legislazione dei beni culturali e del paesaggio · i beni culturali hanno formato oggetto di tutela...

228/1COLLANA TIMONE

ESAMI e CONCORSI

®EDIZIONIEIMONSGruppo Editoriale Esselibri - Simone

LEGISLAZIONE deiBENI CULTURALIe del PAESAGGIONozioni essenziali

II Edizione

Estratto della pubblicazione

TUTTI I DIRITTI RISERVATI

Vietata la riproduzione anche parziale

Di particolare interesse per i lettori di questo volume segnaliamo:

4/1 • Compendio di diritto amministrativo25/2 • Compendio di diritto degli enti locali28 • Compendio di diritto urbanistico48/1 • Compendio di diritto dell’ambienteL9/A • Urbanistica, ambiente e territorio248/1 • Elementi di diritto del lavoroA21 • Codice commentato dei beni culturali e del paesaggio94 • Elementi teorici di biblioteconomia e archivistica

Il catalogo completo è consultabile sul sito: www.simone.itove è anche possibile scaricare alcune pagine saggio dei testi pubblicati

Il volume è stato curato dal dott. Alessandro Ferretti

Tutti i diritti di sfruttamento economico dell’opera appartengono alla Esselibri S.p.A.

(art. 64, D.Lgs. 10-2-2005, n. 30)

Finito di stampare nel mese di agosto 2010dalla «Officina Grafica Iride» - Via Prov.le Arzano-Casandrino, VII Trav., 24 - Arzano (NA)

per conto della ESSELIBRI S.p.A. - Via F. Russo, 33/D - 80123 Napoli

Grafica di copertina a cura di Giuseppe Ragno


PREMESSA

Il regime giuridico dei beni culturali introdotto dall’entrata in vigore delD. Lgs. n. 42/2004 (c.d. Codice Urbani) ha imposto agli operatori di settoredi rivedere le proprie posizioni, ormai consolidate, alla luce dei nuovi prin-cipi in materia. Tale opera di revisione è ancora in atto sia per l’eterogeneitàed ampiezza della materia sia per gli ulteriori interventi correttivi e modifi-cativi del corpus del Codice attuati prima con i due Decreti legislativi 156 e157 del 2006 e poi con due Decreti legislativi 62 e 63 del 2008. Occorre,inoltre, tener conto delle continue modifiche relative all’organizzazione delMinistero dal D.P.R. 233 del 2007, contenente il regolamento di riorganiz-zazione del Ministero per i beni e le attività culturali al D.P.R. 91 del 2009recante modifiche al regolamento di riorganizzazione.

Il quadro di riferimento che ne scaturisce è complesso e pone non pochiproblemi di sistemazione della materia per quanti siano chiamati ad operarenel settore dei beni culturali sia per motivi di studio che per motivi profes-sionali.

Questo volume, nello spirito della collana Timone-Last minute, cercadi sopperire a queste difficoltà offrendo uno strumento agile e di immediatalettura, che consente l’apprendimento rapido ed efficace delle nozioni es-senziali della materia ed offrendo, altresì, tutti gli aggiornamenti necessariper avere un quadro completo di studio.

Il testo affronta l’intera materia disciplinata dal Codice Urbani, soffer-mandosi su quegli argomenti che costituiscono i temi di più frequente di-scussione e d’approfondimento, anche in sede d’esame e di concorsi pub-blici. I singoli capitoli sono corredati da un breve glossario dove sono spie-gati i termini più tecnici e specialistici della disciplina o appartenenti adaltre branche del diritto.

INTRODUZIONE

QUADRO STORICO DELLA LEGISLAZIONE ITALIANAIN MATERIA DI BENI CULTURALI

SOMMARIO: 1. La situazione negli stati preunitari. - 2. La prima legislazione unita-ria italiana. - 3. Le leggi del 1939. - 4. La successiva evoluzione: dalla Costituzione alTesto Unico del 1999. - 5. La normativa più recente.

1. LA SITUAZIONE NEGLI STATI PREUNITARI

I beni culturali hanno formato oggetto di tutela nel nostro Paese fin dal-l’epoca degli Stati preunitari. Le prime forme di intervento si concretizzaro-no in norme, più o meno organiche, sulla tutela delle antichità, delle opered’arte e dei beni archeologici.

Con l’editto del Cardinale Pacca del 7 aprile 1820 si realizza il primoprovvedimento legislativo organico in materia di tutela e protezione artisti-ca e storica che ispirò delle iniziative analoghe negli altri Stati Italiani preu-nitari (ALIBRANDI-FERRI).

Si evidenzia che in tutta l’Italia, nella sua articolazione nei diversi Statipreunitari, vi è la presa di coscienza dell’esistenza di un patrimonio artisticoe della necessità della sua conservazione, evitando così l’esportazione dellecose d’antichità fuori dai confini dello Stato (GIAMBARBA).

Realizzatasi l’unificazione dell’Italia, lo Stato non si avventurò imme-diatamente nell’emanazione di provvedimenti pubblici, che potevano con-seguire anche natura limitativa dei beni di proprietà privata, ma si limitò aprevedere, con la L. n. 2359 del 1865, la possibilità di espropriazione deimonumenti in rovina, a causa della mancata conservazione attuata dai pro-prietari.

2. LA PRIMA LEGISLAZIONE UNITARIA ITALIANA

È conoscenza comune che tra i principali problemi di politica interna daaffrontare per il neonato Regno d’Italia vi fosse anche quello della tutela deibeni culturali, soprattutto dopo l’incameramento delle opere d’arte dellecorporazioni religiose, soppresse con le leggi del 1866-67 (leggi eversive).


Introduzione6

Il primo apparato amministrativo statale che si occupò del settore delleantichità e delle belle arti, a livello centrale, fu la Direzione generale degliscavi e dei monumenti, inserita dal 1875 nel Ministero dell’istruzione pub-blica, ed in seguito mutata nella denominazione, che divenne Direzionegenerale delle antichità e delle belle arti.

A livello periferico, invece, la competenza era stata da tempo affidata al Prefetto, chepresiedeva tra l’altro la Regia Commissione conservatrice dei monumenti e delle opered’arte, a cui spettava il compito di vigilanza sulla conservazione dei monumenti, con l’indica-zione delle misure necessarie per impedirne il deterioramento.

Nel corso della prima guerra mondiale venne istituita, nell’ambito delMinistero della istruzione pubblica, la Direzione Generale delle accade-mie e biblioteche e per la diffusione della cultura (1916), mentre sin dal-la fine dell’Ottocento l’Amministrazione degli Archivi di Stato era incardi-nata nell’alveo del Ministero dell’Interno. Una delle prime iniziative legi-slative venne adottata nel 1902 con il varo della L. n. 185.

