liikennehankkeiden laajemmat taloudelliset vaikutukset€¦ · kak 42016 hyöty-kustannuslaskelmaan...

K a n s a n t a l o u d e l l i n e n a i k a k a u s k i r j a – 1 1 2 . v s k . – 4 / 2 0 1 6

427

Liikennehankkeiden laajemmat taloudelliset vaikutukset

Seppo Laakso, Eeva Kostiainen ja Heikki Metsäranta

Liikenneinvestointien taloudelliset vaikutukset ulottuvat paljon laajemmalle kuin liikenteen käyttäjä- ja tuot-tajahyötyihin sekä rakentamisen aikaisiin kysyntä- ja työllisyysvaikutuksiin. Laajemmat vaikutukset ovat seu-rausta markkinoiden epätäydellisyydestä, minkä seurauksena yhteiskunnan liikenneinvestoinneista saama ko-konaishyöty voi olla suurempi kuin yksilöiden hyödyt. Nämä vaikutukset voivat kohdistua suoraan yritysten tuottavuuteen, tai ne toteutuvat työ-, hyödyke-, maa- ja asuntomarkkinojen kautta. Kuljetuksissa saatava säästö alentaa tuotantokustannuksia ja parantaa tuottavuutta. Tuottavuus kasvaa, kun kaupungin koko tai tiheys kasvaa tai keskusten väliset yhteyden paranevat. Näitä vaikutuksia tulisi arvioida systemaattisesti, jotta päätök-sentekoon ei tulisi rajatuista näkökulmista niitä koskevaa puutteellista informaatiota. Suomen oloissa tärkeim-mät vaikutukset toteutuvat oletettavasti työmarkkinoiden ja maankäytön kautta. Myös agglomeraatio- eli ka-sautumisvaikutuksia on syytä tutkia.

VTT Seppo Laakso ([email protected]) on Kaupunkitutkimus TA Oy:n toimitusjohtaja, Eeva Kostiai-nen ([email protected]) on Helsingin kaupungin liikennetutkija ja DI Heikki Metsäranta ([email protected]) toimii liikennesuunnittelun asiantuntijana Strafica Oy:ssä. Artikkeli perustuu kirjoittajien Liikennevirastolle vuonna 2016 tekemään selvitykseen (Laakso ym. 2016).

Liikenteellisellä saavutettavuudella on tutki-mustiedon mukaan vahva yhteys yritysten ja kotitalouksien sijoittumiseen, aluerakenteen kehitykseen ja taloudelliseen kasvuun. Liiken-teellinen saavutettavuus – paikallisesti, alueel-lisesti, valtakunnallisesti ja kansainvälisesti – perustuu suurelta osin liikenteen perusraken-teeseen ja sen varaan rakentuvaan liikennejär-jestelmään, joka mahdollistaa henkilöiden liikkumisen, tavaroiden kuljettamisen ja erilais-ten liikennepalveluiden tuottamisen. Liikenne-väylät ovat pääosin julkishyödykkeitä, joiden käytöstä peritään maksua (radat ja kauppame-renkulun väylät), tai käyttö on vastikkeetonta (Suomessa toistaiseksi tiet ja kadut). Myös

joukkoliikenteellä on julkishyödykkeen piirtei-tä, vaikka joukkoliikenteen rahoituksessa myös käyttäjämaksuilla on tärkeä rooli. Perusraken-neinvestoinnit ovat usein suuria ja kalliita, ja niillä on laajoja taloudellisia, ympäristöllisiä ja sosiaalisia vaikutuksia.

Liikenneinvestointien vaikuttavuus ja yh-teiskuntataloudellinen kannattavuus ovat ajan-kohtaisia ja keskusteltuja teemoja. Taloudellis-ten vaikutusten näkökulmasta keskustellaan siitä, tulevatko kaikki oleelliset vaikutukset otetuksi huomioon viranomaisten ohjeistuk-seen perustuvissa vaikutusarvioinneissa.

Laajemmilla taloudellisilla vaikutuksilla (Wider Economic Impacts - WEI) tarkoitetaan

30319420_KAK_4_sisus.indd 427 29/11/16 08:18

428

KAK 4/2016

vaikutuksia, joita aiheutuu suorien käyttäjä- ja tuottajahyötyjen lisäksi. Laajemmat taloudelli-set vaikutukset perustuvat siihen, että liiken-teen käyttäjien toimintaympäristössä markki-nat eivät toimi täydellisesti. Silloin yksittäisen liikenteen käyttäjän hyöty liikennejärjestelmän muutoksesta ei välttämättä ole sama kuin yh-teiskunnan hyöty (Andersson ym. 2015). Toi-nen tulkinta laajemmille vaikutuksille perus-tuu niistä seuraaviin ulkoisvaikutuksiin. Jos liikennehanke saa aikaan sen, että käyttäjien tai palveluntuottajien toimenpiteistä aiheutuu positiivisia (negatiivisia) ulkoisvaikutuksia muille käyttäjille tai palveluntuottajille, hank-keen yhteiskunnallinen vaikutus voi olla suu-rempi (pienempi) kuin yksittäisten käyttäjien ja tuottajien yhteenlaskettu nettohyöty.

Suomessa liikennehankkeiden yhteiskunta-taloudellinen arviointi perustuu Liikennevi-raston antamaan yleisohjeeseen (Liikennevi-rasto 2011). Sen mukaan kaikissa liikenneväy-lähankkeissa on tarkasteltava ainakin vaiku-tuksia liikenteen käyttäjiin (aika- ja rahakus-tannukset), tuottajiin, julkiseen talouteen, lii-kenneturvallisuuteen sekä ympäristöön. Oh-jeessa todetaan, että hanke voi saada aikaan laajempia taloudellisia vaikutuksia, jotka eivät sisälly tai tule riittävästi esiin suorien liiken-teen käyttäjä- ja tuottajahyötyjen kautta. Näitä voi ohjeen mukaan syntyä muun muassa yritys-ten tuottavuushyödyistä, toimintojen keskitty-misen eduista, markkinoiden muutoksesta sekä vaikutuksista maa- ja kiinteistömarkkinoille.

Ohjeen mukaan laajempia taloudellisia vai-kutuksia ei tule ottaa mukaan kannattavuus-laskelmaan. Niiden selvittämistä asianmukai-sin menetelmin pidetään kuitenkin tärkeänä, mutta samalla todetaan, että niiden arviointiin ei ole osoitettavissa yleispäteviä kertoimia tai sääntöjä. Laajempien taloudellisten vaikutus-

ten syntyminen on todennäköisintä suurissa hankkeissa, joilla on laajoja vaikutuksia liiken-nejärjestelmään tai jotka avaavat liikenteen pullonkauloja.

Eturyhmien toimesta liikennehankkeita perustellaan usein hankkeen positiivisilla talo-udellisilla vaikutuksilla, joita ei yleensä oteta huomioon normaalissa hankearvioinnissa. Yleisiä argumentteja ovat yksityisten investoin-tien vauhdittaminen, työllisyyden lisääminen ja talouskasvun edistäminen. Yhteiskunnan kokonaishyödyn näkökulmasta nämä argu-mentit eivät yksittäisen hankkeen osalta usein-kaan pidä paikkaansa, kun otetaan huomioon vaihtoehtoiskustannukset. Yksittäistä liikenne-hanketta vastaavia vaikutuksia voidaan saada myös investoimalla muihin kohteisiin kuin ky-seiseen liikennehankkeeseen tai käyttämällä investointeja vastaava rahamäärä esimerkiksi verojen alentamiseen ja siten yksityisen kysyn-nän lisäämiseen.

Usein arviot hankkeiden positiivisista talou-dellisista vaikutuksista eivät perustukaan yh-teiskunnan kokonaishyötyyn, vaan rajatumpaan näkökulmaan, kuten investoinnin kohdealueel-le tai tietylle toimialalle koituvaan hyötyyn. Yhteen alueeseen keskittyvä näkökulma ei vält-tämättä kata mahdollisia syrjäytymisvaikutuk-sia muille alueille. Kohdealueen kannalta myönteiset vaikutukset voivat perustua aluei-den välisiin siirtymiin, jolloin yhdelle alueelle koituvien positiivisten vaikutusten vastapaino-na ovat negatiiviset vaikutukset muilla alueilla. Hankkeissa, joissa kunta tai kunnat rahoittavat suuren osan hankkeesta, alueellisesti rajattu hyötykustannustarkastelu on perusteltu alueen näkökulmasta, mutta tarkastelu ei ole riittävä koko yhteiskunnan kannalta, mikäli myös val-tio osallistuu hankkeen rahoittamiseen.

30319420_KAK_4_sisus.indd 428 29/11/16 08:18

429

Seppo Laakso , Eeva Kos t i a inen j a He ikk i Me t s ä r an ta

Näkökulmien erovaisuuksista johtuen han-kearvioinnin tulokset ja eri eturyhmien perus-telut eivät useinkaan kohtaa toisiaan. Siksi on perusteltua erottaa koko yhteiskunnan näkö-kulmasta laadittu hyöty-kustannusanalyysi edellä mainituista rajatuista näkökulmista ar-vioiduista hyödyistä ja kustannuksista. Mikäli laajempia vaikutuksia ei arvioida systemaatti-sesti ja hyväksyttävillä menetelmillä, rajattui-hin näkökulmiin perustuvat argumentit saavat suuren painoarvon päätöksenteossa. Tämä voi johtaa vaikutusten liioitteluun sekä päätöksiin, jotka perustuvat puutteellisiin tietoihin tai vää-riin tulkintoihin. Silloinkin kun näkökulmana ovat objektiivisesti arvioidut yhteiskunnalliset hyödyt ja kustannukset, osassa liikennehank-keita on osoitettavissa laajempia taloudellisia vaikutuksia kuin käyttäjä- ja tuottajahyödyt.

Tässä artikkelissa esitellään laajempien ta-loudellisten vaikutusten käsitettä, ja näitä vai-kutuksia synnyttäviä mekanismeja. Näihin kuuluvat liikenne yritysten tuotantopanoksena ja kustannustekijänä, saavutettavuus yhtenä taloudellisen kasvun lähteenä sekä kasautu-misetujen toteutuminen suurissa työmarkkina-keskittymissä. Liikennejärjestelmän, asunto- ja toimitilamarkkinoiden sekä maankäytön väli-siä yhteyksiä käsitellään esittelemällä vaihtoeh-toisia lähestymistapoja kaupunkialueiden maankäytön ja liikenteen vuorovaikutuksen analysoimiseksi.

1. Laajempien vaikutusten tyypit ja vaikutusmekanismit

Laajemmat taloudelliset vaikutukset (Wider Economic Impacts - WEI) perustuvat siihen, että yhteiskunnan saama hyöty liikennejärjes-telmän muutoksesta poikkeaa yksittäisen lii-

kenteen käyttäjän kokemasta hyödystä.1 Silloin käyttäjähyötyjen summa ei kuvaa yhteiskunnal-lista kokonaishyötyä, vaan osa hyödyistä – laa-jemmat vaikutukset – jäävät summan ulkopuo-lelle. Laajemmat vaikutukset ovat seurausta markkinoiden epätäydellisyydestä, sillä kaikki-en hyötyjen täydellinen kanavoituminen käyt-täjähyödyiksi perustuu oletukseen täydellisestä kilpailusta, jonka tunnuspiirteitä ovat tuottei-den homogeenisuus, suuri määrä toisistaan riippumattomia ostajia ja myyjiä, transaktio-kustannusten olemattomuus, täydellinen infor-maatio ja vapaa markkinoille pääsy.

