y castigos Auditoria Interna. Periodicidad

¿Para qué controlar? Modalidades de Comunicación

Transparente Discrecional Contingente

La DGIICS tiene formalizado su objetivo en el Decreto Nº 2975/03, Art. 3. Según el Director, la Misión

de la Dirección es verificar el cumplimiento de las reglamentaciones vigentes en general y para cada rubro en

particular, en el desarrollo de la actividad industrial y comercial dentro del éjido del Municipio.

El Organigrama está aprobado por Decreto Nº 0382 del 16 de febrero de 2004. Los funcionarios de

cada una de las oficinas que constituyen la DGIICS, según el Decreto antes mencionado, serán determinados

por los manuales de puestos, funciones y procedimientos que afortunadamente apruebe la Dirección General.

Desde la Dirección se informó que el Manual de Procedimiento está actualmente en reformulación.

16

En cuanto al origen de las inspecciones y a la existencia de un Procedimiento explícito de

entrega/registro de las actas, la información remitida por el responsable de esta dirección señala que: las

Denuncias que se tramitan en esta dependencia pueden ser telefónicas, a través de reclamos, o por medio de

expedientes. En el primer caso, por sistema informático de reclamos, son recepcionadas en la Oficina de

Atención al Vecino, y bajadas periódicamente por el Área Administrativa. Analizadas las mismas se buscan

antecedentes y, de no contar con ellos, se libran Requerimientos de Inspección para constatar el hecho

denunciado y actuar consecuentemente. Al ser devuelto el Requerimiento, contestado por cada distrito, se

asienta en el sistema la respuesta y, de ser necesario, por no cumplirse con el objeto de reclamo, se ordena una

nueva constatación, o de así ameritarlo, se deriva a la repartición correspondiente con competencia en el tema.

En cuanto a los Expedientes, se sigue un procedimiento similar, se libra Requerimientos de Inspección. Al

solucionarse el tema denunciado, se notifica mediante cédula al reclamante, y se archivan las actuaciones en

Mesa General de Entradas. Las denuncias telefónicas son atendidas por la Asesoría Legal, la que las diligencias

con idéntico procedimiento al detallado precedentemente. Estas son registradas por número correlativo por

orden de recepción. Se establece comunicación telefónica con los reclamantes en caso de surgir la necesidad de

nuevos datos o a fin de suministrar una respuesta.

La Asignación de tareas de inspección es fija en día, horario y lugar. La DGIICS cuenta con un

Modelo de asignación de tareas de inspección por escrito, denominado “Requerimiento de Inspección”, que es

remitida a la Oficina de Inspección correspondiente para que el jefe de la misma dicte una Orden de Inspección.

La periodicidad en la asignación de tareas en forma escrita a los inspectores es diaria.

Hay Modelos de Actas de Inspección, cuya periodicidad de entrega es diaria.

La descentralización se establece según temas. Aquellos rubros de mayor complejidad se tratan de

manera centralizada. Para el resto de los temas, la descentralización está fijada en todos los distritos en

funcionamiento actualmente. La división territorial de la Dirección está dada por los límites de los 6 distritos

(Centro, Norte, Sur, Suroeste, Noroeste y Oeste). Los inspectores asignados a cada distrito, y su desarrollo

laboral se cumple en todo el ámbito del sector, por medio de Órdenes de Inspección, y no por zonas o calles.

De acuerdo a lo señalado por el Director, Dr. Claudio Canalis, no se utilizan Hojas de rutas, sin

embargo, el procedimiento que se detalla pormenorizadamente en el Manual de Procedimientos (que no fue

entregado por la Dirección) consiste en la emisión de Requerimientos de Inspección por parte de la Dirección,

que una vez remitida a la Oficina de Inspección correspondiente genera, por parte del Jefe de la misma, el

dictado de una Orden de Inspección. Numerada la misma, se entrega, bajo constancia de firma al inspector

quien deberá dar cumplimiento al objeto de Orden impartida. Se aclara que cada Oficina tiene una numeración

propia e independiente por año calendario.

Durante la reunión mantenida con Ejercicio Ciudadano, el Dr. Canalis describió los dos tipos de

inspecciones: las Inspecciones Programadas, que refieren al relevamiento en toda la ciudad, en cada uno de

los distritos y puerta a puerta durante todo el año; y las Inspecciones No Programadas a partir de denuncias,

oficios judiciales, que son programadas en el momento, pero no están planificadas. El Director General es quien

ordena los operativos especiales (inspecciones Programadas), utilizándose en las mismas las Actas de Rutina.

17

El número total de inspectores es de 70, de los cuales 3 son técnicos y 67 son no técnicos, según

listado de personal adjuntado. A partir de la reunión con el Director, 110 son inspectores no técnicos, estos no

poseen una formación determinada, ya que ven cuestiones objetivas que no necesitan especialización técnica.

Asimismo, la Dirección cuenta con un médico y 3 inspectores técnicos capacitados en Seguridad e Higiene.

De acuerdo a la documentación presentada por parte de la Dirección, el Nivel de estudio exigido para

los inspectores técnicos es el Nivel Secundario. Los 3 inspectores técnicos capacitados en Seguridad e Higiene

actualizan sus conocimientos mediante cursos de Internet. Además, el médico junto a los inspectores no

técnicos, se encargan de la inspección de los geriátricos, sanatorios y hospitales.

Por otra parte, el nivel de instrucción exigido para ingresar a la Dirección como no técnico es el nivel

Secundario.

En esta repartición el ingreso a la función de inspectores se ha dispuesto a través de la incorporación

de agentes de planta que fueron trasladados de otras dependencias municipales. La planta de personal con que

se cuenta a la fecha está conformada, en su mayoría, por empleados con años de permanencia en la función. La

única excepción a lo expresado, es el ingreso de un grupo de pasantes universitarios con la función de

inspectores, quienes accedieron a dicha pasantía previa realización de varias entrevistas por parte de esta

Dirección y del Programa de Innovación Administrativa.

La capacitación al personal de inspección, según declara el Director, se realiza de manera “periódica”

(sin explicitar cuál es la periodicidad de la misma) por parte de los auditores internos. En el seguimiento del

trabajo personal de cada agente fiscalizador, se detectan los errores más comunes, realizándose charlas y

reuniones en cada grupo, a fin de brindar una instrucción acorde a las necesidades de cada uno. Además se

brinda normativa actualizada, de manera regular, satisfaciendo en todos los casos, la problemática que pudiera

surgir de su interpretación o aplicación de la misma.

Los capacitadores de los inspectores son parte del personal de la Dirección relacionado con el tema

objeto de la capacitación.

Respecto al Sistema de evaluación de los inspectores y al Sistema de Premios y Castigos, la

Dirección argumenta que ambos están supeditados a las políticas de personal aplicadas por conducto de la

Dirección General de Personal.

La Dirección cuenta con una Oficina de Auditorias Internas integrada por cuatro auditores-

supervisores. Esta sección incorpora la figura del Supervisor con tareas de auditorias para el análisis de

circunstancias reales de trabajo, mediante controles internos y externos realizados en los distintos CMD. Su

principal objetivo es fundamentar opinión sobre exactitud y fiabilidad de los resultados obtenidos diariamente,

siguiendo principios generales y aplicando comparaciones relacionadas de base consistente de registro de todos

los departamentos involucrados.

El propósito específico es auditar informes, evaluar rendimientos y realizar observación de los

procedimientos aplicados, con la finalidad de proponer sugerencias que ayuden a reforzar todo el sistema.

Mensualmente emite un informe estadístico de los resultados de rendimiento logrado. Realiza reuniones

18

semanales programadas con DGIICS, Subdirección General, Jefaturas y Coordinación. Esta oficina interviene en

las denuncias y/o reclamos provenientes de ciudadanos o de las distintas dependencias municipales (Dirección

de Habilitación, GUM, Control Urbano, Tránsito, etc.), vinculadas al funcionamiento de comercios y/o

relacionadas con el accionar del cuerpo de inspectores.

Respecto a los medios de comunicación que se emplean en la Dirección, el Director cree oportuno

establecer claramente el tipo de comunicación y recepción de la misma. En este sentido, la información a la

ciudadanía, en cuanto al accionar de esta dependencia, se da a conocer por conducto de los medios masivos de

comunicación, ya sea mediante entrevistas a canales de televisión y emisoras radiales por parte del Director,

comunicados de prensa, o mediante los datos que se suministran periódicamente a los medios periodísticos

escritos.

19

Dirección General de Tránsito (DGT)

Documentación Requerida a la Dirección General de Tránsito

Primera Entrega: 03/06/2005

Segunda Entrega: 24/06/2005 Misión formalizada en documento

¿Qué controlar? Estructura organizacional (Organigrama) Estructura Funcional Manual de Normas y Procedimientos Origen de las inspecciones

Asignación de tareas de inspección a los

Inspectores

¿Cómo controlar? Modelo de asignación de tareas en forma escrita.

Periodicidad Modelo de Actas de Inspección

Procedimiento explícito de entrega/registro de las

actas Periodicidad del Procedimiento explícito

Descentralización distrital ¿Dónde controlar? Rutas de inspecciones. Periodicidad

Operativos especiales. Quien los ordena.

Documentación Nº Total de Inspectores No técnicos Nivel de Instrucción para Inspectores No técnicos

Criterios de Selección para ingresar como inspector ¿A quiénes controlar? Capacitación de los Inspectores

Capacitadores de los Inspectores

Sistema de evaluación de los inspectores.

Periodicidad Sistema de premios y castigos Auditoria Interna. Periodicidad

¿Para qué controlar? Modalidades de Comunicación

Transparente Discrecional Contingente

La Misión de la Dirección no se encuentra formalizada en documento. Según la información remitida

por la Directora Dra. Hebe Marcogliese, la DGT tiene a su cargo el control del uso de la vía pública con relación

a la circulación de personas, animales y vehículos. La función de control se ejerce principalmente a través de

tres acciones: Ordenamiento vehicular, Prevención de infracciones y Fiscalización.

Hay un Organigrama vigente de la Dirección y otro en etapa de consideración, no evaluado ni

aprobado por el Departamento Ejecutivo, sin embargo, amplía la base del organigrama presente. Ambos

organigramas han sido enviados a Ejercicio Ciudadano.

En cuanto a la estructura funcional, que se encuentra sujeta a la aprobación del Departamento

Ejecutivo, se compone de tres áreas:

20

A- Dirección Administrativa: proyecta, coordina y ejecuta los trámites de obtención de licencia de

conducir. Tiene a su cargo las áreas de soporte de funcionamiento general de la repartición (Personal, Compras

y suministros, Mantenimiento, Mesa de Entradas y Despacho, Asesoría Letrada);

B- Área de Educación Vial: proyecta, coordina y ejecuta la capacitación de inspectores, conductores y

educación vial en distintos niveles escolares y la comunidad en general;

C- Dirección de Policía de Tránsito: tiene a su cargo la fiscalización de infracciones de tránsito y la

planificación, coordinación y ejecución de operativos de seguridad vial en general.

Desde la Dirección, han argumentado que no existe un manual operativo de la institución. Sin

embargo, se elaboran diferentes instructivos para luego integrarlos en un Manual General (actualmente en

proceso de elaboración).

