ponencia ciea compras publicas a la af

8/18/2019 Ponencia CIEA Compras Publicas a La AF

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VIII JORNADAS INTERDISCIPLINARIAS

DE ESTUDIOS AGRARIOS Y AGROINDUSTRIALES

Buenos Aires, 2-5 noviembre de 2015

Eje 9: Instituciones y políticas públicas sectoriales. El rol del Estado. Regulaciones y políticasimpositivas. Los Programas nacionales y provinciales.

Título: Compras Públicas a la Agricultura Familiar

Autores: Dumrauf, Sergio; Karol, Ana; Lopez Saubidet, Mercedes; Moricz, Mariana; Mosse, Luis;Viteri, María Laura1

Mail: [email protected]

Resumen

La Agricultura Familiar que cuenta con altas potencialidades en cuanto a su flexibilización frente

a los cambios, muestra ciertas falencias a la hora de valorizar sus productos en el mercado. Esta

problemática es visibilizada por los/as productores/as como “un cuello de botella”. En los últimos años

se ha avanzado en la generación de canales alternativos de comercialización, como por ejemplo las

ferias de la Agricultura Familiar (AF). Sin embargo, un balance crítico de estas experiencias revela que

dichos canales son insuficientes para captar volúmenes significativos de la producción, por lo que sehace necesario complementar estas propuestas con otras que apunten a aumentar el volumen de ventas

de los agricultores familiares. Una política de compre estatal permitiría generar un mercado para el

sector consolidado de la AF, con el doble objetivo de mejorar sus ingresos a partir de una demanda

constante y efectiva, y asegurar alimentos de calidad para sectores vulnerables de la población (escuelas

y hospitales por ejemplo).

El presente trabajo consiste en analizar el contexto latinoamericano y argentino para las compras

públicas, el marco normativo actual, los dispositivos por los cuales hoy realiza las compras el estado, las

experiencias de compras públicas a la Agricultura Familiar, y por último, las lecciones aprendidas y los

desafíos futuros.

1 INTA. Proyecto “Mercados y Estrategias Comerciales” Programa Nacional para el Desarrollo y la Susten tabilidad de losTerritorios.

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1. Introducción

Las políticas públicas para el sector de la agricultura familiar y campesina (en adelante, AF)

referidas a las compras públicas, tienen como objetivo principal alcanzar mayor equidad e inclusión

social y económica. Esto implica repensar los modelos de producción, distribución y consumo de

alimentos que se encuentran en disputa en la actualidad, tanto en nuestro país, como a nivel global.

El sistema agroalimentario viene atravesando un proceso de concentración económica en cada

uno de sus eslabones (producción, industrialización, distribución y consumo), al ritmo de los vaivenes

de los ciclos de acumulación de capital de la economía mundial, consolidando un esquema de

corporaciones multinacionales con capacidad de imponer condiciones en las economías domésticas

acerca de quién produce qué y cómo, quién y cómo se industrializa, cómo se distribuye, y en definitiva,

qué alimentos consume la población (Soler Montiel, 2007). En muchas ocasiones, y como está

sucediendo en los procesos democráticos de América Latina, como Venezuela, Ecuador, Bolivia, y

también Argentina, el abastecimiento de alimentos y el aumento de los precios de los mismos, terminan

siendo un factor de desestabilización económica y política por parte de los grupos de poder. En este

sentido, la estructura concentrada de la economía, que no pudo revertirse en la última década (Azpiazu,

Schorr y Manzanelli, 2012), ha continuado un proceso de escaso equilibrio social que sólo puede

modificarse a través de políticas de intervención que busquen redistribuir la riqueza y desconcentrar los

mercados.

Así mismo, el tipo de alimentación que promueve este modelo organizado por las corporaciones

alimentarias, se orienta a los productos industrializados y no perecederos en desmedro de los alimentos

frescos, facilitando la logística y circulación de mercancías en largas distancias y períodos de tiempo,

incorporando ingredientes artificiales de bajo costo, y generando una economía de escala con poder de

desplazar a los actores económicos medianos y pequeños. Las consecuencias desde el lado del consumo,

son el impacto causado en la salud de la población, al generalizar el consumo de grasas, azúcares y

conservantes, pérdida de consumo de nutrientes, a lo que se suma la consolidación de consumos

diferenciados en nutrientes en función del poder adquisitivo de las distintas clases sociales (alimentos

sanos para ricos, alimentos básicos para pobres) (Aguirre, 2004).

Por lo tanto, estamos situados dentro de un debate mayor sobre la soberanía alimentaria de

nuestro país y en un problema de salud pública nacional. En ese marco, emergen otros modelos


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alimentarios posibles, orientados en primer lugar a satisfacer las necesidades de la economía popular 2

como proyecto estratégico, que propone valorizar al universo de la AF como un actor muy importante en

la producción de alimentos sanos y diversos para las mayorías (incluyendo la pesca artesanal y

ganadería familiar), así como también a los múltiples emprendimientos de la economía popular y

solidaria que elaboran alimentos (como empresas recuperadas, emprendimientos asociativos, etc.)3.

Desde esta perspectiva, las unidades productivas mencionadas, asociadas a sistemas de

distribución locales organizados desde otras lógicas que van más allá del mercado (por ejemplo, ferias y

mercados organizados por comunidades, gobiernos locales y/u organizaciones barriales), buscan una

interacción directa con los consumidores, mejorando los precios. Este modelo pretende proteger los

ingresos de productores y consumidores populares, contribuir a desconcentrar la economía y evitar la

inflación en productos de primera necesidad, así como también, promover el acceso a una alimentación

saludable y completa en nutrientes al conjunto de la población.

Ahora bien, el desarrollo de estos nuevos circuitos implican un esfuerzo muy importante de

coordinación entre los actores intervinientes, donde es determinante la participación del Estado para

diluir los factores excluyentes que ejerce el propio mercado. En estudios anteriores (INTA 2010, 2011,

2012), hemos identificado distintas estrategias de comercialización que la AF fue desarrollando para

vender sus productos de manera más conveniente, ya que el “cuello de botella” de la comercialización se

torna más angosto en la medida en que el sistema agroalimentario en su conjunto avanza en su proceso

de concentración. Ferias de comercialización directa entre productor y consumidor, comercializadoras

solidarias de la economía social, cooperativas de comercialización, mercados asociativos mayoristas

para productos frutihortícolas, y compras públicas son algunas de las estrategias identificadas.