Myös ulkoisvaikutukset mahdollistavat laa-jempien vaikutusten syntymisen. Ulkoisvaiku-tuksilla tarkoitetaan kustannusta tai hyötyä, joka tuotannosta tai kulutuksesta seuraa kol-mannelle osapuolelle. Laajempiin taloudelli-siin vaikutuksiin liittyvistä ilmiöistä erityisesti kasautuminen, eli agglomeraatio, voidaan tul-kita ensi sijassa ulkoisvaikutukseksi.

Laajempia taloudellisia vaikutuksia voi il-metä yritysten tuottavuudessa, työmarkkinoil-la, hyödykemarkkinoilla sekä maa- ja asunto-markkinoilla. Investointi vaikuttaa suoraan liikkumiskustannuksiin, jotka muodostavat itsessään käyttäjähyötyjen keskeisen osatekijän. Liikkumiskustannukset heijastuvat eri sijain-tien saavutettavuuteen, mikä vaikuttaa yritys-ten, kotitalouksien ja julkisen sektorin sijainti-valintoihin ja edelleen maankäyttöön. Liikku-miskustannukset sekä muuttuva maankäyttö vaikuttavat liikkumiskäyttäytymiseen ja saavat aikaan matkojen muutoksia, jotka vaikuttavat käyttäjähyötyihin. Nämä vaikutukset sisältyvät lähtökohtaisesti yhteiskuntataloudelliseen

1 Andersson ym. (2015) esittävät laajan katsauksen liiken-neinvestointien laajemmista taloudellista vaikutuksista teh-tyyn tutkimuskirjallisuuteen.

30319420_KAK_4_sisus.indd 429 29/11/16 08:18

430

KAK 4/2016

hyöty-kustannuslaskelmaan (Liikennevirasto 2011). Liikenneinvestoinnista aiheutuvien laa-jempien vaikutusten mekanismia ja suhdetta käyttäjähyötyihin henkilöliikenteen näkökul-masta havainnollistetaan kuvassa 1.

Saavutettavuusmuutosten aikaansaamat yritysten sijaintimuutokset voivat johtaa yritys-keskittymien kasvuun ja tiivistymiseen. Tämä mahdollistaa kasautumishyödyt, joita syntyy läheisyyden takia lisääntyvästä yritysten ja nii-den työntekijöiden kommunikaatioista ja vuo-rovaikutuksesta. Kasautumishyödyillä on tut-kimusten mukaan positiivinen vaikutus yritys-ten tuottavuuteen, mutta vaikutukset vaihtele-vat voimakkaasti toimialojen välillä (Graham 2007). Kasautumisvaikutukset jaetaan yleisesti lokalisaatiovaikutuksiin, jotka perustuvat sa-mojen alojen yritysten läheisyyteen, sekä urba-nisaatiovaikutuksiin, jotka perustuvat keskit-tymän tai koko alueen kokoon, tiiviyteen ja monipuolisuuteen (Loikkanen ja Laakso 2016). Tällaiset hyödyt voidaan tulkita liikenneinves-

toinnin ulkoisvaikutuksiksi, jotka saavat ai-kaan laajempia vaikutuksia, mutta eivät sisälly liikenteellisiin käyttäjähyötyihin.

Kasautumisvaikutusten lisäksi liikennein-vestointi voi aiheuttaa laajempia taloudellisia vaikutuksia työmarkkinoilla. Kun matka-aika ja samalla matkakustannukset pienenevät, yri-tysten saatavissa oleva työvoima lisääntyy ja toisaalta työvoimaan kuuluvien saavutettavissa olevien potentiaalisten työpaikkojen alue laa-jenee. Saavutettavuuden muutos johtaa työ-markkinoiden laajenemiseen. Tämä johtaa työvoiman tarjonnan lisäykseen ja tuotannon kasvuun, kun säästyvää matkustusaikaa voi-daan käyttää enemmän tuotantoon. Työmark-kinoiden laajeneminen ja työmatkojen nopeu-tuminen johtaa myös työvoiman kysynnän ja tarjonnan sekä työntekijöiden osaamisen ja työnantajien osaamisvaatimusten parempaan kohtaamiseen, mikä lisää tuottavuutta.

Epätäydellisen kilpailun oloissa liikenne-hankkeet vaikuttavat myös tuotemarkkinoiden

Kuva 1. Liikenneinvestointien laajempien vaikutusten mekanismit

Laadittu soveltaen lähdettä Venables (2016)

30319420_KAK_4_sisus.indd 430 29/11/16 08:18

431

toimintaan. Useat tuotemarkkinoiden epätäy-dellisyydet voivat olla yhteydessä puutteelli-seen perusrakenteeseen. Saavutettavuus ja kuljetuskustannukset vaikuttavat markkinoi-den kokoon. Liikennehankkeiden vaikutukset tuotemarkkinoihin tulevat kahta kautta. En-sinnäkin hanke voi vaikuttaa yritysten tuotan-tokustannuksiin ja edelleen hintoihin ja tuo-tantomääriin. Toiseksi yritysten välinen kilpai-lu ja strateginen asemointi sijainnin, hinnoitte-lun ja tuotannon kautta voivat muuttua. Kes-keisiä kysymyksiä ovat, aiheuttavatko liikenne-hankkeen ansiosta alentuneet tuotantokustan-nukset muita hyvinvointihyötyjä tuottajien ja kuluttajien kuljetus- ja matkakustannusten säästöjen lisäksi ja lisääkö parantunut perusra-kenne kilpailua tuotemarkkinoilla.

Liikenneinvestoinnit vaikuttavat maan ar-voon ja siten myös asunto- ja toimitilamarkki-noihin. Saavutettavuuden parantuessa asunto-jen arvon odotetaan nousevan erityisesti niissä sijainneissa, jotka tulevat investoinnin vaiku-tuksesta liikenteellisesti lähemmäksi työpaik-ka- ja palvelukeskittymiä. Saavutettavuuden paraneminen kapitalisoituu maan arvoon kai-kissa sijainneissa, mutta suhteellisesti voimak-kaimmin niillä alueilla, jotka tulevat kohtuul-lisen matka-aikaetäisyyden piiriin. Hintojen muutos vaikuttaa rakentamisen määrään sekä asuntojen ja toimitilojen tarjontaan.

Perinteisissä liikennemalleissa keskitytään mallintamaan päivittäin tehtäviä matkavalin-toja, mutta kotitalouksien ja yritysten pitkän aikavälin sijoittumista koskevat päätökset kä-sitellään ulkoisina tekijöinä. Usein vaihtoehto-jen vertailu perustuu samoihin väestö- ja työ-paikkaoletuksiin kaikissa vaihtoehdoissa, jol-loin investoinnin vaikutus sijoittumiseen ja maankäyttöön sivuutetaan kokonaan. Tämän vuoksi kysyntävaikutus liikennemarkkinoihin

arvioidaan systemaattisesti liian alhaiseksi, koska liikennehankkeiden pitkän ajan vaiku-tuksia maankäyttöön ei huomioida (Trafikver-ket 2011). Toisaalta maankäyttövaikutusten tulkinta laajemmiksi vaikutuksiksi, ja niiden mittaaminen esimerkiksi maan arvonnousun kautta, voi merkitä vaikutusten laskemista ai-nakin osittain kahteen kertaan, sillä osa näistä vaikutuksista tavoitetaan jo liikennehankkeen käyttäjähyödyissä.

Liikenteen ja liikennehankkeiden vaikutus-ten tutkimiseksi on kehitetty sektorikohtaisia ja yleisen tasapainon lähestymistapaan perus-tuvia makro- ja mikrotason malleja. Venable-sin (2016) mukaan laajempien vaikutusten ar-vioinnin ongelma voitaisiin teoriassa ratkaista toteuttamalla ”täydellinen” ekonometrinen yleisen tasapainon malli, joka sisältäisi kaikki sektorit ja kaikki alueet, kaikkien toimijoiden käyttäytymismallit, kaikki resurssi- ja muut rajoitukset, markkinoiden epätäydellisyyden sekä kaikkien toimijoiden hyödyt ja kustan-nukset.

Tällaisen ideaalisen mallin toteuttaminen olisi monimutkaista, kallista ja käytännössä epärealistista. Siksi tarvitaan yksinkertainen, selkeä ja helppokäyttöinen mallikehikko, joka sisältää laajemmat vaikutukset. Tähän lähesty-mistapaan liittyy riski, että otetaan käyttöön suppea malli, jota sovelletaan n-määrään eri-tyyppisiä hankkeita, joista läheskään kaikkiin se ei sovellu (Venables 2016). Hankkeiden eri-laisuus edellyttää yhtenäistä tarkastelukehik-koa, mutta hankkeen tyypin huomioivaa pai-notusta. Taulukossa 1 on hahmoteltu hankkei-den tyypittelyä ja esitetty erilaisten laajempien vaikutusten tunnusomainen tai mahdollinen ilmeneminen erilaisissa hanketyypeissä.

Valtakunnalliset rata- ja tiehankkeet voivat saada aikaan kaiken tyyppisiä laajempia vaiku-


30319420_KAK_4_sisus.indd 431 29/11/16 08:18

432

KAK 4/2016

tuksia, koska hankkeet ovat suuria ja niistä aiheutuu merkittäviä suoria käyttäjähyötyjä. Paikallisilla ratahankkeilla on todennäköisesti voimakas vaikutus maankäyttöön, erityisesti asemaseuduilla tai koko raitiotievyöhykkeellä. Paikalliset radat voivat myös vahvistaa keskei-siä asemaseutuja ja saada aikaan kasautumis-vaikutuksia. Paikallinen tiehanke voi luoda edellytyksiä maankäytön kehittämiselle taaja-massa ja sen ympäristössä. Rata- ja tiehankkeet voivat laajentaa myös työmarkkinoita. Paikal-lisella teollisuusväylällä voi olla merkittävä vaikutus yhden tai usean teollisuuslaitoksen toimintaedellytyksiin.

Liikenneinvestointeja perustellaan yleisesti hankkeen rakentamisen positiivisilla talousvai-kutuksilla. Perusteluna ovat rakentamisen suu-ret tuotanto-, työllisyys- ja verotulovaikutuk-set, jotka perustuvat sekä suoriin- että merkit-

täviin välillisiin vaikutuksiin, jotka puolestaan vaikuttavat rakentamisen tuotantoketjussa teollisuuteen ja palveluihin. Suuret välilliset vaikutukset suhteessa suoriin vaikutuksiin ovat rakennushankkeille tunnusomaisia. Rakenta-misen vaikutuksista suuri osa kohdistuu hank-keen sijaintialueelle ja lähiseuduille. Tästä syystä alueellisilla edunvalvojilla ja toimijoilla on vahva intressi edistää omien alueiden hank-keiden toteutumista paitsi liikenteellisistä myös aluetaloudellisista syistä.

