unutrasnje trziste evropske unije i osnovne slobode

1

UNUTRAŠNJE TRŽIŠTE EVROPSKE UNIJE

I OSNOVNE SLOBODE

Podgorica, april 2009.

2TRIM MNEEU Approximation in Trade and Single Market PoliciesAn EU-funded project managed by the Delegation of the European Commision to Montenegro

mr Miloš VukčevićInternal Market of the european unIon & four freedoMs

Published by:TRIM MNE - EU Approximation in Trade and Single Market Policies - Slobode 37/II81000 Podgorica, MontenegroTel: +382 20 667 000; 667 001Fax: +382 20 667 002E-mail: [email protected]: www.trim.org.me

This project is funded by the European Union and implemented by a consortium led by GTZ International Services.

For the publisher:Matjaž Logar

Editor:Zvezdana Oluić

Author:Mr. Miloš Vukčević

Prepress and printing:D.O.O. Pro File, Podgorica. ISBN: 978-9940-9196-0-3 Circulation220 copies

Place and Date of publication:Podgorica, April 2009.

This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of the TRIM MNE Project and can in no way be taken to reflect the views of the European Union.

© European Communities, 2009Reproduction is authorised provided that source is acknowledged.

3

The European Union is made up of 27 Member States who have decided to gradually link together their know-how, resources and destinies. Together, during a period of enlargement of 50 years, they have built a zone of stability, democracy and sustainable development whilst maintaining cultural diversity, tolerance and

individual freedoms.

The European Union is committed to sharing its achievements and its values with countries and peoples beyond its borders.

TRIM MNEEU Approximation in Trade and Single Market PoliciesAn EU-funded project managed by the Delegation of the European Commision to Montenegro

mr Miloš VukčevićInternal Market of the european unIon & four freedoMs

Published by:TRIM MNE - EU Approximation in Trade and Single Market Policies - Slobode 37/II81000 Podgorica, MontenegroTel: +382 20 667 000; 667 001Fax: +382 20 667 002E-mail: [email protected]: www.trim.org.me

This project is funded by the European Union and implemented by a consortium led by GTZ International Services.

For the publisher:Matjaž Logar

Editor:Zvezdana Oluić

Author:Mr. Miloš Vukčević

Prepress and printing:D.O.O. Pro File, Podgorica. ISBN: 978-9940-9196-0-3 Circulation220 copies

Place and Date of publication:Podgorica, April 2009.

This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of the TRIM MNE Project and can in no way be taken to reflect the views of the European Union.

© European Communities, 2009Reproduction is authorised provided that source is acknowledged.

5

CITIRANI SLUČAJEVI

Abecedni popis A

Agonese v Cassa di Risparmio di Bolzano, C-281/98, [2000] ECR I-4139.

B Bresciani v Amministrazione Italiana delle Finanze, 87/75, [1976] ECR 129. Bergandi v Directeur général des impost, 252/86, [1988] ECR 1343. Bouhelier, 53/76, [1977] ECR 197. Buet and others v Ministère public, 382/87, [1989] ECR 1235. Blesgen, 75/81, [1982] ECR 1211.

C

Campus Oil Ltd. v Minister for Industry and Energy, 72/83, [1984] ECR 2727. Cinethque SA v Federation nationale des cinemas francais, 60, 61/84, [1985] ECR 2605. Commission v Belgium, 149/79, [1980] ECR 3881. Commission v Belgium, C-2/90, [1992] ECR I-4431. Commission v Denmark, 158/82, [1983] ECR 3573. Commission v Denmark, 106/84, [1986] ECR 833 Commission v Denmark, 171/78, [1980] ECR 447. Commission v Denmark, 302/86, [1988] ECR 4607. Commission v Denmark, C-192701, [2003]. Commission v France, 167/73, [1974] ECR 359. Commission v France, 168/78, [1980] ECR 347. Commission v France, 152/78, [1980] ECR 2299. Commission v France, 21/84, [1985] ECR 1355 Commission v France, 196/85, [1987] ECR 1597. Commission v France, 216/84, [1988] ECR 793. Commission v France, 276/91, [1993] ECR I-6097. Commission v France, C-265/95, [1997] ECR-6959. Commission v France, C-302/00, [2002] ECR I-2055. Commission v Germany, 12/74, [1975] ECR . Commission v Germany, 178/84, [1987] ECR 1227. Commission v Germany, 18/87, [1988] ECR 5427.

6

Commission v Germany, C-131/93, [1994] ECR I-3303. Commission v Germany, C-317/92, [1994] ECR I-2039. Commission v Greece, 132/88, [1990] ECR I-1567. Commission v Greece, C-347/88, [1990] ECR I-4747. Commission v Greece, C-391/92, [1995] ECR I-1621. Commission v Italy, 7/68, [1968] ECR 423. Commission v Italy, 24/68, [1969] ECR 211. Commission v Italy, 169/78, [1980] ECR 385. Commission v Italy, 184/85, [1987] ECR 2013. Commission v Italy, 340/87, [1989] ECR 2305. Commission v Italy, 21/79, [1980] ECR 1. Commission v Ireland, 55/79, 1980 ECR 481. Commission v Ireland, 249/81, [1982] ECR 4005. Commission v Ireland, 45/87, [1988] ECR 4929. Commission v Ireland, 113/80, [1981] ECR 1625. Commission v Portugal, C-367/98, [2002] ECR Commission v United Kingdom, 170/78, [1983] ECR 2265. Commission v United Kingdom, 207/83, [1985] ECR 1201. Commission v United Kingdom, C-30/90, [1992] ECR I-829. Cooperative Co-Frutta SLR v Amministrazione Delle Finanze dello Stato, 193/85, [1987] ECR 2085. Conegate Ltd. V Commissionersof Customs and Excise, 121/85, [1986] ECR 1007 Chemial Farmaceutici, 140/79, [1981] ECR 1. Cullet v Centre Leclerc, 231/83, [1985] ECR 305. Criminal proceedings against Bluhme, C-67/97, [1988] ECR I-8033. Criminal proceedings against Van de Haar and Kaveka de Meern, 177 i 178/82, [1984] ECR 1797. Criminal proceedings against Bordessa and others, C-358/93, 1993 ECR 1995 ECR I-361.

D De Coster, C-17/00, [2001] ECR I-9445. Deutsche Renault v Audi, C-317/91, [1993] I-6227. Dansk Supermarked v Imerco, 58/80, [1981] ECR Ditlev Bluhme, C-67/97, [1998] ECR I-8033. De Peijper, 104/75, [1976] ECR 613. Dubois and Cargo v Garonor, C-16/94, [1995] ECR I-2421.

7

F Flamino Costa v ENEL, 6/64, [1964] ECR 585. Fabricants raffineurs d’huile de graissage v Inter-Huiles, 172/82, [1983] ECR 555. Fietje, 27/80, [1980] ECR 3839. Familiapress, C-368/95, [1997] ECR I-3689.

G

Geigi and Sandoz v EC Commission 52, 53/69, [1972] ECR 787, 845, CMLR 637. Geddo v Ente Nazionale Risi, 2/73, [1973] ECR 865. Graffione, C-313/94, [1996] ECR I-6039.

H

Haahr Petroleum v Åbenrå Havn and others, 90/94, [1997] ECR. H.M. Customs and Excise v Schindler, C-275/92, [1994] ECR I-1039. Humblot v Directeur des services fiscaux, 112/84, [1985] ECR 1367. Hünermund and others v Landesapothekerkammer Baden-Württemberg, C-292/92, [1993] ECR I 6787. I Italian State v Gill and Andres, 788/79, [1980] ECR 2071.

J

Jongeneel Kaas BV v state of the Netherlands, 237/82, [1984] ECR 483.

K

Kikvorsch, 94/82, [1983] ECR 947.

M

Michailidis, C-441/98, [2000] ECR I-7145. Ministère public v Mathot, 98/86, [1987] ECR 809. Melcunie, 97/83, [1984] ECR 2367. Monteil, C-60/90, [1991] ECR I-1547.

8

O Oebel, 155/80, [1981], ECR 837. Oosthoek, 286/81, [1982] ECR 4575. Officier van Justitie v. Sandoz BV, 174/82, [1983] ECR 2445.

P

P. B. Groenveld BV v Produktschap voo Vee en Vlees, 15/79, [1979] ECR 3409. Peureux, 86/78, [1979] ECR 897. Polydor and others v Harlequin and others, 270/80, [1982] ECR 329. Procureur du Roi v Dassonville, 8/74, [1974] ECR 837. R

R v Johnson, 7/78, [1978] ECR 2247. Rau v De Smedt, 261/81, [1982] ECR 3961. REWE-Zentralfinanz v Director der Landwirtschaftskammer westfalen-Lippe, 39/73, [1973] ECR 1039. Rewe Zentrale AG Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein, 120/78, [1979] ECR 649. Riseria Luigi Grddo v Ente natinale Risi, 2/73, [1973] ECR 865. R v Henn and Darby, 34/79, [1979] ECR 3795. R. v Royal Pharmaceutical Society of Great Britain, 266/87, [1989] ECR 1295. Rewe – Zentralfinanz eGmbH v Landwirtschaftskammer, 4/75, [1975] ECR 843 Roussel, 181/82, [1983] ECR 3849.

S

Sacchi, 155/73, [1974] ECR 409. Semeraro Casa Uno and others v Sindaco del Comune di Erbusco and others, C-418/93, 1996 ECR I-2975 Social Fonds voor de Diamantarbeiders v Brachfeld, 3/69, [1969] ECR 211. Sapod-Audic v Eco –Embalalages SA, C-159/00, [2002] ECR I-5031. Schindler, C-275/92, [1994] ECR I-1039. Scharbatke v Germany, C-72/92, [1993] ECR I-5509.

T

Tasca, 65/75, [1976] ECR 291. Torfaen Borough Council v B & Q PLC, 145/88, [1989] ECR 3851.

9

Thompson, 7/78, [1978] ECR 2247. TK-Heimdienst, C-254/98, [2000] ECR I-151.V

Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen, 26/62, [1963] ECR 1. Van Tiggele, 82/77, [1978] ECR 25.

W

Walker v Ministeriet for Skatter og Afgifter, 243/84, [1986] ECR 875. Weinvertriebs-GmbH, 59/82, [1983] ECR 1217.

11

INTRODUCTION

Commercial Law of the European Union cannot be considered as a certain set of regulations valid for one single geographic area. The above mentioned law has not oc-curred as a result of legal evolution and harmonized development of legal institutes and opinions. On the contrary, commercial law was founded on the basis of competition and adaptation between separate economic structures and national interests that assumed different opinions regarding market aims and order of responsibilities.

Therefore, I focused my attention toward free movement of goods, which, in my opinion, represents the core of home trade and also indicates possible solutions in cre-ating shortcuts in realizing regulations of another freedoms. Provisions regarding free movement of goods are also a significant part of Stabilisation and Association Agreement between EU Member States and Montenegro that came into force in January 1st 2008. The essential part of my book is focused on case law, since familiarity with the practice of the Court of Justice of the European Communities regarding interpretation and ap-plication of the free movement of goods regulations adopted by the EU Foundation Agreement is relevant for Montenegro and other countries that are willing to become members of the EU.

The decisions of the Court of Justice of the European Communities, as well as certain conclusions adopted by the Court during cases regarding free movement of goods ( Dassonvile, Cassis de Dijon, Kecic etc.), have become the bases for passing judgements toward another fields of freedom.

It is also essential to explain the importance of this issue to the montenegrin public, since Montenegro has not become a member of EU Community yet. The reason for such an opinion is more than obvious. Many countries, including Montenegro, are more than interested to integrate into EU. The first step that Montenegro took in order to integrate into EU is Stabilisation and Association Agreement between EU Member States and Montenegro. In order to become a valid member of the EU, Montenegro is obliged to fulfill certain conditions prescribed by the EU Member States Agreement. The one of the most important conditions for Montenegro to become a full member of the EU is to adopt the complete valid legal system of the EU, including acquis communautaire. One part of the acquis communautaire is especially focused on legal principles of the home market of the EU.

The manuscript of this book is based on my master thesis-“Free Movement of Goods in the EU Regarding the Stabilisation and Association Agreement Between EU Member States and Montenegro’’, which I passed successfully in Juny 20th 2008, under supervision of Ph.D Rodoljub Etinski ( The Faculty of Law, Novi Sad, Republic of Serbia).

And, finally, I want to thank Mr Zvezdan Cadjenovic and Mr Saul Alanoca, as well as to the complete Project team TRIM MNE-EU Approximation in Trade and Single Market Policies, for their contribution and support in publishing my book. If you have any sug-gestion or comment regarding this book, do not hesitate, but contact me. This is my e-mail address: [email protected].

Miloš Vukčević, M. D.

13

PRVI DIO

Glava prvaISTORIJAT EVROPSKIH INTEGRACIJA

1. IDEJE O UJEDINJAVANJU EVROPE

Ideja o ujedinjavanju evropskih država nije nova. Smatra se da potiče još iz srednjeg vijeka i Danteovog djela De Monarchia. Ideje o ujedinjavanju iz prošlosti uglavnom su zasnovane na drugačijim vizijama i osnovama ujedinjenja, od kojih su većina osvajačke. Iza ideja najčešće se krila želja da se sve zemlje Evrope podvrgnu pod vlast jednog vladara, odnosno jedne zemlje. Najčešće se kao ilustracija za ovakvu tvrdnju navode razmišljanja francuskog pravnika Pierre Dubois-a, koje je razradio u svom djelu „De recuperatione terre Sancte“. Riječ je o viziji stvaranja jedinstvenog evropskog sistema pod vlašću svehrišćanskog kralja Francuske. Pierre Dubois-a nije jedini čije su ideje o ujedinjavanju Evrope bile osvajačke. Pored njega ovakve ideje razrađivali su i pisci Willaiam Pens „An Essay towards the Present and Future Peace in Europe“, John Bellers „Some Reasons for a European State“, Kant, kao i Victor Hugo je maštao, pisao i govorio o „Ujedinjenim Državama Evrope“. O neuspjelim pokušajima ostvarivanja ovih ideja, ili o njihovom ograničenom vremenskom trajanju svedoče Rimska imperija, Osvajački Napoleonovi ratovi, II svjetski rat, kao i integracija jednog dijela evropskih država na idejama komunizma i diktature proleterijata. Ujedinjavanje evropskih država moguće je ostvariti jedino mirnim putem i postepenim, funkcio-nalnim integracijama, zasnovanim na principu dobrovoljnosti.

Prvi i drugi svjetski rat i sukob između evropskih država, učinili su da ideje o jedinstvenoj Evropi praktično nestanu. Ubrzo, po okončanju ratova, one se ponovo pojavljuju, ali sada na osnovama mirnog i postepenog ujedinjenja. U tom periodu dolazi do stvaranja niza federalističkih pokreta kao što su: Evropska unija federalista, Pokret socijalista za ujedinjene države Evrope, Evropska liga za ekonomsku saradnju, Panevropska unija.1

Istorijski značajnim za ponovno oživljenje ideje o ujedinjenoj Evropi smatra se govor kontraverznog britanskog premijera i najveće britanske ličnosti 20 stoljeća, Vinstona Čerčila, koji je 1946 godine održan na Ciriškom Univerzitetu. U tom govoru, po ugledu na SAD, iznjeta je ideja o stvaranju „Sjedinjenih evropskih država“.

1 Posebno se, za oživljavanje ideje ujedinjenja nakon prvog svjetskog rata smatra značajnim njeno iznošenje od strane austrougarskog grofa Ričard Kuden-Kalergijev u djelu „Pan Evropa“, koje je objavljeno 1923 godine.

14

Takođe, značajnim se smatraju i ideje italijanskog federaliste Alterija Spinelija i francuskog funkcionaliste Žana Monea, koje su zasnovane na ujedinjenju ev-ropskih država na ekonomskim principima. Francuski ekonomista i tadašnji de Golov opunomoćnik za obnovu i razvoj francuske ekonomije Žan Mone je 1949 godine pokrenuo inicijativu za otklanjanje njemačko-francuskih trvenja zbog strateški važne rudarsko-čeličarske Rurske oblasti. Predložio je da se proizvodnja i distribucija uglja i čelika, tada najvažnih svjetskih resursa, stavi pod kontrolu jedne zajedničke vlasti. Svoj predlog je u proljeće 1950. godine zvanično predao tadašnjem francuskom ministru inostranih poslova Robertu Šumanu, koji ga je u vidu deklaracije (Šumanova deklaracija) o stvaranju Evropske zajednice za uglaj i čelik izložio 9. maja 1950. godine u njemačkom parlamentu. Kao ključni principi deklaracije navedeni su:

Ujedinjena Evropa neće biti stvorena odjednom, kao rezultat nekog plana, •već postepeno, sitnim koracima, koji će formirati prije svega, stvarnu solidarnost.Stara netrpeljivost između Njemačke i Francuske moraju da nestanu, a •bilo koji oblik akcije ka ujedinjenju mora se odnositi prvenstveno na ove dvije zemlje, uz obaveznu otvorenost za pristupanje i ostalih evropskih država.Prvi korak mora biti preuzet odmah i to tačno u određenim oblastima-u •oblasti proizvodnje uglja i čelika, tako da ova proizvodnja bude stavljena pod zajedničku upravu.Fuzija ekonomskih interesa će se odraziti na životni standard stanovništva •i biće osnov zajedništva u Evropi.Odluke zajedničke uprave moraju biti obavezne za zemlje članice i pri-•nudno sprovodive, a sama uprava mora biti sastavljena od nezavisnih lica po principu jednake zastupljenosti.

Odgovor Njemačke bio je pozitivan, i deklaracija je prihvaćena istog dana. Od tada se 9 maj slavi kao dan Evropske unije. Ubrzo nakon toga, usljedilo je potpi-sivanje Ugovora i formiranje Evropske zajednice za ugalj i čelik.

2. OSNIVANJE EVROPSKE ZAJEDNICE ZA UGALJ I ČELIK - PARISKI UGOVOR

Šumanov plan za stvaranje Evropske zajednice za ugalj i čelik, nakon kra- tkih pregovora pretežno koncentrisanih na pravno uobličavanje principa sadržanih

15

u predlogu, prihvaćen je od strane zemalja Zapadne Evrope: Belgije, Francuske, Zapadne Njemačke, Italije, Luksemburga, i Holandije. 18. aprila 1951. godine ovih šest država potpisuju Ugovor o osnivanu Evropske zajednice za ugalj i čelik, koji nakon brzog postupka ratifikacije stupa na snagu 23. jula 1952. godine.

Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik, poznat kao Pariski ugo-vor2, imao je za cilj da proizvodnju i distribuciju uglja i čelika u državama članicama stavi pod „zajedničku upravu“, kao bi se smanjila napetost između samih država, spriječilo formiranje kartela između preduzeća i izbjegla ekonomska kriza. Drugim riječima, cilj Zajednice je uspostavljanje zajedničkog tržišta za ugalj i čelik:

ukidanjem izvozno-uvoznih, finansijskih, administrativnih i količinskih •ograničenja, odnosno zabrana diskriminacije u odnosu na slobodu izbora proizvođača ili kupca na ovom tržištu-član 4 (a) i (b), regulisanjem režima konkurencije i državnih subvencija – član 4 (c) i (d),•u cilju osiguranja redovnog snadbjevanja tržišta (ugljem i čelikom), •ravnopravnog pristupanja izvorima proizvodnje, najnižih mogućih ci-jena, podsticanje efikasnosti proizvodnje i optimalnog korišćenja izvora, unapređenja uslova rada, povećanje međunarodne trgovine i modernizacije proizvodnje-član 3.

Pored odredbi o zajedničkom tržištu za ugalj i čelik, Pariski ugovor je sadržao i odredbe o osnivanju organa Zajednice, i to: Savjeta ministara, Visoke Vlasti, Skupštine i Suda. Visoku vlast su činili devet članova, pretežno stručnjaci, nezavisni u odnosu na nacionalne vlade i industriju, koje imenuju vlade država članica. Pored zakonodavnih ovlašćenja, Visoka vlast ( a kasnije Komisija) odlučivala je o spajanjima i diobama i drugim statusnim promjenama kompanija koje se bave proizvodjom uglja i čelika.3 S obzirom da može donositi pravnoobavezujuće odluke većinom glasova, ona figurira kao nadnacionalna, naddržavna vlast u područiju prikrivenom ovim Ugovorom. Palamentarna skupština je bila sastavljena od predstavnika nacionalnih parlamenata, a imala je pretežno savjetodavno-kontrolnu ulogu.4 Iako ustanovljena kao tijelo sa ograničenim ovlašćenjima Skupština može u krajnjem slučaju tražiti ostavku Visoke vlasti. Savjet su sačinjavali predstavnici nadnacionalnih vlada, nadležni ministri, a pored savjetodavne i zakonodavne uloge, on se starao o usklađivanju aktivnosti država članica i Visoke vlasti.5 Savjet ministara je u stvari bio „kotrabalans“ Visokoj vlasti, kao nad nacionalnom tijelu. Sud je bio sastavljen od devet sudija, a njegov osnovni zadatak bio je tumačenje i primjena Ugovora.6

2 Ugovor je potpisan u Parizu, zato se često i naziva Pariski ugovor3 UEZUČ, članovi 8 i 14.4 UEZUČ, članovi 20, 24, 95, 4.5 UEZUČ, članovi, 26, 58 i 95.6 UEZUČ, član 31.

16

Evropska zajednica za ugalj i čelik nije imala status pravnog lica, već samo svojstvo pravnog lica u određenim poslovima, a zbog nesigurnosti u efekte koji će biti postignuti osnivanjem, osnovana je na određeno vrijeme, i to na period od 50 godina. Po stavu njenih osnivača Zajednica je bila zamišljena kao prvi korak na putu dublje i obuhvatnije integracije , i zato je koncipirana kao vremenski ograničeni projekat. Ugovor o njenom osnivanju istekao je sredinom 2002 godine, a sredstva Zajednice koja je prestala postojati namjenjena su za istraživanje u oblasti industrije uglja i čelika.7

3. EVROPSKA EKONOMSKA ZAJEDNICA I EVROPSKA ZAJEDNICA ZA ATOMSKU ENERGIJU - RIMSKI UGOVORI

Iskustva u funkcionisanju Evropske zajednice za ugalj i čelik su bila povoljna pa je na ministarskoj konferenciji u Messini 1-2 juna 1955. predloženo formiranje sličnih organizacija sa ciljem da kontrolišu trgovinu i atomsku energiju. Komisija je na čelu sa predsjednikom Spaakom, belgijskim ministrom spoljnih poslova, izradila predlog koji je usvojen na sjednici ministara 29. maja 1956. godine. Predlog se sastajao u postepenom formiranju zajednica država koja bi započela sa carinskom unijom, da bi postepeno bilo ostvareno zajedničko tržište, pod uslovom da bude ostvarena fuzija nacionalnih tržišta. Nakon prihvatanja predloga, otpočeli su pre-govori o formulisanju dva ugovora, prvog u oblasti zajedničkog tržišta i drugog u oblasti atomske energije. U periodu nešto dužem od pola godine, pripremljena su dva složena teksta: prvi, Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice i drugi, Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju. Ovlašćeni predstavnici šest država: Belgije, Francuske, Holandije, Luksemburga i Njemačke potpisuju oba ugovora 25. maja 1957. godine, koji stupaju na snagu 1. januara 1958. godine. Ugovori su potpisani u Rimu i često se nazivaju Rimski ugovori. Međutim , kada se koristi jednina-Rimski ugovor onda se podrazumjeva Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice.

3.1. Evropska ekonomska zajednica

Osnovni cilj Evropske ekonomske zajednice jeste uspostavljanje zajedničkog tržišta:

„Zadatak je Zajednice da, uspostavljanjem zajedničkog tržišta i postupnim usklađivanjem ekonomskih politika država članica, unutar čitave Zajednice unapri-jedi ravnomjeran razvoj privrednih djelatnosti, stalan i uravnotežen privredni razvoj,

7 OJ L 79/42/02.

17

veću stabilnost, brži porast životnog standarda i bliskije odnose između država koje joj pripadaju.“8

Evropska ekonomska zajednica, zasnovana na zajedničkom tržištu za sve proizvode

(ne samo za ugalj i čelik) i carinskoj uniji, pošla je korak dalje u odnosu na Evropsku zajednicu za ugalj i čelik, budući da ugovor o njenom osnivanju nije regulisao tu dimenziju ekonomskih odnosa. U sedam poglavlja Rimskog ugovora razrađeni su glavni principi zajedničkog tržišta, harmonizacije ekonomskog razvoja, povećanje opšteg standarda građana, socijalne politike, agrarne politike, te slobode kretanja robe, ljudi, usluga i kapitala. Deset godina nakon stupanja na snagu Rimskog ugovora, a dvije godine prije predviđenog roka, stupila je na snagu carinska unija. Zahvaljujući carinskoj uniji obim trgovinske razmjene između zemalja Zajednice u narednih dva-naest godina porastao je šest puta, a ukupni nacionalni proizvod za 70%.9

Organi ove Zajednice su se donekle razlikovali od organa Evropske zajednice za ugalj i čelik. Umjesto Visoke vlasti, predviđena je Komisija, komunitarna institucija nezavisna od vlada država članica. Članovi Komisije su nakon preuzimanja svojih dužnosti obavezni da djeluju nepristrasno, isključivo u skladu sa interesima Zajednice i da budu potpuno nezavisni od interesa vlada zemalja iz kojih dolaze. Nadležnost Komisije sastoji se u pripremi zakonskih predloga i drugih evropskih akata, primjen-jivanju načela zajedničkih politika Zajednice i nadgledanju njihovog sprovođenja, nadziranju primjene evropskog prava, predlaganju i praćenju utrošaka budžetskih sredstava, preko Predsjednika Komisije zastupanju Unije u međunarodnim odno-sima, te preko svojih diplomatskih predstavništava u svijetu. Pored Komisije tu je i parlamentarna skupština koja je kasnije prerasla u Evropski parlament. Prilikom svog osnivanja Skupština je imala konsultativnu ulogu, da bi vremenom njena ovlašćenja porasla. Uloga zakonodavca namjenjena je Savjetu ministara koji djeluje posredstvom specifičnog mehanizma vrednovanja glasova, što uvodi sistem većinskog odlučivanja na komunitarnom, nadnacionalnom nivou. Evropskom sudu pravde povjereno je tumačenje i kontrola saglasnosti nižih komunitarnih pravnih akata sa Ugovorom, pa se u tom smislu on javlja kao zaštitnik integriteta Ugovora. Postupak pred njim mogu pokrenuti države članice, institucije, kao i privatna fizička i pravna lica.

U početku su sve tri Zajednice funkcionisale odvojeno, tjs. svaka je imala svoje zasebne organe. Sredinom 60 godina države članice suočene sa kompleksnom institucionalnom strukturom pristupaju njenom pojednostavljenju. U tom cilju 1965 zaključuju Ugovor o fuziji određenih institucija kojim ustanovljavaju jedinstvenu Komisiju i jedinstveni Savjet za sve tri Zajednice. Stupanje Ugovora o fuziji na snagu 1. jula 1967. godine prestaju postojati tri Komisije10 i tri Savjeta ministara, kao zasebne

8 UEEZ, član 2.9 Navedeno prema Stefanović, Z, Pravo Evropske unije, Beograd, 2005, str. 36.10 Preciznije jedna Visoka vlast i dvije Komisije

18

institucije sve tri Zajednice. Umjesto toga, jedan institucionalni okvir opslužuje sve tri Zajednice. Ugovor o spajanju nastao je nakon jedne od najvećih kriza Zajednice, koje su tada zametnule Velika Britanija i Francuska oko zajedničke poljoprivredne politike. Francuska, koja je uporno odbijala da prihvati sistem odlučivanja kvalifiko-vanom većinom, napustila je rad Savjeta ministara (sistem „prazne stolice“), što je dovelo do blokade komunitarnih institucija. Kriza je razrješena početkom naredne godine skupom u Luksemburgu. Naime, Luksemburškim kompromisom kriza je rješena djelimično u korist Francuske, prema kojem je naglašen princip poštovanja prava država i jednoglasnog odlučivanja na Savjetu. Pobjedio je međuvladin princip odlučivanja, uključujući i pravo veta kada su u pitanju „interesi od značaja za jednu ili više država članica“. Drugim riječima, svaka država članica mogla je prilikom glasanja staviti veto pozivajući se na zaštitu nacionalnih interesa. Zbog toga se za Luksemburški sporazum često kaže da je bio „Luksemburški veto“. Krajnji ishod tog neformalnog dogovora11 na koji su države članice pristale pod pritiskom Francuske12, bila je dugogodišnja zakonodavna stagnacija EZ, jer se do najednostavnijih pravnih akata dolazilo s velikom mukom i nadglasavanjem.