Il 20 giugno 1909 fu adottata la L. n. 364 relative alle antichità e lebelle arti, che presentava notevoli miglioramenti rispetto alle precedentiesperienze, soprattutto per l’ambito della tutela pubblica.

Alla L. n. 364 del 1909 fece seguito il regolamento di esecuzione (188 articoli) adottatocon R.D. n. 363 del 30 gennaio 1913, mantenuto ancora in vigore per le norme applicabili,dall’art. 130 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) sino alla emana-zione dei regolamenti e dei decreti ivi previsti.

3. LE LEGGI DEL 1939

La L. n. 1089 del giugno 1939, recante la Tutela delle cose di interesseartistico e storico, individuava in primo luogo l’ambito della propria disci-plina estendendola alle cose, mobili ed immobili, che presentavano interes-se artistico, storico, archeologico o etnografico. Inoltre, l’articolo 1 dellalegge elencava una serie di cose, indicate a titolo esemplificativo, e cheformavano anch’esse oggetto di tutela (le cose che interessano la paleonto-logia, la preistoria e le primitive civiltà; le cose di interesse numismatico; imanoscritti, gli autografi, i carteggi, i documenti notevoli, gli incunaboli, ilibri, le stampe e le incisioni aventi carattere di rarità e pregio).

Venivano altresì comprese nell’applicazione della legge le ville, i parchie i giardini di interesse storico o artistico. Infine, si aggiunsero anche quellecose immobili che, a causa del loro riferimento con la storia politica, milita-

7Quadro storico della legislazione italiana in materia di beni culturali

re, della letteratura, dell’arte e della cultura in genere fossero riconosciutedi interesse particolarmente importante (art. 2).

Un’elencazione così puntuale delle cose di interesse artistico e storiconon comportò tuttavia l’affermazione del carattere esaustivo della stessa,lasciando spazio agli interpreti per ampliare le categorie ivi comprese, tal-volta anche con risultati eccessivi.

Tra le altre caratteristiche della L. 1089/1939, composta di 73 articoli, siricorda il potenziamento dei mezzi di azione amministrativa con l’estensio-ne dell’ambito di applicazione delle norme, come nel caso dell’assoggetta-mento alle disposizioni relative ai divieti di demolizione, rimozione, mo-dificazione e restauro anche delle cose mobili di privata proprietà (ALI-BRANDI-FERRI).

In tema di protezione delle bellezze naturali, l’altra norma di riferimento èla L. n. 1497 del 29 giugno 1939 recante la Protezione delle bellezze naturali.È, caratterizzata dalla previsione di quattro tipologie di bellezze naturali, suddi-vise in bellezze di insieme e bellezze individue, che ha determinato in dottrina egiurisprudenza il radicarsi di quella opinione che vede nella individuazione del-le tipologie richiamate una concezione estetica più che tecnico-giuridica.

Conclude il quadro normativo di riferimento nello stesso arco di tempo,la L. 22 dicembre 1939, n. 2006, recante la disciplina del nuovo ordina-mento degli Archivi del Regno d’Italia, che prevedeva la creazione di Archi-vi di Stato in ogni capoluogo di Provincia.

4. LA SUCCESSIVA EVOLUZIONE: DALLA COSTITUZIONE ALTESTO UNICO DEL 1999

L’art. 9 della Costituzione recita testualmente: «La Repubblica pro-muove lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica. Tutelail paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione».

L’inserimento di questa disposizione nel sistema costituzionale è messoin evidenza dalla sua collocazione tra quelli che sono i Principi fondamen-tali della Carta. In questo senso, la normativa sui beni culturali acquista unnuovo impulso con una scelta intesa a caratterizzare lo Stato Italiano comeuno Stato di cultura. Tra i suoi compiti essenziali vi è anche quello della«promozione dello sviluppo e della elevazione culturale della collettività,nel cui quadro si inserisce come componente primaria la tutela del patri-monio storico e artistico e del paesaggio» (SANDULLI).

Introduzione8

Il rafforzamento dei principi delle leggi del 1939, attraverso l’affermazione del principiocostituzionale del valore culturale del bene, inteso come strumento di elevazione della perso-na, non portò tuttavia a realizzare le speranze che vi erano collegate. Il legislatore ordinariotrascurò per quasi un ventennio la situazione drammatica del Paese con riferimento al patrimo-nio culturale, privilegiando gli aspetti legati alla ricostruzione postbellica ed al successivoperiodo di impulso economico (ALIBRANDI - FERRI).

Finalmente, negli anni ‘60 il Paese prese coscienza della importanza dei compiti di prote-zione del patrimonio culturale ed ambientale, e su questa spinta fu costituita con L. 26 aprile1964, n. 310, una Commissione di indagine per la tutela e la valorizzazione delle cose diinteresse storico, archeologico, artistico e del paesaggio (c.d. Commissione Franceschini,dal nome del suo Presidente).

I risultati dell’indagine della Commissione furono raccolti in tre volumi, pubblicati con iltitolo «Per la salvezza dei beni culturali in Italia», fornendo un quadro allarmante delle condi-zioni in cui versavano i beni artistici del Paese. Dal complesso delle 84 dichiarazioni disceserodelle proposte relative alla estensione della nozione di patrimonio artistico, con una nuovadefinizione di bene culturale, che abbandonava la concezione estetizzante delle leggi del 1939per abbracciarne una di stampo storicistico («ogni testimonianza materiale avente valore diciviltà»). Inoltre, venivano indicate direttive di riforma legislativa in vista di un generale pro-getto (sintetizzato in 9 raccomandazioni) che investisse in breve tempo tutto il settore cultura-le.

Ad un’altra Commissione (Papaldo), istituita per la prima volta il 9 aprile 1968 e per laseconda il 31 marzo 1971, spettò il compito di formulare un vero e proprio progetto di leggeper la tutela e la valorizzazione dei beni culturali, raccogliendo le indicazioni fornite dallaCommissione Franceschini.

Finalmente, con la L. 8 ottobre 1997, n. 352, venne delegato il governoad emanare un decreto legislativo recante un testo unico in cui far confluire,razionalizzandole, tutte le disposizioni legislative in materia di beni cultura-li ed ambientali.

Il 20 ottobre 1999 venne approvato dal Consiglio dei Ministri il testo dicui al D.Lgs. n. 490/1999, meglio noto come Testo Unico delle disposizionilegislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1della legge 8 ottobre 1997, n. 352.

