SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

SNJEŽANA CINDRIĆ

RAZMATRANJE UČINKOVITOSTI I KVALITETA USLUGA

DRŽAVNE UPRAVE NA PRIMJERU POREZNE UPRAVE

DIPLOMSKI RAD

RIJEKA, 2014.

ii

SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

RAZMATRANJE UČINKOVITOSTI I KVALITETA USLUGA

DRŽAVNE UPRAVE NA PRIMJERU POREZNE UPRAVE

DIPLOMSKI RAD

Kolegij: Upravljanje kvalitetom

Voditelj: doc.dr.sc. Lara Jelenc

Studentica: Snježana Cindrić

Smjer: Poduzetništvo

JMBAG: 0081128250

Rijeka, rujan, 2014.

iii

Sadržaj 1. UVOD ......................................................................................................................................1

2. KVALITETA USLUGA JAVNIH INSTITUCIJA ..................................................................3

2.1. RAZUMIJEVANJE KVALITETE USLUGA DRŽAVNE UPRAVE.................. 4

2.2. DEFINIRANJE KVALITETE PROIZVODA I USLUGA ................................... 5

2.3. KVALITETNA USLUGA JAVNE UPRAVE POVEĆAVA JAVNU VRIJEDNOST ............................................................................................................ 11

2.3.1. Strateški trokut .........................................................................................................11

2.3.2. Autorizacijsko okruženje za stvaranje javne vrijednosti ...........................................12

2.3.3. Stvaranje i mjerenje javne vrijednosti .......................................................................13

3. KVALITETA DRŽAVNE UPRAVE.....................................................................................14

3.1. KVALITETA USLUGE DRŽAVNE UPRAVE I UTJECAJ NA ŽIVOT I RAD LJUDI ......................................................................................................................... 17

3.1.1. Strukturne prilagodbe sustava državne uprave..........................................................18

3.2. SUSTAV DRŽAVNIH SLUŽBENIKA .............................................................. 19

3.2.1. Status državnog službenika......................................................................................20

3.2.2. Obrazovanje državnih službenika .............................................................................22

3.2.3. Decentralizacija, depolitizacija, smanjenje korupcije i podizanje etičnosti u državnoj upravi .................................................................................................................................23

3.3. PRISTUP UVOĐENJA UPRAVLJANJA KVALITETOM U DRŽAVNOJ UPRAVI ...................................................................................................................... 24

4. KVALITETA USLUGE POREZNE UPRAVE .....................................................................25

4.1. POVIJESNI RAZVOJ POREZNE UPRAVE ..................................................... 26

4.2. ZADACI POREZNE UPRAVE .......................................................................... 28

4.3. ANALIZA EKSTERNE OKOLINE.................................................................... 29

4.4. USTROJ POREZNE UPRAVE ........................................................................... 34

4.4.1. Ustroj područnog ureda Karlovac .............................................................................36

4.4.2. Analiza radnog mjesta Poreznika II (referenta) ........................................................37

5. MJERENJE UČINKOVITOSTI I KVALITETE USLUGE U POREZNOJ UPRAVI ..........40

5.1. UPRAVLJANJE .................................................................................................. 42

5.1.1 Upravljanje učinkom .................................................................................................43

5.1.2 Prikaz osnovne hipoteze kroz Demingov procesni pristup ........................................44

5.2. HIPOTEZE I PLAN ISTRAŽIVANJA ............................................................... 46

5.2.1. Analiza pomoćnih hipoteza ......................................................................................47

iv

5.2.2. Analiza rezultata pomoćnih hipoteza ........................................................................51

5.2.3. Prijedlog modela i načina mjerenja...........................................................................52

6. ZAKLJUČAK ........................................................................................................................53

LITERATURA...........................................................................................................................57

ZAKONI: .................................................................................................................... 57

ČLANCI:..................................................................................................................... 58

OSTALO: .................................................................................................................... 60

SLIKE: ........................................................................................................................ 60

TABLICE:................................................................................................................... 61

SHEME: ...................................................................................................................... 61

1

1. UVOD

Djelovanje suvremene državne uprave prvenstveno je okrenuta građanima i kvaliteta

pružanja usluga mora biti temelj i osnovno načelo dobrog upravljanja. Visoka razina

kvalitete i visoka profesionalnost treba biti osnovni cilj državne uprave. Kako je

osnovna zadaća postojanja državne uprave pružanje što kvalitetnijih usluga svojim

korisnicima, a to su građani Republike Hrvatske, državna uprava nastoji prilagoditi

svoje upravljanje suvremenim izazovima koji se pred nju stavljaju. Što je kvaliteta

usluge državne uprave i kako ju mjeriti, složen je problem. Mjerenje je ključni oblik

upravljačke uspješnosti i temelji se na tome da „ako nešto ne možeš izmjeriti, ne možeš

to niti poboljšati.“ Nema svrhe određivati ciljeve ili standarde uspješnosti ako nije

postignut dogovor o tome kako mjeriti uspješnost u pogledu ostvarenja ciljeva i

standarda. Mjerenjem kvalitete moramo doći do saznanja je li ili nije postignut željeni

rezultat. To je osnova za povratnu informaciju koja će poslužiti sustavu za praćenje

vlastite uspješnosti.

U ovom radu kvaliteta usluge državne uprave pokazana je na primjeru porezne uprave

čije usluge imaju snažan utjecaj na svoje korisnike odnosno na porezne obveznike.

Podmirivanje poreznih obveza važno je za stvaranje učinkovitog poreznog sustava koji

je ključan za rast gospodarstva zemlje, poticanje lokalnih i državnih infrastrukturnih

programa.

Da bi usluga bila što kvalitetnija hrvatska državna uprava nastoji svoje poslovanje

prilagoditi sve većim izazovima koji su pred nju stavljeni ulaskom Hrvatske u Europsku

uniju. Porezna uprava kao jedan segment državne uprave provodi niz reformi kako bi

održala korak sa zahtjevima globalnog konkurentnog tržišnog gospodarstva.

Kontinuirano uvodi nove usluge i poboljšava postojeće kako bi smanjila svoje troškove,

pojednostavila porezne postupke te postigla višu naplatu javnih prihoda.

Svrha ovog rada je odrediti koliko je službenik Porezne uprave u službi građana koji

poreznog službenika doživljava kao tijelo koji vrši restriktivne i represivne mjere ili u

2

službi izvršne vlasti u smislu službe koja osigurava funkcioniranje države na pravedan i

zakonit način. Nadalje, potrebno je odrediti parametre kvalitete usluge, utvrditi faktore

koji utječu na kvalitetu te predložiti načine mjerenja.

Cilj ovog rada je utvrditi utječu li na kvalitetu obavljanja usluga politička, gospodarska i

druga previranja iz okoline. Potrebno je utvrditi utjecaj učestalih promjena zakona na

pružanje kvalitetnih usluga te koliko je postupanje poreznog službenika temeljem tog

istog zakona represivna ili preventivna mjera. Postavit će se hipoteze koje će se na kraju

rada prihvatiti ili odbaciti.

Diplomski rad sastoji se od šest dijelova. U prvom dijelu – Uvodu, predstavljena je

problematika, svrha i cilj rada, kako bi se približila tema te razlozi odabira iste. U

drugom dijelu – Kvaliteta usluge javnih institucija, gdje se definira država, kvaliteta

usluge državne uprave, kvaliteta kao pojam te važnost kvalitete državne uprave. U

trećem dijelu govori se o kvaliteti državne uprave, kakva je utjecaj državne uprave na

život i rad ljudi, sustav državnih službenika te pristup uvođenja upravljanja kvalitetom u

državnoj upravi. U četvrtom dijelu opisuje se Porezna uprava, njezini zadaci, ciljevi,

okolina ustroj te se analizira mjesto poreznog referenta kao najčešće radno mjesto. U

petom dijelu opisana je analiza postavljenih hipoteza. Analizirana je osnovna hipoteza i

pet pomoćnih hipoteza te je opisan način i osnovna metodologija istraživanja. Osnovna

hipoteza je da kvaliteta porezne uprave isključivo ovisi o profesionalnosti i

učinkovitosti poreznog referenta. U zaključku koji je šesti dio ovog rada izneseni su svi

rezultati istraživanja kroz kratki opis onoga što je analizirano.

3

2. KVALITETA USLUGA JAVNIH INSTITUCIJA

Država je davna ljudska institucija koja seže nekih 10.000 godina u prošlost, u vrijeme

prvih poljoprivrednih društava koja su se pojavila u Mezopotamiji. U Kini je država s

visoko obrazovnom birokracijom postojala tisućama godina. U Europi je moderna

država, s velikim vojskama, poreznim ovlastima i centraliziranom birokracijom koja je

imala suverenu vlast nad velikim teritorijem, pojava mnogo skorijeg datuma, sežući

unatrag tek nekih 4 ili 5 stotina godina, u vrijeme konsolidacije francuske, španjolske i

švedske monarhije. Uspon tih država i njihovih sposobnosti da osiguraju poredak,

sigurnost, zakonitost i vlasnička prava bilo je ono što je omogućilo rast suvremenog

gospodarstva (Fukuyama, 2005, p.13).

Činjenica da ne postoje globalno važeće norme organizacijskog projekta pokazuje da je

područje javne uprave više umjetnost negoli znanost. Iako imaju određene zajedničke

značajke institucionalnog projekta, većina dobrih rješenja za probleme javne uprave

neće biti jasno utvrđena najbolja praktična rješenja, zato što takva rješenja neminovno

uključuju i veliki dio za određeni kontekst specifičnih informacija. To, pak, ima važne

posljedice za način na koji pomažemo jačanje države i na koji obučavamo ljude koji će

na tom području djelovati u praksi. Dobra rješenja za probleme javne uprave moraju, na

neki način, biti lokalna, a to zahtjeva posve drukčije odnose. Uza sve svoje bogatstvo i

složenost, veliki dio organizacijske teorije vrti se oko jednog središnjeg problema:

problema delegiranog donošenja odluka. Zagonetka organizacijske teorije sastoji se u

tome da dok učinkovitost zahtjeva delegiranje donošenja odluka i vlasti, sam čin

delegiranja stvara probleme kontrole i nadzora (Fukuyama, 2005, p. 59 i 60).

Državna uprava je vezana propisima kao što su ustav, zakon, pod zakonski akti, opći

upravni akti. Na vrhu upravljačke piramide nalaze se politički dužnosnici, a ispod vrha

nalaze se službenici koji obavljaju sve rutinske poslove kako bi državna uprava mogla

funkcionirati. Odluke upravnog vrha bitne su za uspjeh ili neuspjeh čitave društvene

zajednice pa je i kvaliteta cjelokupnog upravnog aparata ovisna o odlukama tog vrha.

Kvaliteta se često ne može objektivno mjeriti, već ona ovisi o atmosferi koja vlada, o

radnom moralu, a samim time utjecaj vrha je presudan. U pojedinim upravnim

4

organizacijama atmosfera ovisi o ponašanju i primjeru koji daju ljudi koji su na vrhu,

njihov angažman, znanje, autoritet, principijelnost i slično. Pod kvalitetom državne

uprave, ljudi koji čine državni vrh, podrazumijeva se određena inteligencija, sposobnost

shvaćanja problema, dobra memorija, marljivost i kreativnost te angažiranost na općim,

posebnim i specifičnim društvenim ciljevima (Ivanišević i suradnici, 1986, p. 335–336).

Kao posljedica internacionalizacije i globalizacije, međunarodnih integracija, posebice

Europske unije, 70-ih godina 20. stoljeća dolazi do intenzivnije razmjene iskustva u

području uprave, tj. dolazi do procesa konvergencije (približavanja) upravnih sustava

koji su važni za funkcioniranje političkih, ekonomskih i društvenih procesa. Standarde

koje uprave pojedinih zemalja članica i pristupnica moraju ispunjavati definirale su

europske institucije te organizacije OECD/SIGMA (Suport for Improvement in

Governance and Management in Central and Eastern European Countries), koje

promoviraju jačanje horizontalnog kapaciteta javnih uprava u tranzicijskim zemljama.

Na području javne uprave, uslijed proširenja, nastao je Europski upravni prostor acquis

communautaire1 (Koprić, 2006, p. 395 i 396).

2.1. RAZUMIJEVANJE KVALITETE USLUGA DRŽAVNE UPRAVE

Državna uprava nastoji zadovoljiti mnoštvo različitih, suprotstavljenih interesa te

nastoji ostvariti javni interes, a ne interes pojedinca. Kvaliteta usluga teško je mjerljiva i

često je fluidnog sadržaja. Kao mjerilo kvalitete uzima se zadovoljstvo korisnika, što u

cijeli sustav unosi određenu subjektivnost u razinu ostvarene kvalitete. Kako je priroda

javnih usluga specifična, njihova standardizacija je otežana i na nju utječu razni faktori

za koje ne postoje adekvatni načini mjerenja, poput uslužnosti, pouzdanosti, dostupnosti

i točnosti, koji čine sadržaj kvalitete upravnih usluga. Sam koncept kvalitete usluga

državne uprave uvelike je različit od usluga koje se pružaju u privatnom sektoru. Od

velike važnosti u državnom sustavu je kvaliteta učinka. Cijeli sustav funkcionira

sistemom hijerarhije i za sve postoje zakonske regulative i odredbe kojih se treba

1 acquis communautaire: označava pravnu stečevinu Europske unije, sve njeno postojeće zakonodavstvo

kojeg su nove članice dužne prihvatiti i usvojiti u vlastitim pravnim sustavima

5

pridržavati. Poznato je da je državna uprava usko vezana uz državnu vlast pa se

kvaliteta državne uprave očituje i u radu ljudi koji upravljaju državom.

Kvaliteta obavljenog posla državnog službenika na nižim razinama uvelike ovisi o

radnim vještinama i sposobnostima nadređenih. Može se reći da o spremnosti da

profesionalno, inteligentno, marljivo i kreativno vode veliki aparat kao što je državna

uprava ovisi dobrobit države, njezina prosperiteta, gospodarskog rasta i kvalitetnog

života stanovnika. Kada se na taj način postavi teorija o upravljanju državom proizlazi

da je vodstvo države tijelo o čijem ponašanju ovisi kvaliteta rada državnog službenika

što na kraju lanca utječe na korisnike državnih usluga.

Sama hijerarhija i podjela rada, mogu često biti izvor sukoba između službi, a najčešće

između korisnika (građanina) i službenika. Takvi problemi dovode do inertnosti

sustava, nemotiviranosti službenika i nezadovoljstva građana. Što je uprava veća, poput

državnih uprava Njemačke, Francuske i Velike Britanije to su i veći problemi. Velika

Britanija i Francuska pokušale su umjesto upravnog sustava uvesti tržišne odnose, a

Njemački sustav je pružio toj modernizaciji jedan vid otpora.

Republika Hrvatska se napuštanjem socijalističkog državnog uređenja i raskidom

državno upravnih veza sa SFRJ morala vrlo brzo prilagoditi novom načinu upravljanja

državom. Osnovna zadaća bila je izgradnja administrativnog sustava koji bi bio u stanju

obavljati poslove državne uprave nove i neovisne države, a pod pritiskom oružanog

sukoba. Uspostavom vlasti uveden je sustav lokalne i regionalne (područne)

samouprave u Republici Hrvatskoj, održani su prvi izbori i konstituiranje najviših tijela

(Palarić, 2004).

2.2. DEFINIRANJE KVALITETE PROIZVODA I USLUGA

S obzirom da ljudi imaju raznovrsne potrebe i zahtjeve, percepcija kvalitete je

posljedica individualne (subjektivne) percepcije proizvoda, procesa i pojedinog

poduzeća tijekom zadovoljavanja specifičnih potreba. Razlozi različitim

6

interpretacijama kvalitete, čak i unutar iste društvene zajednice, jesu neposredni utjecaji

tri parametra: učinka stajališta – shvaćanje kvalitete onako kako je svatko vidi za sebe:

potrošač, tržište i društvena zajednica, učinka zamjene: ukazuje se važnost kupovne

moći potrošača i učinka transformacije: značaj stalne promjene karakteristika

(parametra) kvalitete. Iz navedenog proizlazi da je kvaliteta relativna kategorija prema

mjestu, vremenu i obliku zbog čega apsolutna ocjena kvalitete nije prikladna (Mencer,

2012, p. 22-26).

S aspekta modernog pristupa kvaliteta se općenito definira kao zadovoljavanje ili

nadmašivanje potreba kupaca. To znači da je proizvod (usluga) prikladan za upotrebu.

Prilagođenost za upotrebu povezana je s vrijednošću, koju kupac dobiva i postignutim

stupnjem zadovoljstva. Iz tih razloga samo kupac može odrediti kvalitetu proizvoda ili

usluge (Kondić,2004, p 1).

Kada se kaže da je nešto kvalitetno, to ne znači da su svi elementi nekog sustava

kvalitetni, istodobno kada se kaže da je nešto nekvalitetno to ne znači da sustav ne

posjeduje i kvalitetne elemente. Primjera radi neka se zamisli umjetničko djelo.