Značajni događaji u evoluciji Evropske ekonomske zajednice 70-tih godina jesu budžetsko, odnosno finansijsko osamostaljivanje, i neposredni izbori za Evropski parlament. Naime, Odlukom o vlastitim prihodima iz 1970 godine uvedeni su vlastiti komunitarni izvori finansiranja Zajednice umjesto dotadašnjeg sisteme doprinosa država članica,13 a 1976 godine Savjet donosi Odluku14 o neposrednim izborima za Evropski parlament.15 Prvi neposredni izbori su održani 1979. godine.

Na zasjedanju Evropskog Savjeta 1983. godine, kao neposredni rezultat italijansko-njemačke inicijative, usvojena je svečana deklaracija o budućoj Evropskoj uniji. Bio je to plan za donošenje Jedinstvenog evropskog akta, kojim se predviđalo zaključivanje Ugovora o Evropskoj uniji u roku od pet godina. 1984 godine osno-vana je ekspertna komisija na čelu sa italijanskim poslanikom Spinelijem, koja je Parlamentu podnjela predlog Ugovora o Evropskoj uniji, kojeg je trebalo ratifikovati u svim državama članicama. Nažalost, Spinelijev predlog Ugovora nije prošao na Samitu Evropskog savjeta, a sa Evropskom unijom se moralo sačekati još narednih 10 godina, do stupanja na snagu Mastrihtskog ugovora.

11 Luksemburški sporazum je ništa drugo nego neformalni dogovor, jer su se države članice dogovorile o nečemu što nije predviđeno Ugovorom, tjs. on je pravno nepostojeći, vidi više o tome Craig, P, de Burca, G, EU Law, Text, Cases and Materials, Ox-ford, 2003, str. 154.

12 Francuskom je tada predsjedavao general De Gol, ubjeđeni nacionalista, koji se protivio proširenju Zajednice i jačanju njenog naddržavnog karaktera.

13 OJ L 94/19/70.14 OJ L 278/1/76. 15 Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice je podrazumjevao Parlamentarnu skupštinu kao posredno predstavništvo

građana Zajednice, pa su sve države članice iz svojih nacionalnih parlamenata delegirali poslanike u Evropski parlament.

19

3.2. Evropska zajednica za atomsku energiju

Prije nego što pređemo na Jedinstveni evropski akt i dalje mjere intergacije, treba reći nešto i o drugoj Zajednici - Evropskoj zajednici za atomsku energiju. Ova Zajednica usmjerena je ka stvaranju neophodnih uslova za brzi razvoj atomske en-ergije, njenu distribuciju u okviru država članica i prodaju viškova na međunarodnom tržištu. Takođe, Zajednica je usmjerena ka zajedničkom angažmanu u istraživanju i primjeni njegovih rezultata. U tom cilju Ugovorom o Evropskoj zajednici za atomsku energiju predviđena je zajednička politika u oblastima: istraživanja, sigurnosnih stan-darda, investicija i postrojenja, snadbjevanje rudom i gorivom, primjene automatske energije, vlasništva povodom fuzionog materijala, međunarodne saradnje u oblasti nuklearne energije, te uspostavljanja zajedničkog tržišta u ovoj oblasti.16

Za razliku od preostala dva ugovora, Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju ne sadrži detaljnije razrađene materijalnopravne odredbe u odnosu na predmet regulisanja.

4. JEDINSTVENI EVROPSKI AKT I DALJE MJERE INTEGRACIJE

Jedinstveni evropski akt (The Single European Act-SEA) je poseban pravni dokument Evropske zajednice kojim se po prvi put direktno izvršila revizija osnivačkih ugovora sve tri evropske zajednice. Potpisan je 17. februara 1986. godine u Hagu, a stupio je na snagu 1. jula 1987. godine. Proklamujući kao cilj uspostavljanje unutrašnjeg tržišta, jedinstveni evropski akt je označio kraj euroskleroze koja je obilježila 70 i rane 80 godine. Odredbe Jedinstvenog evropskog akta:

jačaju komunitarni mehanizam odlučivanja i utoliko proces usvajanja pravnih •akata, prvenstveno uvođenjem:

- principa (kvalifikovanog) većinskog odlučivanja u Savjetu i - tzv. postupka saradnje, u kojem Evropski parlament dobija naglašeniju

odluku (stiže drugo čitanje) i u kojem se postavljaju određene vremenske granice djelovanja;

šire nadležnost Zajednice u određenim oblastima, kod kojih je komunitarna •dimenzija već bila prisutna, ali kojima je nedostajao odgovarajući formalno ustavni status:

- ekonomska i monetarna unija (EMU) - član 20,

16 UEA, član 2.

20

- socijalna politika - članovi 21 i 22, - regionalni razvoj - član 23, - istraživanje i tehnološki razvoj - član 24, - zaštita okoline - član 25,

najavljuju na nivou „ustavnog teksta“• - Evropski savjet, kao tijelo koje okuplja šefove država i vlada i predsjed

nika Komisije-član 2, - Sud prve instance.

Prema odredbama Jedinstvenog evropskog akta, unutrašnje tržište je trebalo uspostaviti najkasnije do kraja 1992. godine, kada je planirano da stupi na snagu Ugovor o osnivanju Evropske unije. Značajno je proširena nadležnost Zajednice u oblasti socijalne politike i zapošljavanja, životne sredine, tehnološkog istraživanja i razvoja, kao i u oblasti spoljnopolitičke saradnje. Jedinstvenim evropskim aktom po prvi put je proširen princip kvalifikovane većine i na nekoliko područija iz do-mena jedinstvenog tržišta. Naime, novi zakonodavni postupak predviđa većinsko odlučivanje u Savjetu ministara pri donošenju mjera usmjerenih na uspostavljanju unutrašnjeg tržišta.17 Takođe, unaprijeđena je uloga Parlamenta u postupku usva-janja komunitarnih akata. U tzv. konsultativnom postupku, kada Parlament daje mišljenje o aktima koje predlaže Savjet, pozicija Parlamenta znatno je osnažena, jer je sada u prilici da o predloženom aktu raspravlja u dva navrata, s tim da u tzv. drugom čitanju raspravlja o predlogu o kojem je u Savjetu postignuta saglasnost i da tom prilikom predlaže odgovarajuće amandmane. Prvi put je uvedena proce-dura davanja saglasnosti Parlamenta na ugovore o pridruživanju i pristupanju, što se naravno odnosi i na sadašnje aktuelne Sporazume o stabilizaciji i pridruživanju. Postojeći obim i sadržaj institucija Zajednice je proširen, a Jedinstveni evropski akt izvršio je i pravnu kodifikaciju ranije osnovanog Evropskog savjeta, odnosno samita šefova država ili vlada članica Zajednice.

5. NASTANAK EVROPSKE UNIJE - SPORAZUM IZ MASTRIHTA Evropska unija nije nikakva super država koja nadvlada postojanost svojih država

članica, več je to jedinstvena ugovorna tvorevina koja se zasniva na zajedništvu, poštovanju zakona, demokratiji i solidarnosti. Nastala je stupanjem na snagu Ugo-vora o osnivanju Evropske unije 1. novembra 1993. godine, koji je potpisan 1992. u malom holandskom gradu Mastrihtu. S obzirom na mjesto potpisivanja, ovaj Ugovor

17 UEZ, član 94.

21

se najčešće navodi kao Mastrihtski ugovor. Za razliku od prethodnih ugovora , Ugovor o osnivanju Evropske unije jeste osnivački u punom smislu, jer je njime proglašena politička unija na nivou teksta, koji, po vladajućem mišljenju ima karakter ustava Evropske zajednice, a potom i Evropske unije. Uvođenjem sledećih novina Mastrihtski ugovor je izvršio prvu radikalnu dogradnja Rimskog ugovora:18

stautuirana je, i u toliko proglašena Unija država članica-član A.1, sad član •1(1)institicionalizovana je saradnja u oblastima vanjske i bezbjedonosne politike, •kao i unutrašnjih poslova i pravosuđa-članovi 11-28, i 29-42 EUstatuiran je princip fleksibilnosti, odnosno nagovješten mehanizam „bliže •saradnje“ grupe država članica-članovi 43-45 EUprincpi subsdijarnosti je dignut na rang osnovnih konstitutivnih principa-•član 5 EZuvedeno je unijsko građanstvo-članovi 17-22 EZ•statuirano je uspostavljanje ekonomsko-monetarne unije i uvođenje jedistvene •valute (sada euro) –član 4institucionaliziran je Evropski savjet•statuiran je Komitet regija, kao predstavništvo regionalnih i lokalnih interesa •i stavljen uz bok „tvrdog jezgra“ komunitarnih političkih institucija-član 7 EZustanovljen je komunitarni ombudsman –član 195 EZ•evropski sud je ovlašćen da izriče novčane kazne državama članicama u slučaju •neprimjenjivanja, kršenja komunitarnog prava-član 228 EUdograđen je sistem konstituisanja komisije u smislu naglašenije uloge njenog •predsjednika (uloga mandatara), ali i Evropskog parlamenta (glasanje o Komisiji), a mandat članova Komisije se produžava na pet godina i time usklađuje sa mandatom članova Evropskog parlamenta-član 214 EZuveden je postupak saodlučivanja, kao novi zakonodavni postupak –član •251 EZ, u kojem Evropski parlament stiče prominentniju ulogu (mogućnost blokiranja usvajanja akata), i proširen na račun postupka saradnje, a pod njegov režim je podvedeno niz oblasti koje su ranije bile u režimu (izvornog) postupka konsultovanja Evropskog parlamentaproširen je domašaj postupka davanja saglasnosti, a time i dodatno podcrtana •uloga Evropskog parlamenta u procesu odlučivanja.

Stupanjem na snagu Ugovora o osnivanju Evropske unije, Evropska ekono-mska zajednica je izgubila isključivo ekonomski karakter, stoga više nije bilo potrebe za atributom „ekonomska“ u njenom nazivu. Odredbama člana 1 izmjenjenog Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i formalno je promjenjen naziv Evropske ekonomske

18 Navedeno prema Misita, N, op. cit, str. 50-51.

22

zajednice u Evropsku zajednicu. Takođe, novina u odnosu na pomenutu Zajednicu je što Ugovor iz Mastrihta sadrži odredbe o zajedničkoj spoljnoj i bezbjedonosnoj politici, kao i odredbe o saradnji u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. U tom smislu često se govori o „tri stuba“ Unije, pod kojim se podrazumjeva:

prvi stub sama Zajednica sa svojim pravnim nasleđem (acquis communau-•taire), drugi stub zajednička spoljna i bezbjedonosna politika, •treći stub saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.•

Često se u literaturi Evropska unija predstavlja kao krov iznad tri stuba, pri čemu se prvi stub sastoji od Evropskih zajednica, a drugi i treći stub čine saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.

Za razliku od evropskih zajednica koje imaju status pravnog lica i predstavljaju subjekte međunarodnog prava, Evropska unija ni do danas nema status pravnog lica. Evropske zajednice se nisu utopile, niti iscrpjele u Evropskoj uniji. Doduše, Evropska zajednica za ugalj i čelik je prestala da postoji, ali ne zbog utapanja u Evropsku uniju, već zbog toga što joj je istekao rok na koji je osnovana. Ipak, u svakodnevnom političkom, a često i naučnom govoru , Evropska unija je shvatana kao naslednica i zamjena postojećih Evropskih zajednica, ili kao međunarodna organizacija sa složenim karakterom, kao jedinstvena pojava u međunarodnom pravu. Evropsku uniju treba shvatiti kao poseban politički okvir koji bi trebalo da omogući takvu saradnju država članica Evropske zaje-dnice koji bi u kasnijem periodu, naprimjer usvajanjem Lisabonske povelje, prerastao u funkcionalni pravno politički savez federativnog ili konfederativnog tipa.

6. EVROPSKA UNIJA PREMA SPORAZUMU IZ AMSTERDAMA

Sledeći korak u oblikovanju instititucionalnog i pravnog okvira Evropske unije je Ugovor kojeg su predstavnici petnaest država članica potpisali u Amsterdamu 2. oktobra 1997. godine, a koji je stupio na snagu 1. maja 1999. godine. Kao i njegov prethodnik i ovaj Ugovor je dobio naziv po gradu u kojem je potpisan-Amsterdamski ugovor. Ugovor iz Amsterdama nije osnivački u smislu u kojem su to tri ugovora iz 50-tih godina i Mastrihtski ugovor, niti ih zamjenjuje. Njegov doprinos se ogleda prvenstveno u dogradnji postojećih ugovora, i Amsterdamski ugovor predstavlja sastavni dio acquis communautaire koja njime ni u kom slučaju nije konačno definisana.

Sporazum iz Amsterdama je trebalo da raščisti „Mastrihtsku zaovštavštinu“. U tom cilju ovaj Ugovor sproveo je sledeće intervencije:19

19 Navedeno prema Misita, N, op. cit, str. 63-64.

23

detaljno statuiranje i regulisanje ideje asimetrične, fleksibilne integracije,•detaljnija promocija ljudskih prava i sloboda, odnosno detaljnije statuiranje, •uključujući i generalnu i posebnu zabranu diskriminacije, te prateće sankci-je,prenošenje dijela III stuba, tj. saradnje u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova, •iz unijskog prostora u komunitarni režima (I stub),dogradnja institucionalnog okvira i procesa odlučivanja, prije svega u odnosu •na zakonodavnu ulogu Evropskog parlamenta, izlazak na scenu naciona-lnih parlamenata tim povodom, elaboracija principa supsdijarnosti, širenja mehanizma većinskog odlučivanja u Savjetu, te mehanizam konstituisanja Komisije,detaljnije širenje komunitarne nadležnosti u tzv. pratećim oblastima: socijalna •politika, javno zdravlje, zaštita potrošačauvođenje posebnog, iako sadržinski slabog, naslova posvećenog zapošljavanju •u Ugovoru o Evropskoj zajednici.

Od navedenih intervencija, najznačajnije su one izvršene u „trećem stubu“-u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. One su označene kao stvaranje „prostora slobode, bezbjednosti i pravde“. Takođe, neophodno je pomenuti i instituciona-lnu reformu koju je ovaj Ugovor sproveo, prije svega u odnosu na zakonodavnu ulogu Parlamenta. Osim prava na poslednju riječ prilikom biranja članova Evropske komisije, ovlašćenja Evropskog parlamenta su proširena i na biranje ili odbijanje predsjednika Evropske komisije, kao i na ocjenu rada ovog najvišeg izvršnog organa.20

Cilj Amsterdamskog ugovora bio je nastavak institucionalnih reformi, kako bi EU što spremnije dočekala ulazak novih članica, i davanje odgovora na druge izazove, kao što su uvođenje eura, realizacija plana o kolektivnoj odbrani i ostvarenje značajnog uticaja na proces stvaranja novog svjetskog poretka. U tom smislu Sporazum iz Amsterdama je predstavljao uvertiru za usvajanje dolazećeg Ugovora iz Nice.

7. UGOVOR IZ NICE

Nakon stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama sazvana je nova Međuvladina konferencija na kojoj su šefovi vlada i država članica postigli sporazum o daljim re-formama evropskih zajednica i Evropske unije. Konferencija je sazvana u februaru 2000. godine, a ugovor kojim je okočan njen rad potpisan je u Nici 26. februara 2001.

20 Tako je stav Evropskog parlamenta bio presudan za odlazak članova Komisije na čelu sa predsjednikom Žakom Santerom, zbog nezakonitosti počinjenih u trošenju budžetskih sredstava.

24

godine. Ugovor iz Nice stupio na snagu 1. januara 2003. godine, nakon ponovljenog referenduma u Irskoj.21

Kao što je Ugovor iz Amsterdama, tako je i Ničanski ugovor po svojoj prirodi revizioni, a ne osnivački. Ovaj Ugovor imao je za cilj da izvrši institucionalnu reformu i pripremi Evropsku uniju za novo proširenje koje je usljedilo 2004. godine. Najvažniji rezultati postignuti u tom pravcu su vezani za:

izmjenu institucionalnih aranžmana (raspodjela glasova u Savjetu, sastav i •način rada Komisije, raspodjela mjesta u Parlamentu)proširenje domašaja odlučivanja u Savjetu putem kvalifikovane većine•proširenje domašaja postupka saodlučivanja pri usvajanju pravnih akata•dogradnja mehanizma bliže saradnje•reforma pravosudnog sistema•

Kada je u pitanju broj članova Komisije, Ugovor iz Nice je predvidio sledeće rešenje:

od 1. januara 2005. godine svaka država članica će imati po jednog člana-•komesara, što znači da će broj biti povećan sa 15 na 25.kada Unija bude proširena za još dva člana (Bugarska i Rumunija-1. januar •2007. godine), broj članova Komisije ostaće isti, stim što će komesari biti birani sistemom rotacije zasnovanom na načelu ravnopravnosti. Tačan broj komesara i način rotacije odrediće Savjet ministara jednoglasnom odlukom nakon pristupanja svih 27 država članica.

Takođe, veća ovlašćenja su data Predsjedniku Komisije, koji će nakon stupanja na snagu Ugovora iz Nice, odlučivati o unutrašnjoj organizaciji Komisije, odnosno o strukturi i ditribuciji odgovornosti između komesara. Ničanski sporazum izvršio je preraspodjelu glasova u Savjetu ministara. Da bi se odluka usvojla kvalifikovanom većinom neophodno je da:

se postignu 255 glasova od ukupno 345, tj, da broj glasova u korist odluke •bude blizak pragu od 73%većina država članica glasa u korist odluke. •

U svako doba država članica može tražiti potvrdu da je kvalifikovanom većinom obuhvaćeno najmanje 62 posto od ukupne populacije Evropske unije. U suprotnom odluka ne može biti usvojena.

21 Situacija sa Ugovorom iz Nice bila je slična Mastrihtskom ugovoru (koji nije izglasan na referendumu u Danskoj). Na referen-dumu održanom u Irskoj većina glasača (54%) protivila se usvajanju Ugovora iz Nice. Na ponovljenom referendumu održanom u oktobru 2002 godine oko 63% glasača reklo je da Sporazumu. Nadamo se da će tako biti i sa Reformskim ugovorom iz Lisabona.

25

U vezi sa sastavom i ovlašćenjima Evropskog parlamenta, Ugovor iz Nice donio je nekoliko značajnih novina:

broj članova Parlamenta je povećan do maksimalnih 732 člana•šira ovlašćenja Parlamenta u postupku saodlučivanja, tj, kada akt usvaja •zajedno sa Savjetomučešće Parlamenta u postupku davanja saglasnosti, tj, kada akt o kojem je •riječ ne može bez nje stupiti na snagu, je dodatno proširensticanje statusa privilegovanog pokretača postupka pred Evropskim sudom •pravdesnažnija uloga Parlamenta u imenovanju Komisije•ovlašćenje Parlamenta da traži stav Evropskog suda pravde o tome da li •je jedan međunarodni sporazum kojeg zaključuje Zajednica u skladu sa Ugovorom o osnivanju Zajednice.

Najznačajnije izmjene Ugovora iz Nice se odnose na položaj i djelovanje Evropskog suda pravde. Usvojen je novi protokol o statutu Suda koji sadrži izmjen-jenu i dopunjenu verziju postojećih protokola uz Ugovor o EZ i Ugovor o Euroatom. Osnovne odredbe o Sudu prve instance postale su dio Ugovora, a u njemu je izrazito statuirana i mogućnost uspostavljanja posebnih, specijaliziranih pravosudnih tijela na nivou Zajednice. Pravila o položaju i djelovanju Suda postala su sastavni dio Statuta, čime je stvorena mogućnost da ih Savjet, na zahtijev Suda ili Komisije, mijenja svojom jednoglasnom odlukom, dok pravila koja uređuju postupak pred Sudom prelaze u režim odlučivanja kvalifikovanom većinom u Savjetu ministara.

Krajnji rezultata samita u Nici je „Deklaracija o budućnosti Evropske unije“, kojom je ujedno poslata poruka da je dosta toga ostalo nerješeno u Nici. Deklaracija konstatuje da je u smislu izloženih amandmana EU spremna za prijem novih država članica, istovremeno pozivajući na obuhvatniju raspravu o budućnosti Unije , koja treba da obuhvati sledeća pitanja: pitanje nadležnosti EU i država članica; status Povelje o osnovnim pravima; preuređenje i pojednostavljenje postojećih osnivačkih Ugovora; uloga nacionalnih prlamenata u proces odlučivanja i funkcionisanja EU;

8. LISABONSKI (REFORMSKI) UGOVOR

Poslije neuspjelog pokušaja usvajanja Ustava22, Evropska unija je nastavila proces reformi i revizije osnivačkih ugovora. Krajem 2007. godine (13. decembra) u Lisa-bonu je zaključen ugovor o izmjenama i dopuna osnivačkih ugovora (Lisabonska

22 Ustav nije stupio na snagu, jer na referendumima održanim u Holandiji i Francuskoj 2007. godine većina glasača se protivila usvajanju ustava.

26

povelja)23 koji umnogome preuzima odredbe iz Ustava koji nije stupio na snagu. Budući da postojeći osnivački ugovori, iako izmjenjeni i dopunjeni, ostaju na snazi, ovaj Ugovor se predstavlja kao revizioni ugovor, zbog čega se i naziva Reformski ugovor ( Reform Treaty).

Reformski ugovor se sastoji iz dva dijela. Prvi dio sadrži izmjene i dopune Ugovora o Evropskoj unji, a drugi izmjene i dopune Ugovora o Evropskoj zajednici, koji bi bio preimenovan u Ugovor o funkcionisanju Evropske unije (Treaty on the functioniing of the Europan union). Prema tome, stupanjem na snagu Reformskog ugovora prestale bi da postoje evropske zajednice, Evropska unija bi dobila status pravnog lica, a postojeće osnivačke ugovore zamjenili bi :

Reformisani Ugovor o Evropskoj uniji i•Ugovor o funkcionisanju Evropske unje.•

Ugovor iz Lisabona zadržava princip subsdijarnosti u odnosu između EU i država članica koji je postojao između Evropske zajednice i država članica. Povelja o osnovni pravima je proglašena istog ranga kao i osnovački ugovori, a predviđena je i mogućnost pristupanja Evropske unije Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava. Najznačajnije novine koje je Reformski ugovor preuzeo iz neusvojenog Ustava su:

Novi režim odlučivanja kvalifikovanom većinom u Savjetu-dvostruka većina •(55% država+65 % stanovništva EU).Širenje domašaja većinskog odlučivanjau Savjetu (kvalifikovanom većinom) u •okviru zakonodavnog postupka-primjenjuje se u četrdesetak novih slučajeva, ili oblasti, uključujući: poljoprivredu i ribarstvo, socijalno osiguranje radnika migranata i samozaposlenih migranata, sloboda kretanja samozaposlenih lica, kao i pitanja azila, imigracije, saradnja policije i pravosuđa u krivičnim stvarima.Naglašenija uloga Evropskog parlamenta pri usvajanju akata i preduzi-•manja mjera u određenim oblastima-uključujući pretvaranje savjetodavnog mišljenja u veto.Posebno statuiranje nekoliko slučajeva u kojma institucije Unije mogu •donositi pravnobavezujuće akte-tzv. novi pravni /ustavni osnov zakono-davnog djelovanja Unije.Uspostava funkcije stalnog presedavajućeg, odnosno predsjednika Evrop-•skog savjeta-dvoipogodišnji, jednom obnovljeni mandatUspostava jedinstvene funkcije Visokog predstavnika za spoljnu i bezbje-•donosnu politiku EU-umjesto postojećih funkcija Visokog predstavnika i člana Komisije zaduženog za spoljne poslove;

23 OJ C 306/01

27

Smanjenje broja članova Komisije –od sadašnjih 27 na 15•Izričito statuiranje pravnog subjektiviteta Evropske unije•Izričito regulisanje mogućnosti istupanja iz Unije•Redefinisanje strukture Evropskog suda-tu instituciju bi činile: Sud pravde, •Opšti sud, kao preimenovani postojeći Sud prve instance, i specijalizovani sudovi, s tim da je broj generalnih pravozastupnika povećan sa postojećih osam na jedanaest.

Novi organ, koji jeste postojao u praksi, ali nije izričito bio statuiran osnivački ugovorima - Evropski savjet, sada je izričito priznat odredbama Lisabonske povelje. Evropski savjet se sastoji od šefova država ili vlada i predsjednika Komisije. Nadležnost mu je da se stara o spoljnoj i bezbjednosnoj politici, a po pravilu odlučuje konse-nzusom. Kada je u pitanju novi režim odlučivanja kvalifikovanom većinom u Savjetu, važno je napomenuti da će se on primjenjivati tek od 2014 godine. Da bi odluka bila usvojena za nju mora glasati 55% članova Savjeta ministara plus pozitivan glas 15 država članica koje obuhvataju najmanje 65% populacije EZ. Pored kvalifikovane većine, postoji i kvalifikovana manjina (manjina koja može da blokira donošenje odluke, bez obzira na postojanje većine, koja se sastoji od četiri države članice čiji su glasovi ekplicitno protiv. Evropski parlament može imati maksimalno 750 poslanika, i to tako što države mogu imati najmanje 6 (Luksemburg), a najviše 96 poslanika (Njemačka). Nakon stupanja na snagu Sporazuma iz Nice Evropska komisija će biti sastavljena od po jednog predstavnika svake države članice. Ovakva preraspodjela mjesta u Komisiji važiće sve do 1. novembra 2014. godine kada će broj članova Komisije odgovarati broju od 2/3 država članice, uključujući i predsjednika Komisije. Članovi Komisije će se birati po ustanovljenom redosledu, po principu rotacije, iz država članica. Savjet ministara ima ovlašćenje da promjeni broj članova Komisije.

Reformski ugovor iz Nice stupiće na snagu onda kada ga ratifikuju svih 27 država članica Evropske unije na način predviđen njihovim nacionalnim pravom. Prvobitno je bilo zamišljeno da Ugovor stupi na snagu 1. januara 2009. godine, ali zbog negativnih rezultata postignutih na referendumu održanom u Irskoj, njegovo stupanje na snagu je odloženo. U trenutcima pisanja ovog teksta u 25 država članica Ugovor je odobren. Proces ratifikacije još uvjek traje u Češkoj. Nakon ponovljenog referenduma u Irskoj (koji se očekuje u drugoj polovini 2009 godine, najkasnije do novembra mjeseca), planirano je da Reformski ugovor stupi na snagu 1. januara 2010. godine.

