·,

IV GLAVA

ELEMENT I UPRAVNOG PRAVA1. POJ AM UPRA VE

U nasem pravu pojam uprave obuhvata tzv. pos1ovedrzavne uprave, tj. vrsenje upravne v1asti u vezi sa izvrsavanjemzakona (i drugih opstih akata), resavanjem u upravnim stvarima ivrsenjem upravnog nadzora, s tim sto se mogu obav1jati i odredjenistrucni pos1ovi (na primer, priprema nacrta zakona, upravni i strucn:pos1ovi koji se odnose na premer i izradu katastra nepokretnosti).x)

U organizacionom smis1u, pojam uprave obuhvatatzv. vrsioce drzavne uprave, tj. ministarstva i organe uprave u sas-tavu ministarstva (sekretarijati, uprave i inspektorati), dok se zaobavljanje pretezno strucnih poslova mogu obrazovati i posebne upra~ne organizacije u sastavu ministarstva (kao zavodi i direkcije).xx)Osim toga, vrsenje pojedinih upravnih ovlascenja u vezi sa vrsenjemodredjenih poslova drzavne uprave mogu se zakonom preneti i nedrzav·nim subjektima (na primer, preduzecima i drugim organizacijama).

2. UPRAVNI POSTUPAKDa bi se pravni propisi mogli pravi1no primenjiva-

ti na konkretne slucajeve, potrebno je propisati pravila kojih sedrzavni organi moraju pridrzavati pri primenjivanju zakona i drugihpropisa na konkretne slucajeve. Ta pravila nazivaju se postupkom.

Pod upravnim postupkom podrazumevaju se proceduralna pravi1a koja se primenjuju u vezi sa donosenjem od1uka u upravnimstvarima, to je zapravo postupak donosenja upravnih akata. Postoove od1uke (akte) donosi organ uprave, za upravni postupak se mozereei da predstavlja postupak resavanja u upravnim stvarima, sto zna-ci postupak donosenja upravnih akata - resenja i zakljucaka.

2.1. Osnovna nace1a upravnog postupkaFravni znacaj ovih nacela je u tome sto ih se u

svom radu moraju pridrzavati svi organi uprave i od njih ne smeju

x)Upravne i strucne poslove koji se odnose na premer i izradu katastra nepokretnosti obav1ja Repub1icki geodetski zavod (ranije ReTpub1icka geodetska uprava) sa svojim opstinskim organizacionimjedinicama.

XX)Repub1icki geodetski zavod, Republicki zavod za statistiku, Re-publicka direkcija za robne rezerve itd.

2odstupati. Treba reci da se priblizno ista nacela primenjuju i upostupku pred sudovima (redovnim, trgovinskim i dr.).

- Nacelo zakonitosti.- Organi i organizacije koje po-stupaju u upravnim stvarima resavaju na osnovu zakona, drugih propi-sa drzavnih organa i opstih akata organizacija koje one donose naosnovu javnih ovlascenja. Nacelo zakonitosti u upravnom postupku po--drazumeva materijalno-pravnu zakonitost (da je pravilno primenjenvazeci zakon) i formalno-pravnu zakonitost upravnih akata (da supostovana proceduralna zakonska pravila u pogledu nadleznosti, pos-tupka i forme akta). Zakonitost upravnih akata je predmet upravnekontrole od strane viseg upravnog organa od onog koji je akt doneei posebne sudske kontrole ako dodje do upravnog spora.

- Nacelo zastite prava gradjana i javnog interesa.-Pri vodjenju postupka i resavanju organi uprave su duzni da stranka-ma omoguce da sto lakse zastite i ostvare svoja prava, vodeci racunada to ne bude na stetu drugih lica ili javnog interesa. Ukoliko sestrankama nalazu neke obaveze, primenjuju se one koje su za njih po-voljnije - ukoliko se tako postize i cilj zakona.

- Nacelo efikasnosti i ekonomicnosti postupka.- Uprav-ni postupak se mora voditi brzo i sa sto rnanje troskova i gubitkavrernena za stranke, ali pod uslovom da odluka bude bazirana na pra-vilno utvrdjenom cinjenicnom stanju.

- Nacelo rnaterijalne istine.- U postupku se mora utvr-diti pravo stanje stvari, rnoraju se utvrditi sve cinjenice koje suod znacaja za donosenje zakonitog i pravilnog resenja. U suprotnom,po zalbi stranke ili ovlascenog organa moze doci do ponistavanjaresenja iIi, kasnije, do uspesnog vodjenja upravnog spora kod suda.