Es en este marco que se inscribe este artículo, con el objetivo de profundizar sobre los

antecedentes y oportunidades de desarrollo de una de ellas: las compras públicas a la agricultura

familiar. La iniciativa surge del Proyecto “Mercados y Estrategias Comerciales” del Instituto Nacional

de Tecnología Agropecuaria, en el marco del cual se organizó el “Seminario de Compras Públicas a la

Agricultura Familiar” en mayo de 2015, con el objetivo de promover el tema en la agenda pública.

Participaron expositores del Gobierno de Brasil, del Programa de fortalecimiento de la alimentación

2 Entendemos por Economía Popular a las actividades económicas que se desarrollan por fuera de una relación asalariadoformal, que llegó para quedarse y que comprende a más de 5 millones de trabajadores (“Trabajo, dignidad y Pueblo”, JuanGrabois, Miradas al Sur, 25-01-2015).3 Esta visión se diferencia de otras aún solapadas, que entienden que la agricultura familiar tiene que insertarse en el sistemaalimentario como productor de alimentos artesanales gourmet, para un sector con alto poder adquisitivo.


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escolar de las FAO y experiencias de compra pública locales, que citamos como referencia en este

trabajo, sumados a más de doscientas personas de instituciones públicas y organizaciones de agricultores

familiares que compartieron sus visiones y experiencias.

A continuación, la primera parte de esta investigación focaliza en las experiencias desarrolladas

en otros países de América Latina (fundamentalmente en Brasil, donde surge como política pública

desde 2003). En la segunda sección, describiremos los antecedentes de políticas públicas para la AF en

Argentina, principalmente la comercialización, y las iniciativas referidas a la compra pública. Por

último, describiremos una serie de casos desarrollados en nuestro país a nivel local, a modo de tomarlos

como antecedentes para el desarrollo de una posible política nacional.

2. Políticas de compras públicas a la agricultura familiar en América Latina

Las compras públicas representan un importante mercado en el que está involucrado un

porcentaje significativo del gasto público. Según estimaciones de la OMC, entre el 10 y 15 % del

Producto Bruto Internacional responde a transacciones de compra realizada por los gobiernos estatales,

incidiendo fuertemente en las economías y sus dinámicas de desarrollo (Rozenwurcel, 2012). La Unión

Europea lleva la delantera, con un 21% de participación de las compras públicas en relación a su PBI,

mientras que en América Latina, alcanza un 15 % (SELA, 2014). Entre los países de la región, Cuba se

destaca con un 38%, seguido por Brasil. Argentina fue aumentando su participación del gasto en

compras públicas, pasando de un 14% en el año 2000, para alcanzar un 17% en 2012 (op. Cit, 2014).

Por lo tanto, dependiendo de cómo se oriente este gasto, puede resultar en una importante

herramienta para incidir en los procesos de desarrollo. Si lo que se intenta fortalecer es el desarrollo de

una economía con mayores niveles de equidad y participación de sectores excluidos del mercado y

fomentar sectores productivos con mejores niveles de sustentabilidad ambiental, existe la posibilidad de

promoverlos fortaleciendo su participación en el mercado de compras públicas.

En los países de América Latina y el Caribe, la cuestión del fomento de la AF a partir de la

compra de alimentos al sector, se viene desarrollando con cada vez más énfasis en los últimos 15 años,

fundamentalmente en articulación con las políticas de erradicación de la pobreza y desnutrición, así

como la promoción de una alimentación más saludable para la población. En ese sentido, los Programas

de Alimentación Escolar han sido instancias clave en la incorporación de compras públicas a la AF. La


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FAO ha desarrollado programas de apoyo específico a una serie número de países 4. A continuación,

señalamos algunos casos que nos resultan significativos.

a) Brasil

Brasil sostiene desde 2003 una política direccionada en este sentido, seguidos por Paraguay,

Uruguay, Venezuela y Ecuador. Son políticas que ponen en debate la orientación del gasto público en

función de un modelo de desarrollo. “El Estado tiene que tener una visión de país, una visión de

desarrollo. Porque si no estamos convencidos de este modelo de país, sino estamos convencidos de este

modelo de alimentación, entonces los problemas técnicos serán enormes y no vamos a salir del círculo

vicioso de los problemas. Pero si estamos convencidos de que lo que estamos haciendo tiene sentido y

que el sentido es mejorar la alimentación de la población, mejorar el ingreso de los productores y las

productoras, valorar a la agricultura familiar campesina como un sector económico importante y

cultural importante para el país, entonces, los problemas técnicos van a tener solución…” (Disertación

de Emma Silliprandi, Seminario Compras Públicas a la AF, 2015).

Durante la primera gestión del Presidente Lula Da Silva en 2003 en Brasil se creó el Programa de

Adquisición de Alimentos (PAA), asociado al Programa “Hambre Cero” de asistencia alimentaria, para

orientar la compra de alimentos a la AF. La implementación del mismo fue exitosa, incorporando cada

vez mayor volumen y diversidad de productos, así como más oferentes, llegando a una inversión hasta el

2012 de 5 billones de reales. Esta política se profundiza en el 2009, cuando se asocia el PAA al

Programa Nacional de Adquisición Escolar (PNAE), a través del cual se abastece a la red de comedores

escolares, que alimentan a 47 millones de estudiantes (un cuarto de la población de Brasil). A través de

la Ley 11947/2009 se establece que el 30% de las compras de alimentos realizadas en el PNAE, tienen

que ser obligatoriamente a la agricultura familiar (art. 14). Así mismo, establece que los menús escolares

tienen que tener en cuenta la cultura alimentaria local (art. 15), priorizando de este modo la oferta local

de alimentos. Tomando en cuenta el período 2012-2013, la inversión realizada bajo este programa

asciende los 874 millones de reales. Por último, una tercer modalidad de reciente implementación, son

las compras institucionales, referida a los comedores universitarios, comedores del sistema penitenciario

y hospitales, con una inversión de 60 millones de reales en el ejercicio 2012-2013.