28

9. REZIME

Autor analizira proces prerastanja tri ekonomske zajednice, koje je osnovalo šest zapadnoevropskih država početkom 50-tih godina prošlog vijeka, u ekonomsko – političku zajednicu dvadesetsedam država, odnosno nešto manje od pola milijarde ljudi na prostoru koji seže od Baltika na sjeveru, Atlantika na zapadu, Crnog mora na istoku i Egeja, odnosno Sredozemnog mora na jugu. U pitanju je proces započet potpisivanjem Ugovora o Evropskoj zajednici za ugalj i čelik (1951), a nekoliko godina iza toga Ugovora o Evropskoj ekonomskoj zajednici i Ugovora o Evropskoj zajednici za atomsku energiju (1957). U okviru ove tri Zajednice tekao je proces gotovo be-sprimjernog ekonomskog povezivanja evropskih država, ali i sve šire političke saradnje formalizovane Ugovorom o Evropskoj uniji iz 1992. godine-tzv. Mastrihtski ugovor. Za razliku od ovih Ugovora koji se nazivaju Osnivačkim ugovorima, države članice su zaključile i nekoliko ugovora o izmjenama i dopunama Osnivačkih ugovora. U pitanju su: Jedinstveni evropski akt (1987), Amsterdamski ugovor, zaključen 10-ak godina nakon toga (1997) i Ugovor iz Nice (2001), koji se nazivaju revizionim ugovorima jer prilagođavaju i dograđuju institucionalno-pravni okvir integracionog procesa. Nakon neuspjelog usvajanja Ustava, na zasjedanju Evropskog savjeta u Lisabonu sredinom oktobra 2007. godine utvrđen je tekst Reformskog ugovora, koji je ubrzo nakon toga i potpisan od strane država članica (13 decembar 2007). Reformskim (Lisabonskim) ugovorom mijenjaju se i dopunjuju dva postojeća ugovora: Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o Evropskoj zajednici, pri čemu bi ovaj drugi bio preimenovan u Ugovor o funkcionisanju Evropske unije.

29

PRVI DIO

Glava druga

UNUTRAŠNJE TRŽIŠTE EVROPSKE UNIJE I OSNOVNE SLOBODE

1. UVODNI OSVRT

Države osnivači Evropske ekonomske zajednice u poslijeratnoj Evropi su bile sve kapitalističke, tržišne i privatne ekonomije, ali u stvarnosti se radilo o malim, zatvorenim, protekcionističkim organizacijama tržišta sa zaštićenim, nacionalnim proizvođačima, brojnim monopolima i isključivim i koncesijskim povlasticama. Uvoz i pristup na tržište strogo se kontrolisao i bio je dozvoljen jedino ako nije ugrožavao domaće preduzetnike. Snažno je bila izražena diskriminacija između malih i velikih, domaćih i stranih preduzetnika, koji nisu poslovali pod jednakim uslovima. Uticaj države u trgovinskim odnosima bio je velik, pogotovo onda kada je država djelovala monopolistički štiteći nacionalne industrije. Tako organizovani tržišni odnosi i male, odvojene, a nekad i posvađane nacionalne ekonomije evropskih država nisu mogle ostvariti očekivanja građana niti savremenih zahtijeva konkurentnih ekonomija, prije svega SAD-a i Japana.

Način prevazilaženja svih nedostataka evropskih ekonomija sastojao se u uspostavljanje zajedničkog evropskog tržišta (common market). Pravni i institucionalni okvir tog „rešenja“ bila je Evropska ekonomska zajednica čijije glavni zadatak da uspostavljanjem zajedničkog tržišta, kao i ekonomske i monetarne unije i sprovođenjem zajedničkih politika ili aktivnosti predviđenih članovima 3 i 4, unapređuje skladan, uravnotežen i trajan privredni razvoj u cijeloj Zajednici...24

2. EVOLUCIJA ZAJEDNIČKOG U UNUTRAŠNJE TRŽIŠTE

Uspostavljanje zajedničkog tržišta dugoročan je i trajan postupak i onda kada se radi o nacionalnim ekonomijama, a još više različitim državama, tradicijama i suverenitetima. Riječ je o najzamršenijem i najvećem socijalnom i ekonomskom projektu na kojem se radi u Evropi i SAD-u poslednjih sto godina.25

24 Član 2 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.25 Tomić, M, Horak, H, Šoljan, V, Kaufman, J, Europsko tržišno pravo, Zagreb, 2006, str.4.

30

Koncept zajedničkog tržišta nije ni nov, ni orginalan. I prije osnivanja Evropske ekonomske organizacije bilo je raznih pokušaja osnivanja čvršćih ili labavijih ekono-mskih veza između različitih država. Oblici međunarodnih ekonomskih integracija koje su prethodile zajedničkom tržištu i koje prestavljaju osnove za njegovo razumjevanje su zona slobodne trgovine i carinska unija. Zona slobodne trgovine podrazumjeva uklanjanje svih prepreka u trgovini između država članica, uz zadržavanje slobodnog vođenja sopstvene trgovinske politike prema trećim državama nečlanicama.26 Viši stupanj povezivanja i prvi stupanj integracije je carinska unija. To je savez država kojim se ustanovljuje jedinstveno carinsko područje na kojem su ukinute carine i druge ograničavajuće mjere trgovine, ali su države članice obavezne da vode zajedničku spoljnu politiku u trgovinskim odnosima sa trećim državama, na primjer moraju uvesti zajedničku tarifu na uvoz proizvoda iz država nečlanica. Evropske integracije u sklopu EEZ započele su sa carinskom unijom, te ukidanjem carina i kvantitativnih ograničenja. Carinska unija uspostavljena je 1. jula 1968 godine, godinu i po dana ranije od isteka prelaznog roka predviđenog odgovarajućim upustvima Komisije, 1. jula 1968 godine.

Viši stupanj isprepletanosti nacionalnih ekonomija i sledeći stupanj integracije jeste zajedničko tržište. Uvodnim odredbama, član 2 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, kao ekonomske ciljeve Zajednice navodi: uspostavljanje zajedničkog tržišta i postepeno usklađivanje ekonomskih politika država članica. Koliki je značaj zajedničkog tržišta u njegovom odnosu sa ostalim ciljevima Zajednice, dovoljno govori činjenica, da je u svakodnevnom govoru Zajednica poistovjećivana sa njim, pa je i nazivana Zajedničko Evropsko Tržište. Uprkos tome, Ugovor o osnivanju EZ ne određuje pojam zajedničkog tržišta.27 Iz odredbi Ugovora o osnivanju EZ se je-dino moglo zaključiti da zajedničko tržište počiva na uspostavljanjnu carinske unije, zajedničkoj carinskoj tarifi i ukidanju kvantitativnih organičenja u trgovini između država članica i mjera koje proizvode isto dejstvo, kao i na poštovanju jedinstvenih pravila konkurencije i zajedničke trgovinske politike. Slobodno kretanje roba može se ostvariti i u sklopu carinske unije, ali pouzdani doprinos blagostanju ostvaruje se tek kad se otvori slobodan protok i drugih faktora proizvodnje, a to su radna snaga, usluge i kapital.28 Nakon ukidanja carina i dažbina koje proizvode isto dejstvo, kva-ntitativnih organičenja, kao i uspostavljanja zajedničke carinske tarife prema trećim državama pristupilo se stvaranju pravnih uslova zajedničkog tržišta radne snage, kapitala i obavljanja uslužnih djelatnosti. Navedene tržišne slobode, poznatije kao četiri osnovne slobode, uspostavljaju se pravnim mjerama harmonizacije prava, ustanovljavanjem zajedničkih institucija kao i sudskim i administrativnim nadzorom

26 Primjeri zone slobodne trgovine su upravo Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju zaključeni sa Crnom Gorom, Hrvatskom, Makedonijom, Srbijom, Bosnom i Hercegovinom.

27 Mortelmans, „The Common market, Internal Market and the Single Market, What is in a Market?“, 101 CMLRev, 1998, str. 107.28 Craig, P, De Burca, G, EU Law, text, cases and materials, 3rd edition, Oxford, New York, 2003, str. 580.

31

poštovanja pravila ponašanja i organizacije tržišta. Ostvarivanje zajedničkog tržišta zahtijevalo je od Zajednica prolazak kroz faze negativne i pozitivne integracije. Pod „negativnom integracijom“ podrazumjeva se uklanjanje prepreka u trgovini između država članica, odnosno eliminisanje svih ograničenja u procesu liberalizacije trgovine. Zona slobodne trgovine obuhvaćena je pojmom „negativna integracija“29. Pod „pozitivnom integracijom“ podrazumjeva se promjena postojećih i stvaranje novih institucija i instrumenata, kako bi se omogućilo da tržište funkcioniše na odgovarajući način i efikasno, odnosno preduzimanje pozitivnih radnji i mjera. Zajednica je prošla kroz fazu i pozitivne i negativne integracije. U početnoj fazi negativne integracije, ukinute su prepreke slobodnom kretanju robe, usluga, lica i kapitala. U pozitivnoj integraciji aktivnost organa Zajednice bila je usmjerena više na usklađivanje stavova država članica nego na legislativnu djelatnost, sa ciljem da se postepeno usklade nacionalne ekonomske politike.30

Uprkos tome što su carine i kvantitativna ograničenja ukinute prije predviđenog roka, Zajednica je krajem sedamdesetih godina zapala u ekonomsku stagnaciju zbog neusaglašenih stavova država članica oko njenog daljeg političkog i ekonomskog razvoja. Zajednica se našla na raskrsnici: ili da se zbog nedostatka volje pojedinih država članica zaustavi na zoni slobodne trgovine i carinskoj uniji, ili da postavi ambicijoznije ciljeve. Dilema je riješena na zasjedanju Evropskog savjeta u Lukse-mburgu 1981 godine, kada je „rođena“ inicijativa o stvaranju unutrašnjeg tržišta. Dalji podstrek stvaranju unutrašnjeg tržišta dala je Štutgarstka deklaracija 1983 godine, kao i odluka o formiranje Savjeta za unutrašnje tržište.31 Konačna odluka o formiranju unutrašnjeg tržišta šefovi vlada i država članica donjeli su na zasjedanju Evropskog savjeta u Fonteneblou 1984 godine, zahtijevajući od Komisije da pripremi izvještaj o unutrašnjem tržištu. Vodeći industrijalci u Evropi, kao i države članice podržale su ideju o stvaranju unutrašnjeg tržišta. Komisija je na čelu sa novoizabranim Pre-dsjednikom Jacques Delors 1985. pristupula izradi detaljnog programa mjera i akcija, kao i rokova za njihovo ostarivanje. Program koji je nazvan „Bijela Knjiga“ Komisija je sačinila u rekordnom roku, za sedam nedelja. Zadatak „Bijele knjige“ jeste da eliminiše sve psihičke, tehničke i fiskalne barijere u trgovini između država članica. Komisija je kasnije, radi komplemetiranja unutrašnjeg tržišta, objavila pet knjiga u kojima su navedeni propisi koje je trebalo donjeti najkasnije do kraja 1990 godine. „Ciljevi Bijele knjige“ zvanično su potvrđeni usvajanjem Jedinstvenog evropskog akta 1987 godine, koji predstavlja reviziju i dopunu postojećeg Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice.

29 Navedeno prema Vukadinović R, Pravo EU, Kragujevac, 2006, str. 182.30 Ibid, str. 183.31 Vidi Craig, P, „The Evolution of the Single Market“, The Law of the Single Europan Market, Oxford and Portland,

Oregon, 2002, str. 11.

32

Jedinstveni evropski akt (Single European Act) je bio od velikog značaja za projekat formiranje unutrašnjeg tržišta. Prvobitni ekonomski cilj Evropske ekonomske zajednice, označen u članu 2 Ugovoru o osnivanju kao stvaranje zajedničkog tržišta, dopunjen je novim, koji je označen kao unutrašnje tržište. Unutrašnje tržište (internal market) određeno je kao „područije bez unutrašnjih granica, na kome su obezbjeđeni slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama ovog Ugovora.“

Najvažnije zakonodavne novine Jedinstvenog evropskog akta koje su od značaja za komplemetiranje unutrašnjeg tržišta su članovi 14 i 95 Ugovora o osni-vanju. U članu 14 se kaže:

„Zajednica će donjeti mjere u cilju postepenog uspostavljanja unutrašnjeg 1. tržišta za period koji ističe 31. decembra 1992, u skladu sa odredbama ovog člana i članova 15, 26, 47, tačka 2, 49, 80, 93, i 95, uvažavajući pri tome ostale odredbe ovog Ugovora.Unutrašnje tržište obuhvata područije bez unutrašnjih granica na kome su 2. obezbjeđeni slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama ovog Ugovora.Savjet će kvalifikovanom većinom, na osnovu predloga Komisije, utvrditi 3. smjernice i uslove koji su potrebni za ostvarivanje ravnomjernog razvoja na svim odnosnim područijima.

Značaj člana 14 dodatno je osnažen članom 3 Ugovora o osnivanju. Prepravljen Ugovorom o osnivanju Evropske unije, član 3 propisuje da radi postizanja ciljeva izloženih u članu 2, djelatnosti Zajednice obuhvataju „unutrašnje tržište koje se karakteriše ukidanjem između država članica, prepreka za slobodno kretanje lica i protok roba, usluga i kapitala.“32 Članom 14 Zajednica se obavezala da će do određenog roka (31. decembra 1992) uspostaviti unutrašnje tržište. Obaveza s, prije svega, odnosi na institucije Zajednice, ali i države članice su dužne da preduzmu sve potrebne mjere, kako bi se izvršile obaveze koje proizilaze iz Ugovora ili iz djelatnosti organa Zajednice.33

Druga zakonodavna novina sadržana u Jednistvenom evropskom aktu jeste član 95, koji je dozvolio Savjetu mogućnost usvajanja mjera harmonizacije kvalifiko-vanom većinom. Naime, Savjet je do usvajanja Jedinstvenog evropskog akta mogao donositi mjere usklađivanja (harmonizacije) propisa država članica samo konsensuzom, tjs. saglasnošću svih država članica, što je činilo postupak znatno težim. Članom 95 postupak je olakšan, jer predviđao kvalifikovanu većinu Savjeta ministara: „Savjet,

32 Član 3 (c) Ugovora o osnivanju EZ.33 Član 10 Ugovora o osnivanju EZ.

33

odlučujući u skladu sa postupkom iz člana 25134, i nakon konsultovanja Ekonomskog i socijalnog komiteta, usvaja mjere za usklađivanje odredbi zakonskih i upravnih akata država članica čiji je cilj uspostavljanje i djelovanje unutrašnjeg tržišta.“ 35 Navedene odredbe se ne primjenjuju na poreske propise, propise koje se odnose na slobodno kretanje lica i one koje se odnose na prava i interese zaposlenih lica,36 iz razloga što su u tim „osjetljivim“ oblastima države članice željele da zadrže svoju nadležnost. Stav 3 člana 95 obavezuje Komisiju da, kada sprovodi mjere predviđene stavom 1 člana 95 koje se odnose na zdravlje, bezbjednost, zaštitu životne sredine i zaštitu potrošača, polazi od principa visokog nivoa zaštite, uzimajući u obzir sve novosti zasnovane na naučnim činjenicama. Navedeni stav 3, uveden je na predlog Njemačke i Danske koje su bile zabrinute da mjere harmonizacije neće biti dovoljne da ih zaštite.37 Stav 4 člana 95, koji je pretrpio najviše kritika38, dozvolio je državama članicama da, nakon što Savjet ili Komisija donesu mjere za usklađivanje, zadrže primjenu nacionalnih propisa. U tom slučaju država će se pozvati na razloge poput zaštite životne sredine, zaštite potrošača i slične, da bi opravdala zadržavanje nacionalnih propisa. Ona će biti obavezna da Komisiji dostavi propise sa razlozima njihove dalje primjene. Komisija će pažljivo razmotriti da li su navedeni razlozi diskriminatorni i da li ograničavaju trgovinu između država članica.

Navedenim konceptom unutrašnjeg tržišta, koji je preuzet Ugovorom o osni-vanju Evropske unije, nije zamjenjen prethodni koncept zajedničkog tržišta. Oni i dalje postoje kao paralelni ciljevi Zajednice. Uspostavljanjem unutrašnjeg tržišta trebalo je stvoriti neophodne uslove i trasirati put za ekonomsku i monetarnu uniju. Problem nezaposlenosti i barijera u trgovini osamdesetih godina mogli su se riješiti jedino novim mjerama, koje bi vodile postepenom stvaranju ekonomske i monetarne unije, što je podrazumjevalo postojanje unutrašnjeg tržišta i jedinstvene monete. Evolucija zajedničkog u unutrašnje tržište nije se odrazila samo na ekonomske promjene, već je dovela i do institucionalnih promjena u rasporedu političke moći kako između samih organa Zajednice, tako i između Zajednice i država članica.

3. DEFINISANJE ZAJEDNIČKOG, UNUTRAŠNJEG ILI JEDINSTVENOG TRŽIŠTA

Iako član 2 kao jedan od ciljeva Zajednice propisuje uspostavljanje zajedničkog tržišta, nigdje se u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice ne određuje jasno šta

34 Kada se, u tekstu ovog Ugovora pominje ovaj član kao osnov za usvajanje nekog propisa, tada Savjet odlučuje kvalifikovanom većinom, vidi član 251 Ugoora o osnivanju EZ.

35 Član 95 Ugovora o osnivanju EZ.36 Član 95, stav 2.37 Craig, P, op. cit, str. 18. 38 Ibid, op. cit, str. 18-20.

34

se pod zajedničkim tržištem podrazumjeva. Ugovor jedino određuje nekoliko ko-nstitutivnih elemenata zajedničkog tržišta, od kojih su najvažniji:

carinska unija, odnosno ukidanje svih tarifnih i količinskih ograničenja u •unutrašnjoj trgovini-članovi 9-29 četiri osnovne slobode, odnosno garancije i promocija slobode kretanja robe, •usluga, ljudi, radne snage i kapitala-članovi 30-37 i članovi 48-73slobodna/fer tržišna utakmica-članovi 85-89•kontrola državnih subvencija-članovi 90-94•zabrana poreske diskriminacije uvoza – članovi 95-99•zajednički trgovinski nastup vis-a-vis trećih država – članovi 110-116•neophodni stepen koordinacije u oblasti makroekonomske politike – članovi •102-109.

Prema tome zajedničko tržište počiva na tri principa. Prvi ima u vidu zabranu di-skriminacije s obzirom na državu porijekla, dok drugi pretpostavlja sistem koji garantuje slobodnu i fer konkurenciju na zajedničkom tržištu. U skladu sa tim, zajedničko tržište se generalno definiše kao tržište na kojem je u okviru Evropske zajednice svaki učesnik slobodan da ulaže, proizvodi, radi i kupuje i prodaje, isporučuje ili dobavlja usluge tamo gdje je to ekonomski najpovoljnije i u uslovima slobodne, neporemećene konkurencije.39 Treći princip podrazumjeva zajedničku trgovinsku politiku prema trećim državama. Slična situacija je i sa unutrašnjim tržištem koje je Jedinstvenim evropskim aktom definisano kao prostor bez unutrašnjih granica u kome je obezbjeđeno slobodno kretanje robe, lica, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama Ugovora. Tvorci Jedinstvenog evropskog akta izabrali su definiciju unutrašnjeg tržišta koja se sastoji iz dva dijela:

Prostor bez unutrašnjih granica1. U kom je obezbjeđeno slobodno kretanje robe, lica, usluga i kapitala2.

Mišljenja o značenju pojma unutrašnje tržište su podjeljena. Prema shvatanju jedne grupe autora, pojam unutrašnjeg tržišta uži je od pojma zajedničkog tržišta,40 jer ne obuhvata sve politike, kao na prijmer zajedničku poljoprivrednu politiku. Unutrašnje tržište je mnogo dublje, jer podrazumjeva ukidanje i onih prepreka koje su u zajedničkom tržištu legitimne. Drugi autori (Steindorf ) misle da je u pitanju širi pojam, koji u sebi obuhvata i zajedničko tržište. Tako je u untrašnjem tržištu dozvoljeno ne samo kretanje faktora proizvodnje kao što je to i u zajedničkom tržištu, nego su nadnacionalnim mjerama regulative i mjerama deregulacije otklonjene sve prepreke za ostvarenje četiri osnovne slobode. Postoji i shvatanje trećih autora, koji smatraju

39 Navedeno prema Misita, N, Osnovi prava Evropske unije, Sarajevo, 2007, str. 25.40 Pescatore,“ Some Critical Remarks on the Single European act“, 24 CMLRev, 1987, str. 11.

35

da su pojmovi zajedničko i unutrašnje tržište indentični, i da nije bilo potrebe da se, nakon što je zajedničko tržište uspostavljeno, proklamuje uspostavljanje unutrašnje tržišta kao novog cilja.41 Ovakvom rezonovanju priklonio se, u svojoj novijoj praksi, i sam Sud pravde, koji je zauzeo stav da se ostvarivanje unutrašnjeg tržišta odnosi na uspostavljanje i funkcionisanje zajedničkog tržišta čime je praktično izjednačio značenje ovih pojmova.42

Kada je u pitanju izraz „jedinstveno tržište“ (single market), koji se često koristi u dokumentima i literaturi, preovladava mišljenje koje zastupa i sam Sud pravde da je riječ o sličnim pojmovima. U slučaju Polydor43, Sud je istakao sličnost između zajedničkog i jedinstvenog tržišta, izjavivši:

„......Ugovor ima za cilj, da uspostavljanjem zajedničkog tržišta i postepenim usklađivanjem ekonomskih politika država članica, objedini nacionalna tržišta u jedinstveno, koje bi imalo karakteristike domaćeg tržišta.“

Prema tome, od uspostavljanja i funkcionisanja unutrašnjeg tržišta očekivalo se da omogući postepeno stapanje različitih nacionalnih tržišta u jedno jedinstveno (single market) ili unutrašnje tržište (internal market), na kome će vladati isti uslovi za preduzimanje svih oblika ekonomskih aktivnosti za sve tržišne subjekte, bez obzira na njihovo državljanstvo ili nacionalnu pripadnost.

Na kraju, bilo bi pogrešno izvesti zaključak da je unutrašnje tržište konačni i samostalni cilj država članica. Unutrašnje tržište je proces ili međufaza prerastanja zajedničkog tržišta u političku i monetarnu uniju.

OSNOVNE SLOBODE 4.

Funkcionisanje unutrašnjeg ili jedinstvenog tržišta izraženo je kroz četiri osnovne slobode, odnosno načela. Ove slobode nisu tako izričito izražene u samom Ugovoru o osnivanju Zajednice, već su precizno pobrojane i sistematizova od strane Evropskog suda pravde.44 Riječ je o sledećim slobodama:

Sloboda kretanja robe1. Sloboda kretanja lica i promjene prebivališta (pravo nastanjivanja)2. Sloboda vršenja usluga3. Sloboda kretanja kapitala4.

41 Navedeno prema Vukadinović, R, op. cit, str. 186.42 Slučaj 300/89, Commission v Council 1991 ECR 2867.43 Slučaj 270/80, 1982 ECR 1409.44 Vidi slučaj Gebhard, Zbirka sudskih odluka za 1995, str. I-4165.

36

Ostvarivanje ovih sloboda štiti se kako na nacionalnom nivou, tako i na nivou Evropske zajednice. Adresati osnovnih sloboda su, prije svega države članice , a zatim i privatna – fizička i pravna lica.

4.1. Sloboda kretanja robe

Sloboda kretanja robe je jedna od četiri osnovne slobode na kojima počiva funkcionisanje unutrašnjeg tržišta Evropske unije. Ona predstavlja srž unutrašnjeg tržišta i pretpostavku za ostvarivanje ostalih sloboda. Presude koje je Evropski sud pravde donio tumačeći i primjenjujući odredbe o slobodi kretanja robe (Dasso-nville, Cassis de Dijon, i dr), kao i zaključke do kojih je došao, su od neprocjenjive vrijednosti, jer ih je Sud kasnije koristio kao polazne osnove za rešavanje slučajeva iz oblasti ostalih sloboda, prije svega slobode kretanja usluga i kapitala. Takođe, istraživanje slobode kretanja robe je od značaja za Crnu Goru, zato što su odredbe o slobodi kretanja robe sadržane u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju počele da se primjenjuju od 1. januara 2008. godine u okviru Privremenog sporazuma o trgovini i srodnim pitanjima.

Iz navedenih razloga i zbog njenog izuzetnog značaja, prije svega za Crnu Goru koja želi da postane punopravna članica Evropske unije, o slobodi kretanja robe biće više riječi u drugom dijelu knjige.

Sloboda kretanja lica i promjena prebivališta (pravo nastanjivanja) 1.2.

Pod ovom slobodom podrazumjeva se pravo ulaska, pravo boravka i pravo izlaska sa teritorije jedne države članice na teritorije ostalih država članica Zaje-dnice. U pitanju je mogućnost putovanja i privremenog relativno kratkog boravka na teritoriji druge države članice. Pravo na slobodno kretanje treba razlikovati od prava na nastanjivanje. Pravo na nastanjivanje daje mogućnost izmjene centra aktivnosti (prebivališta) sa teritorije jedne države članice na teritoriji druge, pri čemu ne dolazi do promjene državljanstva. Za razliku od prava na slobodno kretanje koje je neuslovljeno i bez većih ograničenja, pravo nastanjivanja je ograničeno i uslovljeno. Pravo na nastanjivanje podrazumjeva boravak u peridu dužem od tri mjeseca. Prvobitno, prilikom osnivanja evropskih zajednica, pravo nastanjivanja se pojavilo kao sastavni dio prava na slobodno kretanje radnika. Pripadalo je samo licima koja su na neki način radno angažovani na teritoriji druge države članice na kojoj žele da se nastane. Kasnije je prošireno na studente, penzionere i članove porodice, a stupanjem na snagu Ugovora iz Mastrihta ustanovljeno je kao opšte pravo svakog građanina Unije. Više se ne zahtijeva uslov vršenja djelatnosti, zapošljavanja i slično.

37

Odredbe o slobodi kretanja radne snage i prava nastanjivanja sadržane su u članovima 39-55 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Član 39 uređuje slobodu kretanja radnika:45

„1. Unutar Zajednice biće obezbjeđena sloboda kretanja radne snage.Takva sloboda obuhvata ukidanje svake diskriminacije između radnika država 2. članica po osnovu državljanstva u pogledu zapošljavanja, nagrađivanja i ostalih uslova rada..........“,

dok član 43 Ugovora o osnivanju uređuje pravo nastanjivanja:

„ Ograničenja slobode nastanjivanja državljana jedne države članice na teritoriji druge države članice postepeno se zabranjuje, u skladu sa odredbama koje slijede.

Zabrana se takođe odnosi i na ograničenja za osnivanje agencija, filijala i poslovnica od strane državljana jedne države članice, koji su nastanjeni na teritoriji druge države članice.

Sloboda nastanjivanja uključuje pravo osnivanja i obavljanja smaostalnih djelatnosti ličnim radom i osnivanje i upravljanje preduzećima, posebno firmama ili trgovačkim društvima.....“.

Pored navedenih članova Ugovora, Savjet je ovlašćen da kvalifikovanom većinom, na prijedlog Komisije i u saradnji sa Parlamentom i nakon pribavljanja mišljenja Ekonomskog i Socijalnog komiteta, donosi upustva i uredbe koje će sadržati potrebne mjere za postepeno ostvarivanje slobodnog kretanja radne snage.46 Komisija i Savjet su do sada, u skladu sa predviđenom dinamikom, donjeli niza akata sekundarnog zakonodavstva, od kojih se posebno izdvaja Upustvo o pravima građana Unije i njihovih članova porodice na kretanje i nastanjenje na teritoriji države članice Evropske unije.47 Ovo upustvo uređuje pravo na boravak i pravo nastanjenja određujući sadržinu ovih pojmova. Pod pravom na boravak se podrazumjeva ulazak na teritoriju druge države članice i boravak na njoj u trajanju od tri mjeseca, dok se pod pravom na nastanjenje podrazumjeva pravo na boravak na teritoriji druge države članice u periodu dužem od tri mjeseca. Pod pravom na slobodno kretanje podrazumjeva se pravo na prelazak granica i to tako da država iz koje građanin izlazi ne može da zahtijeva da se ovo pravo ostvaruje po osnovu izlazne vize. Dovoljna je da građani posjeduju ličnu kartu ili pasoš. Kada je u pitanju

45 UEZ, član 39.46 UEZ, član 40.47 Directive 2004/38 EC of the Europan Parliament and of the Council of 29 April 2004, OJ L 158/77.