Julkisen investoinnin aikaansaaman, muu-hun talouteen kanavoituvan, tulovirran vasta-painona on yhteiskunnan kustannus, joka pit-källä aikavälillä rahoitetaan veroilla. Julkisen kustannuksen ja yksityisen sektorin suoran tulon yhteiskuntataloudellinen nettovaikutus on nolla, koska yksityisen sektorin tulo on yh-tä suuri kuin julkinen kustannus. Jos hank-

Taulukko 1 Hankkeiden tyypittely ja laajemmat vaikutukset eri hanketyypeissä

30319420_KAK_4_sisus.indd 432 29/11/16 08:18

433

keen osarahoitus perustuu väylämaksuihin, asetelma pysyy samana, sillä väylämaksu on pelkkä siirto maksajalta maksun saajalle.

Kun erilaiset epäsuorat ja välilliset vaiku-tukset (investoinnin kerrannaisvaikutukset, työttömyydestä aiheutuvien kustannusten muutos, julkisen sektorin rahoituskustannuk-set sekä investoinnin aikaansaamat verotulot) otetaan huomioon, nettovaikutus voi kuitenkin olla yhteiskuntataloudellisesti positiivinen tai negatiivinen. Positiivinen nettovaikutus ei kui-tenkaan välttämättä merkitse, että rakentami-nen itsessään olisi yhteiskuntataloudellisesti kannattavaa, kun otetaan huomioon vaihtoeh-toiskustannus.

Liikennehankkeen yhteiskuntataloudelli-nen hyöty-kustannuslaskelma perustuu hank-keen vaikutuksen vertaamiseen toiseen vaihto-ehtoon, joka tyypillisesti on nykytilanne sellai-senaan (0-vaihtoehto) tai lievästi parannettuna (0+-vaihtoehto). Vertailuvaihtoehdossa inves-tointia ei tehdä (tai tehdään pienenä), jolloin investointia vastaava summa on käytettävissä muuhun julkiseen tai yksityiseen kulutukseen. Tästä aiheutuu vastaavia suoria ja välillisiä vai-kutuksia kuin liikennehankkeeseen tehtävästä investoinnista. Yleisesti oletetaan, että nämä vaihtoehtoisvaikutukset ovat samaa suuruus-luokkaa kuin hankevaihtoehdossa, mutta nii-den kohdentuminen eri toimialoille tai alueille voi erota huomattavastikin. Yksittäisen alueen näkökulmasta asetelma poikkeaa täysin valta-kunnallisesta yhteiskuntataloudellisesta näkö-kulmasta. Jos merkittävä osa rakentamisen taloudellisista vaikutuksista kohdistuu alueel-le, mutta rahoituksesta suurin osa tulee valta-kunnallisesti, niin alueen näkökulmasta raken-tamisen taloudellinen nettovaikutus on yleensä aina positiivinen. Vaihtoehtoisvaikutusten analyysi on kuitenkin vaikeaa mutta yleisen

tasapainon mallien avulla mahdollista (Metsä-ranta ym. 2012; Bothnian Green Logistic Cor-ridor 2012).

2. Liikennejärjestelmä, yritystoiminta ja talouskasvu

Julkisen perusrakenteen vaikutuksista talouden kasvuun on tehty paljon kokonaistaloudellista tutkimusta globaalilla, valtakunnallisella ja alu-eellisella tasolla. Tutkimukset osoittavat, että pitkällä ajalla liikenteen perusrakenteen, liiken-nevälineiden sekä liikenteen palveluiden kehit-tymisellä on ollut erittäin suuri vaikutus talou-teen. Liikennejärjestelmän kehittämisen seu-rauksena kuljetus- ja liikkumismahdollisuudet ovat parantuneet ja kustannukset alentuneet valtavasti. Liikenteen kehitys on johtanut kan-sainvälisen ja alueiden välisen kaupan kasvuun, syvenevään erikoistumiseen sekä väestön ja tuo-tannon keskittymiseen, jotka yhdessä ovat vauh-dittaneet talouden kasvua (World Bank 2009; LVM 2008; Honkatukia ja Hjerppe 2005).

Liikennehankkeiden taloudelliset vaiku-tukset ovat kuitenkin riippuvaisia yhteiskun-nan ja sen perusrakenteen kehitystasosta. Mo-nissa alikehittyneissä ja kehittyvissä maissa hyvin suunnitellut uudet liikenneyhteydet yh-distävät aikaisemmin erillään olleita alueita toisiinsa ja saavat aikaan merkittäviä taloudel-lisia kehitysimpulsseja (World Bank 2009). Ke-hittyneissä maissa monilla alueilla on vuosi-kymmenien aikana rakennettu toimiva liiken-nejärjestelmä, ja uudet hankkeet saavat tyypil-lisesti aikaan paikallisia parannuksia sen toi-mivuuteen. Bannister ja Berechman (2003) korostavat vaikutusten voimakasta riippuvuut-ta aluetalouden rakenteesta ja koosta, poliitti-sesta päätöksenteosta sekä uusien hankkeiden tapauksessa liikenteellisistä edellytyksistä. Lii-


30319420_KAK_4_sisus.indd 433 29/11/16 08:18

434

KAK 4/2016

kennejärjestelmän vaikutukset maankäyttöön ja laajemmin aluetaloudelliseen kehitykseen eivät synny automaattisesti eivätkä kaikilla alu-eilla ja kaikkina aikoina samanlaisina.

Alan makrotaloudellisessa tutkimuksessa yleisesti sovellettu lähestymistapa perustuu tuotantofunktioon, jossa yhteiskunnan liiken-teen perusrakenne tai osa siitä tulkitaan tuo-tannossa hyödynnettäväksi pääomaksi, jota yritykset käyttävät tuotantopanoksena. Tuotan-tofunktio kuvaa sitä, miten eri tuotantopanok-set vaikuttavat tuotokseen. Tuotantofunktio, jossa otetaan huomioon yhteiskunnan infra-struktuuri, voidaan esittää muodossa

Y = Af(K,L,G,T),

jossa Y on tuotos, A on kaikkien tuotantopa-nosten kokonaistuottavuus, K on yksityinen pääoma (yritysten rakennukset, koneet ja lait-teet ym.), L on työvoima, G on yhteiskunnan infrastruktuuri (pl. liikenteen perusrakenne) ja T on liikenteen infrastruktuuri.

Jos liikenteen perusrakenteen ja tuotoksen välillä todetaan positiivinen ja merkitsevä vai-kutussuhde, sen katsotaan osoittavan, että lii-kenteen perusrakenne on merkittävä tuotan-nontekijä. Useissa empiirisissä tutkimuksissa on osoitettu, että tuotannon jousto liikenteen perusrakenteen suhteen on positiivinen. Tun-netuimmassa tähän lähestymistapaan perustu-vassa tutkimuksessa liikenteen perusrakenteel-le saatiin melko korkea jousto (0,39) (Aschauer 1989). Sen mukaan yhden prosentin lisäys lii-kenteen perusrakenteen arvossa lisää talouden tuotosta 0,39 %.

Suomessa Uimonen (2008) tutki kustannus-funktion avulla tiepääoman vaikutusta tehdas-teollisuuden kustannuksiin käyttämällä noin 30 vuoden jakson kattavaa valtakunnallista

aikasarja-aineistoa. Tulosten mukaan yhden prosentin perusrakenneinvestointien lisäyksel-lä on aikaansaatu keskimäärin 0,3 prosentin säästö tehdasteollisuuden lyhyen aikavälin kus-tannuksissa. Allen ja Arkolakis (2014) tutkivat yleisen tasapainon mallia soveltaen USA:n alu-eiden välisiä tuloeroja ja saivat tuloksen, jonka mukaan maantieteellinen sijainti selittää vä-hintään viidenneksen tulotason alueellisesta vaihtelusta. Heidän mukaansa USA:n osavalti-oiden välinen moottoritieverkoston (Interstate Highway System) rakentaminen olisi kasvatta-nut yhteiskunnan hyvinvointia 1,1–1,4 %.

Edellä mainitut ja lukuisat muut tutkimus-tulokset ovat kyseenalaistaneet hanketasoisten hyöty-kustannusarviointien tulokset liikenteen perusrakenteen taloudellisesta vaikuttavuudes-ta. Keskustelussa on esitetty korkeiden jousto-jen osoittavan, että liikenteen perusrakenne saa aikaan laajempia taloudellisia vaikutuksia, jotka eivät tule esiin hankearvioinneissa.

Toisaalta on osoitettu, että makrotasoisten kansainvälisten tutkimusten tulokset vaihtele-vat huomattavasti riippuen maasta, ajanjaksos-ta ja aineistosta. Joustot ovat yleensä pienempiä uudemmissa tutkimuksissa ja niissä aikasarja-tutkimuksissa, joissa aineisto on tuoretta (Romp ja de Haan 2007). Vasta-argumenttina korkeiden joustojen synnyttämille tulkinnoille on esitetty, että makrotason tutkimuksissa vai-kutusmekanismit ja vaikutussuunnat jäävät epäselviksi. Yksi näkemys on, että vaurailla mailla on varaa investoida korkeatasoiseen lii-kenteen perusrakenteeseen, joten suuret pa-nostukset perusrakenteeseen voivat olla talou-dellisen kasvun seuraus pikemminkin kuin syy (International Transport Forum 2008). Vaiku-tusmekanismi voi myös olla kaksisuuntainen.

Tutkimuksen valtavirtanäkemys ei sinänsä kyseenalaista liikenteen perusrakenteen mer-

30319420_KAK_4_sisus.indd 434 29/11/16 08:18

435

kitystä taloudelliselle kasvulle, vaikka vaiku-tuksen suuruudesta ja vaikutusmekanismin luonteesta onkin näkemyseroja. Vaikutukset talouskasvuun ovat seurausta yhtäältä valta-kunnallisen ja globaalin liikennejärjestelmäta-son sekä alueellisten ja paikallisten liikenne-verkostojen ja toisaalta suorien käyttäjä- ja tuottajahyötyjen sekä laajempien vaikutusten muodostamasta kokonaisuudesta.

Andersson ym. (2015) korostavat, että ko-konaistaloudellisiin tuotantofunktioihin pe-rustuvan kasvututkimuksen näkökulma poik-keaa ratkaisevasti yksittäisen liikennehank-keen vaikutusanalyysistä. Makronäkökulmassa liikenteen perusrakennetta tarkastellaan valta-kunnallisena tai alueellisena kokonaisuutena ja tutkitaan esimerkiksi perusrakenteen kumuloi-tumisen vaikutusta talouden kasvuun vuosi-kymmenien pituisen ajanjakson aikana, jonka kuluessa perusrakenne ja liikennejärjestelmä voivat ratkaisevasti kehittyä. Sen sijaan han-kearvioinnissa tarkoituksena on arvioida vai-kutuksia yksittäisestä hankkeesta, joka toteu-tetaan osana nykyistä liikennejärjestelmää ja jonka vaikutus valtakunnalliseen kokonaisuu-teen voi olla marginaalinen. Kirjoittajien näke-myksen mukaan hyvin perustelluistakaan makrotason tuloksista ei voi vetää johtopäätök-siä yksittäisen liikennehankkeen vaikutuksista tai laajempien vaikutusten esiintymisestä han-ketasolla.

Liikennejärjestelmä ja kuljetukset yrityksen näkökulmasta

Mikrotaloudellinen tutkimus liikenteen vaiku-tuksista yritystason tuotantoon perustuu yleen-sä joko tuotanto- tai kustannusfunktioiden soveltamiseen. Kustannusfunktion käytön etu-na on, että sen avulla voidaan analysoida myös

yritysten käyttäytymismuutoksia, kuten tuotan-non ja panosten käytön sopeutumista muuttu-vaan liikennejärjestelmään.