Respecto al Origen de las inspecciones, la Directora informó que, sobre la modalidad operativa,

básicamente se originan por:

- detección de conflictos a partir del patrullaje, determinándose zonas o lugares necesarios de control;

- información cruzada sobre accidentes;

- por denuncias de particulares;

- por anticipación al desarrollo de eventos que impliquen afectación de la seguridad del entorno.

La Asignación de tareas de inspección a los inspectores son fijas en días y horarios, rotación de

lugares. Existe en la Dirección un Modelo de asignación de tareas en forma escrita. A los fines de diagramar

los distintos servicios de control se confeccionan planillas de asignación de servicios, consignándose los tipos de

operativos, y las particularidades de las tareas a realizar. Del mismo modo, se confeccionan planillas de

Relevamientos de datos de los distintos operativos.

En cuanto a la periodicidad de los operativos, se planifican previamente atendiendo a las

características propias de cada tipo de infracción y a las condiciones de tránsito según el lugar, el horario, la

estación del año. Si bien están orientados sobre ejes temáticos, siempre son abarcativos de todas las

condiciones reglamentarias de circulación.

Respecto al Modelo de Acta de Inspección, la Dirección utiliza un Acta General de Infracción que es

común a cualquier tipo de falta, y guarda los recaudos establecidos en los artículos 401 y 402 del Código

Municipal de Faltas. Asimismo se prevé un nuevo modelo de acta específico para faltas por conducción en

estado de alcoholización positiva.

La distribución de los inspectores se realiza acorde a la división en distritos municipales, agrupándolos

en operativos de prevención, de control y operativos de patrullaje. Para ello se atiende, tratándose de operativos

específicos, a las características de la infracción a controlar, el tipo de tránsito objeto de control (transporte de

carga, servicios públicos, vehículos particulares, motovehículos, etc.) y en función de ello se establece el lugar

más adecuado para llevar a cabo el procedimiento, teniendo en cuenta la afluencia de tránsito específico a

controlar, la seguridad y organización del operativo, etc.

La planificación y ejecución de los operativos se realiza de manera centralizada, no existiendo “distritos

zonales de fiscalización” sino que se derivan personal a los distintos operativos y lugares de manera rotativa,

21

aunque siempre teniendo en cuenta la división por distritos geográficos, y dentro de éstos a las zonas de

conflicto que ameriten mayor control.

Las Rutas de inspección, denominadas por la DGT como Planillas de Asignación de Servicios, son

fijas y también se organizan ad hoc. (Remitirse a la variable Modelo de asignación de tareas)

Se desarrollan básicamente dos tipos de operativos: de seguridad vial y de fiscalización. Dentro de los

primeros existen situaciones que permiten su planificación previa que será adecuada a la magnitud, complejidad

y características generales del evento (partidos de fútbol, espectáculos masivos, entorno de lugares de masiva

afluencia de personas, etc.). También se cuentan eventos no planificados que exigen una intervención urgente y

en los que se actúa en base a la experiencia del personal, que está debidamente capacitado para ello

(accidentes, embotellamiento de tráfico, acompañamiento de emergencia, cortes de calle por variados motivos,

etc.).

Dentro de los operativos de fiscalización, éstos se realizan teniendo en cuenta el tipo de infracción a

fiscalizar, pero en todos los casos se integra el control de todas las condiciones de circulación. Se dividen por

tema: infracciones relativas a la circulación, a la documentación, a las condiciones de seguridad del vehículo,

etc.

Los operativos especiales son ordenados por el coordinador de inspectores/responsable o Director del

área. Durante los mismos, los inspectores completan los Modelos de Actas de Rutina.

El número total de inspectores es de 158. Todos son inspectores no técnicos.

Los requisitos para ingresar como inspector a la DGT son: edad mínimo de 18 y máxima de 35,

estudios secundarios completos y aprobados y satisfacer el perfil acorde al puesto de inspector.

Las modalidades de ingreso a la Dirección han sido múltiples. En la presente gestión se está llevando

a cabo una selección del personal, mediante concursos de antecedentes y oposición, mediante entrevista

personal, evaluación de conocimientos específicos, perfil para el puesto, estando en trámite la designación de

las personas seleccionadas. Este mismo método se propone para la cobertura de cargos por personal en

funciones.

La Dirección solamente capacita al personal cuando ingresa a la misma. Se realizan talleres que

abordan temas tales como: conocimiento y actualización de la normativa y de procedimiento, competencias

básicas y operativas. La capacitación de los inspectores está a cargo del personal de la Dirección.

La DGT carece de un Sistema de calificación periódico formal. La evaluación es a partir de la

información suministrada por el personal jerárquico y por la Dirección General. Los criterios se vinculan, en el

caso del Área de Policía, con los requisitos que componen el perfil del inspector. En cuanto a la evaluación de la

conducta, relativo al cumplimiento de sus deberes estatutarios, la misma se realiza a través de los sumarios

disciplinarios correspondientes, aplicando las sanciones que establece la normativa vigente.

No se evalúa un Sistema de premios y castigos como no sean los formales pautados por el Estatuto y

el plexo normativo, es decir, para el sistema de promociones, el concurso de cargos y para las sanciones, las

actuaciones disciplinarias correspondientes.

22

No se encuentra creada el Área Auditoria Interna ni asignada funciones. Se prevé en el nuevo

organigrama. El control del desempeño se realiza a través de informes de las jefaturas respectivas, por

denuncias de particulares, etc., procediéndose a la confección de sumarios y aplicación de sanciones

disciplinarias en los casos en que corresponda.

No se dispone de herramientas comunicacionales sistematizadas. Se está elaborando desde la

Dirección una página Web en la que paulatinamente se incluirá información variada sobre funciones, servicios y

resultados de trabajo de toda el área.

23

Dirección General de Habilitación de Industrias, Comercios y Servicios (DHICS)

Documentación Requerida a la DGHICS

Misión formalizada en documento ¿Qué controlar? Estructura organizacional (Organigrama)

Estructura Funcional Manual de Normas y Procedimientos Origen de las inspecciones

Asignación de tareas de inspección a los

Inspectores

¿Cómo controlar? Modelo de asignación de tareas en forma

escrita. Periodicidad Modelo de Actas de Inspección

Procedimiento explícito de

entrega/registro de las actas Periodicidad del Procedimiento explícito

Descentralización distrital ¿Dónde controlar? Rutas de inspecciones. Periodicidad

Operativos especiales. Quien los ordena.

Documentación

Nº Total de Inspectores Técnicos y No

Técnicos

Nivel de Instrucción para Inspectores

Técnicos y No Técnicos

Criterios de Selección para ingresar

como inspector ¿A quiénes controlar? Capacitación de los Inspectores

Capacitadores de los Inspectores

Sistema de evaluación de los

inspectores. Periodicidad Sistema de premios y castigos Auditoria Interna. Periodicidad

¿Para qué controlar? Modalidades de Comunicación

Transparente Discrecional Contingente

Según la información obtenida por parte del Director, Lic. Gustavo Leone, la DGHICS tiene formalizado

su objetivo en el Decreto Nº 2975/03, Art. 2º: créase la Dirección General de Habilitación de Industrias,

Comercios y Servicios, con dependencia de la Secretaría de Gobierno, siendo su objeto la registración y

habilitación de locales industriales, comerciales y/o de servicios y el otorgamiento de demás permisos

vinculados con aquellos.

De acuerdo a lo señalado en la entrevista mantenida personalmente con el Subdirector, Dr. Pablo

Rangel, la misión de la Dirección es planificar, coordinar, supervisar y ejecutar eficazmente las tareas de

24

habilitación de industrias, comercios y servicios, atendiendo el cumplimiento de la legislación vigente y al

mejoramiento de la calidad de la atención del vecino.

En el Decreto Nº 0381/04 queda formalizado el nuevo organigrama funcional de la DGHICS, que

establece que las funciones de cada una de las oficinas que constituyen la misma, serán determinadas por los

manuales de puestos, funciones y procedimientos que oportunamente apruebe la Dirección General.

Según lo expresado por el Director en el mes de junio, las funciones de los verificadores técnicos aún

no han sido aprobadas, habiendo sido puestas a consideración del Programa de Innovación Administrativa (PIA).

Se encuentran además en proceso de estudio las funciones para los Jefes de Oficina y para el personal

encargado de la Atención al Público.

El manual de procedimientos de esta Dirección General para los trámites a cursar en forma

descentralizada ha sido aprobado por la Resolución 17/04. En cambio, para los trámites centralizados, su

manual de procedimientos se halla en proceso de elaboración, mientras que los requisitos de las mayores partes

de tales trámites se hallan publicados en la página Web de la Municipalidad de Rosario.

Si bien el Director nos especifica el procedimiento que siguen los trámites, no acusa conocimiento del

Manual de Normas y Procedimientos para los inspectores.

Las verificaciones técnicas tienen como origen un pedido de habilitación o un trámite conexo (Traslado,

Anexo de Rubro, etc.) realizado por un particular.

La DGHICS tiene asignaciones de tareas fijas en días, horarios y lugares. En cuanto a la periodicidad

en la asignación de tareas de la DGHICS es diaria. El trabajo a entregar a los verificadores técnicos (locales a

inspeccionar) es organizado y entregado por el jefe de oficina. A tales fines, en forma diaria y a primera hora de

la mañana, se entrega un número determinado de legajos objeto de verificación técnica a cada inspector. Cada

inspector recibe el trabajo del día y al día siguiente debe rendirlo a su superior.

La DGHICS tiene un procedimiento explícito de entrega / registro de Actas de Inspección (Informe

Técnico). La entrega de los Informes Técnicos se realiza diariamente, y los resultados de los mismos, además

de contar por escrito en el legajo del trámite correspondiente, se asientan en el sistema informático de la

Dirección de Habilitación de la Municipalidad.

Respecto a la descentralización distrital, la DGHICS tiene la función de sus inspectores

descentralizada por decreto siguiendo el trazado de los Centros Municipales de Distritos. Los verificadores

realizan su trabajo en una Oficina de Habilitación de Distrito determinada, lo que les configura el límite territorial

de las verificaciones técnicas a realizar. Dentro de cada distrito, los legajos de los locales objeto de verificación

técnica son organizados y entregados por el jefe de oficina.

Debido a la función que debe llevar adelante la Dirección, no es pertinente la confección de rutas de

inspección. Según el Director, no existe un modelo de hoja de ruta, el trabajo entregado a cada uno de los

verificadores ha sido previamente organizado de modo tal de procurar una proximidad territorial a las

verificaciones diarias que debe realizar el agente.

La Dirección realiza periódicamente operativos especiales para rubros específicos comandados por la

Dirección General de Inspección, la que solicita la participación de los agentes de la Dirección General de

25

Habilitación y, ocasionalmente, de la Dirección General de Obras Particulares. En estos operativos se constata

que los locales mantengan las condiciones bajo las que fueron habilitados, en caso de hallarse alguna

irregularidad, se notifica al interesado que debe subsanarlas mediante Resolución de la Dirección de Inspección.

Los registros de tales operativos se archivan en la Dirección General de Inspección.

La DGHICS, cuenta con 27 inspectores, en su totalidad de carácter técnico. En relación al nivel de

instrucción, el Subdirector especificó que inspectores pueden ser arquitectos, técnicos en seguridad o personal

idóneo.

Según la DGHICS los criterios de selección para ingresar a la dependencia son definidos por la

Municipalidad de Rosario.

