“nuevos instrumentos para la deteccion de … · mejora de la gestión municipal – proyecto ......
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2015
“LA ADMINISTRACIÓN
TRIBUTARIA SUBNACIONAL Y
LA EVASIÓN FISCAL”
4to. CONCURSO DE MONOGRAFIAS CeATS
30/10/2015
“NUEVOS INSTRUMENTOS PARA LA DETECCION DE EVASIÓN DEL PAGO DE TASAS POR SERVICIO A LA PROPIEDAD RAIZ –
APLICACIÓN DEL SISTEMA DE GEOREFERENCIACION – GIS”
INDICE
RESUMEN
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I “Sistema Integrado de Georeferenciación”
1.- Marco Legal
2.- Marco conceptual
3- Proceso
3.1.- Objetivos
3.2.- Descripción del proceso
3.2.1.- Detección
a) Por Transferencia de inmueble
b) Por detección de imágenes satelitales
3.2.2.- Verificación
3.2.3.- Preparación
3.2.4.- Registración
CAPITULO II “Implementación del Sistema GIS para detección de Evasión Tributaria”
1.- Procedimiento
1.1.- Análisis situación actual
1.2.- Investigación
1.3.- Relevamiento
1.4.- Análisis situación relevada
1.5.- Resultado obtenido
2.- Caso de estudio
CAPITULO III “Análisis de Georeferenciación”
1.- Resultados de la Restitución
1.2.- Conclusión de los resultados de la restitución
CAPITULO IV: Conclusiones finales
GLOSARIO
BIBLIOGRAFIA – LEGISLACION
RESUMEN
El presente trabajo tiene como finalidad abordar dentro de la temática de “La
Administración Tributaria Subnacional y La Evasión Fiscal”, la implementación de nuevos
instrumentos tecnológicos aplicados para la detección de evasión en el ámbito de la
Municipalidad de la Ciudad de Mendoza.
Analizaremos la evasión respecto del pago de la Tasas por Servicios a la
Propiedad Raíz que se detecte durante el proceso de transferencias de inmuebles o en la
verificación de superficies realizada por imágenes satelitales a través del “Programa de
Mejora de la Gestión Municipal – Proyecto “Mejora de la Gestión a través de la
Implementación de un Sistema Integrado de Georeferenciación”, aplicado por la
Municipalidad de la Ciudad de Mendoza en coordinación con organismos públicos y
privados, como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Unidad de Financiamiento
Internacional (UFI) como coordinadores del proyecto, la Unidad Ejecutora Central (UEC) y
la empresa ganadora de la licitación.
Si bien la implementación y puesta en marcha del Programa se proyectó
inicialmente a 12 meses, este plazo fue reducido a la mitad a través de convenios
logrados por el Municipio por lo que, a la fecha, se encuentra en ejecución el 40% del
programa, lo que nos reporta una restitución de siluetas de construcción con un 80% de
avance, con todo el proceso de digitalización a punto de culminar y presto para su
implementación inmediata, bajo procedimientos administrativos certificados por Normas
ISO.
Esto resulta posible en virtud de que, la Administración Municipal, a partir del año
2007, desarrolló e implementó sistemas de Gestión de Calidad que cumplen con todos
los requisitos de la Norma ISO 9001:2008; certificando 49 procesos de distintas
dependencias, entre las que se encuentra la Administración Tributaria con todas sus
áreas certificadas y, con el objetivo de alcanzar la certificación de la totalidad de los
procesos de la Administración Municipal; siendo uno de estos procesos certificados el de
“Registro de Superficies sin Permiso”, marco administrativo para determinar y registrar
las superficies clandestinas que evaden el pago de la Tasa por Servicio a la Propiedad
Raíz correspondiente.
La importancia de la puesta en marcha de este programa radica no solo en los
beneficios para la Administración Tributaria Municipal sino en sus múltiples aplicaciones y
aportes a otras administraciones, ya que, una vez detectada la superficie clandestina
construida, la evasión puede alcanzar a otros tributos, ya sea municipales, como la
evasión del pago del aforo por construcción, permisos etc.; provinciales, si esta
modificación no declarada impacta en el avalúo inmobiliario y hasta nacionales, si con
la omisión se pretendía evadir la valuación requerida para tributar el impuesto sobre los
bienes personales, entre otros ejemplos.