Individualna percepcija diferencira kvalitetne i nekvalitetne elemente nekog sustava

naglašavajući diferencijaciju uočenih detalja stvarajući time opću sliku o nečemu što je

kvalitetno ili nekvalitetno. Kada se govori o kvaliteti i osiguranju kvalitete, važno je

napomenuti da je uloga najvišeg poslovodstva najznačajnija, a kako ono upravlja

strateškim odlukama, može se reći da je kvaliteta, njeno osiguranje i upravljanje,

najvažnija odrednica strateškog menadžmenta. Opstanak i razvoj organizacije moguć je

samo ukoliko najviše poslovodstvo primjeni takvu strategiju, kojom će upravljanjem

aktivnostima osigurati najviši nivo kvalitete proizvoda ili usluga. Temeljna veličina

strategije, tj. strateškog planiranja je državna politika, u okviru koje trebaju dominirati

prepoznatljivi ciljevi. Kvaliteta kao kompleksan koncept podložan je promjenama jer je:

odraz društvene interpretacije (poput obrazovnih potreba), moralnih vrijednosti

(odnosno snage utjecaja tih vrijednosti) i financijskih obaveza kako bi se izražene

društvene potrebe mogle ispuniti (Mencer, 2003).

Organizacije bi trebale kontinuirano težiti poboljšanju kvalitete što znači raditi na

zadovoljenju potreba korisnika kroz smanjivanje varijabilnosti u svim procesima.

7

Kontinuirano je poboljšavanje beskonačan proces, upravljan znanjem. To je pravi i

jedini put koji vodi zadovoljstvu svih zainteresiranih strana u proizvodnom lancu kojeg

čine radnici, sindikati, vlasnici, banke, investitori, dobavljači i društvene zajednice. Sa

stajališta stalnog poboljšanja za kvalitetu možemo reći da nije fiksni cilj. Kvalitetu

možemo usporediti s pokretnim stepenicama u velikim robnim kućama. One su u

stalnom pokretu i uvije idu prema gore. I kvalitetu moramo podići prema gore, odnosno

s njom želimo realizirati: bolje, veće, jače, sigurnije, pouzdanije, prikladnije, jeftinije.

Da bi se to postiglo, organizacija mora ići putem poboljšanja ne samo proizvoda ili

usluga koji su krajnji output, već svih koraka i pomoćnih funkcija koje vode do tog

outputa (Kondić, 2004, p.4-5).

Procesni pristup je jedno od osnovnih načela upravljanja kvalitetom u skladu s normom

ISO 9001, a bazira se na postavci da je za učinkovito funkcioniranje organizacije nužno

utvrditi njene međusobno povezane radnje (procese) te njima upravljati na jednostavan,

učinkovit i efikasan način. Norma ISO 9001 definira proces kao aktivnost ili skup

aktivnosti koja upotrebljava resurse kako bi ulazne veličine pretvorila u izlazne. Svaka

tvrtka ili organizacija ima određen broj više ili manje povezanih procesa čije je

odvijanje, u konačnici, od važnosti za kvalitetu proizvoda. Pri tome je vrlo često rezultat

jednog procesa izravni ulaz u sljedeći proces pa je sustavno utvrđivanje procesa, a

pogotovo njihovog uzajamnog djelovanja te upravljanje njima, osnovni cilj procesnog

pristupa. Načelo koje je direktno vezano i koje se temelji na procesnom pristupu

upravljanja organizacijom je načelo neprekidnog poboljšavanja, a ono je bazirano na

činjenici da je stalno poboljšavanje sveukupnih radnih sposobnosti organizacije krajnji

cilj svake organizacije sa uspostavljenim sustavom upravljanja kvalitetom. Sama

metodologija neprekidnog poboljšavanja temelji se na Walter Andrew Shewhart

principu kojeg je William Edwards Deming učinio poznatijim pod nazivom Demingov

krug (PDCA krug).

Metodologija se temelji na prethodno primijenjenom procesnom pristupu i činjenici da

se s identificiranim poslovnim procesima poduzimaju sljedeće radnje: P (eng.plan) –

planiranje i uspostavljanje ciljeva i procesa nužnih za ostvarivanje rezultata u skladu sa

zahtjevima kupca i politikom organizacije, D (eng.do) – primjena tih procesa, C

8

(eng.check) – nadziranje i mjerenje procesa i proizvoda s obzirom na postvljenu

politiku, ciljeve i zahtjeve i A (eng.act) – poduzimanje radnji za daljnje poboljšavanje

procesa. Interakcija PDCA metodologije i procesnog pristupa čine bit sustav upravljanja

kvalitetom prema normi ISO 9001 (Svijet kvalitete, 2014).

Slika 1. PDCA – Demingov krug kvalitete

Izvor: (Svijet kvalitete, 2014)

Pod proizvodom se podrazumijeva sve ono što je ponuđeno na tržištu s ciljem da se

zadovolje potrebe ili želje potrošača u procesu razmjene. Poimanje proizvode vezuje se

za široki sklop materijalnih i nematerijalnih koristi koje potrošač može ostvariti

njegovom nabavom. Složenost proizvoda proizlazi ne samo iz njegovih fizičkih

karakteristika, već i iz nematerijalnih karakteristika koje su u izravnoj vezi s potrebama

i željama potrošača (Grbac, 2010, p. 138).

Usluge su neopipljiv proizvod koji pojedini poslovni subjekti naručuju od drugih, tzv.

trećih osoba. Najčešće se to odnosi na usluge leasinga i najma prostora ili opreme,

usluge servisiranja, popravaka, intelektualne i druge usluge. Cijena pojedinih usluga je

različita te se poslovni subjekti često nalaze u dvojbi treba li kupovati pojedinu uslugu

od drugih ili organizirati njezinu realizaciju interno, s vlastitim zaposlenicima.

Navedeno prvenstveno ovisi o vrsti usluge, intenzitetu potrebe za uslugom, o cijeni

usluge, sposobnosti interne organizacije da pruži uslugu i slično (Grbac, 2010, p.144).

PLAN

DO CHECK

ACT

9

Pojavom normi ISO 9000 dolazi do evolucije pojma „kontrola kvalitete“ u pojam

„osiguranje kvalitete“. Certifikacijom norme ISO 9000 organizacije dokazuju svojim

poslovnim partnerima da osiguravaju kvalitetu svojih proizvoda i usluga. Taj prijelaz s

kontrole na osiguranje kvalitete znači obuhvaćanje i upravljanje, kroz kontinuirano

unapređivanje svih procesa koji utječu na kvalitetu proizvoda i usluga (Lazibat, 2009, p.

69).

Nakon pojmova kontrole i osiguranja kvalitete dolazi se do pojma koji je posljednja

faza priče o kvaliteti, a to je upravljanje kvalitetom. Organizacije koje ne upravljaju

kvalitetom, odnosno, razvoju i proizvodnji svojih proizvoda i usluga ne pristupaju tako

da kreću od zahtjeva kupaca i korisnika, te ugrađivanja istih u poslovne procese,

primjenjujući princip kontinuiranog unapređivanja, same sebi uskraćuju konkurentske

prednosti, što ih ne čini poslovno konkurentnima. Juran upravljanje kvalitetom definira

kao „proces koji prepoznaje i upravlja aktivnostima potrebnima da se dostignu ciljevi

kvalitete neke organizacije“ (Lazibat, 2009, p.72 i 73).

Nova norma ISO 9000 potiče korištenje pristupa usmjerenog na proces u sklopu

razvoja sustava upravljanja kvalitetom. Prema normi HRN EN ISO 8402: 1996 proces

se definira kao skup međuzavisnih sredstava i radnji koji preoblikuje ulazne elemente u

izlazne. Procesi se dijele na upravljačke procese, glavne procese (prije svega

proizvodnja proizvoda i usluga) i procese potpore. Pristup usmjeren na proces

naglašava značenje: razumijevanja i ispunjavanja zahtjeva; nužnosti da se procesi

razumiju na temelju lanca stvaranja vrijednosti nekog poduzeća; postizanja rezultata

vezanih za učinak i djelotvornost procesa; stalnog poboljšavanja procesa na temelju

objektivnih mjerenja.

Uzimajući u obzir PDCA kotač, model sustava upravljanog kvalitetom prema normi

ISO 9001:2008 usmjerenog na proces izgleda ovako:

10

Slika 2. Sustav upravljanja kvalitetom ISO 9001

Izvor: Svijet kvalitete, 2014

Iz modela je vidljivo da s jedne strane imamo zahtjeve, a s druge zadovoljstvo građana –

poreznih obveznika. Samo procesni pristup poboljšava i osigurava zadovoljstvo

građanima. Iz svega proizlazi da su nam norme potrebne:

· zbog sređivanja unutarnje i vanjske legislative;

· bolje organizacije rada;

· jasnih zadaća i odgovornosti zaposlenih;

· smanjenja troškova i pogrešaka;

· više vremena za kreativne poslove i razvoj (Lazibat, 2009, p.50).

Logika upravljanja kvalitetom nam dobronamjerno nameće mjerenje tijekom samog

odvijanja procesa. Zbog toga je mjerenje krajnje logična posljedica nastojanja praćenja

procesa u realnom vremenu. Mjerenje zapravo povezuje sve tri vremenske dimenzije,

prošlost, sadašnjost i budućnost. Time se savršeno uklapa logika stalnog unapređenja

uspostavljenih procesa. Mjerenja su ključ. Ukoliko se proces ne može mjeriti tada se ne

može nadzirati. Ukoliko se proces ne može nadzirati tada se njime ne može upravljati.

Ukoliko se procesom ne može upravljati tada se proces ne može unaprjeđivati (Mencer,

2012).

11

2.3. KVALITETNA USLUGA JAVNE UPRAVE POVEĆAVA JAVNU VRIJEDNOST

Javna vrijednost i koncepti vezani uz nju, kao što su javno dobro, javni interes i javna

domena, bili su predmet aktivnih rasprava unutar političke filozofije još od doba starih

Grka. Poticaj tekućoj debati o javnoj vrijednosti unutar polja javnog menadžmenta

pružila je značajna knjiga Marka H. Moorea Stvaranje javne vrijednosti: strateški

menadžment u obnašanju javne vlasti (Moore, 1995). Ideje koje je smislio Mark Moore

u knjizi Creating Public Value u Sjedinjenim Američkim Državama tijekom 1990-ih

stavile su pred izazov tadašnje dominantno razmišljanje glede tri ključna pitanja: uloga

javnih vlasti u društvu, uloga rukovoditelja u javnim vlastima i tehnike koje su potrebne

javnim rukovoditeljima. Tri ključne ideje koje je razradio Moore u svrhu

konceptualizacije i operacionalizacije javne vrijednosti jesu strateški trokut,

autorizacijsko okruženje i primjena državnih ovlasti (Benington, Moore, 2013, p. 1-4).

2.3.1. Strateški trokut

Strateški trokut je okvir usklađivanja tri razdvojena, ali međuovisna procesa, smatrana

nužnima za stvaranje javne vrijednosti:

· definiranje javne vrijednosti – razjašnjenje i specifikacija strateških ciljeva i

ishoda javne vrijednosti

· davanje ovlasti – stvaranje „okruženja ovlašćivanja“ potrebnog za postizanje

željenih ishoda javne vrijednosti

· razvoj operativnih sposobnosti – uprezanje i mobilizacija operativnih resursa

strateški trokut stoga ukazuje na to da strateške mjere za stvaranje javne vrijednosti

moraju zadovoljiti tri testa. Prvo, moraju uvjerljivo ciljati na stvaranje ishoda korisnih

za javnost. Drugo, moraju pokrenuti dovoljnu autorizaciju i biti politički održive – to

znači, moraju steći trajnu podršku od ključnih političkih i drugih dionika. Treće, moraju

biti operativno i administrativno izvedive – to jest, moraju ih podržavati potrebna

financijska sredstva, umijeća kadrova i organizacijske sposobnosti potrebne za stvaranje

12

i pružanje željenih ishoda javne vrijednosti (Moore 1995:71). Ovo je prikazano na slici

3.

Slika 3. Strateški trokut javne vrijednosti

Izvor: izradio autor

Svaki od ova tri čimbenika strateški je važan, no, naravno, rijetko kad su usklađeni, a

javni rukovoditelji stalno trebaju težiti prema tome da ih usklade i pronađu balans koji

im dopušta radni napredak (Benington, Moore, 2013, p. 4 i 5).

2.3.2. Autorizacijsko okruženje za stvaranje javne vrijednosti

Autorizacijsko okruženje je osmišljeno kao mjesto žustre prepirke na kojem se različita

gledišta i vrednote međusobno bore ne bi li ih se prihvatilo i ne bi li se nametnula

drugima. Stvaranje javne vrijednosti je također uključilo i podsjetnik da je glavna

značajka vlasti ta da ona ima monopol nad legitimnim korištenjem prisile u društvu, te

da ona koristi ovaj monopol unutar svojeg operativnog djelovanja. Vlasti dovode do

ostvarenja nečega, u jednom dijelu korištenjem javnog novca i zakonodavstva, a u

drugom dijelu primjenom svojih ovlasti. Činjenica da se autoritet javnih vlasti često

koristi ima velike implikacije na njihovo djelovanje. S jedne strane, ova činjenica

mijenja osnovni normativni okvir koji se može koristiti u evaluaciji djelovanja vlasti;

jednom kad se autoritet vlasti aktivira, moramo obratiti pozornost na nepristranost

13

kojom se taj autoritet koristi, kao i na učinkovitost te djelotvornost te primjene. S druge

strane, kad se autoritet javnih vlasti koristi prilikom dodira s pojedinačnim građanima,

tada taj autoritet mijenja prirodu tih dodira (Benington, Moore, 2013, p.6 i 7).

2.3.3. Stvaranje i mjerenje javne vrijednosti

Javnu vrijednost ne stvara samo javni sektor. Ishode javne vrijednosti mogu postići

privatni sektor, neprofitni sektor i neformalne organizacije u lokalnim društvenim

zajednicama, kao i javne vlasti. Jedna od mogućih uloga javnih vlasti jest da se upregnu

ovlasti i resursi svih triju sektora (države, tržišta i civilnog društva) radi postizanja

zajedničke svrhe i strateških prioriteta, a sve u nastojanjima da se postignu ciljevi javne

vrijednosti (Benington, Moore, 2013, p. 46).

Javna se vrijednost može stvarati na mnoge načine, uzevši u obzir raznolikost aktivnosti

sektora javnih službi. Primjerice, procesi stvaranja vrijednosti u masovno pružanim

uslugama, kao što su javna rasvjeta, popravci na kućama ili vodoopskrba i kanalizacija,

uvelike su drugačiji od procesa kod pružanja usluga „na malo“, kao što su zdravstvo,

skrb o djeci ili policijska zaštita (Beningtin, Moore, 2013, p. 47).

Glavne se arene za stvaranje javne vrijednosti stoga često znaju naći na pristupnim

točkama javnih tijela, u kojima dolazi do najizravnije interakcije između javnih uslužnih

djelatnika i korisnika, građana i zajednica. Mnoge javne politike više razine i

kontekstualni čimbenici utječu na kvalitetu, djelotvornost i produktivnost odnosa i

procesa, uključujući i kontekst nacionalne ili lokalne politike, organizacijsku kulturu,

bazu resursa, stvaranje i prenošenje znanja, obuku i razvoj (Benington, Moore, 2013, p.

47).

Ocjenjivanje vrijednosti uključuje aspekte javnog zadovoljstva, ali ih i nadilazi, s

obzirom na to da se ishodi javne vrijednosti mjere po pitanju ekonomske, društvene,

političke i ekološke vrijednosti dodane javnoj sferi. Ishodi javne vrijednosti stoga mogu

uključivati čimbenike koji se ne mogu jednostavno evidentirati u anketama javnog

zadovoljstva (primjerice u ulaganju u održavanje zaliha čiste vode ili popravke

14

kanalizacijskih sustava, koji možda neće biti vidljivi ili očiti pojedinačnom korisniku

usluge). Radi fokusa na ishode, javna se vrijednost usredotočuje i mjeri tijekom

srednjeg i duljeg roka. Primjerice visokokvalitetna osnovna naobrazba mogla bi imati

dugoročne učinke na podizanje želja i postignuća koji će postati vidljivima tek nakon 5

do 10 godina (Benington, Moore, 2013, p. 49).

Da bi se moglo provesti mjerenje javne vrijednosti postoje dva različita problema. Prvi

se tiče toga može li se izvesti apsolutno mjerilo i može li se javna vrijednost prevesti u

monetarnu vrijednost. Ovo se temelji i na ekonomskoj teoriji, kao i na teoriji

demokracije. Drugi se problem tiče prikladnosti obrazaca upravljanja izvedbom i

pitanja uspijevaju li oni potpuno obuhvatiti to što javna tijela rade i do kojeg stupnja

uključuju javnost u svojem odlučivanju. U pogledu apsolutnih mjerila vrijednosti,

ostavljena su nam važna, iako neriješena pitanja. Ona se odnose na ono što bi se u

globalu moglo nazvati neopipljivim veličinama ili vrijednostima, kao što su poštenost,

koje se ne mogu jednostavno prevesti u cjenovne mehanizme. Zato su procesi

demokracije sami po sebi ono što pomaže u shvaćanju onoga što je korisno (Benington,

Moore, 2013, p. 123 i 124)

Trebali bismo ocjenjivati napore rukovoditelja javnog sektora ne na ekonomskom

tržištu s pojedinačnim potrošačima, nego na političkom tržištu građana s kolektivnim

odlukama predstavničkih demokratskih institucija (Moore, 1995, p. 31).