38

pravo na nastanjivanje, prema odredbama navedenog Upustva, traži se ispunjenje određenih uslova. U cilju sprečavanja velikih migracija građana EU, koji bi nasta-njivanjem na teritoriji druge države članice pali na teret njenih socijalnih davanja jer nisu u stanju da se sami izdržavaju, Upustvo predviđa dva glavna uslova:

„ uslov da lice koje se nastanjuje ima dovoljno sredstava za život 1. uslov da lice koje se nastanjuje ima zdrastveno osiguranje“2.

Kada je u pitanju drugi uslov, šta se smatra dovoljnim sredstvima za život, Upustva ne propisuje fiksan iznos, već propisuje granice do kojih se države članice moraju pridržavati. U svakom slučaju taj iznos ne smije biti veći od iznosa socijalne pomoći koju dobijaju lica bez prihoda, ili od iznosa najniže zagarantovane penzije u toj državi.

Države članice mogu ograničiti pravo na slobodno kretanja i nastanjivanje iz razoga zaštite javnog poretka, javne sigurnosti i javnog zdravlja.48 Odredbe Ugovora koje regulišu navedenu slobodu ne primjenjuju se na države članice u pogledu djelatnosti koje su makar i povremeno povezane sa vršenjem javnih ovlašćenja.49

4.3. Sloboda vršenja usluga Sloboda vršenja usluga je jedna od četiri osnovne slobode koje se smatraju

stubovima unutrašnjeg tržišta Evropske unije. Regulisana je odredbama 49-55 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, dok su usluge u saobraćaju regulisane članovima 70-80.

Pod slobodom pružanja usluga podrazumjeva se pravo fizičkih i pravnih lica koja su nastanjena, odnosno imaju sjedište, državljanstvo ili prebivalište, na teritoriji neke od država članica Zajednice da uđu na teritoriju druge države članice i da tamo stalno ili privremeno pružaju ili primaju usluge, bez bilo kakvih zabrana i ograničenja koja bi proizilazili od unutrašnjeg zakonodavstva ili administrativne prakse, pod istim uslovima kao i domaća lica, ako se time ne krše odredbe o pravu nastanjivanja.50 Ovom slobodom obuhvaćene su i usluge koje pružaju samozaposlena lica za čije vršenje nije potrebno stalno nastanjivanje, beć samo privremeni boravak (ljekari, advokati arhitekte, inžinjeri i slično). Slobodu vršenja usluga uživaju pored fizičkih lica-državljana država članica koji su nastanjeni u državi koja nije država lica kome se vrši usluga, tako i kompanije koje su osnovane u skladu sa propisima neke od država članica i koje imaju svoje registrovano sjedište, glavnu upravu

48 UEZ, član 39 (3).49 UEZ, član 45.50 UEZ, član 49.

39

ili glavno mjesto poslovanja unutra Zajednnice. U oba slučaja ključni zahtijev je zahtijev za izjednačavanjem uslova pod kojim se usluge mogu pružiti, odnosno dobiti na teritoriji druge države.

Da bi pravna norma koja reguliše slobodu kretanja usluga mogla biti primjenjena, potrebno je odrediti sam pojam usluge. Pod uslugama se u smislu člana 50 Ugovora o EZ podrazumjevaju one usluge koje se po pravilu obavljaju uz naknadu, ukoliko se na njih ne odnose odredbe o slobodnom kretanju lica i slobodnom prometu robe i kapitala. Usluge naročito obuhvataju:

djelatnosti industrijskog karaktera•djelatnosti trgovačkog karaktera•djelatnosti zanatskog karaktera•djelatnosti slobodnih profesija•

Prilikom analize odredbi o slobodi vršenja usluga uočava se njen subordinirani karakter, što znači da se pravila EU o vršenju usluga primjenjuju samo ako već nisu regulisana odredbama o slobodnom kretanju robe, kapitala ili lica. U prilog ovog, govori činjenica da su članom 51 Ugovora isključene saobraćajne usluge od slo-bode pružanja usluga, jer je saobraćaj uređen članovima 70-80. Bankarske usluge, kao i usluge u osiguranju obuhvaćene su slobodom kretanja kapitala. Takođe, u slučaju trgovine filmovima, TV antenama, muzikom, primjenjuju se odredbe o slobodnom kretanju roba.

Odredbe o slobodi pružanja usluga se ne primjenjuju na djelatnosti koje su u državi članici makar i povremeno povezane s obavljanjem javnih ovlašćenja.51 To znači da u svim državama članicama državne funkcije (premijer, ministar, sudija, tužilac i dr...) i dalje ostaju rezervisane samo za domaće državljane. Savjet ministara može kvalifikovanom većinom izuzeti i druge djelatnosti od primjene odgovarajućih odredbi o slobodnom vršenju usluga, ali to svoje pravo u dosadašnjme radu nije iskoristio.

Odredbe Ugovora o slobodi vršenja usluga se primjenjuju samo kada je riječ o uslugama kod kojih postoji veza sa teritorijom dvije ili više država članica, odnosno ako se usluge vrše „preko granice“. Zbog toga je veoma bitno odrediti kada se može smatrati da je vršenje usluga povezano sa teritorijom više država članica. Smatra se da ova veza prema različitim teritorijama može postojati na četiri različita načina:

Lice koje pruža usluge živi u jednoj državi članici, ali putuje u drugu državu •članicu u kojoj pruža uslugu. Na primjer doktor iz Francuske putuje u Berlin da tamo liječi svog pacijenta.

51 UEZ, član 45 i 55.

40

Davalac pruža uslugu iz svoje države primaocu u drugoj državi članici, pri •čemu se ne kreće iz svog mjesta boravka. U ovom slučaju, preko granice se jedino kreće sama usluga. Na primjer doktor iz Francuske šalje lijek pacijentu u Njemačkoj putem poštePrimalac usluge dolazi iz svoje države u državu davoca usluga u kojoj •prima konkretnu uslugu. Na primjer pacijent iz Njemčke putuje u Španiju da bi tamo bio liječenDavalac usluge privremeno ulazi u drugu državu članicu, različitu od one •u kojoj je nastanjen) da bi tamo pružio uslugu licu iz svoje države (koje je nastanjeno u istoj državi kao i davalac). Na primjer kada je umjetnik po narudžbi korisnika iz svoje države angažovan da napravi neko djelo u drugoj državi članici.

Najveći broj usluga se pruža na licu mjesta, tako da je ostvarivanje ove slobode uslovljeno ostvarivanjem slobode kretanja lica i pravom nastanjivanja na teritoriji one države u kojoj se pruža usluga. Iako je korišćenje oba prava ( prava na vršenje usluga i prava na nastanjivanje) vezano za vršenje posla (biznisa) ili profesionalne aktivnosti u cilju sticanja dobiti, pravo vršenja usluga treba razlikovati od prava na nastanjivanje. Glavni kriterijum za razgraničenje ova dva prava jeste dužina na-stanjivanja (boravka) na teritoriji druge države članice. U slučaju pružanja usluga, davalac usluga samo privremeno boravi na teritoriji druge države članice, onoliko vremena koliko je potrebno da se pruži usluga. Pravo nastanjivanja podrazumjeva stalno prisustvo na teritoriji druge države članice.

Kao i kod ostalih sloboda, tako i kod slobode vršenja usluga postoji načelna zabrana diskriminacija po osnovu pripadnosti državi. Zabrana diskriminacije se odnosi podjednako kako na državu davaoca usluga, tako i na državu korisnika usluga. Najčešće se povrede ove zabrane vrše kroz propisivanje različitih cijena usluga ili obavezu plaćanja posebnih ili uvećanih dažbina. Tako se u slučaj Museum admission postavilo pitanje pred Sudom pravde da li obaveza plaćanja ulaznice za muzej , koja je rezervisana samo za strane državljane (domaći državljani ne plaćaju ulaznicu), u saglasnosti sa odredbama o slobodi vršenja usluga. Sud je utvrdio da navedena obaveza predstavlja kršenje odredbi o slobodi vršenja usluga, jer se strani državljani (primaoci usluga) diskriminišu u odnosu na domaće državljane koji ne plaćaju ulaznicu.52 Država članica je dužna ne samo da se uzdržava od propisivanja mjera kojima se uvodi diskriminacija stranih državljana u oblasti pružanja usluga, već je potrebno da preduzme sve potrebne mjere da bi ostala lica spriječila da preduzimaju takve diskriminatorne mjere.

U određenim slučajevima, kada ne postoji odgovarajuća regulativa Za-jednice i kada opšti interes tako nalaže, država članica može uvesti ograničenja

52 Slučaj Museum admission, ESP Zbirka sudkih odluka za 1994, str I-911, 919.

41

slobodi vršenja usluga. Ovakve mjere su opravdane pod uslovom da podjednako važe i za strane i za domaće državljane. U slučaju Gebbard53 Sud pravde je definisao četiri uslova koja moraju biti ispunjena da bi se opravdale nacionalne mjere koje otežavaju ili onemogućavaju ostvarivanje slobode vršenja usluga:

moraju se primjenjivati na nediskriminirajući način (između domaćih i 1. stranih državljana)moraju biti opravdane opštim interesom2. moraju biti prikladne za ostvarivanje odgovarajućeg cilja kojem teže,3. ne smiju ići preko onog što je potrebno za ostvarenje tog cilja.4.

Svaka država članica može pokušati opravdati ograničavajuće mjere. Ako se radi o mjerama koje se na jednak način primjenjuju i na domaće i na strane državljane, države članice mogu pronaći i druge razloge za opravdanje. Tri su osnovna razloga na koje se države članice mogu pozvati: obavezujuće pretpostavke (mandatory requirements), imperativne zahtijeve (imperative reqirements) i objektivna opra-vdanja (objective justificationis).54 Lista opravdanih razloga za dopuštena ograničenja slobode pružanja usluga neprestano se povećava. Imajući u vidu važnost koju sektor usluga danas ima kao element unutrašnjeg tržišta i kao grana od posebne važnosti u nacionalnim privredama, trebalo bi očekivati da će države članice i dalje predizumati sve potrebne mjere radi liberalizacije usluga.

4.4. Sloboda kretanja kapitala

Sloboda kretanja kapitala i sloboda plaćanja regulisana su članovima 56-60 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Ova sloboda se smatra preduslovom za ostvarivanje privrednog razvoja i ostvarivanje ekonomske i monetarne unije. Pod pojomom slobode kretanja kapitala obuhvaćeni su svi slučajevi prenosa kapitala u novcu i stvarima iz jedne države u drugu, najviše radi ulaganja i investiranja. Pojam slobode kretanja kapitala treba razlikovati od pojma slobode plaćanja. Pojam slo-bode kretanja kapitala obuhvata plaćanja, ali i ulaganja za koja ne mora da postoji punovažna obaveza. Pod slobodom plaćanja podrazumjeva se sloboda prenosa sredstava plaćanja (bankota, kovanog novca, čekova, akreditiva) kao protiv ispunjenje neke druge činidibe. Ova sloboda se i ne kvalifikuje kao jedna od osnovnih sloboda, već se smatra preduslovom ostvarivanja ostalih sloboda.

U cilju ostvarivanja potpune slobode kretanja kapitala, Evropska komisija je 1986 godine donjela Program za liberalizaciju kretanja kapitala u Zajednici.55 Donošenjem Upustva 88/361 potpuno je omogućeno slobodno kretanja kapitala. Države članice

53 Slučaj Gebbard, C-55/94 [1995] ECR I-4188. 54 Craig, P, de Burca, G, op. cit, str. 815.55 COM-86-292.

42

morale su ukinuti sva ograničenja između rezidenata, što je doprinjelo izjednačavanju slobode kretanja kapitala sa ostalim slobodama. Već sedamdesetih godina ostvarena je potuna sloboda u plaćanjima između država članica, dok je stupanjem na snagu Ugovora o Evropskoj uniji došlo do potpune liberalizacije kretanja kapitala.

Ugovor o osnivanju Evropske zajednice zabranjuje mjere kojima se ograničava sloboda kretanja kapitala ili plaćanja između država članica, kao i između država članica i trećih država. Zabranjena su: 56

„sva ograničenja kretanja kapitala između država članica i između država 1. članica i trećih zemalja.

sva ograničenja platnog prometa između država članica i država članica i 2. trećih zemalja.“

Kao i kod ostalih sloboda, tako je i kod ove slobode moguće primjeniti Dasso-nville formulu57 - nedopušteno je svako ograničenje kojim se odliv, priliv ili prelazak kapitala iz jedne zemlje u drugu onemogućava ili ograničava. To znači da su države članice obavezne da preduzmu sve neohodne mjere u odnosu na treća lica na svojoj teritoriji, kojim se onemogućava uvođenje i primjena mjera koje su usmjerene na ograničavanje ili onemogućavanje slobode prometa kapitala, odnosno slobode plaćanja.

Član 58 Ugovora o osnivanju odnosi se na različit tretman stranih i domaćih lica iz ugla poreskih propisa. Naime, Ugovor dozvoljava državi članici da uvede odgovarajuće mjere ograničenja kretanja kapitala: „kada primjenjuje odgovarajuće odredbe svog fiskalnog zakonodavstva kojim se ustanovljava razlika između poreskih obveznika koji nisu u jednakom položaju kada je riječ o njihovom boravištu odnosno o mjestu gdje je njihov kapital uložen“.58 To znači da nisu nedopuštene ni mjere koje imaju diskriminatorni karakter, jer je riječ o oblasti (pravu na oporezivanje) koje do sada nije u značajnoj mjeri prenjeto na Zajednicu. Takođe, član 58 smatra dopuštenim mjere koje su usmjerene na prevenciju od povrede domaćih propisa, što se posebno odnosi na oblast poreskih propisa i kontrolu finansijskih institucija.59

56 UEZ, član 56.57 Slučaj 8/74, [1974] ECR 837.58 UEZ, član 58, stav 1, podstav a.59 UEZ, član 58, stav 1, podstav b.

43

5. REZIME

Način prevazilaženja svih nedostataka evropskih ekonomija sastojao se u uspostavljanju zajedničkog evropskog tržišta (common market). Uspostavljanje zajedničkog tržišta dugoročan je i trajan postupak, započeto je carinskom unijom i ukidanjem kvantitativnih ograničenja. Carinska unija je uspostavljena 1. jula 1968. godine, godinu ipo dana ranije od isteka prelaznog roka predviđenog odgovarajućim Upustvima Komisije. Radi prevazilaženja ekonomske stagnacije koja je zadesila Za-jednicu krajem sedamdesetih godina Komisija je na čelu sa predsjednikom Jacques Delors 1985. godine pristupila izradi detaljnog programa mjera i akcija, kao i rokova za njihovo ostvarivanje. Program je nazvan „Bijela knjiga“ i njen zadatak je bio da eliminiše sve fizičke, tehničke i fiskalne barijere u trgovini između država članica.

Jedinstveni evropski akt (Single European Act) je bio od velikog značaja za projekat formiranja unutrašnjeg tržišta. Prvobitni ekonomski cilj Evropske ekonomske zajednice, označen u članu 2 Ugovora kao stvaranje zajedničkog tržišta, dopunjen je novim, koji je označen kao unutrašnje tržište. Unutrašnje tržište (internal market) određeno je kao „područije bez unutrašnjih granica, na kome su obezbjeđeni slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama ovog Ugovora.“ Od uspostavljanja i funkcionisanja unutrašnjeg tržišta očekivalo se da omogući postepeno stapanje različitih nacionalnih tržišta u jedno jedinstveno tržište (single market) ili unutrašnje tržište (internal market), na kome će vladati isti uslovi za preduzimanje svih oblika ekonomskih aktivnosti za sve tržišne subjekte, bez obzira na njihovo državljanstvo ili nacionalnu pripadnost. Funkcionisanje unutrašnjeg ili jedinstvenog tržišta izraženo je kroz četiri osnovne slobode, odnosno načela: slobodu kretanja robe, slobodu kretanja lica, slobodu pružanja usluga i slobodu kretanja kapitala. Sloboda kretanja robe je srž unutrašnjeg tržišta i pretpostavka za ostvarivanje ostalih sloboda i zato će o njoj biti više riječi u nastavku teksta.

44

DRUGI DIO

Glava prva

SLOBODA KRETANJA ROBE U EVROPSKOJ UNIJI

1. UVOD

Sloboda kretanja robe je jedna od četiri slobode na kojima počiva funkcio-nisanje unutrašnjeg tržišta Evropske unije. Ova sloboda predstavlja srž unutrašnjeg tržišta i njegovo najosnovnije načelo, na kome počiva cijelokupni razvoj Zajednice. Svrha uvođenja odredbi o slobodi kretanja robe je uspostavljanje unutrašnjeg tržišta bez novčanih i nenovčanih dažbina na kojem bi se obezbjedila slobodna cirkulacija ne samo robe koja potiče iz država članica, već i one koja je proizvedena u trećim državama, a nalazi se u slobodnom prometu u državama članicama. Sve carine, dažbine koje imaju isto dejstvo, sva kvantitativna ograničenja i mjere koje imaju isto dejstvo moraju biti eliminisane između država članica. U odnosima sa trećim državama mora biti uspostavljena zajednička carinska tarifa. Sloboda kretanja robe je fundamentalno pravo i pretpostavka za ostvarivanje ostalih sloboda. Načelom slobode kretanja robe potvrđuje se i načelo nediskriminacije, koje se ogleda u zabrani uvođenja nacionalnih mjera kojima se diskriminišu proizvodi iz drugih država članica u korist domaćih proizvoda. Sloboda kretanja robe se ne može posmatrati apstraktno, već kroz praksu Evropskog suda pravde. Ugovorom o osnivanju Evro-pske Zajednice (u daljem tekstu Ugovor), tačnije odredbama o reguslianju slobode kretanja robe date su samo osnovne postavke ovog načela, dok je Sudu pravde ostavljeno da bliže odredi sadržinu i prirodu njenih elemenata. Sud je, kroz obilje slučajeva iz svoje prakse, određivao njihov domašaj i način primjene.

Sloboda kretanja robe ima svoj teorijski pristup, kao i praktični koji je sadržan u presudama Evropskog suda pravde. Primjena i tumačenje pomenutih odredbi pred Evropskim sudom pravde ima svoje specifičnosti, jer Sud nije zauzeo jedinstveni pristup, niti je stvorio jedinstvene standarde prilikom određivanja domašaja tih odredbi.

Potreba za ovakvim istraživanjem ogleda se prije svega u analizi prakse Evropskog suda pravde. Sve zemlje koje namjeravaju da se priključe Evropskoj uniji moraće da prihvate standarde koje je Sud pravde usvojio primjenjujući i tumačeći odredbe Ugovora kojim se reguliše sloboda kretanja robe. Svakako, ovo istraživanje je značajno za Crnu Goru zato što njen Sporazum o stabilizaciji i pridružiavnju,

45

koji je parafiran 15 marta 2007 godine, sadrži odredbe o slobodi kretanja robe. Utvrđivanje pravog značenja odredbi Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju zahtijeva uzimanje u odbzir analizu slučajeva pred Sudom pravde u kojima su tumačene paralelne odredbe Ugovora. Obaveza je, ne samo Crne Gore već i svih drugih država koje namjeravaju da pristupe Evropskoj uniji da svoje postojeće pozitivno pravne propise, kao i sve buduće koje namjeravaju da donesu uskade sa acquis communautaire, a acquis naravno u sebe uključuje i slučajeve pred Sudom pravde. Stručna analiza ovih problema sa kojima se Evropska zajednica već susrela i koje je dijelimično riješila, je od velikog značaja za Crnu Goru i priprema nas za buduće izazove sa kojima treba da se suočimo. Jedno sveobuhvatno istraživanje iz ove oblasti pomoglo bi ne samo organima državne uprave već i svim građanima i cjelokupnoj našoj javnosti.

1.1. Definisanje pojma „roba“ Prije nego što se upustimo u analizu i određivanje domašaja odredbi

Ugovora kojima se reguliše sloboda kretanja robe, moramo definisati i sam pojam robe. Odredbe ovog ugovora ne sadrže definiciju navedenog termina. Član 23 u stavu 1 koristi termin roba, dok članovi 23 u stavu 2 i 24 Ugovora koriste termin proizvod. Za razliku od ovih članova, članovi 28 i 29 Ugovora uopšte i ne sadrže riječ roba, već samo sadrže zabranu kvantitativnih ograničenja uvoza i izvoza, ne navodeći na šta se odnose.60 Jasno je da se pod ovim podrazumijeva uvoz i izvoz robe, što potvrđuje i član 30 Ugovora u kome se izričito pominje ovaj termin. Mnogi jezici, poput njemačkog jezika61, ne prave razliku između riječi roba i proizvod, koristeći u oba slučaja istu riječ.62 Važno je napomenuti da se odredbe navedenog ugovora koje regulišu slobodu kretanja robe ne primjenjuju samo na robu koja je proizvedena u nekoj od država članica, već i na robu koja je proizvedena u trećim državama, a koja se nalazi u slobodnom prometu u državama članicama. Pod robom iz trećih država koja se nalazi u slobodnom prometu u državi članici, smatra se roba za koju su u toj državi ispunjene sve uvozne formalnosti, naplaćene sve carine i dažbine sličnog dejstva i za koje se nisu koristile pogodnosti potpunog ili djelimičnog povraćaja takvih dažbina i carina.63

Prvi slučaj u kojem je Sud pravde definisao pojam roba bio je čuveni slučaj Commission v Italy64, u kojem je Italija uvela taksu na izvoz predmeta od istorijske i umjetničke važnosti (Art Treasures). Komisija je smatrala da ovakva mjera Vlade Italije predstavlja dažbinu koja ima isto dejstvo kao i carina, i da je samim tim

60 Vidi član 28 i 29 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.61 Njemački jezik za oba termina koristi istu riječ „Waren“. 62 Woods L, Free movement of Goods and Services within the European Community, EBLL, 2004, str. 1363 Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, član 2464 Slučaj 7/68, Commision v Italy [1968] ECR 423.

46

zabranjena članom 12 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (sada član 25 Ugovora). Na osnovu člana 169 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (sada član 226 Ugovora) Komisija je protiv Italije pokrenula postupak pred Evropskim sudom pravde. Italija je tvrdila da ovi umjetnički predmeti ne predstavljaju robu, zbog njihove „kulturne“ prirode. Sud je, bez ikakve sumnje, odbacio stav Italije definišući pojam robe:

„Pod robom, imajući u vidu značenje člana 23 Ugovora o osnivanju Evropske

zajednice, podrazumijevaju se proizvodi čija vrijednost može biti izražena u novcu i koji su sposobni da predstavljaju predmet trgovinske transakcije.“65

Da je u kojem slučaju Sud zauzeo drugačiji zaključak, učinio bi besmislenim izuzetke predviđene odredbama člana 30 Ugovora kojima se dozvoljavaju kvanti-tativna ograničenja i mjere koje imaju isto dejstvo razlozima „zaštite nacionalnog kulturnog dobra umjetničke, istoriske i arheološke vrijednosti.“ Roba mora imati isto značenje, kako u članovima 28-30, tako i u članu 25 Ugovora.66

Isti zaključak bi se mogao izvesti i kada je u pitanju moralnost. Činjenica da postoji roba koja nije u skladu sa javnim moralom67 u nekim državama članicama ne može biti razlog da se ona ne smatra robom. U tom slučaju ne bi bilo potrebe za primjenom odredbi člana 30 Ugovora, kojima se dozvoljavaju ograničenja slobode kretanja pozivajući se na razlog zaštite javnog morala, jer takvi predmeti uopšte ne bi ni potpali pod primjenu člana 28 Ugovora, jer ne predstavljaju robu. To bi otvorilo prostor za mnoge zloupotrebe, i države članice u tom slučaju mogle bi uvesti diskriminatorne mjere na proizvode iz drugih država članica koje bi ostale van domašaja Ugovora, iz prostog razloga što ne potpadaju pod definiciju robe.

Iz definicije robe date u slučaju Commision v Italy jasno se mogu uočiti dvije karakteristike robe: prva je, da njena vrijednost mora biti izražena u novcu, a druga, da je sposobna da bude predmet trgovinske transakcije. Sud je definiciju robe još više razradio u slučaju Commission v. Belgium.68 U ovom slučaju postavilo se pitanje da li otpad koji se ne može reciklirati predstavlja robu s obzirom da nema komercijalnu vrijednost. Sud se nije upustio u određivanje novčane vrije-dnosti otpada, već se fokusirao na drugu karakteristiku robe – „predmet trgovinske transakcije“69:

65 Slučaj 7/68, Commision v Italy, [1968] ECR 423.66 Oliver P, Jarvis M, Free Movement of Goods in European Community, Sweet and Maxwell, London, 2003, str. 1667 U slučaju R.V.Henn and Derby, Velika Britanija nije dovodila u pitanje da li pornografski materijal predstavlja robu, već upravo

suprotno, tvrdila je da predstavlja, i zabranila je uvoz pornografskog materijala pozivajuće se na razlog zaštite javnog morala pedviđenog odredbama člana 30 Ugovora o osnivanju; vidi slučaj 34/79, R. V. Henn Darby, [1979] ECR 3795.

68 Slučaj C-2/90, Commission v. Belgium, [1992] ECR I-4431.69 Ibid, tačka 26

47

„Stvari koje prelaze granicu u svrhu trgovinske transakcije predmeti su člana 30 Ugovora (sada 28), uključujući nereciklirani otpad.“

Iz ovog se može zaključiti da i ako otpad nema komercijalnu vrijednost on predstavlja robu, jer može biti predmet trgovinske transakcije. Deponovanje otpada predstavlja ništa drugo do trgovinsku transakciju koju vrše komunalna preduzeća koja za to dobijaju odgovarajuću novčanu nadoknadu. Prilikom određivanja defi-nicije robe treba imati u vidu da riječ roba nije sinonim imovini, tako da pravo riba ili pravo intelektualne svojine ne predstavljaju robu.

U slučaju Almelo v Energiebedrijf Ijsselmij Sud je potvrdio stav koji je zauzeo u slučaju Costa v ENEL70 da električna energija predstavlja robu. Iako se odbrana pozivala na činjenicu da električna energija nije opipljiva i da ne može biti sačuvana, Sud je dao tri razloga da potkrijepi zauzeti stav: prvi je da je ovakav stav prihvaćen kako u komunitarnom pravu, tako i u pravu država članica; drugi je da je električna energija tretirana kao roba i u carinskoj nomenklaturi; i treći je da je ovakav zaključak već potvrđen u slučaju Costa v ENEL.71

Za razliku od električne energije, u slučaju Sacchi Sud je stao na stanovište da televiziski signal ne predstavlja robu:

„U odsustvu izričite odredbe u Ugovoru, televizijski signal mora, zbog njegove prirode, potpasti pod domašaj odredbi o uslugama.“72

Ovim je Sud izričito potvrdio da emitovanje televiziskog signala predsta-vlja pružanje usluga na koje se primjenjuju odredbe Glave III Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.73

U slučaju Thompson, Johnson and Woodiwiss, Sud je pozvan da utvrdi razliku između koncepta robe i kapitala, odnosno platnog prometa. Osnovno polazište Sudu bila je ne priroda predmeta, već svrha zbog koje su uvezeni. Tako je Sud britanski metalni novac koji je zakonito pušten u opticaj smatrao sredstvom plaćanja, a ne robom:

„Njihov transfer mora biti shvaćen kao novčani transvfer koji ne potpada pod domašaj odredbi članova 28-31 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.“74

Takođe, novac koji se nalazi u zakonitom opticaju u trećoj državi (u Južnoj Africi) Sud nije smatrao robom. Iz ove presude može se zaključiti da metalni novac

70 Sud je našao da monopol na električnu energiju potpada pod domašaj člana 31, što neminovno ukazuje da je riječ o robi, vidi slučaj 6/64, [1964] ECR 585.