Quale è stata la «sostanza» del Testo Unico del 1999?Per avere un quadro completo della «sostanza» del Testo Unico, si ricorda che l’esercizio delladelega, da parte del legislatore delegato, doveva attenersi ai seguenti criteri e principi direttivi:

a) l’inserimento di tutte le disposizioni legislative vigenti alla data di entrata in vigore dellalegge di delega e di quelle entrate in vigore nei sei mesi successivi;

b) le disposizioni vigenti dovevano essere modificate per assicurare il coordinamento forma-le e sostanziale nonchè il riordino e la semplificazione dei procedimenti.

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Ne è scaturito un testo «che ha abrogato tutte le previgenti disposizioni in materia» suddivisoin due parti: il Titolo I relativo ai beni culturali ed il Titolo II relativo ai beni paesaggistici edambientali, ciascuno suddiviso a sua volta in Capi e Sezioni. L’intero corpus normativo preve-de 166 articoli, di cui l’ultimo è dedicato alla individuazione delle norme abrogate.

5. LA NORMATIVA PIÙ RECENTE

La pubblicazione del Testo Unico non comportò come conseguenza «na-turale» il rallentamento o la cessazione della produzione normativa in mate-ria, segnando al contrario un incremento della stessa, culminato con l’ado-zione di molteplici provvedimenti legislativi nel 2004.

Il dato quantitativo della produzione normativa in materia di beni cultu-rali è stato recentemente fornito dal MiBAC sul proprio sito istituzionale.Con una procedura innovativa il Ministero ha dato il via ad una esperienzadi consultazione pubblica online per la procedura di semplificazione nor-mativa, definita significativamente «taglia-leggi». Sono stati elaborati e pub-blicati due prospetti, rispettivamente con 123 e 667 provvedimenti, con cuisono state raccolte e catalogate le norme vigenti ovvero abrogate ovvero acontenuto normativo ormai esaurito. Gli elenchi possono formare oggettodi osservazioni e proposte da parte di chiunque, essendo liberamente con-sultabili al seguente indirizzo web http://www.beniculturali.it/mibac/export/MiBAC/sito-MiBAC/MenuPrincipale/Normativa/Evidenza/index.html.

Tra i provvedimenti significativi adottati si ricorda:

— il D.P.R. 7 settembre 2000, n. 283, regolamento in cui viene stabilita l’assoluta inaliena-bilità di alcune categorie di beni, quali i monumenti nazionali, i beni archeologici, i beni diinteresse storico-identitario, in quanto rappresentativi di istituzioni pubbliche, collettive,ecclesiastiche;

— la legge 6 luglio 2002, n. 137, con cui all’art. 10 viene delegato al Governo il riassetto e lacodificazione in materia di beni culturali, ambientali, spettacolo, sport, proprietà letterariae diritto d’autore;

— il D.Lgs. 8 gennaio 2004, n. 3, in base al quale viene attuata la previsione generale dellariorganizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali istituito con D.Lgs. n. 368/1998,secondo le nuove attribuzioni statali in materia fissate dalla riforma della Costituzione;

— il D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante Codice dei beni culturali e del paesaggio (c.d. CodiceUrbani), che ha realizzato il riassetto della materia innovando il contenuto di molti istituti;

— il D.P.R. 8 giugno 2004, n. 173, con cui è stato adottato il regolamento di organizzazionedel Ministero per i beni e le attività culturali;

— la L. 15 dicembre 2004, n. 308, che ha introdotto importanti modifiche agli artt. 167 e 181del D.Lgs. n. 42/2004, con riferimento alla materia paesaggistico-ambientale ed, in parti-colare, una sorta di sanatoria ambientale a regime;

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Introduzione10

— il D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 156 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legisla-tivo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali );

— il D.Lgs. 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legisla-tivo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio).

Quale posizione hanno assunto le Regioni sulla riforma operata dal D.Lgs.n. 157/2006?Nella procedura prevista dall’art. 10, comma 3 della legge delegata, la n. 137/2002, risultavaindispensabile acquisire i pareri della Conferenza Unificata Stato-regioni, delle Commissioniparlamentari competenti per materia e del Consiglio di Stato, pur essendo prevista l’ipotesi diadozione del decreto legislativo in caso di mancata espressione di uno dei pareri entro un datotermine dalla richiesta. Il parere della Conferenza unificata Stato-Regioni è stato negativo inriferimento alla parte terza dedicata ai beni paesaggistici. Questo dato rappresenta indubbia-mente un elemento non positivo di valutazione in quanto, a prescindere dalle motivazioni deldissenso tra Stato e Regioni, segna inevitabilmente l’apertura di una nuova stagione di conflittiche sfoceranno in una serie di contenziosi tra Stato e Regioni, per la determinazione dellerispettive attribuzioni in tema di paesaggio, con ovvi motivi di incertezza e confusione sulpiano applicativo.

Tra gli altri provvedimenti adottati successivamente si ricorda:

— il Decreto Ministeriale 27 settembre 2006, che ha introdotto i criteri ele modalità per la verifica dell’interesse culturale dei beni mobili appar-tenenti allo Stato, alle regioni, agli altri enti pubblici territoriali, nonchèad ogni altro ente ed istituto pubblico e a persone giuridiche privatesenza fine di lucro, che presentano interesse artistico, storico, archeolo-gico ed etnoantropologico;

— il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 12 dicembre 2005,con cui è stata individuata la documentazione necessaria alla verificadella compatibilità paesaggistica degli interventi proposti, ai sensi del-l’art. 146, comma 3, del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cuial D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42;

— la L. 9 gennaio 2006, n. 14, che ha ratificato e dato esecuzione allaConvenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000,che ha costituito la base dell’intervento normativo nella Parte Terza delCodice dedicata ai beni paesaggistici;

— il D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modifiche nella L. 24 novem-bre 2006, n. 286, che ha modificato la struttura del Ministero per i beni e leattività culturali segnando nuovamente il passaggio dal sistema basato suquattro dipartimenti a quello fondato sul c.d. segretariato generale;

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— il D.P.R. 12 gennaio 2007, n. 2, che è intervenuto sugli articoli 17 e 18del D.P.R. n. 173/2004 andando a modificare struttura e funzioni delConsiglio superiore per i beni culturali e paesaggistici e dei Comitatitecnico-scientifici.

Il legislatore ha continuato nella sua opera di produzione normativa anchenell’ultimo triennio, in ciò facilitato dalla disorganizzazione di alcuni inter-venti troppo affrettati e dalla esperienza applicativa deficitaria di alcune re-gole contenute nella prima elaborazione del Codice dei beni culturali. Inol-tre, l’impianto del Codice stesso prevede nella sua formulazione originariauna serie di decreti attuativi relativi a singole materie che sono stati di voltain volta adottati.