3. KVALITETA DRŽAVNE UPRAVE

Državna uprava je sastavni dio šireg pojma javne uprave koji osim državne uprave

obuhvaća lokalnu i područnu regionalnu samoupravu te javne službe, a kojima je

zajednički cilj zadovoljavanje općih interesa i javnih potreba. Ustrojstvo i poslovi

državne uprave te način i djelokrug njihovog obavljanja uređuju se zakonom o sustavu

državne uprave (NN 150/11 i 12/13-Odluka i Rješenje Ustavnog suda RH) i Zakonom o

ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (NN

15

150/11, 22/12, 39/13, 125/13 i 148/13). Poslovi državne uprave su izrada nacrta

prijedloga zakona i drugih propisa, izrada stručnih podloga za rješavanje i objašnjenje

određenih pitanja, priprema prijedloga odgovora na zastupnička pitanja i drugi stručni

poslovi za potrebe tijela izvršne vlasti, neposredna provedba zakona (rješavanje u

upravnim stvarima, vođenje propisanih očevidnika, izdavanje uvjerenja i drugih potreba

i drugi upravni i stručni poslovi), donošenje propisa za provedbu zakona (pravilnika,

naredbi i naputaka), obavljanje upravnog i inspekcijskog nadzora, praćenje stanja i

izrada stručnih podloga te predlaganje mjera za unapređenje stanja, davanje

odgovarajućih objašnjenja pravnim i fizičkim osobama. Obavljanje poslova državne

uprave usklađuje i nadzire Vlada Republike Hrvatske. Poslove državne uprave obavljaju

tijela državne uprave, a određeni poslovi mogu se zakonom povjeriti tijelima jedinica

lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju javne

ovlasti. Poslove u tijelima državne uprave obavljaju državni službenici, a pomoćne

tehničke poslove obavljaju namještenici. Prava, obveze, odgovornosti i način

određivanja plaće državnih službenika i namještenika uređuje se propisima o državnim

službenicima i namještenicima (Ministarstvo uprave, 2014).

Tijela državne uprave su ministarstva, državni uredi, državne upravne organizacije i

uredi državne uprave u županijama. Ministarstva, državni uredi i državne upravne

organizacije su središnja tijela državne uprave. Uredi državne uprave u županijama su

prvostupanjska tijela te obavljaju poslove državne uprave na području županije u kojoj

su osnovani. U svakoj županiji osnovan je jedan ured državne uprave. Državna uprava

sastoji se od dvadeset ministarstava. Ministar predstavlja ministarstvo i upravlja

njegovim radom i on je član Vlade. U Republici Hrvatskoj postoje četiri državna ureda.

Državnim uredom upravlja predstojnik koji je u položaju zamjenika ministra. Postoji

sedam državnih upravnih organizacija te njihovim radom upravlja ravnatelj. U

Republici Hrvatskoj postoji dvadeset županija pa tako i dvadeset ureda državne uprave

u županiji kojima upravlja predstojnik ureda (Ministarstvo uprave, 2014).

Uredbom Vlade uređuje se unutarnje ustrojstvo, nazivi unutarnjih ustrojstvenih jedinica

tijela državne uprave i njihov djelokrug, način upravljanja tim jedinicama, okvirni broj

potrebnih državnih službenika i namještenika, način planiranja poslova, radno vrijeme,

16

održavanje uredovnih dana, kao i druga pitanja od osobitog značaja za rad tijela državne

uprave. Rad tijela državne uprav, tijela jedinice lokalne i područne (regionalne)

samouprave i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti je javan. Tijela državne uprave

dužna su upoznati javnost o obavljanju poslova i svog djelokruga i izvještavati ih o

svom radu putem sredstava javnog priopćavanja ili na drugi prikladan način. Davanje

informacija uskratit će se kada se radi o klasificiranom podatku, ili je informacija

zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Izvješće o

obavljaju poslova državne uprave mogu davati čelnici tijela (ministri, predstojnici

državnih ureda, ravnatelji državnih upravnih organizacija i predstojnici ureda državne

uprave u županijama) ili državni službenici koje čelnik tijela ovlasti za davanje

odgovarajućih izvješća. Neovlašteno davanje izvješća ili davanje netočnih izvješća

predstavlja težu povredu službene dužnosti (Ministarstvo uprave, 2014).

Državni službenici su osobe koje kao redovno zanimanje obavljaju poslove iz

djelokruga državnih tijela koji je utvrđen Ustavom, zakonom ili drugim propisom

donesenim temeljem zakona. Državni službenici su i osobe koje obavljaju informatičke

poslove, opće i administrativne poslove, planske, materijalno – financijske i

računovodstvene poslove. Ravnopravni odnos između državnih službenika i države kao

poslodavca, jedinstvena pravila koja reguliraju prijam u državnu službu, klasifikaciju

radnih mjesta državnih službenika, stručno osposobljavanje i usavršavanje,

napredovanje u službi kao i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava, obveza i

odgovornosti uređena su Zakonom o državnim službenicima (Ministarstvo uprave,

2014).

Iz gore navedenih podataka može se zaključiti da je državni aparat veliki teret te

iziskuje visoke troškove. Nezadovoljstvo građana kvalitetom usluge te česta

neefikasnost rješavanja zahtjeva iziskuje uvođenje sustava upravljanja kvalitetom. Kako

struktura zaposlenih u državnoj službi ovisi o političkim previranjima te su i plaće

državnih službenika uređene politikom, a ne tržišnim kretanjima sve je veći broj

odlazaka kvalitetnih i visokoškolovanih kadrova iz državne službe u privatni sektor.

17

3.1. KVALITETA USLUGE DRŽAVNE UPRAVE I UTJECAJ NA ŽIVOT I RAD LJUDI

Kvaliteta rada javne uprave uvelike ovisi o ponašanju i djelovanju, u prvom redu

rukovodeće strukture, razmjeni relevantnih informacija te o međusobnoj komunikaciji

zaposlenih. O kvaliteti možemo govoriti samo ako je ona obilježje cjelokupnog

poslovnog sustava, „od vrha do dna“. Na petoj međunarodnoj konferenciji o kvaliteti

javne uprave u Europskoj uniji, koja je održana u Parizu u listopadu 2008. godine pod

motom Građanin u srcu javne kvalitete, u središte pažnje postavljeni su građani. Ne

samo kao glavni korisnici javnih usluga već i kao sugovornici Vlade odnosno aktivni

sudionici u oblikovanju kvalitete javnih usluga. Rasprave o sudjelovanju građana u

javnom sektoru pokazale su da se europski građani ne smatraju više samo pasivnim

korisnicima javnih usluga, već sve više aktivnim sudionicima. Između građana i uprave

stvara se novi odnos u kojem građani dobivaju aktivnu ulogu i svojim sudjelovanjem

utječu na unapređenje kvalitete usluge javne uprave. Očekivanja građana treba ćuti i

predvidjeti kako bi se na odgovarajući način na njih moglo odgovoriti, građanima treba

dati mogućnost da ocjenjuju javne usluge koje primaju i, konačno rezultati tog

ocjenjivanja trebaju biti javni. Participacija građana jedno je od temeljnih načela

europskog upravljanja javnim poslovima i u tom smjeru, u razvoju moderne državne

uprave, kreću se i promjene u Republici Hrvatskoj (Jurinjak, 2009, p.30).

Kao bi se Republika Hrvatska što više približila građanima i ispunila zahtjeve Europske

unije, Vlada Republike Hrvatske donijela je u ožujku 2008. godine Strategiju reforme

državne uprave za period 2008. – 2011. Tim korakom je uspostavljen cjelokupni

strateški okvir za daljnju reformu državne uprave. Važno je naglasiti da se reforma

državne uprave kao i dugotrajan i kontinuiran proces sustavno provodila i prije

donošenja strategije, a njezini dosadašnji rezultati i postignuća naglašeni u samoj

strategiji. Neki od tih rezultata koje valja spomenuti jesu: potpuna uspostava sustava

zaštite osobnih podataka, osiguravanje pristupa informacijama javnog sektora, bolja

regulacija izbornog sustava, organizacijske i druge promjene u državnoj upravi, jačanje

etičke razine, uspostava zakonskog okvira za depolitizaciju državne službe, stvaranje

pretpostavki za učinkovit sustav upravljanja i razvoja ljudskih potencijala u državnoj

18

upravi, edukacija službenika, redukcija propisa, pripreme za pojednostavljenje upravnih

postupaka (Jurinjak, 2009, p.31).

Osnovni ciljevi reforme državne uprave istaknuti u Strategiji su sljedeći: povećanje

efikasnosti i ekonomičnosti u sustavu državne uprave, podizanje razine kvalitete

upravnih usluga, otvorenost i pristupačnost tijela državne uprave, jačanje standarda

vladavine prava, jačanje socijalne osjetljivosti u državnoj upravi i u odnosu prema

građanima, podizanje etičke razine državnoj službi i smanjenju korupcije, primjena

moderne informatičko – komunikacijske tehnologije i uključivanje hrvatske državne

uprave u europski upravni prostor. Kako bi se ostvarili navedeni ciljevi reforma se

nastavlja u pet glavnih područja utvrđenih Strategijom, a to su: strukturne prilagodbe

sustava državne uprave; jačanje kvalitete programa, zakona i drugih propisa; sustav

državnih službenika; obrazovanje i usavršavanje državnih službenika; pojednostavljenje

i modernizacija upravnog postupanja: e – uprava (Jurinjak, 2009, p.32).

3.1.1. Strukturne prilagodbe sustava državne uprave

U području strukturnih prilagodbi sustava državne uprave naglašava se potreba

povećanja učinkovitosti i ušteda, poboljšanja koordinacije i usklađenosti u radu tijela

državne uprave, otvorenost prema građanima i participacija građana i civilnog društva.

Kao opće obilježje većine tijela državne uprave u Strategiji se ističe prevelika

usitnjenost unutarnje organizacijske strukture za postojeći opseg aktivnosti. Na temelju

rezultata funkcionalne analize u suradnji s tijelima u kojima je provedena analiza (i uz

prethodno mišljenje sindikata) izradit će se program racionalizacije, koji uključuje

zbrinjavanje ili preraspodjelu osoblja, promjenu akata o unutarnjem ustrojstvu i druge

mjere. U području strukturnih prilagodbi sustava državne uprave Strategijom se ujedno

predviđa potreba utvrđivanja jasnih i jedinstvenih pravila za osnivanje javnih agencija,

njihove funkcije, odgovornost, nadzor nad njihovim radom, zapošljavanje, klasifikacija

poslova, status zaposlenika i način financiranja. Republika Hrvatska je okviru programa

bilateralne pomoći Kraljevine Norveške pripremila komparativnu studiju koja obuhvaća

javne agencije, na temelju iskustava koja su prikupljena u šest europskih država

19

(Austriji, Njemačkoj, Mađarskoj, Norveškoj, Sloveniji i Švedskoj). U dijelu Strategije

koji se odnosi na otvorenost uprave prema građanima i participaciju građana i civilnog

društva potrebna su daljnja poboljšanja u jačanju javnosti i transparentnosti rada

državne uprave i participaciji građana. Javnost je također potrebno kontinuirano

izvješćivati o tijeku reforme odnosno o njezinim postignućima. Iskustva u Hrvatskoj

govore da je u reformi državne uprave ostvareno daleko više nego što se u javnosti

percipira, a osnovni je razlog tog raskoraka nedovoljno promoviranje rezultata u široj

javnosti, u što je također potrebno uložiti dodatne napore.

3.2. SUSTAV DRŽAVNIH SLUŽBENIKA

Sljedeće temeljno područje odnosi se na sustav državnih službenika. Nov sustav

državnih službenika osigurat će modernu državnu službu. U obli- kovanju toga sustava

naglasak je na mjerama depolitizacije i profesionalizacije, sustavu razvoja i upravljanja

ljudskim potencijalima, reformi su- stava plaća u javnoj upravi, borbi protiv korupcije i

jačanju etike državnih službenika. Svrha depolitizacije je razgraničenje političke i

službeničke sfere u upravi radi osiguravanja političke neovisnosti, profesionalizma i

kontinuiteta u obavljanju najviših izvršnih funkcija, koje su do sada bile rezervirane za

politička imenovanja i bile su podložne smjenama s promjenom političke vlasti.

Strategijom je utvrđena potreba osiguravanja većeg stupnja decentralizacije odlučivanja

i veća individualna odgovornost državnih službenika za ostvarivanje postavljenih

ciljeva prema dogovorno utvrđenim planovima rada te preciznije utvrđivanje radnih

zadataka i obveza službenika. Također je utvrđena potreba osiguravanja objektivnih i

mjerljivih kriterija za ocjenjivanje rezultata i kvalitete rada u odnosu na postavljene i

očekivane rezultate te uvođenje sustava nagrađivanja natprosječnih rezultata rada i

sankcioniranje nerada. Problemi koji postoje u sadašnjem sustavu plaća poznati su i

jasno je da ga treba reformirati. U Strategiji su navedene negativne posljedice koje

prouzrokuje nedosljedna i nejedinstvena politika plaća u državnoj upravi, bez

stimulativnog sustava nagrađivanja prema rezultatima rada. Te su posljedice:

destimulativno djelovanje na privlačenje i zadržavanje mladih i osposobljenih

stručnjaka; za istu vrstu posla utvrđeni su različiti koeficijenti složenosti poslova u

raznim tijelima državne uprave; unutarnja organizacijska struktura tijela državne uprave

20

postaje previše usitnjena i nesvrhovita zbog stvaranja većeg broja čelnih pozicija i

ostvarivanja većih plaća kako bi se zadržali kvalitetni i stručni službenici, čime se

dodatno pojačava nejedinstvenost u sustavu nagrađivanja u različitim tijelima državne

uprave; slabljenje motivacije za rad, kvaliteta rada pada, a time i kvaliteta pružanja

javnih usluga građanima (Jurinjak, 2009, p. 35 i 36).

3.2.1. Status državnog službenika

U posljednje vrijeme sve češće se postavlja pitanje treba li državne službenike

izjednačiti u pogledu radno – pravnih odnosa sa zaposlenima u javnim službama i

zaposlenima u privatnom sektoru. Najavljuju se brojne, među kojima je i prijedlog da se

državni službenici zapošljavaju putem ugovora o radu prema odredbama radnog

zakonodavstva, čime bi se ukinuo jedan od ključnih elemenata dosadašnjeg

službeničkog statusa – sigurnost zaposlenja. Pitanje je vrlo kompleksno i od iznimne

važnosti i treba ga pomno preispitati s teorijskog i praktičnog aspekta. Pri tomu treba

voditi računa o činjenici da je na europskom kontinentu još uvijek vrlo zastupljeno

tradicionalno gledanje na javnu službu i službeničko pravo kao zasebno područje, među

ostalim i zbog specifičnosti službeničkog odnosa. Za razliku od državnih službenika,

koji su u europskim zemljama u načelu podvrgnuti specifičnom pravnom režimu

službeničkog zakonodavstva, a drugi javni službenici nerijetko su podvrgnuti

odredbama radnog zakonodavstva ili nekom mješovitom režimu. Od njih se, također,

kao i od državnih službenika, očekuje stručnost i kvaliteta u obavljanju poslova od

javnog interesa, ali oni nemaju takvu vrstu specifičnih ovlasti koje imaju državni

službenici. Iako se ne može reći da postoje precizni kriteriji za određivanje pojma

državnog službenika, mnogi stručnjaci iz tog područja ističu da su njime obuhvaćene

osobe koje su postavljene na položaj odlukom ovlaštene javne institucije sukladno

pravilima javnog prava te koje zauzimaju položaj određenog ustavnog značaja. U

pravilu se zapošljavaju putem otvorenog javnog natječaja u kojem su obavezno

navedeni uvjeti za prijem u službu. Nakon izbora kandidata, osoba se postavlja ili

imenuje na određeno radno mjesto ili položaj, a sam akt postavljenja je u pravilu

formalan akt (rješenje, pismena isprava). Taj akt stavlja službenika u specifičan položaj

prema njegovu poslodavcu (državi, odnosno javnopravnoj organizaciji) kao i prema

21

građanima. Tim aktom službenik dobiva pravo djelovanja u skladu s danom javnom

ovlasti, ali i obvezu postupanja prema njoj. U slučaju kršenja radnih obaveza odgovarat

će prema odredbama javnog prava za povrede službene dužnosti, zbog čega može dobiti

trajni otkaz iz službe. U tom smislu, imenovanje nije formalan sporazum između dvije

jednake stranke, već odluka države, odnosno ovlaštene javne institucije, sukladno

pravilima javnog prava (Marčetić, 2013, p.9 i 10).

Sigurnost zaposlenja u državnoj službi oduvijek se smatrala faktorom motivacije za rad

u državnoj službi, u kojoj su plaće za visokoobrazovane stručnjake u pravilu niže od

onih u privatnom sektoru. Stoga je i za očekivati veći odljev kvalitetnih stručnjaka, iz

državne službe u privatni sektor, gdje će se njihov rad više cijeniti. Važnije od toga je da

sigurnost zaposlenja u državnoj službi omogućava nužan kontinuitet koji uprava mora

imati kako bi se nesmetano i kvalitetno izvršavali svakodnevni poslovi za zajednicu, a

državnom službeniku kojeg štiti službeničko zakonodavstvo omogućava neutralnost i

nepristranost u odnosu na političare i druge interesne grupe. Načelno se svi slažu da

državni službenik treba služiti građanima i javnom interesu, a ne partikularnim

interesima i dnevnoj politici. Promjene koje je nužno provesti u državnoj upravi moguće

su poboljšanjem i promjenama postojećeg službeničkog zakonodavstva. Mogućnost

dobivanja otkaza iz državne službe zbog disciplinskih povreda već postoji, a ide se ka

proširenju na slučajeve nekvalitetnog obavljanja posla i neetičnog ponašanja,

odredbama Zakona o državnim službenicima (Marčetić, 2013, p.12).