En cuanto a la capacitación de los inspectores, se realizan cursos de capacitación periódicos,

orientados ya sea a agentes específicos (verificadores técnicos, jefes de oficina, etc.) como a todo el personal.

Entre los primeros pueden contarse: capacitación sobre Higiene y Seguridad (2004), sobre Accesibilidad-

Eliminación de Barreras Arquitectónicas (2005); y entre los segundos, cursos de computación Open Office

(2005) y de Atención al Cliente (2004). Respecto a los capacitadores de los inspectores, la DGHICS utiliza

grupos mixtos externos e internos.

Con respecto al sistema de evaluación de los inspectores, diariamente el jefe de oficina se reúne en

mesa de trabajo con los verificadores analizando el contenido de las inspecciones y poniendo en crisis los

aspectos más relevantes observados y/o aprobados por el inspector actuante. En particular, se discute el

resultado de cada inspección en función de la normativa vigente analizando si se han tomado todas las

previsiones que ésta requiere. De modo complementario a lo anterior, los jefes de oficina realizan trabajos

esporádicos de auditoria in situ, constatando lo informado por el inspector actuante. Esta labor se complementa

con la propia que realiza la oficina de Auditoria Interna, que por requerimientos de la Dirección General analiza

aspectos técnicos de las tramitaciones también mediante auditorias in situ.

El Director expresa que la Dirección no cuenta con un sistema de premios y castigos propio,

utilizando los mecanismos de auditoría de la Municipalidad de Rosario. En caso de detectarse alguna

irregularidad en el desempeño de algún agente, procede la intervención de la Dirección General de

Investigaciones Administrativas o de Sumarios, según corresponda.

En la DGHICS, si bien existe una Oficina de Auditoría Interna, la misma tiene en proceso de definición

su misión y funciones. Sin embargo, como ha sido expresado anteriormente, esta Oficina realizaría auditorías in

situ (llevadas adelante por una abogada y un inspector).

La Dirección presenta múltiples estilos de comunicación. La información relativa a la Dirección

General de Habilitación (horarios, requisitos de los trámites, etc.) se encuentra en su mayoría publicada en la

página Web de la Municipalidad de Rosario. En ocasiones especiales o urgentes, se informa a la ciudadanía a

través de los periódicos de la ciudad y de las radios, generalmente AM.

26

Dirección General de Control Urbano (DGCU)

Documentación Requerida a la DGCU

Misión formalizada en documento ¿Qué controlar? Estructura organizacional (Organigrama)

Estructura Funcional Manual de Normas y Procedimientos Origen de las inspecciones

Asignación de tareas de inspección a los

Inspectores

¿Cómo controlar? Modelo de asignación de tareas en forma

escrita. Periodicidad Modelo de Actas de Inspección

Procedimiento explícito de

entrega/registro de las actas Periodicidad del Procedimiento explícito

Descentralización distrital ¿Dónde controlar? Rutas de inspecciones. Periodicidad

Operativos especiales. Quien los ordena.

Documentación

Nº Total de Inspectores Técnicos y No

Técnicos

Nivel de Instrucción para Inspectores

Técnicos y No Técnicos

Criterios de Selección para ingresar

como inspector ¿A quiénes controlar? Capacitación de los Inspectores

Capacitadores de los Inspectores

Sistema de evaluación de los

inspectores. Periodicidad Sistema de premios y castigos Auditoria Interna. Periodicidad

¿Para qué controlar? Modalidades de Comunicación

Transparente Discrecional Contingente

La misión de la DGCU no está formalizada en documento legal. Según expresa el Director General de

la DGCU, Dr. Aldo Fabucci, la misión de la Dirección refiere a garantizar el cumplimiento de la normativa vigente

en cuanto a la actividad que se desarrolla en la vía pública.

La Dirección cuenta con un Organigrama aprobado por decreto, cuyo número no pudimos obtener.

Asimismo, cuenta con un diagrama de estructura funcional que fue remitida por el Director de la dependencia,

sin embargo, no podemos considerarla formalizada en documento legal.

La Dirección no cuenta con un Manual de Normas y Procedimientos con respecto a las actuaciones

que realiza la repartición.

En relación a las inspecciones su origen puede ser:

27

denuncias puntuales ingresadas por Mesa de Entrada de la repartición, denuncias telefónicas de vecinos,

requerimientos de otras dependencias municipales, por expedientes ingresados por Mesa de Entrada.

actuaciones de oficio en cuanto a las recorridas que se realizan por las distintas zonas preestablecidas.

Según la información remitida por el Director, la Dirección no posee un modelo determinado de

asignación de tareas, salvo cuando se trata de procedimientos puntuales, por denuncias ingresadas por Base

Radial o Mesa de Entrada. En estos casos, el coordinador o supervisor de turno imparte la orden por medio de

un memo interno, “sin características particulares”, haciendo referencia al origen de la denuncia, siempre sin

identificar al denunciante en la orden entregada a los inspectores que actuaran.

Respecto a Modelo de asignación de tareas en forma escrita, lo remitido por el Director solamente

hace referencia a un Modelo de Servicios por horas extras y adicionales por contratación externa de acuerdo a la

Ordenanza Nº 7218/2001.

La DGCU tiene Actas de inspección consideradas por la dependencia como Actas de Comprobación.

Respecto al procedimiento explícito de entrega / registro de actas de inspección, el responsable de

la dependencia nos informó que hay un coordinador de turno que diseña diariamente los circuitos, los empleados

los reciben el mismo día dando cuenta de lo actuado al finalizar dicho circuito.

La Dirección no se encuentra descentralizada distritalmente en cuanto a las funciones de los

inspectores, inclusive divide a la ciudad en ocho zonas (zonificación de la ciudad).

La Dirección no cuenta con un Modelo de Hoja de Ruta de Inspección. Según el Director, se informa

por memo interno a los inspectores las zonas a tomar en cada jornada, quien luego responde con el Resumen

Informativo.

Los operativos especiales dependen de la gravedad de la falta detectada, ya que en algunas

oportunidades se requiere la asistencia de personal policial para acompañar a los inspectores.

En cuanto al operativo específico del Grupo Remisses Ilegales, el mismo se desarrolla en conjunto con

la Dirección de Transporte y la Dirección General de Tránsito, recorriendo la ciudad en distintos horarios y no en

zonas específicas.

La documentación necesaria en los operativos especiales son el Acta de Comprobación y el Parte

Informativo como nota que elevan los inspectores a la Dirección dejando original al contribuyente, sirviendo la

misma como comunicación fehaciente de la infracción cometida.

En la DGCU quien ordena los Operativos especiales es el Coordinador de Inspección.

En la DGCU, revistan 42 inspectores, no pudiéndose establecer la diferencia entre técnicos y no

técnicos.

Tanto el nivel de instrucción como los criterios de selección para ingresar como inspector, son

determinados por la Dirección de Personal del Municipio.

En cuanto a la estrategia de capacitación de los inspectores, el Director no especifica la metodología

de implementación, si bien se desarrollará según el siguiente programa:

Código de Faltas de la Provincia de Santa Fe y de la Municipalidad de Rosario: Introducción,

conocimiento, comentarios de las Normas complementarias, Ordenanzas, Decretos, Resoluciones,

28

Regulación de Actividades en la vía pública (cirujeo, venta ambulante, obstrucción de calles y

calzadas, espectáculos a cielo abierto, etc.), análisis.

Ley Orgánica de Municipalidades: Conocimiento y Comentarios.

Accionar de los Inspectores: procedimientos, actuaciones de la prevención, detención (demora) de

personas sin orden judicial, problemática, cuidados, consideraciones. Daño a mobiliario urbano,

resistencia a la actuación legítima de la autoridad, daño, legítima defensa, actuación de

funcionarios policiales, requerimiento de asistencia física, procedimiento, requisa personal,

legalidad del procedimiento. Uso y confección de actas y partes.

Incumplimiento de los deberes de Funcionario Público. Concepto, Código Provincial de altas,

Código Municipal de Faltas, código Penal. Ejercicio legítimo e ilegítimo del poder de policía

municipal. Asistencia policial.

Según el Director, no se encuentra sistematizada ni la evaluación de los inspectores ni el Sistema de

Premios y Castigos.

En la DGCU no existe un departamento de Auditoría Interna, sin embargo, según el Director, se está

trabajando para su implementación, ya que esta repartición quedó con cuarenta personas menos al crearse la

GUM y con las mismas funciones.

La modalidad de comunicación que utiliza la Dirección para que la ciudadanía acceda a la

información es por medio del pedido por nota a la Secretaría de Gobierno.

29

Guardia Urbana Municipal (GUM)

Documentación Requerida a la GUM

Misión formalizada en documento ¿Qué controlar? Estructura organizacional (Organigrama)

Estructura Funcional Manual de Normas y Procedimientos Origen de las inspecciones

Asignación de tareas de inspección a los

Inspectores

¿Cómo controlar? Modelo de asignación de tareas en forma

escrita. Periodicidad Modelo de Actas de Inspección

Procedimiento explícito de

entrega/registro de las actas Periodicidad del Procedimiento explícito

Descentralización distrital ¿Dónde controlar? Rutas de inspecciones. Periodicidad

Operativos especiales. Quien los ordena.

Documentación

Nº Total de Inspectores Técnicos y No

Técnicos

Nivel de Instrucción para Inspectores

Técnicos y No Técnicos

Criterios de Selección para ingresar

como inspector ¿A quiénes controlar? Capacitación de los Inspectores

Capacitadores de los Inspectores

Sistema de evaluación de los

inspectores. Periodicidad Sistema de premios y castigos Auditoria Interna. Periodicidad

¿Para qué controlar? Modalidades de Comunicación

Transparente Discrecional Contingente

La GUM tiene formalizada su misión en el Decreto de creación Nº 1883/04, en su Art. 2º: consolidar la

presencia del estado municipal en la vía pública para promover mejores condiciones de seguridad y convivencia

urbana, a través de la prevención, la educación, el control y la estricta aplicación de las normativas municipales.

La estructura organizativa y funcional con la descripción de puestos de la GUM se encuentra

debidamente reglamentada en el Anexo I del Decreto Nº 1883/04. La estructura de la GUM fue diseñada a partir

de cinco grandes funciones cuyo desarrollo posibilita una gestión profesional: función estratégica, función de

planificación, función operativa, función de control y función de apoyo.

La GUM cuenta, según el Decreto antes mencionado, con un Reglamento de Funcionamiento Interno,

aplicable a todo el personal, operativo y de conducción, que se desempeñe como Guardia Urbana Municipal. Sin

30

embargo, el mismo no puede considerarse como un Manual de Normas y Procedimientos. Ejercicio

Ciudadano no ha obtenido la información correspondiente a la existencia o no de dicho Manual para los

inspectores.

En relación al origen de las Inspecciones, la GUM realiza recorridas de carácter preventivo por

sectores preestablecidos de la ciudad, operando en grupos y con la movilidad conveniente. Asimismo, interviene

ante conductas transgresoras sin consecuencias graves, y ante situaciones críticas que requieren la intervención

inmediata de otros actores, la GUM actúa asistiendo y organizando la situación y convocando a otros actores.