4 Proyecto Modelo de Compras Públicas a la Agricultura Familiar Campesina para los Programas de Alimentación Escolar(TCP/RLA/3406)


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Los criterios de compra ya no se realizan en función del precio más bajo, sino que se tiene en

cuenta la cercanía, la priorización de producción proveniente de asentamiento de movimientos

campesinos, así como también la producción agroecológica, y de organizaciones, por sobre las ofertas

de productores individuales.

Los impactos positivos destacados de esta política pública, han sido, por un lado, el incentivo a la

organización de los productores para venderle al Estado, teniendo que asociarse para consolidar la oferta

y avanzar en sus grados de formalización. Por otro lado, la demanda estatal traccionó sobre los procesos

productivos, favoreciendo la diversificación de la producción, valorizando la producción local de

alimentos, más allá del ámbito escolar (Disertación de Danuta Chmilewksa, Seminario de Compras

Públicas a la AF, 2015).

Coexisten distintas dificultades para la implementación efectiva de estas políticas. Por un lado,

modificar los modelos de asistencia técnica a los productores rurales. “En muchos casos la asistencia

técnica tuvo que empezar desde cero, saber cómo trabajar desde la postcosecha, acompañar la

comercialización. Porque estaban acostumbrados a trabajar de la tranquera para adentro, y no

trabajaban de la tranquera para afuera. Eso es todo un cambio, pensar cómo planificar tantos cajones

de zanahoria por semana, cómo se tiene que cultivar para aprovechar el tiempo y el espacio”

(Disertación de Emma Silliprandi, 2015). También existen presiones de los proveedores anteriores, lo

que tornó muy necesaria la consolidación de alianzas entre productores, padres, maestros y fuertemente

los nutricionistas.

Otra dificultad importante es la implementación de estas compras en regiones metropolitanas,

donde existen grandes necesidades de consumo, y la producción se encuentra más alejada, de manera

que la logística se torna mucho más compleja. Más aún, si se tiene en cuenta que no existen estructuras

públicas de abastecimiento (como mercados de abasto, centros de acopio), ya que en su mayoría han

sido privatizados. En el municipio de Sao Pablo la implementación del PAA/PNAE recién se pudo

efectivizar en el 2012 con la compra de arroz orgánico, logrando solamente un 1% del 30% establecido

por Ley. En 2013 se llegó a un 7%, con la compra de arroz y jugo, y en 2014 se llegó a un 17%,

complementado con bananas, jugo de uva y porotos. Lo esperado para el 2015 es llegar al 23%, con la

incorporación de carne de cerdo, yogurt, frutas cítricas y aceite (Disertación de Danuta Chmielewska,

Seminario Compras Públicas a la AF, 2015).

b) Uruguay, Paraguay, Ecuador, Venezuela y Ecuador


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Venezolana de Alimentos), y FUNDAPROAL (Fundación Programa de Alimentos Estratégicos). La

estructura económica y el proceso político venezolanos, tornan necesario un análisis específico.

En cuanto a Ecuador, existen normativas específicas, como la Compra de Inclusión incluida en la

Ley Orgánica de Contratación Pública, priorizando la compra a artesanos y emprendimientos

asociativos. Así mismo define a la Feria Inclusiva como una forma en la que el Estado puede comprarle

a sectores especialmente diferenciados. Por otra parte, mediante la Ley Orgánica del Régimen de

Soberanía Alimentaria, establece la garantía de la autosuficiencia alimentaria a la población.

3. Contexto institucional de la agricultura familiar en Argentina

Para dimensionar el punto de partida institucional y la potencialidad de implementar políticas de

compra pública a la AF en nuestro país, resulta ilustrativo enumerar las transformaciones más

significativas que experimentó la estructura institucional dirigida hacia los grupos relegados del sector

agropecuario. Los cambios se observan tanto en el sentido de una mayor institucionalización de los

organismos que trabajan en desarrollo rural, como en el plano de la legislación dirigida al sector de la

AF.

Muchas de las organizaciones de productores tienen origen en movimientos sociales formados en

décadas anteriores. En este sentido, el Foro Nacional de Agricultura Familiar , constituido en 2005,

sirvió como espacio de síntesis de un sector de las organizaciones de la AF, movimientos sociales y

ONG´s, con agencias del Estado vinculadas a la AF de Argentina, como la entonces Secretaría de

Agricultura Ganadería y Pesca de la Nación, que orientaron la elaboración de políticas públicas para el

sector en el primer kirchnerismo6.

En el plano estrictamente institucional, en 2007 se promulga la resolución nº 255/07 el Registro

Nacional de Agricultura Familiar , y un año más tarde se crea la Subsecretaría de Desarrollo Rural en el

ámbito de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, en conjunto con la promulgación. Luego, en

2009, con la jerarquización de la SAGyP al rango de Ministerio, se constituyen la Secretaría de

Desarrollo Rural por un lado, y la SubSecretaría de Agricultura Familiar (SAF), por otro, elevada a

6Foro Nacional de Agricultura Familiar. Propuestas para un Plan Estratégico de Desarrollo Rural. Documento Base.

http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/cayganaderia/Informacion_general/Documento%20Compilado%20del%20Foro%20

AF%20FEB%2008.pdf .


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rango de Secretaría recién en 2013. Es en ese momento cuando se incorporan nuevos actores al diálogo

con el Estado además de la mencionada FONAF, logrando una mayor representatividad del sector 7.

En el plano de la investigación y desarrollo tecnológico, se crea en el ámbito del INTA el Centro

de Investigación y Desarrollo para la Agricultura Familiar , el cual implica un cambio en el tradicional

enfoque productivista y orientado por cadenas de valor. El sistema de extensión del INTA, nucleado en

el Programa de Desarrollo Rural Federal (ProFeDer), acompañó este proceso al adoptar una

regionalización territorial por sobre la anterior visión basada en las cadenas de valor.

