AZƏRBAYCAN ÜZRƏ RISKIN QIYMƏTLƏNDIRILMƏSI HESABATI VƏ RISKIN İDARƏ EDILMƏSI PLAN

Mündəricat

I. Giriş

A. Məqsəd B. Metodologiya

II. ÖLKƏ BARƏDƏ MƏLUMAT

A. Son Tarixi, Siyasi və İqtisadi Məlumatlar B. İnstitusional Məlumatlar və İdarəçilik C. İdarəçiliklə bağlı Son Tədqiqatlar

III. NƏTİCƏLƏR

A. Dövlət Maliyyə İdarəetməsi 1. Ümumi Məlumat 2. Qanunvericilik və Siyasət Çərçivəsi 3. İnstitusional Mexanizmlər və Potensial 4. Büdcələşdirmə 5. Mühasibat Uçotu və Hesabat hazırlama 6. Audit və Nəzarət 7. Kriminal Yollarla əldə olunmuş Vəsaitlərlə Mübarizə 8. ARDNF B. Sektora xas Dövlət Maliyyə İdarəetməsi (DMİ) Məsələləri 1. Nəqliyyat Sektorunda DMİ 2. Enerji Sektorunda DMİ 3. Şəhər Xidmətləri Sektorunda DMİ 4. Ümumi Risklər və Təklif Olunan Yumşaltma Tədbirləri C. Dövlət Satınalmaları 1. Ümumi Məlumat 2. Qanunverici və Tənzimləyici Baza 3. İnstitusional Mexanizmlər, Sistemlər və Potensial 4. Satınalma Riskləri və Yumşaltma Tədbirləri 5. Sektorlara Xas Məsələlər D. Korrupsiya ilə Mübarizə 1. Ümumi Məlumat 2. Korrupsiyaya qarşı Qlobal və Regional Təşəbbüslərdə İştirak 3. Qanunvericilik və Siyasət Çərçivəsi 4. İnstitusional Mexanizmlər və Potensial 5. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Qanunları və Tənzimləmələri ilə Bağlı Seçilmiş Məsələlər 6. Korrupsiyanın Ümumi Formaları E. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Riskləri və Yumşaltma Tədbirləri

IV. HƏYATA KEÇIRILƏN ISLAHATLAR

A. Həyata Keçirilən və Planlaşdırılan İslahatlar 1. Dövlət Maliyyə İdarəetməsi 2. Korrupsiyaya Qarşı Mübarizə B. İslahatlara Donor Dəstəyi C. Mümkün Effektivliyin Qiymətləndirilməsi

V. RİSK MATRİSİNİN İCMALI

VI. RİSKİN İDARƏ EDİLMƏSİ PLANI

1

I. GİRİŞ

A. Məqsəd

1. Riskin Qiymətləndirilməsi Hesabatı və Riskin İdarə edilməsi Planı Asiya İnkişaf Bankı (AİB) və Azərbaycan Hökuməti arasında razılaşdırılmış ilk Ölkə Tərəfdaşlıq Strategiyasının (ÖTS) (2014-2018-ci illər üzrə) tərkib hissəsi kimi hazırlanmışdır. AİB-in İkinci İdarəçilik və Korrupsiya ilə Mübarizə Fəaliyyət Planına uyğun olaraq (GACAP II)1 bu hesabatla AİB-in fəal olduğu sektorlarda hökumətin idarəçilik sistemlərinin gücləndirilməsinə yardım olunmaqla AİB-in fəaliyyətlərinə təkan verilməsi və daha keyfiyyətli layihə və proqramların tərtibatı və icrasının təkmilləşdirilməsi məqsədi güdülür. İdarəçiliklə bağlı risklər inkişafın effektivliyinin azaldılmasına aparır ki, buna qeyri-adekvat idarəçilik sistemləri, zəif fəaliyyət göstərən institutlar və ya korrupsiyaya həssaslığın nəticələri misal ola bilər. 2. Hesabatın məqsədi: (i) AİB-in Azərbaycanda fəaliyyətlərinin effektivliyinə və düzgünlüyünə təsir göstərə biləcək mümkün risklərin müəyyənləşdirilməsi və qiymətləndirilməsi və (ii) AİB-in hökumətlə (AİB layihələrinin icraçı qurumları) və digər inkişaf tərəfdaşları ilə əməkdaşlıq çərçivəsində həyata keçirilə biləcək tövsiyə olunan yumşaltma və islahat tədbirlərinin irəli sürülməsindən ibarətdir. Gəlinən nəticə və tövsiyələrin ölkədə AİB layihələrinin hazırlanması və icrasına bələdçilik edəcəyi gözlənilir. 3. Hesabat GACAP II-də əks olunmuş və idarəçiliklə bağlı üç mövzuya- dövlət maliyyə idarəetməsi (DMİ), satınalmalar və korrupsiya ilə mübarizə- xüsusi diqqət ayrılan ölkə səviyyəli risk qiymətləndirilməsi və riskin idarə edilməsi planından ibarətdir. Bundan əlavə, üç mövzu ilə əlaqədar sektora xas təfərrüatlar mümkün sektorlar –nəqliyyat, enerji və şəhər su və kanalizasiya xidmətləri-üzrə təklif olunur. Bu sektorlar 2014-2018-ci illər üzrə ÖTS-nin prioriet sektorları kimi çıxış edir. 4. Qiymətləndirmə AİB-in İkinci İdarəçilik və Korrupsiyaya Qarşı Mübarizə Planının İcrasının Yenilənmiş Təlimatlarında2 əks olunmuş metodologiyaya demək olar ki, uyğundur.2 B. Metodologiya 5. Hesabat ilk növbədə Avropa İttifaqı (Aİ), Avropa Yenidənqurma və İnkişaf Bankı (AYİB), İqtisadi Əməkdaşlıq və İnkişaf Təşkilatı (İƏİT) və Dünya Bankı kimi əsas inkişaf tərəfdaşları və beynəlxalq təşkilatlar tərəfindən hazırlanmış ikinci dərəcəli mənbələrə əsaslanır. Bundan əlavə, Azərbaycan hökumətinin rəsmi şəxsləri, prioritet sektorlardakı qurumlar və ölkədə fəal fəaliyyət göstərən əsas inkişaf tərəfdaşları ilə diaqnostika görüşləri də keçirilmişdir. (Əlavə 1). 6. Müxtəlif sektorlarda çalışan mütəxəssislər, satınalma mütəxəssisləri, maliyyə menecmenti mütəxəssisləri və AİB-in Baş Auditor Ofisi (Şəffaflıq Şöbəsi) müzakirə və yazışmalar vasitəsilə Azərbaycanla bağlı fikir və təcrübələri ilə sənədə töhfə vermişdir. 7. Azərbaycanda idarəçilik, habelə hüquqi və tənzimləyici baza, siyasət, institusional çərçivə və potensialın vəziyyəti ilə bağlı əsas xüsusiyyət və risklərin müəyyənləşdirilməsi məqsədilə

1 AİB. 2006. İkinci İdarəçilik və Korrupsiyaya Qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Manila.

2 AİB. 2011. AİB-in İkinci İdarəçilik və Korrupsiyaya Qarşı Mübarizə Planının İcrasının Yenilənmiş Təlimatları. Manila.

2

məlumatlar qiymətləndirilmişdir. V Bölmədə Risk Matrisi müyyən olunmuş əsas risklərin xülasəsini təqdim edir və onların meydana çıxma mümkünlüyünü qiymətləndirir. VI Bölmədə riskin idarə edilməsi planında riskin qiymətləndirilməsinə əsaslanaraq, yumşaltma tədbirləri və indikatorlar təklif olunur.

II. ÖLKƏ BARƏDƏ MƏLUMAT

A. Son Tarixi, Siyasi və İqtisadi Məlumatlar 8. Azərbaycan 1920-ci ildən 1991-ci ilə qədər Sovet İttifaqqının idarəçiliyinə daxil olmuş respublikalardan biri olmuşdur. 1991-ci ildə Sovet İttifaqı zəiflədiyi bir vaxtda Azərbaycanda xalqın təzyiqi dövlət müstəqilliyinin elanı ilə nəticələnmişdir. Lakin bundan sonra Azərbaycan və Ermənistan Dağlıq Qarabağı da əhatə edən ərazi üzərində müharibəyə başlamışdır. Çox sayda etnik azərbaycanlı ərazini tərk etməyə məcbur edilmişdir ki, Azərbaycanda bunun mənfi nəticələri hələ də qalmaqdadır. Belə ki, Azərbaycanda 1 milyona yaxın qaçqın vardır və adam başına düşən məcburi köçkün və qaçqınların sayına görə dünyada ən qabaqcıl yerlərdən birini tutur. 1994-cü ildə hər iki ölkə arasında atəşkəslə bağlı saziş imzalanmışdır və Ermənistan orduları Dağlıq Qarabağı, eləcə də ona bitişik olan 7 rayonunu hələ də işğal altında saxlayır və vəziyyət durğun olaraq qalır. 9. Müstəqillik Azərbaycanda iqtisadi tənəzzüllə nəticələndi ki, bu vəziyyət Müstəqil Dövlətlər Birliyi (MDB) ölkələri arasında ən pis göstəricilərdən biri idi. Ticarətin məhvi, Moskvadan maliyyə axınının dayandırılması və bazar iqtisadiyyatına keçid digər faktorlarla birlikdə 1996-cı ilə kimi Ümumi Daxili Məhsulun (ÜDM) azalmasına gətirib çıxarmışdı. Ermənistanla davam edən konflikt isə iqtisadi tənəzzülə daha da təkan verirdi və bu problemin nəticəsində bir milyona yaxın Azərbaycanlı yurdundan didərgin düşmüşdü. 10. Iqtisadi inkişaf 1994-cü ildən etibarən həyata keçirilən neft investisiyaları nəticəsində əldə olunmağa başlanan neft gəlirləri ilə 1996-cı ildən etibarən canlanmağa başladı. Digər faktor isə 1995-ci ilin əvvəllərindən etibarən ölkədə stabilliyin əldə olunması və struktur islahatlar proqramının həyata keçirilməsi idi. 11. Neft istehsalında sürətli artım 2005-2007-ci illər ərzində ÜDM-nin illik 28,6 faizinə çataraq onun daha da yüksəlməsinə təkan verdi. Lakin daha sonralar neft istehsalı və qiymətlərində səbatsızlıq nəticəsində ÜDM-nin illik artım səviyyəsi 10 faizə düşərək 2010-cü ildə 5 faiz, 2011-ci ildə isə 0,1 faiz təşkil etmişdir. 12. Bu sürətli iqtisadi artımın nəticəsində yoxsulluq kəskin azaldı. Rəsmi yoxsulluq səviyyəsi 1995-ci ildə 68 faizdən 2011-ci ildə 7,6 faizə qədər azalmışdır. Bu illər ərzində iqtisadi artım inkluziv xarakter daşıyırdı. Dünya Bankının gəldiyi qənaətə görə iqtisadi artım yoxsulların lehinə olmuşdur ki, istehlak artımı zəngin təbəqə ilə müqayisədə yoxsul təbəqə arasında daha yüksək göstəricilər nümayiş etdirmişdir.3 13. Neft gəlirlərinin axını məcmu tələbatı stimullaşdırmağa yönələn dövlət xərcləmələrinin nəzərəçarpan artımına gətirib çıxardı. Dövlət strategiyası neft gəlirlərini iqtisadiyyatın müasirləşdirilməsi məqsədilə istifadə etməkdən ibarət olmuşdur. Neft sərvəti islahat və infrastruktur investisiyalarının maliyyələşdirilməsinə xərclənmişdir ki, bu yatırımın tədricən daha da

3 Dünya Bankı. 2009. Azərbaycan üzrə Ölkə İqtisadi Memorandumu. 23 dekabr 2009.

3

diversifikasiya olunmuş qeyri-neft sektorunun meydana çıxmasına gətirib çıxaracağı gözlənilir. Hökumətin yanaşması əsasən front-lodinq yanaşma olmaqla neft gəlirlərini qeyri-neft sektoru üçün zəruri təməlin yaradılmasına sərf etməkdən ibarətdir. 14. 2001-ci ildən 2013-ci ilə qədər dövlət büdcə xərcləmələri 22 dəfə, onların ÜDM-də faiz payı isə iki dəfədən də çox artmışdır. Büdcə xərcləmələrində əhəmiyyətli artım, xüsusilə 2005-ci ildən etibarən Azərbaycan Respublikasının Dövlət Neft Fondundan (ARDNF) əhəmiyyətli transferlərin nəticəsində mümkün olmuşdur. Lakin nəticə ondan ibarətdir ki, dövlət büdcəsi ARDNF-dən ayrılan transferlərdən çox asılı vəziyyətə düşür. 2008-2013-ci illər ərzində ARDNF-nin transferlərinin ümumi dövlət büdcəsi gəlirlərində faiz payı 35,3 faizdən 58,2 faizə qədər yüksəlmişdir. 15. Neft gəlirlərinin axını ilə yanaşı, sürətli sosial iqtisadi inkişaf dövlətin sosial köçürmələr, artan əmək haqları da daxil olmaqla sosial sektora diqqəti kimi nümayiş oluna bilər. 2000-ci illərin ortalarında dövlət sosial köçürmələr sistemlərinin (pensiyalar və Ünvanlı Sosial Yardım Proqramı) islahatını həyata keçirmiş və bu dövrdən etibarən sosial proqramlara əhəmiyyətli transferlər həyata keçirmişdir. Ev təsərrüfatlarına edilən transferlər 2002-2008-ci illər ərzində iki dəfə çoxalmış, eləcə də minimum əmək haqqı və dövlət sektorunda çalışan kadrların maaşları əhəmiyyətli şəkildə artırılmışdır. Sosial transferlərin ¾-ü pensiyalara ayrılmışdır ki, bu da əhalinin 46 faizini əhatə edir. Ünvanlı Sosial Yardım Proqramı sosial transferlərin 10 faizini təşkil edir və əhalinin 4 faizini əhatə edir. Məcburi köçkünlərin ¾-ü əsas gəlir formasında sosial yardımla təmin olunur.

B. İdarəçilik üzrə İnstitusional Məlumat 16. Azərbaycan demokratik konstitusiya ilə idarə olunur, lakin siyasi sistemdə az nəzarət və tarazlama imkanı mövcuddur. Konstitusiyaya görə Azərbaycanın icraedici orqanına qanunverici və məhkəmə orqanlarına nisbətən daha geniş səlahiyyətlər verilir. Öncə tətbiq olunan proporsional-nümayəndəli sistemdən fərqli olaraq, 2002-ci ildən etibarən Milli Məclisin üzvləri majoritar sistemlə seçilir ki, bu da Parlamentdə müxalifət partiyalarının sayını azaltmış və müxalifətin təklif olunan qanunvericiliyə nəzarət imkanlarını məhdudlaşdırmışdır. Əksər qanun layihələri prezident administrasiyası tərəfindən irəli sürülür və Parlamentdə qanunların müzakirəsi çox məhduddur.4 Vətəndaş cəmiyyəti təşkilatları və QHT-lərin fəaliyyətinə icazə verilir və onların sayı artmışdır. Lakin bu təşkilatların məhdud inkişaf dinamikası hökuməti hesabatlılığa sövq etmək və siyasətin hazırlanmasında fəal rol oynamaq imkanlarını əngəlləyir.5 17. İqtisadi artım və sosial yardımın təkmilləşdirilməsinə baxmayaraq, Azərbaycanın istitusional potensialı sosial iqtisadi inkişaf səviyyəsi ilə müqayisədə kifayət qədər sürətlə inkişaf etməmişdir. İnzibati və planlaşdırma potensialı məhdud olaraq qalır, eləcə də nazirlik və qurumlar arasında planlaşdırma və icranın əlaqələndirilməsində ümumi əksikliklər mövcuddur. Bundan əlavə, makroiqtisadi siyasət xərcləmələrin və orta müddətli xərcləmələr çərçivəsinin proqnozlaşdırılmasını həyata keçirə bilməmişdir. Prioritetlərin qeyri-adekvat müəyyənləşdirilməsi və islahatların ardıcıllığının düzgün olmaması qeyri-neft sektorunun daha da inkişafına mane olur. 18. Siyasətin əlaqələndirilməsi çağırışları institusional sistemə mane olmağa davam edir. Üfüqi və şaquli əlaqələndirmə problemləri siyasət və proqramların hazırlanması və icrası potensialını zəiflədir. Bəzi hallarda siyasətin tələsik hazırlanıb həyata keçirilməsi əlaqələndirmə üçün az vaxt saxlayır.6

4 Andreas Heinrich. 2011. ―Azərbaycanda Rəsmi Siyasi Sistem. ‖ Caucasus Analytical Digest, 24-cü sayı.

5 Andreas Heinrich. 2011. ― Azərbaycanda Rəsmi Siyasi Sistem.‖ Caucasus Analytical Digest, 24-cü sayı.

6 Bertelsmann Stiftung. 2012. BTI 2012 — Azərbaycan üzrə Ölkə Hesabatı. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2012.

4

19. Müxtəlif fiskal islahat və idarəçilikdə təkmilləşdirmələrin həyata keçirilməsinə baxmayaraq, bu tədbirlərin həyata keçirilməsi tempi zəifdir. Çox güman ki, daha güclü fiskal mexanizmlərin və idarəçilik tədbirlərinin formalaşdırılmasının təcili həyata keçirilməməsi əhəmiyyətli neft gəlirlərinə malik hökumətə fiskal təzyiqlərin olmamasından qaynaqlanır.7 Böyük məbləğdə neft gəlirləri son on ildə altı dəfə artaraq infrastruktura yatırılan investisiyaların həyata keçirilməsi ilə hökumətin daha az konservativ fiskal siyasət həyata keçirməsinə səbəb olmuşdur. Görünür ki, yeni neft və qaz yataqlarının tapılması və dünya bazarlarında neftin qiymətinin yüksək olması fiskal islahatların və daha konservativ xərcləmələrin həyata keçirilməsinə mane olmağa davam edəcək. 20. Azərbaycanın neft gəlirləri ölkənin 2009-cu ildə neft hasil edən ölkələr arasında dünyada ilk olaraq Hasilat Sənayesində Şəffaflıq Təşəbbüsünə (HSŞT) qoşulması ilə əsasən şəffafdır. HSŞT qlobal standart kimi yerli səviyyədə gəlirlərin şəffaflığına imkan yaradır. Bu təşəbbüsdə iştirak edən şirkətlər təbii sərvətlərin hasilatı üçün həyata keçirdikləri vergi və digər ödənişləri açıqlayır, hökumət isə öz növbəsində ona ödənilən ödənişləri dərc edir. Neft gəlirlərinin şəffaf şəkildə idarə olunmasına baxmayaraq, dövlət büdcəsi, ARDNF və dövlət neft şirkətindən (ARDNŞ) həyata keçirilən dövlət investisiyaları hesabata görə vəsaitlərin qanunsuz mənimsənilməsi ilə nəticələnir.8 İddialara görə bəzi dövlət rəsmiləri dövlət büdcəsi, ARDNF və ARDNŞ-dən maliyyələşdirilmiş dövlət investisiyalarından əldə olunan vəsaitləri mənimsəməklə neft sənayesindən gələn gəlirləri digər istiqamətlərə yönəldir.9 Yuxarıda da qeyd oluduğu kimi nəzarət və tarazlama imkanlarının zəif olması ucbatından bu cür əməllərin qarşısının alınması məhdudlaşır. 21. Dünya Bankının Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu idarəçiliklə bağlı islahatların nisbətən zəif tempini digər səbəblərlə də əlaqələndirir.10 Bu tədqiqatın nəticələri arasında qeyd olunur ki, Azərbaycana transfer edilən idarəçilik strukturları və əlaqədar texniki yardım müvafiq qurumlar tərəfindən konsepsiyaların dərindən qavranılmaması və onların tətbiqi ilə bağlı kifayət qədər biliklərin olmaması şəraitində həyata keçirilmişdir.

C. İdarəçiliklə bağlı Son Tədqiqatlar 22. Azərbaycanda idarəçiliklə bağlı məhdud sayda ədəbiyyat mövcuddur. Mövcud olan ədəbiyyatın bəzilərinin məxfi olması, eləcə də inkişaf tərəfdaşları və hökumətin sənəd və hesabatlarının ictimaiyyətə açıqlanmaması faktı mövcuddur. Azərbaycanda idarəçiliklə bağlı inkişaf tərəfdaşları tərəfindən son zamanlarda hazırlanmış dövlət hesabatlarına dair qısa məlumat aşağıda təqdim olunur. 23. Dünya Bankı öncəki ÖTS çətçivəsində Dövlət Xərcləmələri və Maliyyə Hesabatlılığı (PEFA) qiymətləndirməsi, Dövlət Xərcləmələrinin İzlənilməsi haqqında Sorğu, Maliyyə Sektorunda Məsləhət Proqramı yenilənməsi, Standart və Məcəllələrə Riayət üzrə Hesabat (ROSC),

7

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton 8 Hannes Meissner. 2011. ―Azərbaycanda Qeyri-Rəsmi Siyasət: Korrupsiya və Qanunsuz Vəsaitlər. Caucasus

Analytical Digest, 24-cü sayı. 9 Hannes Meissner. 2011. ― Azərbaycanda Qeyri-Rəsmi Siyasət: Korrupsiya və Qanunsuz Vəsaitlər. Caucasus

Analytical Digest, 24-cü sayı. 10

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton

5

Azərbaycanın Nəqliyyat Sektoru Layihələrinin Fidusiar Qiymətləndirməsi, Azərbaycanda İnsan İnkişafı Layihələrinin Fidusiar Qiymətləndirməsini də əhatə edən idarəçiliklə bağlı bir sıra fəaliyyətlər həyata keçirmişdir. Azərbaycan üzrə sonuncu PEFA qiymətləndirməsi 2008-ci ildə hazırlanmışdır. Bu hesabatın nəticələri arasında aşağıdakıları qeyd etmək olar: (i) Xərcləmələrin menecmenti sisteminin güclənməsinə ehtiyac duyulur. (ii) Zəif mühasibat və audit potensialının mövcudluğu davam edir. (iii) Prioritetləşdirmə və orta müddətli investisiyalar büdcəsinin hazırlanması mövcud deyil. (iv) İnvestisiyalar büdcəsində şəffaflıq yoxdur. Büdcənin funksional və ya inzibati təsnifatlar üzrə bölgüsü həyata keçirilmir, əvəzində məcmu büdcə açıqlanır. 24. Dünya Bankı, eyni zamanda 2009-cu ildə Ölkə Satınalmalarının Qiymətləndirilməsi üzrə Hesabatı hazırlamışdır, lakin sənəd məxfidir və ictimaiyyətə açıq elan edilməmişdir. Dünya Bankının Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu tərəfindən həyata keçirilən son tədqiqatda qeyd olunur ki, son bir neçə ildə Dünya Bankının Azərbaycanda fəaliyyətləri idarəçiliklə bağlı islahatlar sahəsində məhdud tərəqqiyə imza atmışdır, lakin neft gəlirlərinin şəffaflığı, sosial yardımın ayrılmasının optimallaşdırılması, ibtidai təhsil və yollar kimi seçilmiş sahələrdə irəliləyişlər qeydə alınmışdır.11Xərcləmələrlə bağlı məhdud irəliləyişlərə nail olunsa da, institutların hesabatlılığının gücləndirilməsi müəyyən qədər effektiv olmuşdur. Eyni zamanda qiymətləndirmədə gəlinən qənaətə görə Dünya Bankı inanır ki, rəsmi qaydalar, təşkilati strukturlar və texnologiya dövlət institutlarının davranışını dəyişəcək. 25. Avropa Yenidənqurma və İnkişaf Bankı (AYİB) və Beynəlxalq Ticarət Hüquqi üzrə BMT-nin Komissiyası (UNCİTRAL) Azərbaycanda dövlət satınalmaları haqqında qanunvericilik sahəsində diaqnostika həyata keçirmişdir. 2012-ci ildə hazırlanmış hesabat 2001-ci ildə Azərbaycanda qəbul edilmiş dövlət satınalmaları haqqında qanunu (DSQ) və əlaqədar digər ikinci dərəcəli qanunvericiliyi 2011-ci ildə UNCİTRAL tərəfindən qəbul edilmiş Dövlət Satınalmaları haqqında Model Qanunun standartları ilə müqayisə edərək qiymətləndirmişdir. Müəyyən olunmuş əsas əksikliklər aşağıdakıları əhatə edir:

(i) Müasir satınalma üsullarının əksikliyi (ii) Satınalma qaydalarında kifayət qədər təfərrüatların olmaması (iii) Kifayət qədər qanunvericilik və institusional sosial-iqtisadi normaların olmaması (iv) Dövlət satınalmaları ilə əlaqədar presedent hüququnun kifayət qədər nəşr

olunmaması (v) Dövlət satınalmaları ilə əlaqədar bildiriş və məlumatların yerləşdirilməsi üçün rəsmi

məkanın olmaması (vi) Satınalmalar ilə bağlı məlumatlara əlyetərlik və onların qeydə alınması üzərində

kifayət qədər tənzimləmənin olmaması 12 26. AYİB 2010-cu ildə dövlət satınalmalarının qiymətləndirilməsini həyata keçirərək Azərbaycanın DSQ-nin beynəlxalq standartlarla uyğunluğunun 51 faiz təşkil etdiyi nəticəsinə

11

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton 12

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London

6

gəlmişdir.13 Qiymətləndirmədə istifadə olunan indikatorlar Azərbaycanda az ballar almışdır. AYİB regionunda Azərbaycanın DSQ-i 29 ölkə arasında üçüncü ən az bal alan ölkə olmuşdur. 27. Digər hesabat isə İƏİT-nin İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı üzrə ikinci raund monitorinqinin nəticələrini əhatə edir.14 Hesabtda Azərbaycanın korrupsiyaya qarşı mübarizə islahatları və 2003-cü ildə təsdiqlənmiş İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planında əks olunan tövsiyələrin icrasında əldə olunan irəliləyişlər qiymətləndirilir.15 Monitorinq hesabatı korrupsiyaya qarşı mübarizə ilə bağlı siyasət, korrupsiyanın kriminallaşdırılması və korrupsiyanın qarşısının alınması tədbirlərini əhatə edir. Korrupsiyaya qarşı mübarizə siyasəti ilə bağlı hesabatda korrupsiya əleyhinə siyasət bəyannamələrinin icrası ilə bağlı narahatlıq ifadə olunur. Beynəlxalq standartlara uyğunlaşma istiqamətində korrpusiyanın kriminallaşdırılması addımı inkişaf kimi qeyd olunur və bildirilir ki, əsas anti-korrupsiya qurumları daxilində institusional inkişaf gücləndirilmişdir. Korrupsiyanın qarşısının alınmasına gəldikdə isə boşluqların aradan qaldırılması və görülən tədbirlərin maraqlar ziddiyyətini müəyyənləşdirməsi, habelə korrupsiya şikayətçilərinin müdafiəsinə ehtiyacın olduğu qeyd olunur. Eyni zamanda, bu da ifadə olunur ki, özəl sektordakı korrupsiyanın həll olunması üçün daha ciddi səy göstərilməlidir.