- Nacelo slobodne ocene dokaza.- Ovlasceno sluzbenolice organa uprave po svom uverenju odlucuje koje ce cinjenice uze-ti kao dokazane. Ono ovo cini na osnovu savesne ocene svakog dokazaposebno i svih zajedno, kao i rezultata celokupnog postupka. Odstu-panje od ovog nacela se odnosi na dokaznu snagu javnih isprava (uve-renja 0 kojirna se vodi sluzbena evidencija). Nairne, zbog pretpostav-ke tacnosti, njihova dokazna snaga je jaca od svih ostalih dokaznihsredstava.

postupakNacelo samostalnosti u resavanju.- Organ uprave vodi

i donosi resenje samostalno, u okviru svojih

3

zakonskih ovlaseenja. Sluzbeno lice nadleznog organa samostalno ut-vrdjuje einjenice i na osnovu njih primenjuje propise na konkretanslueaj. Drugim reeima, organi up rave duzni su da se pridrzavaju za-kona i drugih propisa i nisu duzni da uvazavaju intervencije nadre-djenih upravnih organa (izuzev kada je upravnim aktima predvidjenamoguenost davanja "instrukcija" ili lIstruenih uputstavall).

- Naeelo dvostepenosti postupka (pravo na zalbu).-Stranka ima pravo zalbe protiv resenja organa up rave u prvom stepe-nu, osim ako zakon propisuje da u nekim slueajevima zalba nije dopustena.x) Ako nema organa uprave drugog stepena zalba se moze izjavi-ti sarno kada je to predvidjeno posebnim zakonom, s tim sto on utvr-djuje i organ koji ee resavati po zalbi. Stranka ima pravo zalbe ikad prvostepeni organ uprave nije u odredjenom roku donee resenje 0njenom zahtevu (tzv. eutanje uprave). Resenje doneto po zalbi je ko-naeno i protiv njega se ne moze izjaviti nova zalba (eventualno semoze pred sudom pokrenuti tzv. upravni spor, 0 eemu ee kasnije biti

v.) xx)recl .- Naeelo pravosnaznosti.- U upravnom postupku pravnos-

nazna su ona resenja protiv kojih se ne moze izjaviti zalba ni pokrenuti upravni spor.

- Naeelo saslusanja stranke, pomoe neukoj stranci iupotreba svog jezika i pisma u upravnom postupku.- Pre donosenja re-senja stranci se mora pruziti mogucnost da se izjasni 0 einjenicamai okolnostima koje su bitne za donosenje resenja a od znaeaja suza nju. Ovo naeelo predstavlja prilagodjenu primenu principa sudskogpostupka prema kome se mora dozvoliti i drugoj strani u sporu da seizjasni 0 navodima tuzbe (lat. audiatur et altera pars).

Sluzbeno lice koje vodi upravni postupak duzno je daupozori stranku i druge ueesnike na njihova prava i da im ukaze napravne posledice preduzimanja odredjenih radnji ili njihovog propus-tanja. Ovo iz razloga sto neuka stranka moze zbog neznanja pretrpetistetu u postupku.

x) Protiv resenja komisije koja izlaze na javni uvid podatke preme-ra i katasta.rskog klasiranja zemljista i utvrdjuje prava na ne-pokretnostima, a koje je doneto po prigovoru zainteresovanoglica, maze se izjaviti zalba Republiekom geodetskom zavodu uroku od osam dana od dana dostavljanja resenja (el. 67. Zakonao drzavnom premeru i katastru i upisima prava na nepokretnostimcSl.glasnik RS 25/2002 (integralni tekst), Beograd)."Pr-o t i.v r-esen.ja Republiekog geodetskog zavoda donetog po zalbiiz elena 67. ovog zakona ne moze se pokrenuti upravni spor.1f (eJ68. Zakona).

xx)

U Republici Srbiji u sluzbenoj je upotrebi srpski jeziki cirilicno pismo, a latinicno pismo je u sluzbenoj upotrebi na naci:utvrdjen zakonom. Na podrucjima Republike Srbije gde zive narodnostiu sluzbenoj upotrebi su istovremeno i njihovi jezici i pisma. Svakomse jamci pravo da u sluzbenom postupku Cpa i u upravnom) upotreblja-va svoj jezik i da se upoznaje sa cinjenicama na svom jeziku.

