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  • Ordenacin del territorio y planificacin urbanstica en la Comunidad de Madrid.

    Dra. Mara Jess Salado Garca Dpto. Geografa - UAH

    [email protected] Resumen En la presente comunicacin, tras presentar brevemente el marco legal e institucional que ha amparado el enorme crecimiento urbanstico de la Comunidad de Madrid en los ltimos veinte aos, se exponen las caractersticas de los planes generales de ordenacin (o instrumentos equivalentes) de doce municipios madrileos. El anlisis de la documentacin escrita y cartogrfica de cada uno de esos planes (en versiones actualizadas hasta 2007) persegua: (1) sondear el grado de actualizacin y diversidad de las figuras de planeamiento vigentes y su adaptacin al margo legal en vigor; y (2) examinar el grado de incidencia de las mismas en las transformaciones habidas en el territorio. Siguiendo una metodologa planteada en el Laboratorio de Urbanismo y Ordenacin del Territorio de la Universidad de Granada, y en el nimo de expresar los resultados de forma estructurada y sistemtica, se definen tanto una serie de dimensiones o capacidades ideales del planeamiento como de indicadores que faciliten la valoracin de esas capacidades. Esto nos permitir ponderar la mayor o menor eficacia de los planes examinados como instrumentos orientadores del crecimiento urbano y de la transformacin del territorio. Los resultados obtenidos arrojan, lamentablemente, un magro resultado, no obstante comparable al obtenido en otros mbitos geogrficos (sin ir ms lejos el obtenido por el citado grupo de la Universidad de Granada sobre aquella Aglomeracin Metropolitana). Sin duda, ello nos interpela sobre la vigencia y la validez de los actuales instrumentos de ordenacin del territorio y la necesidad de replantearlos desde nuevas bases. Palabras clave Ordenacin del territorio / Planificacin urbanstica / Comunidad de Madrid

  • La Comunidad de Madrid ha sufrido en las ltimas dos dcadas un crecimiento urbano

    muy significativo (Observatorio de la Sosteibilidad en Espaa 2006). El mapa de la figura 1 muestra la cuanta superficial y localizacin de esas nuevas reas artificializadas entre 1990 y 2000. Es objeto de esta comunicacin analizar la incidencia de los instrumentos de planificacin sobre esa realidad. Se abordar, por tanto, en primer lugar un repaso breve de la estructura legistativa e institucional en las que hay que enmarcar esos instrumentos.

    Figura 1. Situacin de las nuevas reas residenciales y productivas en la Comunidad de Madrid 1. El marco legal e institucional 1.1. Estructura legislativa

    Las normas rigen la planificacin urbanstica y territorial de la Comunidad de Madrid son las siguientes (en negrita los documentos ms importantes):

    LEGISLACIN ESTATAL: - Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se prueba el texto

    refundido de la ley de suelo (BOE, num. 154, 26 de junio de 2008).

  • LEGISLACIN AUTONMICA: - Ley 9/1995 de 28 de marzo, de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y

    Urbanismo (BOCM, 11 de abril de 1995). Parcialmente derogada por la Ley 9/2001 del Suelo de la Comunidad de Madrid (quedan vigentes los ttulos II, III y IV, referentes al mbito de la planificacin territorial).

    - Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (BOCM, num. 177, 27 de julio de 2001).

    En el contexto de la renovacin de la legislacin urbanstica que supuso la Ley estatal

    sobre Reforma del Rgimen Urbanstico y Valoracin del Suelo de 1990 (texto refundido en RDL1/1992) y en ejercicio de la competencia legislativa plena de que goza en esta materia1, la Comunidad de Madrid se dota en 1995 de una Ley de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y Urbanismo (en adelante Ley 9/1995), con el objetivo bsico de propiciar e, incluso, asegurar, en sintona siempre con las polticas econmicas y medioambientales, su vertebracin e integracin al servicio de la calidad de vida de la poblacin (prembulo). A diferencia de la primera Ley autonmica sobre Ordenacin del Territorio de 1984, sta se hace eco de un enfoque ms centrado en el planeamiento estratgico, en la reconsideracin de las necesidades y oportunidades de la regin y en la definicin de acciones positivas selectivas de reestructuracin subregional.