La GUM tiene Modelo de asignación de tareas en forma escrita, la periodicidad en la asignación de

tareas es diaria. El área de Planificación Operativa se encarga de planificar y programar periódicamente la

asignación de turnos y la distribución territorial de los guardias urbanos.

No se ha recuperado un modelo de acta de inspección de esta Dirección.

En cuanto al procedimiento explícito de entrega / registro de Actas de inspección, el Director

General, Marcos Escajadillo, expresó que la hoja de planificación de la rutina debe retornar confeccionada por el

Jefe de Turno a Planificación Operativa, detallando los recorridos realizados e informando cualquier tipo de

acontecimientos que afecte el normal desenvolvimiento de lo planificado, incluyendo la evaluación del

comportamiento de los Guardias en cuanto a presencia, actitud, aptitud, cuidado de los materiales asignados,

disciplina, etc.

La Dirección no se encuentra descentralizada por distritos, si bien presenta Sectores (zonas)

definidos de la ciudad, dentro de las cuales se realizan las planificaciones diarias. Los Sectores comprenden a

las “rutas de inspección”, lo que dentro de la GUM se conoce como “recorridos”. Las zonas se definen teniendo

en cuenta criterios combinados de extensión territorial, densidad poblacional, indicaciones de riesgo o conflicto

del sector.

En la GUM existen Rutas de inspección (“recorridos diarios”) que son fijas y también se organizan ad

hoc. La GUM realiza recorridos de carácter preventivo por sectores preestablecidos de la ciudad, operando en

grupos y utilizando para cada caso la movilidad que se considere conveniente (camioneta, moto, bicicleta, a pie).

Respecto a los operativos especiales (intervenciones eventuales), la GUM coopera en eventos, actos

oficiales, espectáculos públicos, coordinando y previniendo la ocurrencia de conflictos o situaciones de

emergencia. La GUM interviene en accidentes, incedios, actuaciones en disturbios en la vía pública, situaciones

críticas en la vía pública, intervenciones relacionadas con delitos, eventos con grandes concentraciones de

gente, eventos culturales importantes e intervenciones especiales (operativo piroctenia, boliches bailables, zona

de los balnearios).

El Área de Planificación Operativa es la encargada de elaborar los planes de acción a corto plazo, entre

ellos, los Operativos especiales. Además, posee una Jefatura de Turno dependiente del Área antes mencionada

que, entre sus funciones, debe planificar, coordinar y comunicar los operativos previstos para el turno.

La GUM, cuentan con 158 inspectores, los cuales son todos no técnicos. El Nivel de

instrucción exigido para ingresar como inspector no técnico para la Dirección es el Nivel Secundario.

31

Los agentes que integran la GUM accedieron a sus puestos a través de un proceso propio de

selección interna. Para la selección, cada uno de los postulantes debió sostener entrevistas personales con

miembros del Programa de Innovación Administrativa, quienes además analizaron antecedentes, consultaron el

legajo de cada uno y receptaron referencias. Debieron además realizar una entrevista con psicólogos de la

Secretaría de Salud Pública y realizarse un examen de aptitud física, también efectuado por médicos de esta

última Secretaría

La GUM, según el Decreto, propone elaborar e implementar los planes de capacitación para todos los

puestos, según sus necesidades. Incluyendo aspectos teóricos y prácticos, se capacita en temas diversos,

desde los distintos tipos de normativa municipal vigente, pasando por los procedimientos que deben seguirse

según las situaciones, hasta nociones de prevención del delito, mediación y derechos humanos, entre otros

temas abordados.

Respecto a los capacitadores de los inspectores la GUM utiliza grupos mixtos externos e internos de

probada y reconocida experiencia en las temáticas abordadas.

El Sistema de evaluación de desempeño en forma periódica, se encuentra previsto en el Decreto Nº

1883/04 bajo el título “De la Permanencia en la GUM”, Art. 24. El objetivo es valorar el rendimiento del personal

de acuerdo a la misión y función de la Guardia Urbana municipal a fin de definir acciones de apoyo y

fortalecimiento tendientes a mejorar el accionar de los agentes.

La GUM utiliza para el Sistema de premios y castigos los mecanismos establecidos por la

Municipalidad de Rosario en el Estatuto para el Personal Municipal, según el Decreto Nº 1883/04, a la Guardia

Urbana Municipal se le aplicará en todo el régimen disciplinario del empleado municipal.

La GUM cuenta con Auditoría interna cuya misión es realizar en forma sistemática acciones de control

de las actividades desarrolladas por la GUM, verificando el cumplimiento de las disposiciones internas y externas

vigentes. Su función es diseñar el plan semestral de auditoria estableciendo la periodicidad y tipos de controles,

así como la metodología a implementar y los recursos a utilizar.

La GUM cuenta con un Área de Comunicación Institucional cuyo propósito es precisamente

desarrollar canales de comunicación con la sociedad y con todas las áreas del municipio con que interactúa,

planificando y ejecutando las actividades de comunicación de la GUM, respetando las políticas y lineamientos

definidos por la Dirección de Comunicación del municipio.

32

ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES

Después de un minucioso análisis de la información recabada de las direcciones objeto de este

monitoreo, se tiene un panorama inicial del accionar de las mismas, que hemos calificado de acuerdo a las

categorías que refieren a los conceptos que sirvieron de eje para este trabajo.

Los gráficos que se muestran a continuación dan cuenta del cuadro de situación con que nos

encontramos.

Dirección General de Obras Particulares

Transparente

Discrecional

Contingente

Dirección General de Inspección de Inds., Coms. y Servs.

Transparente

Discrecional

Contingente

Dirección General de Tránsito

Transparente

Discrecional

Contingente

33

Dirección General de Habilitación de Inds., Coms. y Servs.

Transparente

Discrecional

Contingente

Dirección General de Control Urbano

Transparente

Discrecional

Contingente

Guardia Urbana Municipal

Transparente

Discrecional

Contingente

34

Recomendaciones iniciales

A partir de estas conclusiones preliminares, nos permitimos realizar algunas sugerencias que

contribuirían a limitar los espacios de discrecionalidad y consecuentemente a la instauración de prácticas

transparentes en la gestión pública:

• Establecer pautas generales comunes para el diseño organizacional y funcional de cada dependencia, lo

que, entendemos, permitirá medir “Qué” y “Cómo controlar”:

- Misión

- Organigrama

- Estructura funcional

- Manual de normas y procedimientos

- Asignación y registro de tareas a los inspectores

• Unificar criterios generales y puntos de acuerdo básicos respecto a “Quiénes controlar”:

- Criterios de Selección para ingresar como inspector

- Capacitación de los inspectores

- Sistema de evaluación de los inspectores

- Sistema de premios y castigos

• Diseñar modelos de reclamo/denuncias unificados que faciliten el acceso de la ciudadanía a las diversas

dependencias municipales y que permitan el seguimiento, análisis y respuesta a los mismos por parte de un

responsable identificable.

• Implementar y hacer conocer canales regulares de acceso a la información para los ciudadanos, por vía

postal o página WEB.

Creemos que estos cambios pueden contribuir no sólo al logro de la transparencia de la gestión sino al

fortalecimiento mismo de los organismos municipales así como a la participación activa de la ciudadanía de los

asuntos públicos.

35

BIBLIOGRAFÍA

• CHARLIN, Marcelo, “La transparencia y la probidad: procesos sujetos a sistemas de gestión y control

de calidad”, ponencia presentada en el marco del IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma

del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 de noviembre de 2004.

• CUNILL GRAU, Nuria, “Repensando lo público a través de la sociedad: Nuevas formas de gestión

pública y representación social”, Caracas, CLAD, Editorial Nueva Sociedad, 1997.

• CUNILL GRAU, Nuria, “Responsabilización por el Control Social”, publicado en “La responsabilización

en la nueva gestión pública latinoamericana”, Consejo Científico del CLAD, coord. Buenos Aires: CLAD,

BID, EUDEBA, 2000.

• GROISMAN, Enrique, “Criterios y Estrategias para la Reforma Administrativa”, Revista El Bimestre,

Buenos Aires, 1986.

• GROISMAN, Enrique, “Políticas Administrativas para el Sistema Democrático”, Centro Editor de

América Latina Nº 314, 1991.

• O’DONNELL, Guillermo, “Accountability Horizontal”, en Revista Ágora Nº 8, Buenos Aires, 1998.

• OSZLAK, Oscar, “¿Responsabilización o respondibilidad?: el sujeto y el objeto de un estado

responsable”, ponencia presentada en el marco del VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la

Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 de octubre de 2003.

36

Acuerdo de Transparencia de Gobierno

“Programa de Discrecionalidad Cero”

Municipalidad de Rosario - Fundación Ejercicio Ciudadano

Monitoreo in situ de las Direcciones dependientes de la Secretaría de Gobierno de

la Municipalidad de Rosario

37

Segunda Etapa

Introducción

En cumplimiento del Acuerdo de Transparencia de Gobierno Ejercicio Ciudadano se compromete a

controlar la labor de fiscalización de aquellos organismos en los que se ejerce el poder de policía de la

Municipalidad de Rosario.

Con el objeto de llevar a cabo la Segunda Etapa de observación y monitoreo en terreno (trabajo de

campo) para la evaluación de las funciones de fiscalización de las Direcciones dependientes de la Secretaría de

Gobierno, se ha decidido iniciar esta fase, en primer lugar, con la Dirección General de Inspección de Industrias,

Comercios y Servicios, y en segundo lugar, con la Dirección General de Obras Particulares.

Respecto a la Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios se presenta el Plan

de Trabajo diseñado para llevar a cabo el monitoreo, las características de la ejecución del mismo y los

resultados alcanzados. Se presenta, en primer lugar, el Análisis de la Información en general y además, se

especifican las singularidades de los distritos. La verificación se realiza a partir de las Actas labradas por los

inspectores correspondientes al mes de Septiembre de 2005.

Finalmente, se expone el Plan de Trabajo para la ejecución del monitoreo en la Dirección General de

Obras Particulares, que tiene como misión inspeccionar las obras privadas que se construyen en la ciudad. Esta

tarea se inicia en el mes de abril y se desarrolla a partir de un convenio de pasantías firmado con la Facultad de

Arquitectura. El trabajo en terreno en esta Dirección de Obras Particulares apunta a la observación del índice

edilicio de la obra en construcción, es decir, la relación entre el Factor Ocupacional del Suelo (FOS), que

simboliza la superficie que puede estar ocupada sobre determinado lote, y el Factor Ocupacional Total (FOT),

que representa la superficie total que se puede construir sobre determinado terreno.

38

Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios

La Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios, tiene como misión

fiscalizar las industrias, los comercios y los servicios.

En función de la descripción del funcionamiento, organización y procedimientos de las direcciones

objeto de este monitoreo, (ver informe Primera Etapa), se ha diseñado un plan para el trabajo en terreno

correspondiente a esta dirección. En este caso, el monitoreo in situ se centra en la fiscalización de las funciones

del inspector.

Objetivo general:

• Monitorear las funciones de fiscalización en la Dirección General de Inspección de Industrias,

Comercios y Servicios.

Objetivos específicos:

• Relevar los espacios de discrecionalidad en el ejercicio del poder de policía de los agentes

municipales de la Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios.

• Sistematizar la metodología de trabajo efectuada por Ejercicio Ciudadano para hacer más efectivo

y prolongado el control ciudadano.