Tra i primi provvedimenti da ricordare, adottati nel triennio 2007/2010,si segnala il D.P.C.M. 11 maggio 2007 che ha determinato un nuovo asset-to, nonché il numero degli organismi operanti presso il MiBAC. Si ricorda-no sia le Commissioni consultive in materia di beni librari ed istituti cultu-rali sia le Commissioni consultive degli archivi. Il riordino ha operato siasulla riduzione delle spese per il funzionamento (circa il 30 % in meno) siasulla durata del mandato. In quest’ultimo caso si è previsto che in prossimi-tà del termine dei tre anni di durata, gli organismi presentino apposita rela-zione al MiBAC che la trasmette alla Presidenza del Consiglio dei Ministriper la valutazione della loro perdurante utilità e, quindi, dell’eventuale pro-roga per altri tre anni della durata del mandato. Analogamente il D.P.C.M.14 maggio 2007 ha confermato una serie di altri organismi operanti pressoil MiBAC prevedendo, anche in questo caso, la riduzione delle spese ( a nonpiù del 60 % delle spese sostenute nel 2005) e la limitazione della durata delmandato con possibile proroga per pari durata. Si tratta, tra l’altro, di orga-nismi importanti quali la Consulta per lo spettacolo (ex Comitato per i pro-blemi dello spettacolo, istituito con legge nel 1996), le Commissioni con-sultive per lo spettacolo dal vivo, la Commissione per la cinematografia, laConsulta territoriale per le attività cinematografiche, la Giuria per i premidi qualità, le Commissioni per la revisione dei film, il Comitato Consultivopermanente per il diritto d’autore, il Nucleo di valutazione e verifica degliinvestimenti pubblici. Entrambi i provvedimenti rispondono alla precisa esi-genza di contenimento della spesa pubblica sostenuta per organi collegialied altri organismi così come indicato dall’articolo 29 del D.L. 4 luglio 2006,n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248 (c.d.manovra correttiva dei conti pubblici 2006).


Introduzione12

Con la legge 27 settembre 2007, n. 167 l’Italia ha ratificato e dato pienaesecuzione alla Convenzione per la salvaguardia del patrimonio culturaleimmateriale, adottata a Parigi il 17 ottobre 2003 dalla XXXII sessione dellaConferenza generale dell’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’educa-zione, la scienza e la cultura (UNESCO). Nel 2008 il legislatore ha provve-duto ad inserire nel Codice dei beni culturali un importante richiamo allaConvenzione, attribuendo la tutela prevista al suo interno anche al patrimo-nio culturale immateriale a determinate condizioni che si analizzeranno neiparagrafi successivi.

Discutibile nel suo contenuto la Direttiva 9 novembre 2007 con cui ilMiBAC ha dato indicazioni applicative sulle modalità di esercizio del com-mercio in aree di valore culturale di cui all’articolo 52 del Codice non coe-renti con il dettato della normativa di riferimento.

Il regolamento di riorganizzazione del Ministero è stato adottato conD.P.R. n. 233 del 26 novembre 2007 ed ha prodotto il rafforzamento dellestrutture dirigenziali periferiche di livello generale articolate nelle diversesoprintendenze di settore ed un diverso assetto organizzativo delle direzionigenerali a livello centrale. In realtà, quest’ultima modifica suscita moltepli-ci perplessità in ordine alla sua concreta applicazione in ragione dell’assen-za di un’effettiva esigenza di riorganizzazione del Ministero, salvo rintrac-ciarla in motivi di carattere strettamente politico che poco hanno a che ve-dere con il buon funzionamento della «macchina pubblica».

Ulteriori modifiche si sono avute con il D.M. 29 gennaio 2008, che haridisegnato le modalità di affidamento a privati e di gestione integrata deiservizi aggiuntivi presso gli istituti e i luoghi della cultura (i cc.dd. serviziaggiuntivi), ma soprattutto con i due decreti legislativi n. 62 e n. 63 del 26marzo 2008 che hanno apportato ulteriori modifiche ed integrazioni al Co-dice dei beni culturali. Anche in questo caso, gli interventi del legislatore sisono focalizzati sulla parte dedicata al Paesaggio, in conformità a quantostabilito nella sentenza della Corte Costituzionale n. 367 del 24 ottobre — 7novembre 2007. Tuttavia, non sono mancati interventi importanti anche intema di alienazione, di circolazione internazionale, di integrazione alla di-sciplina dei beni archivistici e di disciplina delle concessioni in uso di im-mobili pubblici di interesse culturale.

Il quadro aggiornato annovera diversi interventi del Ministero, tra cui èopportuno segnalare il D.M. 28 marzo 2008 con cui sono state approvate


«Le linee guida per il superamento delle barriere architettoniche degli isti-tuti e luoghi della cultura».

Ulteriori innovazioni si sono avute con il D.M. 26 maggio 2009, n. 86sulla definizione dei profili di competenza dei restauratori e di altri soggettiche svolgono attività complementari, ai sensi dell’articolo 29, comma 7 delD. Lgs. n. 42/2004. Analogamente il D.M. 26 maggio 2009, n. 87 discipli-na l’insegnamento del restauro, in attuazione dei commi 8 e 9 dell’articolo29 del Codice.

Il 2 luglio 2009 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il D.P.R. n.91 che ha introdotto significative modifiche nel precedente regolamentodi organizzazione del Ministero per i beni e le attività culturali. La trasfor-mazione dell’assetto organizzativo del dicastero sembra rispondere ancorauna volta a logiche di scontro tra la politica e l’amministrazione sul terrenodel ricambio dirigenziale, ben oltre i limiti permessi dallo spoyl system.L’introduzione di una direzione generale per la valorizzazione — novitàassoluta nel panorama delle riforme dirigenziali — ha prodotto molteplicipolemiche soprattutto con riferimento ai nomi più che alla funzione da svol-gere. Al riguardo, non si può fare a meno di evidenziare che l’effettiva attua-zione della funzione connessa alla valorizzazione avrebbe richiesto sicura-mente un miglior coordinamento con le altre strutture, centrali e periferi-che, del ministero, pena la configurazione della stessa come un quid di estra-neo all’attività istituzionale del dicastero. Si vedrà nel capitolo dedicato alcommento dell’organizzazione amministrativa dei beni culturali la nuovaimpostazione offerta da questa miniriforma del 2009.

Altri interventi normativi si sono avuti nel settore delle concessioni deiservizi culturali a cui si riferiscono le linee guida adottate dal Ministero conla circolare del Segretario generale n. 49 del 23 marzo 2009.

Infine, si richiamano i diversi pareri adottati dall’Ufficio legislativo delMinistero e che si riferiscono a specifici aspetti della materia che verrannoaffrontati nel corso della trattazione.