    La nueva Ley definir la Ordenacin del Territorio como una funcin pblica de gobierno del territorio para la organizacin racional y equilibrada de su utilizacin y, en general, de los recursos naturales que propicie la cohesin e integracin social de la Comunidad de Madrid (art. 13). Como instrumentos para alcanzar esos objetivos la Ley configura el Plan Regional de Estrategia Territorial, que constituye un instrumento de nuevo cuo y mantiene la figura de los Programas de Coordinacin de la Accin Territorial para la articulacin de las acciones de las Administraciones pblicas. Los antiguos Planes de Ordenacin del Medio Fsico se transforman en Planes de Ordenacin del Medio Natural y Rural que tienen por objeto la proteccin, conservacin y mejora de mbitos territoriales supramunicipales de manifiesto inters por su valor y caractersticas geogrficas, morfolgicas, agrcolas, paisajsticas y ecolgicas, en desarrollo de las determinaciones medioambientales del plan regional (art. 14) (Bassols, 2002, p. 137; las negritas son nuestras). Segn el texto de la Ley, ese Plan Regional de Estrategia Territorial (desde este momento, PRET), a partir de un diagnstico de problemas y oportunidades de la regin, determinar:

    Los objetivos y estrategia relativos a la organizacin y estructura del territorio de la Comunidad de Madrid. As, deberemos encontrar en ese documento: esquema de articulacin territorial (sistema de asentamientos e infraestructuras y estructura espacial de la actividades econmicas), delimitacin de los espacios naturales y rurales que deban ser preservados del proceso de urbanizacin, as como conjuntos de inters arquitectnico y cultural sujetos a proteccin, poltica regional de vivienda, esquema de movilidad e infraestructuras regionales bsicas (incluidas telecomunicaciones, pasillos para lneas de alta tensin, oleoductos y gaseoductos), dotaciones, equipamientos y servicios.

    1 El Estatuto de Autonoma de la Comunidad de Madrid es aprobado por Ley Orgnica 3/1983, de 25 de febrero, confiriendo a dicha Comunidad la plenitud de las competencias en materia de ordenacin del territorio y urbanismo (art. 26) y por Decreto 69/1983, de 30 de junio, se procede ya a la distribucin de competencias en materia de Ordenacin del Territorio y Urbanismo entre los rganos de la Comunidad Autnoma (Bassols, 2002, pp. 134-5).

  • La ordenacin de la actividad urbanstica directa y propia de la Comunidad de Madrid, necesaria para la efectividad de la estrategia referida. El Plan definir las Zonas de Inters Regional (con especificacin de los objetivos territoriales y contenido urbanstico bsico de cada una de ellas)2.

    Las directrices para la armonizacin y compatibilizacin del planeamiento municipal y los planes, programas y acciones sectoriales con incidencia territorial. Esta funcin debe abarcar, por ejemplo: magnitudes de referencia para el crecimiento poblacional y la ocupacin del suelo (en relacin con la programacin regional de infraestructuras y servicios) o determinacin de las reas o los sectores para los que deban formularse, con carcter prioritario, Programas de Coordinacin de la Accin Territorial o Planes de Ordenacin del Medio Natural y Rural.

    Al tiempo que se declara que este Plan slo puede incidir en el planeamiento

    urbanstico municipal en forma de exigencia de adaptacin, pero en ningn caso en la de su directa modificacin (apartado II.2.c del prembulo), aclara tambin que el gobierno regional del territorio tiene una prolongacin en el nivel urbanstico, bajo la forma de actuaciones de inters regional; figura, que se desagrega en dos tcnicas ms concretas (los proyectos de alcance regional y las zonas de inters regional) (apartado II.3 del prembulo). Con fecha 12 de mayo de 1995, se public un Documento Preparatorio de las Bases del PRET (PRET95). En junio de ese mismo ao, gana las elecciones autonmicas el hasta entonces principal partido de la oposicin. El nuevo gobierno regional elabora un documento de Bases3 diferente (PRET96) que se publica al ao siguiente y que difiere notablemente en sus planteamientos con respecto al anterior. En cualquier caso tampoco ste ha seguido su tramitacin por lo que no han llegado a formularse ni Programas Coordinados de la Accin Territorial, ni Planes de Ordenacin del Medio Natural y Rural; ni Actuaciones de inters regional.

    A raz de la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, que declara la nulidad de la mayor parte del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, la Comunidad de Madrid comienza la elaboracin de un nuevo texto legal, la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (en adelante Ley 9/2001) que, con carcter integral, sustituye a la legislacin autonmica y gran parte de la legislacin estatal supletoria vigentes hasta ese momento. La Ley 9/1995 queda con ello parcialmente derogada, dejando solamente vigentes los ttulos II (referente a la concertacin interadministrativa en la gestin de los intereses pblicos con relevancia territorial), III (referente a la Ordenacin del Territorio y Planes que la definen) y el IV (referente a las llamadas Actuaciones de inters regional)4.

