las finanzas publicas
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Las Finanzas Públicas Municipales
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Las Finanzas PúblicasMunicipales
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Febrero de 2013
GrupoParlamentario PRD Senado
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Presentación
Los recursos de que disponen los municipios son escasos en relación con las enormes necesidades que enfrentan para proporcionar a la población los servicios que les corresponde. En 2010, dispusieron en promedio de $2,853 por habitante.
Por otra parte, tienen una alta dependencia de los recursos que les transfieren la federación y los estados. El 67% de los ingresos municipales provinieron de las participaciones y aportaciones que les entregaron la federación y los gobiernos estatales.
Existen diferencias importantes entre los municipios del país. Sólo los municipios más grandes tienen capacidad para generar ingresos propios y la mayoría son municipios pequeños con escaso margen para generarlos y por lo tanto su dependencia de los recursos federales y estatales es inevitable.
Las diferencias entre municipios obligan a diseñar estrategias financieras adecuadas a sus características. Los municipios más grandes, que cuentan con capacidad recaudatoria y administrativa deben aplicar políticas tendientes a incrementar sus ingresos propios, principalmente por la recaudación de los impuestos a la propiedad inmobiliaria y el cobro de servicios como agua, drenaje, tratamiento de aguas residuales y manejo de residuos sólidos. Por el lado del gasto, deberán hacer esfuerzos para ser más eficientes y transparentes.
Los municipios pequeños requerirán de apoyos adicionales por parte de la federación y los estados para mejorar su administración interna y para recibir mayores recursos.
Para ambos casos se requiere de una adecuación del marco legal que rige las relaciones entre la federación, las entidades federativas y los municipios, basado en un esquema de incentivos que premie a aquellos municipios que mejoran su eficiencia recaudatoria y de gasto y que transparenten el uso de los recursos públicos.Para los municipios pequeños se propone, entre otras medidas, analizar la posibilidad de que se asocien para la prestación de los servicios básicos, aprovechando economías de escala y capacidad técnica y administrativa.
Fuente. INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales.
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7Fuente. INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales.
Presentación
Una limitación importante para el análisis de la situación financiera de los municipios es la no disponibilidad de información completa, oportuna, comparable y debidamente sistematizada. Así, a la fecha se dispone de los ingresos y gastos municipales de 2,114 municipios para el año 2010. Para 2011 la disponibilidad es para 1,727 municipios. Por ello se utilizaron las cifras de 2010, ya que abarcan un universo mayor.
Es deseable que esta limitación se vaya subsanando con la entrada en vigencia de las modificaciones a la Ley General de Contabilidad Gubernamental que se publicó en noviembre del año pasado. La instrumentación de un sistema de incentivos que aporte recursos adicionales a los municipios que cumplan con la Ley podría ayudar a lograr sus propósitos en el menor tiempo posible.
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Ingresos Municipales 2010
En 2010, los 2,114 municipios para los que se dispuso de información, tuvieron ingresos por 280 mil millones de pesos, equivalentes al 2.1% del PIB. Esta cifra contrasta con los poco más de 2,000 millones de que dispuso el Gobierno Federal, excluyendo las participaciones y aportaciones entregados a las entidades federativas y municipios.
El 67.2% de los ingresos correspondieron a las participaciones y aportaciones federales y estatales. Otro 10.3% provinieron de impuestos, 8.3% de financiamientos y el 14.2% restante de otros conceptos.
Dentro de los impuestos destaca el impuesto predial que aportó 17,202 millones de pesos, el 6.1% de los ingresos totales y que sólo representa el 0.1% del PIB. Este impuesto debería ser una de las principales fuentes de recursos municipales, sobre todo para los municipios más grandes y de mayor nivel de desarrollo.
Fuente. INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales.
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Estructura de los ingresos municipales por tamaño de municipio 2010 (Porciento de los ingresos totales)
Entre más pequeños son los municipios, más dependen de las participaciones y aportaciones federales y estatales, ya que su capacidad de generación de ingresos propios es limitada. Mientras los municipios de más de 500 mil habitantes generan el 21.5% de sus ingresos con fuentes propias, los de menos de 2,500 habitantes sólo aportan 2.1%.
Fuente. Cálculos propios con base en INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales y Censo de Población y Vivienda 2010.
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Disponibilidad de ingresos municipales por habitante y por tamaño de municipio 2010
(Pesos)
El esquema de reparto de las participaciones y aportaciones entre los municipios permite que los más pequeños reciban más recursos por habitante que los mayores y aunque éstos últimos generan más recursos propios, no alcanzan a compensar los menores recursos que reciben de la federación y los estados.