GlossarioTesto Unico: è essenzialmente un riordinamento di leggi già in vigore, fatto per facilitarnela conoscenza e l’applicazione.

Codice: è un testo organico che ha valore normativo per sé, senza riferimento a leggi prece-denti, diretto a regolare la totalità di un vasto campo dell’attività giuridica.

CAPITOLO PRIMO

IL PATRIMONIO CULTURALE

SOMMARIO: 1. La definizione di patrimonio culturale. - 2. La tutela del patrimonioculturale. - 3. Le funzioni dello Stato. - 4. Le funzioni delle Regioni e degli altri entipubblici territoriali. - 5. La valorizzazione del patrimonio culturale.

1. LA DEFINIZIONE DI PATRIMONIO CULTURALE

Il Codice dei beni culturali e paesaggistici, entrato in vigore il 1° mag-gio 2004, rappresenta la conclusione di un iter legislativo iniziato nel 2002e proseguito per quasi due anni, con incertezze e dubbi, in alcuni casi anchedi rilievo. Una delle novità maggiormente significative del nuovo corpus dinorme è rappresentata dalla previsione di una parte generale, che com-prende i primi nove articoli, e che rappresenta la chiave di lettura di tutte lenorme contenute in quelli successivi. L’intervento del legislatore nel 2006ha in parte precisato il contenuto di alcune disposizioni della parte generale,definendo meglio le linee di confine tra l’azione statale e quella regionalenell’ambito delle funzioni proprie di ciascun ente.

Prima di commentare le disposizioni contenute nella parte generale, sideve precisare che l’iter legislativo che ha dato vita al Codice ha preso lemosse dall’art. 10 della legge delega n. 137/2002 e che è continuato conl’adozione di due decreti «correttivi» nel 2006 (il D.Lgs. n. 156 e n. 157).Lo stesso proseguirà con la prossima revisione in atto e che dovrà essereadottata entro il 30 aprile 2008 per poter rispettare i termini di delega.

I principali criteri della delega (L. 137/2002)

Aggiornare gli strumenti di individuazione, conservazione e protezione dei beni culturali eambientali, anche attraverso la costituzione di fondazioni aperte alla partecipazione diRegioni, enti locali, fondazioni bancarie, soggetti pubblici e privati, senza determinareulteriori restrizioni alla proprietà privata, né l’abrogazione degli strumenti attuali e, comun-que, conformandosi al puntuale rispetto degli accordi internazionali, soprattutto in materiadi circolazione dei beni culturali; riorganizzare i servizi offerti anche attraverso la conces-sione a soggetti diversi dallo Stato mediante la costituzione di fondazioni aperte allapartecipazione di Regioni, enti locali, fondazioni bancarie, soggetti pubblici e privati, in


15Il patrimonio culturale

linea con le disposizioni di cui alla lettera b-bis) del comma 1 dell’articolo 10 del decretolegislativo 20 ottobre 1998, n. 368, e successive modificazioni; adeguare la disciplina degliappalti di lavori pubblici concernenti i beni culturali, modificando le soglie per il ricorso allediverse procedure di individuazione del contraente in maniera da consentire anche lapartecipazione di imprese artigiane di comprovata specializzazione ed esperienza, ridefi-nendo i livelli di progettazione necessari per l’affidamento dei lavori, definendo i criteri diaggiudicazione e prevedendo la possibilità di varianti oltre i limiti percentuali ordinariamen-te previsti, in relazione alle caratteristiche oggettive e alle esigenze di tutela e conservazionedei beni; ridefinire le modalità di costituzione e funzionamento degli organismi consultiviche intervengono nelle procedure per la concessione di contributi e agevolazioni in favoredi enti ed istituti culturali, al fine di una precisa definizione delle responsabilità degli organitecnici, secondo principi di separazione fra amministrazione e politica e con particolareattenzione ai profili di incompatibilità; individuare forme di collaborazione, in sedeprocedimentale, tra le amministrazioni per i beni e le attività culturali e della difesa, per larealizzazione di opere destinate alla difesa militare.

La Parte Prima del Codice è il luogo normativo in cui sono precisate eindividuate le nuove definizioni dei concetti di tutela e di valorizzazione perl’adeguamento ai dettami prescritti dalla riforma del titolo V della Costituzio-ne, ma anche dove viene adottata la nozione di patrimonio culturale, chemodifica in parte la precedente definizione di patrimonio storico-artistico.

Il richiamo principale operato dal legislatore è all’art. 9 della Costi-tuzione, alla cui attuazione è chiamata la Repubblica, che tutela e valoriz-za il patrimonio culturale in coerenza con le attribuzioni di cui all’art. 117Cost.

Cosa si intende con il termine Repubblica all’interno della Costituzione ?Si osserva in dottrina che con il termine Repubblica ci si può riferire allo Stato-apparato (inte-so come complesso di enti e strutture che esercitano il potere dello Stato, a livello di governocentrale) o allo Stato-ordinamento (inteso come ordinamento giuridico statale in tutte le suearticolazioni territoriali). È opinione ormai consolidata che il riferimento contenuto nell’art. 9della Costituzione sia da ascrivere al significato di Stato-ordinamento e «perciò nell’ambitodelle rispettive competenze istituzionali […] tutti i soggetti che vi operano» (Corte Cost.,sent. n. 94/1985). Analogamente si ritiene che lo stesso significato debba essere attribuito altermine indicato nel contesto dell’art. 1 del Codice, sia per il richiamo operato all’art. 9 Cost.,sia per il riferimento all’art. 117 Cost., in merito al riparto delle attribuzioni di competenze traStato e Regioni.

La tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale assumono dunqueun ruolo propulsore concorrendo a preservare la memoria della comunità

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Capitolo Primo16

nazionale e a promuovere lo sviluppo della cultura (art. 1, comma 2). Sem-pre all’interno dell’art. 1 del Codice — norma cardine del sistema — sonocontenuti riferimenti ai compiti cui sono chiamati lo Stato, le Regioni, lecittà metropolitane, le province, i comuni, gli altri soggetti pubblici ed iprivati, secondo una diversa gradazione di attribuzioni. In particolare, il com-ma 3 prevede che lo Stato e gli altri enti pubblici territoriali assicurano esostengono la conservazione del patrimonio culturale e ne favoriscono lapubblica fruizione e la valorizzazione.

Il comma successivo, con una indicazione residuale, attribuisce agli altrisoggetti pubblici, nello svolgimento della loro attività, il compito di assicura-re la conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale.

Il comma 5, tenendo conto della funzione sociale del patrimonio cultu-rale, prevede che i privati — proprietari, possessori o detentori di beni adesso appartenenti — siano tenuti a garantirne la conservazione.