Ocjenjivanje rada državnih službenika i namještenika važan je dio odgovornosti

funkcije upravljanja ljudskim potencijalima. Rezultati rada državnih službenika i

namještenika pokazuju u kojoj su mjeri ostvareni ljudski, materijalni i funkcionalni

elementi organizacijske strukture. Stupanj njihove ostvarenosti ujedno je i mjerilo

uspješnosti funkcije upravljanja ljudskim potencijalima kao osnove u donošenju novih

poslovnih planova. Kako se ciljevi ostvaruju akcijom ljudi, zadaća je sustava

upravljanja ljudskim potencijalima motivirati svakog pojedinca na što učinkovitije

ostvarivanje ciljeva podizanjem razine znanja i vještina, odnosno kompetencije

pojedinaca sukladno zahtjevima radnog mjesta. Zato je potrebno osigurati povratnu

informaciju o učinku rezultata, kako bi se proces ostvarivanja ciljeva mogao

unapređivati. U djelatnostima kao što je državna služba teško je utvrditi mjerilo kojima

22

bi se objektivno i nedvosmisleno procijenio doprinos svakog pojedinca zajedničkom

cilju. Izgradnja sustava ocjenjivanja rezultata rada državnih službenika temelji se na

iskustvu i praćenju rezultata procesa ocjenjivanja u državnoj službi. Ocjenjivanje ne

smije biti kažnjavanje, već motiviranje državnih službenika na što bolje rezultate te je

nužno stalno poboljšanje sustava ocjenjivanja kao važnog alata u upravljanju ljudskim

potencijalima (Ministarstvo uprave, 2010).

Europski standardi u pogledu službeničkih prava, definirani su inicijativom SIGMA-e2 i

to dokumentom pod brojem 27. Tim dokumentom definirani su osnovni uvjeti na

kojima bi trebala počivati državna služba, a koji se odnose na odvajanje javne i privatne

sfere, odvajanje politike i uprave, razvoj individualne odgovornosti službenika,

odgovarajuće zaštite službe i visine plaća, te su jasno definirana prava i obveze kao i

profesionalizam te zapošljavanje i napredovanje u službi prema merit - sustavu3

(SIGMA, 1999).

3.2.2. Obrazovanje državnih službenika

U strukturama državne uprave zaposlen je velik broj državnih službenika sa strukom

koja ne odgovara zahtjevima radnih mjesta te određen broj službenika koji s obzirom na

svoje kompetencije ne mogu udovoljiti zahtjevima radnog mjesta i novim standardima

službe. Nužna je promjena postojeće strukture državnih službenika te je nužno

analizirati postojeći potencijal kojim raspolaže državna uprava i predložiti potrebne

izmjene te osigurati financijska sredstva, odnosno povlačenje sredstava iz fondova

Europske unije kroz programe za provođenje procesa reforme državne uprave (Vlada

Republike Hrvatske, 2009).

Obrazovanje i usavršavanje državnih službenika odnosi se na uspostavu trajnog

stručnog osposobljavanja i na uspostavu adekvatnog sustava upravnog obrazovanja.

2 SIGMA: potpora za podizanje kvalitete upravljanja i menadžmenta u zemljama srednje i istočne Europe

– kao zajednička inicijativa OECD-a (Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj) i Europske unije –

putem PHARE programa. 3 Merit – sustav: Eng: merit – zasluga, vrijednost, odlika, vrlina. Primjena niza objektivnih metoda

pomoću kojih se javni službenici zapošljavaju i napreduju po kriteriju sposobnosti. Započinje s uvođenjem sustava otvorenog javnog natječaja – oko 1850. u Engleskoj (Dr. sc. Marčetić, G., Pravni fakultet u Zagrebu).

23

Strategijom se naglašava potreba sustavne provedbe stručnog osposobljavanja i

usavršavanja državnih službenika na svim razinama i u svim tijelima državne uprave

putem općih i specijalističkih programa izobrazbe. Ono treba biti usmjereno na stjecanje

novih znanja, novih vještina i sposobnosti, prihvaćanja novih stajališta i sustava

vrijednosti. Utvrđuje se da se sustavna provedba stručnog osposobljavanja i

usavršavanja državnih službenika treba temeljiti na procjeni potreba za izobrazbom,

utvrđivanju godišnjih planova izobrazbe, a posebnu pozornost treba posvetiti

osposobljavanju i usavršavanju rukovodećih službenika, edukaciji i podizanju razine

stručnosti službenika srednje stručne spreme te motivaciji državnih službenika za

osobni razvoj, što u konačnici pridonosi i kvaliteti državne uprave. Posebnu pažnju

potrebno je posvetiti stjecanju vještina i sposobnosti koje zahtijeva razvoj moderne

državne uprave (vještine upravljanja, javnog menedžmenta, kreativnog razmišljanja,

timskog i projektnog rada i dr.). Pažnju je potrebno također posvetiti promicanju

visokih moralnih vrijednosti i načela u djelovanju državnih službenika, kao i

promicanju načina rada i razmišljanja državnih službenika usmjerenih građaninu. Sustav

trajnog stručnog osposobljavanja i usavršavanja državnih službeni- ka je uspostavljen.

Edukacija državnih službenika provodi se kontinuirano u Centru za stručno

osposobljavanje i usavršavanje službenika u Središ- njem državnom uredu za upravu.

Edukacija se provodi sustavno, u skladu s opredjeljenjima Strategije (Jurinjak, 2009, p.

39 i 40).

3.2.3. Decentralizacija, depolitizacija, smanjenje korupcije i podizanje

etičnosti u državnoj upravi

Na samim počecima samostalne države Republika Hrvatske državna uprava je tijekom

devedesetih godina bila uspostavljena centralistički. Nakon rata počinje se javljati sve

veća potreba za temeljnom reformom sustava državne uprave u dekoncentracije i

decentralizacije. Decentralizacijom se nadležnost poslova državne uprave sa centralnih

državnih tijela prenosi na službenike dislociranih tijela državne uprave ili tijela lokalne

samouprave, što omogućuje racionalnost i efikasnost rješavanja javnih problema i

24

preduvjet je prilagodbe sustave lokalne i regionalne samouprave zahtjevima suvremene

države (Koprić, 2006, p.379).

Depolitizaciju je moguće provesti primjenom jasnih i strogih kriterija u proceduri

zapošljavanja, kod napredovanja u službi po principu zasluga (merit sustavu), kao i

poticanjem motivacije kod službenika državne uprave i osiguravanjem kontinuiranog

usavršavanja. Korupcija kao jedan od najvećih neprijatelja odnosno zapreke kvalitetnom

radu i potpunom povjerenju građana u državnog službenika potrebno je svesti na

minimum. Potrebno je jačati administrativne kapacitete u tijelima državne uprave na

svim razinama, jačati službeničke sudove, proširiti kazne za one službenika kojima se

dokažu korumptivne radnje i ozakoniti zaštitu za one državne službenike koji ukažu na

prisutnost korupcije (Vlada Republike Hrvatske, 2014).

Neetičnost u ponašanju državnog službenika ima za posljedicu lošeg djelovanja ne samo

na radnu okolinu u kojoj je zaposlen već i na čitavo društvo. Kako bi promijenila staje

na bolje i postigla kvalitetnu radnu okolinu i povećala profesionalnost Vlada Republike

Hrvatske donijela je 2011. godine Etički kodeks državnih službenika. Etički kodeks

trebao bi doprinijeti promicanju etičkih i moralnih načela u ponašanju državnih

službenika na svim razinama s ciljem ostvarivanja i jačanja javnog interesa te

povjerenja građana u državnu službu (narodne novine, br 40/11).

3.3. PRISTUP UVOĐENJA UPRAVLJANJA KVALITETOM U DRŽAVNOJ UPRAVI

Jedan od mogućih pristupa upravljanju kvalitetom je potpuno upravljanje kvalitetom.

To je oblik upravljanja organizacijom usredotočen na kvalitetu, a temelji se na

sudjelovanju svih članova organizacije koji zadovoljavanjem klijenata teži ka

dugoročnom uspjehu i zadovoljstvu svih interesnih partnera organizacije, odnosno

državne uprave. Cjelokupan model zasniva se na slijedećim uporišnim točkama:

· razvoj konstantne težnje unapređenju proizvoda i usluga;

· usvajanje nove poslovne filozofije;

25

· smanjenje ovisnosti o inspekcijama kao putu prema kvaliteti;

· ukidanje prakse ocjene uspješnosti poslova samo na temelju cijene, te

okretanje snižavanju troškova poslovanja na temelju razvoja odnosa

samo s jednim dobavljačem;

· konstantno unapređenje svih procesa usmjerenih planiranju, proizvodnji i

uslugama;

· uvođenje konstantnog treninga na radnom mjestu;

· uvođenje liderstva u organizaciju;

· iskorjenjivanje straha, pri čemu se misli na suzdržanost radnika prema

menadžmentu;

· ukidanje granica među organizacijskim sektorima;

· prema postavkama TQM-a greške u poslovanju najčešće su rezultat

propusta u organizaciji procesa, a ne rezultat ljudske nepažnje;

· eliminacija brojčanih pokazatelja obavljenog rada, kao i numeričkih

ciljeva menadžmenta;

· uklanjanje prepreka koji ugrožavaju ponos radnika;

· osnivanje jakih obrazovnih programa i drugih oblika samo – poboljšanja

zaposlenika;

· uključivanje svih zaposlenika u proces transformacije.

Zadaća uprave jest sve okvirne uvjete ustrojiti na način da djelatnicima bude

omogućeno stvarati kvalitetu. Preduvjet za preoblikovanje okvirnih uvjeta jest kritično

preispitivanje postojećih procesa (Sisek & Pavković, 2007).

4. KVALITETA USLUGE POREZNE UPRAVE

Porezne uprava jedna je od dvije uprave koje se nalaze u sklopu Ministarstva financija

čije je temeljna zadaća primjena i nadzor primjene poreznih propisa i propisa o

prikupljanju doprinosa te je odgovorna za naplatu većine državnih prihoda u Republici

Hrvatskoj. Temeljni cilj porezne uprave – povećanje naplate prihoda i smanjenje

troškova izvršenja poreznih obveza za porezne obveznike omogućava fiskalnu

26

stabilnost i međunarodno konkurentno gospodarstvo. U okolnostima pristupanja

Republike Hrvatske Europskoj uniji i uvjetima globalne ekonomske i gospodarske krize

i recesije, bolja naplata prihoda i smanjenje troškova izvršenja poreznih obveza, za

Republiku Hrvatsku su imperativi. Zbog opsežnih promjena glede novih poslova u vezi

pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, stalnih izmjena poreznog

zakonodavstva prema europskim smjernicama, novih strategija naplate i udovoljavanja

kriterijima Europske unije za razvojem sustava međusobne povezanosti, bilo je potrebo

pristupiti donošenju novog propisa koji će osigurati organizacijsku i mandatnu podršku

da se ostvare novi ciljevi i zadaće. Potrebno je povećati učinkovitost Porezne uprave

putem preustroja organizacijske strukture, sukladno načelima racionalnosti i elastičnosti

u prilagodbi aktualnom stanju i novim izazovima, kao i funkcionalne orijentiranosti

ustrojstvenih jedinica. Očekivani rezultati takve reorganizacije su uspostavljanje

moderne, fleksibilne i efikasne Porezne uprave, smanjenje troškova poslovanja i

povećanje naplate poreza i doprinosa. Kako bi unaprijedila obavljanje svojih osnovnih

operativnih funkcija, u Poreznoj upravi je potrebno provesti značajne promjene u

organizacijskoj strukturi, ali i u pogledu modela upravljanja. Službenicima Porezne

uprave potrebne su i odgovarajuće ovlasti koje će omogućiti razvoj učinkovitijeg i

ekonomičnijeg poslovanja te strategijom određenih ciljeva na nepristran način. To se

osobito odnosi na ovlasti poreznih inspektora koji omogućuju efikasnu provedbu

Zakona, Općeg poreznog zakona kao i ostalih poreznih propisa, te uz njih vezanih

metodologija (Vlada Republike Hrvatske, 2013).

4.1. POVIJESNI RAZVOJ POREZNE UPRAVE

Teško je na malom broju stranica opisati razvoj poreznog sustava jednog naroda i

društva stoga što treba navesti mnogobrojne političko-gospodarske odrednice nastanka i

obilježja poreznog sustava, njegovo šire društveno značenje i povratni utjecaj poreza na

gospodarski razvoj. Analizu otežava i činjenica da su se na područjima današnje

Hrvatske do 1919. godine primjenjivali različiti fiskalni sustavi. U sjevernoj Hrvatskoj

primjenjivao se mađarski, a u Dalmaciji austrijski fiskalni sustavi (Bejaković, 2010, p.

73).

27

Iako su postojali i porezi u gotovini, njihovo značenje u Hrvatskoj sredinom 19. stoljeća

bilo je razmjerno slabo. Povećane državne potrebe u doba kapitalizma koji polako ipak

prodire i u Hrvatsku nisu mogle namiriti zbog slabe porezne snage države što je bila

ponajviše posljedica staleške nejednakosti. Daljnje prevaljivanje porezne obveze na

seljaštvo stvorile su pojačan otpor i nezadovoljstvo kmetskog staleža prema poreznom

sustavu. Kako država nema novčanih sredstava, u uvjetima naturalnog gospodarstva,

prisilni je rad bila jedna od najvažnijih komponenti kojom se pokrivao veliki dio javnih

potreba. Razlog tome je i nedostatak radnika koji mogu ili hoće svojim radom pomoći

ispunjavanju općih potreba, ali i nepostojanje i pomanjkanje sredstava za plaćanje

takvog rada. Povećala su se kmetska davanja u radnoj snazi sustavi. Dok se napretkom

gospodarstva u razvijenim zemljama postupno gubi potreba za prisilnim radom kao

načinom pokrivanja javnih potreba jer ga zamjenjuju javni prihodi u gotovini, na našim

područjima taj se oblik nameta zadržao do polovice 19. stoljeća. Sustav prisilnog rada

bio je uvelike nepravedan jer je različito opterećivao seljake-porezne obveznike

približno slične porezne snage, a bio je složen i zahtijevao je mnogo nadzora. Tako je

krajem 1840-ih godina uz ukidanje kmetstva iste 1847. godine ukinuto i tjelesno

kažnjavanje, a prisilni je rad pretvoren u novčani porez. Osim velikog i nepravednog

poreznog nameta, položaj seljaka – većine stanovnika u Hrvatskoj, posebice s obzirom

na materijalnu nesigurnost i samovolju vlasti, bio je mnogo gori od onoga u Austriji i

drugim zemljama. Za građane se turbulentno razdoblje i previranja nastavlja i u

razdoblju od 1919. pa do samog početka II. svjetskog rata. sustavi (Bejaković, 2010, p.

76-77).

Slično kao i sam porezni sustav, Porezna uprava je često bila podložna dubokim

promjenama. Uredba o organizaciji od 25. veljače 1919. godine Ministarstvo financija

imalo je sljedeće organe: Generalni inspektorat i devet generalnih direkcija od kojih

jedna za neposredne i druga za posredne poreze. Generalna direkcija za neposredne

poreze dijelila se na četiri odjeljenja od kojih su dva vezana za područje Hrvatske i

Slavonije. Generalna direkcija posrednih poreza imala je četiri odjeljenja od kojih je

jedno za Dalmaciju. Uredbom od 19. lipnja 1926.godine naredbom od 20. srpnja iste

28

godine Generalna direkcija neposrednih poreza i Generalna direkcija posrednih poreza

spojene su u jednu Generalnu direkciju poreza sustavi (Bejaković, 2010, p. 89).

Uz sve promjene postojala su dosta jake i dobro organizirane interesne skupine, poput

novčarskih zavoda, zadružnih sveza raznih vrsta, društva i saveza brodogradilišta,

predsjedništva i sekretarijata pojedinih burza, uredništva stručnih časopisa i listova. U

tim su ustanovama često bili organizirani uredi i sekretarijati sa stručno školovanim i

kvalificiranim kadrom, specijalistima za pojedina područja uključujući carinske tarife,

financijska i porezna pitanja i po nekim istraživanjima ti su ljudi u pravilu bolje

ovladavali stručnom problematikom od birokracije zaposlene u gradskoj upravi i

državnim poduzećima. Zaključno može se procijeniti da Porezna uprava u cijelom

promatranom razdoblju nije dosegnula razinu institucijskog razvoja potrebnu za

djelotvornu provedbu mnogih novodonesenih zakona i propisa sustavi (Bejaković,

2010, p. 91).

4.2. ZADACI POREZNE UPRAVE

Temeljna zadaća Porezne uprave je primjena poreznih propisa i propisa o prikupljanju

doprinosa za obvezna osiguranja. Svatko je dužan sudjelovati u podmirenju javnih

troškova, u skladu sa svojim gospodarskim mogućnostima. Porezni sustav temelji se na

načelima jednakosti i pravednosti. Osnovni zadaci porezne uprave su:

1. Normativna djelatnost - priprema i izrada nacrta prijedloga zakona i drugih propisa iz

područja poreza i doprinosa za obvezna osiguranja, davanje stručnih mišljenja i

objašnjenja u pojedinačnim predmetima o primjeni propisa iz djelokruga Porezne

uprave.

2. Vođenje poreznih registara i izdavanje isprava o činjenicama o kojima vodi službenu

evidenciju, određivanje i dodjeljivanje osobnoga identifikacijskog broja te razmjena

podataka s drugim javnim tijelima i međunarodna razmjena podataka.

3. Utvrđivanje i naplata poreza i doprinosa za obvezna osiguranja - prikupljanje i obrada

podataka o porezima i doprinosima za obvezna osiguranja, utvrđivanje porezne

29

osnovice i porezne obveze te obveze doprinosa za obvezna osiguranja, naplata utvrđenih

obveza.

4. Porezni nadzor - provođenje poreznog nadzora i nadzor obračunavanja doprinosa za

obvezna osiguranja.