    2 As pues, la Ley 9/1995, que defini el marco de la poltica territorial en la regin, no es slo una Ley territorial sino tambin urbanstica, en cuanto que regula el rgimen urbanstico del suelo no urbanizable y del suelo urbanizable no programado y arbitra mecanismos de agilizacin del procedimiento de aprobacin del planeamiento, ordenando el contenido y alcance de la competencia de la Comunidad de Madrid en la aprobacin definitiva del planeamiento urbanstico municipal (Ley 9/2001, apartado II, prembulo; las negritas son nuestras). 3 El 20 de junio de 1996, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprob el Documento de Bases del Plan Regional de Estrategia Territorial. 4 La subsistencia de todas las materias relativas ala Ordenacin del Territorio no deja de plantear importantes problemas interpretativos, por cuanto la Ley 9/2001, de 17 de julio, hace abundantes remisiones genricamente a materias de Ordenacin del Territorio, pero en ninguno de sus artculos se aprecia concordancia terminolgica y conceptual con las categoras e instrumentos territoriales previstos en la Ley 9/1995. Todo esto inclina a la consideracin de que se trata de una vigencia transitoria hasta una futura regulacin ex novo de la ordenacin del territorio en la Comunidad de Madrid (Bassols, 2002, p. 146).

  • La Ley 9/2001 es una ley urbanstica en sentido estricto (los aspectos de ordenacin del territorio se recogen en los ttulos vigentes de la Ley 9/1995). Es un texto extenso, complejo, minucioso, de ribetes reglamentistas incluso (Snchez Morn, 2002, p. 24); comprende desde la definicin de conceptos hasta las frmulas de ejecucin del planeamiento, buscando sistematizar y ordenar en un solo texto normas ya contenidas en otras leyes anteriores.

    Comienza declarando el contenido y naturaleza de la ordenacin urbanstica, que entronca con los principios generales de la legislacin anterior (actividad urbanstica entendida como funcin pblica sujeta a los principios rectores de la poltica social y econmica recogidos en la Constitucin y en el Tratado de la Unin) y de documentos clave en el mbito de la sostenibilidad (Declaracin de Ro, 1992). Entre las actividades que comprende la ordenacin urbanstica se menciona, lgicamente, la elaboracin y aprobacin de los instrumentos de planeamiento regulados por la Ley y que se detallan ms adelante en la tabla 1.

    Lo ms reseable, respecto a la legislacin anterior es que dispone, en su artculo 13, que el planeamiento general clasificar el suelo en: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable (SNU) de proteccin, lo que supone que:

    Se pone fin a la anterior distincin entre SNU protegido y SNU comn; todo el

    SNU debe considerarse de proteccin, o dicho de otra manera, no puede ser suelo no urbanizable ms que el sea digno de proteccin, bien en funcin del planeamiento regional territorial o de la legislacin sectorial, bien en virtud del propio planeamiento urbanstico municipal. Eso s, el margen de discrecionalidad que el planeamiento territorial y el urbanstico tienen para determinar qu terrenos es necesario preservar, cuando la proteccin no deriva de la legislacin sectorial, es amplio (Snchez Morn, 2002., p. 45).

    En los municipios sin planeamiento general, el SNU que no est protegido como tal por el planeamiento regional o la legislacin sectorial pasa a ser suelo urbanizable (Snchez Morn, 2002., p. 45);

    Al SNU comn se le aplicar, desde la entrada en vigor de la Ley, el rgimen establecido en la misma para el suelo urbanizable no sectorizado. Por ello, toda esa extensa superficie (una vez adaptado el planeamiento a la nueva Ley) puede ser objeto de urbanizacin efectiva mediante un Plan de Sectorizacin, que puede ser incluso formulado por la iniciativa privada (..) y que la sectorizacin puede afectar a mbitos aislados respecto a los suelos urbanos y urbanizables ya previamente sectorizados.

    En cualquier caso, la Ley del Suelo madrilea da un paso importante para conseguir la reclasificacin como suelo urbanizable no sectorizado de un aparte sustantiva de los que hoy es suelo no urbanizable (Snchez Morn, 2002, p. 46).

    El artculo 13.1 establece que la clasificacin del suelo corresponde al planeamiento

    general municipal, ahora constituido exclusivamente por los Planes Generales [ms los Planes de Sectorizacin para terrenos de suelo urbanizable no sectorizado (la Ley no recoge como figura de planeamiento las Normas Subsidiarias o instrumentos similares; no se prev, por tanto, que haya municipios que carezcan de planeamiento general].