L’ultimo comma dell’art. 1, infine, contiene un’affermazione di princi-pio che aggancia le attività di conservazione, fruizione e valorizzazione delpatrimonio culturale alla necessaria conformità alla normativa di tutela.

In queste prime disposizioni del Codice si legge immediatamente l’inse-rimento di alcune novità che in parte modificano il sistema che si è venuto acreare nel corso del tempo nel settore dei beni culturali. Una prima novità èquella che si ricava dal mutamento terminologico dell’oggetto di tutela e divalorizzazione che diventa unitario. All’art. 2 del Codice viene stabilitoche il patrimonio culturale è costituito dai beni culturali e dai beni pae-saggistici, di cui viene data la definizione nei successivi commi.

In particolare, i beni culturali sono le cose immobili individuate agliarticoli 10 (Beni culturali) e 11 (Beni oggetto di specifiche disposizioni ditutela) che presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantro-pologico, archivistico e bibliografico, ma anche altre cose individuate dallalegge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà.

Il comma 3 dell’art. 2 individua i beni paesaggistici (scompare il termi-ne ambientale) disponendo che sono tali gli immobili e le aree indicati al-l’art. 134 (Beni paesaggistici) costituenti espressione dei valori storici,culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, ma anche gli altribeni individuati dalla legge o in base alla legge.

Infine, l’ultimo comma dell’art. 2 pone il vincolo della destinazione delpatrimonio culturale di appartenenza pubblica alla fruizione della colletti-vità.



2. LA TUTELA DEL PATRIMONIO CULTURALE

Tra le novità introdotte dalla Parte Prima del Codice rientra anche quellache costituisce l’ossatura della nuova tutela e della valorizzazione del patri-monio culturale, individuata nell’art. 3 del Codice in correlazione all’art.6, dedicato alla valorizzazione.

Per la prima volta, infatti, il legislatore procede alla tipizzazione del con-cetto di tutela, delineandone il contenuto in modo certo rispetto a quantoprevisto dal precedente sistema normativo.

Nel corpo del testo, al comma 1 si legge che la tutela consiste nell’eser-cizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’ade-guata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio cul-turale e a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblicafruizione. Al comma 2, si precisa che l’esercizio delle funzioni di tutela siesplica anche attraverso provvedimenti volti a conformare e regolare dirittie comportamenti inerenti il patrimonio culturale.

Parte della dottrina riconosce a queste due disposizioni il valore fondan-te della tipizzazione del concetto di tutela.

Un aspetto significativo della tipizzazione della tutela, cioè della esclu-siva previsione normativa del suo contenuto, consiste nel poter escluderedal suo novero attività che in precedenza vi potevano essere ricondotte.

Un ulteriore elemento che è dato riscontrare nella definizione offertadall’art. 3 è dato da quel richiamo ai fini di pubblica fruizione, che costitu-isce l’elemento adatto a ricondurre ad unità la divisione effettuata tra tutelae valorizzazione con la riforma del Titolo V della Costituzione.

L’art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione, nella riforma attuata conL.Cost. n. 3/2001, ha compreso la tutela dei beni culturali tra le materie dicompetenza esclusiva dello Stato, mentre lo stesso comma ha annoveratotra le materie di legislazione concorrente la valorizzazione dei beni culturalie ambientali e la promozione e organizzazione di attività culturali.

Sotto questo aspetto, parte della dottrina sostiene che la scelta costituzionale haprodotto una frattura tra l’attività di tutela e quella di valorizzazione che, dal punto divista scientifico, non appare giustificata e, dal punto di vista amministrativo, creanon pochi problemi; ma soprattutto essa ha, in una certa misura, amputato la stessafunzione di tutela, sottraendole quell’insieme di attività che della tutela stessa rap-presentano lo sbocco necessario: si individua, si protegge e si conserva il bene affin-ché possa essere offerto alla conoscenza e al godimento collettivi.

Capitolo Primo18

La fruizione collettiva del patrimonio culturale diventa allora elementoda rendere comune sia alla tutela che alla valorizzazione per attenuare laframmentazione provocata dall’attribuzione delle competenze di riferimen-to a soggetti istituzionali diversi. Il meccanismo adottato è quello che portaa distinguere concettualmente la fruizione (attività di servizio destinata al-l’ordinaria fruizione del patrimonio culturale) dalla valorizzazione (tensio-ne al miglioramento nell’attuazione del servizio di fruizione) per giungeread affermare che la fruizione è da ritenersi ascrivibile in misure percentualidi volta in volta variabili, tanto alla funzione di tutela, quanto alla funzionedi valorizzazione.

3. LE FUNZIONI DELLO STATO

Da quanto detto nel paragrafo precedente discende che lo Stato ha laesclusiva titolarità della tutela del patrimonio culturale. Si tratta di ana-lizzare come si sia giunti all’affermazione di questo principio nel sistema diriferimento, sulla base della riforma del Titolo V della Costituzione e laridistribuzione delle competenze tra Stato e Regione.

Il mutato assetto istituzionale tra i due soggetti, con il conseguente nuo-vo riparto di competenze, risponde a logiche proprie del c.d. federalismoamministrativo, nozione introdotta nel nostro ordinamento con la normati-va Bassanini e che vede in uno Stato «leggero» il primo passo verso unamaggiore efficienza della sua attività.

In questa ottica risulta di primaria importanza procedere alla dismissio-ne di funzioni non essenziali, ripensando i compiti istituzionali dello Stato.Questo è avvenuto anche per il settore dei beni culturali con una nuovaripartizione di competenze tra Stato e Regioni, sulla base della distinzionetra tutela e valorizzazione, già introdotta nel nostro ordinamento con il D.Lgs.n. 112 del 1998.

La distinzione, così operata da una norma ordinaria quale il D.Lgs. n.112 del 1998, è stata in seguito assunta a principio di carattere generale ecostituzionalizzata con la riforma operata dalla L.Cost. n. 3 del 2001.

Pertanto, è corretto affermare a tale proposito che la riforma del Titolo Vdella parte seconda della Costituzione ha suddiviso la materia dei beni cul-turali in due submaterie — tutela e valorizzazione — appartenenti l’una allalegislazione esclusiva dello Stato e l’altra alla legislazione concorrente, ri-sultando scissa anche la potestà regolamentare che spetta allo Stato nelle



sole materie di legislazione esclusiva, come nel campo della tutela, e non inquello della valorizzazione (AICARDI).

In effetti, la distinzione operata è apparsa quasi subito artificiosa, confusa nella sua indi-viduazione e di difficile applicazione.