Kustannusfunktiossa yrityksen tuotanto-kustannukset esitetään tuotoksen määrän sekä tuotantopanosten hintojen funktiona. Kulje-tushinnat voidaan tulkita panoshinnoiksi. Malliin voidaan sisällyttää myös muun muassa liikenteen perusrakenne pääomana, jota yritys hyödyntää tuotannossaan (Cohen 2010). Em-piirisissä tutkimuksissa voidaan estimoida tuo-tantokustannusten joustoja suhteessa eri pa-noskustannustekijöihin ja esimerkiksi liiken-teen perusrakenteeseen.

Anderssonin ym. (2015) mukaan kansain-väliset tutkimukset osoittavat, että tieomaisuu-della on teollisuuden tuotoksen määrää lisäävä ja tuotantokustannuksia alentava vaikutus. Joustot ovat kuitenkin pienentyneet ajan kulu-essa. Mikrotaloudellisen näkökulmaan ja kus-tannusfunktioihin perustuva lähestymistapa on lähtökohtaisesti lähellä hyöty-kustannus-analyysissä yleisesti sovellettua kuljetuskustan-nussäästöjen arviointia. Mahdolliset laajemmat vaikutukset syntyvät siitä, että liikennehanke muuttaa yritysten tuotantoa ja samalla työpa-noksen ja muiden tuotantopanosten käyttöä. Hankkeen aikaansaama kuljetussaavutettavuu-den paraneminen alentaa kuljetusten yksikkö-hintoja, mikä vaikuttaa edelleen muiden tuo-tantopanosten käyttöön ja tuotokseen. Tämä voi synnyttää vaikutuksia, jotka ovat tulkitta-vissa laajemmiksi taloudellisiksi vaikutuksiksi.

Vaikutukset kilpailuun ja tuotemarkkinoihin

Epätäydellisen kilpailun oloissa liikennehank-keet voivat vaikuttaa myös tuotemarkkinoiden toimintaan. Monet epätäydellisen kilpailun ra-


30319420_KAK_4_sisus.indd 435 29/11/16 08:18

436

KAK 4/2016

joitukset liittyvät infrastruktuurista aiheutuviin tekijöihin. Saavutettavuus ja kuljetuskustan-nukset vaikuttavat markkinoiden kokoon. Jos liikenteen infrastruktuuri on heikko, saavutet-tavuuden rajoitukset saavat aikaan sen, että tuotemarkkinat jakautuvat alueellisiin ja pai-kallisiin osamarkkinoihin vahvemmin kuin pa-remman perusrakenteen ja paremman alueelli-sen saavutettavuuden oloissa.

Andersson ym. (2015) esittävät neljä heik-koon liikenteen perusrakenteeseen liittyvää tekijäryhmää, jotka aiheuttavat tuotemarkki-noiden epätäydellisyyttä. Nämä ovat:

– rajoitetutut mahdollisuudet hyödyntää kasvavista skaalatuotoista seuraavia tuo-tannon mittakaavaetuja,

– tuotannontekijöiden liikkuvuuden rajoi-tukset,

– vähemmän ostajia ja myyjiä,– suuremmat transaktiokustannukset.Kaksi ensimmäistä tekijäryhmää vaikutta-

vat yritysten tuotantokustannuksiin ja edelleen hintoihin ja tuotannon tasoon. Kasvavat skaa-latuotot mahdollistavat alemmat yksikkökus-tannukset ja korkeamman tuottavuuden tuo-tantoyksikköjen kokoa kasvattamalla.

Perusrakenteen parantuessa ja kuljetuskus-tannusten sen myötä alentuessa tuottajat voivat hyödyntää laajempaa aluetta raaka-aineiden, välituotteiden ja muiden tuotantopanosten hankinnassa sekä laajempaa markkina-aluetta, jonne tuotetta voidaan myydä. Parempi saavu-tettavuus mahdollistaa myös työvoiman saata-vuuden laajemmalta alueelta. Nämä tekijät mahdollistavat paremmin mittakaavaetujen sekä tuotannontekijöiden liikkuvuuden hyö-dyntämisen, mikä lisää tuottavuutta ja mahdol-listaa tuotannon määrän kasvun, mikä edel-leen johtaa hyvinvointihyötyihin yhteiskunnan kannalta.

Kaksi jälkimmäistä tekijäryhmää liittyvät kilpailuun. Infrastruktuuri vaikuttaa paikallis-ten markkinoiden kokoon ja näin ollen myyjien ja ostajien määrään. Mitä pienempi markkina, sitä enemmän yksittäisellä yrityksellä on mo-nopolivoimaa. Liikenteen perusrakenteen ke-hittyessä ja saavutettavuuden parantuessa pai-kalliset markkinat sulautuvat ainakin osittain osaksi laajempaa markkinaa ja yksittäisten yritysten monopolivoima heikkenee.

3. Liikennejärjestelmä, työmarkkinat ja kasautumisedut

Tuotantotoiminnan (tai väestön tai työpaikko-jen) kasautuminen, eli agglomeraatio, viittaa taloudellisen toiminnan alueelliseen keskitty-miseen. Kasautuminen voi perustua kaupunki-alueen tiivistymiseen tai laajenemiseen tahi yhteyksien paranemiseen muihin keskuksiin. Tutkimuskirjallisuuden mukaan kasautuminen nostaa yritysten tuottavuutta. Tämä perustuu useisiin eri tekijöihin, jotka ovat kytkeytyneinä toisiinsa. Keskittyminen edistää tuotannon mit-takaavaetujen hyödyntämistä. Jos tuotannon skaalatuotot ovat kasvavat, kannattaa tuottaa suuremmissa yksiköissä. Erityisesti markkinoi-den saavutettavuudesta riippuvilla, ja erikois-tunutta työvoimaa tarvitsevilla, toimialoilla mittakaavaedut toteutuvat parhaiten suurissa keskittymissä.

Saman alan yritykset hyötyvät paitsi yritys-tason skaalaeduista myös toistensa läheisyydes-tä. Läheisyys tarjoaa etuja kuljetuskustannuk-sissa, ja yritysten määrän kasvaessa syntyvät paikalliset oman alan työmarkkinat. Toimialan kasvu mahdollistaa pidemmälle menevän eri-koistumisen ja skaalatuottojen hyväksikäytön myös niiden panosten tuotannossa, joita tämän toimialan yritykset tarvitsevat. Lukuisien yri-

30319420_KAK_4_sisus.indd 436 29/11/16 08:18

437

tysten ja niiden työntekijöiden keskeisessä vuo-rovaikutuksessa syntyy todennäköisemmin innovaatioita, ja tieto siirtyy toimialan sisällä helposti yrityksestä toiseen. Näitä etuja kutsu-taan yleisesti lokalisaatioeduiksi.

Lokalisaatioetujen rinnalla yritykset hyöty-vät niin sanotuista urbanisaatioeduista. Niillä tarkoitetaan alueen kaikkien alojen yrityksille koituvia tuottavuushyötyjä. Niiden taustalla on kaupunkialueen suuri koko ja sen mahdollista-ma tuotannon ja kulutuksen monipuolisuus ja ennen kaikkea kyky lisätä uudenlaisten tava-roiden ja palvelusten määrää.

Lokalisaatio- ja urbanisaatioetuja koskevan empiirisen tutkimuksen mukaan kaupunkialu-een koon tai määrätyn sektorin kasvu kaupun-kialueen sisällä lisäävät tuottavuutta. Toisaalta kaupunkialueen rakenteeseen liittyen työpaik-katiheyden ja asukastiheyden kasvu lisäävät tuottavuutta. Kaupunkialueen sisäisten ja ul-koisten kommunikaatioyhteyksien toimivuu-della on positiivinen yhteys tuottavuuteen (Loikkanen ja Laakso 2016).

Liikenne voi muuttaa yritysten saavutetta-vuutta toisiin yrityksiin ja työntekijöihin näh-den ja siten vaikuttaa kasautumisen tasoon. Mikäli liikenneinvestointi tuo yrityksiä lähem-mäksi toisiaan ja työvoimaansa, se nostaa työn tuottavuutta sen lisäksi, mitä on odotettavissa suorista käyttäjähyödyistä.

Yleisesti käytetty kasautumisvaikutuksen mitta, efektiivinen tiheys (effective density), ku-vaa taloudellisen toiminnan massaa mallinne-tulla alueella. Alueen i tehokas tiheys (TTi) voidaan määritellä seuraavasti:

TTi = ∑j f(dij)Aj ,

jossa dij on liikenne-etäisyys alueelta i kaikille muille alueille (j=1,…,n) ja Aj on kunkin alu-

een koko (esim. työpaikkamäärä). Etäisyyden suhteen laskeva funktio f painottaa alueiden Aj kontribuution alueen i tehokkaaseen tiheyteen. Kontribuutio on sitä suurempi, mitä suurempi alue on, ja toisaalta sitä pienempi, mitä kauem-pana se sijaitsee liikenteellisesti. Tehokas tiheys on käyttökelpoinen indikaattori liikenteen ka-sautumisvaikutusten analyysiin, koska se huo-mioi vaikutuksen laajalta alueverkostolta eikä pelkästään yksittäiseltä alueelta. Kasautumisen vaikutus alueen tuottavuuteen on puolestaan funktio taloudellisesta tiheydestä (Venables 2016).

Kasautumisen vaikutus tuottavuuteen vaih-telee voimakkaasti toimialojen välillä. Graham (2007) estimoi toimialakohtaisia tuottavuus-joustoja kasautumisen suhteen soveltamalla tehokkaan tiheyden lähestymistapaa Britanni-an aineistoon. Tulosten mukaan palvelualat hyötyvät yleisesti kasautumisesta enemmän kuin jalostusalat.

Liikenneinvestointi voi vaikuttaa tehokkaa-seen tiheyteen kahden eri mekanismin kautta. Ensinnäkin investoinnin aikaansaama saavu-tettavuuden muutos kasvattaa taloudellista aktiviteettia (työpaikkoja ja työvoimaa) hank-keen vaikutusalueella. Tämä kytkeytyy yhteen maankäytön muutosten kanssa, koska meka-nismina on työpaikkojen ja asukkaiden siirty-minen parantuneen saavutettavuuden sijaintei-hin tai tuottavuuden kasvun generoima työ-paikkojen nettokasvu. Siltä osin kuin kysymys on alueiden välisistä siirtymisistä, ilmiön kään-töpuolena ovat vähennykset toisilla alueilla, joiden suhteellinen saavutettavuus heikentyy investoinnin seurauksena. Toinen vaikutus seuraa saavutettavuuden paranemisen aikaan-saamista liikenne-etäisyyksien pienenemisistä. Investoinnin vaikutuksesta kaupungit tulevat


30319420_KAK_4_sisus.indd 437 29/11/16 08:18

438

KAK 4/2016

lähemmäksi toisiaan, jolloin tehokas tiheys kasvaa edellä esitetyn määritelmän mukaisesti.