    Es importante sealar que el artculo 13.2 permite expresamente la clasificacin directa de terrenos desde planes regionales supramunicipales de ordenacin del territorio (ver Ley de Ordenacin del Territorio de la Comunidad de Madrid; en la Ley 9/1995 dispone que los PRET pueden establecer la delimitacin de los espacios naturales y rurales que deban ser preservados del proceso de urbanizacin (..) Es decir que la primaca en materia de clasificacin de suelo no urbanizable la tendr el planeamiento regional, de carcter vinculante para los municipios, y al planeamiento general municipal le cabr slo la funcin

  • de completar en su caso, es decir, ampliar si procede, la superficie del suelo urbanizable de proteccin; Snchez Morn, 2002, p. 47). La Comunidad podr tambin clasificar suelo de otras clases: en la Ley 9/1995 (artculo 28) se permite a la Comunidad la declaracin, en supuestos justificados y excepcionales, de Zonas de Inters Regional; se podr as reclasificar suelo no urbanizable a urbanizable programado. Respecto al suelo urbanizable no sectorizado: los propietarios de ese suelo (privados o administraciones pblicas) pueden formular o promover el correspondiente Plan de Sectorizacin (implica presentar el Plan o Planes Parciales y la documentacin necesaria para establecer la delimitacin de las unidades de ejecucin y el sealamiento del sistema de ejecucin); el derecho a formular un Plan de Sectorizacin no conlleva el derecho a que se apruebe, pero en caso de que sea rechazado, tiene derecho a una decisin motivada. Sobre el SNU de proteccin: en congruencia con al artculo 9 de la Ley estatal de Suelo y Valoraciones, para incluir terrenos en esta clase de suelo, tienen que reunir alguna de las siguientes condiciones:

    Que su proteccin derive de algn rgimen especial establecido por la legislacin sectorial e incompatible con su transformacin urbanstica por razn de sus valores paisajsticos, histricos, arqueolgicos, cientficos, ambientales, culturales, de riesgos naturales (en este caso acreditados en el planeamiento sectorial) o en funcin de su sujecin a limitaciones o servidumbres para la proteccin del dominio pblico: montes o terrenos forestales sujetos a algn rgimen especial (art. 6.2 y 9.1 de la Ley Forestal y de Proteccin de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid); espacios agrcolas incluidos en un ENP de acuerdo a su Plan de ordenacin; zonas inundables (art. 11 de la Ley de Aguas, ciertos espacios de dominio pblico natural y los colindantes con stos y otros bienes de dominio pblico (ros, lagos y embalses y sus cauces, lechos, carreteras, vas frreas, aeropuertos) y con espacios naturales cuya proteccin sea incompatible con la urbanizacin (permetros de proteccin); bienes no urbanos del Patrimonio Nacional (incluido el Monte de El Pardo); vas pecuarias.

    Que su proteccin se establezca por el planeamiento regional o territorial en virtud de los mismo valores o por otros de carcter agrcola, forestal o ganadero o por sus riquezas naturales (supone, de hecho, un amplio margen de discrecionalidad de la administracin).

    1.2. Instrumentos de planificacin en la Comunidad de Madrid

    Como ya se ha mencionado, los instrumentos bsicos de planificacin vigentes son el Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET) para el mbito de toda la Comunidad de Madrid y los planes urbansticos municipales (ver tabla 1). Respecto al primero de los instrumentos, se ha apuntado asimismo que desde la entrada en vigor de la Ley autonmica 9/1995, se ha iniciado la elaboracin de dos documentos que, aunque de orientacin diferente, respondan a los objetivos y contenidos genricos definidos en la citada norma (los mencionados PRET95 y PRET96). Nos detendremos en ste ltimo por ser, a da de hoy, el nico documento de referencia.

    El 20 de junio de 1996, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprob el

    Documento de Bases del Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET96), para promover un desarrollo equilibrado en la Regin. Frente a su predecesor, destaca su esquematismo tanto en el diagnstico y objetivos, como sobre todo en sus presentaciones cartogrficas; ver figura 2).

  • Esa organizacin reticular de los elementos de diagnstico y, sobre todo, de las propuestas, aleja claramente el documento de la planificacin fsica y acenta su carcter de propuesta estratgica. Esta inconcrecin ha sido durante criticada (por ejemplo en http://www.unizar.es/aeipro/finder/INGENIERIA%20CIVIL%20Y%20PLANEAMIENTO/HC03.htm). Figura 2. Presentacin cartogrfica de algunos puntos fundamentales del PRET95 y el PRET96

    En cuanto a los instrumentos de mbito municipal, la nueva Ley del Suelo (Ley 9/2001) reza: El sistema de planeamiento urbanstico se compone de dos tipos de instrumentos: los de planeamiento general (Plan General y el Plan de Sectorizacin) y de planeamiento de desarrollo (Planes Parciales, Planes Especiales y Estudios de Detalle). Los primeros han de llevar a cabo una ordenacin integral del territorio a que se refieren; los segundos desarrollan instrumentos de planeamiento general para ciertos sectores y para determinados aspectos (art. 34 y 35).

    Las determinaciones estructurantes de la ordenacin urbanstica, propios de los instrumentos de planeamiento general, son aquellas mediante las que se define el modelo de ocupacin, utilizacin y preservacin del suelo objeto del planeamiento general, as como los elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial y de su desarrollo futuro. Esto es: clasificacin del suelo, definicin de los elementos estructurantes de los sistemas de redes pblicas, determinacin del rgimen de usos del SNU de proteccin y la divisin del suelo en reas homogneas, mbitos de actuacin o sectores, con el sealamiento para cada uno de sus criterios y condiciones bsicas de ordenacin (usos globales, reas de reparto, edificabilidades y aprovechamientos urbansticos).