Risulta evidente che una volta avviato il processo di decentramento delle funzioni stataliin materia di beni culturali, lo stesso non poteva non essere portato alle sue logiche conclusionied in questa ottica la costituzionalizzazione della distinzione in esame, operata dagli artt. 117e 118 Cost., rappresenta una tappa necessaria di quel processo.

Tuttavia, nonostante il passo compiuto, le resistenze alla dismissione delle competenzedello Stato nella materia non sono cessate, alimentando un contenzioso importante con le Re-gioni, che da parte loro hanno chiesto ripetutamente l’effettivo riconoscimento del decentra-mento di funzioni in materia di beni culturali.

In questo quadro appena delineato si collocano sia l’art. 4 che l’art. 5del Codice, dedicati al riparto delle funzioni amministrative tra Stato eRegioni in materia di tutela del patrimonio culturale.

Seguendo le innovazioni previste dalla revisione dell’art. 118 della Co-stituzione, le funzioni amministrative dovevano essere conferite alla istitu-zione più prossima ai cittadini secondo il principio di sussidiarietà, e nelrispetto dei principi di adeguatezza e differenziazione. In realtà, l’art. 4 delCodice sembra contraddire, almeno in parte, questa indicazione, riprodu-cendo la distribuzione delle funzioni amministrative tra Stato e Regioni sul-la base di quella operata per quelle legislative. Inoltre, l’attribuzione dellefunzioni amministrative in materia di tutela viene effettuata impropriamen-te a favore del Ministero per i beni e le attività culturali e non allo Stato(PASTORI).

L’improprietà dell’attribuzione - probabile frutto di una svista del legislatore - delle fun-zioni amministrative di tutela al Ministero per i beni e le attività culturali si ricava agevolmentedal fatto che, rimanendo inalterata la norma, si assisterebbe all’insolito fenomeno per cui unMinistero «dispone» delle funzioni statali e addirittura ne conferisce l’esercizio alle Regioni(comma 1, art. 4). Resterebbero salve soltanto le funzioni di tutela di cui all’art. 5, commi 2 e6, attribuite direttamente alle Regioni dal Codice.

La stessa dottrina, tuttavia, si sofferma sull’espressione adottata dallegislatore che è di conferimento dell’esercizio e non di conferimento del-la relativa funzione, ingenerando il dubbio che non si tratti dell’attribuzio-ni di funzioni ex art. 118 Cost., bensì di un’ipotesi di semplice delega(PASTORI).


Capitolo Primo20

4. LE FUNZIONI DELLE REGIONI E DEGLI ALTRI ENTI PUB-BLICI TERRITORIALI

L’art. 5 del Codice prevede la cooperazione delle Regioni e degli altrienti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio culturale.Anche in questo caso si deve sottolineare che la cooperazione non risulta daattuarsi tra Regioni — e gli altri enti pubblici richiamati dalla norma — eStato, ma con il Ministero per i beni e le attività culturali, in coerenzacon quanto disposto nell’articolo precedente.

La norma prevede altresì l’esercizio da parte delle Regioni delle funzio-ni di tutela previste nei commi 2 e 6.

La norma è stata in parte riscritta a seguito dell’intervento del legislatore nel 2006, che hainteso precisare e rendere più chiara la consistenza e i limiti del conferimento di funzioni ditutela alle regioni, soprattutto in tema di beni librari.

In definitiva, le regioni sono diventate intestatarie ex lege delle funzionidi tutela inerenti le cose indicate nel comma 2, non appartenenti allo Stato.Inoltre, possono ottenere, in virtù di specifici accordi o intese con lo Stato,l’esercizio delle funzioni di tutela su carte geografiche, spartiti musicali,fotografie, pellicole o altro materiale audiovisivo, con relativi negativi ematrici, non appartenenti allo Stato (PORTALURI).

Una ulteriore modifica è stata operata con riferimento al comma 6 dallanovella del 2008. La disposizione fa riferimento alle funzioni amministrati-ve di tutela dei beni paesaggistici, esercitate dallo Stato e dalle regioni, in-troducendo ed operando un rinvio diretto alle disposizioni contenute nellaParte Terza del Codice. Tuttavia, già in sede di disposizioni generali si èritenuto di dover introdurre nel 2008 un chiaro riferimento alla nuova visio-ne del paesaggio e della sua tutela che in ogni caso deve poter assicurare unlivello di governo unitario ed adeguato alle diverse finalità perseguite nelcontesto (ultimo periodo comma 6).

Le altre forme di cooperazione individuate nell’art. 5 fanno riferimentoa specifici accordi che devono essere conclusi previo parere della «Confe-renza Stato-regioni» (Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, leregioni e le province autonome di Treno e Bolzano) con particolare riferi-mento alle cose indicate nel comma 3.

Tuttavia, nel successivo comma 4 si prevedono, in modo ampio e gene-rico, possibili ulteriori forme di coordinamento in materia di tutela su ri-



chiesta delle Regioni, sulla base della necessaria applicazione dei principidi differenziazione ed adeguatezza.

L’ultimo comma dell’art. 5 è stato costruito dal legislatore delegato inmodo da riservare allo Stato consistenti prerogative rispetto alle funzioniche siano state attribuite alle regioni. In questa prospettiva, rispetto alle fun-zioni esercitate dalle regioni ai sensi dei commi 2, 3, 4, 5 e 6, al Ministero èriconosciuta la titolarità di un potere di indirizzo, vigilanza ed interventosostitutivo in caso di perdurante inerzia o inadempienza. Parte della dottrinariferisce quest’ultima indicazione, sulla perdurante inerzia o inadempienza,come extrema ratio di intervento del Ministero, che potrà ricorrervi soloquando sia venuto meno da parte regionale il principio della leale collabora-zione (TAMIOZZO).

Quando è stata istituita la Conferenza Stato-Regioni e con quali funzioni?La Conferenza permanente per i rapporti fra Stato-Regioni-Province autonome è stata istituitanel 1983 con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e confermata e resa permanentecon la L. n. 400/1988 che ne ha disciplinato nel dettaglio composizione e competenze, inseguito definite ed ampliate con ulteriori provvedimenti.La Conferenza costituisce il momento di incontro e di partecipazione alle decisioni relativealla politica statale e a quella regionale.È la sede dove il Governo acquisisce il parere delle Regioni su atti amministrativi e normatividi interesse regionale.È composta dal Presidente del Consiglio dei Ministri — che la presiede –, dai Presidenti delleGiunte regionali e dai Presidenti delle province autonome, nonché dai Ministri di volta in voltainteressati alle tematiche in discussione.La Conferenza Stato-Regioni si riunisce mediamente ogni 15 giorni a Roma.