Metodología

A fin de relevar la información necesaria para alcanzar los objetivos planteados, se ha diseñado una

Guía para la constatación de datos en las actas del mes de septiembre (Ver Anexo I) que fue aplicada a través

de una encuesta llevada a cabo sobre una muestra de Industrias, Comercios y Servicios de la ciudad de Rosario.

El diseño muestral se ha realizado sobre la base de la siguiente documentación solicitada a la Dirección

General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios de:

• copia de las Actas de Inspección labradas durante el mes de septiembre de 2005, en formato

impreso o electrónico;

• listado de los rubros que son objeto de inspección por la Dirección;

• listado de negocios, clasificado por rubro y por distrito;

• listado con los códigos de los inspectores de la Dirección.

• listado codificado con los nombres y números de los inspectores pertenecientes a la dirección.

A partir de la obtención de las 2750 Actas en formato digital, correspondientes al mes de septiembre, se

ha procedido a la clasificación de las mismas por distrito.

39

Con la documentación obtenida, el profesional estadístico ha realizado la selección de la muestra de las

Actas para el monitoreo. El tamaño de muestra definido se ha basado en la factibilidad de realizar el estudio en

función del tiempo disponible y el número de encuestadores. Se trata de una muestra probabilística y la

selección de los domicilios se realizó tomando como fuente de datos las actas efectuadas por los inspectores en

los distintos distritos de la ciudad de Rosario. Se aplicó como método de selección, el muestreo sistemático.

El monitoreo se ha llevado a cabo con una selección del 10 % del total de las actas del mes de

septiembre, con el trabajo de 11 encuestadores que han recorrido el terreno individualmente por el transcurso de

quince días, en horarios matinales, vespertinos y nocturnos.

La Guía para la constatación de datos en las actas del mes de septiembre se ha ordenado a partir de

dos ejes:

• el Acta labrada por el inspector de la Dirección

• la fiscalización de las funciones del inspector

Respecto al primer eje, por un lado, se ha considerado la presencia o no de la copia del Acta del mes

de septiembre al momento de realizar la visita al local. Por otro lado, se ha constatado la existencia o no de la

infracción en la copia del Acta y, asimismo, el tipo de infracción registrada en la misma.

El propósito del segundo eje, el mismo se centra en el desempeño de la tarea del inspector al momento

de realizar la inspección. Para tal fin se ha realizado un cuestionario al responsable del local presente al

momento de la visita por parte del encuestador.

A partir de la confección de la muestra y de la Guía, a cargo de la profesional estadística, se realiza la

capacitación de los encuestadores en una reunión de instrucción en donde se unificaron criterios para la

realización de las visitas. Se leyó el instrumento diseñado para la recuperación de la información de interés en

función de los objetivos planteados y se les entregó una nota de presentación para facilitar la participación de

los comerciantes cuyos domicilios se incluyeron en la respectiva selección.

Fuentes:

• Copia de las Actas del mes de septiembre de la Dirección General de Inspección de Industrias,

Comercios y Servicios.

• Listado con los códigos de los inspectores de la Dirección.

• Página Web de la Municipalidad de Rosario.

• Guía para la constatación de datos en las actas del mes de septiembre. (Anexo I)

40

Presentación de Resultados

El análisis de la información de la que proceden los datos aquí presentados se llevó a cabo en la ciudad

de Rosario en el mes de noviembre de 2005, obteniéndose a partir de una muestra de las Actas labradas

durante el mes de septiembre de 2005 y a través de la aplicación de la Guía a los responsables de los locales

visitados.

A fin de facilitar la lectura, se ha organizado el trabajo en un análisis general de la información y luego

en la comparación de los datos obtenidos en cada distrito en particular, según la división territorial administrativa

de la ciudad en seis centros de distritos municipales.

I – Análisis General

En primer lugar, se procuró establecer la antigüedad de de los permisos de habilitación con que

contaban los comercios seleccionados. En este aspecto, de los datos relevados, se desprende que sobre el total

de permisos acordados por la Dirección General de Inspección de Industrias, Comercios y Servicios, más del

30% corresponden al año 2004 y casi una cuarta parte de los mismos registran su entrega en el año 2005

(23,3%), al tiempo que, más del 10% de los mismos fueron entregados en el 2003. Los restantes permisos de

habilitación fueron entregados entre 1985 y 2002.

En resumen que, más del 60 % de los comercios inspeccionados durante el mes de septiembre han

obtenido la habilitación en los últimos tres años. (Ver Anexo II, Tabla Nº 1)

Si se analizan las habilitaciones otorgadas por la Municipalidad en función del rubro, se observa que el

rubro que cuenta con mayor cantidad de habilitaciones es, en primer término, el “Gastronómico” (25%), seguido

por “Almacén y/o Granja” (15,9%). Luego aparecen con una cifra menor al 10%, la “Venta de artículos textiles”

(8,3%). En la categoría “Otros” se agrupó a 13 módulos que concentraron en forma individual muy bajas

frecuencias y en los que se incluye rubros tales como: confitería bailable, night club, consultorio médico, estudio

de fotografía, geriátrico, gimnasio, inmobiliaria, peluquería, pensión, cafetería, tienda, florería, zapatería. (Ver

Anexo, Tabla Nº 2)

Gráfico Nº 1

Gastronómico

Otros

Almacén y /o Granja

Venta de artículos textiles

Rubros Habilitados

8,3%

15,9%

20,8%

25%

41

Se indagó, asimismo, sobre el rubro que realmente desempeñan los comercios auditados (Ver Anexo,

Tabla Nº 3). Esto permite establecer que el rubro desarrollado con mayor frecuencia es el “Gastronómico”

(19,5%), continuándole “Almacén y/o Granja” (13%). La categoría “Otros” se presenta con un 30,7%, incluyendo

los 13 rubros arriba mencionados.

Cabe señalar que, cualquiera sea la ubicación geográfica de los locales, los rubros más destacados son

los relacionados con la provisión de alimentos o espacios para su consumo.

Gráfico Nº 2

Otros

Gastronómico

Almacén y /o Granja

Venta de artículos tex tiles

Rubros Desarrollados

Cuando se solicitó la exhibición de las actas labradas por el inspector durante el mes de septiembre, en

su gran mayoría los locales no presentaban dicha copia del acta al momento de la visita a los locales

inspeccionados, sólo el 41% de los entrevistados facilitó la misma. (Ver Anexo, Tabla Nº 4)

Según adujeron los responsables al ser interrogados por el encuestador, la ausencia de la copia del

Acta se debía a motivos tales como:

que había sido entregada al contador, u otro profesional;

que la infracción había sido levantada por lo cual tenían el comprobante del Tribunal de Faltas;

que la persona al momento de la visita no era el dueño del local.

Gráfico Nº 3

Presenta copia del Acta

41%

59%

Si

No

6%

13%

19,5%

30,7%

42

Al explorar el tipo de infracciones registradas en la muestra de locales inspeccionados, se ha

reconocido que el 11,2% de locales comerciales “No tiene Habilitación”, el 5,4% “No muestra DREI”, en tanto el

5% “No tiene permiso de publicidad”.

Las restantes infracciones presentan individualmente una frecuencia muy baja, por lo que se las

engloba en la categoría “Otros”, que se manifiesta en el 9,5% y que agrupa siete tipos de infracciones tales

como: corte de la música, permiso en trámite, negarse a firmar para no vender bebidas alcohólicas a los jóvenes,

la constatación de venta de bebidas alcohólicas a jóvenes, clausura mediante Faja 533, no tener certificado de

habilitación con 5 días de cese, denuncias por elementos del local en malas condiciones. (Ver Anexo, Tabla Nº

5)

Gráfico Nº 4

11,20%

9,50%

5,40% 5%4,10%

No tieneHabilitación

Otros No muestraDREI

No tienepermiso depublicidad

No tiene pagoel DREI

Tipos de Infracción

Con el fin de establecer la rigurosidad en el desempeño de la tarea del inspector que ha concurrido a

los locales a labrar el Acta, se les interrogó a los responsables de los mismos acerca de si los inspectores

exhiben la identificación al momento de realizar la visita de inspección. De las respuestas obtenidas, puede

observarse en el gráfico que el 76% de los encuestados afirma que dicha identificación era presentada por parte

del inspector. (Ver Anexo, Tabla Nº 6)

Gráfico Nº 5

El inspector contaba con identificación

76%

24%

Si

No

43

Se pretendió, asimismo, analizar los modos de asignación del trabajo a los inspectores y la gestión del

área en cuestión. Con este fin, se indagó sobre la rotación de los agentes en los domicilios inspeccionados,

interrogando a los encuestados (responsables de los comercios seleccionados) si en las sucesivas inspecciones

se presentaba el mismo agente. De las respuestas obtenidas se estableció que en una abrumadora mayoría de

los casos (84%) “no concurre siempre” el mismo inspector, quedando el 16% de los encuestados que responde

que “concurre siempre” el mismo inspector. (Ver Anexo, Tabla Nº 7)

Gráfico Nº 6

Concurre siempre el mismo inspector

16%

84%

Si

No

44

II – Análisis por Distrito

A continuación se presentan los resultados del monitoreo, obtenidos del trabajo de campo llevado a

durante el mes de noviembre de 2005, estableciendo comparaciones entre los locales según su disposición en

los distintos distritos de la ciudad (Centro, Noroeste, Norte, Oeste y Sur/Sudoeste). La cantidad total de locales

seleccionados para la fiscalización se distribuye por distrito según se presenta seguidamente en la Tabla Nº 8.

Tabla Nº 8: Distribución de los locales monitoreados por los encuestadores según distrito

Distrito Porcentaje

Centro 23,1 Noroeste 25,6 Norte 20,3 Oeste 7 Sur /Sudoeste 24

Total 100

Cuando se considera la variable rubro habilitado, su distribución es la siguiente: (Ver Anexo, Tabla Nº 9)

• Tanto en el distrito Centro, como en el Noroeste y Norte el rubro “Gastronómico” es el que

presenta mayor porcentaje de habilitaciones (44,2%, 19,4% y 24,2%, respectivamente).

• En el distrito Oeste, los rubros “Taller mecánico” y “Venta de artículos textiles” se presentan en

un 20% de los casos.

• En el Sur/Sudoeste el de “Almacén y/o Granjas” (21,9%) es el rubro con mayor frecuencia.

Gráfico Nº 7

Centro

Noroeste

Norte

Oeste

S/Sudoeste

Rubros Habilitados con mayor frecuencia por Distrito

Por otra parte, se compara por distritos el rubro realmente desarrollado (Ver Anexo, Tabla Nº 10), los

resultados son:

Gastronómico

Gastronómico

Gastronómico

Almacén y/o Granja

Taller mecánico// Venta de artículos textiles

21,9%

20% c/u

24,2%

19,4%

44,2%

45

• En los distritos Centro y Norte, el rubro más desarrollado es el “Gastronómico” presentándose en 42% y

21,3%, respectivamente.

• En los distritos Noroeste y Sur/Sudoeste, el rubro “Almacén y/o Granja” aparece en el 12,5% y 14,3%

de los casos, respectivamente.

• En el distrito Oeste, el análisis muestra que el renglón “Taller Mecánico” se presenta con una

frecuencia del 15,3%.