    Las determinaciones pormenorizadas son las que tienen el grado de precisin suficiente para legitimar la realizacin de actos concretos de ejecucin material; suponen, pues, la definicin detallada de la conformacin espacial de cada rea homognea y, en suelos urbanos y urbanizables, alineaciones y rasantes; etc. (Desdentado, 2002, pp. 91-92).

    PRET, 1995

    Oportunidades de suelo

    para desarrollos

    residenciales

    PRET, 1996

  • Tabla 1. Instrumentos de ordenacin territorial y de planeamiento urbanstico de Madrid Tipo Instrumento Caractersticas

    Plan Regional de Estrategia Territorial

    El Plan regional de estrategia territorial establece los elementos bsicos para la organizacin y estructura del conjunto del territorio de la Comunidad de Madrid, sus objetivos estratgicos y define el marco de referencia de todos los dems instrumentos o planes de ordenacin del territorio (art. 14.2 Ley 9/1995).

    Programas Coordinados de la Accin Territorial

    Los programas de Coordinacin de la Accin Territorial establecern, en el marco de las determinaciones del Plan Regional de Estrategia Territorial, la articulacin de las acciones de las Administraciones pblicas que requieran la ocupacin o uso del suelo y tengan una relevante repercusin territorial (art. 14.3 Ley 9/1995).

    Instrumentos territoriales

    Planes de Ordenacin del Medio Natural y Rural

    Los Planes de Ordenacin del Medio Natural y Rural tienen por objeto la proteccin, conservacin y mejora de mbitos territoriales supramunicipales de manifiesto inters por su valor y caractersticas geogrficas, morfolgicas, agrcolas, ganaderas, forestales, paisajsticas o ecolgicas, en desarrollo de las determinaciones medioambientales del Plan Regional de Estrategia Territorial (art. 14.4 Ley 9/1995).

    Planes Generales Son los instrumentos bsicos para formular las polticas urbansticas municipales de conformidad con el planeamiento territorial. Tienen por objeto: a) La clasificacin del suelo del trmino municipal completo al que se refiere. b) Establecer las determinaciones de ordenacin estructurante sobre la totalidad del suelo del Municipio, salvo aquellas que corresponden a los Planes de Sectorizacin en suelo urbanizable no sectorizado. c) Establecer las determinaciones de ordenacin pormenorizada segn cada clase de suelo (art. 41 Ley 9/2001)

    Instrumentos urbansticos generales

    Planes de Sectorizacin

    Instrumentos mediante los que se establecen las determinaciones estructurantes de la ordenacin urbanstica necesarias para valorar la procedencia de acometer la transformacin urbanizadora de terrenos clasificados como suelo urbanizable no sectorizado. As, completan la ordenacin estructurante del correspondiente Plan General sobre ese tipo de suelo (art. 44 Ley 9/2001)

    Planes Parciales El Plan Parcial desarrolla el Plan General o el Plan de Sectorizacin para establecer la ordenacin pormenorizada de mbitos y sectores completos, tanto en suelo urbano no consolidado como en suelo urbanizable (art. 47 Ley 9/2001).

    Planes Especiales Los Planes Especiales tienen cualquiera de las siguientes funciones: a) La definicin, ampliacin o proteccin de cualesquiera elementos integrantes de las redes pblicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, as como la complementacin de sus condiciones de ordenacin con carcter previo para legitimar su ejecucin. b) La conservacin, proteccin y rehabilitacin del patrimonio histrico-artstico, cultural, urbanstico y arquitectnico, de conformidad, en su caso, con la legislacin de patrimonio histrico. c) La conservacin, la proteccin, la rehabilitacin o la mejora del medio urbano y del medio rural. d) La proteccin de ambientes, espacios, perspectivas y paisajes urbanos y naturales. (art. 50 Ley 9/2001).

    Estudios de Detalle El Estudio de Detalle, que deber comprender manzanas o unidades urbanas equivalentes completas, tiene por funcin, en las reas y los supuestos previstos por los Planes Generales y, en su caso, los Planes Parciales, la concreta definicin de los volmenes edificables de acuerdo con las especificaciones del planeamiento y el sealamiento de alineaciones y rasantes (art. 53 Ley 9/2001).

    Instrumentos urbansticos de desarrollo

    Catlogos de bienes y espacios protegidos

    El contenido de los Catlogos de bienes y espacios protegidos de los diversos Planes de Ordenacin Urbanstica y, los aprobados con carcter complementario o de actualizacin o mejora de stos, integra un registro administrativo radicado en la Consejera competente en materia de ordenacin urbanstica (art. 55 Ley 9/2001).