71 Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 2172 Slučaj 155/73, [1974] ECR 409.73 Ovakav stav dalje je potvrđen i u slučaju Procureur du Roi v Debauve, vidi slučaj 52/79, [1980] ECR 833. 74 Slučaj 7/78, [1978] ECR 2247.

48

koji se nalazi u opticaju kako u državi članici tako i u trećoj državi, i koji predstavlja zakonito sredstvo plaćanja, nije roba. Na njega se primjenjuju odredbe o kapitalu i platnom prometu u glavi IV Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.

Za razliku od ljudskog bića na kojeg se, ukoliko je državljanin države članice, primjenjuju odredbe o slobodi kretanja ljudi, kada su u pitanju djelovi ljudskog tijela kao i krvi apsolutno ne postoji razlog zbog kojeg se ne bi mogli smatrati robom. U suprotnom, na njih se ne bi mogle primijeniti odredbe Ugovora koje regulišu slobodu kretanja s obzirom da se ne mogu podvesti pod odredbe o slobodi kretanja ljudi, usluga i kapitala. U tom slučaju našli bi se u „crnoj rupi.“75 Ovakav stav Sud je potvrdio u slučaju Veedfald v Arhus76 kada je ljudski bubreg smatrao proizvodom u smislu primjene Upustva o odgovornosti za defektne proizvode.77

Na osnovu izloženog može se zaključiti da su roba i proizvod sinonimi i da imaju isto značenje; da posjeduju vrijednost koja se može izraziti u novcu; da su sposobni da budu predmet trgovinske transakcije; da su sve stvari koje su opipljive, a ne predstavljaju sredstvo plaćanja, roba, uključujući sve vrste otpada; televiziski signal nije roba, ali električna energija jeste.78

1.2. Odnos sa drugim slobodama

Kada govorimo o relacijama slobode kretanja robe sa ostalim slobodama, važno je razlikovati robu od predmeta ostalih sloboda. U nekim slučajevima poteškoću je predstavljalo razgraničenje između robe i usluga, i robe i kapitala. Teško da se roba može poistovjetiti sa ljudima.

1.2.1. Odnos između robe i ljudi

Veza između slobode kretanja robe i slobode kretanja ljudi postavlja se prilikom prelaska granice državljana jedne države članice u drugu državu članicu koji sa sobom nose lični prtljag. Pitanje koje se postavlja je: da li se u tom slučaju primjenjuju odredbe o slobodi kretanja ljudi ili odredbe o slobodi kretanja robe? Bez obzira što lični prtljag nije predmet trgovinske transakcije, on ima svoju vri-jednost i može postati predmet neke buduće trgovinske transakcije. To upućuje na zaključak da bi trebalo primijeniti član 28 Ugovora koji se odnosi na slobodu kretanja robe, međutim, da bi emigranti mogli da ostvare svoje pravo na slobodu kretanja, moraju prethodno uživati pravo na nošenje ličnog prtljaga.79

75 Termin koji se koristi u komunitarnom pravu, sinonim u našem pravu pravna praznina.76 Slučaj C-203/99, [2000] ECR I-3569.77 Upustvo broj 85/374, [1985] O.J.L 210/29.78 Oliver P, Jarvis M, op.cit, str. 2379 Vidi Woods L, op.cit, str. 20

49

1.2.2. Odnos između roba i kapitala

Da bi analizirali ovaj odnos, vratićemo se ponovo na slučajeve Thompson, Johnson i Woodwiss, gdje je predmet slučaja bio srebrni metalni novac. Osnovno pitanje koje se postavlja je: da li novac predstavlja robu ili kapital? Sud se fokusirao na prirodu predmeta tvrdeći da transfer novca i sredstvo plaćanja ne spadaju u domen robe. Sud pravde, uprkos sugestijama, nije se upustio u razmatranje svrhe zbog koje se roba uvozi. U slučaju Bordess80 potvrdio je stav donijet u ranijim presudama, proširivši pristup na novčanice i nosioce čeka.

Šta je sa zlatnim polugama i nakitom? Oni mogu biti predmet trgovinske transakcije. Jasno je da ovi proizvodi predstavljaju kapital jedino ako imaju fi-nansijsku prirodu. U suprotnom su roba. Od konteksta (okolnosti) i te kako zavisi da li, na primjer, zlatnu polugu smatrati robom ili kapitalom.To znači da se takva roba može „promijeniti“, i da od robe može postati kapital, zavisno od djelovanja i okolnosti. Kao rezultat toga različite odredbe Ugovora bi se primjenjivale na njihovo kretanje između država članica. Dodatni problem može prouzrokovati promjena koja se javlja dok je roba / kapital u tranzitu.

Na kraju se može zaključiti da je postojeća definicija kapitala kao „sredstva plaćanja“ data u slučaju Thompson još uvijek dobra i korisna.

1.2.3. Odnos između robe i usluga

Evropski sud pravde je u slučaju Schindler81 zauzeo stav da ukoliko je usluga glavni predmet transakcije tada postavljeno pitanje treba analizirati u okviru člana 49 Ugovora kojim se reguliše sloboda pružanja usluga.82 Pomenuti slučaj ticao se uvoza loto tiketa u Veliku Britaniju, i osnovno pitanje koje se postavilo je: da li loto tiketi predstavljaju robu ili uslugu? S obzirom na to da loto tiketi predstavljaju sredstvo za učestvovanje u nagradnoj igri i da nemaju sopstvenu vrijednost, Sud je našao da je riječ o uslugama. Pomenuti stav Suda stvara i par problema. Jedan problem leži u činjenici kako definisati šta je to glavni predmet transakcije. U slučaju Laara83 predmet transakcije bili su aparati za kockanje koji, za razliku od loto tiketa, nisu bili samo pomoćna sredstva koja su neophodna za pružanje usluga, već su predstavljali kapitalna dobra. Sud je konstatovao da se radi o robi, a ne o uslugama. Da li to znači da svako dobro sa ekonomskom vrijednošću opravdava korišćenje odredbi o slobodi kretanja robe?84

Iz prakse Suda pravde može se izvesti zaključak da treba razlikovati slučajeve kao što su Schindler, u kojima roba predstavlja sredstvo trgovine u kojima ona nema

80 Slučaj C-358/93, [1993] ECR [1995] ECR I-361.81 Slučaj C-275/92, [1994] ECR I-1039.82 Woods L, op. cit, str. 2283 Slučaj C-1247/97, [1994] ECR I-1342.84 Woods L, op. cit, str. 23

50

sopstvenu vrijednost i koja nakon izvršenja usluge gubi svoje nezavisno postojanje, od onih poput slučaja Laara u kojima proizvodi nastavljaju da postoje nezavisno od usluga, tj. mogu se ponovo koristiti u kontekstu različitih ugovora.

U slučaju de Coster85 uprkos činjenici da satelitski tanjiri predstavljaju pro-izvode koji služe za prijem televiziskog signala, Sud je stao na stanovište da je riječ o uslugama. Jasno je da je satelitski tanjir neophodan za pruženje usluge, ali zašto je Sud u pomenutom slučaju Laara tretirao drugačije automate za kockanje? Argument za podvođenje pod odredbe člana 49 Ugovora bio bi snažniji da su satelitske antene obezbijedili prenosioci televizijskog signala, jer bi to činio dio ukupnog paketa koji emiter treba da obezbijedi. U suprotnom, kada pojedinac kupuje satelitsku antenu, stvar je manje ubjedljivija.

Još jedan problem koji proizilazi iz ovih slučajave je što primjena odredbi o slobodi kretanja robe onemogućava primjenu odredbi o slobodi kretanja usluga. Prema odredbama člana 50 Ugovora pod uslugama se podrazumijevaju one usluge koje se, po pravilu, obavljaju uz naknadu, ukoliko se na njih ne odnose odredbe o slobodnom kretanju lica i slobodnom prometu robe i kapitala.

Razmotrićemo još jedno pitanje: da li nedodirljivi artikal smatrati robom ili uslugama? Već je rečeno da je dodirljivost osnovna katrakteristika robe. Električna energija je roba, i na prenos električne energije primjenjuju se odredbe o slobodi kretanja robe. Emitovanje televizijskog signala smatra se uslugama. Međutim, filmovi i video produkcija, koji mogu da sadrže isti program kao i televizija, sma-traju se robom. Ovakav stav nije ostao bez kritike. Sudu pravde zamjeralo se to što se fokusirao samo na način/mehanizam transmisije signala, ne uzimajući u obzir njegov sadržaj. Tako se može desiti da se jedan isti proizvod (npr. jedan isti film) tretira različito zavisno od mehanizma kojim ga potrošač prima.

2. CARINE, DAŽBINE KOJE IMAJU ISTO DEJSTVO (ČLANOVI 23-25, UGOVORA O OSNIVANJU EVROPSKE ZAJEDNICE)

2.1. Uvodni osvrt

Da bi se u potpunosti razumjela struktura odredbi članova 23-25 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice (u daljem tekstu Ugovor), moramo se za trenutak vratiti na članove 12, 13 i 16 originalnog Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice. Član 12 pomenutog ugovora, koji je Ugovorom iz Amsterdama zamijenjen sadašnjim članom 25 Ugovora, glasi:

„Države članice će se uzdržati od uvođenja novih carina na uvoz i izvoz ili dažbina istog dejstva, i od podizanja onih carina i dažbina koje primjenjuju u uzajamnim trgo-vinskim odnosima.“

85 Slučaj C-17/00, presuda donijeta 29. novembra 2001.

51

U slučaju Van Gend en Loos86 Sud se prilikom donošenja presude pozvao na ovaj član smatrajući da on proizvodi direktno dejstvo u unutrašnjem pravu država članica, i da je holandska poreska administracija prekršila odredbe ovog člana samim tim što je na proizvode uvezene iz Savezne Republike Njemačke primijenila veću carinu od one koja je postojala na dan stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (1.1.1958). Državama članicama bilo je zabranjeno da uvode nove carine i dažbine koje imaju isto dejstvo, kao i da povećavaju već postojeće koje su postojale u odnosima između njih. Stari član 13 Ugovora o osni-vanju Evropske ekonomske zajednice obavezivao je države članice da ukinu postojeće carine u toku trajanja tranzicionog perioda, dok se član 16 istog ugovora odnosio na ukidanje carina na izvoz.

Stupanjem na snagu Ugovora iz Amsterdama član 12 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice zamijenjen je apsolutnom zabranom predviđenom članom 25 Ugovora:

„Carine na uvoz i izvoz i druge dažbine sa istim dejstvom zabranjene su između država članica. Ova zabrana takođe važi i za carine koje imaju fiskalni karkater.“

Ukidanje carina i dažbina koje imaju isto dejstvo predstavlja srž za razumije-

vanje carinske unije i jedinstvenog tržišta. Evropski sud pravde tumačio je odredbe članova 23-25 Ugovora upravo u cilju njihovog potpunog ostvarenja, i odmah stavio do znanja da neće gledati svrhu već efekat koji proizvode široko tumačeći dažbine koje imaju isto dejstvo kao i carine. Postoji mali broj izuzetaka koje je Sud dozvolio, a svaka povreda ovih članova smatrana je nezakonitom.87 Član 23 Ugovora sadrži definiciju carinske unije.

2.2. Carinska unija

Prema odredbama člana 23 Ugovora Zajednica se zasniva na carinskoj uniji koja se odnosi na svu robnu razmjenu i obuhvata zabranu carina na uvoz i izvoz između država članica i svih dažbina koje imaju isto dejstvo, kao i uvođenje zajedničke carinske tarife u njihovim odnosima sa trećim državama. U pravnom smislu to podrazumijeva trostruku obavezu država članica.88 Prvo, da robi koja je proizve-dena u jednoj državi članici omogući slobodan promet u svim državama članicama

86 Holandija je na proizvode koje je iz Njemačke uvozilo privredno društvo Van Gend en Loos primijenila carinu ad volarem od 8 %, iako je 1.1.1958, kada je stupio na snagu Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, carina iznosila 3%. Holandska vlada je tvrdila da je ovo obaveza koja je rezultat nove klasifikacije proizvoda, međutim Sud je ove argumente odbio smatrajući da je manje važno kako je povećanje carine nastalo. Nesumnjivo da je carinska dažbina veća nego što je bila na dan stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Vidi slučaj 26/62, [1963] ECR 1.

87 Craig P, de Burca G, EU Law Text, Cases and Materials, Oxford, 2003, str. 58388 Vukadinović R, Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2006, str. 210

52

bez plaćanja carinskih dažbina. Drugo, da na svu robu koja je proizvedena izvan Zajednice, u trećim državama, naplaćuje carinske dažbine po istoj stopi u skladu sa zajedničkom carinskom tarifom. Treće, da robi koja je legitimno uvezena iz trećih država u bilo koju državu članicu obezbijede slobodan promet u svim državama članicama bez plaćanja carina i dažbina koje imaju isto dejstvo.

Odredbama članova 13 i 23 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, koji su stupanjem na snagu Ugovora iz Amsterdama izbrisani, bilo je predviđeno da se carinska unija uspostavi do kraja tranzicionog perida, odnosno do 1.januara 1970.godine, tako što bi se postepeno, prema dinamici koju odredi Zajednica, smanjivale dažbine na uvoz, carine fiskalne prirode do njihovog konačnog ukidanja. Države članice su već 1. jula 1968.godine ukinule sve carinske dažbine na industrijske proizvode89 i Uredbom Savjeta broj 950/68 uvele zajedničku carinsku tarifu, tako da je carinska unija uspostavljena godinu i po dana ranije nego što je bilo predviđeno.90 Efekat carinske unije ogleda se u tome što je trgovcima koji uvoze ili izvoze robu iz jedne države članice u drugu data mogućnost da traže neposrednu sudsku zaštitu pred nacionalnim sudovima u slučajevima kada im je naplaćena carina.91 Država je dužna da im nadoknadi štetu koju su oni pretrpjeli zato što se proizvodi na koje je naplaćena carina teže prodaju, ili se ne mogu prodati zato što su skuplji za iznos naplaćene carine u odnosu na proizvode koje prodaju domaći konkurenti. Država nije dužna da nadoknadi štetu trgovcima koji su iznos naplaćene carine prevalili na krajnjeg potrošača – građanina Evropske unije, jer bi u tom slučaju došlo do neosnovanog bogaćenja. Tada bi krajnji potrošač mogao da traži naknadu štete ili od trgovca, ili od države.92

Značaj carinske unije je velik. Činjenica da su otklonjene carinske barijere između država članica i da se carina naplaćuje samo jedanput od značaja je prije svega za samu Evropsku uniju jer predstavlja dio njenih prihoda. Takođe postoji snažan interes Zajednice za pronalaženjem i kažnjavanjem prevare, sprečavanje organizovanog kriminala. Zajednica se suočava sa novim izazovima, jer usljed novih proširenja (pogotovo na istok), postoji sve više poteškoća u sprečavanju prevare i ilegalnog uvoza robe.93

89 Dauses M, „The System of the Free Movement of Goods in the European Community,“ 33 The American Journal of Comparative Law 210, 1985, str. 212

90 Za poljoprivredne proizvode carine su ukinute dvije godine kasnije – 1. januara 1970. godine. Za države koje naknadno pristupaju Evropskoj uniji, utvrđuje se prelazni period dok i na njihovoj teritoriji ne zaživi regulativa carinske unije u punom obimu.

91 Barnard C, The Substantive Law of The EU, Oxford, 2004, str. 4092 Ibidem.93 Zajednica ne posjeduje svoje carinske službe, već posluje preko carinskih službi država članica; vidi Customs 2002 programme.

53

2.3. Dažbine istog dejstva kao carine

Carine su novčane dažbine koje nameću i ubiraju nadležni državni organi na robu u izvozu ili uvozu prilikom njenog prelaska carinske granice.94 One su zabranjene jer čine uvozne proizvode (proizvode iz drugih država članica) skupljim u odnosu na domaće konkurentne proizvode. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice pored carina zabranjuje i druge dažbine koje proizvode isto dejstvo i na taj način sprečava države članice da „presvlačeći“ carine u nešto drugo izbjegnu primjenu člana 25 ovog ugovora. U slučaju Diamantarbeiders 95 Belgija je nametnula taksu na uvezene di-jamante koje je iznosila 0.33 % od vrijednosti dijamanta, i dobijena novčana sredstva odlazila su u socijalni fond koji je bio namijenjen radnicina koji rade u industriji. Bez obzira što se nametnutim taksama nije štitila domaća proizvodnja, i što im cilj nije bio da povećaju državnu blagajnu, Sud je bio izričit, nametnute takse predstavljaju dažbine koje imaju isto dejstvo kao i carine, i kao takve su zabranjene.

U slučaju o statističkim nametima96 u kojem je Italija uvela dažbine na izvoz proizvoda s ciljem vođenja statističkih podataka za raspoznavanje trgovačkih partnera, Sud je dao vaoma iscrpnu definiciju dažbina koje imaju isto dejstvo:

„Svaka novčana dažbina, ma kako mala bila i bez obzira na formu i način primjene, koja je jednostrano nametnuta na domaću ili stranu robu zbog toga što prelazi granicu, a koja nije carinska dažbina u striktnom smislu, čak i kada nije nametnuta u korist države, kada nema diskriminatorno i zaštitno dejstvo i kada proizvod na koji je nametnuta nije u konkurenciji sa domaćim proizvodom.“

U ovoj definiciji odmah prepoznajemo da pravilo de minimis ne važi kada je riječ o primjeni člana 25 Ugovora. Takođe, dažbina koja ima isto dejstvo može biti samo novčana dažbina, jer su ne-novčane dažbine zabranjene članovima 28 i 29 Ugovora.97 Naznaka „bez obzira na način označavanja i primjene“ sugeriše da bez obzira u kojoj formi je država članica prikaže, i bez obzira na koji način, ona će se smatrati dažbinom koja ima isto dejstvo kao i carina. Tako je u slučaju REWE–Zentralfinanz v Director der Landwirtschaftskammer westfalen-Lippe98 Sud našao da taksa koju je naplaćivala zdrastvena inspekcija predstavlja dažbinu koja ima isto dejstvo. Naznaka „koja je jednostrano nametnuta na domaću ili stranu robu zbog toga što prelazi granicu“ znači da je dovoljan razlog da se jedna dažbina proglasi dažbinom koja ima isto dejstvo to što se ona naplaćuje na robu koja prelazi granicu. Pri tome,

94 Vukadinović R, Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2006, str. 21795 Slučaj 3/69, (1969) ECR 211. 96 Slučaj 24/68, Commision v Italy (1969) ECR 193.97 Riječ je o kvantitativnim ograničenjima koja su zabranjena članovima 28 i 29 Ugovora, te se na njih ne može primijeniti član 25

istog ugovora. 98 Slučaj 39/73, [1973] ECR 1039.

54

Sud neće interesovati svrha zbog koje je nametnuta, niti da li je protekcionistička. Ovo takođe oslikava i razliku između članova 25 i 90 Ugovora, jer za razliku od unutrašnjih poreza koji se naplaćuju na stranu i domaću robu koja se već nalazi unutar granica jedne države, član 25 Ugovora primjenjuje se na robu u trenutku njenog prelaska granice, kako prilikom uvoza, tako i izvoza. U posljednjem dijelu definicije „čak i kada nije nametnuta u korist države, kada nema diskriminatorno i zaštitno dejstvo i kada proizvod na koji je nametnuta nije u konkurenciji sa domaćim proizvodom“ Sud je proširio zabranu i na one dažbine koje nisu protekcionističke i kod kojih novac ne odlazi u državnu kasu. U već pomenutom slučaju Diamantarbeiders99, bez obzira što dobijeni novac nije odlazo u državnu kasu i što cilj nije bio da se zaštiti domaća proizvodnja, uvedena mjera bila je okarakterisana kao dažbina koja ima isto dejstvo kao i carina. Sudu je bio važan samo efekat koji ona proizvodi. Činjenica da se taksa naplaćuje na dijamante koji prelaze granicu, i da predstavlja dodatne troškove za uvoznike, čineći ih time manje konkurentnim, bila je dovoljna. Sud je smatrao da ako država zaista želi da poboljša standard svojih radnika koji su zaposleni u industriji, onda sredstva za tako nešto treba da obezbijedi kroz generalni sistem oporezivanja koji se primjenjuje na svu robu.100

Takođe, u slučaju Bresciani101 Sud je potvrdio svoj raniji stav, smatrajući taksu koju su uvoznici sirovog, goveđeg i kozijeg mesa plaćali za obavezan vetarinarsko–zdravstveni pregled, dažbinom koja ima isto dejstvo kao carina. Italija je istakla dva argumenta prilikom opravdanja uvedene mjere. Prvi, da je dažbina proporcionalna kvantitetu uvezene robe, i drugi, da ako uvoznici žele da uvezu robu koja zahtijeva obavezan zdravstveni pregled, onda oni moraju da snose troškove. Sud je oba argu-menta odbio pozivajući se na to da član 12 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (sada član 25 Ugovora) zabranjuje svaku dažbinu nametnutu iz razloga što roba prelazi granicu. Troškove pregleda treba da snosi čitavo društvo, jer je pregled u opštem, društvenom interesu, a ne samo uvoznici. Zaključak Suda imao je za cilj da ograniči listu izuzetaka predviđenih članova 9-12 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (sada 23-25 Ugovora).102

Carine i dažbine koje proizvode isto dejstvo kao carine proizvode vertikalno dejstvo dajući mogućnost trgovcu, ili krajnjem potrošaču da zatraži zaštitu od Suda države članice, u slučaju da je ona nezakonito naplatila carinsku dažbinu103. Međutim, šta ako su privatna lica, a ne država, odgovorna za naplaćenu dažbinu? U slučaju Dubois104 dažbina je bila nametnuta ne od strane države, već od strane pojedinca, ali

99 Slučaj 3/69, [1969] ECR 211.100 Barnard C, op. cit, str. 39101 Slučaj 87/75, [1976] ECR 129.102 Craig P, de Burca G, op. cit, str. 589103 Slučaj Van Gend en Loos prvi je slučaj takve vrste gdje je Sud konstatovao da tadašnji član 12 proizvodi direktno dejstvo i da

pojedinci, u ovom slučaju privredno društvo Van Gend, mogu da traže nakandu štete pred nacionalnim sudom. Vidi slučaj 26/62, [1963] ECR 1.104 Slučaj C-16/94, [1995] ECR I-2421.

55

Sud je presudio da država i dalje krši svoju obavezu predviđenu članom 25 Ugovora zbog troškova inspekcije i administrativnih formalnosti koju snosi carinska služba. Nema razlike u tome da li je dažbina rezultat jednostrane mjere uvedene od strane vlasti, ili niza privatnih ugovora.105

Kroz obilje slučajeva iz svoje prakse Sud je identifikovao sljedeće oblike dažbina koje imaju isto dejstvo kao i carine:106

dažbine za istraživanje i poslove koji su neophodni za ublažavanje dejstva 1) kvantitativnih ograničenja koje su države članice uvoznice ustanovile na slobodan uvoz proizvoda;poreze na izvoz artikala umjetničke, istorijske, arheološke ili etnografske 2) vrijednosti;veterinarske dažbine i dažbine inspekcija (pregleda) za javno zdravlje na 3) uvezene proizvode iz drugih država članica, osim ako su pregledi odobreni na osnovu komunitarnog prava i kada su u interesu slobodnog prometa robe;dažbine na uvezene proizvode zato što nisu bili ukrcani na domaćoj luci;4) dodatne dažbine koje se pored izvoznih nacionalnih taksi naplaćuju za 5) obavezni pregled robe prilikom prelaska granice za izdavanje certifikata;dažbine veterinarskog pregleda i pregleda od strane javnih zdravstvenih 6) organa na proizvode iz trećih država, određene prema kriterijumima koji nisu uporedivi onima koji se primjenjuju na slične komunitarne proizvode;dažbine pregleda koje su jednostrano nametnule države članice po sop-7) stvenoj inicijativi ili kao odgovor drugoj državi članici, osim ako su slične dažbine nametnute na domaće proizvode;dažbine na distribuiranje ili doradu uvezenih proizvoda;8) dažbine skladištenja (ležarine) uvezenih proizvoda u javnim skladištima 9) prije okončanja cariskog postupka idažbine na uvozne proizvode koje imaju za cilj da nadoknade troškove 10) proizvodnje domaćih proizvoda.

Navedene pojavne oblike dažbina možemo razvrstati u tri grupe:107

na one koje se naplaćuju samo na uvezenu robu;1) dažbine nametnute i na domaću i na uvezenu robu i2) dažbine nametnute samo na domaću robu.3)

105 Barnard C, The Substantive Law of The EU, Oxford, 2004, str. 39106 Vukadinović R, op. cit, str. 224107 Ibid, str. 225

56

2.4. Dozvoljene dažbine

Već smo rekli da se član 30 Ugovora ne može primijeniti kao izuzeće od primjene člana 25 istog ugovora, jer se on odnosi na kvantitativna ograničenja, odnosno članove 28 i 29 Ugovora.108 U svojoj praksi Sud je ipak prepoznao dažbine koje mogu biti zakonite u određenim situacijama, što je i potvrdio u slučaju Co-mmission v Germany109:

„ako je riječ o javnom sistemu oporezivanja koji se sistematski i podjednako primje-njuje kako na domaće, tako i na strane proizvod...., ako je riječ o plaćanju za obavljenu uslugu koja je srazmjerna datoj sumi novca..., ili ako inspekcija mora da izvrši obavezu pregleda, uvedenu pravilom komunitarnog prava.“

Ove tri situacije ne predstavljaju sudsko izuzeće od primjene člana 25 Ugovora, već one ne potpadaju pod definiciju dažbina koje imaju isto dejstvo kao i carine i na taj način izbjegavaju zabranu predviđenu istim članom.110

U slučaju Commission v Germany Njemačka je uvela izvjesnu taksu na uvoz živih životinja, koja je pokrivala troškove inspekcije koja je predviđena Direktivom 81/389. Osnovno pitanje koje se postavilo je: da li data taksa predstavlja dažbinu koja ima isto dejstvo kao carina? Sud je stao na stanovište da ne predstavlja, bez obzira što se primjenjuje na robu koja prelazi granicu, i propisao uslove koji moraju biti ispunjeni da bi se dažbina mogla izuzeti od primjene člana 25 Ugovora:111

„1) da ne nadmašuje troškove obavljene inspekcije; 2) da je u pitanju inspekcija koja je obavezna i ujednačena za sve proizvode u Zajednici; 3) da je propisana komunitarnim pravom u opštem interesu Zajednice; 4) da promoviše slobodu kretanja robe, neutralisanjem prepreka koje proizilaze iz jednostranih mjera država članica donijetih u saglasnosti sa članom 36 Ugovora.“

Dažbina donijeta od strane države članice izbjeći će zabranu predviđenu članovima 23-25 Ugovora ako se njome pokrivaju troškovi inspekcije propisane komunitarnim pravom.

U slučaju Commission v Italy112 italijanske vlasti su na carinarnicama nakon

108 O kvantitativnim ograničenjima predviđenim članovima 28 i 29 Ugovora biće više riječi u nastavku, odnosno dijelu koji govori o kavantitativnim ograničenjima i dozvoljenim izuzecima propisanim članom 30 Ugovora.

109 Slučaj 18/87, [1988] ECR 5427.110 Barnard C, op. cit, str. 42111 Slučaj 18/87, Commission v Germany, [1988] ECR 5427, tačka 8112 Slučaj 340/87, [1989] ECR 2305.