Gráfico Nº 8

Centro

Noroeste

Norte

Oeste

S/Suroeste

Rubros Desarrollados de mayor frecuencia por Distrito

Se cruzaron los datos obtenidos en el análisis de las variables rubro desarrollado y rubro habilitado, a

fin de establecer algunas relaciones entre las mismas. En ese sentido, el gráfico Nº 9 indica las diferencias que

se presentan entre uno y otro en las Actas labradas por los inspectores en el mes de septiembre. (Ver Anexo,

Tabla Nº 11)

Gráfico Nº 9

0 20 40 60 80 100

Visitas según la coincidencia del rubro habilitado con el rubro desarrollado

No Coincidentes

Coincidentes

Gastronómico

Gastronómico

Almacén y/o Granja

Taller mecánico

Almacén y/o Granja 14,3%

15,3%

21,3%

12,5%

42%

S/Sudoeste

Oeste

Norte

Noroeste

Centro

Porcentajes

46

Al momento de distinguir aquellos locales que presentan o no la copia del acta cuando el encuestador

realiza la visita al local inspeccionado, se observa lo siguiente:

Los locales que presentan copia del acta de inspección representan:

• 58% en los locales correspondientes al Distrito Centro,

• 66,7% en los locales correspondientes al Distrito Noroeste,

• 64,3% en los locales correspondientes al Distrito Norte,

• 88,4% en los locales correspondientes al Distrito Oeste y

• 29% en los locales correspondientes al Distrito Sur/Sudoeste.

Este último distrito presenta un dato llamativo que revierte la tendencia general del resto de los distritos,

el 70,9% de los locales presentaron la copia del acta al momento de la visita por el encuestador.

Se ha podido constatar que la ausencia de la copia del Acta se debía a que se encontraba en manos

del contador, u otro profesional, que la infracción había sido levantada por lo cual tenían el comprobante del

Tribunal de Faltas, entre otras justificaciones.

A partir de la observación del Gráfico Nº 10 se destacan las diversas situaciones halladas en cada

distrito. (Ver Anexo, Tabla Nº 12)

Gráfico Nº 10

Distrito Centro

41%

59%

Si

No

Distrito Noroeste

33%

67%

Si

No

Distrito Norte

36%

64%

Si

No

Distrito Oeste

18%

82%

Si

No

Distrito S/Sudoeste

71%

29%

Si

No

47

Gráfico Nº 11

0 20 40 60 80 100

Presencia de constancia de infracción

No

Si

Asimismo, la indagación sobre la presencia o no de la constancia de infracción en la copia del acta

(Ver Anexo, Tabla Nº 13), arrojó los siguientes resultados:

• En los distritos Noroeste y Oeste no se presenta constancia de infracción en más del 80% de las actas.

• La situación del resto de los distritos es diferente, ya que hay en cada uno de ellos más del 50% de

actas con constancia de infracciones.

Gráfico Nº 12

02468

1012141618

No tiene LibretaSanitaria

No tieneHabilitación

No tieneHabilitación

Debe renovarCertificado deHabilitación

No tieneHabilitación

Infracciones más frecuentes según distrito

Intentamos, por otra parte, determinar qué tipo de infracción se presenta con mayor frecuencia en los

locales seleccionados. (Ver Anexo, Tabla Nº 14). Se observa que:

Centro

Noroeste

Norte

Oeste

S/Sudoeste

Porcentajes

S/Sudoeste

Oeste

Norte

Noroeste

Centro

48

• En el distrito Centro, a pesar de que se registran escasas infracciones, la infracción más frecuente

(3,6%) es “No tiene Libreta Sanitaria”.

• En cambio, en los distritos Noroeste, Norte y Sur/Sudoeste, la infracción más frecuente es “No tiene

Habilitación” (12,9%, 18,4% y 15,5%, respectivamente).

• En el caso del Distrito Oeste hay escasas infracciones, siendo la de mayor frecuencia “Debe renovar

Certificado de Habilitación” (0,8%).

Gráfico Nº 13

0 20 40 60 80 100

Presencia de identificación por parte del inspector

No

Si

La siguiente pregunta se refería a la portación de identificación por parte del inspector al momento de

labrar el acta (Ver Anexo, Tabla Nº 15.) Los siguientes guarismos indican la distribución por distrito de los casos

de inspectores municipales que no presentaron su credencial identificatoria en el momento mencionado:

• 42,3% en el Centro,

• 30,8% en el Noroeste,

• 15% en el Norte y

• 50% en el Oeste.

En relación a los datos que anteceden, se debe agregar que en el distrito Sur/Sudoeste la totalidad de

los inspectores contaban con identificación al momento de labrar el acta.

Sin embargo, los guarismos antes referidos generan preocupación y ameritan un llamado de atención

en la medida en que se trabaja en busca de la transparencia en las acciones de supervisión y control de

responsabilidad del ente estatal.

En otro apartado, se buscaba determinar el grado de relación que establecen los agentes municipales

con los comerciantes a quienes fiscalizan. Para ello se interrogó a los encuestados acerca de si conocían el

nombre y el apellido del inspector que labró el Acta. De esto resulta que casi las tres cuartas partes de los

consultados en los distritos Centro, Noroeste, Norte y Oeste, no conocen el nombre del inspector. Esta situación

Centro

Noroeste

Norte

Oeste

S/Sudoeste

Porcentajes

49

se revierte en el distrito Sur/Sudoeste, donde el 84% de los responsables de los locales seleccionados, tenían

conocimiento de estos datos sobre el inspector. (Ver Anexo, Tabla Nº 16)

Gráfico Nº 14

0 20 40 60 80 100

Conocimiento del nombre y apellido del inspector

No

Si

En la siguiente pregunta se apeló a la opinión de los encuestados, interrogándolos acerca del trato que

recibieron por parte del inspector que los visitó en el mes de septiembre (Ver Anexo, Tabla Nº 17). Entendiendo

que se trata de información de carácter subjetivo, pero que puede enriquecer los datos relevados en las otras

variables, se analizaron las respuestas, que se distribuyeron del siguiente modo:

• En el distrito Centro, el 46,4% consideró el trato “muy bueno”, y el 14,3% “regular”

• En el distrito Noroeste, el trato “bueno” se presentó en un 72% de los casos y un 8% se

distribuyó por partes iguales entre el trato “malo” y “regular”.

• En el Norte, el 71,4% consideró el trato “bueno” y el 14,3% “regular”.

• En el Oeste, el trato fue “bueno” en el 57,1% de los casos y “malo” en el 28,6%.

• En el Sur/Sudoeste, el 81,5% mencionó que el trato fue “bueno”, en tanto en un 7,4% de los

casos el trato fue considerado “muy bueno” y un porcentaje idéntico lo calificó de “regular”.

Dado que contábamos con el listado de códigos de los inspectores con los datos de las actas, se intentó

cruzar la opinión de los comerciantes encuestados con la mencionada ficha, lo que permitió identificar a los

inspectores cuyo trato fue calificado como “malo” y/o “regular” por parte de aquellos:

En el distrito Centro, los inspectores identificados son el Nº 50, Nº 59 y Nº 157.

En el Noroeste, los inspectores son el Nº 45 y Nº 128.

En el Norte son los inspectores Nº 104, Nº 105 y Nº 139.

En el distrito Oeste, los inspectores identificados son los inspectores Nº 97, Nº 127 y Nº 155.

En el distrito Sur/Sudoeste son los inspectores identificados Nº 94, Nº 128 y Nº 149.

Centro

Noroeste

Norte

Oeste

S/Sudoeste

Porcentajes

50

Gráfico Nº 15

0 20 40 60 80 100

Clasificación del trato por parte del inspector

Regular

Malo

Bueno

Muy bueno

A continuación se incluye información que da cuenta de la rotación de los agentes municipales en las

distintas inspecciones (Ver Anexo, Tabla Nº 18). Se observa que en todos los distritos hay un alto porcentaje de

encuestados, más del 60%, que responde que no siempre lo visita el mismo inspector.

Gráfico Nº 16

0 20 40 60 80 100

Asistencia del mismo inspector

No

Si

Por otra parte, en el mismo sentido y como complemento de la información anterior, se interrogó a los

comerciantes si recibían algún aviso previo a la inspección municipal. Los datos recabados permiten afirmar que

la tendencia general es que los inspectores no dan aviso previo a la inspección.

No obstante, esta tendencia se revierte en el distrito Oeste, donde el 28,6% responde que se les avisa

“siempre” antes de la inspección. Los inspectores identificados son el Nº 127 y Nº 87.

En el distrito Sur/Sudoeste, los inspectores identificados que “a veces” avisan son el Nº 155, Nº 133 y

Nº 94.

S/Sudoeste

S/Sudoeste

Oeste

Oeste

Norte

Norte

Noroeste

Noroeste

Centro

Centro

Porcentajes

Porcentajes

51

Tabla Nº 19: Previo aviso de la visita según distrito del local. Septiembre de 2005.

Previo aviso de la visita Centro Noroeste Norte Oeste S/Sudoeste Si, siempre - - - 28,6 - Si, a veces - - - - 10,7 No 100 100 100 71,4 89,3

Nota: 129 registros sin información en esta combinación de variables

Asimismo, respecto al horario de visita del inspector al local a verificar, se observa que en los distritos

Centro, Noroeste, Norte y Oeste, el horario es “variable”. En tanto, en el distrito Sur/Sudoeste, el 69,2% de los

responsables del local, respondió que el horario de inspección era “siempre el mismo”.

Tabla Nº 20: Horario de visita del inspector según distrito del local. Septiembre de 2005.

Horario de visita del inspector Centro Noroeste Norte Oeste S/Sudoeste Siempre el mismo 33,3 26,9 44,4 33,3 69,2 Variable 66,7 73,1 55,6 66,7 30,8 Total 100 100 100 100 100

Nota: hay 139 registros sin información en esta combinación de variables

Finalmente, se verificó si los datos contenidos en la base brindada por la Dirección coincidía con la

copia del Acta labrada por el inspector (Ver Anexo, Tabla Nº 21). En el gráfico se puede observar que en todos

los distritos la frecuencia más alta es la “coincidencia” completa con la base de datos.

Gráfico Nº 17

0 20 40 60 80 100

Coincidencia con la base de datos

No coincidente

Si, parcial

Si, completa

S/Sudoeste

Oeste

Norte

Noroeste

Centro

Porcentajes

52

A modo de conclusión Al cabo de la realización de este trabajo, se presentan algunas consideraciones generales que, de

algún modo, pretenden condensar la información recogida.

Es necesario señalar, asimismo, que las conclusiones a las que hemos arribado, son significativas

considerando los rasgos característicos de la muestra seleccionada.

En cuanto al análisis general de la información podemos argumentar que, en consonancia con el

crecimiento económico de la ciudad, en los últimos tres años, se verifica un aumento del 60% en la concesión de

permisos de Habilitación a las Industrias, Comercios y Servicios en relación a los diez años anteriores.

En relación a lo anteriormente expuesto, se constata que la mayoría de las habilitaciones corresponde a

los rubros relacionados con la provisión de alimentos o espacios para su consumo, es decir, rubro

“Gastronómico” y “Almacén y/o Granjas”. A esto se suma la escasa habilitación de Industrias o del rubro

“Fábricas”, exceptuándose el distrito Sur/Sudoeste donde se observa la mayor frecuencia de desarrollo de este

rubro.