    1.3. La estructura administrativa del sistema de planificacin madrileo

    La elaboracin, tramitacin y aprobacin del planeamiento es una competencia que se encuentra repartida entre la Comunidad de Madrid y los Ayuntamientos. La Comunidad de Madrid realiza funciones de direccin y armonizacin (mediante normas reguladoras de la ordenacin urbanstica e instrucciones tcnicas: requisitos mnimos de calidad de los instrumentos de planeamiento, estndares mnimos de suelo para dotaciones pblicas; obras y servicios mnimos de urbanizacin y sus caractersticas tcnicas; normalizacin de la

  • informacin urbanstica y de la cartografa), de consulta y sustitucin, y es tambin competente para la aprobacin definitiva de algunos instrumentos de planeamiento (Planes Generales, Planes de Sectorizacin, PP y Espaciales de municipios con poblacin inferior a 15.000 hab. y Catlogos de bienes y espacios protegidos; tambin en los instrumentos que afecten a ms de un trmino municipal. El resto de las competencias sobre planeamiento urbanstico corresponden a la Administracin municipal (Desdentado, 2002, p. 82).

    A los Ayuntamientos corresponde, por tanto, la tramitacin y aprobacin definitiva de los Estudios de detalle y de los PP y Especiales en municipios con poblacin de derecho superior a los 15.000 habitantes.

    2. El planeamiento en la Comunidad de Madrid

    El Planeamiento Matriz de la Comunidad de Madrid tiene una edad media de cerca de 10 aos. De sus municipios, 37 disponen de Plan General de Ordenacin 1 de Proyecto de Delimitacin de Suelo Urbano y el resto (141), de Normas Subsidiarias de Planeamiento (SIURDOC, 2004). Una elevada edad media que se ve contrarrestada en los ltimos aos por la aprobacin de Planes o Normas de 75 municipios (figura 3). Figura 3. Edad del planeamiento municipal. Base de datos SIURDOC. Actualizacin 2007

    Dada la extensin y complejidad de la Comunidad de Madrid, para la consecucin de esta tarea se han seleccionado 12 municipios que pretenden recoger la diversidad existente en cuanto a edades del planeamieto y a procesos activos en el mbito regional, en especial:

    Los principales ncleos de crecimiento residencial, incluyendo procesos diversos (y dejando fuera, por tanto, pequeos municipios de los extremos norte y sureste, con dinmicas demogrficas y constructivas regresivas): aparte del propio municipio de Madrid se ha intentado incluir municipios caractersticos de distintos momentos de

  • crecimiento (ncleos incorporados a la dinmica metropolitana en la primera fase de descentralizacin de funciones y ahora rejuvenecidos, municipios metropolitanos de segunda generacin, nuevas periferias industriales, parques empresariales y nuevos enclaves terciarios, primera residencia en municipios no metropolitanos ...). Ello supondr la inclusin de distintas morfologas (agregadas o conurbadas vs. lineales, nodales, urbanizaciones dispersas ...).

    Distintas especializaciones funcionales, ratios residencia-empleo y centralidades metropolitanas (grandes centros industriales, logsticos, de servicios, tursticos).

    Proyectos urbansticos (y sectoriales) de relevancia metropolitana. De todos ellos se ha analizado sus caractersticas sociodemogrficas y morfolgicas,

    patrones de crecimiento y situacin del planeamiento (figura 4). A continuacin presentamos un resumen de la caracterizacin socioterritorial y del instrumento de planificacin vigente de tres de ellos, representativos de procesos y momentos o estilos diferentes de planificacin:

    Figura 4. Municipios seleccionados sobre zonas homogneas delimitadas por Garca Palomares y Gutirrez Puebla (2007)

    Galapagar es un municipio situado a 881 m.s.n.m. y a 35 km de la capital, sobre la N-

    VI. Parte de su trmino municipal se encuentra dentro del Parque Regional de la

    Cuenca Media del Guadarrama (en su mayor parte incluido tambin en la Red Natura)

    y muy cercano al embalse de Valmayor. La morfologa edificatoria dominante en los

    distintos enclaves del municipio es la vivienda unifamiliar. Con un rpido crecimiento

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  • en los ltimos aos (unos15.000 vecinos en apenas 10 aos), ha llegado ya a los

    26.500 vecinos. Su renta per cpita es una de las ms altas de la Comunidad.