57

isteka radnog vremena koje je bilo uobičajno za italijanske civilne ustanove naplaćivali posebnu dažbinu. Vlada Italije je dažbinu smatrala zakonitom, pozivajući se na to da se obavljanjem carinskih poslova nakon isteka radnog vremena uvoznicima pruža posebna usluga, a dažbina je naknada za obavljenu uslugu. Sud se nije složio sa ovakvim rezonovanjem Vlade smatrajući da se naplaćivanjem dažbine van uobičajnog radnog vremena ne čini nikakva posebna usluga trgovcima, jer po Upustvu Zajednice, obaveza je carinskih službi da rade, odnosno da budu otvorene u tom vremenskom periodu. Prema tome, dažbina uvedena od strane italijanskih vlasti predstavlja dažbinu koja proizvodi isto dejstvo kao i carina.

Objašnjenje za različit tretman dažbine koja je uvedena nacionalnom mje-rom i one uvedene komunitranim propisom leži u činjenici da harmonizacija propisa u oblasti pregleda i inspekcije donesena od strane Zajednice otklanja prepreke slobodi kretanja robe, koje bi u drugom slučaju nastale kao posljedica različitosti nacionalnih pravnih sistema.113 Sud je sličan stav zastupao i u slučajevima Statistical Levy case114 i Bresciani.115

3. UNUTRAŠNJI POREZI

3.1. Struktura odredbi o porezima (članovi 90-93 Ugovora)

Za razliku do člana 25 Ugovora koji se primjenjuje na robu koja prelazi granicu, član 90 Ugovora (član 95 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajed-nice) primjenjuje se na robu koja se nalazi unutar granica države članice. Riječ je o robi koja je ili proizvedena u državi članici, ili je porijeklom iz treće države ne članice, a nalazi se u slobodnom prometu u državama članicama. Stav 1 člana 90 Ugovora sprečava države članice da uvođenjem većih unutrašnjih poreza na proizvode iz drugih država članica u odnosu na one koje naplaćuju na domaće proizvode, diskriminišu uvoz i na taj način onemoguće slobodu kretanja robe:

„Na proizvode iz drugih država članica države članice ne mogu ni neposredno ni

posredno naplaćivati veće unutrašnje poreze bilo koje vrste od onih koji se neposredno ili posredno naplaćuju za slične domaće proizvode.“

Ukoliko nije riječ o sličnim proizvodima, Sud će se pozvati na stav 2 člana 90 Ugovora koji se tiče proizvoda koji su u konkurenciji:

„Osim toga, ni jedna država članica ne može na proizvode iz drugih država članica naplaćivati bilo kakve unutrašnje poreze radi zaštite drugih proizvoda.“

113 Barnard C, op. cit, str. 44114 Slučaj 24/68, [1969] ECR 193.115 Slučaj 87/75, [1976] ECR 129.

58

Jasno je da će Sud primijeniti odredbe stava 2 onda kada proizvodi nisu slični, ali se nalaze u konkurenciji, kao što je to slučaj sa vinom i pivom.116

Zajedno, odredbe ovog člana garantuju „kompletnu neutralnost unutrašnjeg sistema oporezivanja u odnosu na domaće proizvode i njima konkurentne proizvode uvezene iz drugih država članica“, s ciljem da osiguraju zdravu konkurenciju između država članica.117

Za razliku od carina i dažbina koje imaju isto dejstvo kao i carine, unutrašnji porezi nisu zabranjeni ukoliko su u skladu sa članom 90 Ugovora. Države članice su slobodne u određivanju svoje spostvene poreske politike. Najbolji primjer je slučaj Johnny Walker118 u kojem je Danska uvela dosta veći porez na viski u odnosu na voćna vina. Sud je donio zaključak da komunitarno pravo ne ograničava slobodu svake države članice da sama kreira svoju poresku politiku i da na osnovu objektivnih kriterijuma nameće različite poreze na određene proizvode. To znači da država članica mora jednako tretirati domaće proizvode i proizvode iz drugih država članica, prema istim kritererijumima kao što su priroda sirovinskog materijala od kojeg su napravljeni, samog procesa proizvodnje, broja zaposlenih itd. Svrha unutrašnjih poreza je eliminisanje svih oblika diskrminacije između domaćih i stranih prizvoda, tj. odredbe o porezima Ugovora o osnivanju Evropske zajednice služe da spriječe diskriminaciju po osnovu porijekla robe. U slučaju Commission v France119 Sud je smatrao da Francuska nije prekršila član 90 Ugovora time što je na prirodna slatka vina proizvedena na tradicionalan način u oblastima siromašnim vodom i padavi-nama nametnula manje poreze nego na ostala vina koja su proizvedena na uobičajan način. Sud je uvažio argument Vlade Francuske da je ova poreska mjera zasnovana na opravdanim razlozima, da ne predstavlja oblik diskriminacije, i da jednako opterećuje kako domaće tako i strane proizvode.

Nacionalna poreska politika ne smije biti diskriminatorna. Poreska mjera države članice mora biti zasnovana na prirodnim, istinskim kriterijumima da bi se izbjegla primjena člana 90 Ugovora. Prilikom procjene da li se radi o zabranjenom ili dozvoljenom porezu Sud će prvo ispitati da li postoje objektivni kriterijumi za uvođenje takvog poreza. Ukoliko postoje, onda nema ni govora o kršenju navedenog člana. Ukoliko ne postoje, Sud će se upustiti u istraživanje da li se radi o sličnim li konkurentnim proizvodima. Kada su u pitanju slični proizvodi, Sud će utvrditi da li postoji neki oblik direktne ili indirektne diskriminacije, i ukoliko postoji, primijeniti stav 1 člana 90 Ugovora koji zahtijeva od država članica jednak tretman na uvezenu i domaću robu. Ako nema ni direktne ni indirektne diskriminacije, nema ni kršenja ovog člana. Ukoliko se proizvodi nalaze u konkurenciji, Sud će ispitati da li porez koji se naplaćuje na proizvode iz drugih država članica ima za cilj da zaštiti domaći

116 Slučaj 170/78, Commission v United Kingdom, [1983] ECR 2265.117 Barnard C, op. cit, str. 44, slučajevi 193/85, CO-frutta, [1987] ECR 2085, 252/86, Bergandi, [1988] ECR 1343.118 Slučaj 243/84, Johnny Walker, [1986] ECR 875.119 Slučaj 196/85, [1987] ECR 1597.

59

proizvod, i u slučaju da ima, primjeniti stav 2 istog člana kojim se zahtijeva od države da ga otkloni. U suprotnom, ukoliko ne postoji zaštitni efekat poreza, nema ni kršenja stava 2 člana 90 Ugovora.

Unutrašnje poreze, u smislu člana 90 Ugovora, možemo podijeliti na di-skriminatorne i zaštitne.120 Diskriminatorni su oni porezi koji opterećuju samo uvoznu robu, ili se naplaćuju u većem iznosu od onih koji se naplaćuju za iste ili slične domaće proizvode. Mogu biti direktno diskriminatorni, jer opterećuju samo uvoznu robu, ne primjenjujući se na domaću. Takvi porezi su laki za otkrivanje, zbog čega se i rijetko koriste. Pored njih, postoje i indirektno (posredno) diskriminatorni porezi koji stvaraju privid da se pod jednakim uslovima primjenjuju i na domaću i na stranu robu, ali u stvari potajno opterećuju samo uvezenu robu. To je takozvana potajna (prikrivena) diskriminacija.121Zaštitni unutrašnji porezi se naplaćuju na proizvode iz drugih država radi zaštite ne istih, već drugih domaćih proizvoda.122 Takozvani zaštitni ili protekcionistički efekat postiže se time što se unutrašnjim porezima opterećuju samo oni strani proizvodi koji, iako nisu slični domaćim, mogu biti konkurencija. Osnovno pitanje na koje je Sud pravde morao da odgovori kada je u pitanju primjena člana 90 Ugovora jeste koji su to slični, a koji su to drugi proizvodi koji mogu biti konkurencija uvoznim, i koja je razlika između njih. Pitanje zaslužuje posebnu pažnju, posebno zbog toga što na slične proizvode država članica mora naplaćivati iste poreze, bez obzira da li su domaći ili strani, a na druge proizvode može naplaćivati poreze po različitim poreskim stopama koji moraju biti u skladu sa stavom 2 člana 90 Ugovora, tj. ne smiju imati zaštitni – protekcionistički efekat.

3.2. „Slična“ roba (član 90, stav 1 Ugovora o osnivanjuEvropske zajednice)

U svojoj praksi Sud je primjenjivao dva testa za određivanje sličnosti proizvo-da.123 Prvo je utvrđivao da li su proizvodi zavedeni pod istom fiskalnom, carinskom ili statističkom klasifikacijom. Ukoliko nisu, prelazio je na drugi test, koji podrazumijeva kombinovanje faktičkog upoređenja proizvoda sa ekonomskom analizom njegove upotrebe. Sud je prvo upoređivao objektivne karakteristike „sličnih“ proizvoda, kao što su porijeklo, način proizvodnje, ukus, miris, sadržaj alkohola124, a potom bi prelazio na upoređivanje sposobnosti proizvoda da zadovolje iste potrebe potrošača. Sud se nije samo fokusirao na prirodu proizvoda, već i na komparaciju njihove upotrebe. U slučaju Commission v France 125 Sud je ispitivao „sličnost“ između tamnih i svijetlih

120 Vidi Vukadinović R, op. cit, str. 221121 Slučaj 112/84, Humblot v Directeur des Services Fiscauh, [1985] ECR 1367.122 Vukadinović R, op. cit, str. 223123 Barnard C, op. cit, str. 49124 U najvećem broju slučaja Sud se bavio utvrđivanjem „sličnosti“ između alkoholnih pića, piva i vina, različitih vrsta vina, viskija i

vina itd; vidi slučajeve Johny Walker, Commission v Denmark, itd.125 Slučaj C-302/00, [2000] ECR I-2055.

60

duvanskih cigara i tom prilikom utvrdio da su napravljene od iste sirovine – duvana, ali na različite proizvodne načine, da su im ukus i miris dosta slični, da zadovoljavaju iste potrebe potrošača i da evropsko zakonodavstvo na jednak način tretira oba proizvoda, svrstavajući ih u isto poglavlje Kombinavane nomenklature. Na osnovu svega Sud je zaključio da bez obzira što je prosječan životni vijek potrošača tamne cigarete veći od životnog vijeka svijetle cigarete, riječ je o sličnim proizvodima.

U slučaju Johnny Walker126 Sud je konstatovao da viski i slatko vino nisu „slični“ proizvodi. Voćni liker se proizvodi prirodnim vrenjem voća, za razliku od viskija koji se dobija destilacijom žita. Sadržaj alkohola takođe je različit.

Upoređujući voćno vino sa vinom pravljenim od grožđa, u slučaju Commi-ssion v Denmark127, Sud je našao da se radi o sličnim proizvodima. Način proizvodnje je isti (prirodno vrenje). Osnovna sirovina je ista (poljoprivredni proizvod), ukus i miris su dosta slični, a oba proizvoda u stanju su da zadovolje iste potrebe potrošača. Razlika je jedino u tome što se vino od grožđa konzumira više, i što je omiljenije među potrošačima.

3.3. Direktna diskriminacija

Direktna diskriminacija stavlja u neravnopravan položaj uvezenu robu u odnosu na domaću. Ona postoji kada se jedino uvozna roba opterećuje porezima, ili kada se na uvozne proizvode naplaćuje veći unutrašnji porez u odnosu na domaći slični proizvod. Na taj način cijena uvoznog proizoda mora biti veća od sličnog domaćeg proizvoda jer u nju mora biti uračunat porez kao i transport. Potrošač će od dva slična proizvoda izabrati onaj koji je jeftiniji.

U slučaju Commission v Italy128 Vlada Italije je snizila porez na obogaćenu naftu129 u odnosu na običnu međutim, takvo olakšanje nije se odnosilo i na uvoznu obogaćenu naftu. Sud je takvu poresku mjeru okarakterisao kao suprotnu stavu 1 članu 90 Ugovora, jer direktno diskriminiše uvoz obogaćene nafte. Vlada Italije je kao argument istakla da je nemoguće utvrditi da li je uvezena nafta obogaćena ili nije. Sud je takav argument odbio smatrajući da je na uvoznicima obaveza da pokažu kategoriju kojoj pripada njihova nafta, kao i da pruže odgovarajući certifikat države izvoza kao dokaz.

Sud je u slučaju Haahr Petroleum130 nacionalnu mjeru kojom se na međunarodni transport naplaćuje veći porez nego na unutrašnji smatrao direktno diskriminatornom i suprotnom članu 90 Ugovora.

126 Slučaj 243/84, Johnny Walker, [1986] ECR 875.127 Slučaj 106/84, [1986] ECR 833.128 Slučaj 21/79, Commission v Italy, [1980] ECR 1.129 Nafta koja je poboljšana dodatnim sastojcima, napr. aditivima.130 Slučaj C-90/94 [1997] ECR

61

Direktna diskriminacija postoji i kada se i na domaću i na stranu robu naplaćuju isti porez, ali pod različitim uslovima. Irske vlasti naplaćivale su iste poreze i na domaću i na stranu robu, ali je domaćim proizvođačima rok plaćanja dospijevao nekoliko nedjelja kasnije.131 Sud je zatražio od irskih vlasti da takvu mjeru ukinu, smatrajući da se njome vrijeđa član 90 Ugovora.

3.4. Indirektna diskriminacija

Države članice više su se opredjeljivale za posrednu ili indirektnu diskrimi-naciju koja je stvarala privid da se poreska mjera jednako primjenjuje na svu robu bez obzira na porijeklo, ali je faktički/stvarno opterećivala samo domaću. Sudu je bilo mnogo teže da odredi da li se u datom slučaju radi o kršenju člana 90 Ugovora.

Slučaj Humbolt132 predstavlja dobar primjer spremnosti Suda da sprečava ne samo pojavu direktne, već i indirektne diskriminacije. Franuski propisi o porezu koji se plaća prilikom registracije automobila predviđali su da se za automobile do 16 CV plaća pet puta manji porez nego što se plaća za automobile veće kubikaže. Porez se samo prividno jednako primjenjivao na sve automobile, jer Francuska nije bila u to vrijeme proizvođač automobila veće kubikaže od 16 CV. Prema tome, jasno je bilo da se radi o posrednoj ili indirektnoj diskriminaciji jer su visoki porezi opterećivali jedino uvozne automobile.

U već pomenutom slučaju Commission v France (tobacco)133 tamne cigarete oporezovane su po mnogo manjoj poreskoj stopi nego svijetle cigarete. Sud je našao da je riječ o indirektno diskriminatornim porezima, jer su tamne cigarete uglavnom bile domaći proizvod, za razliku od svijetlih koje su pretežno dolazile iz drugih država članica. Sud je dodao da na ovakav stav nema uticaja to što se jedna mala količina tamnih cigareta uvozi iz drugih država, a da zanemarljivu količinu svijetlih cigareta proizvode domaći proizvođači.

Prikazani slučajevi ne znače da države članice ne mogu propisivati različite stope poreza na različite proizvode, ako to mogu opravdati objektivnim razlozima. Kao objektivne razloge Sud pravde je prihvatio poreske ustupke na proizvode kojima se podstiče razvoj ekonomsko zaostalih područija, ili korišćenje poreza kao sredstvo regionalne politike, ako se takvi ustupci primjenjuju na sve, a ne samo na domaće proizvode.134

U slučaju Greece135 Sud nije našao opravdanim zahtjev Komisije da je grčki poreski sistem diskriminatoran, u smislu da favorizuje prodaju domaćih automo-

131 Slučaj 55/79, Commission v Ireland, [1980] ECR 481.132 Slučaj 112/84, [1985] ECR 1367.133 Slučaj C-302/00, [2002] ECR I -2055.134 Vukadinović R, op. cit, str. 222135 Slučaj 132/88, Commission v Greece, [1990] ECR I-1567.

62

bila. Grčka je uvela mnogo veće poreske stope na automobile preko 18 CV. Iako je Grčka bila proizvođač automobila manje kubikaže, Sud nije smatrao da navedena mjera predstavlja povredu člana 90 Ugovora. Imajući u vidu slabu infrastrukturu puteva i problem sve većeg zagađivanja životne sredine u Grčkoj, Sud je smatrao zakonitom poresku mjera koja je obeshrabrivala kupce da kupuju automobile veće kubikaže.136

Obrnuta diskriminacije je dozvoljena Ugovorom.137 Ona postoji kada nacio-nalno pravo stavlja u gori položaj domaću nego stranu robu. U slučaju Peureux138 destilacija domaćeg alkohola bila je oporezovana, za razliku od destilacije uvoznog alkohola koja je bila oslobođena plaćanja poreza. Član 90 Ugovora zabranjuje državama članicama da na proizvode iz drugih država članica naplaćuje veće poreze od onih koje naplaćuju na slične domaće proizvode, ali to ne znači da ne mogu na domaću robu naplaćivati veće poreze nego na uvoznu.

3.5. Objektivna opravdanost

Direktno diskriminatorni porezi zasnovani po osnovu nacinalnosti proi-zvoda ne mogu biti objektivno opravdani, za razliku od indirektno diskriminatornih poreza koji mogu biti opravdani od strane države članice. Država članica može se pozvati na nacionalni interes kao razlog za opravdanje poreske politike koja indirektno diskriminiše uvoz. Pozivajući se na to da nacionalni interes nije povezan sa porijeklom proizvoda, da je priznat kao legitiman od strane Evropske zajednice, i da mjere koje se preduzimaju sa ciljem da ga zaštite su proporcionalne139, onda nema ni riječi o kršenju člana 90 Ugovora. Na ovaj način se sprečava da određeni članovi Ugovora ne postanu previše strogi i drakonski u njihovoj primjeni. Ove tvrdnje najbolje potkrepljuje slučaj Chemial140 u kojem je Italija nametnula mnogo veći porez na sintetički etil-alkohol, nego etil-alkohol dobijen putem fermentacije/vrenja. Italija je u veoma malim količinama proizvodila sintetički alkohol i jasno je da je italijanska poreska mjera pogađala prije svega uvoznike. Međutim, Sud je prihvatio objektivno opravdanje Vlade da se ovakvom poreskom mjerom podstiče proizvodnja alkohola prirodnim putem od poljoprivrednih proizvoda, i ograničava vještačka proizvodnja alkohola sa ciljem da se osnovna sirovina – etil, sačuva za mnogo važniju ekonomsku upotrebu. Takođe, u slučaju Commission v Greece141 Sud

136 Sud je opravdao poresku mjeru pozivajući se na zaštitu životne sredine. Jasno je da automobili sa manjom kubikažom manje zagađuju životnu sredinu, od onih koji imaju motore sa većom kubikažom koji sagorijevaju velike količine goriva.

137 Drugim riječima, nigdje se u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice ne zabranjuje obrnuta diskriminacija.138 Slučaj 86/78, [1979] ECR 897.139 Mjere koje preduzima država članica da bi zaštitila svoj nacionalni interes moraju biti srazmjerne nacionalnom interesu koji se želi

zaštititi. One ne smiju biti veće nego što je potrebno.140 Slučaj 140/79, [1981] ECR 1.141 Slučaj 132/88, [1990] ECR I-1567.

63

je našao opravdanom poresku mjeru kojom se na automobile sa kubikažom većom od 18 CV naplaćivao mnogo veći porez. Iako je Grčka bila proizvođač automobila do 16 CV, Sud je prihvatio argument njene vlade da zaštita životne sredine i loša putna infrastruktura predstavljaju nacionalne interese koje treba zaštititi. Francuski poreski propis142 naplaćivao je na slatka vina proizvedena na tradicionalan način mnogo manji porez nego na liker vina. Sud je konstatovao da je riječ o objektivnoj opravdanosti, jer se slatko vino proizvodi u oblastima koje su siromaše vodom i u kojima su padavine rijetke, i zahtijeva specijalan poreski tretman kako bi se pospješila proizvodnja u toj oblasti.

U još nizu slučajeva Sud je potvrdio ranije iskazan stav da indirekto di-skriminatorna poreska mjera krši član 90 Ugovora, ukoliko se ne može opravdati zaštitom životne sredine, regionalnim razvojem, zaštitom sirovina, ili nekim drugim nacionalnim interesom, pod uslovom da je srazmjerna - proporcionalna cilju koji se želi postići.

3.6. Roba koja je u konkurenciji (stav 2 član 90 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice)

Kao što smo već rekli, u slučaju da proizvodi nisu slični u smislu primjene stava 1 člana 90 Ugovora Sud će ispitati da li se nalaze u konkurenciji u smislu primjene stava 2 člana 90 istog ugovora. U tu svrhu Sud je koristio više testova. Ponekad je koristio ekonomski test143, koji se bazirao na utvrđivanju elastičnosti tražnje. Ukoliko cijena jednog proizvoda raste, prodaja drugog se povećava. Ako je tako, onda je riječ o proizvodima koji su u konkurenciji. Ovo nije jedini test. Sud je uzimao u obzir i faktore kao što su način proizvodnje, sadašnje i buduće potrebe potrošača.144

U slučaju Commission v UK145 Sud je našao da su pivo i vino proizvodi koji se nalaze u konkurenciji. Po britanskim propisima porez na vino je bio pet puta veći nego na pivo. Britanija je veliki proizvoođač piva, ali veoma mali vina. Komisija je na osnovu člana 169 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (sada 226 Ugovora) pokrenula postupak pred Sudom pravde tvrdeći da je prekršen stav 2 člana 90 istog ugovora i da mnogo veći porez na vino ima za cilj da zaštiti domaće proizvođače piva. Tvrdila je da se radilo o zaštitnom porezu. Drugim riječima, što je porez na vino veći, samim tim i cijena mora biti veća za iznos plaćenog poreza, što dovodi do toga da potrošači mogu za svoje pare kupovati više piva nego vina. Sud je prihvatio argument Vlade Velike Britanije da između piva i vina postoji razlika i da oni ne mogu smatrati „sličnim“ proizvodima. Procenat alkohola u vinu (11–12%)

142 Slučaj 196/85, [1987] ECR 1597.143 Barnard C, op. cit, str. 5144 Ibidem.145 Slučaj 170/78, [1980] ECR 417.

64

mnogo je veći nego u pivu koje ima svega 3 % alkohola, vino je obično skuplje od piva, a i njihov način proizvodnje je različit. Osim toga, razlika postoji i u okolnostima u kojima se ova dva proizvoda konzumiraju. U skladu sa ustaljenom britanskom tradicijom pivo je mnogo popularnije piće koje se konzumira u njihovim lokalima – pabovima, najčešće u vezi sa poslom i gdje je njegova konzumacija sa jelom krajnje zanemarljiva. Za razliku od piva, vino se koristi u rijetkim i specijalnim prilikama. Takođe, Sud je stao na stanovište da postoji određeni stepen zamjenjivosti između piva i vina i da su oba proizvoda u stanju da zadovolje iste potrebe potrošača. To zapravo znači da će krajnji potrošači između piva i vina birati pivo, iz prostog razloga – ono je jeftinije. Sud je u svojoj konačnoj presudi zaključio da britanski poreski sistem ima zaštitni/protekcionistički efekat i da se visokim porezom na vino u stvari štite domaći proizvođači piva:

„Cilj poreskog sistema Velike Britanije je, da se za razliku od piva, vino obilježi oznakom – luksuzni proizvod, i na taj način teško da bi se u očima potrošača mogla zamisliti istinska alternativa tipičnom domaćem alkoholnom piću.“

U slučaju Commission v Italy146 Italija je uvela visoke poreze na banane, mnogo veće nego na proizvode koji su tipično domaći: kao što su jabuke, breskve, suvo grožđe i dr. Prvo je Sud utvrdio da banane i ostalo voće nisu „slični proizvodi“147, već da je riječ o proizvodima koji se nalaze u konkurenciji. Potom je pristupio ispiti-vanju da li italijanska poreska taksa ima zaštitno – protekcionističko dejstvo. Drugim riječima, da li se visokim porezom na banane štite domaći proizvođači voća. Sud je našao da ima. Činjenica da porez na banane iznosi polovinu uvozne cijene, i da većina voća koje se proizvodi u Italiji nije oporezovana takvom poreskom stopom, ili je oslobođena plaćanja poreza, predstavljao je dovoljan dokaz da Sud zaključi da je riječ o protekcionističkoj mjeri kojom se krši stav 2 člana 90 Ugovora.148

3.7. Odnos između stava 1 i stava 2 člana 90 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice

Stav 1 člana 90 Ugovora zabranjuje državama članicama da na proizvode iz drugih država članica naplaćuju veće poreze od onih koji se posredno, ili neposredno naplaćuju na slične domaće proizvode. Stav 2 istog člana navedenog ugovora zabran-juje državama članicama da na proizvode iz drugih država članica naplaćuju bilo kakve poreze radi zaštite drugih proizvoda. Linija razgraničenja između ova dva stava

146 Slučaj 184/85, [1987] ECR 2013.147 Organski sastav, kao i količina vode je različita kod banana u odnosu na ostalo voće.148 Sud nije zahtijevao da vino bude oporezovano istom poreskom stopom kao i pivo, već je zahtijevao da se otkloni porez na vino

koji je protekcionistički i koji ima za cilj da zaštiti domaće pivo. Sud je tražio od Velike Britanije da porez oslikava (uvažava) objektivne razlike koje postoje među proizvodima.

65

istog člana može biti problematična jer nije baš lako odrediti kada su dva proizvoda slična, a kada su u konkurenciji. Stav 2 člana 90 je unesen u Ugovor da bi „hvatao“ poreze na uvoznu robu koja nije slična, ali se nalazi u konkurenciji sa domaćom. Slučaj Commission v France149 je najbolji primjer za shvatanje sa koliko poteškoća i nedoumica se suočava Sud prilikom procjene da li se radi o sličnim ili konkurentnim proizvodima. U ranim slučajevima,150 kao što je i ovaj, Sud nije bio u stanju da razazna da li su proizvodi slični po osnovu stava 1 ili se nalaze u konkurenciji po osnovu stava 2 člana 90 Ugovora, usvajajući umjesto toga globalni pristup, spajajući stav 1 i stav 2 zajedno. Sud bi tada primjenjivao član 90 Ugovora „kao cijelinu, bez razlike na sve proizvode.“151 Ovakav globalni pristup Suda može biti problematičan, prije svega jer može izazvati oštru reakciju države–prekršioca. Povreda stava 1 znači da okrivljena država mora da izjednači porez na domaću i stranu robu. Povreda stava 2 zahtijeva od države da ukloni protekcionistički efekat poreza, ne zahtijevajući da porezi budu identični, već da uzimaju u obzir objektivnu razliku između proizvoda. U kasnijim slučajevima, kao što su John Walker v Ministeriet for Skatter152 i Commission v Italy153 Sud je bio mnogo obazriviji kada je odlučivao koji stav člana 90 Ugovora će primjeniti. Tako je u prvo pomenutom slučaju Sud donio odluku da voćni liker nije sličan viskiju, jer oni ne posjeduju isti procenat alkohola, a i način proizvodnje im je različit. U slučaju Commission v Italy Sud je našao da banane nisu slične ostalom voću, već da se nalaze u konkurenciji sa ostalim voćem i da visoki porezi na banane imaju za cilj da zaštite domaću proizvodnju voća.