Kasautumisvaikutusten arviointia ja lasken-taa on kehitetty erityisesti Ison-Britannian laa-jempien vaikutusten arvioinnin kehitystyössä (Department for Transport 2005). Kasautumi-sen taso (efektiivinen tiheys) estimoidaan mal-linnetulle perusvaihtoehdolle käyttämällä kus-tannuksia ja matkamääriä ilman liikenneinter-ventiota sekä olettamalla liikennehankkeen toteutuminen. Efektiivisen tiheyden muutok-sen aiheuttama tuottavuuden muutos estimoi-daan käyttämällä tuottavuuden joustoa efektii-visen tiheyden suhteen jokaiseen toimialaan. Absoluuttiset muutokset tuottavuudessa työn-tekijää kohti (kasautumisvaikutukset) laske-taan toimialakohtaisesti niillä työmatkojen lähtöalueilla, jotka ovat arvioinnin kohteena.

Tämä antaa estimaatin kasautumisen vai-kutuksista kokonaistuottavuuteen jokaisella toimialalla ja jokaisella työmatkojen lähtöalu-eella. Tulokseksi saatava kasautumisvaikutus summataan kaikilta lähtöalueilta ja toimialoil-ta ja näin saadaan kasautumisen kokonaisvai-kutus koko mallinnetulle alueelle kaikille mal-linnetuille vuosille. Kasautumisvaikutuksia ei tavoiteta lainkaan käyttäjähyötyjen kautta, jo-ten kasautumisen aiheuttama tuottavuuden kasvu voidaan lisätä arviointiin kokonaan hankkeen aiheuttamaksi lisähyvinvoinnin kas-vuksi (Department for Transport 2014).

Työmarkkinoiden laajeneminen ja tehostuminen

Liikenneinvestoinnit vaikuttavat sekä työvoi-man tarjontaan että sen kysyntään. Rajanveto näiden vaikutusten ja kasautumisvaikutusten välillä on kuitenkin tulkinnanvaraista.

Työvoiman tarjonnan näkökulmasta matka-ajan ja matkakustannusten aleneminen lisäävät työn tarjontaa. Työmarkkinatutkimuksen teo-reettisen viitekehyksen mukaan työikäisen henkilön työvoimaan osallistuminen perustuu työnteon kustannusten (sisältäen työmatkan raha- ja matkavastuskustannukset) ja työstä saatavan nettoansion vertaamiseen. Kun lii-kenneinvestointi parantaa potentiaalisten työ-paikkojen saavutettavuutta, työmatkan kustan-nukset alenevat ja työnteon nettohyöty kasvaa. Tämä toimii impulssina osalle työvoiman ulko-puolella olevista siirtyä työnhakijaksi ja mah-dollisesti työllistyä. Näin työvoiman tarjonta ja työllisyys kasvavat, mikä entisestään lisää tuo-tantoa. Tämä on luonteeltaan laajempi talou-dellinen vaikutus.

Yksilötasolla hyöty työvoimaan siirtymises-tä on yhtä kuin saavutettavuuden paranemisen käyttäjähyöty eikä siihen sisälly tämän lisäksi laajempaa vaikutusta. Sen sijaan asetelma muuttuu, kun otetaan huomioon palkan mar-ginaalivero (tai työttömyyskorvauksen tai mui-den etuuksien menetys). Tuotannon arvo kas-vaa bruttotulon verran, mutta yksilön päätös työllistyä perustuu nettoansion muutokseen. Yhteiskunnan nettohyödyn muutos on yhtä kuin saavutettavuuden paranemisen aikaan-saama käyttäjähyöty lisättynä yhteiskunnan verotulojen kasvulla. Malli monimutkaistuu, jos otetaan huomioon saavutettavuuden muu-toksen mahdollinen vaikutus asumiskustan-nuksiin asuntohintojen ja vuokrien kautta (Ve-nables 2016).

Toinen tarjontapohjainen vaikutus saavu-tettavuuden muutoksesta voi syntyä työnteki-jöiden siirtymisestä aikaisempaa tuottavampiin töihin. Saavutettavuuden muutos laajentaa potentiaalista työssäkäyntialuetta, ja laajentu-nut alue tuo tarjolle myös enemmän potentiaa-

30319420_KAK_4_sisus.indd 438 29/11/16 08:18

439

lisia työpaikkoja. Tämä voi johtaa siihen, että osa työvoimaan kuuluvista hakeutuu tuotta-vampaan ja paremmin palkattuun työhön. Ve-rotus vaikuttaa myös näihin päätöksiin. Mitä korkeampi marginaalivero, sitä pienempi on kannustin vaihtaa tuottavampaan työhön. Tuottavampaan työhön hakeutuminen paran-taa erikoistuneen tai ainakin heterogeenisen työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaantoa koko työmarkkina-alueen tasolla.

Liikenneinvestointi voi saada aikaan uusia työpaikkoja, joita ilman investointia ei olisi syn-tynyt. Uusia työpaikkoja voi syntyä, jos uusi liikenneyhteys tai aikaisemman yhteyden para-neminen luo edellytykset uudelle taloudellisel-le toiminnalle. Tämän tyyppiset vaikutukset ovat merkittäviä kehittyvissä maissa, joissa pe-rusrakenteen heikkous on keskeinen syy talou-den alikehittyneisyydelle. Sen sijaan kehitty-neissä maissa, kuten Suomessa, jossa liikenteen perusrakenne on varsin hyvä ja investoinneilla saadaan yleensä aikaan suhteellisen pieniä pa-rannuksia, uusien työpaikkojen syntyminen merkittävässä määrin ei liene yleistä. Sen sijaan yleisempiä ovat vaikutukset, joissa liikennein-vestointi saa aikaan taloudellisen toiminnan siirtymistä ja uudelleensijoittumista.

Liikenneinvestointien synnyttämien uusien työpaikkojen yhteiskuntataloudellista vaiku-tusta voidaan mitata työpaikkojen arvonlisäyk-sellä (indikaattorina palkka) verrattuna siihen tilanteeseen, että työpaikkoja ei olisi syntynyt, jolloin investoinnin vaikutuksesta työllistynei-den voidaan olettaa olleen pääasiassa työttömiä tai työvoiman ulkopuolella. Venablesin (2016) mukaan liikennehankkeiden vaikutus työvoi-man kysyntään uusia työpaikkoja luomalla on teoreettisesti kiinnostava tapaus, mutta sen merkitys kehittyneiden maiden hankkeiden vaikutuksissa on yleensä marginaalinen.

4. Liikennejärjestelmä, asunto- ja toimitilamarkkinat ja maankäyttö

Liikenneinvestoinneilla on vahva yhteys maan-käytön muutoksiin. Seudullisissa ja paikallisis-sa ratahankkeissa (metro, pikaraitiotie, seutu- tai kaupunkirata) yhteys on ilmeinen, koska hankkeiden toteuttamisen yleinen peruste on se, että liikenneyhteys on edellytys sen vaiku-tusalueen maankäytön kehittämiselle. Seudul-liset ja paikalliset tiehankkeet (mm. taajaman ohitustie) liittyvät myös tiiviisti maankäyttöön. Niissä peruste on yleisesti jo toteutuneen maankäytön liikenteellisen toimivuuden paran-taminen, mutta samalla ne luovat edellytyksiä maankäytön tiivistämiselle ja laajenemiselle vaikutusalueellaan. Paikalliset teollisuusväylä-hankkeet luovat edellytyksiä tuotannon ja lo-gistiikan maankäytön muutoksille.

Myös valtakunnalliset rata- ja tiehankkeet vaikuttavat maankäyttöön, vaikka hankkeiden pääasiallinen tarkoitus on yleensä alueiden vä-listen kuljetus- ja henkilöliikenneyhteyksien parantaminen. Valtakunnalliset ratahankkeet muuttavat keskeisten asemaseutujen roolia ja luovat edellytyksiä maankäytön tiivistämiselle ja laajentamiselle niiden vaikutusalueella. Val-takunnalliset väylähankkeet mahdollistavat maankäytön – tyypillisesti tuotanto, varastoin-ti ja tilaa vievä kauppa, mutta myös asuminen – laajenemisen väylien vaikutusalueella erityi-sesti kaupunkien ja taajamien reunoilla.

Saavutettavuus, sijaintien kysyntä ja kiinteistöjen arvo

Kaupunkialueen sisäisistä eroista asuntojen, toimitilojen ja tonttimaan hinnassa on tehty paljon tutkimusta sekä kansainvälisesti että


30319420_KAK_4_sisus.indd 439 29/11/16 08:18

440

KAK 4/2016

Suomessa (Laakso 1997; Laakso 2015; Lönn-qvist 2015; Peltola 2015). Tutkimusten keskei-nen tulos on, että kaupunkialueen sisäinen lii-kenteellinen saavutettavuus vaikuttaa erittäin voimakkaasti sekä suoraan että välillisesti asun-tojen ja toimitilojen ja vastaavasti tonttimaan hintatasoon. Kaupunkialueen sisäistä saavutet-tavuutta parantava liikenneinvestointi lisää ky-syntää parantuneen saavutettavuuden sijaintei-hin. Asuntojen ja toimitilojen hintatasolla on erittäin vahva yhteys kaavoitetun tonttimaan hintatasoon (Peltola 2015).

Kaupunkialueen maankäyttömallin mu-kaan maan markkinahinta vaikuttaa maankäy-tön tehokkuuteen (Laakso ja Loikkanen 2004; Laakso 2015). Mitä korkeampi on maan mark-kinahinta, sitä tehokkaammin alue pyritään hyödyntämään. Vastaavasti mitä parempi on saavutettavuus, sitä korkeampi on markkina-hinta, joten tehokkuuden kysyntä perustuu viime kädessä saavutettavuuteen. Markkinaeh-toisen tehokkuuden toteutuminen riippuu kui-tenkin kaavojen asettamista rajoituksista. Mo-nilla hyvin saavutettavilla korkean hintatason alueilla, erityisesti Helsingin kantakaupungis-sa, asemakaava rajoittaa rakennustehokkuuden toteutumista kysynnän edellyttämällä tasolla. Toisaalta monissa paikoissa kaava mahdollis-taisi suuremman tehokkuuden, mutta kysyntää ei ole riittävästi sen toteuttamiseksi tai sijain-tiin liittyy toiminnallisia rajoituksia.

Johtopäätös edellisestä on, että seudullisil-la ja paikallisilla liikennehankkeilla voi olla merkittävä vaikutus asunto- ja toimitilakysyn-nän suuntautumiseen. Kysynnän muutoksen realisoituminen rakentamisena sekä maankäy-tön tiivistymisenä parantuneen saavutettavuu-den sijainneissa riippuu erittäin paljon yhteis-kunnan maankäyttöratkaisuista. Maankäytön muutos edellyttää kysyntään nähden tarkoituk-

senmukaisesti mitoitettua kaavoitusta sekä muita uuden maankäytön edellytyksiä, kuten palveluverkoston täydentämistä ja muuttuneen liikennejärjestelmän ja uuden maankäytön toi-mivuuden edellyttämää perusrakennetta, ku-ten liityntäliikennettä.