III. NƏTİCƏLƏR

A. Dövlət Maliyyə İdarəetməsi 1. Ümumi məlumat 28. Azərbaycan HSŞT-a qoşulan ilk ölkə olmuşdur. Bu, ölkəyə axan böyük neft gəlirləri üzrə siyasi hesabatlılığı artırdığından ölkənin idarəçilik mühitində mühüm addım olmuşdur və hökumət bu təşəbbüslə şəffaflığın artırılması istiqamətində səylərin göstərildiyinə dair investorlara ciddi siqnal ötürür. Neft gəlirlərinin şəffaf idarə olunmasına baxmayaraq, dövlət maliyyə idarəetməsinin (DMİ) digər aspektlərində bir sıra əksikliklər mövcuddur. Dünya Bankı ilə yanaşı, bəzi inkişaf tərəfdaşları idarəçiliklə bağlı layihə dəstəyi üçün vəsait ayırmağa hazırdır. 2. Qanunvericilik və Siyasət Çərçivəsi 29. Azərbaycanda DMİ mühitində bir sıra qanun və sərəncamlar tətbiq olunur. Hüquqi və tənzimləyici bazanın bəzi elementlərinə Maliyyə Nazirliyinin Dövlət Maliyyə İdarəetməsi ilə bağlı Fəaliyyət Planı (2011-2013) çərçivəsində dəyişikliklər edilir. DMİ Fəaliyyət Planının əksər hissəsi həyata keçirilmişdir və hazırda büdcənin daha təfərrüatlı təhlili mümkündür. Əsas irəliləyiş büdcənin əhatəliliyinin artırılmasından ibarətdir ki, hal-hazırda büdcədə 2013-2016-cı illər üçün sektorlar üzrə dövlət investisiyaları cədvəli, sektorlar üzrə orta müddətli gəlir və xərcləmələr ilə bağlı cədvəl, sektorlar üzrə orta müddətli investisiya xərcləri ilə bağlı cədvəl əks olunur. 30. Büdcə Sistemi haqqında Qanunda (2002 və sonrakı düzəlişlər) Dövlət Xəzinədarlığı qarşısında pul vəsaitlərinin hərəkətinin idarə olunması, xərclərin maliyyələşdirilməsi və dövlət və icma büdcələrinin icra olunması üçün vəzifələr müəyyənləşdirilmişdir. Bu qanun nöbvəti il üzrə

13

AYİB. 2010. 2010 Dövlət Satınalmaları Qiymətləndirməsi. http://ppl-report.ebrd.com/ 14

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 15

Fəaliyyət Planı Ermənistan, Azərbaycan, Gürcüstan, Qazaxstan, Qırğızıstan Respublikası, Tacikistan, Ukrayna və Özbəkistanı əhatə edir. Proses hədəf ölkələrdə korrupsiyaya qarşı mübarizə ilə bağlı hüquqi və tənzimləyici bazanın həmkar qiymətləndirməsini əhatə edir.

7

büdcə layihəsinin və yekunlaşdırıldıqdan sonra büdcənin mətbuatda dərc olunmasını tələb edir. Büdcə haqqında illik və rüblük hesabatlar hazırlanır. Rüblük hesabatlar Maliyyə Nazirliyinin (MN) internet səhifəsinə yerləşdirilir. Illik hesabat isə (il) Büdcənin İcrası adlı qanun layihəsi formasında Maliyyə Nazirliyi tərəfindən Parlamentə təqdim olunur. Qanun yerli qəzetlərdə dərc edilir. Qanun, həmçinin, MN-nin internet səhifəsində yerləşdirilən təsdiq olunmuş büdcə ilə müqayisədə faktiki gəlir və xərcləmələrin təhlili və açıqlanmasını da tələb edir. 31. 2004-cü ildə qəbul olunmuş Mühasibatlıq haqqında Qanun mühasibatlıqla bağlı müxtəlif kateqoriyalar irəli sürür. 2008-ci ilin yanvar ayından etibarən ictimai əhəmiyyətli qurumlardan (yəni, kredit təşkilatları, sığorta şirkətləri, investisiya fondları, qeyri-dövlət özəl sosial fondları, fond birjasında qiymətli kağızları satılan hüquqi şəxslər və böyük kommersiya təşkilatlarının bəzi növləri) və dövlət müəssisələrindən Maliyyə Hesabatlarının Beynəlxalq Standartlarına (MHBS) əsaslanan Milli Maliyyə Standartlarının tətbiqi tələb olunmuşdur. Kiçik və Orta Müəssisələr (KOM) Kiçik Müəssisələrin Subyektləri üçün Sadələşdirilmiş Mühasibat Uçotu Qaydaları və ya Kommersiya Təşkilatları üçün Milli Mühasibat Uçotu Standartlarının tətbiqini seçə bilər. 2008-ci ilin əvvəlindən etibarən ictimai əhəmiyyəti və ya KOM olmayan digər kommersiya təşkilatları Kommersiya Təşkilatları üçün Milli Maliyyə Standartları və ya MHBS-ni tətbiq edir. Bütün kommersiya təşkilatlarından illik maliyyə standartlarını təqdim etmək tələb olunur. 32. 2009-cu ilin əvvəlindən etibarən bələdiyyələr, büdcə təşkilatları və büdcədənkənar dövlət fondları kimi qeyri-kommersiya təşkilatlarından Büdcə Təşkilatları üçün Milli Mühasibatlıq Standartlarına əaslanan maliyyə hesabatlarının hazırlanması tələb olunur. Büdcə Təşkilatları üçün Milli Mühasibatlıq Standartları Dövlət Sektoru üçün Beynəlxalq Mühasibatlıq Standartlarına əsaslanır. Qeyri-hökumət təşkilatları Qeyri-hökumət Təşkilatları üçün Milli Mühasibatlıq Standartlarını tətbiq etməlidir. 33. Mühasibatlıq haqqında qanunun artıq bir neçə ildir ki, qüvvədə olmasına baxmayaraq dövlət və özəl sektorda fəaliyyət göstərən qurumlar tərəfindən maliyyə hesabatları mütəmadi olaraq hazırlanmır. Bununla yanaşı, digər narahatlıq ondan ibarətdir ki, standartlara riayət olunmaması məsuliyyəti və sanksiyalar aşağı səviyyədədir və daşındırıcı deyil.16 2009-cu ildə dövlət mühasibatlıq qaydalarının pozulması ilə bağlı sanksiyaları öncəki ilə müqayisədə yeddi-on dəfə artırmışdır. Lakin ən yüksək cərimə məbləği 2000 AZN təşkil edir. 17 34. Azərbaycan 2007-ci ildə Daxili Audit Aktını qəbul etmişdir, lakin qanun hələ də icra olunmur. Qanunun müxtəlif iqtisadi qurumlara tətbiq olunması və daxili audit funksiyasının qeyri-mərkəzləşdirilməsi nəzərdə tutulur. Banklar və kredit təşkilatları, səhmdar cəmiyyətləri, sığorta təşkilatları, məhdud məsuliyyətli cəmiyyətlər, bələdiyyələr və onların istitutları, monopoliyalar, QHT-lər və digər təşkilatlardan auditi həyata keçirmək tələb olunur. Qanunda əks olunan audit növünə performansın auditi, maliyyə auditi və qaydalara riayət auditi daxildir. Audit Xidməti haqqında Qanun (1994-cü ildə qəbul olunmuşdur və 2011-ci ildə dəyişiklik edilmişdir) auditorların funksiyaları və onların hüquq və öhdəliklərini tənzimləyir. 2013-cü ildə Biznes Mühitində Auditin Tənzimlənməsi və Sahibkarların Maraqlarının Müdafiəsi haqqında qanun qəbul edilmişdir ki, bu qanun biznesin mərkəzləşdirilmiş dövlət auditi üçün baza formalaşdırır. Biznesin planlaşdırılan auditi üçün onlar risk kateqoriyalarına bölünür: az riskli biznes üçün audit hər üç ildən bir, orta riskli biznes üçün audit hər iki ildən bir, yüksək riskli biznes üçün audit hər il həyata keçirilməlidir.

16

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 17

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2010. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Uyğunluq Hesabatına Əlavə. Strasburq

8

3. Institusional Mexanizmlər və Potensial 35. DMİ üzrə mərkəzi institut büdcənin formalaşdırılması, xəzinədarlıq fəaliyyətləri, infrastruktura yatırılan əsas investisiyalar, maliyyə nəzarəti və beynəlxalq qurumlarla əməkdaşlıqla məşğul olan MN-dir. MN nəzdində büdcə vəsaitlərinin xərclənməsinə nəzarət edən Dövlət Maliyyə Nəzarəti Xidməti də daxil olmaqla bir sıra şöbə və xidmətlər fəaliyyət göstərir. Iqtisadi İnkişaf Nazirliyi (İİN) və Vergilər Nazirliyi də DMİ fəaliyyətinə cəlb olunmuşdur. Rayonlar və bələdiyyə orqanları milli büdcənin formalaşdırılması zamanı planlaşdırılan yerli (rayon səviyyəli) gəlir və xərcləmələrdən məsuldur, lakin onların potensialının qiymətləndirilməsi mövcud deyil. Audit fəaliyyətinə gəldikdə isə aşağıda 6-cı bölmədə qeyd edildiyi kimi Hesablama Palatası gəlir və xərcləmələrin auditini həyata keçirir və nəzarət funksiyaları mövcuddur. 36. Azərbaycanda DMİ üzrə institusional potensialla bağlı bəzi ümumiləşdirilmələr edilə bilər. Maliyyə idarəetməsi və satınalmalar üzrə potensial əksər qurumlarda kifayət qədərdir, lakin aşkar olaraq onların ümumi gücləndirməyə ehtiyacı var.18 Bəzi inkişaf təşkilatları ölkənin DMİ və satınalma sistemlərindən zəiflikləri ucbatından məhdud şəkildə istifadə edir. Müvafiq nazirliklər və submilli hökumət qurumları uzun müddətli planlaşdırma və büdcənin formalaşdırılması sahəsindəki bacarıqlarını gücləndirməyə ehtiyac duyur. İllik büdcələşdirmə, orta müddətli xərcləmələr çərçivəsi (MTEF) və investisiya planlaşdırması MN və İİN tərəfindən tətbiq olunmur və ya adekvat şəkildə hazırlanmamışdır. Layihənin hazırlanması və idarə edilməsi bacarıqları bir çox nazirliklərdə mövcud deyil ki, bu da ləngimə və daha çox xərclərlə nəticələnir. Bir sıra investisiya layihələri məqbul iqtisadi və texniki əsaslandırmalar olmadan hazırlanır.

37. Struktur problemləri DMİ potensialı üçün əlavə çağırışlar yaradır. Dövlət və özəl sektorda çalışan kadrların əmək haqlarında bərabərsizlik kvalifikasiyalı dövlət məmurlarının işə götürülməsi və onların işdə saxlanılmasını çətinləşdirir. Audit kimi texniki funksiyalar üçün tələb olunan bacarıqlar Hesablamalar Palatasında da az təklif olunanlar siyahısındadır. Bununla yanaşı, nazirliklərin hər zaman DMİ üçün zəruri bölmələri olmur. Məsələn, müvafiq nazirliklərin bəzilərinin daxili nəzarət şöbəsi mövcuddur və daxili audit potensialı ciddi şəkildə çatışmır.

38. Digər çatışmazlıq informasiya texnologiyaları (İT) və elektron hökumətlə bağlıdır ki, ya bu ikisi mövcud deyil, ya da geniş tətbiqi həyata keçirilmir. Ən yaxşı halda qarışıq sistem mövcuddur ki, bəzi qurumlar manual sistemdən istifadə edir, digərləri isə müəyyən qədər avtomatlaşdırılmışdır. Məsələn, Xəzinədarlıq İnformasiya İdarəetmə Sistemi uzun illərdir ki, müasirləşdirilir, lakin hələ də bu işlər yekunlaşdırılmayıb. Bu da pul vəsaitlərinin hərəkətinin müddəti və əhatəsinə mənfi təsir edir, o cümlədən İnvestisiyaların Qiymətləndirilməsi Sisteminin hazırlanması başa çatmayıb.19 İT sistemlərinin həyata keçirilməsində digər ləngimələr Dövlət Maliyyə İdarəetməsi İnformasiya Sistemi (GFMİS) və İnvestisiyaların Qiymətləndirilməsi Sistemi ilə bağlıdır. İT-in tətbiqi sahəsində müsbət irəliləyiş Ünvanlı Sosial Yardım Proqramında Məlumatların İdarəetmə Sisteminin (MİS) tətbiqi olmuşdur ki, bu, regionda ən yaxşı sistem hesab edilir.

18

Dünya Bankı. 2010. Azərbaycan üzrə 2011-2014-cü maliyyə illəri üzrə Ölkə Tərəfdaşlıq Strategiyası. Vaşinqton.

19

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton

9

4. Büdcələşdirmə 39. Dövlət büdcəsi büdcədənkənar gəlirlər və xərcləmələrlə yanaşı, mərkəzləşdirilmiş və yerli gəlir və xərcləmələrdən ibarətdir. Funksional və iqtisadi təsnifata əsasən məlumatları əhatə edir və eyni zamanda, Naxçıvan Muxtar Respublikası (NMR), rayonlar və şəhərlər üzrə bölünür. Büdcə üzrə investisiya proqramı da maliyyələşdirmə mənbəyi də olmaqla funksional və iqtisadi təsnifata əsasən bölünür. Hesablama Palatası büdcə və büdcədənkənar vəsaitlərin auditini həyata keçirir. 40. Büdcə prosesinə gəldikdə isə MN növbəti üç il üzrə orta müddətli proqnozlarla yanaşı, növbəti il üçün investisiya proqramı və ilkin büdcə proqnozlarını hazırlayır. Daha sonra dövlət büdcəsindən maliyyələşən bütün təşkilatlar (bələdiyyələr də daxil olmaqla) MN-nə öz büdcə layihələrini təqdim edir. MN icmal büdcə layihəsini Kabinetə təqdim edir ki, sonuncu daha sonra bu layihəni Prezident Administrasiyasına yönləndirir. Nəhayət, büdcə növbəti il üzrə büdcə qanunu kimi sonuncu instansiya kimi Milli Məclisə təqdim olunur. Qanuna əsasən büdcə layihəsi Parlamentə təqdim olunduqdan 10 gün sonra mətbuatda dərc edilir. Parlamentdə büdcə ilə bağlı müzakirə imkanları məhduddur və adətən büdcə qanunu heç bir dəyişiklik edilmədən qəbul olunur. Tam büdcələşdirmə prosesi yanvar ayından dekabr ayına qədər davam edir.

41. Büdcə sistemləri haqqında qanuna əsasən bələdiyyələr öz büdcələrinin hazırlanmasında, təsdiqində və icrasında müstəqildir. Həmin qanunun 32.6 maddəsinə əsasən qanunvericilikdə nəzərdə tutulan hallar istisna olmaqla döğvlət bələdiyyələrin xərc öhdəliyinə görə məsuliyyət daşımır. 42. Büdcənin formalaşdırılması prosesi neft gəlirləri ilə sıx bağlıdır və illik büdcənin planlaşdırılması proqnozlaşdırılan neft qiymətləri əsasında həyata keçirilir. Son bir neçə ildə Azərbaycanın dövlət büdcəsindən xərcləmələrin məbləği çox yüksəlmişdir. 2001-ci ildə xərcləmələr ÜDM-in 15,2 faizini təşkil etdiyi halda, 2011-ci ilə qədər bu rəqəm ÜDM-in 40 faizinə qədər yüksəlmişdir. Son illərdə faktiki neft qiymətləri dövlətin illik büdcəsini əsaslandırdığı qiymətlərdən yüksək olmuşdur ki, bu da nəticə etibarilə hökumətə büdcənin orta müddətli qiymətləndirməsini həyata keçirərkən investisiya layihələri və sosial xərcləmələrin siyahısını genişləndirməyə imkan verir. Son on ildə xərcləmələrin sürətli artımı xərcləmələrin effektiv idarəetməsi sistemi ilə müşayiət olunmamışdır.20 Planlaşdırma və büdcələşdirmə arasında bağlılıq müşahidə olunmur və MTEF və Dövlət İnvestisiyaları Planına əsaslanan strateji büdcə formalaşdırması qəbul edilməmişdir. Büdcə planlaşdırması sistemli şəkildə həyata keçirilmir və ümumi çərçivəyə malik deyil, eləcə də büdcələşdirmə üsulları bütün qurumlar tərəfindən tətbiq olunmur. Lakin büdcədə əks olunan proqramlarla bağlı informasiyanın genişlənməsi və illik büdcə qanununun , habelə bəzi büdcə hesabatlarının nəşr olunması və açıqlanması nəticəsində büdcədə şəffaflıq artırılmışdır. Büdcə sistemləri haqqında qanuna əsasən dövlət büdcəsinin həyata keçirilməsi ilə bağlı aylıq hesabatlar hazırlanmalı, rüblük hesabatlar Milli Məclisə təqdim olunaraq mətbuatda işıqlandırılmalıdır. Praktikaya gəldikdə, büdcənin icrası hesabatları yalnız MN-nin internet səhifəsində məhdud məlumatları əks etdirməklə yerləşdirilir. Büdcənin icra olunması ilə bağlı rüblük hesabatların hazırlanmasına baxmayaraq, bu sənədlər icmal büdcənin bütün elementlərini əhatə etmir. 43. Əsas çatışmazlıqlardan biri pul vəsaitlərinin hərəkətinin idarə edilməsi sahəsində meydana

20

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton

10

çıxır. Pul vəsaitlərinin hərəkəti Xəzinədarlığın vahid hesabında mərkəzləşdirilir, lakin milli vahid və avtomatlaşdırılmış xəzinədarlıq informasiya idarəetməsi sisteminin mövcud olmaması pul vəsaitlərinin hərəkətinin müddəti və əhatəliliyinə mənfi təsir edir. 44. MN yalnız son vaxtlar Dövlət və İcmal Büdcəni öz internet səhifəsində dərc etməyə başlamışdır ki, burada fiskal və xərcləmələr siyasəti, o cümlədən göstəricilər və proqnozlar ilə bağlı məlumat qeyd olunur. Lakin dərc edilmiş dövlət büdcəsinin büdcə qanunveriçiliyinə uyğun olaraq müəyyən edilmiş ümumi sektorlar və funskional təsnifat hissəsində informasiya çatışmazlığı vardır. 2013-cü ilin büdcə haqqında qanunu aydın şəkildə bölünmüş 12 ayrı sektor üzrə kateqoriyaları və iki digər geniş kateqoriyanı əhatə edir. Bu kateqoriyalardan birində bələdiyyələr və NMR üçün müvafiq elementlər əhatə olunur və qanunda əks olunmuş hər bələdiyyə üzrə bölünür. Büdcənin sənaye, tikinti (əsaslı xərclər) maddəsinin bölgüsü açıqlanmır. 45. Dövlət investisiyalarının planlaşdırılması İİN-nin səlahiyyətindədir. Nazirlər Kabineti büdcə haqqında qanunu təsdiq etdikdən sonra hər il dövlət investisiya proqramını təsdiq edir. Dövlət investisiyaları proqramı, xüsusilə qeyri-şəffafdır, lakin bu da qeyd olunmalıdır ki, 2012-ci ildə ilk dəfə olaraq proqram icmal formatında MN-nin internet səhifəsinə yerləşdirilmişdir.21 Bu proqramla bağlı hesabat məcmu şəkildə funksiya və ya inzibati kateqoriyalara bölünmədən hazırlanır. Bu, dövlət investisiyalarının planlaşdırılması prosesinin aparılması ilə bağlı ola bilər. İİN tərəfindən layihələrin seçilməsi struktur proqramlara və ya orta və uzun müddətli inkişaf üçün hesablanmış məqsədlərə əsaslanmır, eləcə də adətən layihələrin seçim prosesi rəsmi şəkildə xərc-fayda və ya digər sistematik təhlillər aparılmadan həyata keçirilir. Dövlət investisiya planı dövlət büdcəsindən və inkişaf tərəfdaşları tərəfindən maliyyələşdirilən layihələrdən ibarətdir. ARDNF tərəfindən və ya digər büdcədənkənar vəsaitlər hesabına birbaşa maliyyələşdirilən layihə və ya proqramlar isə dövlət investisiya planına daxil edilmir. Dövlət investisiya planının hazırlanması nazirlik və digər qurumlar arasında əlaqələndirmənin olmaması ilə daha da mürəkkəbləşir. Belə ki, nazirlik və digər qurumlar MN və İİN-dən müstəqil şəkildə investisiya planlarını birbaşa Prezident Administrasiyası və ya Nazirlər Kabinetinə təsdiqlənmə məqsədilə təqdim edə bilər. Müfəssəl və dəqiq dövlət investisiya planının olması çətinliklərinə sektorlar üzrə master planların olmaması və ya qeyri-adekvat olmasını da əlavə etmək olar. 46. Dövlət investisiyalarının planlaşdırılması prosesinin əlaqələndirilməmiş olmasında əsas problem əksər layihələrin siyasi iqtisadi reallıqlara uyğun olaraq hazırlanmaması və icra üçün hazır olmamasıdır.22 Eyni zamanda, inkişaf tərəfdaşları tərəfindən maliyyələşdirilən layihələrdə tez-tez ləngimələr baş verir, çünki müvafiq nazirliklər MN və digər müvafiq qurumların təsdiqini almadan prosesi davam etdirməyə can atır. 5. Mühasibat Uçotu və Hesabat Hazırlama 47. MN Dövlət Sektoru üzrə Beynəlxalq Mühasibatlıq Standartları və Maliyyə Hesabatlarının Beynəlxalq Standartlarına (MHBS) uyğun olaraq milli mühasibatlıq standartlarını qəbul etmişdir. Mühasibat uçotunun islahatlarının birinci mərhələsi standartların təkmilləşdirilməsi və mühasibat uçotu üçün hüquqi bazanın yaradılmasından ibarət olmuşdur. İslahatların ikinci mərhələsində isə kommersiya və qeyri-kommersiya şirkətləri üçün yenilənmiş standartlatın tətbiqi həyata

21

Avropa Komissiyası. 2013. Azərbaycanda Avropa Qonşuluq Siyasətinin İcrası: 2012-ci ildə əldə olunan İrəliləyişlər və Fəaliyyət üçün Tövsiyələr. Brüssel. 22

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton

11

keçirilmişdir. 48. Mühasibat uçotu ilə bağlı bir sıra problemlər mövcuddur. Dövlət sektorunda avtomatlaşdırılmış və vahid maliyyə menecmenti informasiya sistemi mövcud deyil. Bəzi qurumlarda tətbiq olunan sistemlər isə Sovet vaxtından qalmadır. Bununla yanaşı, bəzi qurumlar manual mühasibatlıq uçotu sistemlərinin istifadəsini davam etdirir, digərləri isə qismən avtomatlaşdırılmış sistemin tətbiqinə keçmişdir. Standartların təkmilləşdirilməsinə 2004-cü ildə qəbul olunmuş mühasibat uçotu haqqında qanuna baxmayaraq, dövlət sektorunda fəaliyyət göstərən qurumların hamısı tələb olunan standartlara riayət etmir və balans cədvəllərinin az qismi ictimaiyyətə açıqlanır. 6. Audit and Nəzarət 49. Mühasibat uçotunda və hesabat hazırlamada əksikliklərin müəyyənləşdirilməsini həyata keçirə bilən effektiv daxili audit sistemləri adətən dövlət qurumlarında mövcud olmur. Bəzi hallarda nazirlik və qurumlar daxili nəzarət bölmələrinə malik olmur. Daxili audit və nəzarət dövlət sektorunda əhəmiyyətli təkmilləşdirmə tələb olunan sahələrdir. Auditorlara dələduzluq və korrupsiya riskləri ilə bağlı daha çox təlim keçirilməlidir.23 Qanunda da göstərildiyi kimi auditorlar iqtisadi və ya hüquqi təhsil bazasına malik olmalı və onların ən azı 4 il audit və əlaqədar tapşırıqlar üzrə təcrübələri olmalıdır. Daxili audit rayonlarda tabeçiliyində qurumları mövcud olan Azərsu, Azərenerji və irriqasiya agentliyində daha da mürəkkəbdir. 50. Kənar auditə gəldikdə, Hesablama Palatası (HP) ali audit qurumu kimi fəaliyyət göstərir və Hesablama Palatası haqqında qanunla idarə olunur. HP büdcə gəlirləri və xərcləmələri, eləcə də ARDNF kimi büdcədənkənar vəsaitlərin auditini aparır. Digər funksiyaları metodoloji direktiv və tənzimləmələrin hazırlanması, audit standartlarının inkişaf etdirilməsi, bələdiyyələr və digər qurumların büdcədən planlaşdırılan vəsaiti xərcləyib-xərcləməməsinin yoxlanılmasından ibarətdir. Lakin HP nazirlik və qurumlar tərəfindən həyata keçirilən daxili auditi qiymətləndirmir. 51. HP dövlətlərin kənar auditi icmasının bir araya gəldiyi Ali Audit İstitutlarının Beynəlxalq Təşkilatının (INTSOAI) üzvüdür. INTOSAI-nin üzvü kimi HP bu təşkilatın Auditin aparılması Göstərişləri ilə bağlı Lima Bəyannaməsinə də qoşulub. Bununla yanaşı, Azərbaycanın HP MDB ölkələrinin Maliyyə Nəzarəti üzrə Ali Qurumların Sədrlərinin Şurasında da iştirak edir. 52. Normalda HP ildə təxminən 20-30 audit və əlavə nəzarət funksiyalarını həyata keçirir və bunların nəticəsi parlamentə təqdim olunur.24 Lakin auditin nəticələri ictimaiyyətə açıqlanmır. HP öz fəaliyyəti barədə Azərbaycan Respublikasının Prezidentinə illik hesabat verir. 53. Dünya Bankının Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupunun (MQQ) hesabatına görə beynəlxalq standartlara uyğun auditin aparılmasının əksinə olaraq, HP hələ də araşdırmaları həyata keçirir. MQQ tərəfindən rastlanan digər problem HP tərəfindən aparılan auditin qanunun tətbiqi mexanizmlərinə malik olmamasıdır ki, bu da nadir hallarda effektiv sanksiyalara gətirib çıxarır.25 Həmçinin, HP tərəfindən illik yalnız 20-30 auditin aparılması faktı göstərir ki, əksər dövlət qurumları

23

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris 24

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 25

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton

12

hesablarının illik kənar auditini təşkil etmir və palatanın fəaliyyəti əhatəli deyil. Dünya Bankı 2013-cü ilin əvvəlindən etibarən HP ilə birgə auditin və satınalmalar sonrası qiymətləndirilmənin aparılmasını planlaşdırır. 7. Cinayət Yolu ilə Əldə olunmuş Vəsaitlərlə Mübarizə 54. Kriminal yollarla əldə olunmuş vəsaitlər ilə mübarizə Azərbaycna üçün yeni konsepsiya olmasına baxmayaraq, qanunsuz fəaliyyətin vəsaitlərinin maliyyə sektoru vasitəsilə hərəkət etməsinin qarşısının alınmasına dəstək məqsədilə kommersiya banklarında kifayət qədər normaların yaradılmasına əmin olmaq üçün yaradılmış qlobal standartlara uyğun fəaliyyət sahəsində müsbət irəliləyişlər nəzərəçarpandır. Kriminal yollarla əldə olunmuş vəsaitlər və ya qanunsuz fəaliyyətdən digər əmlakın əldə olunması 2006-cı ildə dəyişiklik edilmiş Cinayət Məcəlləsinə görə cinayət aktı hesab edilir.26 2009-cu ildə Azərbaycan Kriminal yollarla əldə olunmuş vəsaitlərlə mübarizə məqsədilə öz hüquqi və təsisatlar çərçivəsini yaratmış və onu Çirkli Pulların Yuyulması və Terrorizmlə Mübarizə beynəlxalq standartlarına uyğunlaşdırmışdır. 55. Kriminal yollarla əldə olunan vəsaitlərin və ya əmlakın qanuniləşdirilməsi, həmçinin terrorizmin maliyyələşdirilməsinin qarşısının alınması haqqında qanun (2009) bütün maliyyə institutları, eləcə də təyin olunmuş qeyri-maliyyə biznesi və peşələrində şübhə doğuran transaksiyalar barədə məlumat vermə və onları təhlil etmə üçün sistem təklif edir. Mərkəzi Bank yanında Maliyyə Monitorinq Xidməti (MMX) ölkənin maliyyə təhlükəsizliyi orqanıdır və şübhə doğuran valyuta transaksiyalarını araşdırır.27 Bu qurumun direktoru və direktor müavini Azərbaycan Respublikasının Prezidenti tərəfindən təyin olunur və birbaşa ona hesabat verir. MMX-nin yaxşı hazırlanmış, ingilis və azərbaycan dillərində fəaliyyət göstərən internet səhifəsi mövcuddur və qeydə alınmış şübhəli transaksiyalarla bağlı müvafiq sənədlər, təşkilatı təfərrüatlar və 2010-cu ildən etibarən aylıq statistikaya linkləri əks etdirir.28 56. 2012-ci ildə Çirkli Pulların Yuyulması ilə Mübarizə Tədbirlərinin və Terrorizmin Maliyyələşdirilməsinin Qiymətləndirilməsi üzrə Avropa Şurasının Ekspertlər Komitəsi (MONEYVAL) Azərbaycanda tövsiyələrin yerinə yetirilməsi sahəsində əldə olunan irəliləyişlərə görə rəsmi hesabat hazırlama rejimini dayandırmışdır.29 Azərbaycanda hazırda bu sahədə BMT konvesiyalarına, Maliyyə Cinayətləri ilə Mübarizə üzrə Beynəlxalq Qrup (FATF) 40+9 tövsiyələrinə və Aİ-nin müvafiq direktivlərinə uyğun fəaliyyət həyata keçirilir.