Los municipios de menos de 2,500 habitantes disponen del triple de ingresos por habitante que los de más de 500 mil. Sin embargo, al analizar en forma individual a los municipios, existen incongruencias considerables.
En principio se considera adecuado este esquema de distribución ya que existe una elevada correlación entre el tamaño de los municipios, su nivel de desarrollo y en consecuencia su capacidad para generar ingresos propios; sin embargo, como se analiza a continuación, el esquema de distribución no es del todo adecuado.
Fuente. Cálculos propios con base en INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales y Censo de Población y Vivienda 2010.
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Participaciones y aportaciones por habitante y rezago social
En la gráfica de la página siguiente, se muestran los municipios que reciben más de $10,000 por habitante de participaciones y el lugar que ocupan en el índice de rezago social. Como se puede observar, no hay una correlación entre las participaciones y el rezago social, lo que debería ser una de los criterios de distribución de los recursos federales, de tal manera que se apoyara más a los que sufren de mayor rezago social.
A nivel de municipios específicos, las participaciones y aportaciones federales y estatales por habitante presentan diferencias son enormes. El municipio de que más recursos recibe por habitante es Melchor Ocampo, Nuevo León, con $17,406 por habitante. El municipio que menos recibe es General Zuazua, también de Nuevo León, con $604. Melchor Ocampo ocupa el lugar 2,312 en rezago social y General Zuazua el 2,441. Ambos municipios tiene un nivel de rezago social muy bajo. Cabe aclarar que entre mayor sea el lugar que ocupa un municipio, el rezago social es menor.
El 2010, el municipio con menor rezago social era San Pedro Garza García, Nuevo León. A este municipio se le dieron Este municipio dispuso de $3,628 por habitante de participaciones y aportaciones. El de mayor rezago social fue Cochoapa el Grande, Guerrero y dispuso de $4,245 por habitante. La diferencia en presupuesto público no es muy grande; sin embargo en rezago social si lo es.
En la gráfica de la página siguiente se muestra las participaciones por habitante que se entregan a los municipios con mayor rezago social.Estos datos muestran que la fórmula con que se distribuyen los recursos federales no es la más adecuada y equitativa, por lo que debe revisarse.
Fuente. Cálculos propios con base en INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales y Censo de Población y Vivienda 2010.
Los datos de rezago social se obtuvieron de CONEVAL. Rezago Social Municipal 2010
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Participaciones y aportaciones por habitante de los municipios que reciben más de $10,000 por
habitante y rezago social
Fuente. Cálculos propios con base en INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales y Censo de Población y Vivienda 2010.
Los datos de rezago social se obtuvieron de CONEVAL. Rezago Social Municipal 2010.
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Participaciones y aportaciones por habitante de los municipios con mayor rezago
Fuente. Cálculos propios con base en INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales y Censo de Población y Vivienda 2010.
Los datos de rezago social se obtuvieron de CONEVAL. Rezago Social Municipal 2010
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El gasto de los municipios por tamaño de población 2010 Millones de Pesos
La información disponible para 1,823 municipios, el 74% del total, que acumulan el 88% de la población total, indica que el 67.4% de los recursos disponibles se destinan a gasto corriente, un 27% adicional a gasto de inversión y el restante 5.6% al pago de la deuda pública.
Por tamaño poblacional, se advierten diferencias importantes en la distribución del gasto público. En el cuadro de la página siguiente se puede observar que entre más grandes son los municipios, destinan una mayor proporción de los recursos públicos a gasto corriente y al pago de la deuda y menos a gasto de inversión.
Los municipios de más de 500 mil habitantes destinan menos del 29% a la inversión y el costo de la deuda rebasa el 7% de su gasto total. Esto pone de manifiesto una elevada carga burocrática que limita su capacidad de realizar inversiones.
Fuente. INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales
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El gasto de los municipios por tamaño de población 2010% de los ingresos totales
Fuente. INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales.
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Obligaciones financieras de los municipios 2012
El total de obligaciones financieras de los municipios registradas ante la SHCP ascienden a 43,558 millones de pesos, equivalentes al 0.3% del PIB. Más de la mitad de la deuda municipal está contratada con la banca comercial.
Cabe señalar que esta cantidad no necesariamente es la total, ya que existen algunas obligaciones que no están registradas ante la SHCP ya que no están garantizadas con participaciones o no cuentan con la autorización de los congresos locales. Este es el caso de los créditos que otorga la banca comercial para ser pagados en plazos menores a un año, así como los adeudos con proveedores y contratistas.
En general se puede decir que la deuda de los municipios es baja y no representa un problema mayor para las finanzas municipales; sin embargo, en algunos municipios si constituye un riesgo. El 50% de la deuda total está concentrada en 22 municipios y el 80% en 73 municipios.