2.2. Nadleznost resavanja u upravnom postupkuNadleznost odredjenog organa uprave oznacava pravo

i duznost tog organa da odlucuje u konkretnoj upravnoj stvari na od-redjenom podrucju.

Razlikuju se dye vrste nadleznosti: stvarna i mesnaStvarna nadleznost je pravo i duznost jednog organa

da vodi postupak i resava 0 upravnoj stvari s obzirom na prirodu ma-terije na koju se upravna stvar odnosi. Stvarna nadleznost se odre-djuje po zakonima i drugim propisima koji regulisu odredjenu konkretnu upravnu oblast Cna primer, nadleznost za vodjenje upravnog postupka koji se odnosi na premer i katastar i upis prava na nepokretnos-tima odredjuje se Zakonom 0 drzavnom premeru i katastru i upisimaprava na nepokretnostima).

Mesna nadleznost je pravo i duznost jednog organauprave da vodi postupak i resava 0 upravnoj stvari s obzirom na pod-rucje (teritoriju) na kojoj se prostire njegova nadleznost. Na osno-vu mesne nadleznosti vrsi se razgranicenje organa uprave koji sustvarno nadlezni za resavanje istih upravnih stvari. Drugim recima,prostorno ogranicenje nadleznosti znaci da mesno nadlezan organ up-rave moze vrsiti svoja ovlascenja sarnona podrucju za koje je nadle-zan.

Zakon 'lO upravnom postupku odredjuje mesnu nadlez-nost na sledeci nacin:

- u stvarima koje se odnose na nepokretnost (na pri-mer, zgrada, zemljiste) mesna nadleznost se odredjuje prema mestugse se ona nalazi (Republicki geodetski zavod - organizaciona jedi-nica u opstini na cijoj se teritoriji nepokretnost nalazi, donosiresenje 0 upisu prava svojine ili drugih prava na nepokr~tnosti ukatastar nepokretnosti. Katastar nepokretnosti je javna knjiga kojapredstavlja osnovnu evidenciju 0 nepokretnostima i pravima na njimaj

5

- u stvarima koje se odnose na delatnost nekog drzavnogorgana ili pravnog lica, mesna nadleznost se odredjuje prema mestunjihovog sedista;

- u stvarima koje se odnose na vodjenje radnje ili naprofesionalnu delatnost pojedinih Iica (na primer, advokata) kojase obavlja u odredjenom mestu, mesna nadleznost se odredjuje premasedistu radnje odnosno prema mestu gde se delatnost obavlja;

- u ostalim stvarima, mesna nadleznost se za fizicka licaodredjuje prema prebivalistu stranke. Kad ima vise stranaka, nadlez-nost se odredjuje prema stranci prema kojoj je zahtev upravljen;

- ako se mesna nadleznost ne moze odrediti ni po jednomod prethodnih osnova, ona se odredjuje prema mestu gde je nastao po-vod za vodjenje postupka;

- u stvarima koje se odnose na brod ili vazduhoplov, iliu kojima je povod za vodjenje postupka nastao na brodu ili vazduho-plovu, mesna nadIeznost se odredjuje prema maticnoj luci broda, od-nosno maticnom pristanistu vazduhoplova.

2.3. Upravni akti i ostali akti organa upraveUpravni akti su osnovna vrsta pojedinacnih pravnih

akata koje u vrsenju upravne delatnosti donosi uprava. Upravni akti,kao pojedinacni pravni akti, su akti kojima se propisuje neko poje-dinacno i konkretno pravilo za odredjeni slucaj i odredjeno lice.Prema Zakonu 0 upravnim sporovima iz 1977.godine, upravni akt je aktkojim drzavni organ ili organizacija koja raspolaze javnim ovlasce-njima resava 0 nekom pravu, obavezi ili pravnom interesu odredje-nog pojedinca ili pravnog lica u kakvoj upravnoj stvari.

U upravnom postupku mogu se donositi dve vrste up-ravnih akata: resenja i zakIjucci. Podela upravnih akata na resenjai zakljucke polazi od okolnosti da Ii se upravnim aktom resava 0glavnoj (tj. upravnoj) stvari ili se aktom resava 0 pitanjima u ve-zi sa postupkom donosenja upravnog akta. Resenje predstavlja uprav-ni akt u pravnom smislu, na slican nacin kao sto presuda u pravnomsmislu predstavlja sudski akt.