La estrecha vinculación entre las bases de datos que existe entre la Dirección
Provincial de Catastro, el Registro de la Propiedad Inmueble de la Provincia y la
Dirección Municipal de Catastro, hace posible que los datos recabados puedan ser
utilizados por estas dependencias, con actualizaciones permanentes y trabajando en
conjunto a fin de lograr la máxima optimización de los recursos invertidos en cada
administración.
Por último, es dable destacar que lo oneroso de la implementación de estas
nuevas tecnologías puede desalentar su adquisición por parte de administraciones
tributarias subnacionales, por lo que a través del desarrollo del presente trabajo se logra
demostrar que con lo recuperado puede lograrse la autofinanciación del proyecto,
incrementando además la recaudación general, aportando datos que impactan en
tributos municipales, provinciales y nacionales y, objeto de este análisis, coadyuvar
en las políticas públicas aplicadas por las administraciones tributarias tendientes a lograr
una mayor conciencia tributaria, y un menor índice de evasión fiscal en sus
contribuyentes.
INTRODUCCIÓN
El ejido municipal de la Ciudad de Mendoza posee una superficie de
20.834.956,63 Km2 con un total de 69.084 padrones de los cuales 68.500 padrones
tributan tasa por Servicio a la Propiedad Raíz, encontrándose la ciudad en una etapa de
crecimiento constante. El análisis planteado se encuentra enfocado en el desarrollo de los
avances tecnológicos aplicados por el Municipio como herramienta de detección de
omisiones en las declaraciones de modificaciones en los inmuebles ubicados en su ejido y
su impacto en las finanzas públicas municipales, es decir, se encuentra enfocado sobre
aquellos casos en los que el contribuyente omite deliberadamente aquello que debe y
puede declarar respecto de mejoras, ampliaciones y modificaciones en construcciones
edilicias que tributan la tasa por servicio a la propiedad raíz, ordenada por la normativa
tributaria municipal.
La evasión tributaria es un problema central de toda economía y la administración
tributaria subnacional, específicamente municipal, no escapa de esta problemática. Es por
ello que en forma constante el Municipio diagrama e implementa políticas públicas
tendientes a profundizar la lucha contra la evasión fiscal, con el objeto de lograr mayor
eficiencia en la percepción y fiscalización de los tributos municipales, disminuyendo los
índices de morosidad y evasión para mejorar los servicios que se brindan al vecino.
Dichos programas tienden a facilitar el acceso a los contribuyentes al pago de los tributos,
mejorar la atención, modernizar la administración y los sistemas informáticos y facilitar el
acceso a la información.
Dentro de este marco, desarrollaremos la implementación del Sistema de
Georeferenciación, GIS, el cual aporta tecnología a los instrumentos de detección de
casos de evasión fiscal que se encuentran en funcionamiento.
Analizaremos entonces, el marco legal y conceptual del tributo evadido, Tasa por
Servicio a la Propiedad Raíz; luego una breve exposición del proceso de Registro de
Superficies sin Permiso, certificado por Normas ISO 9001:2008, para luego desarrollar la
metodología aplicada en la implementación del Sistema GIS como herramienta para la
detección de la Evasión Tributaria, (modos de detección de construcciones no declaradas,
mecanismos de actualización de los datos, registración y la determinación del recupero
del pago del tributo evadido), culminando con el análisis de los resultados de la restitución
de estas superficies no declaradas y su impacto en la recaudación municipal.