Si nos referimos puntualmente a las políticas orientadas a la comercialización, según un informe

del IICA, existen a nivel del Estado Nacional veinticuatro agencias de política pública (entre programas

y direcciones) dirigidos a fortalecer los procesos comerciales de la AF (Caracciolo, 2015). Esto puede

significar un avance, aunque también una suerte de superposición de herramientas, y pocos avances en

términos estructurales.

En relación al plano jurídico, cabe destacar la sanción a principios de 2015 de la “Ley de

Reparación Histórica de la Agricultura Familiar y Campesina para una nueva ruralidad en Argentina”,

que propone un abordaje integral de la problemática de la AF. Es relevante destacar, los fines de este

trabajo, el artículo nº 22, apartado 3 de la ley, que busca impulsar “ La compra de alimentos, productos,

insumos y servicios provenientes de establecimientos productivos de los agricultores y agricultoras

familiares registrados en el Registro Nacional de Agricultura Familiar (RENAF) tendrá prioridad

absoluta en la contrataciones directas que realice el Estado nacional para la provisión de alimentos en

hospitales, escuelas, comedores comunitarios, instituciones dependientes del Sistema Penitenciario

Nacional, fuerzas armadas y demás instituciones públicas dependientes del Estado nacional. A tal fin se

deberán suscribir convenios de gestión con las distintas jurisdicciones a fin de fijar metas y objetivos a

cumplir ”8.

Es muy importante mencionar en relación a las compras públicas, el Decreto 893/2012 del

régimen de Contrataciones de la Administración Pública, que establece la priorización de compra a

Efectores Sociales, inscriptos como Monotributistas Sociales. Este régimen, si bien no es específico de

la AF, incluye a todo emprendimiento de la Economía Social que oferte al Estado, y establece

7 Nos referimos al Movimiento Nacional Campesino Indígena, a la Asamblea Campesina Indígena del Norte Argentino, la

Agrupación Grito de Alcorta, la Unión de Trabajadores de la Tierra, el Frente Agrario Evita, y recientemente, la FederaciónAgraria Argentina, entre otros. 8 http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/240000-244999/241352/norma.htm. Consultado el 15-9-2015. Cabe

destacar que la Ley aún no dispone de presupuesto propio para hacerse efectiva.

http://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/240000-244999/241352/norma.htmhttp://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/240000-244999/241352/norma.htmhttp://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/240000-244999/241352/norma.htmhttp://www.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/240000-244999/241352/norma.htm


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procedimientos simplificados. El problema que aparece es el techo económico del sujeto beneficiario

(Efector Social), quedando fuera del régimen ni bien se supera el límite de la subsistencia.

Por último, cabe mencionar el Proyecto de Ley “Régimen de Compra a la Agricultura Familiar

para fortalecimiento del sector”, presentado por el bloque del Frente para la Victoria para su tratamiento

en la Cámara de Diputados en julio del corriente año. Este Proyecto apunta a complementar el art. 22 de

la Ley de Agricultura Familiar referido a las compras públicas, disponiendo un fondo de financiamiento

que acorte los tiempos de pago al productor en las operaciones de compra pública a la AF que se

pudiesen realizar. Sin dudas que la aprobación de una Ley de etas características, con presupuesto

asignado, sería un gran avance en la materia.

La oferta de la agricultura familiar

En base a lo dicho anteriormente y partiendo del supuesto de que el Estado posee la capacidad

institucional para desarrollar una política integral de compras públicas, conviene reflexionar por el lado

de la oferta de la AF. Si bien en los últimos años se ha visibilizado el aporte que la AF hace en términos

productivos en Argentina (Obstchatko, 2007; ATLAS de la Agricultura Familiar, 2009), es cierto que las

condiciones desfavorables en que desarrolla su producción muchas veces les impiden mantener una

producción constante, homogénea y con volúmenes significativos. Esto se debe por un lado, a la relación

asimétrica que la AF mantuvo históricamente con los otros actores del sector, aquellos vinculados a la

producción empresarial destinada a la exportación de commodities, y por el otro, a un menor peso

relativo de los sectores populares del campo respecto a los sectores dominantes, a diferencia de otros

países de la región9. Los datos del último censo agropecuario disponible señalan que el sector de la AF

tiene un peso relevante en la producción de yerba (62%) cerdos (49%), hortalizas (41%), miel (30%), y

otros productos típicamente regionales como la mandioca, la cual es producida casi en su totalidad por

los productores familiares (Obstchatko, 2007). En dicho contexto y en relación a una política de compra

pública se impone pensar en términos graduales, comenzando por aquellos productos donde la AF tiene

capacidad de producción y abastecimiento.

Poe mencionar un ejemplo, la yerba mate es la infusión más consumida en los hogares en

Argentina, por encima del café, él te y el cacao. Se calcula un consumo per cápita mensual de 0,36 kg. lo

9 Especialmente en Brasil, donde se da la política pública sectorial más ambiciosa de la región, en consonancia con la presencia movimiento campesino más influyente de finales de Siglo XX, el MST. Si bien hoy en día las perspectivas de corteteleológicas que establecen una relación lineal entre estructura económica y relaciones políticas están desestimadas en lasciencias sociales, el problema persiste.


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que en términos agregados implica un consumo mensual de 12.865.130 kg. A un costo de 27,10$ el kg.

implica un total de 348.693.772$ mensuales en yerba mate (IES, 2015). Por el lado de la producción, la

cadena de producción de la yerba mate involucra a 17.444 productores primarios, en su mayoría de

pequeña escala10, 239 secaderos, 69 acopiadores, 118 molinos, 12 fraccionadoras y 19 exportadores e

importadores (MECON, 2011). El poder de compra del Estado permitirá intervenir en los diferentes

eslabones de la cadena, de forma de evitar excesos en la imposición de precios por parte de un eslabón

sobre otro, por ejemplo.