    Instrumento evaluado: Normas Subsidiarias y Complementarias, 1976. De las

    innumerables modificaciones parciales (Memoria, 1988, pp. 9-10) hechas sobre el

    documento original ha resultado una densificacin desproporcionada y un notable

    deterioro de la calidad ambiental. Modificacin puntuales, como la de 1988, intentan

    sin excesivo xito ordenar urbanizaciones y colonias que han surgido por

    yuxtaposicin al ncleo antiguo de La Navata entre ste y la estacin de ferrocarril y

    una dotacin de infraestructuras y equipamientos acorde a una poblacin en aumento

    Nuevo Baztn. Distancia a Madrid: 48 km; altitud: 831 m.s.n.m. Municipio

    mediatizado por la enorme desproporcin entre un pequeo casco urbano (declarado

    Bien de Inters Cultural) y unas urbanizaciones tanto legales como ilegales, en origen

    todas ellas de segunda residencia y hoy progresivamente utilizadas como residencia

    principal. En coherencia con su progresivo cambio de funcin, se da un acelerado

    crecimiento demogrfico que llega a los 6.000 habitantes en 2009.

    Instrumento evaluado: Normas Subsidiarias, 1987. La preocupacin principal

    expresada en este documento no es ordenar la expansin del ncleo central de

    poblacin, sino ordenar una situacin catica en todo el trmino municipal con unos

    lastres importantsimos y ante los que los instrumentos disponibles en las Normas son

    solo parcialmente eficaces.

    Alcobendas. Situado a solamente 15 km del centro de la capital, y colindante con el

    lmite municipal de sta en su sector nororiental. Los recientes desarrollos urbansticos

    del municipio de Madrid en este sector han configurado un continuo urbano desde

    Fuencarral y el nudo de Manoteras hasta el municipio de San Sebastin de los Reyes,

    quedando Alcobendas en el centro del mismo. En su trmino encierra urbanizaciones

    muy amplias (La Moraleja, El Soto, El Encinar de los Reyes). Se sita entre la M-40 y

    la M-50 en el sector de la N-I; muy cercano al aeropuerto de Barajas y las nuevas

    autovas regionales en este sector. Es un territorio extraordinariamente condicionado

    tanto por los desarrollos existentes ya citados como por los futuros (en el momento de

    redaccin del Plan: el cierre de la orbital M-50 y la ampliacin del aeropuerto de

    Barajas suponen claras barreras a su desarrollo urbanstico en esos sectores).

    Crecimiento demogrfico muy escaso como corresponde a un ncleo metropolitano

    maduro; La poblacin alcanza los 109.000 habitantes en 2009. Su estatus

    socioeconmico es alto (aunque con diferencias internas importantes).

    Instrumento evaluado: Plan General de Ordenacin Urbana, 1999. Entra

    decididamente en el grupo de planes no cannicos, en la misma lnea de las leyes del

  • suelo que desde esas fechas propugnan una mayor liberalizacin: El suelo que se

    clasifica como urbanizable es el no clasificado como urbano o no urbanizable; lo que

    supone que todo el suelo que todava no ha sido incorporado al proceso urbano, en el

    que no concurran razones para su preservacin, pueda considerarse como susceptible

    de ser urbanizado. Ello no presupone necesariamente su urbanizacin futura, lo cual

    elimina al inicio toda expectativa concreta (pp. 44-45). Tambin como en el caso del

    PG de Madrid, pretende la definicin de un modelo de utilizacin del suelo a largo

    plazo (por su contenido y determinaciones ms estratgico que fsico). Como ejemplo

    de la generalidad de sus directrices citaremos el siguiente prrafo: El objetivo a

    conseguir en materia de equipamiento comunitario es el siguiente: localizar

    adecuadamente las dotaciones en los desarrollos de manera que puedan ser utilizados

    por las actividades que en ellos se desarrollen y reequilibrar los equipamientos de

    reas ya consolidadas (Memoria, p. 41).

    Tras la descripcin de las circunstancias territoriales y de planificacin de cada uno de los municipios seleccionados se procedi a evaluar la incidencia de esos instrumentos sobre el crecimiento real de las superficies urbanizadas tomando como base los seis parmetros definidos por el Laboratorio de Urbanismo y Ordenacin del Territorio (LUOT) de la Universidad de Granada. Esos seis parmetros o capacidades de orientacin del planeamiento sobre las transformaciones territoriales son:

    Capacidad de regulacin, entendida como el grado de cumplimiento de las disposiciones obligatorias dispuestas por las figuras de planificacin. En el examen de los 12 casos seleccionados se han detectado incumplimientos claros de esas disposiciones (ocupacin de suelo rstico por actividades industriales o residenciales, incumplimiento de los plazos previstos en la Ley para adaptar los instrumentos de planificacin municipal al nuevo marco normativo, inexistencia de un Plan de Estrategia Territorial completo, contemplado en la Ley 9/1995).