En cuanto a la relación entre el rubro desarrollado en el local y el rubro habilitado, se observa una

discrepancia significativa en los guarismos que podría entenderse como espacio de discrecionalidad.

Consideramos que esto es así debido a que la entrega de habilitación para la instalación de cierto rubro, no se

corresponde luego con el que realmente se desenvuelve.

Con respecto a los tipos de infracciones que se registran en las actas, los de mayor frecuencia y, por

ende, preocupantes a los efectos de abrir margen a la discrecionalidad, son “No tiene Habilitación” y “Debe

renovar Certificado de Habilitación”, en un 14,1% sobre el total de la muestra seleccionada.

En lo que se refiere a la fiscalización de las funciones del inspector, en primer lugar, debemos llamar la

atención que, casi el 25% de los inspectores al momento de realizar las inspecciones, no presentaron

identificación.

Por otra parte, y en relación a lo ante dicho, casi las tres cuartas partes de los locales consultados

en cada uno de los distritos no conoce el nombre y el apellido del inspector que labró el acta. Esta

situación se revierte en el distrito Sur/Sudoeste donde los responsables del local adujeron tener

conocimiento de estos datos sobre el inspector.

En cuanto a la opinión de los encuestados sobre el trato del inspector para con el responsable del

local, éste ha sido “muy bueno” en el distrito Centro y “bueno” en el resto de los distritos. No obstante, se han

identificado casos de baja frecuencia en los cuales el trato ha sido “malo” en el distrito Oeste, “regular” en el

Norte y “malo” y/o “regular” en el Centro. Aunque estas situaciones hayan sido escasas, debería considerarse el

tema.

Con respecto a la concurrencia del mismo inspector en cada inspección al local, se observa en la

totalidad de los distritos un alto porcentaje de rotación de los inspectores en las distintas visitas.

53

Otro dato a destacar es que en relación a si el inspector avisa previamente a la visita, se dan cinco

casos que lo hacen “siempre” o “a veces”. Esto ocurre en el distrito Oeste y en el distrito Sur/Suroeste.

Nos parece importante hacer referencia que, si bien algunos datos presentan baja frecuencia, no por

ello dejan de ser espacios de discrecionalidad.

A partir de estas conclusiones, nos permitimos realizar algunas sugerencias que contribuirían a la

instauración de prácticas transparentes en la gestión pública y en el control de los inspectores a la hora de llevar

adelante su labor:

control de las entregas y vigencias de las habilitaciones y del desarrollo efectivo de los rubros.

Este control se podría llevar a cabo mediante un muestreo periódico de Industrias, Comercios y

Servicios.

implementación de la identificación del inspector como requisito indispensable para su función.

capacitación a los inspectores en la atención a los responsables de los locales.

exigencia de una tarea docente hacia los inspectores en el llenado completo y exhaustivo de

las actas, a fin de contar con una base de datos confiable sobre Industrias, Comercios y

Servicios.

implementación de esta práctica de monitoreo in situ en distintos períodos del año cuyas

particularidades se ven condicionadas por el ritmo de la actividad económica, social, cultural.

Sugerimos estos tipos de procedimientos de monitoreo in situ como necesarios para la transparencia de

la labor de fiscalización de aquellos organismos en los que se ejerce el poder de policía de la Municipalidad de

Rosario.

54

ANEXO I

Guía para la constatación de datos en las actas de inspección

55

Guía para la constatación de datos en las actas del mes de septiembre

Fecha de visita de Ejercicio Ciudadano: __ / __ / __ Hora: __: __ Nombre del encuestador: Número de orden de la visita realizada: Distrito: Centro __ Norte __ Oeste __ Suroeste __ Norte __ Noroeste __ Datos que deben ser llenados previos a la visita Número de Acta: _____________ Número de Inspector: _____ Fecha de realización del acta original: __/ __/ __ Calle y altura: ___________________________ Nº de permiso: _______________ Año de permiso: ___________________ Rubro Habilitado: ____________________ Rubro Desarrollado: _____________________ Datos a completar con la observación de la copia del acta Presenta copia del acta: Sí __ No __ Constancia de infracción en la copia del acta: Sí __ No __ Tipo de infracción registrada en la copia del acta (Marcar tantas cruces como infracciones figuren)

No muestra DREI: __ No tiene pago el DREI: __ Libreta Sanitaria Vencida: __ No tiene libreta sanitaria: __ Debe renovar certificado de Habilitación: __ No tiene habilitación: __ No tiene permiso de publicidad: __ Falta permiso de toldo: __

Clausura: __ Violación de clausura: __ No tiene baños para discapacitados: __ Salida de emergencia antirreglamentaria: __ Matafuego vencido o ausencia: __ Falta botiquín: __ Rubro no autorizado: __ Ocupación de acera: __

Otros (Especificar) _____________________________________________________________________________ ¿El Inspector tenía algún tipo de identificación al momento del acta labrada? Sí __ No __ No sabe __ ¿Conoce el nombre y apellido del Inspector que labró el acta original? Sí __ No __ No es la persona que lo atendió __ ¿Cómo fue el trato de recibido por parte del inspector al momento del acta labrada?

Muy bueno __ Bueno __ Regular __ Malo __

¿Viene siempre el mismo inspector? Sí __ No __ No sabe __ ¿Hay algún previo aviso antes de la visita? Sí, siempre __ Sí, a veces __ No __ No sabe __ ¿Cómo es el horario de visita del inspector? Siempre el mismo __ Variable __ No sabe __ ¿Con qué frecuencia lo visita el inspector?

Semanal __ Quincenal __ Mensual __ Es variable la periodicidad __ No sabe __ Para completar a posteriori de la visita con la observación de la base de datos Coincidencia con la base de datos: Sí completa __ Sí parcial __ No coincidente __ Observaciones: Nº de visitas realizadas: Una__ Dos___ Tres___

56

ANEXO II

Tablas resumen resultado de monitoreo en terreno

57

Presentación de Resultados I – Análisis General

Tabla Nº 1: Año de entrega de permiso al local inspeccionado. Septiembre de 2005

Año de entrega de permiso Porcentaje

1985 0,8 1986 2,5 1992 1,7 1994 1,7 1995 3,3 1996 2,5 1997 0,8 1999 2,6 2000 6,6 2001 7,5 2002 4,2 2003 10,8 2004 31,6 2005 23,3 Total 100

Nota: 122 registros sin información

Tabla Nº 2: Rubro Habilitado mencionado por el entrevistado al momento de la visita en los locales inspeccionados. Septiembre de 2005.

Rubro Habilitado Porcentaje Gastronómico 25 Almacén y/o Granja 15,9 Farmacia y perfumería 2,8 Carnicería y/o verdulería 3,5 Locutorio 5,5 Servicio de Internet 2,1 Taller mecánico 4,2 Fabrica 3,5 Agencia de lotería y juegos de azar 2,8 Venta de artículos textiles 8,3 Entidades deportivas 2,1 Artículos del hogar y muebles 3,5 Otros 20,8 Total 100

Nota: 98 registros sin información

Tabla Nº 3: Rubro Desarrollado mencionado por el entrevistado al momento de las visita del encuestador

de los locales inspeccionados. Septiembre de 2005.

Rubro Desarrollado Porcentaje Gastronómico 19,5 Almacén y/o Granja 13 Farmacia y perfumería 1,9 Carnicería y/o verdulería 3,3 Locutorio 3,7

58

Servicio de Internet 1,9 Taller mecánico 5,6 Fábrica 4,2 Agencia de lotería y juegos de azar 2,3 Venta de artículos textiles 6 Entidades deportivas 5,1 Artículos del hogar y muebles 2,8 Otros 30,7 Total 100

Nota: 27 registros sin información

Tabla Nº 4: Presentación de actas al momento de la visita del encuestador a los locales inspeccionados.

Septiembre 2005

Presenta copia del acta Porcentaje

Si 40,7 No 59,3 Total 100

Nota: 70 registros sin información

Tabla Nº 5: Tipo de infracciones registradas en los locales inspeccionados. Septiembre de 2005.

Tipos de infracción Porcentaje No muestra DREI 5,4 No tiene pago el DREI 4,1 Libreta Sanitaria Vencida 2,1 No tiene Libreta Sanitaria 3,3 Debe renovar Certificado de Habilitación 2,9 No tiene Habilitación 11,2 No tiene permiso de publicidad 5 Falta permiso de toldo 2,1 Clausura 0,4 Violación de Clausura - No tiene baño disponible para discapacitados 0,4 Salida de emergencia antirreglamentaria 2,9 Matafuego vencido o ausente 0,8 Falta botiquín - Rubro no autorizado 2,9 Ocupación de acera 0,8 Otros 9,5

Tabla Nº 6: Presencia de identificación por parte del inspector al momento de labrar el acta en los locales

inspeccionados. Septiembre de 2005.

El inspector contaba con identificación Porcentaje

Si 76,1 No 23,9 Total 100

Nota: 150 registros sin información

59

Tabla Nº 7: Asistencia del mismo inspector en cada visita en los locales inspeccionados.

Septiembre de 2005.

Concurre siempre el mismo inspector Porcentaje

Si 16 No 84 Total 100

Nota: 148 registros sin información

II – Análisis por Distrito Tabla Nº 9: Rubro habilitado mencionado por el entrevistado al momento de las visitas del encuestador de

los locales inspeccionados. Septiembre de 2005.

Rubro habilitado Centro Noroeste Norte Oeste S/Sudoeste Gastronómico 44,2 19,4 24,2 - 9,4 Almacén y/o Granja 11,6 16,1 18,2 - 21,9 Farmacia y perfumería 4,7 - 3 - 3,1 Carnicería y/o verdulería - 6,5 - - 9,4 Locutorio 16,3 3,2 - - - Servicio de Internet 2,3 - - - 6,3 Taller mecánico 2,3 3,2 - 20 9,4 Fabrica - - 3 - 12,5 Agencia de lotería y juegos de azar 4,7 3,2 3 - - Venta de artículos textiles 2,3 16,1 6,1 20 9,4 Entidades deportivas 2,3 - 3 - 3,1 Artículos del hogar y muebles - 3,2 6,1 - 6,3 Otros 9,3 29 33,3 60 9,4

Total 100 100 100 100 100 Nota: 98 registros sin información en esta combinación de variables

Tabla Nº 10: Rubro desarrollado mencionado por el entrevistado al momento de las visita del encuestador

de los locales inspeccionados. Septiembre de 2005.

Rubro desarrollado Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste Gastronómico 42 8,9 21.3 - 12,2 Almacén y/o Granja 12 12,5 14,9 7,7 14,3 Farmacia y perfumería 4 - 2,1 - 2 Carnicería y/o verdulería - 5,4 - 7,7 6,1 Locutorio 14 1,8 - - - Servicio de Internet 4 - - - 4,1 Taller mecánico - 5,4 4,2 15,3 10,2 Fabrica 2 1,8 2,1 7,7 10,2 Agencia de lotería y juegos de azar 4 3,6 2,1 - - Venta de artículos textiles 2 8,9 6,4 7,7 6,1 Entidades deportivas 2 5,4 8,5 7,7 4,1 Artículos del hogar y muebles - 1,8 4,2 - 6,1 Otros 14 44,6 34 46,1 24,5

Total 100 100 100 100 100 Nota: 27 registros sin información en esta combinación de variables

60

Tabla Nº 11: Coincidencias entre rubro mencionado y rubro desarrollado. Septiembre de 2005

Rubros coincidentes Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste

Coincidentes 97,6 71,8 100 100 96,8 No Coincidentes 2,4 28,2 0 0 3,2 Total general 100 100 100 100 100

Nota: Sin información en 15 registros del D. Centro, 23 D. Noroeste, 16 D. Norte, 12 D. Oeste y 27 D. Suroeste.