La producción hortícola en Argentina es especialmente importante en las franjas periurbanas de

las grandes ciudades, como el caso de La Plata y Florencio Varela para el área metropolitana del Gran

Buenos Aires, en Mar del Plata, o bien en Tucumán y Jujuy (Echenique y Vittar, 2014). En 2006, sólo

en la provincia de Buenos Aires existían 3856 unidades de producción dedicadas a horticultura y/o

floricultura.

La producción de carne de cerdo muestra también la fuerte presencia de pequeños productores,

en un segmento productivo que creció sostenidamente en los últimos años, desde el 5,33 a 10.65

kg./hab./año. Según técnicos de INTA, la producción de cerdo está principalmente bajo control de la

franja de pequeños y medianos productores: alrededor del 90% de los productores del país poseen entre

1 y 100 cerdas, mientras sólo el 2% está representado por grandes establecimientos con más de 200

madres (INTA Informa, nº 156, p.2).

La compra pública a la AF es una herramienta de política pública que sirve para abordar

múltiples intereses sociales a la vez. Por el lado de la producción, puede servir de sostén a producciones

a las cuales la AF ya está vinculada, como el caso de la yerba o la carne de cerdo, de forma tal de

favorecer a los eslabones de la producción y evitar la concentración de la actividad en pocas empresas.

Si consideramos la demanda, las políticas de compras públicas pueden servir como mecanismo para

anticipar abruptas subas de precios en bienes de consumo cotidiano.

4. Experiencias de compras públicas a la agricultura familiar en Argentina

Las experiencias de compra pública a productores familiares no abundan en Argentina. En las

páginas siguientes presentaremos experiencias ligadas a esta estrategia de desarrollo, las cuales fueron

comentadas en el marco del Seminario sobre Compras Públicas a la Agricultura Familiar. Entendemos

10 Dado el particular proceso de colonización habido en la provincia de Misiones a mediados de Siglo XX, donde la entregade parcelas de tierras de hasta 25 ha, bajo compromiso de plantar yerbales en las nuevas tierras.


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que es imprescindible partir de las experiencias concretas surgidas en el territorio, en las cuales pueden

verse en acción los obstáculos y potencialidades de las mismas.

- PAMI y la Cooperativa Láctea “Nuevo Amanecer” (Mar del Plata, Buenos Aires)

La cooperativa “Nuevo Amanecer” se suma a muchas experiencias de empresas recuper adas por

los trabajadores (ERT), y si bien no pertenece al subsector de la AF, es un emprendimiento de la

economía popular del rubro alimentos. Las ERT son el resultado de un proceso por el cual la gestión de

la fábrica pasa de manos privadas a la gestión colectiva de sus antiguos asalariados. Los ejes principales

de estas experiencias no se basan solamente en la recuperación de la actividad fabril como tal sino,

complementariamente, en la autogestión (Ruggeri, 2014). Sobre el proceso de deterioro y posterior

recuperación de la fábrica por parte de sus trabajadores, uno de los empleados relata: “El Amanecer

cerró dos veces. Cerró en el 2010 por primera vez, y después se volvió a abrir con un empresario de

Marcos Paz. Y en la segunda caída, la única solución que había era una cooperativa, no había otra

manera… Y estamos orgullosos de ser cooperativistas. Pero, a su vez, me gustaría…pero no tenemos

mucho respaldo financiero y cuesta mucho. Cuesta mucho sacrificio, mucho cansancio, mucho

agotamiento, no nos podemos quejar porque estamos bien, pero a veces cuando hay un patrón era más

tranquilo…” (Entrevista realizada 7/7/2015).

El relato muestra la necesidad de optar por prácticas creativas que les permitieron salir de la

crisis, pero también denotan cierta nostalgia por la vida del asalariado que recibe sueldo y no toma

riesgos. Esta experiencia de auto-gestión los llevó a ampliar sus redes sociales y contactos políticos,

estableciéndose así la posibilidad de interactuar con el Programa de Atención Médica Integral (PAMI)

del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (INSSJyP). A través de la

Secretaría de Producción del Municipio de General Pueyrredón (Mar del Plata), conocieron que el

sistema nacional de contrataciones (Decreto 893/12) del Estado nacional podía incorporar la modalidad

de compra con efectores de la economía social. Así, los organismos públicos pueden contratar bienes y

servicios teniendo en cuenta no sólo los aspectos económicos, sino su impacto social en áreas tales como

la erradicación de la pobreza, la equidad en la distribución de la riqueza y las condiciones laborales de

los sectores más vulnerables (Gabutti et al. 2014).

La necesidad de colocar sus productos por parte de la flamante Cooperativa Nuevo Amanecer se

unía al claro apoyo político que surgía por parte del responsable del PAMI, regional Mar del Plata. El

mismo relata: “Cuando me tocó la responsabilidad de dirigir PAMI Mar del Plata, los Centros de


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Jubilados fueron mi fuente de inspiración para mejorar el programa de Pro-Bienestar. Este programa

subsidia a Centros de Jubilados que hacen licitaciones públicas, para entregar bolsones de productos

secos a los jubilados. Con el programa no sólo se busca mejorar la alimentación de los adultos mayores

de bajos recursos, sino también generar comensalismo entre estas personas mayores, que a veces, están

solas.” (Seminario Compras Públicas a la AF, mayo 2015).

La alianza entre los hacedores de políticas y los adultos mayores permitió encauzar de una

manera más orgánica la distribución de 5 productos lácteos descremados para todos los adultos con

problemas de presión alta. Los adultos mayores que visitamos en diferentes Centros, comentan: “Los

productos del Amanecer eran como 5, todos sin sal porque todos tenemos presión [alta]. No me

acuerdo: ricota, leche, me parece que un litro de yogur también, un buen pedazo de queso. Todo eso

venía una vez por mes. Sí, a la gente le gustaba. Cuando se cortó estaban desesperados.” (Entrevista

7/8/2015)

Si bien durante los meses de junio a agosto, por problemas burocráticos, se suspendió la entrega

de productos lácteos, los adultos mayores reflejan su gratitud y reconocimiento de la buena calidad de

los productos. Algunos del Centro de Jubilados compran los productos de Nuevo Amanecer por su

precio competitivo. Esto se refleja en una charla mantenida entre los adultos:

M: “Sí, acá en el barrio lo vende uno de los almacenes, todos compran ahí.”