5. Ovrha - provođenje ovrhe radi naplate poreza i doprinosa za obvezna osiguranja,

provođenje ovrhe radi naplate proračunskih prihoda koje u postupku financijskog

nadzora utvrde ustrojstvene jedinice Ministarstva financija te ovrhe radi naplate drugih

javnih davanja po zahtjevima tijela državne uprave i sudova u skladu s posebnim

zakonima.

6. Servis poreznim obveznicima - uspostava i održavanje sustava servisa poreznim

obveznicima radi lakšeg ostvarivanja prava i ispunjenja obveza poreznih obveznika.

7. Prekršajni postupak - podnošenje optužnih prijedloga i vođenje prekršajnog postupka u

prvom stupnju zbog povrede poreznih propisa, propisa o plaćanju doprinosa za obvezna

osiguranja i propisa o osobnom identifikacijskom broju.

8. Praćenje primjene te predlaganje i izrada nacrta prijedloga propisa iz djelokruga igara

na sreću i zabavnih igara.

9. Porezna uprava može obavljati poslove evidentiranja, utvrđivanja, nadzora, naplate i

ovrhe radi naplate poreza koji u cijelosti pripadaju jedinicama lokalne i područne

(regionalne) samouprave, drugih javnih davanja i ostalih davanja propisanih zakonom.

Porezna uprava obavlja i druge poslove propisane Zakonom o Poreznoj upravi

(Porezna uprava, 2014).

4.3. ANALIZA EKSTERNE OKOLINE

Iako u samom radu državne službe teško možemo podijeliti vanjske i unutarnje

čimbenike na poslovanje kao što je to poznato u poduzetništvu i menadžmentu, ipak od

velike važnosti su poznavanje okruženja u kojem se nalazite. Odlučujuću ulogu na

žalost prije svega ima politička situacija u zemlji što bi mogao biti jedan od vanjskih

čimbenika. Bilo to nama teško za priznati ili ne sustav državne službe je takav da se

mijenja ovisno o tome tko je na vlasti. Ministarstvo financija je pod ingerencijom Vlade

koja odlučuje tko, kada i na koji način će voditi jednu takvu službu. Unatoč političkim

previranjima i promjenama koje igraju vrlo bitnu ulogu kako bi u svom radu bila što

30

učinkovitija, Porezna uprava kontinuirano unapređuje usluge namijenjene poreznim

obveznicima te pojednostavljuje postupke oporezivanja. Ključni preduvjeti za

ispunjenje navedenih ciljeva Porezne uprave su održavanje redovite, jasne i

pravovremene komunikacije s poreznim obveznicima.

Jačanje reputacije Porezne uprave kao institucije koja kvalitetno komunicira s poreznim

obveznicima cilj je vanjske komunikacije Porezne uprave. Definiranje ciljnih skupina

Porezne uprave koristi se s ciljem osiguranja učinkovitosti komuniciranja, preciziranja dosega

ključnih poruka te ostvarenja ciljeva vanjske i unutarnje komunikacije Porezne uprave.

Ciljne skupine u eksternom okruženju:

· Porezni obveznici

· Predlagatelji i donositelji odluka – Vlada Republike Hrvatske i Sabor Republike

Hrvatske

· Komore i strukovna udruženja

· Kreatori javnog mnijenja – mediji

· Međunarodne institucije

· Sindikati.

Komunikacija prema ciljnim skupinama u vanjskoj komunikaciji Porezne uprave

usmjerena je na informativno - edukativni aspekt: informiranje i educiranje o svim

novostima iz djelokruga rada Porezne uprave.

Porezni obveznici

Porezni obveznici su primarna ciljna skupina u vanjskoj komunikaciji Porezne uprave.

Najvažniji cilj komunikacije s ovom ciljnom skupinom je pravovremena razmjena

informacija o unaprjeđenim uslugama za porezne obveznike kao i svim novostima

porezne tematike kako bi se osigurala visoka naplata poreza.

31

Predlagatelji i donositelji odluka

Vlada Republike Hrvatske u potpunosti podupire modernizaciju Porezne uprave na

svim razinama. Hrvatski Sabor donosi zakone koji pospješuju poslovanje Porezne

uprave s ciljem stvaranja moderne javne institucije na temelju najbolje europske prakse.

Komore i strukovna udruženja

Porezna uprava uspostavila je s različitim komorama i strukovnim udruženjima odnos

razmjene informacija i znanja s ciljem stvaranja dugoročnih partnerstva.

Novinari kao kreatori javnog mijenja

Suradnja s medijima važna je zbog prenošenja ključnih poruka svim drugim javnostima

s kojima Porezna uprava komunicira.

Međunarodne institucije

Porezna uprava Republike Hrvatske razvija i održava odnose s nizom poreznih uprava

razvijenih europskih zemalja s ciljem prikupljanja znanja i razmjene iskustva o

najboljim praksama u djelokrugu porezne tematike.

Sindikati

Porezna uprava surađuje sa sindikatima u svrhu ostvarivanja prava i pomoći njihovih

članova. Važnu ulogu u prepoznavanju od strane eksternih čimbenika ima i Vizualni

identitet. On je osnova vizualne komunikacije svake institucije, jer utječe na stvaranje

prvog dojma što ga institucija ostavlja na korisnike njezinih usluga. Izgradnja novog

vizualnog identiteta Porezne uprave važan je korak u približavanju rada institucije

poreznim obveznicima. Moderan identitet treba odgovoriti potrebama daljnje

modernizacije PU i komunicirati misiju, viziju te temeljne vrijednosti PU Republike

Hrvatske.

Potrebi izgradnje novog vizualnog identiteta doprinosi i ispunjavanje zahtjeva

globalnog konkurentnog tržišnog gospodarstva te pristupanja Republike Hrvatske

Europskoj uniji zbog koji je Porezna uprava od 2008. godine uvela veliki broj novih

usluga i informacija. Novi vizualni identitet trebao bi pomoći u jačanju reputacije PU

32

kao uspješne institucije u javnom sektoru Republike Hrvatske. Elementi vizualnog

identiteta i protokol njihove uporabe u javnosti će se komunicirati sukladno odobrenju

Porezne uprave i Ministarstva financija Republike Hrvatske.

Naziv aktivnosti: Unaprjeđenje Internet stranice Porezne uprave

Javna Internet stranica Porezne uprave http://www.porezna-uprava.hr uključuje stranicu

e- Porezne, OIB (www.oib.hr) i Kontakt centra. Na Internet stranici nalaze se sve

potrebne informacije o uslugama PU, poreznom sustavu, gotovo 1000 pročišćenih

zakonskih propisa i dr. Radi lakšeg snalaženja u obilnom i vrijednom sadržaju, stranicu

je potrebno optimizirati s ciljem razumijevanja potreba poreznih obveznika –

jednostavnost u korištenju te maksimalna preglednost. Funkcionalnost web stranice

trebala bi pridonijeti i reputaciji PU kao tehnološki napredne i transparentne javne

institucije. Unaprjeđenje postojeće javne Internet stranice http://www.porezna-uprava.hr

podrazumijeva organiziranje postojeće.

Kontakt centar je važan kanal za redovitu komunikaciju Porezne uprave s poreznim

obveznicima. Na besplatnom telefonu 0800 1001 građani se mogu informirati i prijaviti

porezne prijave, neizdavanje računa, neprijavljeni rad, druge porezne prekršaje i

pritužbe na rad službenika PU, dok na besplatnom broju 0800 66 99 33 mogu saznati

informacije o poreznim oslobođenjima, olakšicama i porezno priznatim izdacima za

građane.

Unapređenje usluge Kontakt centra podrazumijeva uvođenje elektroničkih načina

komunikacije te proširivanje Baze podataka temeljem koje agenti Kontakt centra

odgovaraju na pitanja poreznih obveznika (Ministarstvo financija, 2012).

Ključne poruke koje se upućuju ciljnim skupinama izvode se iz općih i specifičnih

ciljeva vanjske komunikacije.

33

Primjer poruka o važnosti podmirivanja poreznih obveza:

podmirivanje poreznih obveza važno je za stvaranje učinkovitog poreznog sustava

ključnog za rast gospodarstva zemlje, poticanje lokalnih i državnih infrastrukturnih

programa, kreiranje novih radnih mjesta te smanjenje siromaštva;

• podmirivanje poreznih obveza nije samo zakonski, već i moralan čin svakog

pojedinca;

• pošten porezni sustav rezultira višim i stabilnijim prihodima, održivim ulaganjima te

poboljšanjem konkurentnosti gospodarstva;

• pošten porezni sustav neophodan je za promicanje demokracije zemlje, jer kreira

snažan fiskalni društveni ugovor između građana i Vlade na svim razinama koji dovodi

do poboljšanja demokratskog i gospodarskog upravljanja, većih prihoda kroz veći

gospodarski rast te učinkovitu borbu protiv utaje poreza.

Primjer poruka o radu Porezne uprave RH:

Porezna uprava provodi niz reformi kako bi održala korak sa zahtjevima globalnog

konkurentnog tržišnog gospodarstva:

• Porezna uprava kontinuirano uvodi nove usluge i poboljšava postojeće kako bi

smanjila svoje troškove, pojednostavila porezne postupke te postigla višu naplatu javnih

prihoda;

• Porezna uprave porezne obveznike smatra partnerima i klijentima;

• Porezna uprava u svakom trenutku stoji na raspolaganju svim poreznim obveznicima

besplatnim stručnim mišljenjima i savjetima iz porezne tematike kako bi ih informirala i

educirala o njihovim pravima i obvezama;

• Zaposlenici Porezne uprave su visoko-obrazovani i spremni na sve izazove.

• Porezna uprava (Ministarstvo financija) provodi niz programa reprogramiranja

poreznih dugova kako bi pomogla hrvatskim gospodarstvenicima u ispunjavanju

njihovih obveza;

• Porezna uprava je učinkovita u nadzoru poreznih nepravilnosti s ciljem rješavanja istih

(Ministarstvo financija, 2012).

34

4.4. USTROJ POREZNE UPRAVE

U ovom odjeljku može se vidjeti kako je trenutno ustrojena Porezna uprava i koji su

važni čimbenici unutarnje okoline.

shema 1. Unutarnji ustroj porezne uprave

Izvor: Porezna uprava, 2014.

Iz sheme broj 1 može se vidjeti da je trenutni ustroj porezne uprave podijeljen na

ukupno 124 ispostava područnih ureda u gradovima i općinama. Zaposlenici Porezne

35

uprave organizacijskih podijeljeni u Središnji ured Porezne uprave, 20 područnih ureda

i 121 ispostavu područnih ureda u gradovima i općinama.

Zaposlenici Porezne uprave

Redovita i pravovremena komunikacija sa svim zaposlenicima Porezne uprave važna je

za povećanje radne učinkovitosti, povećanja razine zadovoljstva službenika, razine

kvalitete obavljanja dužnosti te veće uključenosti službenika u proces donošenja odluka.

Temelj za identifikaciju komunikacijskih potreba unutarnje komunikacije Porezne

uprave bila je Strategija upravljanja ljudskim potencijalima Porezne uprave za razdoblje

2010.-2015. te potreba za uspostavljanjem sustava za učenje na daljinu (e-Learning) i

upravljanja znanjem u Poreznoj upravi.

Da bi rad službenika bio što profesionalniji i efikasniji Porezna uprava postavila si je za

opći cilj unutarnje komunikacije da unaprijedi razinu educiranosti i informiranosti

službenika Porezne uprave s ciljem povećanja učinkovitosti u radu. Specifični ciljevi

unutarnje komunikacije Porezne uprave su: poticati službenike Porezne uprave na

korištenje novih oblika komunikacije koji doprinose boljoj suradnji, motivaciji i

učinkovitosti poslovanja; poticati veću razmjenu informacija, znanja i iskustva na brz i

direktan način kojim se ostvaruju znatne uštede u resursima.

Porezna uprava cijeni svoje zaposlenike koji svojim znanjem, profesionalnošću i

orijentiranošću na porezne obveznike doprinose jačanju ugleda Porezne uprave.

Zaposlenici Porezne uprave na raspolaganju su poreznim obveznicima i redovito ih

informiraju i educiraju besplatnim stručnim mišljenjima i savjetima iz porezne tematike,

zaposlenici Porezne uprave su educirani i spremni na sve izazove koje donosi

pristupanje Europskoj uniji, Porezna uprava potiče svoje zaposlenike na promišljanje

poslovnih procesa te davanje kritike i sugestija s ciljem povećanja učinkovitosti te

unaprjeđenja poslovnih procesa (Ministarstvo financija, 2012).

Porezna uprava posljednjih godina sve veću pozornost obraća značaju stručnog

osposobljavanja i usavršavanja službenika prvenstveno zbog potrebe pružanja

36

kvalitetnih usluga poreznim obveznicima, ali i zbog pristupanja Hrvatske Europskoj

uniji. Educirani i informirani službenici lakše se mogu nositi s izazovima koji stoje pred

Poreznom upravom u modernizaciji i daljnjem razvoju.

Prigodni seminari, odnosno specijalizirani programi izobrazbe zaposlenika prije

primjene izmjena poreznih propisa i postupaka važni su za stvaranje učinkovite Porezne

uprave. Edukacija koja će se u sklopu programa e-Learning provoditi u Poreznoj upravi

obuhvatit će sva najvažnija područja potrebna za razvoj osposobljavanja i karijere

službenika Porezne uprave. Uvođenjem i primjenom sustava stručnog osposobljavanja i

usavršavanja trebao bi se osigurati brz prijenos znanja te proširiti mogućnosti izobrazbe

u skladu sa standardima Europske unije. Stručnim seminarima obuhvatit će teme poput

suzbijanja korupcije, edukacije prema novom Zakonu o PDV-u, porezne prijevare i

porez na dobit (Ministarstvo financija, 2012)

4.4.1. Ustroj područnog ureda Karlovac

Shema 2. Ustroj područnog ureda

Izvor: Porezna uprava, 2014.

Iz sheme broj 2 može se vidjeti kako je ustrojen jedan područni ured. Područni ured

Karlovac, sa sjedištem u Karlovcu sastavljen je od Porezne ispostave Karlovac, Porezne

ispostave Duga Resa, Porezne ispostave Ogulin, Porezne ispostave Ozalj, Porezne

37

ispostave Slunj i Porezne ispostave Vojnić. Područni ured Karlovac ima 136 zaposlenih

službenika (Ministarstvo financija, 2012).

Shema 3. Organizacija Porezne ispostave

Izvor: (Porezna uprava, 2014)

Iz naprijed prikazanih shema ustroja Porezne uprave može se vidjeti kolika je

usitnjenost i raspršenost uprave. Kako je i predviđeno Strategijom da se smanji broj

podjela na svim razinama i na taj način postigne što veća učinkovitost Porezna uprava

pripremila ja za jesen ove godine potpuno novu organizaciju Porezne uprave.

4.4.2. Analiza radnog mjesta Poreznika II (referenta)

U ovom odjeljku pokušat će se objasniti kako izgleda radno mjesto poreznika II, u

daljnjem tekstu referenta jedne porezne ispostave. Referent najčešće radi u odjelima za

38

utvrđivanje poreza za pravne osobe ili u odjelu za utvrđivanje poreza za fizičke osobe.

Potrebna sprema za obavljanje poslova tog radnog mjesta je preddiplomski studij.

Referent u odjelu za utvrđivanje poreza za pravne osobe ima propisane poslove po

sistematizaciji koja je propisana Uredbom o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj

službi. Potrebno stručno znanje obuhvaća stupanj obrazovanja, znanja, radnog iskustva,

sposobnosti i vještina potrebnih za učinkovito obavljanje posla određenog radnog

mjesta. Složenost poslova odražava razinu složenosti zadataka koji se obavljaju u

okviru radnog mjesta i složenost postupaka koji se u njihovu rješavanju primjenjuju,

razinu traženog osobnog doprinosa državnog službenika te opseg poslova radnog mjesta

(Uredba o klasifikaciji radnih mjesta u državnoj službi, NN 77/07 – 81/08).

Poslovi referenta su: zaprima porezne prijave, provjerava njihovu ispravnost, obrađuje

porezne prijave poreza te u tu svrhu prikuplja sve potrebito za utvrđivanje poreza i

doprinosa, te u slučajevima razreza poreza, doprinosa i drugih javnih prihoda izrađuje

nacrte rješenja o utvrđenim obvezama poreza i doprinosa, provodi propise i otpise,

preknjiženja te rješava sporne uplate, obavlja poslove ovrhe do zaključno s blokadom

računa te obavlja i druge poslove po nalogu čelnika. Zakoni koje Poreznik II mora

primjenjivati u svojem radu su: Zakon o poreznoj upravi; Zakon o PDV-u; Zakon o

porezu na dobit; Zakon o porezu na dohodak; Zakon o porezu na promet nekretnina;

Zakon o fiskalizaciji u prometu gotovinom; Zakon o doprinosima; Zakon o Hrvatskoj

gospodarskoj komori; Zakon o računovodstvu; Zakon o sudskim pristojbama; Zakon o

upravnim pristojbama; Zakon o osobnom identifikacijskom broju i svi propise koji su

regulirani raznim pravilnicima, uredbama i mišljenjima koji se odnose na navedene

zakone (Ministarstvo financija, 2012).