8. ARDNF 57. Azərbaycanın DMİ sahəsində ən böyük nailiyyəti ARDNF-nin yaradılması və idarəetməsidir. Çünki burada neft hasilatı və gəlirləri ilə bağlı hesabatlar beynəlxalq standartlara uyğun olaraq sistemli şəkildə hazırlanır və onların auditi aparılır. 58. Neft fondu BVF və DB-nin dəstəyi nəticəsində 1999-cu ildə yaradılmışdır. ARDNF-nin məqsədi ölkənin neftdən gələn gəlirlərini səmərəli şəkildə idarə etmək və onları ölkənin inkişafı, xüsusilə prioritet sosial-iqtisadi layihələrin həyata keçirilməsi məqsədləri üçün istifadə etməkdən

26

Bu günə qədər həyata keçirilən istintaqların sayı məhduddur. Korrupsiya Əleyhinə Dövlətlər Qrupu. 2006. Birinci və İkinci Birgə Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 27

20 000 AZN və daha artıq məbləğdə olan əməliyyatlar barədə MMX-nə məlumat verilməlidir. 28

2010-cu ilin yanvar ayında məlumat verilən şübhəli transaksiyaların sayı 348-dən 2013-cü ilin aprel ayında 25 700-ə çatmışdır. http://www.fiu.az/en/publications/reports 29

Avropa Komissiyası. 2013. Azərbaycanda Avropa Qonşuluq Siyasətinin İcrası: 2012-ci ildə əldə olunan İrəliləyişlər və Fəaliyyət üçün Tövsiyələr. Brüssel

13

ibarətdir. ARDNF neft gəlirlərini “bu günkü və gələcək nəsil üçün daimi gəlirlərin formalaşdırılması” və “ölkənin neft sərvəti üzərində nəsillərarası bərabərliyi təmin etmək” məqsədilə istifadə etməyi planlaşdırır.30 59. 2013-cü il yanvar ayında ARDNF-nin internet səhifəsində yerləşdirilən statistikaya görə ARDNF-nin vəsaitləri 34, 13 milyard ABŞ dolları təşkil edir. 60. ARDNF-nin aktivləri “Azərbaycan Respublikasının Dövlət Neft Fondunun Xarici Valyuta Aktivlərinin İdarə edilməsi ilə bağlı Qaydalar” haqqında Prezident sərəncamına (2001 və vaxtaşırı dəyişiklik edilir), “ARDNF-nin İnvestisiya Siyasəti” ilə bağlı Prezidentin illik sərəncamı, “2005-2025-ci illər üzrə Neft və Qaz gəlirlərinin uzun müddətli idarəetmə Strategiyasına” uyğun olaraq idarə olunur. ARDNF-dən dövlət büdcəsinə həyta keçirilən transferlər Milli Məclis tərəfindən təsdiq olunan icmal büdcənin tərkib hissəsi kimi qeyd olunur.

61. ARDNF müstəqil idarəetmə strukturu olan hüquqi şəxsdir. Bu qurum mərkəzi bankda xüsusi hesab formasında mövcud deyil və onun vəsaitləri dövlət hakimiyyəti orqanlarına, dövlət və qeyri-dövlət təşkilatlarına borc verilməsinə, eləcə də hər hansı bir subyektin öhdəliklərinin təminatı qismində istifadə oluna bilməz. 62. Yeddi üzvdən ibarət Müşahidə Şurası ARDNF-nin illik büdcəsi, illik hesabatı və bütün maliyyə hesabatlarını nəzərdən keçirir. Bütün üzvlər Azərbaycan Respublikasının Prezidenti tərəfindən təyin olunur və şuranın üzvləri hazırda müxtəlif dövlət qurumlarını təmsil edir ki, buraya Milli Məclis və Mərkəzi Bank da daxildir. Icraçı Direktor da Prezident tərəfindən təyin olunur, o, fondun fəaliyyətlərini idarə edir və ondan ARDNF-nin illik hesabatını Prezidentin təsdiqinə təqdim etməsi tələb olunur. 63. Neft fondu idarəetməsinə görə beynəlxalq tanınmaya malikdir. 2007-ci ildə ARDNF şəffaflığın, hesabatlılığın və dövlət xidməti kateqoriyasında məsuliyyətin artırılmasına görə BMT-nin Dövlət Xidməti Mükafatına layiq görülmüşdür. 31ARDNF, həmçinin, HSŞT təşəbbüsünə qoşulan ilk ölkə kimi 2009-cu ildə HSŞT Mükafatına layiq görülmüşdür. Bu mükafatla mineral resursların hasilatına cəlb olunmuş dövlət və şirkətlər tərəfindən şəffaflığın institutlaşdırılması sahəsində nailiyyətlər təqdir olunmuşdur. 64. HSŞT üçün icra meyarları aşağıdakıları əhatə edir: (i) Neft, qaz və mədən sənayesində şirkətlərin dövlətə ödədiyi bütün maddi ödənişlərin (“ödənişlər”) və dövlətin neft, qaz və mədən sənayesində fəaliyyət göstərən şirkətlərdən əldə etdiyi bütün maddi gəlirlərin (“gəlirlər”) geniş ictimaiyyət üçün açıq, müfəssəl və anlaşıqlı şəkildə mütəmadi nəşri. (ii) Belə audit mövcud olmadıqda, ödəniş və gəlirlər beynəlxalq audit standartları tətbiq olunan etibarlı, müstəqil audit yoxlaması keçməlidir. (iii) Ödəniş və gəlirlər etibarlı və müstəqil administrator tərəfindən beynəlxalq audit standartlarının tətbiqi ilə uzlaşdırırlır və müəyyən olunduğu təqdirdə, uyğunsuzluqlar da daxil olmaqla uzlaşma ilə bağlı administratorun fikri dərc olunur.

30

ARDNF. 2013. Missiya, məqsədlər və fəlsəfə. ARDNF-nin internet səhifəsi. < http://www.oilfund.az/en_US/about_found/meqsed-ve-felsefe.asp> 18 Mart 2013. 31

ARDNF. 2013. Missiya, məqsədlər və fəlsəfə. ARDNF-nin internet səhifəsi. < http://www.oilfund.az/en_US/about_found/meqsed-ve-felsefe.asp> 18 Mart 2013.

14

(iv) Bu yanaşma bütün şirkətlər, eləcə də dövlət müəssisələri üçün tətbiq olunur. (v) Vətəndaş cəmiyyəti fəal olaraq bu prosesin hazırlanması, monitorinqi və qiymətləndirilməsinə iştirakçı qismində qoşulur və ictimai müzakirələrə töhfə verir. (vi) Yuxarıda qeyd olunanlar üçün dövlət və maliyyə dayanıqlı iş planı hökumət tərəfindən, lazım olduqda, maliyyə institutlarının yardımı ilə hazırlanır və qiymətləndirilə bilən hədəflər, icra cədvəli, mümkün potensiala maneələrin qiymətləndirilməsini ehtiva edir.32 65. ARDNF-nin idarə edilməsi və şəffaflığı sahəsində ümumi nailiyyətlərə rəğmən bəzi problemlər də nəzərə çarpır. ARDNF-dən vəsaitlərin ayrılması diskresiyon xarakter daşıyır. Dövlət büdcəsinə illik ötürülən vəsaitin məbləğinin limiti ilə bağlı aydın fiskal təlimatlar və ya qaydalar mövcud deyil. Bu da bugünkü və gələcək istehlak üçün fondların istifadəsi ilə bağlı suallar meydana çıxarır. Hökumətin ARDNF-nin gəlirlərinin idarə edilməsi ilə bağlı orta-müddətli siyasət hazırlamasına baxmayaraq, siyasətdə məhdud təlimatlar əks olunur. ARDNF-nin fondları əsasən fiskal kəsrin aradan qaldırılması məqsədilə istifadə olunmuşdur. Bu kəsr ARDNF-nin dövlət büdcəsinə transferlərini nəzərə almadan 2012-ci ildə ÜDM-nin 18 faizini təşkil edərək 9,7 milyard AZN olmuşdur. Bundan əlavə, dövlət büdcəsi haqqında illik qanunda ARDNF-nin transferlərinin necə istifadə olunacağı barədə məlumatlar əks olunmur. Illik büdcə qanununda sadəcə ARDNF-dən gələn gəlirlər barədə bir sətrdən ibarət məlumat göstərilir. HSŞT tələbləri ilə müvafiqlik haqqında hesabatın hazırlanmasına son zamanlar ciddi əməl olunmur və qeyd olunmalıdır ki, HSŞT haqqında son illik hesabat və audit hesabatının hazırlanması 2011-ci ildə olmuşdur (2013-cü ilin mart ayının məlumatlarına görə).

B. Sektora xas DMİ məsələləri 1. Nəqliyyat sektorunda DMİ 66. Nəqliyyat sektoru dövlət investisiyaları planının mühüm hissəsini əhatə edir. 2011-ci ildə bu sektorda həyata keçirilən 45 layihə dövlət investisiyaları planının 25 faizini təşkil etmişdir. AİB-nin 2013-cü ildə həyata keçirdiyi Nəqliyyat Sektorunun Qiymətləndirilməsi bu sahədə dövlət maliyyə idarəetməsini zəif sahə kimi müəyyənləşdirmişdir.33 67. Nəqliyyat sektoru Nəqliyyat Nazirliyi tərəfindən idarə olunur ki, bu qurum ixtisaslaşmış qurumlara nəzarəti həyata keçirir. Yol şəbəkəsi (NMR istisna olmaqla) AzərYolServis (AYS) Açıq Səhmdar Cəmiyyətinin səlahiyyətindədir. Azərbaycan Dəmir Yolları (ADY) isə dəmir yollarının inkişafı və buradakı əməliyyatlara nəzarət edir. 68. Nəqliyyat şəbəkəsi üçün hüquqi və tənzimləyici baza natamamdır. Misal üçün bunu qeyd etmək olar ki, yeni yol haqqında qanun 2013-cü ildən etibarən qəbul edilməmişdir. Yol Məsləhət Şurasının yaradılması, lisenziyalaşdırma və marşrutun idarə edilməsi və yol vergisi kimi məsələlərin digər qanunvericlik və tənzimləmələrdə əhatə olunması hələ də həllini tapmayıb. Mövcud qanunvericilik Nəqliyyat haqqında Qanun (1999), Avtomobil Yolları haqqında Qanun (1999, 2001-ci ildə dəyişiklik edilmişdir və yol haqqında qanun kimi tanınır), Yol Hərəkəti haqqında Qanun (1999), Avtomobil Nəqliyyatı haqqında Qanunu (2008) ehtiva edir. Nəqliyyat vasitələrinin Avropa standartlarına uyğun testinqi 2009-cu ildən etibarən Yol Polisi Departamenti tərəfindən həyata keçirilir. Marşrutun lisenziyalaşdırılması 2010-cu ildən etibarən həyata keçirilir və Nəqliyyat Nazirliyinin səlahiyyətlərinə aid edilir.

32

HSŞT. HSŞT prinsipləri və meyarları. HSŞT internet səhifəsi. < http://www.eiti.org/eiti/principles> 18 Mart 2013. 33

AİB. 2013. Sektor Qiymətləndirilməsi (Xülasə): Nəqliyyat. Manila

15

69. Yol Məsləhət Şurasının hələ də yaradılmamasına baxmayaraq, Baş Nazirin müavininin sədrlik etdiyi yol hərəkətinin təhlükəsizliyi üzrə qurumlararası komissiya fəaliyyət göstərir. Bu komissiyaya digər üzvlərlə yanaşı Nəqliyyat Nazirliyi və Dövlət Yol Polisinin nümayəndələri də daxildir. 70. Siyasət və institusional islahatlarda bəzi irəliləyişlərə imza atılmasına baxmayaraq, nəqliyyat sektoru üzrə institusional çərçivə tənzimləyici, infrastrukturun inkişafı və fəaliyyət funksiyalarının bölünməsi baxımından ideal deyil. Belə situasiya maraqlar ziddiyyəti yaradır və qeyri-səmərəliliyə gətirib çıxarır. ADY hazırda nəqliyyat əməliyyatları və dəmir yollarının inkişafı da daxil olmaqla dəmir yolları ilə əlaqədar bütün funskiyaları əhatə edir. ADY-nin əsas gəlirləri hidrokarbon məhsullarının daşınmasından əldə olunur. Ancaq ADY əldə etdiyi gəlirlərdən dəmir yolu infrastrukturunun və vaqon parkının təkmilləşdirilməsi üçün kifayət qədər investisiya ayırmamışdır. Bunun nəticəsində də relslər və vaqon parkları ciddi şəkildə korlanıb. İnfrastrukturun bu vəziyyətdə olması sürətin azalması, nəqliyyatın müddətinin uzanması və daha artıq əməliyyat və istismar xərcləri ilə nəticələnir. Investisiya və fiskal idarəetməyə diqqətsiz yanaşma yaxın gələcəkdə dəmir yollarının fəaliyyətinin dayandırılması təhlükəsi yaradır. 71. Dəmir yolları tarifləri bazar məzənnəsindən aşağıdır və nəticədə dövlət dəmir yollarının fəaliyyət göstərməsi üçün subsidiyalar ayırır. 72. Yollarla bağlı səlahiyyətlər MN, Nəqliyyat Nazirliyi və AYS arasında aydın şəkildə bölünməmişdir. Bununla yanaşı, AYS daxilində yolun administrasiyası və idarə edilməsi funksiyaları istismar xidmətlərinin təchizatından ayrı deyil. Yeni yol investisiyaları və təmiri səmərəli deyil, investisiya məbləğləri yüksək olduğu halda, təmirin keyfiyyəti qənaətbəxş deyil.34 Dövlətin yol şəbəkəsi ilə bağlı ümumi investisiya planı 2006-2015-ci illər ərzində illik 500 milyon ABŞ dolları təşkil edir. 73. 2001-ci ildə ləğv olunan və 2007-ci ildə bərpa olunan Yol Fondu Nəqliyyat Nazirliyinin şöbəsi kimi fəaliyyət göstərir. Fond tamamilə dövlət büdcəsindən ayrılan vəsaitlər hesabına fəaliyyət göstərir, çünki yol vergisi və digər istifadəçi rüsumları hələ tətbiq olunmur. Nəqliyyat Nazirliyi, öz növbəsində, seçilmiş yollar üçün yol vergisinin tətbiqini nəzərdən keçirir. 74. Görülən tədbirlərin dəmir yolları sub-sektorunun performansını və idarə edilməsini təkmilləşdirəcəyi gözlənilir. Dövlətin 2006-2015-ci illər üzrə 10 illik dəmir yolları proqramı 8,46 milyard dollar məbləğində investisiyaları ehtiva edir, habelə tənzimləmələrin və əməliyyat prosedurlarının hazırlanması, planlaşdırma, monitorinq, qiymətləndirmə və hesabat hazırlama sahəsində potensialın artırılması, eləcə də tikinti və təmir işlərində özəl sektorun iştirakı kimi sahələri də əhatə edir. 75. ADY-nin yenidən təşkili planı onun işgüzar fəaliyyətini dörd hissəyə ayıracaq: yük daşınması, sərnişin daşınması, infrastruktur və qeyri-nəqliyyat fəaliyyətləri. Plan, eyni zamanda, dəmir yolları relslərinin və infrastrukturunun dövlət nəzarətində qalmasını, habelə dövlət fondları tərəfindən təmirini dəstəkləyir və dəmir yolları operatorunun dəmir yollarına çıxış rüsumu ödəməsini məqbul hesab edir. Proqram çərçivəsində digər islahat təşəbbüsləri bazar əsaslı tariflərin hazırlanması və həyata keçirilməsi, dəmir yollarına çıxış rüsumları üçün siyasətin təyin

34

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton

16

olunması və icrası, vaqonların özəl şirkətlər tərəfindən təchizatı və icarəsinə imkan yaradılmasından ibarətdir.

76. Nəqliyyat sektorunda institusional potensial islahatların və potensialla bağlı tədbirlərin nəticəsində təkmilləşmişdir, lakin səmərəlilik və effektivliyə nail olmazdan əvvəl qurumların bacarıq və standartlarının təkmilləşdirilməsi istiqamətində çox işlər görülməlidir. Nəqliyyat sektorunda maliyyə idarəetməsi AİB-nin nəqliyyat sektorunun qiymətləndirilməsində xüsusi zəif sahə kimi qeyd olunur.35 77. Nəqliyyat Nazirliyi tərəfindən dövlət maliyyəsinin əhəmiyyətli hissəsinin 2006-2015-ci illər ərzində effektiv istifadəsi əsasən müvafiq qurumların yaxşılaşdırılmış maliyyə menecmenti və layihələrin hazırlanması, standartlar və islahatlar sahəsində ən yaxşı təcrübələrin tətbiqindən asılıdır. Bu qurumlarda çalışan kadrların əksəriyyəti layihə idarəetməsi sahəsində az təcrübəyə malikdir, lakin AYS-nin layihə idarəetmə qrupu (LİQ) kimi bəzi qurumlar bu sahədə yaxşı olması ilə fərqlənir. 78. Bəzi qurumlar hələ də yeni mühasibat uçotu standartlarına keçməmişdir. ADY maliyyə hesabatlarının beynəlxalq standartlarının qəbulu sahəsində tədbirlər görür, lakin yeni standartların tətbiq olunacağı hələ dəqiq deyil. 79. Müvafiq DMİ İT sistemlərinin quraşdırılması və istifadəsi sahəsində də ləngimələr var. Nəqliyyat Nazirliyi və AYS-də yollar üzrə müfəssəl İdarəetmə İnformasiya Sisteminin (MİS) olmaması planlaşdırma, investisiya və təmir ehtiyaclarının müəyyənləşdirilməsini əngəlləyir. AYS Azərbaycanda yollarla bağlı məlumatları əhatə edən əməliyyatlar üzrə qismən məlumat bazasına malikdir, lakin onun inkişafı və bununla bağlı təlim hal-hazırda hazırlanmaqdadır. 2. Enerji sektorunda DMİ 80. Dövlətin enerji sektoruyla bağlı siyasət çərçivəsi bir sıra məqsədlərə nail olmağı planlaşdırır ki, buraya təkmilləşdirilmiş DMİ də daxildir. Məqsədlər sırasına (i) enerji resurslarının səmərəli istifadəsi və sektorun fəaliyyət səmərəliliyinin artırılması, (ii) rəqabətliliyin gücləndirilməsi məqsədilə sağlam tənzimləmə mühitinin yaradılması, (iii) daha çox investisiyaların cəlb edilməsi məqsədi ilə sektorun strukturunun təkmilləşdirilməsi, (iv) ətraf mühitin təhlükəsizliyinin təmin edilməsi məqsədilə bərpa olunan enerji və dayanıqlı inkişafın dəstəklənməsi və (v) sektorda maliyyə intizamının gücləndirilməsi və enerji istehlakına görə tam ödənişin təmin edilməsi daxildir. Regionların Sosial-İqtisadi İnkişafı Dövlət Proqramı (2009-2013) enerji sektorunda investisiya proqramını da ehtiva edir. 81. Energetika sub-sektorunun strukturu şaquli istiqamətdədir və Azərenerji ASC (Azərenerji) dövlət müəssisəsi ölkənin istilik və su elektrik stansiyaları, elektrik enerjisinin ötürülməsi və paylanılması şəbəkəsi, eyni zamanda qoşulma, sayğac göstəricilərinin hazırlanması və ödənişin toplanılması, müştəri xidmətləri kimi kommersiya fəaliyyətləri sahəsində əməliyyatlar və idarəetməyə nəzarət edir. Digər qurumlar Bakı və NMR-da bu funksiyaları həyata keçirir. Azərbaycanın qanunvericliyində ötürülmə və paylanılmanın ayrılması tələb olunmur. Lakin bəzi kiçik ölçülü enerji stansiyaları özəlləşdirilmişdir və iki müstəqil regional paylama şirkəti yaradılmışdır.

35

AİB. 2013. Sektor Qiymətləndirməsi (Xülasə): Nəqliyyat Sektoru. Manila

17

82. Energetika sub-sektorunda DMİ ilə əlaqədar əsas məsələlər gizli subsidiyaların aradan qaldırılması, tarif keçid planının icrası və tariflərin müəyyənləşdirilməsində və maliyyə əməliyyatlarında şəffaflığın artırılmasını əhatə edir. Bu məsələlərə Yanacaq və Enerji Sektorunun İnkişafı ilə bağlı Dövlət Proqramı (2005-2015) çərçivəsində həyata keçirilən enerji sub-sektoru ilə bağlı islahatlarla toxunulur. Enerji sub-sektorunda DMİ ilə bağlı potensialın artırılması sahəsində ehtiyaclar digər prioritet kimi AİB-nin enerji sektorunun qiymətləndirilməsində müəyyənləşdirilmişdir.36 Bunlara (i) uzun müddətli korporativ planlaşdırma, (ii) layihə qiymətləndirməsi, (iii) layihə idarəetməsi və nəzarət və (iv) maliyyə idarəetməsi aiddir. Maliyyə əməliyyatları və şəffaflıq dövlət müəssisələrinin MHBS-nin tətbiqi ilə bağlı tələblə tədricən gücləndirilmişdir, lakin Azərenerji MHBS-ə keçidi hələ başa çatdırmamışdır. Azərenerjidən, həmçinin, müəssisə resurs planlaşdırması (MRP) kompüter proqramının tətbiqini gerçəkləşdirməsi və daxili audit, büdcələşdirmə və planlaşdırma funskiyalarının gücləndirilməsi gözlənilir. 83. Hal-hazırda enerji istehsalında istifadə olunan qazı dövlət subsidiyalaşdırır və bu subsidiyanın dəyərinin illik ən azı 650 milyon ABŞ dolları olduğu güman edilir.37 Dövlət subsidiyalarının tədricən azaldılması planlaşdırılır ki, bu da dövlət maliyyəsinin səmərəli istifadəsinə imkan yaradacaq və Azərenerjinin fiskal şəffaflığının artırılmasına gətirib çıxaracaq. Böyük həcmdə subsidiyalar enerji müəssisələrinin texniki itkiləri, enerji istehlakı əvəzində onlara ödənişlərin həyata keçirilməməsi və sayğac göstəricilərinin zəif hazırlanması mexanizmi nəticəsində maliyyə vəziyyətlərinin acınacaqlı olması ucbatından zəruri olmuşdur. 84. 2007-ci ildən etibarən elektrik sayğacları bütün yaşayış yerlərində quraşdırılır. Bunun yekun nəticəsi gəlirlərin toplanılmasında artım, sistemdə itkilərin və inzibati xərclərin azaldılması olacaq. Yaşayış yerlərindən enerji istehlakı ödənişlərinin toplanılması həddi 2006-cı ildə sadəcə 38 faiz, 2006-ci ildən 2008-ci ilə qədər isə təxminən 50 faiz təşkil edərək aşağı olmuşdur. Sayğac sistemi artıq mühüm nəticələr nümayiş etdirməkdədir, belə ki, bu rəqəm 2011-ci ildə təxminən 85 faizə qədər yüksəlmişdir. 85. Orta müddətli tarif siyasəti Azərenerji də daxil olmaqla kommunal xidmət təminatçılarının bütün xərclərinin qarşılanmasına keçidə səsləyir. Azərenerji tariflərin qaldırılması ilə bağlı təklifləri təqdim edir, lakin Tarif Şurası qərar qəbuledici qurumdur. 3. Şəhər Xidmətləri Sektorunda DMİ 86. Bu bölmə məlumatların çoxluğu və AİB-nin sektorda təcrübəsinə görə əsasən su və kanalizasiya xidmətlərinə diqqət ayırır. Bərk tullantıların idarə olunması Azərbaycanda nisbətən yeni sub-sektordur və bu sahədə hüquqi baza kifayət qədər inkişaf etdirilməmiş və idarəçilik məsələləri aydınlaşdırılmayıb. 87. Su Təchizatı Sektorunda İdarəçiliyin Təkmilləşdirilməsi haqqında Prezident fərmanı (2004) ilə öncəki su müəssisəsi əvəzində Azərsu ASC yaradılmışdır. Azərsu Azərbaycanda içməli su təminatının əksər hissəsi üçün məsuliyyət daşıyır. Naxçıvan Muxtar Respublikasının Dövlət Meliorasiya və Su Təsərrüfatı Komitəsi muxtar respublikanın beş rayonunda da su təchizatı və irriqasiya məsələləri ilə məşğuldur. 88. Azərsu hüquqi müstəqil olsa da, faktiki müstəqil fəaliyyətə malik deyil və hətta maliyyə dayanıqlığı mövcud deyil. Prinsipcə Azərsu özünü maliyyələşdirə bilməlidir. Yaşayış yerləri və sənaye məqsədli su tarifləri Azərsu tərəfindən irəli sürülür, MN tərəfindən təsdiq edilir və nəhayət