P: “Es que la leche del Amanecer cuesta $7/litro contra el resto que está como a $12. Y está

bárbara la leche, y la manteca también.”

La puesta en marcha de una política activa permitió no sólo que la Cooperativa logre recibir un

ingreso y aumentar sus canales de venta, sino que los adultos mayores volvieran a reconocer la calidad

del producto y su precio competitivo. De todas maneras, la experiencia tiene sus luces y sombras. La

suspensión de la venta por parte de la Cooperativa a PAMI, es relatada por el Presidente de la

cooperativa: “Con PAMI llegamos a un acuerdo, entregar alrededor de 4000 bolsones con un pronto

pago y el pronto pago hacía que nosotros podíamos hacer la producción y dársela al PAMI. Bueno, los

mismos precios que el local, que está en precios cuidados. El tema es que nosotros necesitamos la plata

en efectivo porque compramos todo en efectivo. Los dos pagos de PAMI venían bien y después las dos

últimas dos boletas no la pagaron. Hoy estamos en ochenta, noventa días sin que nos paguen y nosotros

ya hemos pagado esa mercadería, compramos la leche al contado.” (Entrevista 7/7/2015).

El testimonio del presidente de la Cooperativa muestra las múltiples facetas que se deben tener

en cuenta a la hora de implementar una política de compra pública. Pareciera que la maquinaria


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burocrática del Estado siempre está al acecho de impedir el flujo de mercaderías, pesos, etc. Igualmente

se destaca en esta experiencia la voluntad creativa de los diferentes actores sociales relacionados a través

de los productos lácteos. Se podría señalar como altamente positiva la inserción de la Cooperativa en el

mundo de los adultos mayores, tanto de aquellos con escasas capacidades para adquirir los productos en

el mercado, como para los otros adultos que fomentan los Centros de Jubilados y que los eligen por su

aceptable relación calidad/precio.

- Programa Hambre Cero y Asociación de Interferias (Misiones)

En el año 2010 se inicia en la provincia de Misiones un programa de contención social integral

denominado “Programa Provincial de Recuperación Nutricional Hambre Cero” del Ministerio de

Derechos Humanos de la provincia de Misiones. Se implementa como parte de una política de

reconocimiento de un sector de la población en estado de vulnerabilidad social, “cada niño, persona con

discapacidad o adulto mayor de 60 años desnutrido se convierta en sujeto de derecho pleno” 11, mediante

un abordaje integral de las demandas. Se incorporaron al programa 10.863 personas. De este programa

se implementan 4 beneficios mensuales para el sujeto de derecho. Uno son 4 órdenes de feria franca,

otro son los beneficios del seguro provincial de salud, una tarjeta social para reforzar la alimentación; y

por último 4kgs de leche fortificada o leche maternizada.

El programa se vinculó con otra política del gobierno provincial, el “Compre Misionero”,

mediante el cual se busca fomentar el desarrollo endógeno de la región. Así es que se gestiona un

proyecto que trata de articular una necesidad de la población incorporada en el Programa Hambre Cero,

con los/as 1500 familias productoras que comercializan en las ferias. La gestión operativa está a cargo

de las áreas encargadas del programa provincial de recuperación nutricional Hambre Cero, junto con la

delegación de las ferias. El proyecto implica un trabajo de coordinación con los 75 municipios. Los

feriantes (familias productoras) les entregan a las familias que están dentro del Programa un bolsón de

verdura por semana, mediante un sistema de tickets o bonos sociales que el programa paga. La bolsa

verde que se entrega contiene perejil, cebollita de verdeo, orégano, zapallo, zanahoria, lechuga, repollo,

mandioca, naranja o mandarina y si hay disponible, huevos de campo. Se incluye a todas las ferias de la

provincia de Misiones y se coordina con tres grandes grupos que son “Interferias”, que son las

pertenecientes al interior de la provincia, la “Feria Franca Posadas”, que nuclea únicamente los

productores que van a la ciudad de Posadas a entregar los productos y la “Feria Franca de Oberá”.

11 http://www.slideshare.net/cael/programa-hambre-cero-11990839


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Sobre la operatoria concreta realizada en conjunto con las organizaciones de feriantes, el director

del programa relata: “Con una continuidad mensual, los municipios reciben un sobre con los datos de

los sujetos de derecho que van a consumir en la feria y las órdenes de beneficios. Cada beneficiario

recibe una chequera con 4 tickets por el importe de 35$ para retirar en la feria los bolsones de

verd uras” (...) “a medida que después se emite el cheque, el equipo social va a cada una de las casas de

los beneficiarios y le entrega ese chequecito. Ellos nos firman la planilla de recepciones y tienen el

ticket. A partir de ahí, la madre se acerca a la feria más cercana a su localidad, puede irse a distintas

localidades, puede irse si están en Posadas, porque viajó a Iguazú puede irse, porque se fue al Dorado”

(Disertación en Seminario Compras Públicas a la AF, 2015).

Las problemáticas en este proceso han sido varias. Los mayores obstáculos relatados por los

participantes son en cuanto a la burocracia estatal y el desconocimiento ante una innovación en la forma

de gestión. Esta articulación entre los actores Estado Provincial, estados Municipales, organización de

ferias y las familias productoras, familias beneficiarias del programa Hambre Cero, fue posible por un

trabajo de gestión. Lograr el funcionamiento mediante el ticket social fue un aprendizaje y una solución

a las diferentes alternativas planteadas.

Se destaca de este proceso el rol del Estado como gestor y articulador entre los distintos actores

sociales, invirtiendo en el programa para beneficiar a poblaciones con escasos recursos. El armado de

esta estructura institucional forma parte de un proceso innovador que entendemos como “dinámicas

socio-técnicas de cambio que producen transformaciones cultural y ecológicamente compatibles con la

identidad territorial de la parcialidad sobre la que el ´desarrollo´ interviene” (Sevilla Guzmán, Deanes de

Abreu Sá, Mussoi, 2010). La visibilización de las familias productoras mediante la compra pública,

cobra importancia no solo como proveedores de alimentos haciéndose participes de este programa, sino

también como aporte a la economía local y al desarrollo endógeno.