Iz svih naprijed navedenih poslova teško je dobiti sliku radnih zadataka referenta u

jednom danu. Referent radi na poslovima vezanim za takozvanu referadu poreznih

obveznika koja se sastoji od tristo ili više aktivnih poreznih obveznika koji su

podijeljeni po referentima po slovima abecede, tako da se točno zna koji referent vodi

koje poduzeće. Obveznici u Odjelu za pravne osobe su sva d.o.o. društva, d.d. društva,

j.d.o.o. društva i neprofitne organizacije. Najčešće radno vrijeme je od 7 do 15 sati i u

tom radnom vremenu, rad sa strankama obavlja se od 7 i 30 do 13 sati. Može se reći da

39

referent prati svoje porezne obveznike od njihovog registriranja pa do zatvaranja. Prati

sve njegove uspone i padove i sve promjene u poduzeću. Prilikom registriranja

poduzeća na Trgovačkom sudu porezni obveznik dužan je u roku 30 dana u poreznu

upravu dostaviti svu potrebnu dokumentaciju da bi ga se registriralo za potrebe praćenja

od strane porezne uprave. Nakon pregleda dokumentacije porezni referent izvršio

aktivaciju poreznog obveznika u sustavu i počinje njegovo aktivno poslovanje koje je

praćeno od strane porezne uprave. Referent redovito mora preuzimati sve potrebne

dnevne, mjesečne, kvartalne i godišnje obrasce i na taj način voditi evidenciju o svim

zaduženjima poreza i doprinosa za jednog poreznog obveznika. Prati njegove uplate,

vrši preknjiženja, vrši povrat novca, povrat preplaćenog poreza na dodanu vrijednost i

vrši blokade njegova računa u slučaju nepodmirenja obveza. Ukoliko porezni obveznik

zatraži bilo kakvo rješavanje svog statusa, na primjer: želi sklopiti pred stečajnu

nagodbu, referent mora provjeriti ispunjava li sve uvjete, priprema svu potrebnu

dokumentaciju za daljnju obradu predmeta. Jedan od poslova je i rješavanje zahtjeva za

zastaru nepodmirenih obveza, opis dugovanja, žalbena rješenja u prvom stupnju,

provođenja postupka likvidacije i stečaja. Ukoliko postoji sumnja u ispravno poslovanje

temeljem određene dokumentacije daje se prijedlog za nadzor i ukoliko je potrebo

podiže se optužni prijedlog. Kako je komunikacija sa strankama redovit posao, može se

reći da je to najljepši, a i najstresniji dio poslova od svih koje radi referent. Kao i u

svemu tako i ovdje ima dobrih i loših dana, teških i lijepih riječi i ponekad treba biti

pravi psiholog da bi stranka otišla smirena i na neki način zadovoljna iz ureda. Svi

poslovi koji se rade propisani su određenim rokovima, najčešće su to rokovi od 15

odnosno 30 dana. Česta promjena zakona najveće su opterećenje i onemogućuju

kvalitetno obavljanje posla referenta. Premalo vremena da bi se isti Zakoni mogli putem

seminara, radionica i edukacija usvojiti i premalo referenata koji obavljaju gore

navedene poslove, čine ovaj posao stresnim jer rokovi i zahtjevi stranaka pritišću s

jedne strane, a zahtjevi poslodavca s druge strane.

40

5. MJERENJE UČINKOVITOSTI I KVALITETE USLUGE U POREZNOJ UPRAVI

Cilj ovog rada je utvrditi što utječe na kvalitetu usluga, koji su to parametri kvalitete u

državnoj upravi te način njihova mjerenja. Kako je parametre kvalitete usluge teško

odrediti od velike ja važnosti utvrditi što sve utječe na učinkovitost i kvalitetu, koji su

resursi, inputi, kakav je proces i output te na temelju istraženog predložiti model i način

mjerenja. Hipoteze su postavljenje na temelju utvrđene problematike i na temelju

faktora koji . utječu na kvalitetu usluga u poreznoj upravi. Kvaliteta usluga često je

predmet istraživanja zadnjih dvadeset godina, te je razvijeno nekoliko modela pomoću

kojih se ocjenjuje kvaliteta pruženih usluga u državnoj službi. Modeli koje poznajemo

su Parasuramanov, Zaithamalov i Berryev model serqual i Crominov i Taylorov model

serperf.

Serqual model je prvi puta publiciran 1985.godine. To je pouzdan instrument mjerenja

kvalitete koji je dizajniran kako bi mjerio kvalitetu usluga u najrazličitijim

organizacijskim modelima uslužnog sektora kao što su (hotelijerstvo, bankarstvo,

zdravstvo, obrazovanje …). Originalna verzija serqual mjernog instrumenta sadržavala

je deset dimenzija kvalitete usluge koje su zatim reducirane na pet dimenzija:

pouzdanost, povjerenje, opipljivost, susretljivost i poistovjećivanje kao akronim

RATER4 skala. Suština ovog instrumenta je u pronalaženju razlike ili jaza između

očekivanja korisnika usluge i njegove percepcije o danoj usluzi. Autori ovog modela

definiraju kvalitetu usluge kao relaciju Q=P-E gdje je E-očekivanje korisnika usluga, P-

percepcija korisnik usluga i obje mjerene sa 22 elementa.

4 RATER skala: R eliability (pouzdanost), A ssurance (povjerenje), T angibles (opipljivost), E mpathy

(susretljivost), R esponsiveness (poistovjećivanje).

41

Slika br.4 Dimenzije kvalitete usluga

Izvor: Izradio autor

Kvaliteta usluge se definira kao veza između očekivanja i percepcije; ukoliko su ocjene

percepcije sukladne ocjenama očekivanja, korisnik usluge je zadovoljan; ukoliko je

statistički utvrđena razlika između percepcije i očekivanja prelazi očekivanja korisnik

usluge je oduševljen, a ako su statistički utvrđene razlike očekivanja veća od percepcije,

korisnik usluge je nezadovoljan (Kulašin, 2004).

Tablica 1. Dimenzije SERVQUAL mjernog instrumenta

Dimenzije Definicije Item-a u skali

Pouzdanost Sposobnost realiziranja obećane usluge odgovorno i točno 4

Povjerenje Znanje i ljubaznost uposlenika i njihova sposobnost da pruže vjeru i povjerenje

5

Opipljivost Prikaz fizičkih postrojenja, opreme, kadra i komunikacijskog materijala

4

Susretljivost Osiguranje brige, individualizirane pažnje korisnicima usluga 5

Poistovjećivanje

Spremnost pomoći korisnicima i osiguranje brze usluge 4

Izvor:Buttle,F.:SERVQUAL:Rewiev, critique, research agenda, European Journal ofMarketing;1996, p.8

E>P nezadovoljavajućo Q

E=P zadovoljavajući Q

E<P idealni Q

42

Svaki od 22 elementa ima dva «istovjetna» pitanja:

1. Što izvrsna usluga treba pružiti

2. Što pruža aktualna usluga

Odgovori se bilježe na Likertovoj skali (skala od 1 do 7, gdje 1 označava jako ili

potpuno neslaganje, a ocjena 7 jako ili potpuno slaganje). SERVQUAL mjerni

instrument se administrira dva puta u različitim formama; prvi put, da mjeri očekivanja i

drugi put, da mjeri percepciju korisnika usluge, te se izračunava jaz ili razlika između

očekivanja i percepcije (Buttle, 1996).

5.1. UPRAVLJANJE

Kako su usluge državne uprave specifičan segment pružanja usluga tako je i mjerenje

kvalitete učinkovitosti rada i pruženih usluga specifičan proces. Upravljanje procesima

u državnoj upravi podrazumijeva dva ključna elementa: upravljanje ljudima i

upravljanje informacijama. Kako bi se uspješno spojila ta dva elementa potrebno je

kvalitetno upravljanje.

Upravljanje ili menadžment je proces odlučivanje o tome što trena uraditi i potom to

obaviti učinkovitim korištenjem svih resursa. Cilj procesa upravljanja je postizanje

rezultata najboljim korištenjem ljudskih, financijskih i materijalnih potencijala, koji su

dostupni organizaciji i samim menadžerima. Ukupan proces upravljanja dijeli se na

čitav niz pojedinačnih potprocesa. To su metode posebno oblikovane kako bi pomogle

postizanju ciljeva. Svrha im je unijeti više sustavnosti, reda, predvidljivosti, logike i

dosljednosti u cjelokupan sadržaj upravljanja, u promjenjivom, raznolikom i nemirnom

okruženju u kojemu menadžeri stvaraju. Klasični teoretičari upravljanja definirali su

glavne procese upravljanja kao: planiranje, organiziranje, motiviranje, nadziranje

(Armstrong, p.13, 2001.).

43

5.1.1 Upravljanje učinkom

Upravljanje učinkom sustavni je pristup kojim se poboljšava uspješnost pojedinaca i

timova. Temelji se na dvjema jednostavnim pretpostavkama menadžera (Armstrong,

p.24-26, 2001):

1. Ljudi će vjerojatno biti uspješni u izvršenju ako znaju i razumiju što se od

njih očekuje te ako su i sami sudjelovali u određivanju tog očekivanja.

2. Mogućnost ispunjenja očekivanja ovisi o razini sposobnosti, o razini

motivacije pojedinaca te vođenju i podršci koju ljudi primaju od svog

menadžera.

Kao proces logičkog upravljanja, upravljanje učinkom uključuje sljedeće: planiranje,

akciju, praćenje, pregled izvršenja usporedbom.

Pregled izvršenja treba uklopiti u svaki posao kojeg osoba obavlja. Ocjena uspješnosti

mora biti konkretna, a ne apstraktna, da bi omogućila menadžerima i pojedincima

konstruktivan uvid u mogućnosti unapređenja uspješnosti zaposlenika i rješavanje bilo

kojeg problema na putu do ostvarenja ciljeva i standarda. I to može biti i pojedinačno i

zajednički s menadžerom. Točke koje su predmetom provjere mogu biti:

· ostvarenje ciljeva

· koja je razina znanja i sposobnosti postignuta na pojedinom području

· doprinos osobe održanju bitnih vrijednosti organizacije

· što je postignuto na planu osobne izobrazbe

· koja su područja posebne pozornosti u buduće razvijanje jakih strana

· odnos prema radu

· težnje

· komentari pojedinca o podršci koju je dobio od svog menadžera.

44

5.1.2 Prikaz osnovne hipoteze kroz Demingov procesni pristup

Upravljanje poslovnim procesima je osmišljen i povezan skup postupaka i može se

prikazati općim PDCA modelom upravljanja W.E. Deminga. Postoji procesni

Demingov krug koji je prilagođen upravljanju poslovnim procesima i ima osam faza.

Na taj način može se prikazati i proces upravljanja u Poreznoj upravi. Iako se govori o

krugu to nije baš uvijek krug u pravom smislu riječi već su to povezani segmenti koji

čine proces, a mogu biti različitih oblika. U samom središtu poslovnog procesa u

Poreznoj upravi nalazi se referent kao glavni nositelj radnih postupaka i izvršitelj

zahtjeva od strane nadređenih i od strane korisnika usluga. Korisnici usluga su porezni

obveznici koji su temeljem određenih zakonskih regulativa dužni ispunjavati određene

obveze (dostavljati obrasce, plaćati poreze i doprinose), a istim tim zakonskim

regulativama propisani su i postupanja referenata u rješavanju određenih zahtjeva

zaprimljenih od strane korisnika. Posao referenta ujedno ovisi o njegovom znanju,

profesionalnosti i o tehničkim uvjetima koje mu pruža njegovo radno mjesto. Kako je

rad referenta strogo određen zakonskim propisima, a rješavanje zadataka nadgledaju

nadređeni službenici, dolazimo do zaključka da kvalitetan rad referenta određuje više

parametara. Neki od parametara koji određuju koliko je rad referenta profesionalan i

učinkovit su:

• znanje i vještine,

• poslovno okruženje,

• motiviranost,

• struktura nadređenih,

• broj zaprimljenih zahtjeva,

• broj poreznih obveznika koje referent prati.

Sve te parametre možemo uključiti u Demingov krug koji započinje fazom

prepoznavanja. Iz perspektive referenta prepoznavanje znači da je od strane nadređenih

bitno formirati tim referenata koji ga okružuju, usuglasiti im motive i izraditi popis

poslovnih procesa u organizaciji temeljem kojih bi poslovi referenta bili što kvalitetnije

odrađeni. Druga faza pod nazivom modeliranje znači da treba utvrditi aktivnosti,

45

događaje, poslovna pravila i način izvođenja poslovnog procesa što bi iz perspektive

referenta bila razna mišljenja, zakonski propisi, uredbe, pravilnici i metodologije. Treća

faza – poboljšanje, znači planirati i unaprijediti uvođenjem novih informacijsko –

komunikacijskih tehnologija i preustrojem procesa prikazati moguće buduće procese. U

slučaju referenta znači da bi se poboljšanjem postojećih modela mogli postizati brži i

učinkovitiji poslovni rezultati. Četvrta faza – pokretanje, znači izradu procesno

orijentirane aplikacije za potporu izvođenja procesa temeljeno na servisno orijentiranoj

strukturi i web tehnologijama te ih instalirati u radnoj okolini. Referentu su na

raspolaganju razne aplikacije koje u istom trenutku koristi i porezni obveznik te pomoću

njih šalje zahtjeve i obrasce. Problem nastaje iz razloga što aplikacije referenta i

poreznog obveznika nisu iste te referent nije u mogućnosti pomoći u rješavanju

eventualnih problema pa za poreznog obveznika referent je nesposoban i nedovoljno

educiran za obavljanje navedenih poslova. Peta faza – izvođenje, znači operativno

provesti poslovni reinženjering i uvesti procesno orijentira aplikacije. Obrazovati

zaposlene za rad s poboljšanim procesima i izvođenje poslova na novi način. U

poreznoj upravi za referente su organizirane razne edukacije, ali u trenutku kada dođe

do promjena zakona, a ne do poboljšanja procesa. Šesta faza – nadziranje, prati

izvođenje aktivnosti, utrošak resursa, trajanje i komunikaciju među procesima. Mjerenje

performansi novih poslovnih procesa i kontrola rada poreznog referenta izvodi se kroz

razne aplikativne sustave i neposrednom kontrolom od strane nadređenih te kontrolom

određenih predmeta od strane vanjskih tijela koja vrše unutarnju kontrolu. Ova faza

trebala bi biti ključna u mjerenju kvalitete rada referenta, ali praksa pokazuje da je to

samo kontrola ispravnosti postupanja po određenim zahtjevima. Sedam faza –

analiziranje, znači uspoređivanje stvarno postignutih rezultata novih procesa s onima

koji su prognozirani te utvrditi točke u procesu na kojima treba intervenirati. U radu

referenta ova točka je zapostavljena jer ne postoji planiranje na nižim hijerarhijskim

razinama niti se pokušavaju riješiti problemi koji često onemogućavaju kvalitetni rad

referenta. Osma faza – optimiziranje, znači preraspodjelu raspoloživih resursa radi

postizanja maksimalnog učinka. Za vanjske korisnike poslovnih procesa to je krače

trajanje i poboljšanje kvalitete a za organizaciju koja je vlasnih procesa to je manji

utrošak resursa. Referent porezne uprave često je osuđen na to da posao koji radi od

prvog dana radi do umirovljenja. Nema preraspodjele posla, nema reorganizacije kada

46

je povećan obim posla te je osuđen na to da pokuša zadovoljiti sve strane u poslovnom

procesu što često dovodi do pogrešaka, rastrojenosti i nezadovoljstva. Na kraju postaje

nemotiviran za rad. Kroz ovih osam faza ukratko je opisan poslovni proces poreznog

referenta, a je li osnovna hipoteza prihvatljiva ili neprihvatljiva dokazat će pomoćne

hipoteze.

5.2. HIPOTEZE I PLAN ISTRAŽIVANJA

Svrha rada je pronaći i predložiti model koji će usluge Porezne uprave i njihovu

kvalitetu približiti korisnicima usluga, a da ta usluga ne izgleda kao represivna mjera

državnog aparata. Pokušat će se utvrditi što je kvaliteta, kako ju mjeriti, utvrditi

parametre i faktore koji na nju utječu. Kako je usluga službenika Porezne uprave

prvenstveno usmjerena na zahtjeve poreznih obveznika i građane, a nalog za ispunjenje

tih istih zahtjeva spušta se od strane nadređenih ovim istraživanjem potrebno je utvrditi

je li kvaliteta službenika ako ispuni sve zadatke nadređenih ili ako zadovolji porezne

obveznike odnosno korisnike usluga. Iz perspektive državnog službenika sve je veći

problem zadovoljenja zahtjeva i percepcija i nadređenih i korisnika jer je jaz između

onog što očekuje korisnik usluge i onoga što zahtijeva nadređeni bi trebao biti sveden

na minimum što u prirodi posla nije ipak tako. Državni službenik našao se kao tampon

zona između države i građana i preko njegovih leđa se prelamaju mnogi problemi.

Percepcija društva je da je državni službenik zaštićen i da njegov rad nije ustvari

nikakav konkretan posao već samo korištenje radnog vremena za ostvarivanje benificija

i odlazak u mirovinu bez velikog opterećivanja ovim radom pokušat će se dokazati da

državni službenik u ovom radu porezni referent svakako odradi svojih osam sati.

Istraživanje se temelji na prikupljanju podataka kako bi se rezultati mogli brojčano

prikazati – kvantitativna dimenzija, a najvećim dijelom kroz praćenje odnosa korisnik-

referent-nadređeni koji se ostvaruje kroz razne akte i spise što čini kvalitativnu

dimenziju.

U svrhu utvrđivanja kvaliteta postavljena je osnovna hipoteza i šest pomoćnih hipoteza.

47

Osnovna hipoteza je da kvaliteta usluge Porezne uprave u najvećoj mjeri ovisi o

profesionalnosti i učinkovitost poreznog referenta.