CAPITULO I
Sistema Integrado de Georeferenciación
1.- Marco Legal
La tasa analizada se encuentra definida en el artículo 4° del Código Tributario
Municipal, aprobado por Ordenanza N° 1022/77, modificada por la Ordenanza 3841/12, el
cual reza: “Tasa es la prestación pecuniaria que, por disposición de las normas a que se
refiere el Artículo 1º, están obligadas a pagar a la Comuna las personas, como retribución
de los servicios que la Municipalidad tenga establecidos y que para cada Tasa se
determina”. El artículo 104 del mismo Código, bajo la denominación de Servicios a la
Propiedad Raíz, define como hecho imponible sujeto al pago del tributo por Tasas por
Servicios a la Propiedad Raíz, a … “todo inmueble que se encuentre beneficiado, directa
o indirectamente con cualquiera de los siguientes servicios: servicios generales,
alumbrado público, limpieza y riego de calles y cunetas, conservación de calles y cunetas,
conservación arbolado público, extracción de residuos domiciliarios, higienización y
conservación de plazas y espacios verdes, inspección de baldíos, nomenclatura y
numeración urbana y cualquier otro servicio de carácter general no retribuido con una
contribución especial, servicios especiales, suministro de agua corriente, cloacas… "
La Ordenanza Tarifaria vigente para el ejercicio 2015 Nº 3880/14, establece que, la
Tasa por Servicios a la Propiedad Raíz se fija en el cero coma ochocientos sesenta y
nueve por mil (0,869 ‰) sobre el avalúo municipal establecido al inmueble. Dichos valores
se ajustan conforme la Ley de Avalúo Fiscal de la Provincia de Mendoza que se
encuentre vigente.
2.- Marco conceptual
El sistema integrado de Georeferenciación (GIS), recientemente adquirido y en
proceso de aplicación por la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza complementa y
mejora el sistema que se encuentra en uso.
La utilización del GIS tiene como finalidad mejorar la aplicación de políticas
públicas orientadas a reforzar la responsabilidad fiscal del contribuyente con un mínimo
costo y un máximo impacto social, mejorando la gestión municipal a través de nuevos
aplicativos que robustecen al sistema de información existente con el fin de mejorar la
base de recaudación y la relación integral vecino - municipio.
En la actualidad se encuentran digitalizados todos los antecedentes catastrales de
las propiedades inmuebles ubicadas dentro del ejido municipal y con las cuales se
conforman los parámetros que determinan la base de tributación de la tasa por servicio a
la propiedad raíz, capítulo I, artículo 2 y cc., Ordenanza Tarifaria Municipalidad de la
Ciudad de Mendoza Nº 3880/14 y artículos 4 y 5 y cc. Código Tributario Municipal,
Entre los antecedentes digitalizados se encuentran la totalidad de los planos de
mensura y construcción de cada inmueble aprobado por el Municipio. Estos datos
determinan la superficie del terreno y los metros construidos en cada padrón y de allí se
infieren los parámetros de variación de la tasa municipal.
Cuando el contribuyente decide modificar físicamente su propiedad raíz, debe
denunciar dichas variaciones, (construcción, demolición o refacción), al Municipio, quien
registra en los antecedentes del inmueble los nuevos parámetros, iniciándose
paralelamente el proceso de actualización del avalúo con impacto directo sobre la
liquidación a tributar de la tasa por servicio a la propiedad raíz. De infringir este deber,
claramente evade la incidencia de dichas modificaciones sobre el valor de la Tasa por
Servicio a la Propiedad Raíz que tributa.
La omisión de denunciar este tipo de modificaciones en los inmuebles, implica no
solo la evasión del pago de la tasa correspondiente sino también que la construcción no
posea los controles públicos exigidos en un territorio con alto riesgo sísmico, por lo que la
normativa prevé plazos breves para su denuncia y aplicaciones de multas onerosas ante
su omisión.
De allí la necesidad de adoptar medidas que nos lleven a compeler a los
contribuyentes a no evadir su obligación de denuncia y en caso de hacerlo, apelar a
estrategias tecnológicas para su detección, como el “Sistema de Información Geográfica”,
- GIS - el cual es respaldado con la utilización de vehículos aéreos no tripulados, -
DRONES - con el fin de lograr relevamientos a través de imágenes de cada inmueble, las
cuales se cotejan con la base de datos municipal ya registrada generándose el inicio del
proceso de investigación a los efectos de ajustar las bases tributarias a lo que la realidad
revela.
El GIS, junto al montaje de fotos digitales, permite en un mismo operativo detectar
antenas clandestinas, elementos de publicidad y propaganda no declarados, comercios
no habilitados y en el caso que nos ocupa, terrenos registrados como baldíos pero con
construcciones clandestinas y mejoras no declaradas, determinándose una posible
situación de evasión fiscal en este sentido.