Fuente. SHCP. Obligaciones Financieras de Entidades Federativas y Municipios a Diciembre de 2012
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Municipios con mayor nivel de deuda 2012Millones de pesos
Fuente. SHCP. Obligaciones Financieras de Entidades Federativas y Municipios a Diciembre de 2012
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Municipios con mayor nivel de deuda 2012
El municipio con mayor deuda es Guadalajara con 2,658 millones de pesos. La deuda de Guadalajara equivale al 43% de los ingresos que obtuvo en 2010. A 2012 este porcentaje seguramente bajó ya que los ingresos aumentaron. Aunque no es comparable la deuda de 2012 con los ingresos de 2010, si es un indicador del nivel de endeudamiento que permite saber el nivel de riesgo en la situación financiera.
El municipio cuya deuda representa el mayor porcentaje de sus ingresos es Tonalá, también del Estado de Jalisco: 60%.
Para un análisis preciso de la deuda de los municipios y las implicaciones en sus finanzas públicas requiere de una valuación de su deuda total y sus condiciones: plazo y tasa de interés, para calcular el efecto en la disponibilidad anual de recursos. Pero lo más importante es conocer el destino al cual se aplicó, ya que no es lo mismo haberla utilizado en proyectos de inversión que generen ingresos, como por ejemplo, proyectos de agua potable, que en gasto corriente.
En síntesis, la deuda de los municipios registrada en la SHCP es relativamente baja y no implica un riesgo para las finanzas públicas globales; sin embargo su análisis debe hacerse de manera individual y en los casos de que constituya un riesgo para las finanzas públicas municipales, se debe buscar solución también de manera casuística; es decir, no se considera que una medida de carácter general deba aplicarse en este caso.
Fuente. SHCP. Obligaciones Financieras de Entidades Federativas y Municipios a Diciembre de 2012
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Consideraciones y propuestas para fortalecer las finanzas públicas municipales
Es indudable que los municipios requieren de mayores recursos para atender las obligaciones que constitucionalmente les competen. El incremento de ingresos debe lograrse mediante la aplicación de un conjunto de medidas que tomen en cuenta las características y capacidades de los municipios. En principio se propone poner en práctica las siguientes medidas por tipo de municipio:
Municipios grandes (Por ejemplo de más de 500 mil habitantes)
1. Fortalecer la capacidad de generación de ingresos propios. Principalmente por la reestructuración del cobro de impuestos a la propiedad inmobiliaria y a los derechos por consumo de agua, drenaje y tratamiento de aguas residuales.
2. Analizar la posibilidad de establecer impuestos especiales para el cuidado del medio ambiente, como por ejemplo, la tenencia vehicular y al uso de combustibles.
3. Modernizar la prestación de los servicios públicos mediante la aplicación de tecnologías ahorradoras de energía y de recursos.
4. Mejorar sustancialmente la eficiencia del gasto público y la transparencia con que se usan los recursos. Específicamente revisar el gasto burocrático y los procesos administrativos.
5. Aprovechar los programas federales y de organismos internacionales para apoyar el financiamiento de proyectos de inversión que mejoren la calidad de los servicios públicos y generen recursos para el pago de dichos financiamientos.
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Consideraciones y propuestas para fortalecer las finanzas públicas municipales
Municipios medios (Por ejemplo de entre 50 y 500 mil habitantes)
1. Fortalecer su capacidad administrativa, tanto en aspectos de recaudación de ingresos propios como en el gasto público.
2. Celebrar convenios de desempeño con la federación y los estados para apoyar proyectos de inversión, preferentemente que generen ingresos adicionales, sujetos al cumplimiento de metas de eficiencia y trasparencia.
3. Analizar la posibilidad de creación de organismos intermunicipales para la prestación de servicios públicos para aprovechar economías de escala y elevar la capacidad tecnológica y administrativa.
3. Aprovechar los programas federales e de organismos internacionales, diseñados específicamente para ellos, en materias de modernización de la gestión pública y financiamiento de inversiones.
Municipios pequeños (Por ejemplo de menos de 50 mil habitantes)
1. Revisar las fórmulas de distribución de participaciones y aportaciones federales y estatales para lograr una mayor equidad.
2. Intensificar la capacitación de servidores públicos municipales para mejorar la gestión pública.
3. Recibir mayores apoyos de la federación para el fortalecimiento de programas sociales.
4. Analizar la posibilidad de integración administrativa intermunicipal para la prestación de servicios públicos.
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GrupoParlamentario
SenadoLXII Legislatura
Reforma No. 135, Col. Tabacalera, Deleg. Cuauhtémoc, C.P. 06030 México, D.F.
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