Liikennejärjestelmä ja maankäyttö

Liikennejärjestelmän muutokset vaikuttavat maankäyttöön. Muutoksia voidaan analysoida muun muassa monikeskuksisen maankäyttö-mallin viitekehyksen avulla (Laakso ja Loikka-nen 2004; Laakso 2015). Mallin avulla voidaan ennakoida kaupunkialueen maankäytön muu-tosta pitkällä ajalla liikennejärjestelmän muu-toksen vaikutuksesta (Laakso 2015). Esimer-kiksi, jos kaupunkialueen säteittäistä liikenne-vyöhykettä kehitetään, kotitaloudet hyötyvät aikaisempaa nopeammasta liikenneyhteydestä pääkeskukseen ja vyöhykkeellä sijaitsevaan ala-keskukseen. He ovat valmiita maksamaan enemmän sijainnista vyöhykkeellä, suhteellises-ti sitä enemmän, mitä kauempana sijainti on pääkeskuksesta. Vastaavasti myös yritykset ovat valmiita maksamaan enemmän sijainnista parantuneella liikennevyöhykkeellä. Tämän seurauksena maan hinta nousee kehitetyllä lii-kennevyöhykkeellä, sen vaikutusalueella sijait-sevat alakeskukset laajenevat ja kaupunkialue kasvaa vyöhykkeen vaikutusalueella (ks. kuvio 2). Lopulta koko kaupunkialueen vetovoima yritystoiminnalle ja kotitalouksille kasvaa, min-kä seurauksena työpaikkojen ja väestön määrä kasvavat.

30319420_KAK_4_sisus.indd 440 29/11/16 08:18

441

Suorat ja laajemmat vaikutukset asunto- ja toimitilamarkkinoihin ja maankäyttöön

Liikennehankkeen aikaansaaman saavutetta-vuuden muutoksen ja kiinteistöjen markkina-hinnan muutoksen välillä on läheinen yhteys. Saavutettavuuden muutos on taloudellinen etu, josta kotitaloudet ja yritykset ovat valmiita maksamaan. Koska liikennejärjestelmä ei aina-kaan täysimääräisesti ”rahasta” saavutettavuu-den paranemisesta aiheutuvaa käyttäjähyötyä, etu kapitalisoituu kiinteistöjen arvoihin, mikä heijastuu muutoksina tonttimaan, asuntojen ja toimitilojen markkinahinnoissa.2 Teoriassa muutoksen vaikutusalueella sijaitsevan kiinteis-tön pääoma-arvon muutos on yhtä suuri kuin

2 Muutoksia ei välttämättä havaita ja tunnisteta, koska monet muut tekijät muuttuvat samaan aikaan.

saavutettavuuden muutoksesta aiheutuvien käyttäjähyötyjen diskontattu nykyarvo.3

Tämän perusteella hankearviointiohjeissa yleisesti ohjeistetaan, että käyttäjähyötyjä ja kiinteistöjen arvonmuutoksia ei saa sisällyttää samaan laskelmaan kaksinkertaisen laskennan vuoksi. Käytännössä käyttäjähyötyihin ja kiin-teistömarkkinoihin perustuvien arviointien tulokset muutoksen taloudellisesta tuloksesta voivat poiketa toisistaan. Tähän on useita syitä:

– Uuteen maankäyttöön voi liittyä tehok-kuushyötyjä, joiden realisoitumiselle liikennehanke toimii impulssina (Ve-nablesin malli alla).

3 Tarkkaan ottaen arvon muutos perustuu sen markkina-toimijan käyttäjähyödyn muutokseen, joka on valmis tarjo-amaan korkeimman hinnan kiinteistömarkkinoilla (eli jolla on suurin käyttäjähyöty).

Kuvio 2. Liikenneyhteyden parantamisen vaikutuksia monikeskuksisessa aluerakenteessa.

S eppo Laakso , Eeva Kos t i a inen j a He ikk i Me t s ä r an ta

30319420_KAK_4_sisus.indd 441 29/11/16 08:18

442

KAK 4/2016

– Käyttäjähyötyjen arvottamisen yksikkö-hinnat eivät välttämättä vastaa kiinteis-tömarkkinoilla tapahtuvaa arvottamista.

– Hankearvioinnissa käyttäjähyödyt laske-taan normaalisti 30 vuoden ajalta, kun taas kiinteistömarkkinoiden aikahori-sontti voi olla pitempi tai ikuinen.

– Hankearvioinnissa käytettävä diskontto-korko ei välttämättä vastaa kiinteistö-markkinoiden diskonttokorkoa.

– Kiinteistömarkkinoiden suhdannevaih-telut ja rakenteelliset ominaisuudet saa-vat aikaan sen, että eri ajankohtien tai yksittäisten alueiden markkinahintataso tietyssä tilanteessa ei vastaa pitkän aika-välin tasapainotilannetta, joka on lähtö-kohtana hankearvioinnissa.

Edellä esitetyt erot voivat aiheuttaa sen, että käyttäjähyötyjen arviointi jättää joiltain osin huomiotta toteutuvia vaikutuksia (Venab-les 2016). Jos voidaan perustellusti osoittaa, että tietyn hankkeen käyttäjähyötyjen arvioin-ti aliarvioi systemaattisesti kiinteistömarkki-noille kapitalisoituvia vaikutuksia, eron voi tulkita laajemmaksi yhteiskuntataloudelliseksi vaikutukseksi.

Oleellinen kysymys liikennehankkeen maankäyttövaikutuksissa on, ovatko saavutet-tavuuden muutoksen aikaansaamat kiinteistö-jen arvonmuutokset, ja niiden seurauksena maankäytön lisäkysyntä, yhteiskuntataloudel-lisesti nettomuutosta vai alueiden välistä siir-tymää. Kun kiinteistöjen arvot muuttuvat jos-sain sijainnissa siksi, että saavutettavuuden paranemisen käyttäjähyödyt kapitalisoituvat, tästä ei seuraa vastaavaa arvojen laskua muual-la, kun tarkastellaan pitkän aikavälin tasapai-notilan muutosta.

Jos liikennehanke ei aiheuta saavutettavuu-den heikkenemistä muissa sijainneissa, paran-

tunut saavutettavuus nostaa koko kaupunki-alueen kiinteistöjen pääoma-arvojen summaa. Kuitenkin muutosten seurauksena alueiden väliset kiinteistöjen hintasuhteet muuttuvat ja tämä todennäköisesti johtaa siihen, että uuden maankäytön kysyntä (asunto- ja toimitilaraken-taminen) suuntautuu enemmän liikennehank-keen vaikutusalueelle kuin niille alueille, joissa liikennejärjestelmä ei muutu.

Toisin sanoen yhteiskuntatalouden näkö-kulmasta kiinteistöjen arvonmuutos edustaa yhteiskunnan hyvinvointihyötyä (vaihtoehtoi-nen näkökulma liikenteen suorille käyttäjähyö-dyille). Sen sijaan maankäytön muutoksen ko-konaismäärä voi olla likimäärin sama liikenne-hankkeesta riippumatta ainakin laajalla alueel-la tai valtakunnallisesti tarkasteltuna, mutta liikennehanke vaikuttaa maankäytön muutok-sen suuntautumiseen.

Liikennehankkeiden maankäyttövaikutus-ten arvioinnissa käyttäjähyötyihin ja kiinteis-tömarkkinoiden hintamuutoksiin perustuvia laskelmia ei ole syytä pitää toistensa kilpailijoi-na. Jos käyttäjähyötyjen yksikköhinnat, vaiku-tusten aikajänne ja diskonttokorko on määri-telty realistisesti ja mahdolliset laajemmat vai-kutukset on otettu asianmukaisesti huomioon, eri laskentatapojen tulisi johtaa samaa suu-ruusluokkaa oleviin tuloksiin. Kriittinen osa-alue kummassakin lähestymistavassa on maan-käyttö hanke- ja vertailuvaihtoehdoissa. Erityi-sesti vaativa kysymys on liikennehankkeen nimenomainen vaikutus maankäytön realisoi-tumiseen.

Hankearvioinnissa käyttäjähyötyihin pe-rustuvaa laskentatapaa voidaan pitää ensisijai-sena. Sen sijaan kuntien näkökulmasta maan hinta eri vaihtoehdoissa ja hankkeen vaikutus hintatasoon ja rakentamisen kysyntään voi olla ensisijaista, koska näiden kautta voidaan arvi-

30319420_KAK_4_sisus.indd 442 29/11/16 08:18

443

oida kuntien saamaa kassavirtaa tonttimaan luovutuksista ja maankäyttösopimuskorvauk-sista. Vaikka näitä laskelmia ei voida pitää pä-tevänä mittana yhteiskuntataloudellisille hyö-dyille, käytännössä niiden arvioimisella on suuri merkitys hankkeen rahoituksen suunnit-telussa.

Teoreettinen malli liikennehankkeen vai-kutuksille asuntomarkkinoilla voidaan esittää seuraavasti (Venables 2016). Oletetaan että lii-kennehankkeen vaikutusalueella asuntojen ja kotitalouksien määrä on alun perin Q0 ja lii-kennehankkeen vaikutus kunkin kotitalouden käyttäjähyötyyn on keskimäärin dT. Liikenne-hankkeen seurauksena asuntojen ja kotitalouk-sien määrä vaikutusalueella nousee pitkän ajan kuluessa tasolle Q1, olettaen että yhteiskunta luo kaavoituksella ja muilla edellytyksillä mah-dollisuuden asuntotarjonnan sopeutumiselle muuttunutta kysyntää vastaavasti. Vanhojen (Q0)a uusien kotitalouksien (Q1 – Q0) käyttä-jähyöty (UB) voidaan määritellä kahdessa osas-sa. Ensimmäisessä osassa lasketaan vanhojen ja uusien kotitalouksien käyttäjähyödyt sovelta-malla uusien kotitalouksien käyttäjähyödylle niin sanottua puolikkaan sääntöä:

UB = dT{Q0 + (Q1 – Q0)/2}.

Toisessa vaiheessa otetaan huomioon uu-teen maankäytön muutokseen liittyvä kustan-nuskiila, joka liittyy epätäydelliseen kilpailuun kiinteistömarkkinoilla. Kustannuskiila vastaa eroa uusien asuntojen hinnan ja rakentamis-prosessiin liittyvien kustannusten välillä, joita aiheutuu kaavoituksesta ja rakentamisesta sekä erilaisista epäsuorista kustannustekijöistä. Kustannuskiila päätyy maanomistajalle (hank-keen aikaansaama maan arvon nousu, pl. yh-teiskunnan perimä osuus), rakentajille (raken-

nusprojektien tuottama voitto) sekä yhteiskun-nalle (maankäyttösopimuskorvaus, kehittämis-maksu tai nettoarvon nousu, jos yhteiskunta omistaa maan).

Venables esittää kustannuskiilan aikaan-saaman hyödyn (WB) laskemista seuraavasti olettaen, että kiila on alkuperäisessä tilantees-sa PC0 ja lopputilanteessa PC1:

WB = (Q1 – Q0)(PC0 + PC1)/2.

Toisin sanoen kustannuskiilan hyöty on ko-titalouksien määrän muutos kerrottuna kiilan keskimääräisellä arvolla. WB voidaan tulkita suorien käyttäjähyötyjen lisäksi tulevaksi laa-jemmaksi hyödyksi liikennehankkeen aikaan-saamasta maankäytön muutoksesta.

Venablesin mukaan kiila on sitä pienempi, mitä täydellisemmin markkinat toimivat. Jos kaavoitus, maanomistus tai vanhojen asukkai-den vastustus rajoittavat voimakkaasti maan-käytön muutosta liikennehankkeen vaikutus-alueella, mutta liikennehanke kuitenkin nostaa kysyntää ja hintatasoa, kiila on relevantti ilmiö. Se on sitä suurempi, mitä voimakkaammin tar-jontaa rajoitetaan. Tämän ilmiön merkittävyy-den arviointi kotimaisten hankkeiden tapauk-sessa edellyttää kuitenkin lisäselvitystä.