A través del proceso de Registro de Superficies sin Permiso se activan todos los
mecanismos establecidos por el Municipio para detectar al evasor elevando el nivel de
cumplimiento fiscal y la percepción de riesgo ante su incumplimiento.
3- Proceso
3.1.- Objetivos:
El objetivo del proceso es obtener un registro de superficies sin permiso surgido de
transferencias de inmuebles o por verificación por imágenes satelitales que se encuentran
ubicadas dentro de los límites de la Ciudad de Mendoza.
3.2.- Descripción del proceso
3.2.1.- Detección:
a) Por Transferencia de inmueble:
Al solicitar el cambio de titularidad en un inmueble se exige adjuntar plano de
mensura aprobado por la Dirección de Catastro Provincial. Al momento del control de la
documentación presentada, se realiza una comparación con los antecedentes que obran
en la carpeta de antecedentes catastrales de la propiedad y en los documentos
escaneados adjuntos al padrón municipal correspondiente.
De la divergencia entre el plano de mensura presentado y el plano de obra y/o por
relevamiento existente en los antecedentes se detectan las superficies sin permiso del
inmueble, procediéndose a la demarcación de esta superficie en el soporte papel que
formará parte del expediente administrativo que se genere.
b) Por detección de imágenes satelitales:
Por esta misma oficina a través de la confrontación de registros gráficos existentes
en las bases de datos municipales con la imagen satelital disponible.
3.2.2.- Verificación:
Identificada la superficie sin permiso, inmediatamente se procede a realizar una
búsqueda de la existencia de antecedentes en el Sistema de Mesa de Entradas a fin de
descartar alguna presentación o procedimiento en trámite que al momento no ha sido
comunicada a la Dirección de Catastro, de darse esta situación, se procede a dejar
asentado el dato.
3.2.3.- Preparación:
Detectada la superficie sin permiso, en cualquiera de los dos casos, se formula
expediente administrativo, se adjunta fotocopia simple de plano con demarcación de
superficie sin permiso si lo hubiere, plancha catastral, fotografía, imagen satelital y
constancia de afectación, pudiendo agregarse cualquier otro documento que constate el
estado de la parcela.
Para el caso a) las actuaciones son remitidas a la Dirección de Obra Privadas, con
aplicación del proceso de gestión de documentos.
Para el caso b) se emite resolución administrativas de revalúo, se notifica al
contribuyente y una vez firme las actuaciones son remitidas a la Dirección de Obras
Privadas.
3.2.4.- Registración:
Para el caso a) una vez detectados los datos que implican superficie sin permiso
se procede a cargar la información conforme planilla de superficie sin permiso siendo
impresa una vez cada seis meses. Para el caso b) se da incorporación de la superficie
detectada al sistema al solo efecto tributario, lo que no implica en modo alguno el
otorgamiento de subsistencia de las construcciones sin permiso detectadas.
CAPITULO II
Implementación del Sistema GIS para detección de Evasión Tributaria
1.- Procedimiento
1.1.- Análisis situación actual: En el presente plano se pueden observar las
superficies declaradas que posee el Municipio, en donde el “0” expresa que no existen
superficies construidas a los efectos tributarios y que se encuentran registradas como
“baldíos”. Las siluetas responden a los planos de construcción registrados.
1.2.- Investigación. Fotografía aérea capturada, con superposición de las
parcelas y construcciones declaradas, es decir, fotografía de la situación actual que
debiera coincidir con las superficies registradas en el plano anterior.
1.3.- Relevamiento: En la siguiente lámina se encuentran incorporadas las
superficies detectadas clandestinas y restituidos los valores bases para la tributación:
1.4.- Análisis situación relevada: Plano final con incorporación de las superficies
clandestinas detectadas con identificación de destino de las mismas y restitución de los
valores bases para la tributación.
1.5.- Resultado obtenido: Foto aérea con los planos y valores restituidos en
donde pueden observarse las diferencias de superficies declaradas de las realmente
construidas.
2.3.- Detección por foto aérea de superficie no declarada y recategorización y
modificación del avalúo del inmueble.
En este inmueble, y con la aplicación del Sistema de Georeferenciación se logró
detectar una superficie no declarada de 144,20 m2 construidos, lo que implica una
modificación del avalúo de la propiedad de $ 149.175,00 a $ 568.269,44, es decir el
propietario se detectó la evasión en la base imponible para el pago de Tasas por Servicio
a la Propiedad Raíz de la suma de $ 419.094,44 anuales.