5. LA VALORIZZAZIONE DEL PATRIMONIO CULTURALE

La nozione di valorizzazione contenuta nel Codice non si discosta dimolto da quella del D.Lgs. n. 112/1998 — art. 148, lett. e) —, caratterizzan-dosi per essere finalizzata alla promozione ed al sostegno della conoscenza,fruizione e conservazione del patrimonio culturale (BARBATI).

Una novità, peraltro, è costituita dal quadro normativo in cui la nozionedi valorizzazione va ad inserirsi, e cioè nell’ambito della riforma del TitoloV della Costituzione, come si è tentato di spiegare nei paragrafi che prece-dono.

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Infatti, la valorizzazione diventa luogo di incontro/scontro tra le esigen-ze e le istanze che vengono dal centro, contrapponendosi con quelle dellaperiferia. Come si è visto, il legislatore costituzionale ha proposto una de-marcazione di competenze normative fra lo Stato e le Regioni sulla basedelle funzioni che possono essere ascritte ai beni culturali lato sensu: latutela (potestà legislativa dello Stato) e la valorizzazione (potestà legislati-va concorrente di Stato e Regioni).

Se ne ricava la necessità di individuare il contenuto della valorizzazione,oltre che quello della tutela, per comprendere in senso compiuto il ruolo rico-perto nello svolgimento di entrambe le funzioni. Per determinarlo, nel siste-ma del Codice, appare scontato in primo luogo contrapporre le due funzioniverificandone i limiti reciproci. Da questo punto di vista è indubbio il ruolo diprimato da assegnare alla tutela, che rimane in ogni caso misura di attua-zione delle altre funzioni, e quindi anche della valorizzazione.

Resta fermo il carattere proprio della valorizzazione nella promozionedella conoscenza del bene culturale e nell’assicurazione della sua utilizza-zione e fruizione pubblica. Inoltre, nel concetto di valorizzazione devonoessere comprese anche la promozione ed il sostegno degli interventi diconservazione del patrimonio culturale (art. 6, comma 1).

Da questo punto di vista è bene precisare che l’inserimento nel concettodi valorizzazione della funzione di promozione e di sostegno degli interven-ti di conservazione, sembra acquistare un senso solo se la si intende direttaa migliorare le condizioni di fruibilità o di utilizzazione del bene; diversa-mente si rischierebbe di rientrare nell’ambito della tutela che, come già det-to, viene tenuta rigorosamente distinta dalla valorizzazione all’interno delledisposizioni del Codice.

Le prime critiche rivolte al contenuto dell’art. 6 del D.Lgs. n. 42/2004, aseguito della sua entrata in vigore, si sono dirette alla mancanza di evidentinovità del testo codicistico rispetto a quello di altri provvedimenti normati-vi, come ad esempio il D.Lgs. n. 112/1998.

Il legislatore è intervenuto nel 2006 sull’art. 6 del Codice apportando integrazioni, sia inforza del D.Lgs. 156 sia del D.Lgs. 157. Il primo decreto ha aggiunto un riferimento conclusi-vo alla parte prima del comma 1, individuando nella promozione dello sviluppo culturaleuno degli elementi finalistici che caratterizzano l’attività e le funzioni della valorizzazione, inciò evocando il primo comma dell’ art. 9 della Costituzione. Il secondo, ha risolto, o quantome-no moderato, l’asimmetria esistente in riferimento ai beni oggetto di valorizzazione. Infatti,come è stato osservato, nel Codice la valorizzazione è riferita all’intero patrimonio culturale,



mentre nell’art. 6 i principi fondamentali sono rivolti solo ai beni culturali e non anche a quellipaesaggistici (SEVERINI).

L’intervento del D.Lgs. 157/2006 si è realizzato con l’introduzione diuna parte finale del comma 1 dell’art. 6, in base al quale «…La valorizzazio-ne … comprende altresì la riqualificazione degli immobili e delle aree sot-toposte a tutela compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovivalori paesaggistici coerenti ed integrati…».

Con la novella del 2008 (D.Lgs. n. 63/2008) il legislatore è intervenutonuovamente sul primo comma dell’articolo 6 con opportune integrazionisia in riferimento al settore paesaggistico sia ai potenziali fruitori del patri-monio culturale. Il secondo aspetto, ad esempio, è stato riferito anche allepersone diversamente abili le cui esigenze devono essere prese in conside-razione al fine di garantire ed assicurare le migliori condizioni di utilizza-zione e di fruizione pubblica dei beni culturali. Quanto al primo aspetto,invece, con una semplice modifica terminologica da beni paesaggistici apaesaggio si è voluto sottolineare l’aspetto dinamico del governo del terri-torio e la sua influenza per una corretta valorizzazione.

Nell’art. 7, dedicato alle funzioni e compiti in materia di valorizzazionedel patrimonio culturale, il legislatore delegato si limita a ripetere il conte-nuto del comma 3 dell’art. 117 della Costituzione che assoggetta alla pote-stà legislativa delle Regioni la valorizzazione dei beni culturali, salvo per ladeterminazione dei principi fondamentali riservati alla legislazione delloStato. Tali principi vengono fissati dal Codice — e precisamente dall’art.111 all’art. 121 sulla base del richiamo operato dal primo comma dell’art.7 — e in ogni caso non devono essere intesi come ingerenza statale nellapotestà legislativa concorrente delle Regioni, ma come espressione dei prin-cipi fondamentali che lo Stato è legittimato a porre (BARBATI).

Il successivo art. 8 ribadisce, facendole salve, le potestà attribuite inmateria alle Regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento eBolzano dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione.

Infine, l’art. 9 individua i principi in materia di rapporti con gli entiecclesiastici in quei casi in cui vi sia in uno stesso bene la sussistenza deivalori culturali oltre che quelli di culto. Per i beni appartenenti agli entiecclesiastici — che rientrano nell’ambito della categoria dei privati chepossono avere la disponibilità di beni culturali — la disposizione in esamerinvia ad un modello basato sulle intese fra Stato e confessioni religiose, ed


Capitolo Primo24

in ogni caso alla necessità di tenere comunque in conto, nell’esercizio dellefunzioni di tutela, le esigenze di culto rappresentate dalle Autorità religioseinteressate.

GlossarioTutela: è ogni attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere il patrimonio culturale.

Gestione: è ogni attività diretta, mediante l’organizzazione di risorse umane e materiali, adassicurare la fruizione del patrimonio culturale, concorrendo al perseguimento delle finali-tà di tutela e di valorizzazione.

Valorizzazione: è ogni attività diretta a migliorare le condizioni di conoscenza e conserva-zione del patrimonio culturale e ad incrementarne la fruizione.


legislazione dei beni culturali e del paesaggio · i beni culturali hanno formato oggetto di tutela...

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