Resenje je upravni akt kojim se odlucuje 0 upravnojstvari, tj. 0 konkretnom pravu, obavezi ili pravnom interesu nekog

lica u pojedinacnom slucaju. Istovremeno, resenjem se okoncava up-ravni postupak, tj. postupak donosenja upravnog akta.

Resenje u upravnom postupku donosi organ uprave nad-lezan za resavanje konkretne upravne stvari, na osnovu cinjenica ut-vrdjenih u postupku. Resenje se, po pravilu, donosi u pismenoj for-mi i mora da sadrzi odgovaraju6e sastavne delove: uvod, dispozitiv(izreku), obrazlozenje, pouku 0 pravnom leku, naziv organa sa brojemi datumom resenja, potpis sluzbenog lica i pecat organa uprave. Do-neto resenje se mora dostaviti stranci (strankama).

U uvodu se navodi: naziv organa koji donosi resenje;propis 0 nadleznosti tog organa; oznacavanje stranaka; njihovih zas-tupnika i punom06nika; predmet postupka.

Dispozitivom se resava 0 predmetu postupka u celinii 0 svim zahtevima stranaka 0 kojima u toku postupka nije posebnoreseno.

U obrazlozenju se navode: ukratko zahtevi i predlo-zi stranaka, utvrdjeno cinjenicno stanje i razlozi koji su bili od-lucuju6i prilikom ocene dokaza, razlozi zbog kojih nije uvazen nekiod zahteva ili predloga stranaka itd.

Poukom 0 pravnom leku stranka se obavestava da liprotiv resenja moze izjaviti zalbu ili pokrenuti upravni spor. Kadje zalba dopustena u pouci se navodi kome se ona izjavljuje a pre-ko koga se i u kom roku predaje. Pravilo je da zalba koja se izja-vi protiv resenja ima suspenzivno dejstvo, tj. zalba odlaze izvrse-nje resenja dok se 0 njoj ne odluci. Rok za izjavljivanje zalbe jeobicno osam ili petnaest ~ana od dana dostavljanja resenja.

Zakljucak je akt kojim se odlucuje 0 pitanjima veza-nim za postupak donosenja upravnog akta. Zakljucak moze biti usmeni pismen. Ukoliko je usmen, zakljucak najcesce i ne predstavlja up-ravni akt (vec akt koji prati sudbinu glavnog upravnog akta, tzv.akcesorni akt). Medjutim, zakljucak donet u pismenoj formi veomalici na resenje i sadrzi sva obelezja upravnog akta. Zakljucak cebiti donet u pismenoj formi kada je to izricito zakonom predvidje-no (na primer, kada se protiv njega moze izjaviti posebna zalba) ikada se radi 0 pitanjima postupka koja mogu biti od uticaja na ost-varivanje i zastitu prava i interesa stranke (na primer, u vezi sa

izvrsenjem resenja, okoncavanjem upravnog postupka i sl.). Osim to-ga, zakljucak ce biti izdat u pismenoj formi ukoliko stranka to iz-ricito zahteva. Za razliku od resenja, pravilo je da zalba koja seizjavi protiv zakljucka nema suspenzivno dejstvo, tj. zalba ne od-laze izvrsenje zakljucka dok se 0 njoj ne odluci.

U okviru rada organa uprave javljaju se idrugi akti (podnesci, sluzbeni dopisi) kojima se pokrece, dopunjuje,menja, prekida ili zavrsava neka njihova delatnost. Medjutim, njimase, za razliku od resenja i zakljucaka, nista autoritativno ne resa-va.

- Podnesak.- Podnesak je svaki pisani sastav koji fi-zicko ili pravno lice uputi drzavnom organu, ustanovi ili organuuprave u uzem smislu. Sadrzaj podneska moze biti razlicit i u za-visnosti od toga oni mogu imati razlicite nazive: zahtev, predlog,prijava, predstavka, molba, zalba i sl. 0 usmenim podnescima se, popravilu, sastavlja zapisnik.

Bitni elementi svakog podneska su: oznaka organa komEse upucuje podnesak; predmet na koji se odnosi; sta se podneskomtrazi ili predlaze; ko je podnosilac, odnosno njegova tacna adresa;svojerucni potpis podnosioca podneska (puno ime i prezime).