3.8. Odnos između člana 90 i člana 25 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice

U svojoj praksi Sud se često susretao sa pokušajima „maskiranja“ dažbina istog dejstva kao unutrašnjih poreza. Od carina i dažbina istog dejstva potrebno je razliko-vati unutrašnje poreze, jer je nametanje carina i dažbina istog dejstva zabranjeno, dok su unutrašnji porezi dozvoljeni ako su u skladu sa odredbama člana 90 Ugovora. Generalni stav teorije je da se članovi 90 i 25 Ugovora međusobno isključuju. Član 25 Ugovora se primjenjuje na dažbine koje se naplaćuju na robu prilikom prelaska granice, a član 90 se odnosi na dažbine koje se naplaćuju na robu koja je već prešla granicu i koja se nalazi unutar granica države članice. Ako je novčana dažbina države

149 U ovom slučaju Francuska je uvela mnogo veće poreze na pića koja se prave od žita, kao što su viski, rum, džin, od onih koja se prave od voća ili vina, kao što su konjak, pelinkovac i drugi. Francuska je bila veliki proizvođač ove druge grupe pića. Komisija je tvrdila da je prekršen član 90. Međutim, nije bilo jasno da li se radi o sličnim ili konkurentnim proizvodima . Vidi 168/78, [1980] ECR 347.

150 Vidi slučajeve, 171/78 Commission v Denmark, [1980] ECR 447, 169/78 Commission v Italy,[1980] ECR 385.151 Slučaj 168/78, [1980] ECR 347, tačka 13.152 Slučaj 234/84, [1986] ECR 875.153 Slučaj 184/85, [1987] ECR 2013.

66

članice „uhvaćena“ članom 25 Ugovora, onda je ona nezakonita, jer član 25 Ugovora zabranjuje naplaćivanje carina i dažbina koje imaju isto dejstvo. Ugovor obavezuje države članice da ukinu sve trgovačke barijere radi punog ostvarenja unutrašnjeg tržišta. Ako je novčana dažbina uhvaćena članom 90 Ugovora, onda je obaveza države drugačija. Unutrašnji porez koji država naplaćuje na proizvode iz drugih država članica nije nezakonit, jer Ugovor ne zabranjuje državama da same formiraju poresku politiku, ali poreska stopa ne smije biti protekcionistička154.

U nekim situacijama veoma je teško odrediti da li slučaj potpada pod primjenu člana 90 ili 25 Ugovora. Jedna od takvih situacija je i kada se uvozi proizvod koji se ne proizvodi u državi članici.155 U slučaju Co-frutta156 Sud je dažbine koje je Italija uvela na banane, voće koje se ne uzgaja u Italiji, smatrala unutrašnjim porezom u smislu člana 90 Ugovora, a ne dažbinom koja ima isto dejstvo kao i carine. Porez na banane je sastavni dio poreskog sistema Italije, i predstavlja jedan od devetnaest potrošačkih poreza od kojih se tri naplaćuju na tropske proizvode (kafa, kokos i banane).157 U slučaju da je Sud rezonovao drugačije, i da je novčanu dažbinu kla-sifikovao kao dažbinu koja ima isto dejstvo kao i carina u smislu člana 25 Ugovora, dažbina bi automatski bila nezakonita, i država uvoznica ne bi mogla da oporezuje robu koju sama ne proizvodi, jer bi se svaki takav porez tretitao kao dažbina koja ima isto dejstvo kao carina. Ovaj stav Sud je potvrdio i u već pomenutom slučaju Commission v Italy.158

Druga situacija postoji kada država članica naplaćuje novčanu dažbinu na svu robu, bez obzira da li je domaća ili strana, ali na kraju naplaćeni novac refundira samo u korist domaćih proizvoda. Drugim riječima, novac koji se od dažbina skupio u državnu kasu država koristi za pomoć određene domaće proizvodne grane. Da li će u tom slučaju Sud smatrati naplaćenu dažbinu unutrašnjim porezom ili dažbinom u smislu člana 25 Ugovora zavisi od toga da li nadoknada koja se isplaćuje naciona-lnim proizvođačima u cijelini, ili samo djelimično pokriva iznos naplaćene dažbine. Ukoliko u cijelini pokriva iznos, onda ona proizvodi isti efekat kao i dažbina koja ima isto dejstvo kao i carina, jer opterećuje samo uvozne proizvode.159 Ukoliko se domaćim proizvođačima samo djelimično nadoknadi iznos naplaćene dažbine, onda se ta dažbina tretira kao unutrašnji porez u smislu člana 90 Ugovora. Sud će takvu dažbinu smatrati diskriminatornim ili zaštitnim porezom, zavisno od toga da li se primjenjuje na „slični“ ili konkurentni proizvod.

154 Ne smije štititi proizvođače domaćih proizvoda.155 The „Exotic“ import znači da u državi članici ne postoji ni „sličan“, ni drugi proizvod koji je konkurentan uvoznom; vidi više o tome

Barnard C, The Substantive Law of The EU, Oxford, 2004, str. 60156 Slučaj 27/67, [1968] ECR 223.157 Barnard C, op. cit, str. 60158 Slučaj 184/85, [1987] ECR 2013.159 Ako se novčani iznos dažbine koja se naplatila i na uvozni i na domaći nadoknadi samo domaćim proizvođačima, onda se takva

dažbina karakteriše kao dažbina koja proizvodi isto dejstvo kao i carina u smislu člana 25.

67

Postoje tri uslova koja moraju biti ispunjena da bi se dažbina smatrala zabranjenom u smislu člana 25 Ugovora, a ne unutrašnjim porezom u smislu člana 90 istog ugovora:

„Prvo, dažbina mora služiti isključivo za finansijske aktivnosti, drugo, mora postojati jednakost između poreza na proizvod i poreza na domaći proizvod, i treće, dažbina na domaći proizvod mora u potpunosti biti nadoknađena (kompezovana).“160

U slučaju Scharbatke161 Njemačka je uvela obavezne priloge za inspekci-jski pregled zaklanih životinja, koji su se pod jednakim uslovima primjenjivali i na domaću i na uvoznu robu. Novac od prikupljenih taksi odlazio je u marketing fond za poljoprivredu, drvnu industiju i proizvodnju hrane. Sud je smatrao da obavezni prilog predstavlja parafiskalnu dažbinu. Ukoliko cjelokupan dobijeni prihod odlazi u korist samo domaćih proizvođača, tada bi se dažbina tretirala kao dažbina koja ima isto dejstvo kao i carina. Ukoliko bi se samo dio dobijenih prihoda vratio (re-fundirao) u korist domaćih proizvoda, onda je riječ o diskriminatornim porezima koji su zabranjeni članom 90 Ugovora.

U slučaju Bresciani162 Italija je nametnula obavezan inspekcijski pregled goveđeg i kozijeg mesa, kao i taksu koja je trebala da pokrije troškove laboratori-jskog ispitivanja. Slični domaći proizvodi nisu bili predmet obaveznog pregleda, ali zaklane životinje su bile predmet veterinarskog pregleda koji je trebao da utvrdi da li je tako dobijeno meso zdravo za ljudsku upotrebu. Sud nije pravio razliku između ova dva obavezna pregleda, smatrajući da to što su domaći proizvodi opterećeni sličnim novčanim teretom čini manje bitnim to da li se takse primjenjuju pod istim uslovima i u istoj fazi proizvodnje.

U slučaju Mikhailides163 dažbina koja se naplaćivala prilikom izvoza cigareta, da bi kompenzovala dažbinu nametnutu na sličan domaći proizvod, ali u ranijoj fazi proizvodnje prije faze u kojoj je izvozni proizvod oporezovan, nije mogla potpasti pod primjenu člana 90 Ugovora. Dažbina je potpala pod primjenu člana 25 Ugovora zato što se nije naplaćivala na isti način, u istoj marketinškoj fazi i na osnovu identičnih događaja.

160 Craig P, de Burca G, EU Law, Text, Cases and Materials, Oxford, 2003, str. 610161 Slučaj C-72/92, [1993] ECR I-5509.162 Slučaj 87/75, [1976] ECR 129.163 C-441/98, [2000] ECR I-7145.

68

4. KVANTITATIVNA OGRANIČENJA I MJERE ISTOG DEJSTVA (ČLANOVI 28-30 UGOVORA O OSNIVANJU EVROPSKE ZAJEDNICE)

4.1. Uvodni osvrt

U glavi II vidjeli smo da članovi 23-25, 90-93 Ugovora o osnivanju Evro-pske zajednice (u daljem tekstu Ugovor) imaju za cilj da uklone carinske i poreske prepreke slobodnoj trgovini između država članica Evropske unije. Zabranom carina, dažbina istog dejstva, kao i diskriminatornih i zaštitnih poreza u trgovini između država članica, neće se u potpunosti spriječiti narušavanje slobode kretanja robe. Državama članicama i dalje će ostati mogućnost da nenovčanim preprekama, kvotama na iznos robe koja može biti uvezena, kao i ograničenjima uvoza mjerama istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja, spriječe da roba slobodno cirkuliše na unutrašnjem tržištu Zajednice. Zato tu stupaju na snagu odredbe članova 28-30 Ugovora, kojima se zabranjuju kvantitativna ograničenja i mjere istog dejstva. Član 28 reguliše uvoz, član 29 izvoz, a član 30 sadrži odstu-panja od primjene članova 28 i 29 navedenog ugovora. Član 28 zabranjuje dvije vrste nacionalnih mjera:

kvantitativna ograničenja i1. mjere istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja.2.

4.2. Kvantitativna ograničenja (članovi 28-30 Ugovora o osnivanju EZ)

Kvantitativna ograničena obuhvataju nacionalne mjere kojima se ograničava obim ili iznos uvoza ili izvoza, ali ne vještačkim podizanjem troškova izvoza ili uvoza (kao u slučaju carina ili izvoznih poreza), već nametanjem direktnih ili indirektnih granica u pogledu fizičkog kvantiteta robe koja se uvozi ili izvozi, ili se utiče na ostatak robe na tržištu.164 Kvantitativne restrikcije mogu se posmatrati na dva načina.165 U širem smislu, kvantitativno ograničenje može biti posmatrano kao i bilo koja mjera koja ima dejstvo smanjenja protoka trgovina. Još šire, može biti korišćeno kao sinonim „kvoti“. Iz nacrta člana 28 Ugovora može se vidjeti da je namjera bila da odredbe pokriju obje mogućnosti, odnosno da termin kvanti-tativna ograničenja bude viđen u širem smislu sa terminom mjere koje imaju isto dejstvo, pokrivajući i ostale tipove ne-novčanih barijera.

Tokom prelaznog perioda kvantitativna ograničenja bila su regulisana 31-33 i članom 35 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice. Prema odredbama člana 31 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice države

164 Vukadinović R, op. cit, str. 227165 Woods L, op. cit, str. 48

69

članice morale su se suzdržati od uvođenja novih kvantitativnih ograničenja, dok im je član 32 istog ugovora zabranjivao da postojeće kvote čine još restriktivni-jim. Najkasnije do kraja tranzicionog perida države članice morale su ukinuti sve kvote.166Članom 35 već pomenutog ugovora predviđeno je mnogo brže ukidanje kvantitativnih ograničenja nego što je to predviđeno članom 33 u istom ugo-voru. Konačno, Savjet je odlukom 66/532 26. jula 1966. ukinuo sva kvantitativna ograničenja.167 Ugovorom iz Amsterdama članovi 31-33 i 35 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice su izbrisani i zamijenjeni sadašnjim članovima 28 i 29 Ugovora.

Definiciju kvantitativnih ograničenja Sud je dao u slučaju Geddo168, kao:

„mjere koje zavisno od okolnosti, vode do totalnog ili djelimičnog ograničenja uvoza, izvoza ili tranzita robe“.

Stoga, kvantitativno ograničenje uključuje, na primjer, ograničenje u odnosu na specifični brojčani iznos, ograničenje u odnosu na procenat naciona-lne proizvodnje, kao i totalnu zabranu.169 Tako je u poznatom slučaju R.V. Henn i Darby170 Sud pravde trebao da odgovori: da li potpuna zabrana uvoza pornogra-fskog materijala predstavlja kvantitativno ograničenje? Apelacioni sud smatrao je da ne predstavlja jer se termin kvantitativna ograničenja odnosi na ograničenja „koja se tiču kvantiteta“, a ne totalne ili potpune zabrane. Ovakavo gledište Apela-cionog suda izazvalo je pravo iznenađenje171, jer je bilo u suprotnosti sa stavom Evropskog suda pravde u slučaju Geddo i nije uzelo u obzir uvodne riječi člana 30 Ugovora:

„Odredbe članova 28 i 29 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice ne pre-dstavljaju prepreku zabranama ili ograničenjima uvoza, izvoza ili tranzita robe, ako su ona opravdana razlozima javnog morala.“

U slučaju prihvatanja stava Apelacionog suda dovelo bi se u pitanje poštovanja principa zaštite od protekcionizma, koji je ustanovljen još Rimskom ugovorom. Sud pravde je po molbi Gornjeg doma odbacio tvrdnju Apelacinog suda i svrstao datu mjeru zabrane uvoza pornografskog materijala pod kvantitativno ograničenje koje je zabranjeno članom 28 Ugovora.172 Dakle, pod kvantitativnim

166 Stari član 32, stav 2 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice167 Poljoprivredni proizvodi su bili izuzeti članom 3168 Slučaj 2/73, Riseria Luigi Grddo v Ente natinale Risi, [1973] ECR 865.169 Woods L, op. cit, str. 49170 Slučaj 34/79, [1979] ECR 3795.171 Vidi više o tome Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 89172 Sud je potom našao da je ta zabrana dozvoljena pozivajući se na zaštitu javnog morala predviđenu članom 30 Ugovora o osnivanju

70

ograničenjima ne podrazumjevamo samo kvote, već i apsolutnu – totalnu zabranu uvoza ili izvoza robe. Iako nije izričito dato u Ugovoru, član 28 se proteže i na robu u tranzitu, što je Sud pravde takođe pojasnio u slučaju Geddo.

Broj slučajeva u kojima se javljaju kvantitativna ograničenja je veoma mali, pogotovo u poređenju sa brojem slučajeva koji se tiču mjera sličnog dejstva. Razloge treba tražiti u ograničenoj rasprostranjenosti kvota, zatim u međunarodnopravnim obavezama, kao što su GATT (koji sada pripada Svjetskoj trgovinskoj organizaciji) i OEEC (sada OECD) koje već zabranjuju takve mjere. Takođe, razlika između kvantita-tivnih ograničenja i mjera istog dejstva nije potpuno jasna, i može se desiti da neka kvantitativna ograničenja budu predstavljena kao mjere istog dejstva. Zatim, mjere koje proizvode isto dejstvo za razliku od kvantitativnih ograničenja mogu da se jave u raznim formama/oblicima. Da situacija nije kristalno jasna pokuzuje slučaj German Crayfish173 u kojem su opšti pravobranilac i Sud pravde zauzeli različit stav. Rječ je o mjeri zabrane uvoza jastoga na koju je opšti pravobranilac primijenio Dassonville formulu smatrajući je mjerom istog dejstva, dok je Sud smatrao kvantitativnim ograničenjem. Problem leži u tome što i kvantitativna ograničenja zadovoljavaju Dassonville test koji je Sud pravde uveo za otkrivanje mjera istog dejstva. Ipak, bez obzira da li jedna mjera predstavlja kvantitativno ograničenje ili mjeru istog dejstva, ona je zabranjena, osim ako se može opravdati razlozima navedenim u članu 30 Ugovora. Međutim, neće u svim slučajevima razlika između kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva biti beznačajna, jer nekada nedefinisana razlika između ova dva termina može dovesti do zloupotrebe od strane nacionalnih sudova.174 Navedenu tvrdnju najbolje ilustruje slučaj pred francuskim nacionalnim sudom (Conseil d Etat),175 u kojem je postavljeno pitanje usklađenosti francuskog zakonodavstva176 sa članom 28 Ugovora. Prema odredbama francuskog zakona ministri ekonomije, zdravlja i socijalne zaštite mogu fiksirati (odrediti) maržu za prodaju određenih ljekova. Apotekari su doveli u pitanju navedene odredbe, smatrajući da se njima krši član 28 Ugovora. Francuski nacionalni sud je odbacio argumente apotekara, prosto smatrajući da mjera fiksiranja cijene Zocora (naziv lijeka) nije takve prirode da predstavlja kvantitativno ograničenje uvoza ili izvoza proizvoda. Izgleda da je nacionalni sud izveo zaključak da se navedenom mjerom ne krši član 28 Ugovora, iz razloga što ona ne utvrđuje kvantitet uvoza i ne može teoretski konstituisati kvantitativno ograničenje.177 Međutim, nacionalni sud se nije upustio u razmatranje da li navedena mjera predstavlja mjeru istog dejstva koja je takođe zabranjena Evropske zajednice.

173 Slučaj C-131/93, Commission v Germany, [1994] ECR I-3303.174 Vidi Jarvis M, The Application of EC Law by National Courts-The Free Movement of Goods, Oxford, 1998,

str. 17-20.175 Conseil d Etat, 29 July 1994, Rev. Juris. Social 1994, 1186, navedeno prema Jarvis M., op. cit, str. 18.176 U pitanju je bio francuski Zakon o socijalnoj zaštiti (Code de la sucurite sociale).177 Ibid, str. 18.

71

istim članom. Sud je trebao da zauzme dosta širi pristup primjenjujući pravila koja je Evropski sud pravde zauzeo u dobro poznatim slučajevima „fiksiranja cijena“. U tim slučajevima Sud pravde je smatrao da iako navedene mjere fiksiranja cijena proizvoda koje se na jednak način primjenjuju kako na domaće tako i na uvozne proizvode ne mogu, u generalnom smislu, ograničiti uvoz178, to mogu uraditi u pojedinim slučajevima, u kojma je cijena određena tako (na tom nivou) da stavlja u nepovoljan položaj prodaju uvoznih u odnosu na domaće proizvode.179 Ako bi se to desilo, onda bi član 28 Ugovora bio prekršen.

Iz navedenog se može zaključiti da je mišljenje nacionalnog suda Francuske bilo nepotpuno jer se Sud usredsredio samo na jednu mogućnost, da navedena mjera nije kvantitativno ograničenje, ne uzimajući u obzir mogućnost da je u pitanju mjera istog dejstva čija je zabrana takođe propisana članom 28 Ugovora. Nejasna razlika između kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejsta otvara prostor za zlopotrebe od strane nacionalnih sudova i da bi ih spriječio Evropski sud pravde mora zauzeti precizan stav određujući u svakom slučaju da li jedna nacionalna mjera predstavlja kvantitativno ograničenje ili mjeru istog dejstva. Što Sud bude jasniji u definisanju kvantitativnih ograničenja, i što razlika između njih i mjera istog dejstva bude preciznija, to će i mogućnost zloupotrebe od strane nacionalnih sudova biti manja.180

4.3. Mjere koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja

Uprkos velikom značaju koje imaju mjere istog dejstva za razvoj unutrašnjeg tržišta, Ugovor o osnivanju Evropske zajednice ne sadrži definiciju tih mjera. Njihovo definisanje prepušteno je Evropskoj komisiji i Sudu pravde. Komisija je svoje viđenje mjera sa istim dejstvom zauzela Upustvom broj 70/50.181 Upustvo se primjenjivalo samo tokom tranzicionog perioda i trebalo je da posluži kao vodič državama članicama, sa popisom odgovarajućih mjera koje je trebalo preduzeti. Upustvo je poznavalo dvije vrste mjera: nejednako primjenjive mjere (distinctly applicable measures) kojima se direktno diskriminiše uvoz i jednako primjenjive mjere (indistinctly applicable measures) koje se na jednak način primjenjuju i na domaće i na uvozne proizvode. U članu 2 Upustva, koji sadrži opis nejednako primjenjivih mjera, izričito se kaže:

178 Nisu kvantitativna ograničenja179 Na primjer, određivanjem maksimalne cijene po kojoj jedan proizvod može biti prodat, bez obzira da li je u pitanju domaći ili strani

proizvod, staviće u nepovoljan položaj uvoznika ukoliko je cijena određena toliko nisko da se njemu ne isplati da proizvod proda po toj cijeni, jer su u njoj, za razliku od cijene domaćeg proizvoda, uračunati troškovi transporta kao i ostali usputni troškovi koje on mora da snosi.

180 Ibid, str. 20181 Upustvo Komisije broj 70/50/EEZ na 22 decembar 1969, koje se zasniva na odredbama člana 33 (7) Ugovora o ukidanju mjera

koje proizvode isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja, Službeni list L 013 , 19/01/1970 P. 0029 – 003.

72

„Upustvo predviđa mjere, različite od onih koje se primjenjuju na jednak način i na domaće i na uvozne proizvode, koje sprečavaju uvoz, uključujući i mjere koje čine uvoz mnogo težim ili skupljim u odnosu na domaću proizvodnju“

Takođe, ovim članom navedena je lista ponašanja koja se može okarakterisati kao nejednako primjenjive mjere:

postavljanje minimalne ili maksimalne cijene ispod ili iznad kojih je uvoz •zabranjen, smanjen ili uslovljen ispunjavanjem uslova koji dovode do ometanja uvoza;postavljanje lošije cijene za uvoznu, nego za domaću robu;•fiksiranje graničnih profita ili druge cijenovne komponente samo za uvozne •proizvode, ili se isti fiksiraju različito za domaće i uvozne proizvode;sprečavanje svakog povećavanja cijene uvoznih proizvoda koje odgovara •pratećim troškovima i dažbinama svojstvenim za uvoz;fiksiranje cijena uvoznih proizvoda isključivo na osnovu troškova ili kvaliteta •domaćih proizvoda na takvom nivou da stvaraju prepreke uvozu;smanjenje vrijednosti uvezenih proizvoda, posebno umanjenjem njihove •unutrašnje vrijednosti, ili povećavanjem njihovih troškova;uslovljavanje pristupa uvoznim proizvodima na domaće tržište preko agenata •i predstavnika;određivanje uslova plaćanja samo za uvoznu robu, ili se za uvoznu robu •određuju različiti uslovi plaćanja u odnosu na domaću, ili otežava plaćanje uvozne robe;uslovljavanje uvoza polaganjem garancija i obezbjeđenja da će roba biti •plaćena, ili se određuje plaćanje preko računa;uslovljavanje uvoza robe ispunjavanjem standarda koji se ne traže od domaće •robe, kao što su: težina, obim, sastav, prezentacije i slično;otežavanje pojedincima kupovine samo uvozne robe, ili podstiče ili preferira •kupovina domaće robe;u potpunosti ili djelimično sprečavanje korišćenja nacionalnih kapaciteta ili •opreme samo za uvozne proizvode, ili se njihovo korišćenje ograničava samo na domaće proizvode;zabranjivanje ili ograničavanje korišćenja uvoznih proizvoda ili oglašavanje •samo domaćih proizvoda;zabranjivanje, ograničavanje ili nalaganje skladištenja samo uvoznih proizvoda •ili na drugi način pravljenje razlika u korišćenju skladišnih kapaciteta između domaćih ili uvoznih proizvoda;uslovljavanje uvoza postojanjem reciprociteta od jedne ili više država članica;•

73

propisivanje da se na uvozne proizvode primjenjuju drugi propisi, a ne oni •koji vladaju u zemlji uvoza;određivanje neadekvatnog vremenskog perioda u kome treba izvršiti •uvoz;uslovljavanje uvoza nepotrebnim kontrolama koje nisu svojstvene carinskom •postupku i koje se ne primjenjuju na domaće proizvode;označavanje domaćih proizvoda na takav način da se iz samog imena može •zaključiti o njihovom porijeklu i izvoru.

Za razliku od ovih mjera, jednako primjenjive mjere tretiraju na jednak način i domaću i uvoznu robu, ali na takav način da posebno opterećuju uvoznu robu zahtijevajući od nje ispunjavanje dodatnih uslova182 prije prodaje na tržištu države u koju je uvezena. Šira definicija ovih mjera data je članom 3 Upustva 70/50:

„Upustvo takođe predviđa mjere upravljanja – regulisanja tržištom (governing the marketing), koje se odnose na oblik, veličinu, težinu, sastav, prezentaciju, identifikaciju ili korišćenje proizvoda i koje se na jednak način primjenjuju na domaću i uvoznu robu, gdje ograničavanje slobode kretanja robe tim mjerama premašuje suštinski efekat trgovačkog pravila.

Ovo se dešava kada:- posljedice restrikcija na slobodu kretanja robe nisu proporcionalne svrsi- isti cilj se može postići i drugim mjerama koje manje ometaju trgovinu.“

Za razliku od Komisije, Sud pravde je značenje i domašaj mjera istog dejstva dao kroz obilje slučajeva koji su se javljali pred njim. Slučaj Dassonville183 zaslužuje posebnu pažnju u tom smislu, jer je u presudi iz tog slučaja Sud dao definiciju mjera sa istim dejstvom kao i kvantitativna ograničenja, tzv. „Dassonville formulu“. U pitanju je bio uvoz škotskog viskija iz Francuske u Belgiju. Tadašnji belgijski propisi zahtijevali su da uvoznik prilikom uvoza viskija pokaže certifikat o porijeklu. Kako francuski prodavac Dassonville nije posjedovao takav certifikat, jer je viski bio uvezen iz Škotske, izvoznici su sačinili sopstveno uvjerenje o porijeklu. Pošto je uvjerenje bilo lažno, protiv preduzeća Dassonville podnesena je tužba belgijskom sudu, koji se na osnovu člana 177 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (234 Ugovora) obratio Sudu pravde za prethodno mišljenje. Tuženi su u svojoj odbrani istakli da su belgijski propisi suprotni odredbama današnjeg člana 28 Ugovora, i da predstavljaju mjeru istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja. Jedino bi direktni uvoznici iz Škotske mogli pribaviti certifikat o porijeklu bez poteškoća, dok bi uvoznici iz drugih država članica, gdje se proizvod nalazi u slobodnoj cirkulaciji, imali velike

182 Uslovi koji se zahtijevaju se: načina prodaje, određeni oblik, težina, veličina, sastav, pakovanje, prezentacija i dr.183 Slučaj 8/74, Procureur du Roi v Dassonville, [1974] ECR 837.