Liikennehanke toimii yleisesti myös im-pulssina toimitilarakentamiselle hankkeen vai-kutusalueella. Hyvä saavutettavuus ja asukas-määrän kasvu luovat kysyntää kaupallisille palveluille sekä toimistotiloille. Näiden toteu-tumiseen liittyy itsessään käyttäjähyötyjä ja mahdollisia laajempia vaikutuksia vastaavasti kuin asuntorakentamisessa. Ne voivat vaikut-taa myös välillisesti vaikutusalueen asuinaluei-siin ja kotitalouksiin. Tutkimusten mukaan asuntojen aluehintataso riippuu myös asuinalu-een kaupallisista ja julkisista palveluista (Laak-


30319420_KAK_4_sisus.indd 443 29/11/16 08:18

444

KAK 4/2016

so 2015). Suuri ja monipuolinen palvelutarjon-ta nostaa aluehintatasoa suhteessa vastaavan saavutettavuuden alueisiin, joiden palvelutaso on alhaisempi.

Maankäytön muutosten ennakointi

Edellä esitetyn perusteella liikennehankkeiden aikaansaamien maankäytön muutosten keskei-nen vaikuttava tekijä on liikkumisen käyttäjä-hyöty. Sen mittaamiseen ja laskentaan liittyvien ongelmien vuoksi maankäyttöhyödyt voivat tulla aliarvioiduksi ja maankäytön muutoksiin voi liittyä markkinoiden epätäydellisyydestä johtuvia laajempia vaikutuksia. Suurimmat on-gelmat maankäytön muutosten hyötyjen ja kus-tannusten arvioinnissa liittyvät kuitenkin maankäytön muutosten ennakointiin. Ensim-

mäinen ongelma on maankäytön muutosten ennakointi liikennehankkeen vaikutuksesta. Toinen ongelma on vaihtoehtoisen maankäytön määrittely vertailuvaihtoehdossa, joka yleensä perustuu siihen, että hanketta ei toteuteta.

Yksinkertaisin hankearvioinnissa käytettä-vä menettely on olettaa maankäyttö samaksi kummassakin vaihtoehdossa. Tällöin tuleva maankäyttö tyypillisesti arvioidaan yleiskaavo-jen tai asemakaavojen perusteella, ja se olete-taan eksogeenisesti annetuksi suunnittelupro-sessin tuloksena. Lähestymistavassa sivuute-taan liikennehankkeen vaikutus maankäytön kysyntään, mistä aiheutuu vääristymiä. Aika-jänne rajataan yleensä 30 vuoteen, mutta todel-lisuudessa kaavoituksen aikahorisontti ei ulotu näinkään pitkälle. Toisaalta esimerkit muun muassa pääkaupunkiseudulta osoittavat, että

Kuva 3. Periaatekuva liikennehankkeen hyödyn muodostumisesta liikennemarkkinoilla ja maankäytön markkinoilla.

30319420_KAK_4_sisus.indd 444 29/11/16 08:18

445

etenkin raskaan raideliikenteen investoinnit voivat vaikuttaa maankäyttöön huomattavasti pitemmällä ajalla kuin 30 vuotta.

Liikennehankkeiden maankäyttövaikutus-ten arvioinnissa käytettävien maankäyttöpro-jektioiden tulisi perustua maankäytön ja lii-kenteen vuorovaikutusmalliin. Siinä yleispiir-teisen maankäytön suunnittelun mitoitusten tulisi toimia väljinä rajoitteina eikä annettuna ennusteena. Sen sijaan maankäyttöennusteen (tai vaihtoehtoisten ennusteiden) tulisi perus-tua kysyntämalliin, jossa otetaan huomioon saavutettavuuden muutoksen vaikutus kysyn-tään.

Vertailuvaihtoehdolle ei tule käyttää samaa maankäyttöä kuin hankevaihtoehdolle. Erityi-sesti raideliikennehankkeissa ei ole realistista olettaa, että asemaseutujen maankäyttö voisi missään oloissa kehittyä samanlaiseksi ilman raideliikennettä ja sen asemia. Vaihtoehtoinen menettely voisi olla se, että vertailuvaihtoeh-dossa sovellettaisiin maankäytön ja liikenteen vuorovaikutusmallia oletuksella, että vaihtoeh-toinen maankäyttö sijoittuu kysynnän ja mui-den tekijöiden perusteella niille alueille, joissa on vapaata kapasiteettia. Tällaista lähestymis-tapaa sovellettiin muun muassa Helsingin kau-punkibulevardien maankäyttövaikutusten ar-vioinnissa (Helsingin kaupunki 2015). On myös otettava huomioon vaihtoehto, että osa maankäytöstä sijoittuu seudun ulkopuolelle.

5. Arvioinnin kehittämistarve

Suomen liikenneinvestointien hankearvioinnin nykyinen toimintatapa perustuu vuonna 2011 julkaistuun yleisohjeeseen ja sitä tarkentaviin ohjeisiin. Liikenneinvestointien laajempien vai-kutusten olemassaolo ja niiden arvioinnin vai-keus tunnistetaan yleisohjeessa. Laajempien

vaikutusten arvioinnille annetaan mahdolli-suus, mutta asiaa ei ohjeisteta.

Hankearviointia kohtaan on esitetty paljon kritiikkiä. Liikennepoliittinen selonteko linja-si hankearvioinnin kehittämistarpeita seuraa-vasti (LVM 2012): Liikenneväylien kehittämi-sinvestointien ja muiden kehittämisratkaisujen arvioinnissa laajennetaan tarkastelua hyöty-kustannusarviointia laaja-alaisemmaksi. Koko-naisvaltaisemmassa vaikuttavuusarvioinnissa otetaan huomioon myös toimien liikennejärjes-telmävaikutukset sekä välilliset yhteiskunnalliset vaikutukset (mm. päästöt, alueiden kilpailukyky, työllisyys).

Kaupunkiseuduilla sijaitsevien raidehank-keiden yhteydessä hankearvioinnin merkittä-vämmäksi puutteeksi on todettu kyvyttömyys kuvata niiden mahdollistaman uuden maankäy-tön hyötyä. Helsingin, Espoon, Tampereen ja Turun raitiotiehankkeista on laadittu kaupun-kitaloudellisia arviointeja osana yleissuunnitte-lua (Helsingin kaupunki 2015, Tampereen kau-punki 2014, Turun kaupunki 2015). Arvioin-neissa on käsitelty muun muassa vaikutukset kiinteistöjen arvoihin, maankäytön kasvuun, työllisyyteen ja kaupunkien verotuloihin. Nämä täydentävät tarkastelut tehtiin ja esitettiin var-sinaisen kannattavuuslaskelman rinnalla, ja niiden tarkoitus oli ennen muuta tuottaa tietoa kaupunkien omalta kannalta niiden päätöksen-tekoa varten. Paikallisia vaikutuksia on kuiten-kin käytetty myös valtion rahoituksen peruste-luissa (ks. esim. Lapintie 2015).

Laajempien vaikutusten vakiinnuttaminen osaksi hankearviointia edellyttää lopulta tar-kentavien ohjeiden laatimista, mutta yleisohjet-ta ei ole tämän takia tarpeen uudistaa. Tarken-tavassa ohjeistuksessa voidaan esittää linjauk-set sille, mitä laajempia taloudellisia vaikutuk-sia olisi mahdollista ja perusteltua eri tyyppi-


30319420_KAK_4_sisus.indd 445 29/11/16 08:18

446

KAK 4/2016

sissä hankkeissa arvioida ja miten niitä tulisi arvioida. Laajempien taloudellisten vaikutus-ten arvioinnin kehittämistarpeet ovat tulleet esille nimenomaan kaupunkiseutujen sisällä vaikuttavissa hankkeissa.

Liikenneviraston ohjeena asia olisi luonte-vaa rajata sellaisiin hankkeisiin, jotka ovat val-tion vastuulla tai joihin osoitetaan valtion avustusta. Kaupungeilla on lisäksi tarve arvi-oida omien investointipäätöstensä vaikutuksia omalta kannaltaan. Valtion arviointiohjeessa on perusteltua esittää rajausmielessä, mitkä taloudelliset vaikutukset (kuten kaupungin maankäyttö- ja verotulot sekä rakentamisen työllistävä vaikutus) eivät kuulu valtion han-kearviointikehikkoon.

Rakentamisen aikaiset työllisyys- ja kysyn-tävaikutukset eivät näytä olevan esillä tarkas-teltujen muiden maiden hankearvioinnissa. Rakentamiskustannuksista laskettu kokonais-kysyntä ja työvoiman tarve ovat lukuina suuria, mutta eivät käytännössä tuo kansantalouden tasolla lisäarvoa hankkeiden vertailuun tai to-teutuspäätökseen. Vaikutusten ero tulee käy-tännössä vain investointikustannuksen suuruu-desta, ja kaikki muut erot (esimerkiksi työvoi-man tarpeen erot) ovat marginaalisia ja epävar-moja. Kaupunkien oman rahoitusosuuden päätöksenteossa voi kuitenkin olla kiinnostava tieto, mitä itse rakentamishanke vaikuttaa työ-voiman tarpeeseen, tuotantoon ja verotuloihin alueella.

Maankäyttöön kohdistuvien vaikutusten arvioimiseksi edellytykset ovat vaihtelevat riip-puen siitä, kuinka hyvin tarkasteltavan hank-keen vaikutusalue on mallinnettu. Kansainvä-lisen arviointikäytännön perusteella näyttää selvästi, että maankäyttövaikutuksia tulee lä-hestyä liikenteellisten vaikutusten kautta. Suunnittelun ja päätöksenteon kannalta olisi

perusteltua keskittyä hakemaan vastauksia seu-raaviin kysymyksiin:

– Kuinka kriittinen tutkittava hanke on maankäytön kasvun kannalta (liikenteen toimivuus uudella maankäytöllä ilman hanketta)?

– Kuinka paljon maankäyttöä tulisi olla, jotta tutkittava hanke olisi kannattava (tieto maankäytön suunnitteluun, pitää-kö hankkeen vaikutusalueelle osoittaa lisää kerrosalaa)?

6. Johtopäätökset

Liikenneinvestointien laajempien taloudellis-ten vaikutusten asema hankearviointikehikossa tulee selkeyttää. Laajempien vaikutusten arvi-ointeja tehdään joka tapauksessa vaihtelevista näkökulmista, ja arviointien tuloksia käytetään investointien perusteluissa. Kehikon täsmen-nyksellä saadaan yhdenmukaistettua ymmärrys siitä, mitkä laajemmat taloudelliset vaikutukset ja maankäyttökysymykset kuuluvat valtion yh-teiskuntataloudelliseen näkökulmaan ja millai-sissa hankkeissa vaikutukset ovat relevantteja.

Tarvitaan myös tarkentavaa ohjeistusta ja menetelmiä laajempien taloudellisten vaikutus-ten ja maankäytön huomioimiseksi valtion lii-kenneinvestointien hankearvioinnissa. Sitä ennen tarvitaan tutkimus- ja selvitystyötä muun muassa yksikköarvojen ja arviointimene-telmien kehittämiseksi Suomen olosuhteisiin. Liikenneinvestointien suunnittelun ja arvioin-nin käytännönläheisistä tarpeista sekä aineis-to-, resurssi- ja aikarajoituksista seuraa tarve kehittää yksinkertainen, selkeä ja helppokäyt-töinen mallikehikko, joka sisältää laajemmat vaikutukset.