- Secretaría de Desarrollo Social y Asociación Civil “Siempre Unidos” de Corzuela

(Chaco)

Esta experiencia se centra en la localidad de Corzuela que está ubicada en el centro- oeste de la

provincia de Chaco, con una población es de 10 335 habitantes. Desde el año 2008 se consolida la

Asociación Civil Siempre Unidos Minifundios de Corzuela, que cuenta con 71 socios y socias, todos

agricultores familiares de la región. El proceso de la asociación se acompaña de manera articulada entre

la provincia y la secretaria de Economía Social de la municipalidad de Corzuela, y el INTA. Se realizan


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distintas capacitaciones con un enfoque agroecológico, como son la promoción de huertas y granjas;

rescate y revalorización de cultivos locales como son la tuna y la rosella; capacitación en procesamiento

y conservación de nopales. También se distribuyen pencas para su multiplicación. Se elaboran

mermeladas de tuna y rosella artesanalmente, al principio en los distintos hogares y, si bien el volumen

de producción era significativo, no alcanzaba para lograr continuidad en todo el año. La

comercialización de estos productos era puerta a puerta a otros vecinos/as o a un negocio.

En el año 2014 se implementa una sala de elaboración de alimentos con habilitación de

municipal y se gestiona el etiquetado de la marca colectiva. En el año 2015, por intermedio de la

Secretaría de Economía Social, la Asociación tramita el registro de proveedor del Estado para

comercializar mermeladas. En este mismo año, se lleva a cabo un convenio con el Ministerio de

Educación, Cultura y Educación y Tecnología de la provincia de Chaco para la compra pública, con una

primera entrega de 1500 mermeladas de tuna y rosella, mientras que para el próximo año ya está

estipulada una venta de 4000 mermeladas. Según las productoras y socias de la asociación, esta

experiencia ha tenido el objetivo de brindar consumo de alimentos locales agroecológicos, como las

mermeladas para los niños, niñas, adolescentes y jóvenes durante refrigerio escolar; asegurar el mercado

en cantidad y calidad; permitir mejorar los precios y aportar al crecimiento del ingreso de los

agricultores familiares.

Acercándonos a algunas conclusiones, se puede destacar que la organización en una asociación

civil, es de gran importancia como estrategia para enfrentar las problemáticas de la producción y

también en la comercialización. Las distintas formas de organización apelan a la producción y

reproducción de lazos sociales que constituyen un entramado que puede fortalecer las estrategias

familiares y comunitarias (Vittar, 2013). Otro punto a destacar en esta experiencia es la revalorización

de productos locales, en este caso la rosella y la tuna. Esto cobra importancia para la construcción de un

nuevo modelo de producción, distribución y consumo de alimentos en el cual, “los recursos endógenos

surgen como potenciales viables para reconstruir los procesos económicos con una nueva racionalidad

productiva. Esta nueva racionalidad se caracteriza por una fuerte dimensión social, basándose en la

diversidad cultural, la democracia y las capacidades productivas de la naturaleza” (Gerritsen, 2009).

Incorporar este producto local y artesanal en la dieta de los/as niños/as que asisten a las escuelas

mediante una política de compra pública, puede traer como consecuencia una revalorización de lo local,

así como también ser un aporte para transformar sus comensalidades acercándose a formas más

similares de las dietas en las mesas de los hogares (Aguirre, 2001).


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- Fecoagro (Federación de Cooperativas Agropecuarias), ProHuerta y Ministerio de

Desarrollo Social (San Juan)

El perfil productivo de la Provincia de San Juan se caracteriza por la producción de uvas para ser

vendidas como uva en fresco, como mosto para la industria, para la producción de uva pasa y para la

elaboración de vinos. En las últimas décadas, el sector ha pasado por diversas crisis: de productividad,

de precio de exportación, de disponibilidad de mano de obra, etc. Durante los años 80 en la localidad de

Angaco, 14 trabajadores de la uva preocupados porque los márgenes de rentabilidad de la actividad no

les permitían mantener a sus familias crearon la "Cooperativa de Trabajo agropecuario y Consumo del

Carmen Angaco Ltda". Con el apoyo del cura local, la Municipalidad y el acompañamiento del INTA se

dedicaron a la siembra de algodón en parcelas alquiladas. Fue después de algunos intentos que los

productores decidieron probar con la producción de semillas hortícolas aprovechando las condiciones

ambientales de la Provincia signadas por la baja humedad y la alta insolación.

En los años siguientes, el INTA continuó animando a otros agricultores familiares para reunirse y

producir semillas teniendo como objetivo explícito la construcción de nuevas cooperativas y la creación

de vínculos entre ellas. Tal es así que se fueron sumando otros grupos cooperativos, no solo de la zona

de Angaco sino también de Caucete, San Martin, Jachal, Iglesias, entre otros. Para muchos productores

la producción de semillas significaba un nuevo tipo de cultivo y, para la mayoría, una forma innovadora

de organizar la producción y la comercialización.

Con el adecuado acompañamiento de la Unidad de Minifundio del INTA, el crecimiento fue tal

que en 1992 se creó la Federación de Cooperativas Agropecuarias de San Juan – FECOAGRO de aquí

en más, y un año más tarde lograban un acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo para recibir

apoyo técnico y financiero. Luego, a través de los diferimientos impositivos la FECOAGRO logra

comprar alrededor de 500 hectáreas repartidas en diferentes áreas de la Provincia con el ánimo de

resolver una problemática de acceso a la tierra inherente a las condiciones de vida de los agricultores

familiares.