Pomoćne hipoteze bit će glavna vodilja u dokazivanju osnovne hipoteze.

Pomoćna H1

Broj zaprimljenih predmeta (spisa ) u 2013. godini na nivou Područnog ureda Karlovac

pokazatelj su učinkovitosti poreznog referenta.

Pomoćna H2

Broj dnevno pristiglih mišljenja, uputa, zakonskih propisa, Uredbi i ostalog pročitanih

od strane referenta pokazatelj su širine znanja istog referenta.

Pomoćna H3

Broj ovršnih mjera i naplata temeljem istih pokazatelj su učinkovitog referenta.

Pomoćna H4

Ocjenjivanje referenta pokazatelj su sustavnog praćenja rada referenta i ocjena je

pokazatelj njegove kvalitete

Pomoćna H5

Preustroj Porezne uprave omogućit će bržu, učinkovitu i kvalitetnu uslugu korisnicima

usluga i jednako opterećenje svih referenata.

5.2.1. Analiza pomoćnih hipoteza

Pomoćna H1 - Područni ured Karlovac zapošljava 136 službenika. Najveća ispostava je

ispostava Karlovac koja zapošljava 35 službenika. U 2013. godini na području Porezne

ispostave zaprimljeno je 73.108 predmeta, što po referentu iznosi oko 3.000 predmeta.

Uspoređujući taj podatak s ostalim poreznim ispostavama dolazimo do spoznaje da

referenti u ispostavi Karlovac imaju za tisuću predmeta više od ostalih. Za potrebe

preustroja Porezna uprava provela je mjerenje opterećenosti službenika. Opterećenost je

odnos između prosječnog broja sati po službeniku po svim procesima (broj sati koji je

službenicima ispostave bio potreban za obavljanje zaprimljenih predmeta u tom periodu

pomnoženo sa prosječnim vremenom po poslovnom procesu) i broja radnih sati. Za

svaki poslovni proces je procijenjeno vrijeme koje je potrebno za obavljanje poslovnog

procesa (procjene su dali službenici koji rade na poslovnom procesu). Na temelju

48

prikupljenih podataka o broju zaprimljenih predmeta po poslovnom procesu izračunato

je ukupno potrebno vrijeme za obavljanje svih procesa (prosječno trajanje procesa

pomnoženo s brojem zaprimljenih predmeta u periodu od 01.01. – 30.06.2013.). ukupno

potrebno vrijeme za obavljanje svih procesa se dijelilo s brojem radno raspoloživih

službenika (popunjena radna mjesta minus službenici na trajnom bolovanju minus

službenici na porodiljnom) te je dobiveno vrijeme koje je bilo potrebno za rješavanje

procesa. Vrijeme potrebno za rješavanje procesa se stavilo u odnos sa ukupnim radnim

satima od 01.01. – 30.06.2013. – iz čega je proizašao postotak opterećenosti.

Dobivenim rezultatima utvrđeno je da je opterećenost službenika porezne ispostave

Karlovac 180% dok je u drugim ispostavama opterećenost od 60% – 70%. Takav

nerazmjerno podijeljen posao dovodi do nemotiviranosti, ogorčenosti, a u posljednje

vrijeme sve većem broju odlazaka iz državne službe. Kvaliteta njegova učinka postaje

upitna, a samim time i zadovoljstvo poreznih obveznika je sve manje. Iz navedenog se

može zaključiti da se pomoćna hipoteza 1 može odbaciti jer broj predmeta koje referent

zaprimi nije pokazatelj njegove učinkovitosti već neučinkovitosti i neorganiziranosti

državnog sustava.

Pomoćna H2 – Pomoću informatičko komunikacijske tehnologije porezni referent

povezan je sa Ministarstvom financija i Središnjim uredom. Kako je domena posla

porezne uprave prilično raširena u sve segmente poslovnog okruženja referentima se

svakodnevno dostavljaju raznovrsna mišljenja, promjene zakona, naredbe, uredbe i

slično. Svakom referentu za vrijeme radnog vremena stigne minimalno trideset takvih

akata. Svaki taj akt potrebno je ispisati i pročitati kako bi znali kakve su eventualne

promjene nastupile ili pojašnjenje postojećih regulativa. Ne rijetko se dogodi da do

referenta dođe i ono što nije iz prirode njegova posla pa i samim time gubi dragocjeno

vrijeme da isto pročita i gomila papirologiju. Sve se to događa iz razloga što ne postoji

uređen sustav korištenja kanala informacija i delegiranja pa se stvari ili dupliciraju ili ne

šalju na adekvatna mjesta. Pohrana podataka na postojećoj tehnologiji isto nije moguća

jer je oprema preslaba za takvu količinu podataka. Iz svega proizlazi da je referent

zatrpan papirima i podacima te se pomoćna hipoteza 2 može odbaciti te je ona ustvari

pokazatelj neorganiziranosti sustava, a ne širine znanja referenta.

49

Pomoćna H3 – Kako referent porezne uprave radi na naplati poreznih i drugih davanja

koja su osnovni prihod državnog proračuna tako su prinuđeni primjenjivati ovršne mjere

kako bi se naplatio porezni dug. Jedna od ovršnih mjera je pljenidba novčanih sredstava

sa računa poreznih obveznika takozvana blokada računa. Godišnje se na nivou ispostave

izda oko 1500 rješenja o ovrsi od kojih se naplati oko 60%. Prije izdavanja takve ovršne

mjere većina referenata usmeno kontaktira svoje obveznike te putem komunikacije

proba naplatiti dug i ne dovesti poreznog obveznika u bezizlaznu situaciju koju mu

može stvoriti blokada poslovnog računa ili izda opomenu po kojoj porezni obveznik

dobije određeni vremenski rok da podmiri svoje dugovanje. Opomena nije ovršna mjera

te se ona ne prati statistički u naplati koja se svaki mjesec redovito provodi. Analiza

naplate putem ovršnih mjera po svakom referentu moglo bi se doći do zaključka govori

koliko je referent uspio naplatiti u određenom vremenskom razdoblju. Kako se za

opomenu i usmeni poziv ne vodi statistička analiza proizlazi da je referent odradio

naplatu samo putem ovršne mjere i taj podatak nije ispravan. Iz navedenog proizlazi da

pomoćnu H3 možemo odbaciti jer nam broj ovršnih mjera nije pokazatelj uspješnog

referenta već je to pokazatelj lošeg sustava analize podataka.

Pomoćna H4 – Temeljem Zakona o državnoj službi svake godine provodi se

ocjenjivanje državnih službenika od strane poslodavca. Državni službenik ocjenjuje se

najkasnije do 28. veljače za prethodnu kalendarsku godinu, ako je u toj godini radio

duže od šest mjeseci. Svrha ocjenjivanja je poticanje državnih službenika na kvalitetno i

učinkovito ponašanje u skladu s Etičkim kodeksom državnih službenika te utvrđivanje

njihova doprinosa u obavljanju poslova kao kriterija za nagrađivanje i napredovanje u

državnoj službi. Ocjene državnog službenika su:izuzetan, primjeran, uspješan,

zadovoljava i ne zadovoljava.

Temelj za ocjenjivanje državnog službenika je pokazana učinkovitost rada,

uspoređivanje opseg, kvalitete i rokova izvršenja poslova s opisom poslova njegova

radnog mjesta i radnim planovima državnog tijela uzimajući u obzir poštivanje

službeničke dužnosti i osobno ponašanje službenika tijekom jedne kalendarske godine.

Prilikom ocjenjivanja državnog službenika njegov neposredno nadređeni trebao bi se

pridržavati profesionalnih okolnosti, a zanemariti subjektivne okolnosti. Vrlo često se

prilikom potpisivanja izvješća o ocjenjivanju referentima iznosi usmeno obrazloženje

50

od strane nadređenih da je to samo jedan propisani postupak, da ocjena nije mjerilo

vrijednosti službenika te da je određen od strane vrha broj onih koji mogu imati najviše

ocjene (savjetnici, određeni voditelji…) te da svako drugo mišljenje koje se razlikuje

od naputka nadređeni mora podrobnije pismeno objasniti. Većina službenika iz

navedenih razloga dobije ocjenu primjeran pa se smatra da su time svi sretni i

zadovoljni. Nadređeni ne moraju pisati nikakva dodatna obrazloženja, a referent bi to

sve trebao prihvatiti kao proces koji se mora odraditi. Takav način dovodi do sve većeg

jaza između nadređenih i referenata, između samih referenata jer ispada da i oni koji

kvalitetno rade svoj posao, a i oni koji ga obavljaju manje kvalitetno budu jednako

ocijenjeni. Na žalost opet se mora odbaciti pomoćna H4 jer niti ocjena nije pokazatelj

stvarne kvalitete službenika već neučinkovitog postupka od strane poslodavca i njegova

neprofesionalnost u obavljanju istog.

Pomoćna H5 – U listopadu 2013. godine najavljen je preustroj i reforma Porezne

uprave. Osnovna vodilja u preustroju i reformi bila je povećanje učinkovitosti i bolje

operativnosti. Novi Zakon o Poreznoj upravi uveo je promjene u organizaciji i

ovlastima Porezne uprave. U izradi prijedloga novog organizacijskog modela

rukovodilo se slijedećim kriterijima:

· brojem poreznih obveznika na području područnih ureda i ispostava

· brojem stanovnika na području područnih ureda i ispostava

· rezultatima analize o učinkovitosti rada i opterećenosti službenika u svim

područnim uredima i ispostavama

· zemljopisnim položajem i prometnoj povezanosti između područnih ureda i

ispostava.

Poslovi u Poreznoj upravi ustrojavaju se po principu funkcionalnosti, gdje se poslovi od

nacionalne važnosti obavljaju na središnjoj razini, od regionalnog značaja na razini

područnog ureda i poslovi lokalnog značaja za ispostave. Zbog pristupanja Republike

Hrvatske Europskoj uniji unutar Sektora za europske poslove i međunarodnu suradnju

ustrojena je nova Služba za registriranje i povrat PDV-a stranim poreznim obveznicima

jer se radi o poslovima od nacionalnog značaja. Reorganizacijom ustroja Porezne

uprave, pojačane su ovlasti službenika Porezne uprave, a posebno poreznih inspektora

te je u skladu s time Sektor za nadzor u Središnjem uredu preustrojen na način da se u

51

novoosnovanim organizacijskim jedinicama obavljaju poslovi nadzora velikih poreznih

obveznika kao i poslovi otkrivanja porezno kaznenih djela. Radi centralizacije i bolje

vertikalne kontrole te zbog njegove važnosti u ukupnom postotku naplate poreznih

prihoda, Ured za velike porezne obveznike ustrojava se u Središnjem uredu Porezne

uprave. Zbog bolje unutarnje kontrole i praćenja učinkovitosti, u Sektoru za strategiju,

unutarnju kontrolu i unutarnji nadzor osnivaju se odjeli za unutarnju kontrolu za svaki

područni ured kao i službenici za praćenje učinkovitosti koji su izravno odgovorni

Središnjem uredu. Ispostave se ujednačavaju po veličini i opterećenosti službenika te se

ustrojavaju po funkcionalnom principu. Broj ispostava smanjen je sa 124 na 55 i

određeni broj izdvojenih mjesta rada čime će se postići značajne uštede, a s druge strane

ipak osigurati jednaka dostupnost usluga Porezne uprave sukladno stvarnim potrebama

određenoga područja. Važno je naglasiti da neće doći do smanjenja poreznih službenika

već će se postići bolja raspodjela poslova u nove organizacijske jedinice uz zadržavanje

dosadašnjeg okvirnog broja službenika. Na taj način doći će i do smanjenja

rukovodećeg broja službenika te će se smanjiti troškovi njihovih plaća što će dovesti do

uštede os12.598.870,30 kuna dok maksimalni mogući troškovi rotacije službenika

unutar ispostave iznose 4.717.619,49 kuna. Troškovi tehničke prirode (izrada novih

ploča, žigova i slično) procjenjuju se na minimalno 167.295,00 kuna tako da ukupna

projekcija minimalne moguće uštede iznosi 7.713.958,81 kuna godišnje (Ministarstvo

financija, 2013).

Kako je od stupanja na snagu novog Zakona prošlo već 6 mjeseci, a poslovi u Poreznoj

upravi se rade kao i prijašnjih godina te su i sektori ostali još uvijek isti može se

odbaciti i pomoćna H5 jer je opet do izražaja došla neorganiziranost u upravljanju

državnom upravom i neusklađenost sa Zakonskim propisima i donošenje određenih

Zakona temeljem političke odluke, a ne profesionalnim i ekonomskim razlozima.

5.2.2. Analiza rezultata pomoćnih hipoteza

Iz pomoćnih hipoteza koje su najvećim dijelom proučavane na iskustvu jer su

kvantitativni podaci o raznim provedenim istraživanjima strogo čuvana tajna, proizlazi

da je odbačeno 5 od 5 pomoćnih hipoteza te je samim time i osnovna hipoteza

52

odbačena. Nije moguće dokazati da je kvaliteta referenta odraz njegove profesionalnosti

i učinkovitosti, odobre organizacije i kvalitetnog uređenja već proizlazi da njegova

kvaliteta ovisi o raznim čimbenicima koji utječu na njegov rad i koji su van njegova

utjecaja. Ono čime se referent koji je predmet iz ovog istraživanja može iskazati je

njegova snalažljivost u ispunjavanju zadataka u smislu da zadovolji zahtjeve nadređenih

i ispuni zahtjeve poreznih obveznika.

5.2.3. Prijedlog modela i načina mjerenja

Osnovno što treba shvatiti je da je ljudski resurs najvažnija karika u kvaliteti pružanja

usluga u državnoj upravi. Kvalitetu njegova rada potrebno je mjeriti temeljem kvalitete

proizišlog outputa odnosno načina na koji je riješen pojedini predmet. Nije isto radi li

referent kao čisti operater koji pritiskom na određenu tipku izda potvrdu ili je to referent

koji je primjenjivao i koristio razna znanja i vještine da bi se došlo do podatka koji će na

određenoj potvrdi pisati. Ne mogu svi biti smješteni u iste kategorije ovisno o spremi jer

unutar svaka spreme postoje određeni poslovi koji zahtijevaju više i veće znanje od

onoga što je možda propisano Pravilnikom o unutarnjem redu. Sama organizacija nije

dobra i proizlazi da se još uvije radi onako kako je bilo na samom početku osnivanja

službe. Promjene je teško provesti jer određeni broj službenika odbija promjene, a

sustav je neorganiziran te je vođenje i delegiranje velika nepoznanica za nadređene

službenike. Prisutnost timskog rada nije prisuta opet iz razloga što isti nitko ne potiče pa

često svatko radi po nekom svom nahođenju. Edukacija i usavršavanje službenika dobro

je osmišljeno i propisano, međutim proizlazi da je ono rezervirano samo za određenu

kategoriju službenika.

Kad sve sumiramo proizlazi da bi se problemi nagomilani u državnom aparatu mogli

riješiti kada bi politička uloga prestala biti bitan segment prilikom zapošljavanja,

nagrđivanja, napredovanja, školovanja i ostalih beneficija. Potrebno je provesti

promjene u načinu vođenja po pravilima modernog menadžmenta, potrebna je redovita

kontrola ne samo službenika nižih platnih razreda već i njihovih nadređenih. Bilo bi

dobro na nižoj razini rasteretiti službenika nepotrebnim informacijama na način da

savjetnici ovisno o potrebama održe radionice unutar svoj radnih jedinica te skrenu

53

pažnju na potrebno za rad. Na taj način povećala bi se komunikacija na razini referent-

savjetnik- nadređeni službenik, a učinkovitost bi se povećala jer se ne bi gubilo vrijeme

na nepotrebno čitanje zakona i ispisivanje istih te gomilanje papirologije. Na takvim

radionicama mogli bi se riješiti i neki problemi na koje nailaze službenici i utvrditi da

svi postupaju jednoobrazno, a ne da svaki službenik radi po svom nahođenju.

Vezano za ocjenjivanje koje je u državnoj službi veliki kamen spoticanja trebalo bi

uvesti češću kontrolu službenika. Primjerice ukoliko nadređeni uoči da službenik krivo

obavlja svoj posao dužan ga je sa istim upoznati i upozoriti na grešku. Na taj način na

vrijeme bi se spriječilo daljnje ponavljanje grešaka i rad bi postao kvalitetniji i bolji.

Nestao bi strah da će se nakon eventualnog unutarnjeg nadzora otkriti greška koja je

često ponavljana te se na taj način ugroziti mogućim otkazom.

Kako je bitno upozoriti na greške isto tako od velike je važnosti službenika i pohvaliti te

mu i na taj način pokazati da se njegov rad prati i cijeni. Nije uvijek novac glavno

mjerilo i stimulativno sredstvo već je samo saznanje da netko cijeni ono što radiš veći

stimulator i motivator za još bolji rad. Valja napomenuti da bi navedeni preustroj mogao

stupiti na snagu tijekom listopada 2014. godine pa bi bilo poželjno utvrditi kakvim sve

ljudskim resursima služba raspolaže.

Kako su parametri kvalitete usluga pouzdanost, odgovornost, povjerenje korisnika,

opipljivost, susretljivost bilo bi dobro provesti jednom godišnje anketu zadovoljstva

službenika i korisnika usluga te dobivene rezultate koristi za unapređenje službe.