- Sluzbeni dopis.- Sluzbeni dopis je akt u uzem smislu~tj. pisano saopstenje kojim organ uprave vrsi sluzbenu prepisku sadrugim pravnim i fizickim licima. Dopisima se nista autoritativnone resava, niti se ostvaruju neposredni pravni efekti. Svaki sluz-beni dopis mora sadrzati: zaglavlje sa naznacenjem posiljaoca; na-ziv i adresu primaoca; kratku sadrzinu pitanja koje se u dopisuraspravlja (predmet); otisak sluzbenog pecata i potpis ovlascenoglica.

3. UPRAVNI SPORPod upravnim sporom podrazumeva se spor 0 zakonitos·

ti upravnog akta na cije pokretanje kod suda ima pravo, s jednestrane, pojedinac ili pravno lice odnosno drugi ovlasceni subjekt,ako smatra da mu je upravnim aktom povredjeno kakvo pravo ili ne-posredni licni interes zasnovan na zakonu a, s druge strane, zakomoJovlasceni drzavni organ (drzavni tuzilac, javni pravobranilac), kadsmatra da je upravnim aktom povredjen zakon u korist pojedinca ilipravnog lica a na stetu drzave. "0 zakonitosti konacnih pojedinacni

8akata kojima dr~avni organi i organizaclJe koje vr~e javna ov1a~6e-nja re~avaju 0 pravima ili obavezarna, odlu6uje sud u upravnorn sporu.Sarno se zakonom mo~e, izuzetno, u odredjenim vrstama upravnih stva-ri, isk1juciti upravni sporll(61. 124 Ustava Repub1ike Srbije).x)

U na~em pravnom sisternuupravne sporove re~avajusudovi op~te nad1eznosti (okru~ni sudovi, Vrhovni sud Srbije). Ka-da primi tu~bu kojom se pokre6e upravni spor sud ispituje zakonitostosporenog upravnog akta u granicarna tu~benog zahteva, tj. ispitujeda 1i je pravi1no sproveden upravni postupak na osnovu kojeg je os-poreni upravni akt donet.

Oslanjaju6i se, po pravi1u, na cinjenicno stanjeutvrdjeno u upravnom postupku, sud donosi presudu kojornre~ava up-ravni spor. Sud moze presudom odbiti tu~iocevu tu~bu kao neosnovanuili uvaziti tu~bu i poni~titi osporeni upravni akt.

Fosle dono~enja presude 0 ponistavanju osporenogakta predmet se vraca nadleznom organu uprave koji je obavezan dada1je postupi po presudi, pa prernatome i da donese nov upravni aktako je to u datom slueaju potrebno. Tek novim upravnim aktornkojibude donet u izvrsenju presude rea1izuju se prava tuzioca.

I"Iedjutirn,kada priroda upravne stvari to dozvolja-va, sud je ovlascen ne sarnoda ponisti osporeni upravni akt vec ida, ako podaei u postupku pruzaju pouzdan osnov za to, svojornpre-sudornkojornponi~tava upravni akt zbog nezakonitosti, odluei rneri-torno 0 sarnojupravnoj stvari i tuzioeu prizna odredjeno pravo. Tak-va presuda u svernu zamenjuje ponisteni akt upravnog organa (sporpune jurisdikeije). Sud moze presudom od1ueiti i 0 zahtevu tuzioeaza povracaj stvari odnosno za naknadu stete koja rnuje naneta po-nistenim upravnim aktorn, ako podaei u postupku pruzaju za to pouzdanosnov. U protivnorn, sud ce uputiti tuzioca da svoj zahtev ostvariu gredjanskoj parniei.

Kada je tuzba podneta zbog tzv. cutanja uprave, asud nadje da je opravdana, on ce presudom uvaziti tuzbu i odreditiu korn ce srnislunadlezni organ uprave doneti resenje.

x) Vazeci Zakon 0 drzavnorn prerneru i ketastru i upisirna prava na ne-pokretnostima najce~6e ne dozvoljava da se protiv resenja Repub-1iekog geodetskog zavoda,donetog po za1bi na resenje njegove or-ganizaeione jedinice u opstini, pokrene upravni spore Medjutim,"ko smatra da je upisom prava na nepokretnosti povredjeno njego-vo knji~no pravo, moze tuzbom nadle~nom sudu traziti brisanje upjsail (el. 106e). Tuzba se moze podneti u roku od tri meseea od dars8znanja za izvr~enje upisa, a najdoenije u roku od dye godine o~dane izvrsenja upisa (el. 106z).