Es también a inicios de los años 90 que FECOAGRO comienza a comercializar su producción en

el marco del Programa Nacional ProHuerta – ProHuerta de aquí en más. Este Programa es implementado

en conjunto entre el INTA y el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación con el objetivo de asegurar

una alimentación nutritiva y saludable de familias en situación de vulnerabilidad. Desde hace 25 años, el

Pro-Huerta llama a licitación con un determinado plan de siembra. FECOAGRO se presenta a dicha

licitación y debe ganar su postulación mediante concurso público. En cada compra pública,


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FECOAGRO hace una oferta organizada en dos campañas (otoño-invierno y primavera-verano), si la

licitación pública es ganada, la FECOAGRO establece los "planes de siembra" para cada una de sus

cooperativas.

La importancia que reviste la venta al Pro-Huerta no radica solamente en la producción de

semillas hortícolas sino también en el envasado de las mismas en bolsitas de 2 grs. para que después el

programa pueda repartirlo a familias de todo el país para la promoción de la autoproducción de

alimentos. Las “bolsitas” son “oro en polvo” ya que las mismas son hechas manualmente requiriendo un

alto empleo de mano de obra. Además, el trabajo es completamente diferente al realizado en la finca:

durante 2 o 3 semanas por más de 8 horas diarias todos los miembros de la cooperativa trabajan en el

mismo lugar embolsando las semillas en bolsitas de 2 grs.

FECOAGRO no tiene un contrato con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación que le

asegure la venta de su producción. A pesar que siempre ha ganado la licitación, al menos parcialmente,

no estuvieron exentos de momentos críticos. Un ejemplo es la crisis nacional en diciembre de 2001,

cuando las semillas fueron entregadas a Pro-Huerta, pero FECOAGRO tuvo que esperar 9 meses para

recibir el pago. Dado que la Federación, sus cooperativas y sus miembros perciben este tipo de

dependencia han desarrollado una estrategia de diversificación basada en la elaboración de mermeladas

y conservas, hierbas aromáticas, miel, productos lácteos y fibra de lana. El objetivo es crear actividades

estables y de largo plazo que generen fuentes de ingresos que permitan que la organización no sea tan

dependiente de un solo comprador.

Hoy en día la FECOAGRO cuenta con 30 cooperativas asociadas que nuclean a alrededor de 600

familias que producen 32 especies, sumando 135 variedades del tipo OP de libre polinización. Gracias a

la diversidad geográfica de sus cooperativas alcanzan esta nutrida oferta de especies y variedades

llegando a procesar unos 250.000 kilos por año. La Federación intenta no solo diversificar su estrategia

productiva y de comercialización sino también diversificar sus alianzas estratégicas para poder seguir

recibiendo apoyo técnico y financiero. Un buen ejemplo es la nueva imagen corporativa que acaba de

ser lanzada con el apoyo de la Agencia Calidad San Juan.

5. Conclusiones

Como vimos, en Argentina las políticas dirigidas a mejorar la comercialización de la agricultura

familiar y campesina tienen un origen relativamente reciente y atienden múltiples etapas y dimensiones


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de la problemática. Junto con su relativa fragmentación, puede observarse el carácter indirecto o diferido

de las intervenciones del Estado.

Para poder construir mecanismos adecuados para la compra pública a la AF, hace falta una firme

decisión política, que pueda romper esquemas arraigados en la estructura pública y solucionar

dificultades que van surgiendo a lo largo de la puesta a punto y desarrollo de dichos mecanismos. En

este sentido, para avanzar en distintas acciones y programas en relación a las compras públicas, se hace

necesaria una mayor coordinación, articulación, entre las distintas instituciones y políticas que se abocan

a la comercialización de la AF, que se encuentran en la mayoría de los casos fragmentadas, con

superposiciones reiteradas y que generan un reducido impacto en el territorio. Es necesario que las áreas

de Contrataciones del Estado, de Salud e Inocuidad, de Formalización tributaria, de tecnología y

producción, de nutrición humana, de acopio e infraestructura, y de financiamiento de la producción, se

integren en los distintos niveles del Estado para permitir que mecanismos adecuados de compra pública

a la agricultura familiar, se pueden llevar a cabo de manera eficaz.

La sanción en enero del 2015, de la ley de reparación histórica de la Agricultura Familiar (ley

27118), que en el artículo 22, plantea la prioridad absoluta de las compras públicas a los productores de

la Agricultura Familiar, genera un importante hecho político a partir del cual poder avanzar en la

institucionalización de estas políticas. Sin embargo, se cree necesario avanzar en otras normativas

(leyes, resoluciones), que permitan establecer un cupo mínimo para la compra de alimentos a la

Agricultura Familiar, así como preveer mecanismos de financiamiento adecuados que permita un pronto

cobro por parte de los productores familiares.

Las experiencias que se conocen en nuestro país, son pocas y muy puntuales. Se considera

importante rastrear nuevas prácticas, a la vez que, desde la extensión rural y las áreas de desarrollo de

los distintos niveles del estado, promover compras públicas que impliquen nuevos acuerdos, procesos y

desafíos.

Los y las agricultoras familiares necesitan una forma de comercializar sus productos que no sea

mediada por el mercado concentrado, que los excluye y se queda con gran parte de su renta, así como el

conjunto de la población tiene el derecho a acceder a una alimentación adecuada y equilibrada. Por lo

tanto, se tienen que fortalecer otros mecanismos, que puedan acercar al productor y al consumidor,

generando beneficios para ambos. Se considera, que las compras públicas a la AF brindan mejores

alimentos desde el punto de vista nutricional a los consumidores de los sectores populares, y por otra


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parte ofrece a los productores un mejor ingreso y la posibilidad de construir organización y poder en el

territorio.

La ocupación del territorio por parte de la AF, es un elemento central en la democratización de la

economía y la soberanía alimentaria de nuestro territorio. Sólo habrá persistencia de la AF y una

eventual “vuelta al campo”, si los productores encuentran la manera de producir y hacer circular sus

productos, generando ingresos y desarrollo territorial. Las compras públicas son un instrumento para

esto, ya que ponen al Estado, en la delicada y muy importante misión de poner en “la misma sintonía” a

los sectores populares consumidores y los sectores populares del campo.

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