36

AİB. 2013. Sektor Qiymətləndirməsi (Xülasə): Enerji Sektoru. Manila 37

AİB. 2013. Sektor Qiymətləndirməsi (Xülasə): Enerji Sektoru. Manila

18

sonda Tarif Şurası tərəfindən təsdiq edilir. Son bir neçə ildə su xidmətlərinin göstərilməsi ilə bağlı faktiki məsrəflərə uyğunlaşdırılmaq məqsədilə tariflərin bir neçə dəfə qaldırılması baş vermişdir, lakin praktikada tariflər mərkəzi hökumət tərəfindən sıx tənzimlənir. 89. Azərsu su, tullantı sular (sukanal şöbələri)38 və boru xətlərinin idarə edilməsi ilə bağlı məsuliyyət daşıyan tabeçiliyində olan qurumlar vasitəsilə su təchizatı və tullantı sularla bağlı xidmətləri təmin edir. Azərsunun, həmçinin, Gəncədə, Şəkidə, Ağdaşda və Göyçayda törəmə hüquqi şəxsləri də (yəni, səhmdar cəmiyyətləri) mövcuddur ki, bunlar donorların maliyyələşdirdiyi layihələr çərçivəsində yaradılmışdır. 90. 1996-cı ildə dövlət Su İstifadəçiləri Assosiasiyalarının (SİA) yaradılmasını dəstəkləmək və su rüsumlarının tətbiqi məqsədilə qanunvericilik qəbul edilmişdir. Altı SİA fəaliyyət göstərir və irriqasiya və drenaj sistemlərinin fəaliyyəti və təmiri, su rüsumlarının toplanılması, suyun paylanılmasından məsuldur. 91. Azərbaycanda Bakıdan kənarda bərk tullantıların idarə olunması zəif lizinq gəlirləri hesabına maliyyələşdirilən və yalnız aralıq fəaliyyət göstərən regional dövlət icra qurumları (Prezident Administrasiyası tərəfindən təyin olunur) və seçilən bələdiyyələlər vasitəsilə idarə olunur. Fəaliyyət və strateji qiymətləndirmə üçün texniki məlumatların əksikliyi mövcuddur. 92. Azərsu və sukanalların potensialı beynəlxalq donor təşkilatlarla birgə maliyyələşdirilən su təchizatı layihələrinin icrası ilə gücləndirilmişdir, lakin planlaşdırma, tərtibat, su və kanalizasiya xidmətlərinin idarəetməsi baxımından inkişaf etmiş ölkələrin kommunal xidmətləri səviyyəsinə çatmaq üçün çox işlər görülməlidir. Digər çatışmazlıqlar idarəetmə informasiya sistemləri, maliyyə menecmenti və maliyyə uçotu təcrübəsi, eləcə də insan resurslarının inkişafı ilə bağlıdır. 93. Sukanalların institusional potensialı inkişaf etdirilməkdədir. Potensialın artırılması fəaliyyəti təmir, fəaliyyət səmərəliliyi və maliyyə menecmenti deyil, texniki/mühəndislik aspektlərini əhatə edir. Kadrlarla təmin olunma zamanı bu məqam nəzərə alınır, nəticədə kifayət qədər mühəndis işə götürülür, planlaşdırma və maliyyə menecmenti sahəsində isə ciddi kadr çatışmazlığı mövcud olur. 94. Azərbaycanda bütün su müəssisələri effektiv planlaşdırma və səmərəli fəaliyyətlər üçün zəruri məlumatlarla təmin edən məqbul menecment sistemlərinə malik deyil. Onların menecment strukturları həddən artıq mərkəzləşdirilmişdir ki, bu da müəssisələrin yerli su və tullantı su sistemlərinin istismarı və fəaliyyətə gətirilməsi potensialına əngəl törədir. Bununla yanaşı, su infrastrukturu şəbəkələrinə yatırılan investisiyaların planlaşdırılması və ardıcıllığı sahəsində təkmilləşdirməyə ehtiyac duyulur. 95. Su tarifləri son illər ərzində tədricən artırılmışdır, lakin bunlar hələ də faktiki əməliyyatlar, istismar və investisiya xərclərini qarşılamaq üçün kifayət etmir. Fermerlər də sudan istifadə üçün ödəniş həyata keçirir, lakin dövlət su rüsumlarının 85 faizini subsidiyalaşdırır. Bəzi kateqoriya istehlakçılar tərəfindən yüksək həcmdə subsidiyalar fermerlər və digər istifadəçilər üçün suyun tariflərini aşağı salır. Su müəssisələrinin yoxsullar üçün nəzərdə tutulmuş ünvanlı və şəffaf subsidiyaları yoxdur. 96. Bundan əlavə, faktiki məsrəflərdən az olan su tarifləri ilə yanaşı sudan istifadə əvəzinə

38

Sukanallar müstəqil özünü maliyyələşdirən təşkilatlardır və xidmət göstərdiyi sahədə bütün əməliyyatlar, təmir, investisiyaların icrası, fakturaların hazırlanması, toplanılması və müştəri xidmətlərindən məsuldurlar.

19

ödənilən rüsumların toplanılması səviyyəsinin aşağı olması maliyyə menecmenti və dayanıqlığa mane olur. Məhdud sayda sayğacın quraşdırılması, su istifadəçilərinin suya görə rüsum ödənilməsinə etirazı və su müəssisələrinin ödənişləri həyata keçirməyən su istifadəçilərinin su təchizatının dayandırılması ilə bağlı istəyinin olmaması su və tullantı su rüsumlarının toplanılmasının aşağı səviyyəsini daha da gücləndirir. 97. Sukanallar beynəlxalq standartlara uyğun olaraq tələb olunan maliyyə uçotu standartlarına ləng keçid tempi sərgiləyir. Heç bir sukanalın Beynəlxalq Mühasibatlıq Standartları 8-ə (IAS 8) əsaslanaraq auditi aparıla bilən hesabı mövcud deyil. 98. Sukanalların maliyyə auditi 1996-cı ildə qəbul olunmuş Nazirlər Kabinetinin qərarı ilə idarə olunur. Bu qərar dövlət müəssisələri üçün auditin aparılmasının baza prinsiplərini müəyyənləşdirir. Mövcud olan informasiyaya əsaslanaraq qeyd etmək olar ki, heç bir sukanalın kənar auditi mövcud deyil. Azərsu auditor hesabatlarının və maliyyə hesabatlarının hazırlanması məqsədilə 1995-ci ildən etibarən beynəlxalq audit şirkətləri ilə müqavilə bağlamışdır. Abşeron Regional Su Şirkətinə gəldikdə isə hesabda və maliyyə menecmenti sistemindəki çatışmazlıqlar İAS standartlarına uyğun olaraq hazırlanmış maliyyə hesabatları ilə bağlı auditorların fikir söyləməsini əngəlləmişdir. 4. Ümumi risklər və təklif olunan yumşaltma tədbirləri 99. Yuxarıda qeyd olunan risklər aşağıdakı kimi ümumi risklər kimi təqdim oluna bilər. Bu risklərin yumşaldılması üçün təklif olunan səylər də müəyyənləşdirilmişdir. 100. Dövlət sektorunda inkişaf hədəflərinə nail olmaq məqsədilə resursların səmərəli istifadəsini əngəlləyən zəif planlaşdırma, büdcələşdirmə, monitorinq sistemləri və təcrübələri. Dövlət sektorunda planlaşdırma bacarıqlarının gücləndirilməsi məqsədilə bir sıra təşəbbüslər həyata keçirilir. SECO makroiqtisadi modelləşdirmə sahəsində İİN, MN, Mərkəzi Banka dəstəyini təmin edir. MN Aİ və Dünya Bankı ilə birgə İİN-nin və müvafiq nazirliklərin illik dövlət icmal büdcəsinin, OMXÇ və DİP-in hazırlanması məqsədilə potensialının gücləndirilməsi üçün islahatlar proqramı həyata keçirir. MN istismar xərclərinin qarşılanması üçün maliyyənin ayrılmasını yaxşılaşdırmaq məqsədilə investisiya və büdcə şöbələri arasındakı əlaqəni də gücləndirir. AİB ölkə tərəfdaşlarına orta müddətli sektor yol xəritələrinin və investisiya planlarının hazırlamasına köməklik edəcək. AİB ölkə tərəfdaşlarının planlaşdırma, proqnozlaşdırma və məsrəf-fayda təhlillərinin aparılması sahəsindəki potensialını da layihənin hazırlanması texniki yardımı və çox tranşlı maliyyə mexanizmləri (MFF) vasitəsilə gücləndirəcək. 101. Infrastrukturun fəaliyyəti və istismarı üçün kifayət qədər maliyyənin ayrılmaması, həmçinin xərclərin az qisminin qarşılanması infrasturukturun dayanıqlığını risk altına alır. Rüsumsuz yollar, dəmiryolu nəqliyyatına subsidiyalar, enerji və su da daxil olmaqla AİB-in fəaliyyət göstərdiyi hər üç sektorda investisiyaların dayanıqlığı problem kimi müəyyənləşdirilmişdir. MN-nin investisiyalar və istismar xərcləri üçün sonradan maliyyənin ayrılması sahələri arasındakı əlaqələndirmənin gücləndirilməsi məqsədilə investisiya və büdcə şöbələrində daxili tədbirləri həyata keçirməsinə baxmayaraq hər üç sektorda vəsaitlərin mənbəyinin diversifikasıyası tələb olunur. AİB ölkə tərəfdaşlarına kapital investisiya məsələləri, əməliyyat və istismar xərclərinin maliyyələşdirilməsi və sektora xas digər məsələlərin daha sistematik həllində yardım edəcək. Prezidentin Hesabatlar və Tövsiyələri (PHT) bu təkmilləşdirməni əks etdirəcək. AİB MN və digər müvafiq nazirlik və qurumlarla xərclərin qarşılanması, maliyyə və istismar mexanizmlərinə ehtiyac haqqında mütəmadi müzakirələr aparacaq. Şəhər su və kanalizasiya proqramında sayğacların quraşdırılması həyata keçiriləcək, müasir fakturalar sistemi və ödənişlərin toplanılması tətbiq ediləcək. AİB Azəryolservis və Yol Fondunu xüsusi seqmentlər üzrə yol vergisinin tətbiqinin texniki

20

iqtisadi əsaslandırılmasını həyata keçirməkdə dəstəkləyəcək. 102. Xərcləmələrin effektiv idarə edilməsinə mane olan və maliyyə itkiləri ilə nəticələnən qeyri-adekvat nəzarət, zəif daxili nəzarət və auditin aparılması. Beynəlxalq səviyyədə qəbul olunmuş audit təcrübəsinin davamlı tətbiqinin olmaması təqdim olunan hesabatların düzgünlüyü ilə bağlı qeyri-müəyyənlik yaradır. Aİ-nin dəstəklədiyi DMİ fəaliyyət planı Dövlət Maliyyə Nəzarət Xidməti nəzdində pilot daxili audit bölməsinin yaradılmasını və dövlət institutlarında daxili audit bölmələrinin təsis edilməsini nəzərdə tutur. MN daxili auditdə beynəlxalq standartlarının həyata keçirilməsi məqsədilə strategiya hazırlamağı planlaşdırır və aparılan audit nəticəsində əldə olunan nəticələrə cavab sistemi formalaşdırır. Maliyyə və performans auditi üçün milli audit standartları hazırlanmaqdadır. AİB tərəfindən ayrılan resursların müvafiq olaraq idarə olunmasını təmin etmək məqsədilə AİB Azərbaycanda regional texniki yardım vasitəsilə mühasibat uçotu və audit təcrübələrinin diaqnostikasını həyata keçirəcək, həmçinin layihənin maliyyə hesabatlarının keyfiyyətini və dövlət auditorları tərəfindən hazırlanan audit rəylərinin keyfiyyətinin yaxşılaşdırılması məqsədilə icraçı qurumları texniki yardımla təmin edəcək. Kənar auditlə bağlı tələblər kredit sazişinin tələblərinə daxil ediləcək.

C. Dövlət Satınalmaları 1 Ümumi Məlumat 103. Son bir neçə ildə dövlət satınalmalarının həcmi sürətlə artmışdır. Satın alınan bütün müqavilələrin həcmi 2006-cı ildə 1,97 milyard AZN-dən 2011-ci ildə 2,66 milyard AZN-ə qədər artmışdır. Müqavilələrin sayı da əhəmiyyətli dərəcədə artaraq 2006-cı ildə 6000-dən 2011-ci ildə 12500-ə qədər yüksəlmişdir. Azərbaycan son on ildə əsasən yollar, dəmir yolları, enerji, su və kanalizasiya sektorlarına olmaqla infrastruktur investisiyaların həcmini altı dəfə artırmışdır. 2. Qanunverici və Tənzimləyici Baza 104. Azərbaycanın dövlət satınalmaları haqqında qanunu (DSQ) 2001-ci ilin dekabrında qəbul edilmişdir.39 Bir sıra sərəncamlar və Kabinetin qərarları 2-ci dərəcəli qanunvericilik qismində çıxış edir və dövlət satınalmaları haqqında qanunvericiliyi tamamlayır. Misal üçün 2002-ci il Prezident sərəncamına görə 250 milyon AZN (hal-hazırda 50000 Yeni Azərbaycan Manatı eqvivalentində) və daha artıq dövlət satınalmaları tender vasitəsilə həyata keçirilməlidir və 2002-ci il Kabinet qərarına görə açıq tenderin keçirilməsi üçün minimum məbləğ 250 milyon AZN (hal-hazırda 50000 Yeni Azərbaycan Manatı eqvivalentində) təşkil etməlidir. DSQ 1994-cü ildə qəbul olunmuş UNCITRAL-ın Malların, Tikintinin və Xidmətlərin satın alınması haqqında Model Qanuna əsaslanır, lakin bu qanun 1994-cü ildə qəbul olunmuş bütün standartları əhatə etmir və beynəlxalq son qabaqcıl təcrübəni nəzərə almaq məqsədilə daha sonradan yenilənməmişdir. 105. DSQ dövlət təşkilatları və müəssisələri ilə bağlanan, mərkəzi, regional və yerli səviyyədə mallar, işlər və xidmətlərlə bağlı həyata keçirilən və dövlətin maliyyələşdirilmə payının müqavilənin ümumi dəyərinin 30 faizi və daha artığını təşkil edən müqavilələri əhatə edir. Qanun, eyni zamanda, standart mallar və kiçik həcmli müqavilələr üçün satınalma metodları ilə bağlı müddəaları əks etdirir.

39

2013-cü ilin aprel ayından etibarən DSQ-a dəyişiklik edilir.

21

106. DSQ aşağıdakı satınalma prosedurlarını təklif edir: (i) Açıq tender (ii) Iki mərhələli tender (iii) Məhdud tender və qapalı tender (iv) Təkliflər üçün müraciət (v) Qiymətləndirmə üçün müraciət (vi) Müqavilənin birbaşa bağlanılması 107. Lakin DSQ-nin əsas zəif cəhəti yuxarıda qeyd olunan dövlət satınalmaları prosedurlarının hansı şərtlərdə seçilməsi ilə bağlı aydın qaydaların mövcud olmamasıdır,40 həmçinin, bu qanun hər satınalma metodu üçün spesifik proseduru izah etmir.41 Ümumi dəyəri 50 min AZN-dən (yeni manat) artıq olan müqavilələr üçün açıq tender keçirilməlidir, lakin bu sənədin 4-cü bölməsində də qeyd olunduğu kimi bu tələb bir mənbəli satınalmanın həyata keçirilməsinin xeyrinə gözardı edilir, çünki buna DSQ-də məhdud şəraitdə icazə verilir. Təlimatların, ümumiyyətlə, aşağıdakı kimi olması gözlənilir: ümumi dəyəri 2000-50000 AZN olan mallar/xidmətlər üçün bazarlıq (qiymətləndirmə) metodu həyata keçiriləcək, ümumi dəyəri 2000 AZN-dən az olan mallar/xidmətlər üçün satınalma qurumu müqaviləni birbaşa bağlaya bilər. 108. DSQ-ə əsasən digər satınalma metodlarından müqavilə açıq tender üçün həddi keçdikdən sonra istifadə oluna bilər. Belə hallar bir təchizatçının mövcud olduğu, mal və xidmətlərə təcili olaraq ehtiyacın olduğu şəraitdə öncə satın alınmış mallarla uyğunluğunun təmin edilməsi ehtiyacını da əhatə edir. Bu cür hallar vahid mənbəli satınalmaya icazə verir, lakin tez-tez satınalan qurumlar belə çeviklik imkanlarından sui-istifadə edir. 109. Ümumilikdə, DSQ çox ümumidir və satınalan dövlət qurumları üçün prosedurlarla bağlı kifayət qədər təfərrüatları ehtiva etmir. Qanunun əhatə dairəsi də məhduddur və yalnız müraciət, qiymətləndirmə və müqavilənin verilməsi mərhələlərini əhatə edir. Qanun dövlət satınalmalarının planlaşdırılması qaydaları və ya müqavilənin verilməsindən sonra onun idarə edilməsi ilə bağlı heç bir müddəanı əks etdirmir.42 Bununla yanaşı, DSQ bütün satınalma prosesinin neçə gün ərzində tamamlanması ilə bağlı heç bir şərt irəli sürmür, lakin bəzi mərhələ və prosedurların müəyyən vaxt cədvəli vardır ki, bu da qanunda göstərilir. 110. AYİB Azərbaycanın DSQ-ni beynəxalq və regional standartlarla müqayisə edərək bu yaxınlarda iki qiymətləndirmə həyata keçirmişdir. Nəticələrin təfərrüatları bu hesabatın sonrakı bölmələrində təqdim olunur, lakin ümumu nəticələr aşağıdakı kimidir: (i) Azərbaycanın dövlət satınalmaları haqqında hüquqi bazası AYİB regionunda az uyğunluq reytinqi nümayiş etdirmişdir. Bununla da qanun mümkün 100 baldan 53 bal alaraq, AYİB ölkələri arasında üçüncü ən pis nəticəni göstərmişdir.43

40

AYİB. 2010. 2010 Dövlət Satınalmalarının Qiymıətləndirilməsi. http://ppl-report.ebrd.com/ 41

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı –Azərbaycanda Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunvericiliyin UNCITRAL-ın 2011-ci ildə qəbul olunmuş Dövlət Satınalmaları haqqında Qanun Modelində əks olunan Beynəlxalq Yaxşı Təcrübəyə Uyğunluğu. London. 42

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London 43

AYİB. 2010. 2010 Dövlət Satınalmalarının Qiymıətləndirilməsi. http://ppl-report.ebrd.com/

22

(ii) Azərbaycan UNCITRAL Model Qanununa 74 faiz uyğunluq nümayiş etdirmişdir. Bu, müvafiq milli qanunvericilik bazasının qənaətbəxş olması, lakin müasir standartlarla tam uyğunluq sərgiləməməsinin göstəricisidir. Əsas əksikliklər hüquqi və institusional çərçivə, satınalma bildirişləri və təqdimatları, qiymətləndirmə prosedurları və satınalma qeydləri ilə bağlı olmuşdur.44 3. Institusional Mexanizmlər, Sistemlər və Potensial 111. Satınalmalar sahəsində əsas qurum 1997-ci ildə yaradılmış Satınalmlar üzrə Dövlət Agentliyidir (SDA). DSQ-da SDA-nın funskiyalarını aşağıdakı kimi göstərilir: (i) dövlət satınalmaları sahəsində qanunvericiliyin, siyasətin və tənzimləmələrin hazırlanması, (ii) dövlət satınalmaları prosesinin qanuniliyinə nəzarət, (iii) dövlət satınalmaları prosedurlarında ziddiyyətlərə baxılması, (iv) təlim və metodoloji materialların təmin edilməsi də daxil olmaqla satınalan qurumlara texniki və metodoloji dəstəyin göstərilməsi, (v) dövlət satınalmaları sahəsində hesabatların hazırlanması üçün qaydaların müəyyənləşdirilməsi və onların ictimaiyyətə açıqlanılmasının təmin olunması, (vi) dövlət satınalmaları ilə bağlı illik hesabatın hazırlanması, (vii) tender və təkliflər üçün müraciətlərin də əks olunduğu dövlət satınalmalarının internet səhifəsinin yaradılması. 112. SDA özü satınalmaları həyata keçirmir. Onun satınalan qurumlar üzrəində nəzarət səlahiyyəti zəifdir və əsasən tövsiyə xarakterlidir. Misal üçün qanunsuzluqlar aşkar edildikdə və ya ictimaiyyətdən narazılıq ifadə edildikdə SDA-nın satınalmalar prosesinə müdaxilə səlahiyyəti yoxdur, o, yalnız prosesi yeddi gün ləngidə bilər. DSQ qanun pozuntusu aşkar edildikdə SDA-a satınalan qurum qarşısında tender nəticələrinin ləğvi edilməsi ilə bağlı məsələ qaldırmağa icazə verir. SDA qanun pozuntusu halları barədə müvafiq dövlət təhqiqat orqanlarını məlumatlandıra bilər. Yalnız məhkəmələr bununla bağlı qərar qəbul edə bilər. 113. SDA Kabinetə hesabat verir. Agentliyin direktoru və direktor müavini Azərbaycan Respublikasının Prezidenti tərəfindən təyin olunur. Agentlik altı şöbədən ibarətdir: (i) mallarla bağlı müqavilələrin təşkili və onlara nəzarat, (ii) işlərlə və xidmətlərlə bağlı müqavilələrin təşkili və onlara nəzarət, (iii) seminar və təlim metodologiyasının təşkili, (iv) hüquqi sənədlərin hazırlanması, (v) maliyyə, (vi) inzibati şöbələr. 114. Faktiki satınalma prosesləri dövlət agentliklərinin (nazrliklər, rayonlar və bələdiyyələr) özü tərəfindən həyata keçirilir. Son irəliləyişlərə görə, Korrupsiya ilə Mübarizəyə Dair Milli Fəaliyyət Planına (2012-2015) uyğun olaraq satınalmalar planı SDA-na təqdim edilir. SDA-nın internet səhifəsində dövlət qurumlarının illik satınalma fəaliyyətlərini qismən əhatə edən fayl yerləşdirilmişdir. Öncə satınalmanın planlaşdırılması və büdcə prosesi (xərcləmələr də daxil olmaqla) yaxşı inteqrasiya olunmamışdı, lakin icmal satınalma planının olması ilə bağlı yeni tələbin satınalma və büdcələşdirmə proseslərinin inteqrasiyasını gücləndirib-gücləndirməyəcəyi zaman məsələsidir. 115. Satınalma proseslərinin effektivlik və şəffaflığına mane olan əsas çatışmazlıq dövlətin elektron satınalma sisteminin mövcud olmamasıdır.

44

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London

23

116. Hökumətin satınalma potensialı dövlət qurumlarının məhdud təcrübəsinin olması nəticəsində, ümumiyyətlə, beynəlxalq standartlara cavab vermir. Tədricən olsa da potensialın artırılması sahəsində böyük irəliləyişlərə imza atılmışdır. Rayon və bələdiyyə səviyyəsində potensial daha da azalır. 4. Satınalma Riskləri və Yumşaltma Tədbirləri 117. Bir sıra çatışmazlıqlar Azərbaycanın DSQ və əlaqədar satınalma proseslərinə xasdır. Bu əksikliklər geniş şəkildə AYİB, ATƏT və Dünya Bankının hesabatlarında əks olunmuşdur. Bu bölmədə Azərbaycanda inkişaf tərəfdaşlarının fəaliyyəti üçün mühüm risklər yaradan satınalma sahəsində çatışmazlıqlar bir araya gətirilir və onlar barədə qısa məlumat verilir. Burada AİB üçün tövsiyə oluan fəaliyyətlər də təqdim olunur. 118. Zəif satınalma potensialı ləngimələr, qeyri-səmərəlilik və qeyri-optimal müqavilələrin verilməsi ilə nəticələnir. Şəffaf və obyektiv satınalma üçün çərçivə tam olaraq hazırlanmamışdır və ya icra olunmur, nəticədə hökumətin satınalma potensialı və bacarıqları zəif olaraq qalır. UNCITRAL-ın Azərbaycanda satınalma potensialının gücləndirilməsinə yardım etmək məqsədilə proqramı mövcuddur və MN satınalma mütəxəssislərinin attestasiyası sistemini yaratmışdır, lakin dövlət orqanlarında satınalma sahəsində çalışan kadrların bacarıqlarının beynəxalq standartlara uyğunlaşdırılması sahəsində bundan sonra da işlər davam etdirilməlidir. 119. Müəyyən olunmuş risklərin yumşaldılması məqsədilə AİB müqavilələr üçün cari minimum məbləği saxlayacaq və AİB-in maliyyələşdirdiyi layihələrdə çalışan kadrların bacarıq və potensialının gücləndirilməsi fəaliyyətlərinə davam edəcək. AİB Azərbaycanı Təkmilləşdirilmiş Satınalma Nəticələri üçün Satınalma Potensialının Gücləndirilməsi regional texniki yardım proqramlarına daxil edəcək.45 AİB, eyni zamanda icraçı qurumlar (İQ), SDA və digər qurumların kadrları üçün mütəmadi təlimlər təşkil edəcək. İQ-lərin yoxlama bacarıqlarının gücləndirilməsi məqsədilə lazımi təlimlər həyata keçiriləcək. Digər təlimlər mütəmadi olaraq ehtiyac olduqda həyata keçiriləcək. Kvalifikasiyalı satınalma məsləhətçiləri təqdim olunan təkliflərin etibarlılğını yoxlamaq və satınalmanın həyata keçirilməsində İQ-lərə yardım etmək məqsədilə işə cəlb olunacaq. Bu, AİB-in satınalmalar planına daxil ediləcək. İQ-lər tərəfindən həyata keçirilən fəaliyyətin yoxlanılması məqsədilə AİB icraçı qurumlar tərəfindən hazırlanan təklif edilən qiymətlərin qiymətləndirilməsi hesabatlarının təsdiqlənməsi üçün ilkin təklifləri təsadüfi əsasda yoxlayacaq. Göstərilən məlumatın etibarlılığı və düzgünlüyünə əmin olmaq məqsədilə təkliflərdə təqdim olunan və AİB tərəfindən tsadüfi seçilən məlumatlar yoxlanılacaq. AİB İQ-lərə satınalmalar və seçim ilə bağlı yardım etmək, o cümlədən satınalma proseslərinin düzgünlüyünə nəzarət etmək məqsədilə daimi nümayəndəliyinin müəyyən əməkdaşını bununla bağlı səlahiyyətləndirəcək. 120. Qeyri-adekvat milli satınalmalar çərçivəsi rəqabəti əngəlləyir. Azərbaycanda milli satınalmalar sisteminin tətbiqi ilə bağlı aşağıdakı risklər meydana çıxa bilər: (i) Qeyri-adekvat nümunələr. Müxtəlif məqsədli satınalma metodları üçün spesifik nümunələr hazırlanmamışdır. Ümumi nümunə SDA-nın internet səhifəsində yerləşdirilmişdir və satınalma qurumları tərəfindən öz məqsədlərinə uyğun olaraq dəyişdirilir. Mallar, işlər və xidmətlər üçün standart tender sənədlərində əks olunması zəruri olan bölmələr də SDA-nın internet səhifəsində göstərilir, lakin yalnız malların satın alınması üçün linkdə yüklənməsi mümkün olan

45

Asiya İnkişaf Bankı. 2012. RETA 8262 – Təkmilləşdirilmiş Satınalma Nəticələri üçün Satınalma Potensialının Gücləndirilməsi.Manila