Tabla Nº 12: Presencia de copia de acta al momento de las visita del encuestador de los locales inspeccionados según distrito del local. Septiembre de 2005.

Presenta copia de acta Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste Si 41,1 33,3 35,7 17,6 70,9 No 58,9 66,7 64,3 82,4 29,1

Total 100 100 100 100 100 Nota: 70 registros sin información en esta combinación de variables

Tabla Nº 13: Presencia de Constancia de infracción en la copia del acta de los locales inspeccionados

según distrito del local. Septiembre de 2005.

Presenta constancia de infracción Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste

Si 61,5 14,3 66,7 12,5 59,1 No 38,5 85,7 33,3 87,5 40,9 Total 100 100 100 100 100

Nota: 70 registros sin información en esta combinación de variables

Tabla Nº 14: Tipo de infracciones registradas en los locales inspeccionados según distrito del local. Septiembre de 2005.

Tipo de infracción Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste

No muestra DREI - 1,6 12,2 0,4 8,6 No tiene pago el DREI 1,8 8,1 2 0,4 3,4 Libreta Sanitaria Vencida 1,8 - 8,2 - - No tiene Libreta Sanitaria 3,6 3,2 4,1 - 3,4 Debe renovar Certificado de Habilitación

- 4,8 - 0,8 3,4

No tiene Habilitación 1,8 12,9 18,4 - 15,5 No tiene permiso de publicidad - 4,8 16,3 - 1,7 Falta permiso de toldo - 3,2 4,1 - 1,7 Clausura - 1,6 - - - Violación de Clausura - - - - - No tiene baño disponible para discapacitados

- - - - 1,7

Salida de emergencia antirreglamentaria

- 8,1 - 0,4 1,7

Matafuego vencido o ausente - - 2 - 1,7 Falta botiquín - - - - - Rubro no autorizado - 8,1 2 - 1,7 Ocupación de acera - - 2 - 1,7 Otros 12,5 8,1 20,4 0,4 -

61

Tabla Nº 15: El inspector contaba con identificación al momento de labrar el Acta en los locales inspeccionados según distrito del local. Septiembre de 2005.

El inspector contaba con identificación Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste

Si 57,7 69,2 85 50 100 No 42,3 30,8 15 50 -

Total 100 100 100 100 100 Nota: 150 registros sin información en esta combinación de variables

Tabla Nº 16: Conocimiento del nombre y apellido del inspector que concurrió al local según distrito del

mismo. Septiembre de 2005.

Conoce el nombre y apellido del inspector Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste

Si 25,9 4,5 4,8 28.6 84 No 74,1 95,5 95,2 71.4 16

Total 100 100 100 100. 100 Nota: 123 registros sin información en esta combinación de variables

Sin información en 2 registros del D. Centro, 6 del D. Noroeste, 4 del D. Norte y 5 del D. Suroeste

Tabla Nº 17 : Clasificación del trato por parte del Inspector según distrito del local.

Septiembre de 2005. Trato por parte del

inspector Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste Muy bueno 46,4 20 14,3 14.3 7,4 Bueno 32,2 72 71,4 57.1 81,5 Malo 7,1 4 - 28.6 3,7 Regular 14,3 4 14,3 . 7,4

Total 100 100 100 100. 100 Nota: 134 registros sin información en esta combinación de variables

Tabla Nº 18: Asistencia del mismo inspector en cada visita según distrito del local.

Septiembre de 2005.

Concurre siempre el mismo inspector Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste

Si 7,4 14,3 10 - 43,7 No 92,6 85,7 90 100 56,3

Total 100 100 100 100 100 Nota: 148 registros sin información en esta combinación de variables

Tabla Nº 21: Coincidencia con la base de datos según distrito del local. Septiembre de 2005.

Coincidencia con la base de datos Centro Noroeste Norte Oeste S/Suroeste

Si, completa 61,5 62 75 100 96,1 Si, parcial 30,8 33,3 9,4 - 3,9 No coincidente 7,7 3,7 15,6 - -

Total 100 100 100 100 100 Nota: 140 registros sin información en esta combinación de variables

62

Dirección General de Obras Particulares

Plan de Trabajo A partir del diseño del siguiente plan de trabajo sobre la Dirección General de Obras Particulares

por un profesional de la arquitectura, se ha decidido inscribir el proyecto en un Convenio entre la Facultad

de Arquitectura, Planeamiento y Diseño de la Universidad Nacional de Rosario y la Fundación Ejercicio

Ciudadano, con el fin de comprometer al ámbito académico con la transparencia en la gestión pública.

Fuentes:

• Una copia en blanco de todos los papeles que tiene un expediente

• Expedientes (planos e informes)

• Modelo de Planilla de Registro

Etapas del monitoreo in situ:

1) Solicitud de los expedientes a la Dirección de Obras Particulares.

2) Realización de un recorrido visual por un sector asignado para el registro de obras en curso.

2.a) Recabar los siguientes datos: Domicilio, Profesional, Expediente de Edificación o

Demolición. (Ver Modelo de Planilla de Registro)

2.b) De no haber expediente, acentuar el domicilio y averiguar qué tipo de construcción se está

realizando (si es una remodelación, ampliación, demolición o construcción general). Averiguar

quién es el responsable a cargo. (Ver Modelo de Planilla de Registro)

3) A partir de los expedientes de las obras registradas:

3.a) Verificar que los datos que figuran en el expediente concuerdan con los que hemos

obtenido en las obras que se han registrado.

3.b) Revisar en el expediente si está presentada toda la documentación que se necesita para

poder construir.

3.c) Revisar que esté libre de multas, faltas o clausuras.

3.d) Revisar los planos de construcciones y de estructuras para comprobar que se adjuntan a lo

reglamentado por el Código Urbano y el Reglamento de Edificación en relación a lo especificado

en el sector y a las ordenanzas especiales.

4) Consultar en Obras Particulares si las obras que se han registrado y no poseen cartelería tienen el

expediente en trámite.

63

5) Entrevistar a los profesionales sobre los permisos de edificación correspondientes y comprobar si

los planos presentados en Obras Particulares coinciden con los planos de edificación del profesional.

6) Entrevistar a los inspectores sobre la rutina de trabajo y como hacen cumplir el Reglamento de

Edificación y el Código Urbano, como analizan los permisos de edificación correspondientes que se

presentan en el expediente y comprobar si los planos presentados en Obras Particulares coinciden

con lo edificado en el lote inspeccionado.

Justificación de la selección de las áreas de estudio

Área de trabajo Nº 1 sección catastral Nº 1 (Zona Centro)

La selección del área catastral Nº 1 para el monitoreo in situ sobre la Dirección General de Obras

Particulares se corresponde con su evidente crecimiento edilicio registrado en los últimos 5 años en la

ciudad de Rosario.

En la década pasada, la ciudad ha sufrido una migración interna de los sectores céntricos a los

barrios debido al incremento del costo de vida y al mantenimiento impositivo de la vivienda. Estas cifras

se pueden registrar en varios referentes como el de la prestación de servicios privados para la vivienda

(televisión por cable, líneas telefónicas, seguridad, etc.), y en la merma de la inscripción de las escuelas

públicas en las áreas céntricas. Por ello, considerables lotes edificados pertenecientes a las viviendas

cuya antigüedad edilicia superaba los 60 años, han sido puestos a la venta o en alquiler.

El crecimiento edilicio se ha visto beneficiado por la caída de la confianza en el sistema bancario,

a partir de cual los inversionistas colocaron su capital en inversiones de menor riesgo (ladrillos),

sumándose a estos emprendimientos, los sectores rurales favorecidos por las exportaciones

agropecuarias que resguardaron sus ganancias en la construcción. Asimismo, el crecimiento del sector

está impulsado por las iniciativas de la Municipalidad de Rosario en la promoción del encuentro con el Río

Paraná.

La mayoría de estas construcciones del área catastral Nº 1 corresponden a edificios de 10

plantas en departamentos, y de más plantas, frente al río.

Área de trabajo Nº 2 sección catastral Nº 6 (Zona Noreste)

El área catastral Nº 6 se localiza en los tradicionales barrios Alberdi y la Florida. Desde hace

varias décadas, este sector se encuentra en un pausado pero constante crecimiento edilicio, entre las

causas de esta evolución, se puede alegar que ciertas clases socioeconómicas media-alta y alta se han

trasladado a sectores próximos a la Zona Centro, es decir, a la Zona Noreste. Esto fue posible a partir de

la finalización de los accesos a la costanera norte en la década del ‘ 70 y ‘ 80, sumado a la venta, a bajo

precio, de lotes sin edificar.

64

La zona cuenta con disposiciones de edificación disímiles a otras zonas catastrales de la ciudad,

entre ellas, el receso obligatorio de jardín en algunas de sus calles y los porcentajes diferentes del FOS y

FOT que condicionan la ocupación de la superficie edificada así como el desarrollo en altura.

A diferencia de la Zona Centro, algunas áreas de esta sección no cuentan con infraestructura

completa (red cloacal) y, generalmente, se promueve la edificación residencial. Estas condiciones

particulares hacen que dicho sector sea tenido en cuenta en este monitoreo para demostrar el

cumplimiento de las normativa edilicia.

Área de trabajo Nº 2 sección catastral Nº 9 (Zona Centro Oeste)

La tercera área catastral seleccionada para el trabajo de campo, es la comúnmente conocida

como Barrio Echesortu, que cuenta con una infraestructura completa de todos los servicios públicos y

privados, situándose estratégicamente como punto neurálgico entre los ejes norte-sur y este-oeste de la

ciudad de Rosario.

El crecimiento del sector se encuentra en un incuestionable progreso debido a la realización de

trabajos de embellecimiento urbano y a la finalización de un segundo corredor este-oeste (Av. Pellegrini)

que realzó los costos del mercado inmobiliario.

Las edificaciones de esta área se desdoblan para uso residencial y comercial, permitiéndose la

adaptación de los usos del terreno permitidos por el FOS y el FOT.

A partir de lo anteriormente expuesto sobre la selección de estas tres áreas de trabajo, se resalta

que el crecimiento edilicio de las mismas y el marcado uso del terreno, permiten diferenciar un sector

catastral del otro, facilitando el trabajo de campo. Asimismo, se intentará establecer cuales son los

criterios tenidos en cuenta por los inspectores pertenecientes a la Dirección General de Obras

Particulares.

Modelo de Planilla de Registro

Manzana:……… Sección Nº: …..……….. Calle: ……………………….. Nº: ...……… Expediente Nº: ……………………………. Profesional: ……………………………….. Empresa: ………………………………......

Domicilio: Legal: ..............................................

Tipo de edificación: ………………………. ……………………………………………… ……………………………………………… Inspector: …………………………………. Otros: ...…………………………………… ……………………………………………… ………………………………………………

Fecha: ……/……/……