    Capacidad de orientacin, entendida como aquel conjunto de propuestas de carcter metropolitano que orientan nuevos crecimientos urbanos en trminos de forma y

    localizacin. La ausencia de planes regionales o subregionales nos obliga a referirnos solamente a planes sectoriales, entre los que destacaremos especialmente los referidos a infraestructuras (de transporte terrestre y areo, reas de actividad logstica) y a espacios protegidos. En este sentido, al tipificar las nuevas manchas de crecimiento urbano hemos podido observar cmo la mayor parte de ellas aparecen en localizaciones prximas a las grandes arterias de comunicacin y que los proyectos aprobados de nuevas infraestructuras pesa sobremanera en las previsiones de crecimiento y el modelo territorial propuesto en los municipios ms directamente afectados por las mismas (Alcobendas o Arroyomolinos, por ejemplo).

    Los Planes sectoriales ms recientes parecen apuntar a la ampliacin y consolidacin de ese mallado reticular que planteaba el documento de Bases vigente (PRET96). Tenderamos, por tanto, a una extensin efectiva de las relaciones y flujos de carcter

  • metropolitano y a la consecuente modificacin de los patrones espaciales de demanda de suelo para usos residenciales e industriales. Todo ello sobre esos nicos elementos articuladores: la red viaria y los espacios protegidos.

    Capacidad de coordinacin, entendida por el LUOT como aquel conjunto de directrices y recomendaciones no obligatorias, que dispuestas en el plan

    subrregional, implican situaciones de coordinacin entre los diferentes municipios

    metropolitanos. De nuevo nos encontramos con el mismo obstculo: la inexistencia del plan regional o subrregional. En algunos de los instrumentos de planificacin revisados se menciona la intencin de coordinar las propuestas con los municipios limtrofes (caso de Madrid) y la respuesta defensiva de estos. En otros se hace referencia a ese documento preliminar y sumamente general del PRET para justificar previsiones de crecimiento o reconversiones funcionales (Arroyomolinos, Rivas-Vaciamadrid).

    Capacidad de innovacin, definida como la capacidad que existe desde el plan de proponer nuevos mecanismos, procedimientos, herramientas y estrategias con las que

    favorecer un proceso de planificacin de menores costes ambientales, con dos dimensiones:

    o Innovaciones metodolgicas: incorporacin de los aspectos ambientales en la planificacin. Cabe destacar la inclusin de la evaluacin ambiental estratgica en el Plan de Madrid, la integracin de las peculiaridades topogrficas y geomorfolgicas en el Plan de Arroyomolinos o la propuesta de integracin en la red de espacios libres del espacio ocupado por el Parque del Sureste en el Plan de Rivas-Vaciamadrid.

    o Innovaciones tecnolgicas: tambin en este sentido el Plan de Madrid, como no poda ser de otra manera, incluye las herramientas ms reseables.

    No obstante, la situacin, incluso de los planes ms recientes, dista mucho de ser la deseable en cuanto a los parmetros definidos por el LUOT:

  • Capacidad de adaptacin: entendida como la capacidad de un plan general de ordenacin urbana para adaptarse a las dinmicas metropolitanas por un lado, y a

    los efectos derivados de la implantacin del propio plan por otro. Habida cuenta de la relativa dificultad de introducir cambios que faciliten la adaptacin a coyunturas cambiantes, todos los planes recientes de cierta entidad proponen unas determinaciones mnimas que sea posible modelar en el futuro para adaptar los desarrollos urbansticos a las nuevas demandas. Casos prototpicos de esto son el Plan de Madrid o el de Alcobendas. La tabla siguiente resume la valoracin de esta dimensin en los distintos casos analizados.

    Capacidad de gobernanza: materializada en nuevas instituciones y redes de gobierno territorial y nuevas formas, agentes e instrumentos de participacin social y ciudadana. Tambin en este caso coincidimos con la valoracin del LUOT de Granada: escasa capacidad de gobernanza de los planes analizados, prcticamente limitada a los perodos de informacin pblica obligados por ley, y muy escasa coordinacin entre las diferentes administraciones con competencias en el mbito territorial (casi limitadas a los informes preceptivos). Como en el resto de las capacidades, la situacin mejora ligeramente conforme avanzamos en el tiempo (planes ms recientes) y examinamos municipios e instrumentos de mayor entidad (planes generales de municipios grandes).

  • En conclusin, y coincidiendo en gran medida con la valoracin hecha con esta misma metodologa realizada sobre la Aglomeracin Metropolitana de Granada (Soria et al. 2009), podemos afirmar que los instrumentos de planificacin urbanstica y territorial en la Comunidad de Madrid distan mucho an de mostrar la eficacia deseable en cuanto a la orientacin del crecimiento de superficies urbanas e infraestructuras. En el caso de la regin madrilea, creemos necesario destacar que la falta de desarrollo de ese Plan Regional de Estrategia Territorial dificulta en sumo grado la discusin pblica y la asuncin de un modelo armnico y sostenible de ordenacin del territorio regional.

    3. Fuentes y bibliografa

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