24

fayl yerləşdirilmişdir. Malların satınalınması üçün nümunə sənəd sadəcə azərbaycan dilində təqdim olunur, lakin satınalma ilə bağlı nümunə müqavilə rus dilindədir. Elektron satınalmaların olmamasına görə tender təklifləri kağız variantında təqdim olunur. Elektron satınalmalar layihəsi Avropa İttifaqının (Aİ) texniki yardımı və təlimləri ilə ləng tətbiq olunur. (ii) Tender sənədlərində kifayət qədər təfərrüatın əks olunmaması. DSQ texniki standartların mövcudluğu təqdirdə texniki spesifikasiyalarda texniki standartların tətbiqini tələb etmir və qeydə alınmışdır ki, tələblərin əsas elementləri kifayət qədər yaxşı təsvir olunmur və ya tamamilə çıxarılır.46 Satınalan qurumlar texniki spesifikasiyalarla yanaşı qiymətləndirmə prosesi və meyarları müəyyənləşdirə bilər. DSQ müxtəlif növ qiymətləndirmə meyarlarını tətbiq etməyə icazə verir, lakin meyarların obyektiv və qiymətləndirilə bilən olması zəruri deyil. DSQ meyarların dəyərinin təklif üçün müraciət sənədlərində əks olunmasını tələb etmir. Bu da qeyri-dəqiq və ya qeyri-məqbul satınalmalarla nəticələnə bilər. DSQ cinayət məsuliyyətinə cəlb olunmamaq, peşəkarlıq maliyyə dayanıqlılığı kimi bir sıra münasiblik tələblərini təyin edir, lakin iqtisadi, maliyyə və / və ya texniki potensial kimi tələb olunan kvalifikasiyanı əks etdirmir.47 Bu da müqavilələrin qeyri-kvalifikasiyalı və ya zəif kvalifikasiyalı təşkilatlara vərilməsi ilə nəticələnə bilər və bu təşkilatlar müqavilə verildikdə onu icra etmək potensialına malik olmazlar. Bundan başqa göstərilən xidmətin lazımi keyfiyyətinin təmin olunması məqsədi ilə münasiblik və kvalifikasiyalar arasında fərqin qoyulmasına ehtiyac duyulur.48 (iii) Vahid mənbəli satınalmadan tez-tez istifadə. 2009-cu ildə (mövcud olan ən son məlumatlar), dövlət satınalmalarının 30%-i vahid mənbəli olmuşdur. Vahid mənbəli satınalmaya bu qədər cox müraciətin səbəbləri (i) maliyyə ilinin sonuna doğru büdcə vəsaitlərinin verilməsi və nəticədə qurumlardan fondları tez bir zamanda xərcləmə tələbi və (ii) qurumların adətən satınalmalar planının mövcud olmaması və onların fövqaladə satınalmaları həyata keçirməsi.49 DSQ vahid mənbəli satınalmalar və ya digər birbaşa satınalma metodları ilə bağlı öncədən bildiriş haqqında müddəanı ehtiva etmir.50 (iv) İştirak üçün yüksək xərclər. Təchizatçılar və ya podratçılardan sənədlərin təqdim olunması zamanı çəkilən xərclərin əvəzinin tutulması əks olunan UNCITRAL-ın Qanun Modeli ilə müqayisədə sənədlərin təqdim olunma xərcləri çox yüksəkdir. DSQ müqavilə verən qurumlara tender sənədləri üçün müqavilə dəyərinin 0.5 və 1.5 faizini tutmağa icazə verir, bu da UNCITRAL-ın Qanun Modelində əks olunan xərclərdən yüksəkdir. UNCITRAL-ın Qanun Modeli təchizatçılar və ya podratçılardan sənədlərin təqdim olunması xərclərini qarşılayan məbləğin tutulmasının tərəfdarıdır. Nisbətən yüksək xərclər tender iştirakçılarının tenderedə iştirakını əngəlləyən digər əlavə səbəb yaradır və rəqabəti zəiflədir.51 (v) Məhdudlaşdırıcı milli dil tələbi. Fərqli şəkildə tələb olunmadıqda, tender üçün təqdim

46

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 47

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London 48

AYİB. 2010. 2010 Dövlət Satınalmalarının Qiymıətləndirilməsi. http://ppl-report.ebrd.com/ 49

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 50

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London 51

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris.

25

olunan bütün tender sənədləri Azərbaycan dilində olmalıdır,52 bu da xarici iştirakçıların, xüsusilə də yerli tərəfdaşı olmayanların iştirakını əngəlləyir. (vi) İctimaiyyətin məhdud əlyetərliyi və açıqlanma. Qanuna görə dəyəri 10,000 AZN-dən artıq olan beynəlxalq tenderlər dövlət qəzetlərində, beynəlxalq mətbuatda və rəsmi internet səhifələrində elan olunmalı və verilən müqavilənin təfərrüatları beş bank günü müddətində tenderin elanının yerləşdirildiyi mətbuatda və SDA-nın internet səhifəsində dərc edilməlidir. Bir sıra qurumlar, xüsusilə donorların maliyyələşdirdiyi layihələr üçün beynəxalq mətbuatla bağlı tələbi yerinə yetirmək məqsədilə BMT-nin İnkişaf Biznesini istifadə edir. Azərsu kimi digər qurumlar yerli dövlət tenderlərini öz internet səhifələrində dərc edir və Azərbaycan və Xalq Qəzeti kimi dövlət mətbuat orqanlarında yerləşdirirlər. 2010-2012-ci illəri əhatə edən donor hesabatları satınalma imkanları ilə bağlı məhdud və yaxşı işlənilməmiş məlumatların nəşrini qeyd edir və dövlət satınalmaları haqqında məlumatların yerləşdirilməsi üçün vahid məkanın olmamasını iddia edirlər. İmkanlar və müqavilənin verilməsi ilə bağlı məlumat çatışmazlığı vətəndaş cəmiyyəti və diglərlərinin satınalma qərarlarının monotorinqini həyata keçirməsini çətinləşdirir. Satınalma ilə bağlı məlumatlara ictimaiyyətin çıxışı SDA-nın internet səhifəsinə yerləşdirilən hesabatlarla məhdudlaşır. Burada, eyni zamanda, prosessual qaydalar və qanunvericilik, elektron satınalmaların həyata keçirilməsi ilə bağlı yeniliklər, inkişaf tərəfdaşları ilə əməkdaşlıq fəaliyyətləri, qəbul olan şikayətlərin icmalı, il ərzində satınalmalarla bağlı statistika barədə məlumatlar da əks olunur. Lakin SDA-nın internet səhifəsində müqavilələrin verilməsi ilə bağlı yalnız məhdud sayda bildirişlərin işıqlandırıldığı müşahidə olunur. 2013-cü ilin mart ayına olan məlumatlara görə yalnız 100 müqavilənin qeydiyyatdan keçirildiyi görünür. İmkanlar və müqavilənin verilməsi ilə bağlı məlumat çatışmazlığı vətəndaş cəmiyyəti və diglərlərinin satınalma qərarlarının monotorinqini həyata keçirməsini çətinləşdirir. Bununla yanaşı, şəffaflıq və hesabatlılıq üçün hüquqi tələblər də mövcud deyil, belə ki, satınalma qərarlarının və ya məhkəmə qətnamələrinin qiymətləndirilməsinin nəşri ilə bağlı tələb yoxdur, eyni zamanda SDA işləri qiymətləndirərkən maraqlı tərəfləri qərarları ilə bağlı məlumatlandırmağa məcbur deyil.53 121. UNCITRAL-ın ölkənin satınalmalar potensialını inkişaf etdirməsi üçün yardım təklif etməsinə baxmayaraq, hal-hazırda elektron satınalma prosesi tədricən tətbiq olunur və Azərbaycanın milli satınalmalar sistemi AİB tərəfindən tələb olunan şəffaflıq və rəqabətliliyin təmin olunması məqsədilə qeyri-adekvatdır. 122. Qeyri-şəffaflıq və kiməsə üstünlüyün verildiyi satınalmalar mühiti rəqabəti zəiflədir. DSQ-da kifayət qədər şəffaflıq normaları və səmərəlilik alətləri yaradılmamışdır,54 bu da sui-istifadələrə və tərcihçiliklə nəticələnmişdir. Satınalan qurumların hərəkətlərini tənzimləmək məqsədilə SDA tərəfindən nizam-intizam məcəlləsi hazırlanmamışdır, yalnız bu qeyd olunur ki, satınalmalarda iştirak edən şəxslər tender iştirakçıları ilə əlaqə yarada bilməz. Bundan əlavə, DSQ-da maraqların ziddiyyəti ilə bağlı müddəalar çox genişdir və maraqların ziddiyyətinin müxtəlif növləri burada dəqiq təsvir olunmur.55 DSQ-də xüsusi təlimatların olmaması nəticəsində satınalan qurumlar satınalmalar üsullarını seçməkdə, texniki spesifikasiyaların müəyyənləşdirilməsində və qəbul edilən tender təkliflərinin qiymətləndirilməsində əsasən öz mülahizələrinə əsaslanır. DSQ

52

AYİB. 2010. 2010 Dövlət Satınalmalarının Qiymıətləndirilməsi. http://ppl-report.ebrd.com/ 53

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London. 54

AYİB. 2010. 2010 Dövlət Satınalmalarının Qiymıətləndirilməsi. http://ppl-report.ebrd.com/ 55

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London.

26

müxtəlif növ qiymətləndirmə meyarı tətbiq etməyə icazə verir, lakin meyarın obyektiv və qiymətləndirilə bilən (kəmiyyət) olması şərt deyil. Satınalamların iki mərhələli prosesi tamamlanmadan satınalan qurumun tender iştirakçısı ilə danışıqlar aparmaq çevikliyi mövcuddur ki, bu da maliyyə qeyri-səmərəliliyi ilə nəticələnə bilər.56 UNCİTRAL-ın Qanun Modelinə əsasən DSQ-də ölkə daxilində tərchiçiliyə və birbaşa və ya vahid mənbəli satınalamlara icazə verildiyindən, bunların tender zamanı açıqlanması şərti mövcud deyil.57 Qiymətləndirmə meyarının qiymətləndirilməsi də tender sənədləşdirilməsində tələb olunmur. Bu qanun boşluqları nəticədə müqavilələrin üstünlük verilən vendorlara verilməsi ilə və bununla da rəqabətli prosesin zəiflədilməsi ilə nəticələnə bilər. 123. Maraqlar ziddiyətinin yayılması satınalmalar mühitini daha da mürəkkəbləşdirir. Son bir neçə ildə mətbuatın verdiyi məlumatlara görə bəzi dövlət məmurları və siyasətçilər əsas sektorlarda iri şirkətlərin birbaşa və ya dolayısı ilə sahibidir.58 Bu sektorlara nəqliyyat, enerji sektorları da daxildir ki, bu da de fakto monopoliyanın yaradılması ilə nəticələnir. Qeyri-şəffaf korporativ strukturlar59 və üçüncü tərəflərin adından istifadə halları dövlət məmurları və korporativ holdinqlər arasında əlaqələrin ört-basdır edilməsinə xidmət edir. Qanuna əsasən60 dövlət məmurları biznes sahibi ola bilməzlər, lakin ailə üzvləri ilə bağlı belə bir müddəa yoxdur, eyni zamanda bu növ biznesin dövlət tenderlərində iştirakına maneənin olunmaması satınalmalar prosesində maraqlar ziddiyyəti yaradır və özəl sektor, xüsusilə sektora yeni daxil olan biznes iştirakçıları üçün əsas əngəl kimi göstərilir.61 Maraqlar ziddiyyəti ilə bağlı hazırki müddəalar spesifiklikdən uzaqdır və satınalan qurumların məlumatlandırılması və onların istiqamətləndirilməsi üçün geniş təfərrüatların sadalanmasına ehtiyac duyulur.62 Bununla yanaşı, satınalmalar sahəsində tənzimləmələri həyata keçirən, eyni zamanda satıanlmalarla bağlı prosedurları və satınalan qurumların davranışlarını tənzimləyən yeganə qurum kimi SDA maraqlar ziddiyyətləri ilə dolu agentlik kimi qeyd oluna bilər.63 124. Satınalma proseslərində və tender zamanı modellərin qiymətləndirilməsi məqsədilə AİB yol və su təchizatı sektoruna xüsusi diqqət ayıraraq tenderdə meylilliyi müəyyənləşdirmək məqsədilə

56

Qeyd edirlir ki, mallar və xidmətlərin dəyəri adətən standart xərclərdən artıqdır. Hannes Meissner. 2011. ―Azərbaycanda qeyri-rəsmi siyasət: Korrupsiya və Qanunsuz Vəsaitlər. Caucasus Analytical Digest, 24-cü sayı 57

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London. 58

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton 59

Sahibkarlığı müəyyənləşdirmək adətən çətindir, çünki şirkətlərin heyəti ictimaiyyətə açıq deyil və informasiyaya əlyetərlik elə də asan deyil. 60

Maraqlar toqquşması bir sıra nizamnamələrdə əks olunur. Dövlət Qulluğu haqqında Qanun maraqlar toqquşmasının qarşısının alınması üçün baza formalaşdırır. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə dövlət məmurlarının yaxın qohumları ilə birgə çalışmasının qarşısını alır, lakin bu seçilə bilən vəzifələr üçün qüvvədə deyil. Dövlət Məmurlarının Fəaliyyətində Maraqlar Toqquşmasının qarşısının alınması haqqında qanun layihəsi 2010-cu ildən etibarən qəbul edilməmişdir. 61

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. 62

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London. 63

AYİB və UNCITRAL. 2012. Hüquqi Diaqnostika Hesabatı – UNCITRAL tərəfindən 2011-ci ildə qəbul olunmuş Satınalmalar haqqında Model Qanunda irəli sürülən beynəlxalq yaxşı təcrübə ilə Azərbaycanın Dövlət Satınalmaları haqqında Qanunun Uyğunluğu. London

27

tikinti sənaye qiymətləndirilməsini həyata keçirəcək. AİB layihələrdə vahid mənbəli satınalmaların qarşısının alınmasını davam etdirəcək və beynəlxalq rəqabətliliyin mövcud olduğu tenderlərdə geniş iştirakın təşviq edilməsi yolunda səylərini gücləndirəcək. Həyata keçiriləcək təşkilatın maliyyə vəziyyətinin qiymətləndirilməsi ilə bağlı təlimlər tenderdə iştirak edən təkliflərin düzgünlüyünün yoxlanılmasını təmin etmək məqsədilə icraçı qurumlar və AİB əməkdaşlarının yoxlama bacarıqlarını gücləndirəcək. İQ-lər təkliflərdə qeyd olunan məlumatların düzgünlüyünün yüksək səviyyədə yoxlanılmasını həyata keçirəcək, AİB əməkdaşları isə öz növbəsində bu yoxlamanı təsadüfi əsasda aparacaq. AİB, həmçinin, tender qiymətləndirmə hesabatlarının təqdim olunan təklifləri kifayət qədər əks etdirməsinə əmin olmaq məqsədilə icraçı qurumlar tərəfindən hazırlanan tender qiymətləndirmə hesabatlarının təqdim olunan təkliflərlə müqayisədə təsadüfü əsasda yoxlanılmasını həyata keçirərək. 125. AİB, eyni zamanda, satınalamlar prosesi zamanı maraqların ziddiyyətinin yoxlanılmasının həyata keçirilməsini tətbiq edəcək, satınalmalar komissiyalarının üzvlərinin tender iştirakçıları ilə bağlı maraqlar ziddiyyətinin olub-olmamasını müəyyənləşdirməyə təşviq edəcək, podratçı və təchizatçılardan korporativ sahibkarı təsdiq edən sənədi, o cümlədən maliyyə benefisiarlarının qeyd olunmasını tələb edəcək. AİB podratçı və təchizatçılardan korporativ sahibkarı təsdiq edən sənədi tələb edəcək, eyni zamanda Bank AİB-in anti-korrupsiya siyasəti ilə bağlı müvafiq müddəaları kredit və layihə sazişlərində, eyni zamanda tender sənədləşmələrində qeyd edəcək. 5. Sektorlara xas məsələlər 126. Nəqliyyat, enerji, su və kanalizasiya sektorlarında satınalma qurumları ilə bağlı heç bir qiymətləndirmə həyata keçirilməmişdir. Həmçinin, bildiyimiz qədərilə, bu sektorlarda satınalma qurumları ilə bağlı heç bir hesabat ictimaiyyətə açıq elan edilməmişdir.

D. Korrupsiya ilə mübarizə 1. Ümumi məlumat 127. Hökumət və inkişaf tərəfdaşlarının ən əsas narahatçılıqlarından biri də korrupsiyadır. Yüksək səviyyələrdə korrupsiyanın olması ilə bağlı məlumatlar Azərbaycanda proqram və investisiyaların səmərəlilik və effektivliyinə mənfi təsir göstərir, özəl sektorun inkişafını əngəlləyir. Korrupsiya Azərbaycanda dövlətin təmin etdiyi səhiyyə xidmətlərindən tutmuş, universitetə qəbul, yol polisinə və ya gömrük işçilərinə rüşvətin verilməsinə qədər bir çox sahələrdə yayılmışdır. Lakin Avropa Şurasının Korrupsiya Əleyhinə Dövlətlər Qrupunun (GRECO) 2006-cı ildə həyata keçirilən qiymətləndirilməsində qeyd olunur ki, hansı sektorların korrupsiyadan və ya onun nəticələrindən daha çox əziyyət çəkdiyi məlum deyil. 128. Azərbaycan Respublikasının Prezidenti administrasiyasının gündəliyində korrupsiyaya qarşı mübarizəni 2011-ci ildən etibarən əsas məsələ kimi qoymuşdur. Korrupsiya ölkənin sosial və siyasi inkişafına təhlükə kimi görünür və bu vaxta qədər əldə olunan iqtisadi inkişafla bağlı nailiyyətlərə xələl gətirə bilər. 2011-ci ilin yanvar ayından etibarən korrupsiya əleyhinə “dözümsüzlük siyasəti” elan edilmişdir və mətbuatda nəhayət ki, korrupsiyanın ciddiyyətə alındığı qeyd olunur.64Yüksək rütbəlilər də daxil olmaqla bir sıra məmur və polis işçiləri korrupsiyada əli

64

Misal üçün Assoşieytid Press-ə baxın. 2013 (14 fevral). ―Azerbaijani police arrests politician expelled from governing party over corruption scandal.Edmonton Journal. 26 mart 2013

<http://www.edmontonjournal.com/news/Azerbaijani+police+arrests+politician+expelled+from/7962771/story.html>;

28

olduqları üçün vəzifələrindən uzaqlaşdırılmışdır. 129. Azərbaycanın 2000-ci ilin ortalarından bəri korrupsiya ilə mübarizə səyləri nəticəsində fundamental irəliləyişlərə imza atılıb və bu səylər regional korrupsiya ilə mübarizə ilə bağlı qurumlar tərəfindən yüksək qiymətləndirilir.65 Müvafiq orqanlar tərəfindən korrupsiya ilə mübarizə sadəcə repressiv tədbirlər üzərində qurulmur. Buraya dövlət məmurlarının maarifləndirilməsi, əmək haqqlarının artırılması kimi qarşısı alınma tədbirləri də daxildir ki, bu tədbirlər GRECO-nun 2006-cı il qiymətləndirilməsində təsdiqini tapmışdır.66 Buna baxmayaraq, korrupsiya və idarəçiliklə bağlı müxtəlif qlobal indekslər Azərbaycanda korrupsiyanın geniş vüsət aldığını vurğulayır.67 2. Korrupsiyaya qarşı mübarizə üzrə regional və qlobal təşəbbüslərdə iştirak 130. Azərbaycan korrupsiya ilə mübarizə sahəsində bir sıra regional və qlobal təşəbbüslərə qoşulmuşdur. İƏİT-nin başçılıq etdiyi İstanbul Korrupsiyaya Qarşı Mübarizə ilə bağlı Fəaliyyət Planının (2003) üzvü kimi Azərbaycan anti-korrupsiya üzrə hüquqi və institusional çərçivəsini sistematik və həmkar qiymətləndirməsindən keçirməlidir. Azərbaycan 2006 və 2010-cu illərdə iki dəfə İstanbul Korrupsiya ilə Mübarizə ilə bağlı Fəaliyyət Planı üzrə qiymətləndirilmişdir. 2003-cü ildə Azərbaycan Korrupsiya ilə bağlı Avropa Cinayət Qanunu Konvensiyasını və Korrupsiya ilə bağlı Avropa Mülki Qanunu Konvensiyasını imzalamış və növbəti il ratifikasiya etmişdir. Ölkə BMT-nin Transmilli Mütəşəkkil Cinayətkarlığa qarşı Konvensiyası ilə yanaşı 2004-cü ildə BMT-nin Korrupsiya qarşı Konvensiyasına qoşulmuş, 2005-ci ildə onu təsdiqləmişdir. Azərbaycan Çirkli Pulların Yuyulması, Cinayətkarlığın Araşdırılması və Cinayətdən əldə edilən Vəsaitlərin Müsadirəsi ilə bağlı Konvensiyanın da üzvüdür. 131. Azərbaycan Avropa Şurasının GRECO-nun üzvü kimi çıxış edir. GRECO tərəfindən həyata keçirilən üç raund qiymətləndirmə nəticəsində Azərbaycanla bağlı qiymətləndirmə həyata keçirilmiş və beynəlxalq müddəalara uyğunluq nəzərdən keçirilmişdir. Lakin 1 və 2-ci raundlar Azərbaycanın birinci raundun sonunda qoşulması ilə əlaqədar Azərbaycan üçün birləşdirilmişdir. 4-cü Raund 2012-ci ildə başlamış və hələ sona çatmamışdır. 3. Qanunvericilik və Siyasət Çərçivəsi 132. Anti-korrupsiya ilə bağlı ilk müfəssəl siyasət Korrupsiyaya qarşı Mübarizə üzrə Dövlət Proqramı (2004-2006) olmuşdur. Ardıcıl olaraq, 2007-ci ildə hökumət Şəffaflığın Artırılması və Korrupsiyaya qarşı Mübarizə üzrə Milli Strategiya (ŞAKMMS) hazırlamışdır. Onun həyata keçirilməsi ilə bağlı Fəaliyyət Planı 2007-2011-ci illəri əhatə edir. 133. ŞAKMMS aşağıdakı tədbirləri ehtiva edir: (i) hüquqi normativ bazanın təkmilləşdirilməsi, (ii)

Şahin Abbasov. Azərbaycanda Korrupsiya ilə Mübarizə: Dişli Missiya?, Luca Franza. 2012 (yanvar 13). “Azərbaycanda Korrupsiya və Neft”. 26 Mart 2013. < http://www.balcanicaucaso.org/eng/Regions-and-countries/Azerbaijan/Corruption-and-oil-in-Azerbaijan-109421>; “Bakının Məşğul Yol Polisi”, 10 yanvar, 2012. Radio Free Europe Radio Liberty. 27 Mart 2013.

< http://www.rferl.org/content/azerbaijan_traffic_police_corruption/24446553.html>. 65

Misal üçün Korrupsiyaya Qarşı Ölkələr Qrupuna baxın: qeyd olunur ki, ciddi səylərin həyata keçirilməsinə baxmayaraq, korrupsiyaya qarşı effektiv mübarizə sahəsində çox işlər görülməlidir. Korrupsiyaya Qarşı Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq. 66

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 67

Azərbaycan korrupsiyaya üzrə bir sıra sorğu həyata keçirmişdir, lakin soröunun nəticələri nəşr olunmamışdır. İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris.