6. ZAKLJUČAK

Kvalitetu usluga državne uprave teško je mjeriti jer nisu točno utvrđeni parametri

kojima bi se tako veliki aparat mogao vrednovati. Usluge nisu standardizirane, svi

korisnici nemaju iste zahtjeve pa je i samim time veličina i broj parametara kojima bi se

pokušala izmjeriti kvaliteta usluge nepoznata varijabla. Kvaliteta usluge državne uprave

uvelike ovisi o ponašanju i djelovanju u prvom redu rukovodeće strukture, razmjeni

54

relevantnih informacija te o međusobnoj komunikaciji zaposlenih. Nažalost, Hrvatsku

još uvijek karakterizira politizacija državne uprave, odnosno, zapošljavanje po

političkim i drugim kriterijima, a najmanje po kriteriju stručnosti i profesionalnosti

prilikom odabira kandidata za neko radno mjesto. Rad u državnoj službi smatra se

nečim što se može naučiti u hodu i za što nije potrebno posebno obrazovanje, a često se

isti usavršavaju nakon stupanja u službu. Ono je što je razvidno iz svega istraženog je

da državna uprava treba bolju organizaciju, trajnost zakonskih akata i depolitizaciju.

Sve to povećalo bi učinkovitost i profesionalnost u obavljanju usluga.

Boljom komunikacijom na horizontalnoj i vertikalnoj razini, državna uprava postigla bi

zadovoljne i za rad motivirane službenike. Od velike pomoći bilo bi uvođenje

upravljanja procesima, što podrazumijeva upravljanje s dva ključna elementa:

upravljanje ljudima koji moraju biti stručni, kompetentni, svjesni, motivirani i

stimulirani za unapređenje kvalitete i upravljanje informacijama koje moraju biti jasne,

cjelovite, pravovremene i relevantne. Od velike pomoći bilo bi uvođenje procesnog

pristupa izvršavanja poslova i njihova standardizacija. Tim načinom rada svaki

službenik znao bi što se od njega očekuje i na koji način će nešto odraditi.

Kako korisnici usluga najčešće svoje pritužbe i komentare usmjeravaju državnim

službenicima na nižim razinama, često dolazi do konfliktnih situacija koje dovode do

ozbiljnih pritužbi na rad službenika. U takvim situacijama od strane čelnika državne

uprave potrebna je kvalitetna analiza konkretnog događaja, a ne ishitrena odluka o

otkazu, što ostavlja dojam da se državnom službeniku ne vjeruje. Takve situacije bile bi

smanjene kada bi se provodila češća kontrola poslovanja, kada bi se češće komuniciralo

sa onim službenicima koji rade direktno s korisnicima. Potreba komunikacije i dijeljenje

informacije riješila bi priličan broj problema s kojima se suočavaju službenici. Potrebno

je uvesti pravedniji sustav ocjenjivanja službenika ili ako to nije trenutno moguće, tada

postojeći način ocjenjivanja treba izbaciti iz prakse jer nije učinkovit već samo

demotivira i destimulira službenike. Sustav ocjenjivanja baziran na ideji „većini ista

ocjena“ nije pravedan i objektivan. Moguće uvođenje sustava ocjenjivanja od strane

vanjskih stručnjaka moglo bi dati objektivniju i pravedniju ocjenu i saznanje o kvaliteti

državnog službenika. Uvođenje sustava plaćanja i nagrađivanja po učinku u državnoj

55

upravi Republike Hrvatske još uvijek ne postoji. Ugled državne uprave na vrlo je niskoj

razini. Neefikasnost negativno utječe na okruženje i šteti razvoju privatnog sektora i

globalne konkurentnosti.

Da bi sustav upravljanja kvalitetom mogao uspješno djelovati potrebna je

transparentnost i fleksibilnost djelovanja te motiviranje stručnjaka za rad u državnoj

upravi. Rad po sistemu odsutnosti pogrešaka i sukladnost s pravnim odredbama nije

kvaliteta usluge državne uprave već je zbog sve većeg broja promjena zakona i odredbi

potrebna korjenita promjena u poimanju kvalitete usluga. Ono što je potrebno uvažiti je

činjenica da se državna uprava ne može voditi u potpunosti modelima iz privatnog

sektora iz razloga što je krug interesnih skupina širi nego u privatnom sektoru i

obuhvaća više zainteresiranih strana.

Iz djelokruga Porezne uprave uočeni su isti problemi kao i na razini države. Trenutno

najveći nedostatak Porezne uprave je nedostatak organizacijskog modela koji se

pokazuje neodrživ. Postoji razgranata mreža velikog broja područnih ureda i ispostava,

u odnosu na teritorij i broj stanovnika, što uključuje i velik broj rukovodećih pozicija,

povećane režijske troškove zbog dodatnih ulaganja nužnih zbog smještaja i opreme,

nedostatak stručnosti u specijaliziranim područjima oporezivanja, dodatne napore u

smislu edukacije i komunikacije, široko disperziranje poslove, manju učinkovitost

zaposlenih te sveukupno povećane troškove.

S obzirom na aktualne promjene u poslovanju Porezne uprave u poslovima, kao što su

potpuni prelazak na sustav samorazrezivanja poreza, razvijanje sustava automatizacije

poslovnih procesa, široka pokrivenost elektroničkog podnošenja poreznih prijava,

razvoj sofisticiranog sustava za utvrđivanje rizika te sposobnosti obavljanja analiza i

posljedično manju potrebu za fizičkim kontaktima s poreznim obveznicima javila se

potreba za drugačijom organizacijom odnosno preustrojem. Kako bi obveznici Poreznu

upravu vidjeli kao upravu koja svoje poslove obavlja na pravedan i nepristran način od

velike je važnosti gospodarsko stanje koje snažno utječe na ponašanje poreznih

obveznika. Iz proučenog ponašanja proizlazi da kada dolazi do gospodarskog rasta

povećava se i porezna disciplina dok je situacija obrnuta kada nema gospodarskog rasta.

56

Porezni obveznici spremniji su preuzeti veći rizik od neplaćanja poreza, a sve pod

izlikom smanjenja likvidnosti.

Porezna uprava treba jačati vodeći položaj javnog davatelja usluga razvijajući se u

organizaciju koja zadnjih godina osposobljava i usavršava svoje djelatnike prema

standardima Europske Unije i na taj način pokušava poreznim obveznicima pružiti

visokokvalitetnu uslugu. Broj državnih službenika u Poreznoj upravi je po

sistematizaciji dostatan za kvalitetno obavljanje poslova koji su navedeni međutim sve

je očitije da upravljanje sa postojećim ljudskim resursima nije učinkovito. Vjerovanje

da će novi preustroj promijeniti dosadašnji način organizacije trenutno je jedina svjetla

točka za sve službenike koji se vide i dalje kao članovi tima poreznih službenika premda

im je priroda posla prilično nepopularna. Za vjerovati je da će doći do povećanja

pravednosti u podjeli posla i veće motiviranosti, a samim time fleksibilnosti i

transparentnosti službe.

Temeljem obrađenih hipoteza može se zaključiti da rad državnog službenika ovisi o

mnogim čimbenicima, ali mjerljivost kvalitete usluga državne uprave i dalje ostaje

nepoznanica. Model mjerenja neće biti poznat sve dok se ne standardizira rad koji

državni službenik primjenjuje u rješavanju zahtjeva korisnika državne usluge. Radi

podizanja kvalitete državnih usluga naročito je potrebno podići razinu stručnosti, dakle

povećati edukaciju službenika i jačanje nadzora. Podizanjem kvalitete podići će se i

razina zadovoljstva građana koje je temeljno polazište u reformi i izgradnji suvremene

državne uprave.

57

LITERATURA

KNJIGE:

1. Armstrong, M. 2010, Upravljanje ljudima i sobom, M.E.P. Consult, Zagreb

2. Armstrong, M. 2010, Upravljanje poslovima i aktivnostima, M.E.P. Consult, Zagreb

3. Benington, J., Moore,Mark. 2013, Javna vrijednost: teorija i praksa, Mate, Zagreb

4. Fukuyama, F. 2005, Izgradnja države, vlade i svjetski poredak u 21. stoljeću, Izvori,

Zagreb

5. Grbac, B. 2010, Marketinške paradigme, stvaranje i razmjena vrijednosti,

Ekonomski fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka

6. Kondić, Ž. 2004, Kvaliteta i metode poboljšanja, Zrinski d.d. Čakovec, Varaždin

7. Koprić, I. 2006, Javna uprava-nastavni materijali, Društveno veleučilište u

Zagrebu, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb

8. Lazibat, T. 2009, Upravljanje kvalitetom, Znanstvena knjiga, Zagreb

9. Marčetić, G. 2007, Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Društveno

veleučilište u Zagrebu, Zagreb

10. Mencer, I. 2012/2013., Autorizirana predavanja – upravljanje kvalitetom,

Sveučilište u Rijeci, Ekonomski fakultet, Rijeka

11. Pusić, E. 2008, Javna uprava i društvena teorija, Suvremena javna uprava,

Društveno veleučilište Pravnog fakulteta u Zagrebu, Zagreb

ZAKONI:

1. Zakon o sustavu državne uprave (Narodne novine' br. 150/11)

2. Zakon o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave

('Narodne novine' br. 150/11, 22/12, 39/13, 125/13, 148/13)

3. Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva financija (Redakcijski pročišćeni tekst

'Narodne novine' br. 32/12, 67/12, 124/12, 78/13, 102/13, 24/14)

58

4. Zakon o Poreznoj upravi (Redakcijski pročišćeni tekst 'Narodne novine' br. 25/12,

112/12, 148/13)

5. Zakon O državnim službenicima (Redakcijski pročišćeni tekst, 'Narodne novine' br.

49/12-pročišćeni tekst, 37/13, 38/13)

6. Etički kodeks državnih službenika (Redakcijski pročišćeni tekst, 'Narodne novine', br.

40/11, 13/12)

7. Uredba o nazivima radnih mjesta i koeficijentima složenosti poslova u državnoj

službi (Redakcijski pročišćeni tekst, 'Narodne novine' br. 37/01, 38/01-ispravak, 71/01,

89/01, 112/01, 7/02-ispravak, 17/03, 197/03, 21/04, 25/04-ispravak, 66/05, 131/05,

11/07, 47/07, 109/07, 58/08, 32/09, 140/09, 21/10, 38/10, 77/10, 113/10, 22/11, 142/11,

31/12, 49/12, 60/12, 78/12, 82/12, 100/12, 124/12, 140/12, 16/13, 25/13, 52/13, 96/13,

126/13, 2/14, 94/14)

ČLANCI:

1. Banić, S., Procjena učinka kao sredstvo poboljšanja kvalitete propisa i boljeg

upravljanja, Hrvatsk javna uprava, NO 04/2006-01, rubrika „Modernizacija hrvatske

uprave“ pogledano 10.07.2014. online:www.iju.hr/HJU/HJU/preuzimanje_files/2006-

4%2001%20Banic.pdf

2. Bejaković, P., Povijest hrvatskog poreznog sustava od sredine 19. Stoljeća do

kraja Drugog svjetskog rata, u: O. Loncarić-Horvat. Publikacija u čast 80. rođendana

Božidara Jelčića. Zagreb: Pravni fakultet, Visoka poslovna škola Libertas, 2010, 73-92.

Pogledano.www.ijf.hr/hr/djelatnici/istrazivaci/7/dr-sc-predrag-bejakovic/26/15.01.2014.

3. Buttle, F. „Servqual“Rewoev, critique, research agenfa, European Journal of

Marketing, 1996, str.8

4. Goran, P., Hrvatska javna uprava. 2010, „Konferencija Upravljanje učinkovitošću rada državnih službenika“, str 264-265 pogledano na

www.iju.hr/HJU/HJU/preuzimanje.../2010-1%2014%20Konferencija.pdf 10.07.2014.

59

5. Jurinjak, J., Glavni rezultati provedbe Strategije reforme državne uprave za razdoblje 2008. – 2011., Hrvatska javna uprava, VOL. 9, 2009., NO 01/2009-02,

Rubrika "Modernizacija hrvatske uprave", pogledano: 26.05.2013. na online:

http://www.iju.hr/HJU/HJU/preuzimanje_files/2009-1%2002%20Jurinjak.pdf

6. Koprić, I., Intervju, Sindikat državnih i lokalnih službenika i namještenika RH, 12/2009., pogledano 10.07.2014.. na online: 73

http://www.sdlsn.hr/index.php/?article=7865&category=1#print)

7. Krošnjar, G., , Plan stručnog osposobljavanja i usavršavanja državnih

službenika Porezne uprave u 2014. i 2015., Porezni vjesnik-službeni glasilo porezne uprave, 2014, str 36-37

8. Lazibat, T., Stanko, Z., Uloga i značaj sustava kvalitete ISO 9001:2000 u

državnoj upravi, pogledano: 15.07.2014. na online:

http://issuu.com/kvaliteta.net/docs/hdmk6-uloga-i-znacaj-sustava-kvalitete-iso- 9001-20

9. Marčetić, G., Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi i novi Zakon o državnim službenicima, Hrvatska javna uprava, VOL. 6. (2006.), br. 2. pogledano 15.07.2014. na online: http://www.iju.hr/HJU/HJU/preuzimanje_files/2006-

2%2005%20Marcetic.pdf

10. Prabha Ramseook-Munhurrun, University of Technology, Mauritius Soolakshna

D. Lukea-Bhiwajee, University of Technology, Mauritius, Perunjodi Naidoo, University

of Technology, Mauritius, 'Service quality in the public service', International journal of

management and marketing researsh, VOL. 3, NO 1, 2010. pogledano 10.07.2014. na

online: http://www.google.hr/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1

&ved=0CC4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.researchgate.net%2Fpublicati

on%2F228271862_Service_Quality_in_the_Public_Service%2Ffile%2F32bfe51

25acc36bb9c.pdf&ei=VTyjUaWmJsO6O9mWgcgF&usg=AFQjCNFPPJyhQUt

mBo4thn3hMLzYJcTctQ&sig2=ps8RF6K4vhRfpW4ByzAErA

11 Palarić, A., Prilagodba hrvatske državne za pridruživanje Europskoj uniji, Informator, broj 5300-5303 od 22.12.2004., str. 1, pogledano 10.07.2014. na online:

http://www.iju.hr/HJU/HJU/preuzimanje_files/2005-1%2001%20Palaric.pdf

60

12. Spudić, J., „Kako promijeniti ponašanje poreznog obveznika“ Porezni vjesnik službeni glasilo porezne uprave, 2014, str. 40-48

13. Sisek, B., Pavković, Ž. 2007, 'Upravljanje kvalitetom u državnoj upravi', Poslovna izvrsnost, vol 2. no. 1, lipanj 2008, p. 83 i 84, pogledano 10.07.2014., na

online: http://hrcak.srce.hr/38543)

14. PDCA – Demingov krug kvalitete, 10.07.2014.., Svijet kvalitete, pogledano

10.07.2014.. na online: http://www.svijet-kvalitete.com/index.php/upravljanje-

kvalitetom/948-pdca-krug

OSTALO:

1. Ministarstvo financija, 2014, Strateško planiranje, pogledano 5.07.2014. na

online: http://www.mfin.hr/hr/stratesko-planiranje

2. Ministarstvo uprave, 2014, pogledano 10.07.2014. na online:

http://www.uprava.hr/default.aspx?id=500)

3. Ministarstvo uprave, 2014, pogledano 10.07.2014. na online:

http://www.uprava.hr/default.aspx?id=10

4. Ministarstvo financija, porezna uprava, 2014, Strategija Porezne uprave za

razdoblje 2011-2014.pogledano 12.01.2014 na online:

http://www.poreznauprava.hr/HR_o_nama/Stranice/strategije.aspx

5. Ministarstvo uprave, 2014, Strategija razvoja ljudskih potencijala, pogledano:

12.01.2014. na online: http://www.uprava.hr/default.aspx?id=11827

6. Vlada RH: Strategija razvoja ljudskih potencijala u državnoj službi 2010. –

2013., str. 6.- 10, pogledano 12 01.2014. na online:

http://www.uprava.hr/UserDocsImages/Državna%20služba/Strategija_RLJP_hr. pdf

SLIKE:

1. Slika 1. PDCA – Demingov krug kvalitete, 2014, Svijet kvalitete…………..8

2. Slika 2. Sustav upravljanja kvalitetom ISO 9001, 2014, Svijet kvalitete……10

61

3. Slika 3. Strateški trokut javne vrijednosti, 2014, vlastiti izvor……………..12

4. Slika 4. Dimenzije kvalitete usluga, 2014, vlastiti izvor…………………… 41

TABLICE:

1. Tablica 1. Dimenzije SERVQUAL mjernog instrumenta, 2014…………….41

SHEME:

1. Unutarnji ustroj porezne uprave, Porezna uprava, 2014……………………..34

2. Ustroj područnog ureda, Porezna uprava, 2014……………………………...36

3. Organizacija porezne ispostave, Porezna uprava, 2014……………………...37

1

IZJAVA

kojom izjavljujem da sam diplomski rad s naslovom RAZMATRANJE

UČINKOVITOSTI I KVALITETA USLUGA DRŽAVNE UPRAVE NA PRIMJERU

POREZNE UPRAVE izradila samostalno pod voditeljstvom doc. dr. sc. Lare Jelenc. U

radu sam primijenila metodologiju znanstveno-istraživačkog rada i koristila literaturu

koja je navedena na kraju diplomskog rada. Tuđe spoznaje, stavove, zaključke, teorije i

zakonitosti koje sam izravno ili parafrazirajući navela u diplomskom radu su

prezentirane na uobičajen, standardan način citirala sam i povezala s korištenim

bibliografskim jedinicama. Rad je pisan u duhu hrvatskog jezika.

Također, izjavljujem da nisam suglasna s objavom diplomskog rada na službenim

stranicama Fakulteta.

Studentica:

Snježana Cindrić

2