CAPITULO III
Análisis de Georeferenciación
1.- Resultados de la Restitución
El ejido de la Ciudad de Mendoza, a efectos de su urbanización, se encuentra
dividido en 12 secciones. A los fines prácticos hemos trabajado solo con una de ellas, la
Sexta Sección, comprendida por 5.748 parcelas empadronadas. Tal elección resulta de
las propias características de esta sección, siendo un área residencial en donde es más
eventual que se encuentren superficies cubiertas nuevas con un índice medio - alto de
construcciones sin declarar.
Se han considerado solo las propiedades comunes y el padrón matriz de cada
Propiedad Horizontal y no estando incluidas en el análisis las unidades de Propiedad
Horizontal. La valuación de la superficie cubierta ha sido detectada gracias a la restitución
realizada por la empresa contratada a ese efecto, en el marco de un convenio de trabajo
entre entidades públicas y privadas, recibida en el mes de Octubre de 2015.
1.1.- Para obtener los resultados expuestos se realizaron los siguientes procesos:
- La primera comparación realizada fue sobre el total de superficie cubierta
medida en la restitución de la sección definida, lo que arroja un resultado de 1.244.373 m2
con el total de superficie empadronada de la misma sección en el sistema Municipal de
1.147.846 m2 surgiendo una diferencia de 96.527 m2. Lo que representa un incremento
del 8,4 % y hace un promedio de 16,68 m2 por parcela empadronada de superficie
detectada en dicha sección.
- En segundo lugar se comparó la superficie cubierta medida en la restitución con
la superficie registrada en la base de datos municipal de cada inmueble. Los resultados se
expresan en el siguiente cuadro:
Ítems Cant.
Parcelas Detalle
a) 84 En restitución es parcela Baldío y en Municipio Baldío
b) 37 En restitución es parcela Baldío y en Municipio Edificado
c) 58 En restitución está Edificado y en Municipio es Baldío
d) 455 En restitución la superficie cubierta en menor que la registrada en el Municipio
e) 2214 La superficie cubierta es igual Municipio (+ - 5 %)
f) 1341 La superficie cubierta es mayor a la del Municipio hasta un 15 %
g) 1559 La superficie cubierta es mayor a la del Municipio por sobre el 15 %
h) 5748 Total de parcelas analizadas
De este cuadro separamos las parcelas del grupo g) por ser potencialmente más
factibles de generar un aumento en la recaudación por Tasas por Servicios Municipales.
De los 1.559 casos se descartaron 119 correspondientes a edificios de propiedad
Horizontal, cuyo análisis requiere de un estudio más pormenorizado, de los 1.440
restantes se obtuvieron estos resultados:
Menor superficie cubierta detectada 11,30 m2
Mayor superficie cubierta detectada 1392,60 m2
1421 casos tienen una superficie cubierta detectada entre 11,30 m2 y 300 m2
19 casos tienen más de 300 m2
A estos 1.440 casos se les aplicó un recálculo del avalúo con el incremento de la
superficie detectada y la categorización ya predeterminada. Sobre estos nuevos avalúos
se les calculó la Tasa por Servicios con los parámetros fijados para Noviembre de 2015,
obteniendo los resultados que se detallan en el siguiente cuadro:
1.2.- Conclusión de los resultados de la restitución:
De los 1.388 casos que registrarían aumento en la tasa por Servicios
Municipales se pueden detallar:
La superficie cubierta detectada en estos casos suma 85.639,52 m2
La superficie cubierta total registrada es de 230.860,68 m2
La superficie cubierta detectada representa un 37,09 % respecto a la registrada.
En 1.388 casos la superficie detectada equivale a un promedio de 61,70 m2
El monto mínimo de aumento en la Tasa es de $ 0,24 x mes
El monto máximo en el aumento de la tasa sería de $ 3.307,39 x mes
El monto total de aumento que registraría la tasa es de $ 193.099,47 x mes
En un año la facturación por Tasa por Servicio Municipal en la Sexta Sección se
incrementaría en $ 2.317.193,64 anuales.