29

vətəndaş cəmiyyəti institutları ilə əməkdaşlığın gücləndirilməsi, (iii) dövlət və yerli özünüidarə orqanlarının fəaliyyətində şəffaflığın artırılması, (iii) korrupsiyaya qarşı qnaunun tətbiqi və ədliyyə sisteminin gücləndirilməsi, (iv) sosial və iqtisadi sahələri əhatə edən tədbirlər, (v) ictimaiyyətin məlumatlılığının artırılması, (vi) beynəlxalq əməkdaşlıq. ŞAKMMS çərçivəsində nazirliklər və yerli özünüidarə orqanlarından anti-korrupsiya tədbirlər planları hazırlamaları tələb olunur. Korrupsiya ilə Mübarizə üzrə Komissiya (KMK) və Kabinet Strategiyanın icrasının monitorinqini həyata keçirən əsas qurumlar olmuşdur və onlar Prezidentə (KMK üzrə) və Milli Məclisə hesabat vermişdir (Kabinet üzrə). Strategiya icrasının qiymətləndirilməsi məqsədilə Dünya Bankının idarəçiliklə bağlı göstəricilərindən istifadə etmişdir. 134. 2011-ci ildə Azərbaycan Respublikasının Prezidenti yeni korrupsiyaya qarşı mexanizmə təşəbbüs etmişdir. Bu təşəbbüsün ardınca 2012-ci ilin əvvəlində fəaliyyət planının layihəsi qəbul olunmuşdur ki, bu sənəd ictimaiyyətin müzakirəsinə təqdim edilmişdir. 2012-ci ilin sentyabr ayında sərəncamla iki yeni fəaliyyət planı təsdiqlənmişdir: Açıq Hökuimətin Dəstəklənməsi üzrə Milli Fəaliyyət Planı (2012-2015) və Korrupsiyaya qarşı Mübarizə üzrə Milli Fəaliyyət Planı (2012-2015). Açıq Hökumət Tərəfdaşlığı çərçivəsində Azərbaycanın Açıq Hökumət Fəaliyyət Planı çərçivəsində məqsəd hökumətin işi ilə bağlı ictimaiyyətə açıq olan məlumatların həcminin artırılması, qərar qəbul etmədə vətəndaş cəmiyyətinin rolunun gücləndirilməsi və ictimaiyyətə göstərilən elektron hökumət xidmətlərinin sahəsinin genişləndirilməsidir.68 Korrupsiyaya qarşı Mübarizə üzrə Milli Fəaliyyət Planı korrupsiya ilə mübarizə və idarəçiliyin təkmilləşdirilməsi sahəsində öncəki tədbirlərin əksəriyyətini davam etdirəcək və korrupsiya ilə bağlı yeni və dəyişiklik edilmiş qanunvericliyi tətbiq edəcək. 135. Korrupsiya ilə mübarizə sahəsində baza qanunvericilik və institusional mexanizmlər hazırdır. 2004-cü ildən etibarən Azərbaycan qanunvericliyin qəbul edilməsi və mövcud qanunlara dəyişiklik edilməsi sahəsində müsbət irəliləyişlərə imza atmışdır, lakin hələ də bəzi zəif məqamlar və boşluqlar qalmaqdadır. Korrupsiyanın kriminallaşdırılması haqqında qanunvericilik beynəlxalq standartlara uğundur.69 Buna baxmayaraq, ölkənin üzləşdiyi ən əsas çağırış qanun və siyasət mexanizmlərinin effektiv icrasından ibarətdir.70 136. Bu sahədə qanunvericliyin əsas elementi Korrupsiyaya qarşı Mübarizə haqqında Qanundur (2004). Qanunda dövlət məmurlarının əli olduğu korrupsiya ilə bağlı cinayətlərin nizam-intizam, mülki, inzibati və ya cinayət məsuliyyətinə cəlb edilməklə digər qanunların mövzusu olduğu göstərilir. Qanuna görə korrupsiyadan əldə olunan vəsaitlər müsadirə edilə bilər və qanun dövlət məmurlarının aktivləri və gəlirləri barədə məlumat verməsini tələb edir. 2004-cü il tarixli Prezident Sərəncamı Korrupsiyaya qarşı Mübarizə haqqında Qanunun icrası məqsədilə qəbul edilmişdir. Bu sərəncam Baş Prokurorluq nəzdində Korrupsiya ilə Mübarizə üzrə yeni şöbəni təsis edir və Korrupsiya ilə Mübarizə üzrə Komissiyanın (KMK) yaradılması üçün təməl işləri sadalayır, həmçinin digər mövcud qanunvericliyin Korrupsiyaya qarşı Mübarizə haqqında Qanuna uyğunlaşdırılmasını tələb edir. 137. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə haqqında Qanunda əsas zəif məqam qanunun tətbiqi və

68

Əksər nazirlik və qurumların fəaliyyət planlarını təqdim etməsinə baxmayaraq, İƏİT-ə görə keyfiyyət yüksəldilməlidir. İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 69

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 70

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq

30

sanksiyalar məqsədilə digər qanunlara əsaslanaraq həyata keçirilməsi, lakin bu qanunların Qanunda aydın şəkildə əks olunmamasıdır. 138. Digər qanunların icrasına 2005-ci ildə başlanılmış və ya onlara dəyişiklik edilmişdir. Bu qanunlara Dövlət Məmurları tərəfindən Maliyyə Məlumatlarının Təqdim edilməsi, İnformasiyanın əldə edilməsi hüququ, Məhkəmə hüquq şurası və İnzibati icraat haqqında qanun da daxildir. Məhkəmələr və Hakimlər haqqında Qanuna dəyişikliklər (1997) hakimlərin işə götürülməsi və onların toxunulmazlığı ilə bağlı yeni prosedurları müəyyənləşdirdi. 139. 2009-cu ildə çirkli pulların yuyulmasına qarşı hüquqi institusional mexanizmlər yaradıldı. Azərbaycanın hüquqi-normativ bazası Çirkli Pulların Yuyulması və Terrorizmlə mübarizə üzrə beynəlxalq standartlara uyğunlaşdırıldı. Azərbaycanda hazırda bu sahədə BMT konvesiyalarına, Maliyyə Cinayətləri ilə Mübarizə üzrə Beynəlxalq Qrup (FATF) 40+9 tövsiyələrinə və Aİ-nin müvafiq direktivlərinə uyğun fəaliyyət həyata keçirilir. Kriminal Yollarla Əldə olunmuş Vəsaitlər və Digər Əmlakın Qanuniləşdirilməsi və Terrorizmin Maliyyələşdirilməsinin Qarşısının alınması haqqında Qanun (2009) bütün növ maliyyə institutları, qeyri-maliyyə biznesi və peşələri üçün şübhəli transaksiyalar barədə məlumat verilməsi və onların təhlil edilməsi üçün sistem formalaşdırır. 140. 2000-ci ildə qəbul olunmuş Cinayət Məcəlləsi 2004 və 2011-ci illərdə qulluq mövqeyindən sui-istifadə, fəal və passiv rüşvətxorluq, rəsmi səlahiyyətlərindən sui-istifadə, çirkli pulların yuyulması və müsadirə ilə bağlı müddəaları əks etdirmək məqsədilə dəyişikliyə uğramışdır. 2006-cı ildə Cinayət Məcəlləsinə edilən dəyişikliklər Korrupsiya üzrə Cinayət Qanunu Konvensiyası ilə daha uyğun hala gətirmişdir. Dəyişikliklərdə fəal və passiv rüşvətxorluq, dövlət məmuru anlayışlarının yenidən açıqlanması, aktiv və passiv rüşvətxorluq üzrə sanksiyaların gücləndirilməsi, qulluq mövqeyindən sui-istifadənin kriminallaşdırılması öz əksini tapır. Bəzi zəif məqamlara baxmayaraq (aşağıda qeyd olunur), GRECO öncəki qiymətləndirmə və uyğunluq hesabatlarında bir sıra narahatçılıqların aradan qaldırılması sahəsində xeyli işlər görüldüyünü qeyd edir.71 141. Korrpusiyaya qarşı hüquqi-normativ bazadakı əsas boşluq 2011-ci ildə aradan qaldırılmışdır. Öncə dövlət məmurları arasında korrupsiya hallarının olması anlayışının müxtəlif qanun və tənzimləmələrdə dövlət məmuru üçün müxtəlif terminlərdən istifadə etməsi müşahidə olunurdu. Hüquqi bazanın müxtəlif elementləri “dövlət xidmətçiləri”, “dövlət məmurları” və “rəsmi şəxslər” kimi müxtəlif terminlərdən istifadə etmişdir. Eyni zamanda, müxtəlif sektorda çalışan dövlət işçiləri üçün hansı hüquq və öhdəliklərin tətbiq olunduğu aydın deyildi və əsas boşluq bəzi kateqoriya dövlət sektoru işçilərinin hər hansı qanunla əhatə olunmaması halı idi.72 2011-ci ildə cinayət məcəlləsinə dövlət məmuru anlayışının dəqiqləşdirilməsi ilə bağlı edilən dəyişikliklər korrupsiyada əli olan dövlət məmurları və dövlət sektorunda çalışan işçiləri əhatə etmişdir. GRECO 2012-ci ildə məsələnin qənaətbəxş şəkildə aradan qaldırıldığını qeyd edir.73 142. Dövlət sektorunda maraqlar zidiyyətinə gəldikdə isə Dövlət Qulluğu haqqında Qanun maraqlar ziddiyyətinin qarşısının alınması məqsədilə çərçivə formalaşdırır. Korrupsiya ilə Mübarizə haqqında Qanunda maraqlar ziddiyyəti məsələsini müəyyənləşdirərək dövlət məmuru ilə birgə

71

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2012. Üçüncü Qiymətləndirmə Raundu: Azərbaycan üzrə Uyğunluq hesabatı. Strasburq 72

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 73

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2012. Üçüncü Qiymətləndirmə Raundu: Azərbaycan üzrə Uyğunluq hesabatı. Strasburq

31

onun yaxın qohumunun çalışmasına icazə verilmir. Lakin seçgi yolu ilə vəzifəyə gəlmə istisna təşkil edir. Vəzifəli Şəxslərin Fəaliyyətində Maraqlar Toqquşmasının Qarşısının Alınması haqqında Qanun layihəsi 2010-cu ildən etibarən qəbul edilməmişdir, lakin burada hədiyyə, şirkət sahibkarlığı, siyasi fəaliyyətlər, dövlət resurslarından istifadə və özəl sektora üz tutan dövlət məmurları məsələlərinə toxunulur. 4. Institusional Mexanizmlər və Potensial 143. Bir sıra anti-korrupsiya institutları bu yaxınlarda qurulmuşdur və onların potensialı gücləndirilməkdədir. Bu sahədə ixtisaslaşmış institutlar mövcuddur və ya onlar nazirliklərin və mərkəzi bankın şöbələri kimi fəaliyyət göstərir. Potensialın yaradılması fəaliyyətinin davam etdirilməsi ilə yanaşı nazirlik və ixtisaslaşmış qurumlar korrupsiyaya qarşı tədbirlər və onun araşdırılması sahəsində əlaqə və əməkdaşlıqların inkişaf etdirilməsi sahəsində çalışırlar. Fraqmentasiya və hüquqi sədlərin mövcud olması korrupsiya hallarının təhqiqatı və araşdırılmasına təsir edir, lakin son illər bu sahədə qurumlararası birgə təlimlərin təşkili sahəsində irəliləyiş əldə olunmuş və 2009-cu ildə korrupsiya hallarının aşkar edilməsi, araşıdırılması və tədqiqi və bununla bağlı qərarın qəbul edilməsi kimi sahələri əhatə edən korrupsiya ilə əlaqədar cinayətlər barədə vahid informasiya bazasının fəaliyyətə başlaması müsbət dəyişiklikdir.74 Baş Prokurorluğun Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Şöbəsi vasitəsilə bütün təhqiqat orqanlarının bu bazaya çıxışı mümkündür. 144. Əsas ixtisaslaşmış korrupsiyaya qarşı mübarizə orqanları aşağıdakılardır: 145. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə üzrə Komissiya. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə üzrə Komissiya (KMK) hökumətin korrupsiyaya qarşı mübarizə siyasətini həyata keçirən əsas əlaqələndirici qurumdur. KMK-nin tərkibinə on beş üzv daxildir: beşi Prezident, beşi Parlament və beşi Konstitusiya Məhkəməsi tərəfindən təyin olunur. 146. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Şöbəsi. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Şöbəsi (KMŞ) Baş Prokurorluq nəzdində 2005-ci ildən etibarən fəaliyyət göstərir. KMŞ-nin vəzifələrinə korrupsiya və korrupsiya ilə bağlı cinayətlərin təhqiqatı və araşdırılması aiddir. Digər funskiyası korrupsiya və korrupsiyanın qarşısının alınması ilə bağlı ictimaiyyətin məlumatlılığının artırılmasından ibarətdir. Bu qurum korrupsiya halları ilə bağlı bütün məlumatların hüquq mühafizə orqanlarından qəbul edilməsi səlahiyyətinə malikdir, lakin 2011-ci ilə qədər KMŞ-in xüsusi təhqiqat tədbirləri görməyə səlahiyyəti çatmırdı. Detektiv Araşdırma Fəaliyyəti ilə bağlı Akta əsasən KMŞ xüsusi təhqiqat tərbirləri həyata keçirmə səlahiyyətinə malikdir və bununla da daha çox rüşvətxorluq və digər korrupsiya növləri ilə bağlı könüllü məlumatlara əsaslanmır.75 Şöbə ildə bir dəfə Prezident və KMK-nə hesabat verir. KMŞ-nin araşdırma və təhqiqat üçün kifayət qədər resursları və səlahiyyəti mövcuddur. 76 147. Maliyyə Monitorinq Xidməti. Maliyyə Monitorinq Xidməti (MMX) 2009-cu ildə Mərkəzi Bankın nəzdində yaradılmışdır. Onun əsasnaməsinə əsasən MMX cinayət yolu ilə əldə edilmiş pul vəsaitləri və terrorizmin maliyyələşdirilməsi ilə bağlı şübhəli maliyyə transaksiyalarını araşdıran

74

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 75

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2012. Üçüncü Qiymətləndirmə Raundu: Azərbaycan üzrə Uyğunluq hesabatı. Strasburq 76

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris.

32

müstəqil maliyyə təhqiqat qurumudur. İnstitutun direktoru və direktor müavini Prezident tərəfindən təyin olunur və ona hesabat verir. 20 000 AZN məbləğində və ondan artıq əməliyyatlar barədə MMX-nə məlumat verilməlidir. 148. Digər təhqiqat qurumları. Korrupsiyaya qarşı mübarizədə iştirak edən digər qurumlar və nazirliklərin nəzdində fəaliyyət göstərən şöbələr aşağıdakılardır: (i) Istintaq fəaliyyətləri Baş Prokurorluq, Naxçıvan Muxtar Respublikasının Prokurorluğu və rayon və şəhər prokurorluqlarından ibarətdir. Bu orqanlar rüşvətxorluq, toxunulmaz şəxslər, Prezidentin səlahiyyətindən sui-istifadə, hakimlər və gömrük məmurları ilə əlaqədar fəaliyyətləri həyata keçirir. (ii) Dövlət maliyyəsini və dövlət tərəfindən maliyyələşdirilən bütün orqanların, o cümlədən dövlət müəssisələrinin maliyyə idarəetməsini və nəzarətini həyata keçirən MN dövlət tərəfindən maliyyələşdirilən təşkilatların maliyyə fəaliyyətlərini yoxlamaq səlahiyətinə malikdir. Korrupsiya ilə bağlı istənilən şünhəli məqam prokurorluğa bildirilməlidir.77 Sonuncu HP-nın da məsuliyyətidir. (iii) Milli Bank və Qiymətli Kağızlar üzrə Dövlət Komitəsi banklar və birja maklerlərindən şübhəli transaksiyalarla bağlı məlumatları toplayır. (iv) Milli polisin nəzdində mütəşəkkil cinayətlərə qarşı mübarizə şöbəsi fəaliyyət göstərir ki, şöbə korrupsiya hallarının araşdırılması ilə məşğuldur. (v) Vergilər Nazirliyinin nəzdində Təhqiqat Şöbəsi fəaliyyət göstərir və şöbə vergidən yayınma halları ilə bağlı korrupsiya cinayətlərini araşdırır. (vi) Daxili İşlər Nazirliyi və Milli Təhlükəsizlik Nazirliyi korrupsiya hallarının aşkar edilməsi səlahiyyətinə malikdir. (vii) Daxili təhqiqat orqanları Ədliyyə Nazirliyi, Dövlət Gömrük Komitəsi və Dövlət Sərhəd Xidmətinin nəzdində də fəaliyyət göstərir. 149. Hər nazirliyin nəzdində daxili nəzarət şöbəsi mövcuddur və müvafiq şöbə mümkün qanun pozuntularını araşdırır. Nazirlik nizam-intizam tədbirləri barədə qərar qəbul edə bilər. Əgər cinayət törədilibsə, nazirlik bu halla bağlı prokurorluğu təhqiqatın davam etdirilməsi məqsədilə məlumatlandırır. Dövlət Qulluğu haqqında qanun bir il ərzində əmək haqqının tutulması, həmin təsnifatdan olan, lakin vəzifə maaşı aşağı olan vəzifəyə keçirilmə, ixtisas dərəcəsinin aşağı salınması və işdən çıxarılma kimi bir sıra nizam-intizam tədbirlərini əhatə edir. 150. 2012-ci ildə dövlət idarəçiliyinin islahatlarının bir hissəsi kimi Prezident yanında Vətəndaşlara Xidmət və Sosial İnnovasiyalar üzrə Dövlət Agentliyi yaradılmışdır. Birbaşa korrupsiyaya qarşı mübarizədə iştirak etməsə də yeni agentlik vətəndaşlara bir pəncərəli və elektron hökumət sistemi əsasında xidmət göstərərək korrupsiya üçün imkanların azaldılmasına xidmət edir.78 İslahatların tərkib hissəsi kimi yeni xidmət-ASAN Xidmət-yeni dövlət agentliyinin

77

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 78

Avropa Komissiyası. 2013. Azərbaycanda Avropa Qonşuluq Siyasətinin İcrası: 2012-ci ildə əldə olunan İrəliləyişlər və Fəaliyyət üçün Tövsiyələr. Brüssel.

33

nəzdində yaradılmışdır. ASAN xidmət Bakıda pilot mərkəzə malikdir və paytaxtın müxtəlif rayonlarını əhatə edir. 2013-cü ildə xidmət mərkəzləri genişləndirilərək ölkənin digər ərazilərini də əhat edəcək. Xidmət mərkəzlərinin ictimai xidmətlərdən əhalinin məmnuniyyətinin artırılmasına və korrupsiya hallarının qarşısının alınmasına xidmət edəcəyi gözlənilir. 2012-ci ildə on növ xidmət sahəsi vardı və bu xidmətlər əsasən qeydiyyat məqsədilə göstərilirdi. 151. Ədliyyə. 2010-cu ildən etibarən korrupsiya halları üçün ixtisaslaşmış hakimlər fəaliyyət göstərmir, lakin həmin il GRECO-nun hesabatına görə 15 hakim korrupsiyaya qarşı mübarizə məqsədilə vəzifələrinin icrasına başlamışdır. Lakin hakimlərin bu funksiyanın icrasını həyata keçirmək məqsədilə peşə təlimi keçdiyi məlum deyil.79 Hakimlərin müstəqil və tərəfsiz olması lazımdır. Bunun təmin edilməsi məqsədilə hakimlər prokurorluqdan bir sıra toxunulmazlıqla təmin olunur. Lakin elə bu da korrupsiyada əli olan hakimlərin təhqiqat və istintaqa cəlb edilməsini çətinləşdirir. Hakimləri vəzifə müddəti başa çatmayınca işindən uzaqlaşdırmaq çətindir. Onlar yalnız Milli Məclisin qərarı ilə uzaqlaşdırıla bilər, lakin Prezident onlara qarşı işin açılmasına təşəbbüs edə bilər. 152. Dövlət Qulluğu. Azərbaycanın dövlət qulluğu son zamanlar həyata keçirilən tədbirlər nəticəsində daha çox fəaliyyət nəticələrinə əsaslanan olmuşdur və etik davranış qaydaları və korrupsiya üzrə təlimin keçirilməsinə daha tez-tez rast gəlinir. Dövlət qulluqçuları üçün etik davranış qaydaları və korrupsiya ilə bağlı kifayət qədər təlimlərin keçirilməsi korrupsiyaya qarşı mübarizə üçün mühüm tədbir hesab edilə bilər. Dövlət Qulluğu haqqında Qanunda (2000) rəqabət əsasında vəzifəyə seçilmənin dövlət qulluğunun əsas prinsiplərindən olduğu qeyd olunur. İşə götürmə şəffaflığın artırılması və fəaliyyət nəticələri əsasında işə götürməni təmin etmək məqsədilə rəqabət əsasında imtahanlar və ya müsahibələr vasitəsilə həyata keçirilir. Bundan öncə dövlət qulluğuna işə götürülmə hər nazirlik və ya qurumun özü tərəfindən həyata keçirilirdi, lakin bu proses 2006-cı ildən etibarən mərkəzləşdirilmişdir. Prezident yanında yaradılmış Dövlət Qulluğu Məsələləri üzrə Komissiya dövlət qulluğu ilə bağlı işləri həyata keçirir, buraya xüsusilə dövlət qulluğuna işə götürülmə daxildir.

153. Nazirliklərin artıq işə götürmə ilə məşğul olmamasına baxmayaraq, onlara bonusların paylanılmasında müəyyən çeviklik verilir ki, bu da korrupsiya və ya tərchiçiliklə nəticələnə bilər. Premiyalar kimi əlavə əmək haqları hər qurumun rəhbərliyi tərəfindən müəyyən olunur.80

154. Dövlət İdarəçilik Akademiyası 1999-cu ildə yaradılmışdır və burada dövlət qulluqçuları üçün peşə təlimləri həyata keçirilir. Etik davranış qaydaları üzrə təlimlər də təlimlər siyahısına daxil edilib, lakin korrupsiya üzrə təlimlərin hansı müddətdən bir keçirildiyi və məcburi olub-olmadığı məlum deyil.81 2007-c ildə Milli Məclis dövlət qulluqçularının etik davranış qaydaları haqqında qanun qəbul etmişdir. Eyni qaydalar vergi məmurları, gömrük məmurları və polis üçün də qüvvədədir. 5. Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Qanunları və Tənzimləmələri ilə bağlı seçilmiş

79

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq

80

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 81

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq.

34

məsələlər 155. Azərbaycanın korrupsiyaya qarşı mübarizə ilə bağlı qanunverici və tənzimləyici bazasında son on ildə mühüm irəliləyişlərə nail olunmasına baxmayaraq, bəzi zəif məqamlar və boşluqlar hələ də qalmaqdadır. Bu bölmədə inkişaf tərəfdaşlarının ölkədə fəaliyyətinə risk yaradan əsas məsələlər qeyd olunur. 156. Gömrük. Korrupsiyanın qarşısının alınması və şəffaflığın artırılması səyləri çərçivəsində 2012-ci ilin əvvəlində yeni gömrük məcəlləsi qəbul edilmişdir. Dövlər Gömrük Komitəsi yeni gömrük məcəlləsinin icrası məqsədilə ikinci dərəcəli qanunvericiliyi və gömrük məmurları üçün yeni etik davranış qaydalarını qəbul etmişdir.82 Bundan əlavə, Kabinet üstünlük verilən və verilməyən istehsal mənbəli məhsulların müəyyənləşdirilməsi məqsədilə yeni gömrük məcəlləsi çərçivəsində qaydaların layihəsini qəbul etmişdir.

157. Vergilər. Vergilər Nazirliyinin əməkdaşlarının əlavə rüsumlar tələb etməsi ilə bağlı şikayətlərin çoxluğu tariff.az və rusum.az internet səhifələrinin yaradılması ilə nəticələnmişdir. Saytların rəsmi rüsumların siyahısını nəşr etməklə şəffaflığın artırılması və korrupsiyanın azaldılmasına xidmət edəcəyi gözlənilir.83 Vergi Məcəlləsinə 2012-ci ildə dəyişiklik edilmişdir və Vergilər Nazirliyi biznesin yaradılması prosedurlarının məsrəflərini və sayını azaltmaq məqsədilə hüquqi şəxslərin elektron qeydiyyatına başlamışdır. Yeni iki tərəfli mesajlaşma xidməti 2012-ci ildən etibarən fəaliyyət göstərir və vergi ödəyicilərindən hüquqi tələblər və onların vergi məsuliyyəti ilə bağlı məlumatların yayılmasına xidmət edir.84 Bundan əlavə, Vergilər Nazirliyi kompüterdə həyata keçirilə bilən audit sisteminin istifadəsinə başlamışdır. Bütün bu təşəbbüslər səmərəliliyin artırılması və korrupsiya imkanlarının qarşısının alınmasına xidmət edir.

158. Rüşvətxorluq, qulluq mövqeyindən sui-istifadə və hədiyyələr. Cinayət Məcəlləsinin rüşvətxorluq və qulluq mövqeyindən sui-istifadə haqqında müddəalarına 2011-ci ildə dəyişiklik edilmişdir, bununla da rüşvətin “təklif olunması” və “rüşvət verilməsinə vəd” və təklifin və vədin qəbul edilməsi aydın şəkildə kriminallaşdırılmışdır. Bundan öncə rüşvət “təklifi” və “vədi” və təklif və vədin qəbulu Cinayət Məcəlləsində əhatə olunmurdu. Cinayət Məcəlləsinə edilən 2011-ci il dəyişiklikləri fəal və passiv rüşvətxorluq və təklif və vədin qəbulu kimi müddəaları da əhatə edir. 2011-ci ildə Cinayət Məcəlləsində digər təkmilləşdirmələr qulluq mövqeyindən sui-istifadə ilə bağlı (yəni, səlahiyyətli şəxsin qulluq mövqeyindən qeyri-məqbul istifadəsi) olmuşdur. Yeni müddəalar aydın şəkildə rüşvətin “təklif olunması” və “rüşvət verilməsinə vəd” və onların qəbul edilməsini, üçüncü tərəf benefisiarların rüşvət təklifi və onun alınmasına cəlb olunmasını əhatə edir. Bu dəyişikliklər milli və xarici dövlət məmurlarına aid edilir. Lakin rüşvət verən və alan şəxs rüşvət vermə haqqında müvafiq dövlət orqanına könüllü məlumat verdikdə cinayət məsuliyyətindən azad edilir.85 159. Dövlət məmurlarına hədiyyələrin verilməsi ilə bağlı boşluq qalmaqdadır. Dövlət qulluqçularına hədiyyələrin verilməsi Korrupsiyaya qarşı Mübarizə haqqında qanunla idarə olunur,

82

Avropa Komissiyası. 2013. Azərbaycanda Avropa Qonşuluq Siyasətinin İcrası: 2012-ci ildə əldə olunan İrəliləyişlər və Fəaliyyət üçün Tövsiyələr. Brüssel. 83

Şahin Abbasov. Azərbaycanda Korrupsiya ilə Mübarizə: Dişli Missiya?, Luca Franza. 2012 (yanvar 13) 84

Avropa Komissiyası. 2013. Azərbaycanda Avropa Qonşuluq Siyasətinin İcrası: 2012-ci ildə əldə olunan İrəliləyişlər və Fəaliyyət üçün Tövsiyələr. Brüssel. 85

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2012. Üçüncü Qiymətləndirmə Raundu: Azərbaycan üzrə Uyğunluq hesabatı. Strasburq

35

lakin Milli Məclisdə hədiyyənin verilməsi və rüşvətin fərqliliyi ilə bağlı qızğın debatlar getmişdir.86 Dövlət qulluqçuları tərəfindən qəbul edilən 50 yevro civarında hədiyyələr işlədikləri qurumun əmlakı hesab edilir, lakin ondan artıq məbləğdə hədiyyələr asanlaşdırma üçün ödənişlər hesab edilir.87

160. Müsadirə. İstənilən növ rüşvətxorluq nəticəsində əldə olunmuş əmlakın müsadirəsinə icazə vermək məqsədilə 2006-cı ildə cinayət məcəlləsinə dəyişiklik edilmişdir. Cinayət məsuliyyətinə cəlb etmə həbs və ya cərimələrlə tətbiq oluna bilər. Dəyişiklik edilmiş cinayət məcəlləsi hazırda əldə olunmuş əmlakın müsadirəsi mümkün olmadıqda onun qarşılığında eyni dəyərdə əmlakın müsadirəsinə icazə verir. (Eyni zamanda ―dəyərin müsadirəsi kimi qeyd olunur və korrupsiya nəticəsində əldə olunan vəsaitlərin dəyərinin ekvivalentində aktivlərin müsadirə oluna biləcəyi anlamına gəlir.) Lakin dəyişiklik edilmiş cinayət məcəlləsi üçüncü şəxslərin əlinə keçmiş əmlakın müsadirəsi ilə bağlı heç bir müddəanı qeyd etmir və bunun da nəticəsində rüşvət alan və bundan faydalanan şəxslər belə bir müddəanın olmamasından yararlana bilər. Bu da qanunda böyük boşluqdur.88 Bundan əlavə, GRECO-nun hesabatına görə korrupsiya vəsaitlərinin müsadirəsi Cinayət Məcəlləsində qeyd olunmasına baxmayaraq, nadir hallarda baş verir. 89

161. Dövlət qulluqçularının maliyyə deklarasiyaları. Dövlət Qulluğu haqqında qanun çərçivəsində dövlət qulluqçularından çalışdıqları qurumun rəhbərliyinə illik şəxsi gəlirləri və əmlakı ilə bağlı hesabat vermələri tələb olunur. Zəruri məlumatlara əlavə gəlirin mənbəyi, növü və məbləği haqqında məlumatlar daxildir. İllik deklarasiyalarla bağlı prosedurlar Dövlət Məmurları tərəfindən Maliyyə İnformasiyalarının Təqdim edilməsi ilə bağlı Prosedurların Təsdiq olunması haqqında Qanunla (2005) tənzimlənir. Prezident və Milli Məclisin üzvləri öz deklarasiyalarını KMK-ə təqdim edir. Maliyyə deklarasiyaları sistemi ilə bağlı problem ondan ibarətdir ki, bu məlumatın doğruluğunun necə yoxlanılması aydın deyil.90 GRECO bununla bağlı narahatçılığını 2006-cı ildə ifadə etmişdir, lakin informasiyanın düzgünlüyünün yoxlanılması və ya ictimaiyyətə açıqlanması ilə bağlı 2010-cu il GRECO hesabatından bu vaxta qədər heç bir irəliləyiş qeydə alınmamışdır.91 İƏİT-in hesabatına görə dövlət məmurlarının gəlirlərinin elan edilməsi ilə bağlı qanuni məsuliyyəti tətbiq edilmir.92

162. Hüquqi şəxslərin mühakiməsi. Azərbaycanda müvafiq orqanlar hüquqi şəxslər tərəfindən törədilən cinayətlərlə bağlı məhdud məlumatlara malikdir93 və nəticədə hüquqi şəxslərin əli olduğu korrupsiya haqqında qanunvericlik bazasında zəiflik mövcuddur. GRECO özəl sektorda

86

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 87

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 88

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 89

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 90

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 91

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2010. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Uyğunluq Hesabatına Əlavə. Strasburq 92

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 93

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq .

36

rüşvətxoluqla bağlı müvafiq müddəaların Cinayət Məcəlləsində əks olunması barədə tövsiyəsinin nəzərə alınmadığı ilə bağlı narahatlığını ifadə etsə də, hökumət cinayət məcəlləsinin mövcud müddəalarını kifayət hesab edir.94 Lakin hökumət hüquqi şəxs üçün müxtəlif vəzifələrdə çalışan və rüşvətxorluq cinayətlərində əli olan şəxslərin qanunla əhatə olunması məqsədilə məcəllənin dilini sərtləşdirmişdir. Qanunvericilik sistemi korrupsiya nəticəsində zərərə görə mülki məsuliyyət, kiçik inzibati qaydaların pozulmasına görə inzibati məsuliyyət təyin edir, lakin korrupsiya, korrupsiya nəticəsində əldə olunmuş vəsaitlər, qulluq mövqeyindən sui-istifadə ilə bağlı sistemdə heç bir məsuliyyət qeyd olunmur. Inzibati məsuliyyət halında hüquqi şəxslərin korrupsiya, korrupsiya nəticəsində vəsaitlərin əldə olunması və qulluq mövqeyindən sui-istifadə əməllərinə görə inzibati qaydalar pozulmayıbsa məsuliyyət nəzərdə tutulmur.95 Korrupsiyaya qarşı Mübarizə haqqında Qanunda bildirilir ki, hüquqi şəxslər cərimələnə və ya onların fəaliyyətinə xitam verilə bilər, lakin buna görə qanunda cinayət məsuliyyəti nəzərdə tutulmur. GRECO hüquqi şəxslərin rüşvətxorluq, korrupsiya nəticəsində vəsaitlərin əldə olunması, qulluq mövqeyindən sui-istifadəyə görə məsuliyyətə cəlb edilməsi normasının yaradılmasını, sanksiyaların isə daşındırıcı olması məqsədilə daha da sərtləşdirilməsini qeyd etmişdir.96 163. Cinayət və inzibati məsuliyyət hüquqi şəxslər tərəfindən aparılan səhlənkar mühasibata görə tətbiq oluna bilər. Mühasibat uçotu haqqında qanun, Cinayət məcəlləsi, İnzibati xətalar Məcəlləsi bu hallarda tətbiq edilir. Mühasiblər və auditorlar şübhəli mühasibatla bağlı məlumat vermə məcburiyyətində deyil, lakin auditorların Etik Davranışı haqqında Peşəkar Məcəlləsi mövcuddur ki, burada Cinayət məcəlləsinə görə ağır cinayət hesab edilən hallarla bağlı məlumatın verilməsi tələb olunur.97 164. Sonda, hüquqi şəxslərin qeydiyyatı sistemi hüquqi şəxslərin kriminal məqsədlərlə istifadə olunması hallarının qarşısının alınması üçün zəif potensiala malikdir. Hüquqi şəxslərin əsasını qoyan şəxslərin kriminal keçmişinin yoxlanılması qeydiyyat zamanı aparılmır.98 165. Toxunulmazlıqlar. Prezidentə, Milli Məclisin üzvlərinə və Baş Nazirə, o cümlədən hakimlərə müxtəlif toxunulmazlıqlar verilir. Yalnız xüsusi hallarla və prosedurlarla onlar vəzifədən azad edilə və həbs oluna bilərlər99. Bəzi toxunulmazlıqların müstəqillik və siyasi müdaxilələrin qarşısının alınması üçün verildiyi mühüm olsa da, GRECO tövsiyə edir ki, mühakimə toxunulmazlığına malik şəxslərin kateqoriyalarının sayı azaldılsın.100 166. Korrupsiya ilə bağlı məlumat verilməsi və şikayətçilər. Dövlət qulluqçularının korrupsiya şübhələri ilə bağlı məlumat verməsi üçün aydın müddəaları əks etdirən qanunvericilik qəbul olunmamışdır. Bu hal polis üçün istisnadır. Lakin Cinayət Məcəlləsi bütün vətəndaşları, dövlət qulluqçuları və məmurları daxil olmaqla, ağır cinayətlər barədə məlumat verməyə məcbur

94

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2012. Üçüncü Qiymətləndirmə Raundu: Azərbaycan üzrə Uyğunluq hesabatı. Strasburq 95

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 96

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq 97

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq . 98

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq . 99

Xüsusi hallarla bağlı baxın: Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq . 100

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq .

37

edir. Eyni zamanda, korrupsiya ilə bağlı şikayət edən şəxslərin qanunla müdafiəsi yoxdur, bu, Cinayət Prosesində iştirak edən Şəxslərin Dövlət Müdafiəsi haqqında Qanunla şahidlərin təhlükəsizlik tədbirləri üçün istisnadır.101 167. Vətəndaş cəmiyyətinin məhdud iştirakı. QHT-lər də daxil olmaqla vətəndaş cəmiyyəti korrupsiyaya qarşı mübarizə fəaliyyətlərində zəif iştirak edir.102 ŞAKMMS-ın tamamlanması üçün QHT-lərin fikir və rəyləri öyrənilməsinə baxmayaraq, QHT-lərin siyasətin icrasının monitorinqində iştirakı üçün heç bir rəsmi kanal mövcud deyil.103 QHT-lərdən 2 nəfər Qanunvericlik üzrə 28 nəfərdən ibarət İşçi Qrupda vətəndaş cəmiyyətinin üzvləri kimi iştirak edir, lakin onlar KMK-də təmsil olunmur. Korrupsiya qurbanları üçün tədbirlərin görülməsi məqsədilə daha çox resursların təmin olunması səyləri çərçivəsində hökumət vəkillik və hüquqi yardım mərkəzləri yaratmışdır. Bu da vətəndaşlara korrupsiya hallarında onların hüquqları ilə bağlı məlumatın əldə edilməsinə yardım edir. 6. Korrupsiyanın ümumi formaları 168. Korrupsiya və idarəçiliklə bağlı bir sıra qlobal indekslər Azərbaycanda korrupsiyanın geniş yayıldığını qeyd edir, lakin korrupsiyanın dinamikası ilə bağlı kəmiyyət məlumatları və sübutlar əksikdir. Korrupsiya ilə bağlı bir sıra sorğuları həyata keçirməsinə baxmayaraq, hökumət bu sorğuların nəticələrini nəşr etməmişdir.104 Bu bölmədə Azərbaycanda aşkar edilməsi güman edilən korrupsiyanın bəzi əsas formaları təsvir olunur. Məqsəd ölkədə fəaliyyət göstərən inkişaf tərəfdaşlarının qarşılaşa biləcəyi bəzi əsas riskləri vurğulamaqdan ibarətdir. 169. Məmurların sahibi olduğu özəl şirkətlər. Bəzi hökumət rəsmiləri və siyasətçilərin birbaşa iri holdinq şirkətlərinin və digər şirkətlərin sahibi olduğu güman edilir.105 Şirkətlər, həm də ailə üzvlərinin və ya digər qohumların adına ola bilər. Digər hallarda himayəyə söykənən sistemin bir hissəsi kimi biznes sahibləri korrupsiyaya qurşanmış rəsmilərin maraqları üçün çalışır.106 Korrupsiyaya qurşanmış məmurlar maraqlar toqquşması ilə bağlı tənzimləmə və qanunları gözardı edərək, dövlət müqavilələrini öz bizneslərinin xeyrinə əldə etməyə çalışacaq. Şirkət sahiblərinin müəyyənləşdirilməsi, adətən çətindir, çünki şirkətlərin heyəti ictimaiyyətə açıq deyil, məlumatlar asan əldə edilə bilmir. Dövlət müqavilələrinin əldə olunması üçün maraqlar toqquşmasına əlavə olaraq, dövlət məmurları ilə əlaqəsi olan şirkətlər özəl sektorun inkişafı, xüsusilə sektora yeni daxil olan şirkətlər üçün əsas maneələrdən biridir.107 170. Monopoliyalar. İqtisadiyyatın bir sıra sahələrində monopoliyalar mövcuddur. Onlardan

101

Korrupsiya Əleyhinə Ölkələr Qrupu. 2006. Birgə Birinci və İkinci Qiymətləndirmə Raundları: Azərbaycan üzrə Qiymətləndirmə Hesabatı. Strasburq . 102

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 103

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 104

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 105

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 106

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. 107

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9.

38

bəziləri qeyri-rəsmi monopoliyalardır və hökumətlə əlaqələrinə etibar edərək sektora yeni daxil olan şirkətləri sıxışdırır. Ticarət sektoru qeyri-rəsmi monopoliyaların dominantlığı altındadır. Bu şirkətlər adətən gömrük məmurları vasitəsilə yeni bazar iştirakçılarının bazara daxil olmasını əngəlləyərək və ya digər vasitələrlə rəqabəti azaldır və ya ona tamamilə mane olurlar.108 Nəticədə süni artırılan qiymətlər və müəyyən məhsullar üçün vahid təklif meydana çıxır. 171. Asanlaşdıran ödənişlər. Rüşvət adətən vergi yoxlamaları və lisenziyaların alınması məqsədilə verilir.109 Nəticədə, şirkətlər tenderdə dövlət müqavilələrini almaq üçün texniki və ya maliyyə tələblərinə cavab verməyə bilər, lakin buna baxmayaraq, onlar tenderdə iştirak edəcəklər. İnkişaf tərəfdaşları tərəfindən maliyyələşdirilən layihələr kvalifikasiyası olmayan şirkətlərin müqavilələri alma riski ilə üzləşir. 172. Vahid mənbəli sistem. Yuxarıda da qeyd olunduğu kimi, açıq tender satınalmaları qanunda tələb olunan müqavilə üçün minimum məbləğin mövcud olduğu təqdirdə belə həyata keçirilmir. Bir sıra dövlət müqavilələri, adətən iri müqavilələr, uyğunluq, vahid təchizatçı və digər faktorlara əsaslanaraq, vahid mənbəli satınalmaları tətbiq edir. Satınalmalar haqqında qanunda olan belə boşluq satınalan qurumlar üçün bu çevikliyi təmin edir. 173. Şişirdilmiş məsrəflər. Xidmət və malların çatdırılması üçün məsrəflər adətən standart xərclərdən yuxarı göstərilir. Misal üçün bir hesabatda bir km. yolun çəkilməsi üçün xərclər 23 milyon dollar göstərilirsə, bu beynəlxalq standartlardan xeyli yüksəkdir və bu, korrupsiya halının olduğunu sərgiləyir.110 Belə yüksək xərclər köçürülən sakinlərə kompensasiyalar kimi izah olunur. Digər hallarda infrastruktur layihələri çərçivəsində istifadə olunan materialların baha olması himayə sistemi əlaqələri və ya təchizatçı şirkətin sahibinin dövlət məmuru olması səbəbindən baş verir.111 174. Neft sektorunda qanunsuz ödənişlər. Neft sənayesi korrupsiyadan azad deyil, lakin infrastruktur, səhiyyə, təhsil və polis sahələri kimi digər sektorlara nisbətən bu problemdən daha az əziyyət çəkir.112 Bu sektorda korrupsiya hallarının az olması çox güman ki, həm də Azərbaycanın HSŞT-nin üzvü olması nəticəsindədir. Buna baxmayaraq, dövlət vəzifələrini tutan bəzi şəxslər neft sənayesindən gələn gəlirlərin yönləndirilməsi məqsədilə onlardan sui-istifadə edir. Adətən bu, neft gəlirlərində şəffaflığın olması səbəbindən (HSŞT çərçivəsində) dolayı yolla, dövlət büdcəsi, ARDNF və ARDNŞ-dən maliyyələşən dövlət investisiyalarından vəsaitlərin mənimsənilməsi ilə baş verir.113 Siyasi elita onlarla əlaqəsi olan şirkətlərə müqavilə verir. Bununla da həmin şirkətlər keyiyyətsiz iş ərsəyə gətirərək müqavilə çərçivəsində pulların bir qismini xərcləmir, nəticədə də onları mənimsəyirlər. E. Korrupsiyaya qarşı mübarizə riskləri və onların yumşaldılması

108

Bertelsmann Stiftung, BTI 2012 — Azərbaycan Ölkə Hesabatı. Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2012. 109

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris. 110

Hannes Meissner. 2011. ―Azərbaycanda Qeyri-Rəsmi Siyasət: Korrupsiya və Qanunsuz Vəsaitlər. Caucasus Analytical Digest, 24-cü sayı. 111

Hannes Meissner. 2011. ―Azərbaycanda Qeyri-Rəsmi Siyasət: Korrupsiya və Qanunsuz Vəsaitlər. Caucasus Analytical Digest, 24-cü sayı. 112

Luca Franza. 2012 (yanvar 13). “Azərbaycanda Korrupsiya və Neft”. 26 Mart 2013. <http://www.balcanicaucaso.org/eng/Regions-and-countries/Azerbaijan/Corruption-and-oil-in-Azerbaijan-109421 113

Hannes Meissner. 2011. ―Azərbaycanda Qeyri-Rəsmi Siyasət: Korrupsiya və Qanunsuz Vəsaitlər. Caucasus Analytical Digest, 24-cü sayı.

39

175. Həddən artıq korrupsiya halının müşahidə olunduğu mühitdə işləmək üçün risklər mövcuddur. Azərbaycanda, demək olar ki, bütün sektorlarda risklər mövcuddur ki, buraya dövlət maliyyə idarəetməsi, satınalmalar da daxildir və bu da resursların qeyri-səmərəli istifadəsi ilə nəticələnir. Bu hesabatın digər bölmələrində təsvir olunan təşəbbüslər AİB-in Azərbaycanda fəaliyyətlərində şəffaflığın artırılması və hesabatlılığın gücləndirilməsinə töhfə verəcək. Korrupsiya ilə mübarizə tövsiyələri Azərbaycanda AİB-in proqramları üçün mühüm əhəmiyyət kəsb edəcək. 176. AİB İQ-lərin və AİB əməkdaşlarının dələduzluq təklifləri və şübhəli vəziyyətlərin aşkar edilməsi ilə bağlı bacarıqlarının gücləndirilməsi sahəsinə də töhfə verəcək. AİB İQ və digər hökumət tərəfdaşlarının heyəti, o cümlədən biznes icması, vətəndaş cəmiyyətinin AİB-in Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Siyasəti, dələduzluq və korrupsiya hallarının aşkar edilməsi, AİB-ə bu halların araşdırılması məqsədilə inamlı şəkildə məlumat verilməsi ilə bağlı məlumatlılığını artırmaq məqsədilə onlara təlimlər keçəcək. Layihənin icrası ərzində AİB resursların qeyri-düzgün idarəetməsi və ya kadr heyəti və ya materialların texniki və insan resursları gözləntilərini doğrultmaq məqsədilə əvəzlənməsi sahəsində çox diqqətli olacaq. AİB situasiyanın təhlili, təfərrüatlı qiymətləndirmələr, layihə nəticələrinin mütəmadi monitorinqi və qiymətləndirilməsini həyata keçirəcək, eləcə də AİB-in Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Siyasətinin müvafiq müddəalarını layihə sənədləri, kredit sazişləri və tender sənədlərinə daxil edəcək.

IV. HƏYATA KEÇİRİLƏN İSLAHATLAR

A. Həyata keçirilən və planlaşdırılan islahatlar

1. Dövlət maliyyə idarəetməsi 177. HP 2012-2014-cü illər üzrə Strateji İnkişaf Planını həyata keçirir. Fəaliyyətlər beynəlxalq standartların milli mühasibat uçotuna, maliyyə auditinə, performans auditinə və insan resurslarına tətbiqi sahələrini əhatə edir.114 2. Korrupsiyaya qarşı mübarizə 178. Yuxarıda da qeyd olunduğu kimi, hökumət ŞAKMMS çərçivəsində həyata keçirilən səyləri 2012-2015-ci illər üzrə yeni fəaliyyət planı ilə davam etdirir. Yeni Milli Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı şahidlərin şəxsi müdafiəsi və korrupsiya hallarının iştirakçıları üçün yeni qanunvericlik tətbiq edir. Burada, eyni zamanda, korrupsiyada əli olan hakimlərin toxunulmazlığının azaldılması qaydalarına uyğunlaşdırılma da nəzərdə tutulur. Əsas diqqət elektron hökumət səviyyəsində təklif olunan xidmətlərin genişləndirilməsinə ayrılacaq. Birinci mərhələdə 2012-ci ilin aprel ayında elektron hokumət portalı fəaliyyətə başlayır və bir pəncərə sistemi əsasında fəaliyyət göstərir. Hal-hazırda 16 icraçı qurum, Daxili İşlər və Vergilər Nazirlikləri də daxil olmaqla, bu portal çərçivəsində xidmətlər təklif edir. 2012-ci ildə 60 elektron xidmət mövcud idi. 179. Yaxın gələcəkdə 2013-cü ilin ikinci yarısında 300 elektron xidmətin göstərilməsi planlaşdırılır. Bu sistemin istifadəçiləri elektron imza kartlarını aktivləşdirmək üçün fiziki şəxslər üçün 20-30 AZN, dövlət qulluqçuları 135 AZN və kommersiya təşkilatları 168 AZN ödəməklə

114

Avropa Komissiyası. 2013. Azərbaycanda Avropa Qonşuluq Siyasətinin İcrası: 2012-ci ildə əldə olunan İrəliləyişlər və Fəaliyyət üçün Tövsiyələr. Brüssel.

40

həyata keçirəcəklər. İdeya elektron imza kartlarının bir sıra elektron hökumət xidmətlərinə çıxışı təmin etməsindən və bununla da bürokratik əngəllərin aradan qaldırılmasından ibarətdir. Bundan başqa, xidmətlər mümkün korrupsiya hallarının azaldılması və ya tamamilə aradan qaldırılmasına səbəb olacaq. 180. Açıq Hökumətlə bağlı Milli Fəaliyyət Planı (2012-2015) heyətin performans qiymətləndirilməsi və təkmilləşdirilmiş etik davranış qaydalarını əhatə etmək məqəsədilə Dövlət Qulluğu haqqında Məcəllənin layihəsinin hazırlanmasına xidmət edəcək.115 181. Digər səylər məlumatlılığın artırılması kampaniyaları, korrupsiya halları ilə bağlı məlumatın verilməsi üçün qaynar xətlər, broşura və məlumat kitabçalarının paylanılması, radio və TV verilişləri və korrupsiyaya qarşı mübarizə təlimlərindən ibarətdir. Lakin İƏİT bu proqramların hərtərəfli kampaniyalar olduğuna inanmır və onların nəticələrinin aşağı olduğu hesab edilir.116 182. Mütəşəkkil cinayətkarlığa qarşı mübarizə məqsədilə Azərbaycan İNTERPOL-la əməkdaşlığa davam edir.

B. Islahatlara donor dəstəyi 183. Bir sıra inkişaf tərəfdaşlarının təşəbbüsləri həyata keçirilir və ya planlaşdırılır. Təşəbbüs və fəaliyyətlərin sayının çox olması və geniş miqyasını nəzərə alaraq aşağıdakı cədvəldə bu fəaliyyətləri donor və fəaliyyət sahəsinə görə bölərək təqdim edirik: Bu cədvəl müfəssəl deyil və Avropa İttifaqının Bakıdakı nümayəndə heyətinin donor əlaqələndirmə matrisindən, xüsusilə demokratiya və insan haqları matrisi və sosial-iqtisadi matrisdən götürülüb. Əlaqələndirmə matrisləri paylaşılan sənədlərdir və inkişaf tərəfdaşları tərəfindən yenilənir. Azərbaycanda idarəçilik və korrupsiya ilə mübarizə sahəsində inkişaf tərəfdaşlarının təşəbbüsləri

Donor Dəstək sahəsi

Avstriya Cinayətlə mübarizə (planlaşdırılır)

Polislərin təlimi (planlaşdırılır)

Şahidlərin müdafiəsi

Avropa Şurası Pis rəftar və cəzasızlıqla mübarizənin gücləndirilməsi (Aİ ilə birgə)

Azad və ədalətli seçkilər

Ədliyyə siseminə dəstək

Kiber-cinayət və korrupsiyaya qarşı mübarizə

Kriminal qanunvericilikdə insan hüquqlarının müdafiəsi, mətbuatın hüquq və öhdəlikləri

Səmərəli yerli demoktratik idarəçilik

115

Avropa Komissiyası. 2013. Azərbaycanda Avropa Qonşuluq Siyasətinin İcrası: 2012-ci ildə əldə olunan İrəliləyişlər və Fəaliyyət üçün Tövsiyələr. Brüssel. 116

İƏİT. 2010. İƏİT-in Şərqi Avropa və Mərkəzi Asiya üzrə Anti-Korrupsiya Şəbəkəsi. İstanbul Korrupsiyaya qarşı Mübarizə Fəaliyyət Planı. Monitorinqin İkinci Raundu-Azərbaycan Monitorinq Hesabatı. Paris.

41

AYİB Satınalmalar üzrə dövlət agenliyinin və dövlət müəssisələrinin təlimi

Aİ Vətəndaş iştirakı və seçilmiş orqanların hesabatlılığının yüksəldilməsi

Vətəndaş cəmiyyətinin potensialının gücləndirilməsi

Ədliyyə sisteminin müasirləşdirilməsi

Dövlət maliyyə nəzarəti

Mətubatın azadlığı, peşəkarlığı və pluralizminə dəstək

Qanunvericlik mühitinin təkmilləşidirilməsi və vətəndaş cəmiyyəti institutlarının təşkilatı potensialının gücləndirilməsi

Vahid sərhəd idarəetməsi

GIZ Dövlət qulluğu islahatları

Yerli idarəetmə

Ədliyyə və hüquqi islahatlar

Norveç Mətbuat və vətəndaş cəmiyyəti

ATƏT Bakıda və regionlarda hüquqi resurs mərkəzləri

Ədliyyəyə əlyetərlik

Hüquqi təlimlər

Çirkli pulların yuyulmasına qarşı mübarizə

Terrorizmin maliyyələşdirilməsinə qarşı mübarizə

USAID Ədliyyəyə əlyetərlik

Korrupsiyaya qarşı mübarizə

Qanunun aliliyi

Vəkillik və hüquqi məsləhət mərkəzləri

Qaçaqmalçılıqla mübarizə, siyasi proseslərdə vətəndaşların iştirakı

Qadınların iştirakı, qanunun aliliyi

Mətbuatın inkişafı, korrupsiyaya qarşı mübarizə və hüquqi məsləhət mərkəzləri

UNDP Dövlət qulluğunun islahatları

Müxtəlif dövlət qurumlarına potensialın inkişafı ilə bağlı dəstək

Vahid sərhəd idarəetməsi

Birləşmiş Krallıqlar Internet idarəçilik

Söz azadlığı

Dünya Bankı Dövlət investisiyaları potensialının gücləndirilməsi

ədliyyə sisteminin müasirləşdirilməsi

Dövlət sektorunun hesabatlılığı

Daşınmaz əmlakın qeydiyyatı

(22 fevral 2013-cü il məlumatlarına əsasən)

42

C. Mümkün effektivliyin qiymətləndirilməsi 184. 2020-ci ilə qədər diversikasiya olunmuş, əsasən neft gəlirlərindən asılı olmayan, biliklərə söykənən iqtisadiyyatla bağlı məqsədlərinə nail olmaq üçün hökumət neft sektorundan kənarda iqtisadi tərəqqiyə mane olan idarəçilik və korrupsiya ilə bağlı əngəllərin aradan qaldırılmasını həyata keçirməlidir. Görünür ki, hökumət bunu anlayır və 2011-ci ildən bəri korrupsiyanın aradan qaldırılmasına ciddi maraq nümayiş etdirir. İdarəçilik və korrupsiyaya qarşı mübarizə sahələrində sürətli inkişaf və irəliləyişlər problemlərin on illərdir mövcud olmasını nəzərə alaraq mümkün deyil, əksinə davamlı, tədricən həyata keçirilə bilən proses olmasına inanan yanaşma daha realdır. İrəliləyişlər 1990-cı illəri baza kimi nəzərə alaraq qiymətləndirilməlidir. 185. Azərbaycandakı inkişaf tərəfdaşlarına gəldikdə isə onlar səmərəli idarəçilik sahəsində əməkdaşlıq üçün az imkanlara malikdir,117 ən azı bunu zəruri dərin islahatlar sahəsindəki təşəbbüslər üçün qeyd etmək olar. Yuxarıdakı cədvəldə də qeyd olunduğu kimi, bu sahədə inkişaf tərəfdaşlarının bir çox təşəbbüslərinə baxmayaraq, təcrübələr göstərir ki, onların çoxu dərin islahatların keçirilməsi sahəsində uğursuzluqla nəticələnmişdir və ya hökumətin öhdəçiliyini qəbul etdirmək sahəsində uğursuzluğa düçar olmuşdur. İnkişaf tərəfdaşları anlamalıdır ki, Azərbaycanın zəngin neft sərvətinə malik olması və ÜDM-nin faizi kimi çox az donor maliyyələşdirməsinin həyata keçirilməsini nəzərə alaraq, onların DMİ, satınalmalar və korrupsiyaya qarşı mübarizə sahəsində təsiri azdır.118 Lakin inkişaf tərəfdaşları hökumətin mühüm dəstəyi və iradəsi nümayiş olunan sahələrdə idarəçilik islahatlarını həyata keçirə bilərlər. İdarəçilik və korrupsiyaya qarşı mübarizədə sərt mövqe tutmaqdansa, inkişaf tərəfdaşları hökumətin islahatların həyata keçirilməsinə iradəli olduğu sahələri müəyyənləşdirmək və islahat təşəbbüslərinin sürətli nəticələr nümayiş etdirməsini gözləmək əvəzinə, bütün sahələrdə eyni zamanda islahat aparıldığına görə irəliləyişlərin tədricən baş verəcəyini anlamalıdır. Dünya Bankının Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu yol sub-sektorunda tədricən islahatların olacağı yanaşmasının özünü doğrultması nəticəsinə gəlmişdir.119 Belə yanaşmanın geniş idarəçilik islahatları üçün də doğru ola biləcəyi görünür. 186. İnkişaf tərəfdaşları, eyni zamanda aralarında sıx əlaqələndirməyə malik olmaqla idarəçiliklə bağlı problemlərin daha effektiv həllinə nail ola bilərlər. Hökumətə əsas məsələlərdə boşluqların həll edilməsi və aradan qaldırılması məqsədilə birgə fəaliyyət nümayiş etdirməklə inkişaf tərəfdaşları islahatların həyata keçirilməsi sahəsində istənilən təsirə malik ola bilər. 187. Nəhayət, inkişaf tərəfdaşlarının dəstəklədiyi idarəçiliklə bağlı islahatların effektivliyi qismən bu sahə ilə bağlı fəaliyyət göstərən qurumların əksəriyyətinin son zamanlarda yaradıldığı və idarəçiliklə bağlı konsepsiyaların onlar üçün yeni və tam anlaşılan olmaması ilə bağlı inkişaf tərəfdaşlarının çıxardığı dərsdən asılı olacaq. 120

117

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. 118

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. 2010-2012-ci illərdə xarici borc ÜDM-nin 6.0-7.8 faizini təşkil etmişdir. Lakin burada inkişaf tərəfdaşlarının kreditləşdirmə payını müəyyən etmək çətindir, çünki dövlət xarici borcun müfəssəl bölgüsünü aparmır. 119

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.) IEG Working Paper 2011/9. 120

Müstəqil Qiymətləndirmə Qrupu. 2011. Azərbaycan: Dünya Bankının İdarəçilik və Korrupsiyaya qarşı Mübarizədə Ölkə Səviyyəli Əməkdaşlığı. (Azerbaijan: World Bank Country-Level Engagement on Governance an Anticorruption.)