Laajempiin vaikutuksiin välittömästi liitty-vää empiiristä tutkimusta on julkaistu Suomes-

30319420_KAK_4_sisus.indd 446 29/11/16 08:18

447

sa varsin vähän. Laajan kansainvälisen kirjalli-suuden perusteella pystytään tunnistamaan laajempien vaikutusten ilmiöt ja vaikutusme-kanismit. Julkaistuista empiirisistä tutkimuk-sista saadaan vähintäänkin suuntaa antavia tuloksia vaikutussuhteista. Joistakin vaikutus-tyypeistä tarvitaan lisäselvityksiä, jotta pysty-tään ottamaan kantaa niiden relevanssiin Suo-men oloissa. Vertailuvaihtoehdon ja siihen kytkeytyvän toimintaympäristön (mm. maan-käyttö) täsmentäminen on kriittinen kysymys luotettavalle hankearvioinnille.

Valtakunnalliset rata- ja tiehankkeet voivat laajentaa työmarkkina-alueita ja tehostaa nii-den toimintaa, jos ne parantavat saavutetta-vuutta suuriin työpaikkakeskittymiin. Työ-markkinavaikutuksia voi ilmetä myös paikal-listen rata- ja tiehankkeen seurauksena, jos hanke laajentaa kaupungin työmarkkina-aluet-ta kaupunkialueen reunoille tai läheisiin kau-punkeihin ja taajamiin. Työmarkkinavaikutuk-set tulisi ottaa ensisijaiseksi laajempien vaiku-tusten arvioinnin teemaksi.

Liikennehankkeet voivat saada aikaan ka-sautumisvaikutuksia suurimpien kaupunkialu-eiden merkittävissä työpaikkakeskittymissä. Niiden mittaluokka on pääkaupunkiseudun keskeisilläkin alueilla parhaimmillaan huomat-tavasti pienempi kuin kansainvälisissä tutki-muksissa on saatu esimerkiksi Lontoon Citys-sä. Kasautumispotentiaali edellyttää lisäselvi-tyksiä: muun muassa tehokkaan tiheyden kä-sitteen täsmentämistä Suomen oloihin ja em-piiristä tutkimustietoa vaikuttavuusparametri-en selvittämiseksi.

Yksittäisen liikennehankkeen vaikutukset teollisuuden tuotantorakenteeseen siten, että tästä seuraisi merkittäviä laajempia vaikutuk-sia, ovat todennäköisesti poikkeuksellisia Suo-messa. Aloitteita liikennehankkeiksi, jotka

ovat edellytyksenä jollekin täysin uudelle tuo-tannolle (esim. kaivos tai matkailu) todennä-köisesti tulee ilmaantumaan, mutta niiden vaikutusten yhteiskuntataloudellinen arviointi on periaatteessa suoraviivaista.

Liikennehankkeiden kilpailun esteitä pur-kavat vaikutukset eivät todennäköisesti ole merkittäviä Suomessa. Vaikutuksia esiintyy jossain määrin kaikissa merkittävissä hank-keissa, mutta kysymys on lähinnä pienistä, vai-keasti tunnistettavista vaikutuksista laajalla alueella. On vaikea kuvitella Suomessa hanket-ta, joka saisi aikaan jonkin yksittäisen merkit-tävän yrityksen monopoliaseman häviämisen. Useissa maissa, muun muassa Isossa-Britanni-assa, hankkeiden positiivinen vaikutus kilpai-luolosuhteisiin otetaan huomioon lisäämällä 10 % työasiamatkojen ja kuljetusten käyttäjähyö-tyihin. Vastaavan menettelyn soveltaminen Suomeen edellyttäisi lisäselvityksiä.

Liikenteen ja maankäytön välinen kytkentä on tiivis erityisesti paikallisten ratahankkei-den, ja kohtalainen myös paikallisten tiehank-keiden, yhteydessä. Liikennehankkeiden maankäyttövaikutusten arvioinnissa on kuiten-kin kyse ennen kaikkea suorien vaikutusten arvioinnin kehittämisestä, vaikka maankäyt-töön voi liittyä myös laajempia vaikutuksia. Kriittisiä kysymyksiä ovat maankäytön vaihto-ehtojen täsmentäminen ja liikennehankkeen todellisen vaikutuksen tunnistaminen. Tämä edellyttää liikenteen ja maankäytön vuorovai-kutusmallien kehittämistä sekä saavutettavuu-den ja maankäytön välisten yhteyksien tutki-musta. Maankäyttövaikutusten arviointi edel-lyttää myös rajanvetoa sen suhteen, missä mää-rin sen arviointi kuuluu valtakunnallisen han-kearvioinnin piiriin ja missä määrin sitä voi-daan pitää paikallisena selvitystehtävänä. □


30319420_KAK_4_sisus.indd 447 29/11/16 08:18

448

KAK 4/2016

Kirjallisuutta

Allen, T. ja Arkolakis, C. (2014), ”Trade and the To-pography of the Spatial Economy”, The Quar-terly Journal of Economics 129: 1085–1139.

Andersson, M. ja Dehlin, F. ja Jörgensen, P. ja Pädam, S. (2015), ”Wider Economic Impacts of Accessibility – a Literature Survey”, Centre for Transport Studies Working Paper 2015:14, Stockholm.

Aschauer, D.A. (1989), “Is public expenditure pro-ductive?”, Journal of Monetary Economics 23: 177–200.

Bannister, D. ja Berechman, J. (2000), Transport In-vestment and Economic Development, Routledge.

Bothnian Green Logistic Corridor. (2012), “The wider economic impacts of transport invest-ments”, http://www.helsinki.fi/ruralia/asiantuntijapalvelut/ytp_fin/pdf/BGLC_WP_53_report_Final_12022014.pdf (viitattu 20.1.2016).

Department for Transport (2005), “Transport, Wid-er Economic Benefits, and Impacts on GDP”, Discussion Paper, July 2005.

Department for Transport (2014), “TAG UNIT A2.1 Wider Impacts. Transport Analysis Guid-ance (TAG)”, https://www.gov.uk/transport-analysis-guidance-webtag (viitattu 7.1.2016).

Graham, D. J. (2007), “Agglomeration, productivity and transport investment”, Journal of transport economics and policy 41: 317–343.

Helsingin kaupunki (2015), ”Raide-Jokerin ja Laa-jasalon raitiotieyhteyden kaupunkitaloudellinen arviointi”, Kaupunkitutkimus TA Oy ja Strafica Oy, Helsingin kaupunkisuunnitteluvirasto 11/2015.

Honkatukia, J. ja Hjerppe, R. (2005), ”Liikenteen kansantaloudellinen merkitys ja liikenneinfra-struktuuri toimintojen yhdistäjänä”, VATT-kes-kustelualoitteita 364.

International Transport Forum (2008), “The Wider Economic Benefits of Transport: Macro, Meso and Micro Transport Planning and Investment Tools. Summary and Conclusions”, Joint Trans-

port Research Centre Discussion Paper No. 2008-6.

Laakso, S. (1997), Urban Housing Prices and the De-mand for Housing Characteristics, Elinkeinoe-lämän tutkimuslaitos, Sarja A27.

Laakso, S. (2015), ”Maankäyttö, liikenne ja asunto-jen hinnat. Saavutettavuuden ja yhdyskuntara-kenteen vaikutuksista asuntojen hintaan ja maan-käytön tehokkuuteen”, Helsingin seudun liiken-ne ja Helsingin seudun MAL-neuvottelukunta.

Laakso, S., Kostiainen., E. ja Metsäranta, H. (2016), Liikennehankkeiden laajemmat taloudelliset vai-kutukset – Esiselvitys, Liikenneviraston tutki-muksia ja selvityksiä 38/2016.

Laakso, S. ja Loikkanen, H.A. (2004), Kaupunkita-lous. Johdatus kaupungistumiseen, kaupunkien maankäyttöön sekä yritysten ja kotitalouksien sijoittumiseen, Gaudeamus, Helsinki.

Liikennevirasto (2011), ”Liikenneinvestointien han-kearvioinnin yleisohje”, Liikenneviraston ohjeita 14/2011.

Loikkanen, H.A. ja Laakso, S. (2016), Tiivistyvä kaupunkikehitys – Tuottavuuden ja hyvinvoinnin kasvun perusta, Tehokkaan Tuotannon Tutki-mussäätiö, Julkaisusarja 5.

Lapintie, A. (2015), ”Talousarvioaloite Turun raitio-tien rakentamisesta, Eduskunta, Talousarvioaloi-te TAA 147/2015”.

LVM (2008), Liikenteen kansantaloudelliset vaiku-tukset, Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu-ja 25/2008.

LVM (2012), Kilpailukykyä ja hyvinvointia vastuul-lisella liikenteellä. Valtioneuvoston liikennepoliit-tinen selonteko eduskunnalle 2012, Liikenne- ja viestintäministeriön ohjelmia ja strategioita 2/2012.

Lönnqvist, H. (2015), On the effects of urban natural amenities, architectural quality and accessibility to workplaces on housing prices, City of Helsinki Urban Facts, Research series 2015:5.

Metsäranta, H., Laakso, S., Rinta-Piirto, J., Haapa-mäki, T., Törmä, H., Määttä, S. ja Reini, K. (2012), Pisararadan laajemmat yhteiskunnalliset

30319420_KAK_4_sisus.indd 448 29/11/16 08:18

449

vaikutukset, Liikenneviraston tutkimuksia ja sel-vityksiä 11/2012.

Peltola, R. (2015), Maapohjien aluehintojen arvioin-timenetelmän kehittäminen kiinteistöverotukses-sa, Valtioneuvoston kanslia, Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 18/2015.

Romp, W. ja de Haan, J. (2007), “Public Capital and Growth: A Critical Survey,” Perspektiven der Wirtschaftspolitik 8: 6-52.

Tampereen kaupunki (2014), Tampereen raitiotie, yleissuunnitelma, WSP-Finland Oy ja Ramboll Finland Oy.

Trafikverket (2011), “Inducerad trafikefterfrågan i dagens modeller för planering av och beslut om infrastruktur”, Rapport 2011:052.

Turun kaupunki (2015), Turun raitiotie, yleissuunni-telma, WSP-Finland Oy ja Ramboll Finland Oy.

Uimonen, S. ja Tuovinen, T. (2008), ”Tieinfrastruk-ruurin vaikutukset teollisuuden tuottavuuteen Suomessa”, teoksessa LVM, Liikenteen kansan-taloudelliset vaikutukset, Liikenne- ja viestintä-ministeriön julkaisuja 25/2008: 177–-226.

Venables, A.J. (2016), “Incorporating WIder Eco-nomic Impact within Cost-Benefit Appraisal” International Transport Forum/OECD, Discus-sion Paper 2016/05.

World Bank (2009), “Reshaping Economic Geogra-phy”, World Development Report 2009.


30319420_KAK_4_sisus.indd 449 29/11/16 08:18

liikennehankkeiden laajemmat taloudelliset vaikutukset€¦ · kak 42016 hyöty-kustannuslaskelmaan...

Documents