Detalle Cantidad
parcelas Porcentaje
No modifican tasa (Mínima) 52 3,61 %
Aumenta de $ 0,24 a $ 20 56 3,89 %
Aumenta más de $ 20 hasta $ 50 140 9,72 %
Aumenta más de $ 50 hasta $ 100 482 33,47 %
Aumenta más de $ 100 hasta $ 150 316 21,94 %
Aumenta más de $ 150 hasta $ 200 165 11,46 %
Aumenta más de $ 200 hasta $ 300 122 8,47 %
Aumenta más de $ 300 hasta $ 400 48 3,33 %
Aumenta más de $ 400 hasta $ 750 45 3,13 %
Aumenta más de $ 750 14 0,97 %
TOTAL 1440 100 %
CAPITULO IV
Conclusiones finales
Los avances tecnológicos, de las comunicaciones, la informática y la globalización
junto al constante crecimiento de las ciudades exigen a las Administraciones
Subnacionales profundos cambios en sus políticas tributarias, obligándolos a actuar con
celeridad y eficiencia y a utilizar todos los recursos tecnológicos que se encuentren a su
alcance en pos de la disminución de la evasión fiscal por parte de sus contribuyentes.
Sabemos que la evasión es un fenómeno que muta constantemente planteando nuevos
desafíos, por lo que, se deben aunar esfuerzos a efectos de determinar su existencia y
lograr acciones adecuadas para contrarrestarlo.
Dentro de este contexto y en el marco de la detección de evasión del pago de
tasas que gravan inmuebles, es que resulta de vital importancia que los Municipios
posean una estructura de Catastro propia, vinculada a las bases de datos del catastro
provincial y nacional y en constante flujo de información con las áreas que puedan
proveerle de otros datos que complementen sus registros, tales como Registro Públicos
de Inmuebles, etc., equiparándose y cooperando con las administraciones provinciales.
Una Administración Tributaria Subnacional municipal, que no depende
financieramente en la implementación de sus políticas públicas tributarias de la Provincia
o Nación, aporta al federalismo y a la autonomía, a veces solo consagrada en el texto de
la Constitución, un gran avance en materia de gestión y administración de recursos. La
implementación del sistema GIS, en su recupero, logra no solo autofinanciar su
adquisición e implementación sino que además reditúa en una mayor y mejor
recaudación, evidenciando irregularidades en las construcciones de inmuebles en una
zona del país de alto riesgo sísmico, detectando evasión fiscal y permitiendo el
diagnóstico geográfico de zonas donde se comete mayor evasión pudiendo así definirse y
dirigirse políticas de fiscalización más efectivas y eficientes.
La detección de casi dos millones y medio de pesos anuales de evasión
fiscal en el análisis de una zona de la ciudad, calificada como de índice medio en cuanto
al promedio de construcciones clandestinas detectadas anualmente, es una muestra más
que suficiente de que la actual gestión municipal ha tomado más que certeras decisiones
en pos de un Municipio eficiente y con alta rentabilidad financiera.
GLOSARIO
S.I.Ge.M -Sistema Integrado de Gestión Municipal- es el sistema informático instalado en todas las
terminales informáticas de la Municipalidad de la ciudad de Mendoza.
Transferencia. Operatoria por la cual el titular de un padrón municipal informa formalmente al
municipio que ha transmitido la titularidad de ese padrón a otra persona.
Padrón Municipal. Es el modo de registración de los inmuebles que ubican dentro del ejido de la
ciudad de Mendoza, el cual se identifica con un número único.
Carpeta de antecedentes Catastrales: Legajos numerados que se encuentran en el archivo de la
Dirección de Catastro que contiene información catastral relativa al inmueble, hoy digitalizada.
BIBLIOGRAFIA – LEGISLACION
- Código Tributario de la Municipalidad de la Ciudad de Mendoza - Ordenanza 10226/77 y sus
modificatorias.
- Ordenanza Tarifaria Municipalidad de la Ciudad de Mendoza N° 3880/14 (para el ejercicio 2015).
- Proceso “Registro Superficies sin Permiso” - certificado Normas ISO 9001-2008.
- Base de datos SIGeM - Dirección de Sistematización de Datos - Municipalidad de la Ciudad de
Mendoza