IEG Working Paper 2011/9. Vaşinqton

43

44

V. RİSK MATRİSİNİN İCMALI

Risk Ola bilər

Nisbətən ciddidir

ÖTS dövründə

yumşaldılmamışdır

Yüksək risk(üç sütun da

işarələnmişdir)

Dövlət Maliyyə İdarəçiliyi

(i) Insitusional mexanizmlər və potensial

Planlaşdırma, proqnozlaşdırma, ardıcıllıq və məsrəf-fayda təhlillərinin aparılması sahəsindəki potensialın zəif olması

Müvafiq nazirliklərin və sektorda fəaliyyət göstərən qurumların maliyyə idarəetməsi bacarıqları zəifdir ki, bu da planlaşdırma, investisiya və təmir ehtiyaclarının müəyyənləşdirilməsini əngəlləyir.

Müvafiq nazirliklər və sektorda fəaliyyət göstərən qurumların layihənin idarə edilməsi sahəsində az təcrübəsi var və çox az qurum idarəetmə informasiya sistemlərini tətbiq edir.

Enerji, su və kanalizasiya xidmətləri sektorunda tarif səviyyəsi faktiki məsrəflərdən azdır ki, bu da qurumların maliyyə dayanıqlığı və onların yatırdığı investisiyaların dayanıqlığı üçün təhlükə yaradır.

Su və tullantı su xidmətləri üçün ödənişlərin toplanılması vəziyyəti məhdud sayda sayğacın quraşdırılması, su istifadəçilərinin suya görə rüsum ödənilməsinə etirazı və su müəssisələrinin ödənişləri həyata keçirməyən su istifadəçilərinin su təchizatının

45

dayandırılması ilə bağlı istəyinin olmaması ilə daha da gərginləşir.

Nəqliyyat sektorunda tənzimləyici, infrastrukturun inkişafı, həmçinin fəaliyyət funksiyalarının ayrılmaması maraqlar ziddiyəti yaradır və qeyri-səmərililiklə nəticələnir.

Yeni yol investisiyaları və təmiri səmərəli deyil, investisiya məbləğləri yüksək olduğu halda, təmirin keyfiyyəti qənaətbəxş deyil.

Enerji sektorunda müstəqil tənzimləyici qurumun olmaması energetika sub-sektorunun zəif performansı ilə nəticələnir.

Azərsu hüquqi olaraq müstəqil olsa da, hətta maliyyə dayanıqlığı baxımından da müstəqil fəaliyyət göstərə bilmir

Su müəssisələrinin idarə edilməsi strukturu həddən artıq mərkəzləşdirilmişdir ki, bu da yerli su və tullantı su sistemlərinin saxlanılması və fəaliyyəti üçün əngəl törədir.

(ii) Büdcənin formalaşdırılması və icrası

İllik büdcənin kateqoriyaları genişdir. Burada vəsaitin xərclənmə məqsədləri aydın şəkildə göstərilmir, nəticədə xərcləmələr üzərində ictimai nəzarət çətinləşir.

Planlaşdırma və büdcələşdirmə funksiyaları yaxşı inteqrasiya olunmayıb, nəticədə bu, proqnozlaşdırma, planlaşdırma və büdcənin icrasına təsir edir.

46

Müvafiq nazirliklər və submilli hökumət qurumları uzun müddətli planlaşdırma və büdcənin formalaşdırılması ilə bağlı bacarıqlarını gücləndirməlidir

Orta müddətli xərcləmələr çərçivəsinə (MTEF) və Dövlət İnvestisiyaları Planına (DİP) əsaslanan strateji büdcələşdirmə fəaliyyəti adekvat şəkildə icra olunmamışdır.

DİP icmal formatında məcmu şəkildə funksiya və ya inzibati kateqoriyalara bölünmədən hazırlanır.

ARDNF və digər büdcədənkənar fondlar tərəfindən maliyyələşdirilən proqram və layihələr dövlət investisiyaları planına daxil edilmir.

İİN tərəfindən layihələrin DİP-ə seçilməsi struktur proqramlara və ya orta və uzun müddətli inkişaf üçün hesablanmış məqsədlərə əsaslanmır, eləcə də adətən layihələrin seçim prosesi rəsmi şəkildə xərc-fayda və ya digər sistematik təhlillər aparılmadan həyata keçirilir.

Nazirlik və digər qurumlar MN və İİN-dən müstəqil şəkildə investisiya planlarını birbaşa Prezident Administrasiyası və ya Nazirlər Kabinetinə təsdiqlənmə məqsədilə təqdim edə bilər. Bunun nəticəsində natamam milli investisiya planları formalaşdırıla və donorların maliyyələşdirdiyi layihələrin təsdiqlənməsində

47

ləngimələr yarana bilər.

Sektorlar üzrə master planların olmaması və ya qeyri-adekvat olması DİP-də çatışmazlıqlarla nəticələnir.

Xəzinədarlıq informasiya idarəetməsi sistemi hələ hazırlanmaqdadır ki, bu da pul vəsaitlərinin hərəkətinin müddəti və əhatəsinə təsir edir. Bununla yanaşı, İnvestisiyaların Qiymətləndirmə Sistemi hazırlanmalıdır.

Qanunun tələblərinə baxmayaraq icmal büdcənin həyata keçirilməsi ilə bağlı heç bir hesabat hazırlanmamışdır.

(iii) Layihənin hazırlanması

Bəzi nazirliklərdə ıayihənin hazırlanması və idarə edilməsi bacarıqları mövcud deyil. Layihənin ləngiməsi, yüksək məsrəflər, investisiya layihələrinin iqtisadi və texniki əsaslandırmalar olmadan hazırlanması ilə nəticələnir.

Öncədən büdcənin hesablanması ilə bağlı zəif bacarıqlar, şişirdilmiş xərclər, layihənin tərtibatında orta müddətli dəyişikliklər layihəyə investisiyanın yatırılması xərclərini mühüm dərəcədə artırır

(iv) Maliyyə Uçotu və Hesabat hazırlama

Dövlət sektoru müəssisələrinin hamısında tələb olunan mühasibat uçotu standartlarına uyğun fəaliyyət mövcud deyil

Dövlət və özəl sektorda fəaliyyət göstərən müəssisələrin bəziləri mütəmadi olaraq maliyyə hesabatları hazırlayır və onları ictimaiyyətə açıqlayır.

48

Mühasibat uçotu standartlarının pozulmasına görə tətbiq olunan məsuliyyətə cəlb edilmə və sanksiyalar azdır

Bəzi dövlət qurumları manual mühasibat uçotu sistemlərindən istifadə etməyə davam edir, bəziləri isə qismən avtomatlaşdırılmış sistemi tətbiq edirlər

(v) Audit və Nəzarət

Daxili Audit Aktı qəbul olunmasına baxmayaraq icra olunmur

Adətən müvafiq nazirliklərin daxili nəzarət şöbələrinin olmaması ucbatından gəlirlərin və xərcləmələrin idarə edilməsi üzrəində zəif daxili nəzarət. Effektiv daxili audit şöbələrinin olmaması fondların nəzarətsiz istifadəsinə gətirib çıxa bilər.

Bəzi müvafiq nazirliklərin daxili audit potensialı ciddi şəkildə zəifdir.

Hesablama Palatasının audit nəticələri ictimaiyyətə açıqlanmır.

HP beynəxalq audit standartlarına uyğun olmayan araşdırmaların aparılmasına davam edir

Əksər (hamısının deyil) sukanalların kənar auditi aparılmır

SATINALMA

(i) Qanunverici və tənzimləyici baza

DSQ təklif üçün müraciət, qiymətləndirmə və müqavilənin verilməsi mərhələlərini əhatə edir. Qanun dövlət satınalmalarının planlaşdırılması qaydaları və ya müqavilənin verilməsindən

49

sonra onun idarə edilməsi ilə bağlı heç bir müddəanı əks etdirmir.

DSQ-də dövlət satınalmaları prosedurlarının hansı şərtlərdə seçilməsi ilə bağlı aydın qaydalar mövcud deyil, həmçinin, bu qanun hər satınalma metodu üçün spesifik proseduru izah etmir.

DSQ-ə əsasən digər satınalma metodlarından müqavilə açıq tender üçün həddi keçdikdən sonra istifadə oluna bilər və açıq tender daimi seçim kimi göstərilmir. Bunun nəticəsində də satınalan qurumlar satınalma metodunu seçməkdə və prosesin başladılmasında çevik hərəkət edə bilir.

Satınalma metodlarının əsaslandırılmasında təmin olunan çeviklikdən satınalan qurumlar tərəfindən adətən sui-istifadə olunur

Düzgünlük normaları və səmərəlilik üsulları DSQ-də adekvat şəkildə əhatə olunmur.

(ii) İnstitusional çərçivə və potensial

SDA-nın satınalan dövlət qurumları üzərində səlahiyyətləri məhduddur və əsasən tövsiyələrin hazırlanmasını əhatə edir. SDA satınalmalar prosesinə müdaxilə edə bilməz, qanunsuzluq aşkar olunduqda və ya ictimaiyyətdən şikayət daxil olduqda yalnız prosesi yeddi gün ləngidə bilər.

v

Dövlət qurumlarının satınalma potensialı beynəlxalq standartlara cavab vermir ki, bu da dövlət qurumlarının məhdud

50

təcrübəsindən qaynaqlanır. Potesnial rayon və bələdiyyə səviyyəsində daha da aşağı düşür.

(iii) Satınalma fəaliyyətləri

Tender təkliflərinin təqdim olunması kağız əsaslıdır. Dövlətin elektron satınalma sisteminin olmaması satınalma proseslərinin effektivliyi və şəffaflığına mane olur.

Satınalma bildirişlərində texniki tələblər və münasiblik meyarları aydın şəkildə bir-birindən ayrılmır. Kvalifikasiyası olmayan tender iştirakçıları münasiblik meyarlarına uyğun gəldiyindən seçilə bilir.

DSQ texniki standartların mövcudluğu təqdirdə texniki spesifikasiyalarda texniki standartların tətbiqini tələb etmir.

Satınalınan mallar və ya xidmətlərə görə tender iştirakçılarından kvalifikasiya, potensialın bu sahəyə, qiymətə və mürəkkəbliyə uyğunluğu tələb olunmur.

v

(iv) Dövlət satınalmasının düzgünlüyü

Satınalan qurumların hərəkətlərini tənzimləmək məqsədilə SDA tərəfindən nizam-intizam məcəlləsi hazırlanmamışdır.

Maraqların ziddiyyəti ilə bağlı müddəalar çox genişdir və aydın verilmir.

Ölkədə fəaliyyətə üstünlük verilməsi beynəlxalq rəqabət marağını məhdudlaşdırır.

Tender sənədləri ilə bağlı

51

xərclərin yüksək olması mümkün tender iddiaçılarını müraciətdən yayındırır.

Satınalma meyarı obyektiv və qiymətləndirilə bilən olmamalıdır. DSQ təklif üçün müraciət sənədlərində meyarın qiymətləndirilməsini əks etdirməyi tələb etmir.

DSQ müqaviləni verən qurum və iştirakçı arasında iki mərhələli satınalma prosesi bitmədən danışıqların aparılmasına icazə verir.

Vahid mənbəli satınalmanın tətbiqinə meyllilik rəqabət əsaslı satınalma metodlarının tətbiqini məhdudlaşdırır.

Satınalma imkanlarının göründüyü qədərilə məhdud və düşünülməmiş açıqlanması və dövlət satınalma məlumatlarının yerləşdirilməsi üçün vahid məkanın olmaması

Satınalma qərarlarının qiymətləndirilməsinin və məhkəmə qətnamələrinin nəşr olunması tələbi yoxdur. Nəticədə bu, şəffaflıq və hesabatlılığa mənfi təsir edir.

Ictimaiyyətə açıq olan informasiyanın əksikliyi ucbatından ictimaiyyətin satınalma fəaliyyətlərinə nəzarəti zəifləyir

Güman ki, bəzi dövlət məmurları və siyasətçilər böyük holdinq və digər şirkətlərin birbaşa sahibidir və ya onların ailə üzvləri və ya qohumları bunu həyata keçirir. Şirkətin sahibini müəyyənləşdirmək

52

adətən çətindir, çünki şirkətlərin heyəti ictimaiyyətə açıq deyil və informasiyaya çıxış elə də asan deyil.

Adətən dövlət məmurları ilə əlaqəsi olan qeyri-rəsmi monopoliyalar iqtisadiyyatın əksər sektorlarında mövcuddur ki, bu da süni qiymət artımı və hansısa məhsulun vahid istehsalçısının olması ilə nəticələnir.

KORRUPSİYA

(i) Qanunvericilik və siyasət çərçivəsi

Korrupsiya ilə Mübarizə haqqında Qanun qanunun tətbiqi və sanksiyalarla bağlı digər qanunlara əsaslanır, lakin bu qanunlar Qanunda aydın şəkildə göstərilmir.

Yol verilən hədiyyə həddlərinin yüksək olması asaşlaşdırma ödənişləri vasitəsilə korrupsiyanı gücləndirə bilər.

Üçüncü tərəfin əlində olan əmlakın müsadirə olunması üçün Cinayət Məcəlləsində heç bir müddəa yoxdur

Hüquqi şəxslər korrupsiya, çirkli pulların yuyulması və ticarət zamanı səlahiyyətdən sui-istifadə üçün inzibati qaydalar pozulmayınca cinayətə cəlb olunmur. Bununla da onların yayındırılması mümkün deyil.

Bəzi hallar istisna olmaqla bir çox kateqoriya dövlət məmuru mühakimə toxunulmazlığına malikdir.

Hakimlərin mühakimə toxunulmazlığı var və korrupsiyaya əl atdıqları üçün onları qanunla mühakimə etmək çətindir.

53

Şahidlərin təhlükəsizliyinin təminatı ilə bağlı müddəalar istisna olmaqla korrupsiya ilə bağlı şikayət edən şəxslərin qanunla müdafiəsi üçün müddəalar mövcud deyil

(ii) Korrupsiyanın qarşısının alınması üçün sistemlər və proseslər

Məmurları korrupsiya halları barədə məlumat verməyə məcbur edən qanunvericlik mövcud deyil

Mühasiblər və auditlər şübhəli mühasibat uçotlarını müvafiq qurumlara məlumat vermək məcburiyyətində deyil

Dövlət məmurları üçün maliyyə deklarasiyaları sistemi aydın deyil ki, onlar məlumatın düzgünlüyünü yoxlaya bilsin. Bu da sistemin korrupsiya hallarının aşkar edilməsi effektivliyini və potensialını azaldır.

Hüquqi şəxslərin qeydiyyatı sistemi bu şəxslərin kriminal məqsədlər üçün istifadə olunması hallarının qarşısını alma potensialı məhddudur. Hüquqi şəxsin əsasını qoyan şəxsin kriminal keçmişinin yoxlanılması qeydiyyat zamanı həyata keçirilmir.

(iii) Institusional Potensial

Hüquqi şəxslər tərəfindən törədilən cinayətlər barədə müvafiq qurumların məlumatı azdır.

Nazirliklərin korrupsiya ilə mübarizə fəaliyyət planları keyfiyyətli deyil.

(iv) Ümumi Şirkətlər adətən rüşvəti

54

korrupsiya təcrübəsi

lisenziyanın əldə edilməsi və vergi yoxlamalarına görə verir. Nəticədə şirkətlər dövlət tərəfindən müqavilənin verilməsi üçün texniki və maliyyə tələblərinə cavab verməyə bilər, lakin buna baxmayaraq onlara iştirak üçün icazə verilir.

Xidmət və malların təqdim edilməsinin dəyəri adətən normal qiymətlərdən artıqdır Eyni zamanda, maddi investisiyaların dəyəri adətən yüksək olur ki, bu da layihə xərclərinin artması ilə nəticələnir.

55

VI. RİSKİN İDARƏ EDİLMƏSİ PLANI 188. Riskin idarə edilməsi planında beşinci bölmədə müəyyən olunan risklər bir araya gətirilir və hökumətin hazırda həyata keçirdiyi yumşaltma tədbirləri qeyd olunur. Bu planda, həmçinin, AİB tərəfindən həyata keçirilməsi təklif olunan yumşaltma fəaliyyətləri də göstərilir. AİB-in Azərbaycanda infrastruktur layihələrinə diqqət ayırması səbəbindən AİB-in tədbirləri sektorlar səviyyəli əməkdaşlıqla məhdudlaşacaq.

Yüksək risklər Hökumət tərəfindən həyata keçirilən yumşaltma tədbirləri Təklif olunan AİB fəaliyyətləri

Dövlət Maliyyə İdarəetməsi

1. Dövlət sektorunda inkişaf hədəflərinə nail olmaq məqsədilə resursların səmərəli istifadəsini əngəlləyən zəif planlaşdırma, büdcələşdirmə, monitorinq sistemləri və təcrübələri.

SECO makroiqtisadi modelləşdirmə sahəsində İİN, MN, Mərkəzi Banka dəstəyini təmin edir. MN Aİ və Dünya Bankı ilə birgə İİN-nin və müvafiq nazirliklərin illik dövlət icmal büdcəsinin, OMXÇ və DİP-in hazırlanması məqsədilə potensialının gücləndirilməsi üçün islahatlar proqramı həyata keçirir. MN istismar xərclərinin qarşılanması üçün maliyyənin ayrılmasını yaxşılaşdırmaq məqsədilə investisiya və büdcə şöbələri arasındakı əlaqəni də gücləndirir.

1. Texniki yardım (TY) büdcə və sektor nəticələri ilə əlaqələndirilən orta müddətli investisiya planının formatını hazırlayacaq. 2. Nəticələr, icra və monitorinqə söykənən investisiya planının hazırlanması və xərc-fayda təhlilləri vasitəsilə investisiyaların prioritetləşdirilməsi məqsədilə hökumətin potensialı gücləndiriləcək

2. Infrastrukturun fəaliyyəti və istismarı üçün kifayət qədər maliyyənin ayrılmaması, həmçinin xərclərin az qisminin qarşılanması infrasturukturun dayanıqlığını risk altına alır

MN-nin investisiyalar və istismar xərcləri üçün sonradan maliyyənin ayrılması sahələri arasındakı əlaqələndirmənin gücləndirilməsi məqsədilə investisiya və büdcə şöbələrində daxili tədbirləri həyata keçir

1. Dövlət idarəetməsi sahəsində texniki yardımın təmin edilməsi ilə dövlət orqanlarına xərc prioritetləri, idarəetmə meyarları və sistemlərinin inkişafında yardım etmək. 2. Kapital investisiya məsələləri, əməliyyat və istismar xərclərinin maliyyələşdirilməsi məsələlərinin daha sistematik həllində dövlət qurumlarına yardım etmək. 3. İnvestisiyaların dayanıqlığının təmin edilməsi və özəl sektorun iştirakının gücləndirilməsi məqsədilə MN və digər müvafiq nazirlik və qurumlarla xərclərin qarşılanması, əməliyyat və istismar mexanizmləri haqqında

56

mütəmadi müzakirələr aparılacaq. 4. Hazırki aktivlərdən əlavə gəlir mənbələrinin axtarılması, yəni sayğacların quraşdırılması, müasir fakturaların hazırlanması və ödənişlərin toplanması üsulları, o cümlədən ödənişli yol sisteminin tətbiqinə başlanılması

3. Xərcləmələrin effektiv idarə edilməsinə mane olan və maliyyə itkiləri ilə nəticələnən qeyri-adekvat nəzarət, zəif daxili nəzarət və auditin aparılması.

Aİ-nin dəstəklədiyi DMİ fəaliyyət planı Dövlət Maliyyə Nəzarət Xidməti nəzdində pilot daxili audit bölməsinin yaradılmasını və dövlət institutlarında daxili audit bölmələrinin təsis edilməsini nəzərdə tutur. MN daxili auditdə beynəlxalq standartlarının həyata keçirilməsi məqsədilə strategiya hazırlamağı planlaşdırır Aparılan audit nəticəsində əldə olunan nəticələrə cavab sistemi formalaşdırır Maliyyə və performans auditi üçün milli audit standartları hazırlanmaqdadır

1. Azərbaycanın regional texniki yardıma (RETA) qoşulması ilə mühasibat uçotu və audit təcrübələrinin diaqnostikası həyata keçiriləcək, həmçinin layihənin maliyyə hesabatları və audit rəylərinin hazırlanması məqsədilə icraçı qurumların potensialı gücləndiriləcək. 2. Kənar auditlə bağlı tələblər kredit sazişinin tələblərinə daxil ediləcək.

Satınalmalar

1. Zəif satınalma potensialı ləngimələr, qeyri-səmərəlilik və qeyri-optimal müqavilələrin verilməsi ilə nəticələnir.

UNCITRAL-ın proqramı Azərbaycanda satınalma potensialının gücləndirilməsinə yardım edir. MN mürtəxəssislərin (satınalma da daxildir) attestasiyası sistemini yaratmışdır

(i) 1. Texniki yardımın təmin olunması (RETA 8262 çərçivəsində): Satınalmalarla bağlı islahatların əhatəsinin genişləndirilməsi və fəaliyyətin planlaşdırılması ilə bağlı tapşırıq, (ii) hökumət tərəfindən tələb olunduğu təqdirdə, satınalmalarla bağlı yeni qanunvericiliyin, icra qaydalarının və əlaqədar sənədlərin hazırlanması və yeni qanunvericiliyə uyğun olaraq satınalma qurumlarının potensialının gücləndirilməsinə yardım etmək 2. Satınalmalarla bağlı mütəmadi təlimlərin təşkili və icraçı qurumlar, SDA və digər qurumlar üçün təşkilatın maliyyə vəziyyətinin

57

qiymətləndirilməsi ilə bağlı təlimlərinin təşkili 3. Satınalmaların həyata keçirilməsi məqsədilə icraçı qurumlara yardım etmək üçün satınalmalar üzrə məsləhətçilərin işə götürülməsi 4. Tender iştirakçıları tərəfindən təqdim olunan təkliflərlə bağlı icraçı qurumlar tərəfindən hazırlanan hesabatların düzgünlüyünü yoxlamaq məqsədilə onların təsadüfi əsasda yoxlanılması və təkliflərdə əks olunan məlumatın təsadüfi əsasda yoxlanılması ilə orada əks olunan məlumatın düzgünlüyü və etibarlılığına əmin olmaq 5. AİB İQ-lərə satınalmalar və seçim ilə bağlı yardım etmək məqsədilə daimi nümayəndəliyinin müəyyən əməkdaşını bununla bağlı səlahiyyətləndirəcək.

2. Qeyri-adekvat milli satınalmalar çərçivəsi rəqabəti əngəlləyir.

UNCITRAL-ın proqramı Azərbaycanda satınalma potensialının gücləndirilməsinə yardım edir. Elektron satınalma sistemi tədricən tətbiq olunur (hal-hazırda yalnız elektron elan mərhələsindədir) Beynəlxalq maliyyə institutları tərəfindən maliyyələşdirilən layihələrin satınalma planları olmalıdır və bunlar ictimaiyyətə açıqlanmalıdır.

1. Satınalma planında qeyd edilsin ki, dövlət qurumlarının öncəki satınalma metodları və tenderləri qiymətləndirilməldir. Texniki yardımın təmin olunması (RETA 8262 çərçivəsində): i) Satınalmalarla bağlı islahatların əhatəsinin genişləndirilməsi və fəaliyyətin planlaşdırılması ilə bağlı tapşırıq, ii) KOM-un potesnialını və rəqabətə davamlılığını gücləndirmək məqsədilə mümkün tədbirlərin müəyyənləşdirilməsi məqsədilə tikinti sənayesinin qiymətləndirilməsi iii) hökumət tərəfindən tələb olunduğu təqdirdə, satınalmalarla bağlı yeni qanunvericiliyin, icra qaydalarının və əlaqədar sənədlərin hazırlanması və yeni qanunvericiliyə uyğun olaraq satınalma və nəzarət qurumlarının potensialının gücləndirilməsinə yardım etmək

3. Qeyri-şəffaflıq və kiməsə üstünlüyün verildiyi satınalmalar

1. Vahid mənbəli satınalmaların qarşısının alınmasını davam etdirəcək

58

mühiti rəqabəti zəiflədir. və beynəlxalq rəqabətliliyin mövcud olduğu tenderlərdə geniş iştirakın təşviq edilməsi yolunda səylərini gücləndirəcəkı 2. İcraçı qurumların yoxlama bacarıqlarının gücləndirilməsi məqsədilə təşkilatın maliyyə vəziyyətinin qiymətləndirilməsi ilə bağlı təlimlərin təşkili, icraçı qurumlar tərəfindən tender təkliflərinin qiymətləndirilməsi ilə bağlı hazırlanan hesabatların və təkliflərdə əks olunan məlumatların düzgünlüyünün təsadüfi əsaslarla yoxlanılmasıı 3. Satınalamlar prosesi zamanı maraqlar ziddiyyətinin yoxlanılmasının həyata keçirilməsi

Korrupsiya ilə mübarizə

1. Korrupsiya resursların səmərəli istifadəsi və planlaşdırılan inkişaf nəticələrinə nail olunmasına təhlükə yaradır

Maraqlar ziddiyyətinin qarşısının alınması haqqında Qanun hazırlanır. Çirkli pulların yuyulması ilə bağlı halların araşdırılması üzrə təhqiqat və hüquq mühafizə orqanları üçün təlim mexanizminin yaradılması

1. İQ-lərin və AİB-in dələduzluq əsnasında ərsəyə çıxan təkliflərin və qeyri-qanuni əməkdaşlıqların müəyyənləşdirilməsi bacarıqlarının gücləndirilməsi 2. AİB-in Anti-Korrupsiya Siyasəti, dələduzluq və korrupsiyanın aşkar edilməsi və AİB-ə narahatlıqlarla bağlı necə rahat müraciət edilməsinə dair İQ-lər, digər hökumət tərəfdaşları, biznes mühiti və vətəndaş cəmiyyətinin məlumatlılığının artırılması; 3. Müfəssəl situasiya təhlilləri, təfərrüatlı qiymətləndirmə və layihə nəticələrinin mütəmadi monotorinqi və qiymətləndirilməsini həyata keçirmək 4. AİB-in anti-korrupsiya siyasəti ilə bağlı müvafiq müddəaları kredit və layihə sazişlərində, eyni zamanda tender sənədləşmələrində qeyd etmək

AİB = Asiya İnkişaf Bankı, ÇPM = çirkli pulların yuyulmasına qarşı mübarizə, İQ = icraçı qurum, Aİ = Avropa İttifaqı, RBT = rəqabətli beynəlxalq tender, İİN = İqtisadi İnkişaf Nazirliyi, MN = Maliyyə Nazirliyi, RETA = regional texniki yardım, SECO = İsveçrənin İqtisadi Əlaqələr üzrə Dövlət Katibliyi, SDA = Satınalmalar üzrə Dövlət Agentliyi, TY =texniki yardım