74

poteškoće prilikom nabavljanja certifikata. Sud je, prihvatajući odbranu tuženog, dao definiciju mjera istog dejstva:

„Svi trgovački propisi država članica koji su sposobni da ometaju, direktno ili indirektno, stvarno ili potencijalno, unutar komunitarnu trgovinu biće smatrani mjerama koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja.“

Iz navedenog se zaključuje da je Sud dao dosta široku definiciju mjera istog dejstva, jer je pod njima svrstao sve trgovačke propise koji su u stanju da ometaju trgovinu između država članica. Čak i one mjere koje mogu potencijalno da ometaju trgovinu spadaju pod domašaj člana 28 Ugovora. To znači, na primjer, da bi isti ovaj član mogao zabraniti nacionalne mjere kojima se ograničava prodaja proizvoda nedjeljom, ili sprečava razvoj zelenog pojasa.184 Takođe se iz definicije jasno može zaključiti da je važan samo efekat koji mjera proizvodi, dok se namjera diskriminacije uvoznih u odnosu na domaće proizvode čak i ne traži. Tačkom 6 presude Sud je djelimično suzio široko postavljenu definiciju, izuzimajući iz nje razumne mjere:

„U nedostatku sistema na nivou Zajednice kojim bi se potrošačima garantovala autentičnost oznake porijekla proizvoda, ako država članica preduzme mjere da spriječi nelojalnu praksu u vezi sa time, te mjere moraju biti podvrgnute uslovu da su razumne i da traženo dokazno sredstvo ne predstavlja prepreku trgovini između država članica i, konačno, ono treba da bude dostupno svim državljanima Zajednice“

Državama članicama data je mogućnost da radi zaštite potrošača uvode zaštitne mjere protiv nelojalne prakse, pod uslovom da su one razumne. Ovim je Sud udario temelj onom što će se kasnije zvati pravilo razuma.185

Ovakav pristup Suda može se razumjeti ako se uzme u obzir da je pre-suda donijeta u vrijeme političke stagnacije, kada je trebalo preduzeti mjere za dalje jačanje Evropske unije i procesa evropskih inregracija. Jasno, ovako širok pristup izazvao je brojne dileme i razlike kako u tumačenju same odluke, tako i njenih djelova.186

184 Više o tome Barnard C, op. cit, str. 87185 Rule of reason – pravilo razuma, više riječi u tome u nastavku teksta.186 Tako se postavilo pitanje: da li se pomenute mjere odnose i na druge državne mjere, osim na trgovačke propise, i da li je njihova

primjena ograničena samo na unutrašnju trgovinu, odnosono samo na uvezene ili na proizvode za izvoz? Vidi Vukadinović R, op. cit, str. 232-234

75

4.3.1. „Sva trgovačka pravila“

Definicija mjera koje proizvode isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja koju je Sud dao u slučaju Dassonville počinje sa izrekom „sva trgovačka pravila država članica“. Osnovno pitanje koje se postavlja je: da li se pomenute mjere odnose i na druge državne mjere, osim na trgovačke propise? U nizu presuda187 koje je donio Sud je bio potpuno jasan: pod mjerama istog dejstva podrazumi-jevaju se sve aktivnosti koje ometaju pristup tržištu, svrstavajući ne samo državne mjere, već i mjere kvazi državnih tijela. Tako je Sud u slučaju Buy Irish188 kampanju za promociju i prodaju irskih proizvoda od strane irskog savjeta za robu smatrao mjerom istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja, iako aktivnosti kampanje nisu imale obavezujuću snagu. Naime, Vlada Irske je preuzela niz aktivnosti kako bi podstakla proizvodnju svojih domaćih proizvoda: osnivanje informativnog servisa čije je cilj da se potrošači upoznaju sa proizvodima koji su proizvedeni u Irskoj; izlaganje opreme za irske proizvode; podsticanje upotrebe simbola „kupuj irski proizvod“ za robu proizvedenu u Irskoj; kao i organizovanje javne kampanje od strane irskog savjeta za robu, čiji je cilj da ohrabi potrošače u kupovini irske robe. Kasnije je Vlada Irske nastavila da sprovodi posljednje dvije aktivnosti, dok je od prve dvije odustala. Komisija je na osnovu člana 169 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (sada član 226 Ugovora)189 pokrenula postupak pred Evropskim sudom pravde tvrdeći da su mjere koje je preduzela Vlada Irske suprotne članu 28 Ugovora i predstavljaju mjeru istog dejstva. Nasuprot ovim tvrdnjama, Vlada Irske je tvrdila da ove mjere nisu obavezujuće, pa samim tim ne mogu ni predstavljati povredu navedenog člana. Sud pravde ja odbacio stav odbrane, smatrajući da kampanja odražava stav Vlade koja je razmatrala namjeru da se uvezeni proizvodi zamijene domaćim proizvodima na irskom tržištu i na taj način uguši uvoz iz drugih država članica Evsropske unije. Takođe, Sud je utvrdio da je kampanja o podsticanju domaćih građana da kupuju irske proizvode sponzorisana i sankcionisana od strane Vlade i vodi uspostavljanju tzv.nacionalne prakse:

„Takva praksa ne može izbjeći zabranu predviđenu članom 28 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice samo zato što nije zasnovana na odlukama koje su obavezujuće. Čak i mjere koje usvoji vlada država članica koje nemaju obavezujuću snagu, mogu uticati na ponašanje trgovaca i potrošača u toj državi i tako osujetiti

187 Slučajevi: 21/84 Commission v France (postal franking machines), [1985] ECR 1355; 45/87 Commission v Ireland (Dundalk water), [1988] ECR 4929; C-192701 Commission v Denmark, [2003].

188 Slučaj 249/81, Commission v Ireland, [1982] ECR 4005.189 Tadašnji član 169, danas 226 glasi: „Ako Komisija smatra da država članica nije ispunila obavezu iz ovog

ugovora, daje o tome obrazloženo mišljenje nakon što je odnosnoj državi pružila priliku da se izjasni. Ako ta država ne postupi u skladu po mišljenju u roku koji je odredila Komisija, Komisija može iznijeti predmet pred Sud.“

76

ciljeve Zajednice, kako je to navedeno u članu 2 i prošireno u članu 3 Ugovora. To je slučaj gdje, kao u ovom slučaju, takva restriktivna praksa predsta-

vlja implementaciju programa koji je definisala vlada, a što utiče na nacionalnu ekonomiju u cjelini i ima za cilj kontrolu trgovine između država članica, ohrabrujući trgovinu domaćih proizvoda pomoću reklamne kampanje na nacionalnoj osnovi i organizaciji specijalnih procedura koje se primjenjuju samo na domaće proizvode, gdje se ove aktivnosti u cjelosti pripisuju vladi i vrše se na jedan organizovan način širom nacionalne teritorije.

Irska nije ispunla obavezu iz Ugovora organizovanjem kampanje za prodaju i promociju irske robe na svojoj teritoriji.“

Jasno je da pojam „pravilo“ u sebe uključuje obavezujuća pravila, ali pored toga, pod njim se podrazumijeva i praksa i politika, što je Sud u ovoj presudi nepo-bitno dokazao. Ne treba izvući zaključak da je Sud utvrdio da sve neobavezujuće mjere uvedene od strane vlasti država članica vrše povredu člana 28 Ugovora. Možda razlog za ovakav stav treba tražiti u želji da se isključe akti poput primjedbe ministra, ali se oni u svakom slučaju ne mogu predstaviti kao akti država članica.190

U slučaju Commission v France (postal franking machines)191 Sud je u „trgovačka pravila“ svrstao i administrativne uredbe i akcije koje pokazuju određeni „stepen konzistentnosti i opštosti“. Naime, u pitanju su bile poštanske mašine koje je uvozila u Francusku jedna britanska kompanija. Problem nije ležao u francuskim pozitivnim propisima za koje Komisija nije utvrdila da su bili nezakoniti na bilo kakav način, već u njihovoj primjeni u praksi. Iako je uvoz poštanskih mašina u Francusku bio pravno dozvoljen, administracija je usvojila „sistemstski nepovoljan stav“ prema uvoznim mašinama na taj način što je: dozvoljavala znatno kašnjenje u odgovoru na zahtjev za odobrenje uvoza; sprovodila posebe procedure pregleda; odbijala da izda odobrenje zbog određenih tehničkih grešaka za koje nisu data precizna objašnjenja itd. Sud je ovakvu praksu administracije, kojom se dikriminiše uvoz na taj način što se povlašćeni položaj daje domaćim poštanskim mašinama u odnosu na one uvezene iz Velike Britanije, smatrao mjerom koja proizvodi isto dejstvo kao i kvantitativno ograničenje.

Pored „prakse“, mjeru istog dejstva mogu konstruisati i ostali ne-legislativni akti poput finansiranja projekta za davanje zajma javnim zvaničnicima, kao npr. davanje zajma za kupovinu automobila, pod uslovom da se kupe nacionalna kola. Štaviše, i ugovor zaključen od strane zemlje članice može takođe predstavljati „mjeru“.192

Zakonski akti koji se ne primjenjuju i koji još nisu stupili na snagu mogu predstavljati mjere istog dejstva, jer mogu izazvati zabunu i uplašiti sve potencijalne

190 Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 97191 Slučaj 21/84, [1985] ECR 1355.192 Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 98

77

uvoznike. Legislativni akti koji još nisu formalno usvojeni takođe mogu predstavljati „mjeru“ ukoliko se primjenjuju u praksi.193 Uvoznici se mogu uplašiti od uvoza nekih roba ukoliko saznaju da će njihova prodaja biti uskoro zabranjena od strane države članice. Stoga, i nacrt buduće legislativne mjere mogao bi biti suprotan članu 28 Ugo-vora, barem u onoj mjeri u kojoj se koristi od strane države članice da bi se zastrašili potencijalni uvoznici od uvoza robe koja nije u skladu sa nacrtom mjere.194

4.3.2. „Propisana od strane država članica“ Nacionalne mjere ne moraju biti propisane od strane država članica da

bi predstavljale mjere istog dejstva. Kao što je već rečeno, pod domašaj člana 28 Ugovora spadaju i praksa i politika. Takođe, pravila ne moraju biti donijeta od strane centralnih vlada država članica da bi predstavljale povredu člana 28 navedenog ugovora, već mogu biti propisana i od strane opštinskih, regionalnih ili federativnih organa uprave. Radnju Dundalk Savjeta, lokalnog organa Dundalka, u slučaju „Du-ndalk Water“195 Sud je smatrao suprotu ovom članu. U slučaju Commission v Ireland196 Sud je mjere tijela za čije akte je odgovorna nacionalna vlada smatrao mjerama istog dejstva. Irski Savjet za robu, koji je vodio kampanju koja je imala za cilj da podstiče kupovinu domaćih – irskih proizvoda, registrovana je kompanija nezavisna od vlade. Ipak, Sud je tu kampanju okatakterisao kao suprotnu pomenutom članu zato što je osmišljena od strane Vlade Irske. U sastav menadžmenta nalazila su se lica zaposlena od strane Ministarstva industrije, i većinu aktivnosti Savjeta finansirala je Vlada. U slučaju R. v Royal Pharmaceutical Society of Great Britain197 Sud je našao da se član 28 Ugovora primjenjuje ne samo na vladina i kvazi vladina tijela, već i na tijela koja se bave posebnim profesijama, poput Royal Pharmaceutical Society of Great Britain – profesionalnog tijela za vođenje poslova apotekarstva.

U svim navedenm primjerima Sud je odredbama člana 28 Ugovora priznao direktno vertikalno dejstvo. To znači da pojedinac – državljanin države članice, može zatražiti zaštitu pred nacionalnim sudom od državnih i kvazi državnih mjera kojima se krši član 28 Ugovora. Drugim riječima, može podići tužbu pred sudom svoje države članice zbog povrede njegovih prava garantovanih članom 28 Ugovora pod uslovom da je ta povreda počinjena od strane državnih ili kvazi državnih organa. Međutim, šta ako su njegova prava garantovana ovim članom

193 Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 98194 Ibidem.195 Slučaj 45/87, Commission v Ireland-Dundalk Waterr, [1988] ECR 4929. Savjet Dudalka objavio je tender za zaključivanje ugovora

sa firmom koja bi trebala navedeno područje da snabdijeva vodom. Jedan od uslova tendera bio je da firma koristi cjevovode koji odgovaraju irskim standardima. Savjet je odbio ponudu koja nije ispunjavala irske, ali jeste međunarodne standarde. Sud je smatrao da ovakva radnja Savjeta predstavlja mjeru istog dejstva i zahtijevao njeno uklanjanje.

196 Slučaj 249/81, Commission v Ireland, [1982] ECR 4005.197 Slučaj 266/87, [1989] ECR 1295.

78

povrijeđena od strane pojedinaca ili privatnih tijela? Da li i tada državljanin države članice može tražiti zaštitu od nacionalnog suda, odnosno da li se odredbama ovog člana može priznati i direktno horizontalno dejstvo198? Na prvi pogled čini se da ne postoji dobar razlog zbog čega ovim odredbama ne priznati direktno horizontalno dejstvo, pogotovo ako se ima u vidu da se odredbama člana 39 Ugovora (sloboda kretanja lica) priznaje ovo dejstvo.199 Ipak, u slučajevima poput Commission v Italy200, Sapod-Audic v Eco-Emballages201, Van de Haar202, Evropski sud pravde nije priznao odredbama člana 28 Ugovora direktno horizontalno dejstvo iz razloga što se ovaj član odnosi na države članice, a ne na privatna lica. Države članice su te koje su obavezne da se pridržavaju člana 28 Ugovora, tj. da se uzdrže od uvođenja kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva, dok takva obaveza ne postoji na strani privatnih lica. Međutim, država je dužna da preuzme odgovornost za radnje pojedinaca kojima se ometa primjena člana 28 Ugovora. Ovaj princip ustanovljen je u poznatom slučaju Španske jagode203 u kojem su francuski farmeri spriječili ulazak kamiona sa španskim jagodama. Duži niz godina francuski farmeri su bojkotovali uvoz poljoprivrednih proizvoda iz drugih država članica. Nosioci vlasti Francuske nisu se obazirali na takve radnje, prosto su „zatvarali oči“ ne preduzimajući nikakve mjere da spriječe radnje pojedinaca kojima se narušava sloboda kretanja robe. Komisija je na osnovu člana 226 Ugovora pokrenula postupak pred Sudom pravde tvrdeći da Vlada Francuske krši obaveze preuzete članom 28 ovog govora.204 Naime, članom 28 Ugovora ne nastaje za državu članicu Evropske unije samo obaveza da se uzdrži od uvođenja kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva, već i da na svojoj teritoriji spriječi sve pojedince i grupe da krše navedeni član. Država na svojoj teritoriji mora obezbijediti punu i efikasnu primjenu odredbi ovog člana što znači da je Francuska prekršila navedeni član propuštanjem ili nečinjenjem, odnosno nepreduzimanjem „svih neophodnih i proporcionalnih mjera“ da spriječi takve radnje. Ove navode Sud je potvrdio u svojoj presudi izjavivši:

198 Jedan od prvih slučajeva u kojem se postavilo pitanje direktnog horizontalnog dejstva, odnosno primjene člana 28 Ugovora na privatna lica je slučaj Danskog supermarketa; vidi slučaj 58/80, Dansk Supermarked v Imerco, [1981] ECR. Interesantno da je Sud u ovom slučaju zauzeo suprotan stav od onog koji je generalno zauzeo u kasnijim slučajevima priznavši članu 28 direktno horizontalno dejstvo. Kasnije je Sud promijenio mišljenje ne ostavljajući puno prostora za sumnju: član 28 Ugovora se ne primjenjuje na privatna lica (pojedince, preduzeća, kompanije i sl); više o tome Stefaan Van den Bogaert “ Horizontality” u izdanju od Barnard C. i Scott J, The Law of the Single European Market: Unpacking the Premises, Oxford, 2002, str. 123-153

199 Vidi slučaj C-281/98, Agonese v Cassa di Risparmio di Bolzano, [2000] ECR I-4139.200 Slučaj 7/68, 1968 Commission v Italy, [ECR] 428.201 Slučaj C-159/00, Sapod-Audic v Eco –Embalalages SA, [2002] ECR I-5031.202 Združeni slučajevi 177 i 178/82 Criminal proceedings against Van de Haar and Kaveka de Meern [1984] ECR 1797.203 Slučaj C-265/95, Commission v France (Spanish strawberries) [1997] ECRI-6959.204 Komisija se u svojoj tužbi pozvala na član 10 Ugovora koji glasi: „Države članice će preduzeti sve potrebne mjere,

bilo opšte ili posebne, kako bi obezbijedile ispunjenje obaveza koje proizilaze iz ovog Ugovora ili iz djelatnosti organa Zajednice. One će pomagati ostvarivanju zadatka Zajednice.

Države članice će se uzdržati od preduzimanja bilo kojih mjera koje bi mogle ugroziti ostvarivanje ciljeva ovog ugovora.“

79

„Situacija kada se država članica uzdržava od preduzimanja radnji, ili kao što je to u slučaju, propušta da preduzme odgovarajuće mjere za otklanjanje prepreka slobodi kretanja robe proizvedene u drugoj državi članici, stvorene radnjama pojedinaca na njenoj teritoriji, ista je kao kada država pozitivnim aktom ometa unutar komunitarnu trgovinu.“

4.3.3 „Direktno ili indirektno, stvarno ili potencijalno“

Treći uslov Dassonville formule da jedna nacionalna mjera predstavljala mjeru istog dejstva u smislu člana 28 Ugovora je da ona direktno ili indirektno, stvarno ili potencijalno ometa unutar komunitarnu trgovinu. U većini slučajeva Sud je prepoznao stvarno ometanje, ali u nekim je potencijalno dejstvo mjere bilo dovoljno da se ona proglasi mjerom istog dejstva. U slučaju Bluhme205 optuženi je tužen pred danskim sudom zbog držanja pčela različitih od posebne vrste Apis mellifera mellifera na malom danskom ostrvu Laeso i nekoliko susjednih ostrva. Naime, prema danskim propisima koji su uvedeni od strane ministarsva poljoprivrede, cilj ovakve zabrane je da se sačuva pomenuta vrsta pčela od izumiranja. Sud je od strane optuženog pozvan da presudi da li odluka danskih vlasti predstavlja mjeru istog dejstva u smislu člana 28 Ugovora. Glavni argument Danske bio je pravilo de minimis. Naime, riječ je o dobro poznatom pravilu koje se primjenjuje na članove o konkurenciji 81 i 82 Ugovora , prema kojem sporazumi, odluke ili dogovorna praksa čije je dejstvo na trgovinu između država članica ili na konkurenciju neznatno, ne potpadaju pod zabranjene, restriktivne sporazume iz člana 81 Ugovora. Zabranjeni su samo oni sporazumi koji imaju znatan uticaj na tržište. S obzirom da ostrvo Laeso zauzima svega 0.3 % danske teritorije, dejstvo zabrane je neznatno i ono ne može narušiti unutar komunitarnu trgovinu. Sud je odbacio primjenu pravila de minimis smatrajući da neznatno dejstvo i blagi uticaj odluke ne može samo po sebi spriječiti primjenu člana 28 Ugovora.

Iako Sud nije dao precizno objašnjenje, iz njegovih presuda može se zaključiti da postoji više razloga za odbacivanje pravila de minimis.

Prvo, član 28 Ugovora se odnosi na državne mjere. Nacionalna mjera, bez obzira da li je donijeta od strane centralne vlade ili lokalne uprave, smatra se predmetom od suštinskog značaja, i samim tim mora imati znatan uticaj na unutar komunitarnu trgovinu.206 Država, zbog svoje specijalne pozicije207, ima veću obavezu da impleme-tira pravilo sadržano u članu 28 Ugovora, nego što privatna lica – preduzeća, imaju obavezu da implementiraju pravilo o konkurenciji sadržano u članu 81 Ugovora. Oni mogu da odstupe od odredbi Ugovora pozivajući se na pravilo de minimis, ali država ni u kom slučaju ne smije.

205 Slučaj C-67/97, [1998] ECR I-8033.206 Oliver P, op. cit, str. 100207 Država je ta koja stvara pravo, zato ona ima veću odgovornost u njegovoj implementaciji nego što to imaju privatnih lica. Države

su te koje su potpisnice Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, a ne privatna lica.

80

Drugo, odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kojima se reguliše sloboda kretanja robe, ljudi, kapitala i usluga, predstavljaju osnovna načela ili fundamentalna pravila evropskog prava i svaka restrikcija ovih sloboda, čak i ako je neznatna, je zabranjena.208Ova tvrdnja može se uporediti sa univerzalnim lju-dskim pravima, poput prava da niko ne može biti kažnjen prije nego što mu bude suđeno. Ista situacija, doduše sa manjim dejstvom, može se primijeniti i na četiri fundamentalne slobode. Teško da bi se mogao zamisliti sudija koji bi mjere države članice kojima se diskriminišu radnici iz drugih država članica smatrao saglasnim sa članom 39 Ugovora209, iz razloga što ta nacionalna mjera pogađa samo malu grupu ljudi. Takođe je ista situacija i sa odlukom danskih vlasti o zabrani držanja pčela po svom izboru. Iako ta odluka pogađa samo 0,3 % teritorije Danske, i teško da bi se mogla smatrati opravdanom.

Treće, primjena pravila de minimis izazvala bi niz praktičnih problema poput pojave pravne nesigurnosti, kao i teže primjene odredbi člana 28 Ugovora od strane nacionalnih sudova.210

Član 28 Ugovora zabranjuje kako one nacionalne mjere koje direktno pogađaju uvoz, tako i one čije dejstvo je indirektno (posredno). Kao što je već rečeno, prve se nazivaju direktno diskriminatorne ili nejednako primjenjive mjere, a druge indirektno diskriminatorne ili jednako primjenjive mjere. Iako nam se čini da razlika između ovih mjera nije toliko bitna, jer su obje zabranjene članom 28 Ugovora, kada su u pitanju izuzeci od primjene ovog člana, pravilom razuma mogu se opravdati jedino jednako primjenjive mjere.211

4.4. Nejednako primjenjive mjere

Pod nejednako primjenjivim mjerama podrazumijevaju se nacionalni pro-pisi kojima se diskriminišu proizvodi iz drugih država članica na način što se ometa njihov uvoz čineći ga težim i skupljim od domaće proizvodnje. Drugim riječima, mjera proizvodi različito dejstvo u pravu i u faktičkom stanju u odnosu na domaće i uvozne proizvode. Nejednako primjenjive mjere suprotne su članu 28 Ugovora, jer ometaju unutar komunitarnu trgovinu i mogu biti opravdane samo primjenom člana 30 Ugovora. Mogu se grupisati u više grupa.212

208 Oliver P, op. cit, str. 10209 Član 39 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice:„Unutar Zajednice biće obezbijeđena sloboda kretanja radne

snage. Takva sloboda obuhvata ukidanje svake diskriminacije između radnika država članica po osnovu drža-vljanstva u pogledu zapošljavanja, nagrađivanja i ostalih uslova rada... “

210 Vidi Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 101211 O odstupanjima od primjene člana 28 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice biće riječi više u posebnom poglavlju – „Dozvoljena

odstupanja“. 212 Prema Vukadinoviću, postoje tri grupe nejednako primjenjivih mjera. Prvu grupu čine mjere koje uvoz ili raspolaganje uvezenom

robom u bilo kojoj fazi distribucije uslovljavaju ispunjavanjem određenih dodatnih uslova ili formalnosti (uvozne–izvozne dozvole). Drugu grupu čine pravila kojima se ograničavaju kanali prodaje. U treću grupu spadaju mjere koje favorizuju domaće proizvode ili im daju pogodnosti, različite

81

4.4.1. Uslovljavanje ispunjavanjem dodatnih uslova U prvu grupu nejednako primjenjivih mjera spadaju mjere koje za uvezene

proizvode zahtijevaju ispunjavanje dodatnih uslova, koji se ne traže za domaće proizvode. Mjera kojom se od uvoznika prilikom uvoza traži da pokaže licencu ili neko drugo zvanično odobrenje države porijekla, a isto to se ne traži i od domaćih proizvoda, svrstava se u ovu grupu nejednako primjenjivih mjera. U slučaju Commi-ssion v France213 zabrana reklamiranja stranih proizvoda, koja nije važila za domaće proizvode, smatrana je suprotnom od člana 28 Ugovora. Takođe, u slučaju Weinve-rtriebs214 Sud je njemačke propise kojima se zahtijeva da uvozno piće (pelinkovača) sadrži određeni minimalni sadržaj alkohola, smatrao nejednako primjenjivim mjerama. Svaka odredba nacionalnog propisa država članica kojom se zahtijeva, čak i kao formalnost, licenca ili kakva slična procedura za strane proizvode, zabranjena je članom 28 Ugovora.

Uvođenje obaveznog inspekcijskog pregleda samo za uvozne proizvode, kojem nisu podvrgnuti slični domaći proizvodi, smatraće se nejednako primjenjivom mjerom. Bez obzira o kojoj uvoznoj inspekciji je riječ: veterinarskoj, zdravstvenoj, sanitarnoj ili nekoj drugoj, mjera obaveznog inspekcijskog pregleda će biti suprotna članu 28 Ugovora.215 Ovakvo stanovište Suda pravde brzo je prihvaćeno i primijenjeno od strane nacionalnih sudova.216 Štaviše, sudovi država članica u ovim slučajevima bi polazili od pretpostavke da je svaka inspekcija uvoznih proizvoda zabranjena, a potom bi procesuirali pitanje njenog opravdanja (najčešće se kao razlog za opra-vdanje uzima zaštita javnog zdravlja predviđena članom 30 Ugovora).

4.4.2. Pravila kojima se ograničavaju kanali prodaje

Drugu grupu nejednako primjenjivih mjera čine nacionalna pravila kojima se ograničavaju kanali prodaje. Primjer za takvu jednu mjeru je već pomenuti slučaj Dassonville217. U ovom slučaju belgijski propis po kojem se od uvoznika traži da pokaže certifikat o porijeklu proizvoda favorizuje direktne u odnosu na posredne –

od subvencija (akcija „kupuj nacionalno“, vidi Vukadinović R, op. cit, str. 229Prema Jarvisu postoji više primjera nejednako primjenjivih mjera: uvozne licence, deklaracije o porijeklu, uvozna inspekcija, uslovi čije se

ispunjenje traži prilikom uvoza, ograničavanje kanala prodaje, obaveza označavanja porijekla, podstaknuta diksriminacija; vidi Jarvis M, op. cit, str. 37-53

213 Slučaj 152/78, Commission v France, [1980] ECR 2299.214 Slučaj 59/82, [1983] ECR 1217.215 Vidi: slučaj 4/75, Rewe – Zentralfinanz eGmbH v Landwirtschaftskammer, [1975] ECR 843., u kojem je sanitarna ispekcija

uvoznih jabuka smatrana mjerom sličnog dejstva, slučaj 50/85, Schloh v auto controle Techinque SPRL [1986] ECR 1855, u kojem se belgijski propis, kojim se zahtijeva da uvozni automobil prođe kroz dva testa (roadworthiness test) prije nego što mu se izda saobraćajna dozvola, smatra suprotnim članu 28.

216 Vidi Jarvis M, op. cit, str. 42217 Slučaj 8/74, [1974] ECR 837.

82

indirektne uvoznike, kao što je preduzeće Dassonville, i na taj način se ograničavaju kanali prodaje iz drugih država članica različitih od države poriijekla proizvoda. U tački 9 presude se kaže:

„Otuda, uslov koji postavlja država članica, a koji se odnosi na potvrdu autentičnosti koji teže pribavljaju uvoznici autentičnog proizvoda koji je stavljen u slobodnu prodaju na redovan način u drugoj državi članici nego što to čine uvoznici istog proizvoda koji dolazi neposredno iz zemlje porijekla, predstavlja mjeru koja ima slično dejstvo kao kva-ntitativno ograničenje koje je Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice zabranjeno.“

Ovakva situacija viđena je i u slučaju De Peijper218 gdje su holandski propisi

zahtijevali od uvoznika farmaceutskih proizvoda da prilikom uvoza pruže odgovarajuće informacije o robi, potvrđene od strane proizvođača. Sud je stao na stanovište da se tražene informacije mogu mnogo brže dobiti od strane autorizovanih distributera ljekova iz Holandije, ograničavajući mogućnost paralelnog uvoza iz drugih država članica. Nacionalna mjera, čiji rezultat na uvoz je takav da samo određeni trgovci mogu ostvariti uvoz, dok se drugima on otežava, predstavlja nejednako primjenjivu mjeru zabranjenu članom 28 Ugovora.

4.4.3. Pravila koja favorizuju domaće proizvode

Treću grupu nejednako primjenjivih mjera čine nacionalna pravila koja fa-vorizuju domaće proizvode, dajući im prvenstvo u odnosu na robu iz drugih država članica. U ovu grupu spadaju kampanje „kupuj nacionalno“. U slučaju Buy Irish219 Sud je kampanju „kupuj irsko“ podržanu od strane Vlade Irske smatrao zabranjenom u smislu člana 28 Ugovora. Cilj kampanje je bio da se favorizuje kupovina irskih proizvoda, odnosno da u potrošačkoj korpi građana Irske domaći proizvodi zamijene strane. Takođe, u slučaju Dundalk Water220Sud pravde je klauzulu u tenderu kojom se favorizuju domaći ponuđači smatrao mjerom sličnog dejstva kao i kvantitativna ograničenja. Naime, na tenderu za izgradnju cjevovoda za snabdijevanje vodom tražilo se od kandidata da njihove ponude ispunjavaju određene irske stanarde. Ponuda irsko–španskog preduzeća je odbijena, jer nije ispunjavala navedene irske standarde (standardi su ispunjavali međunarodne kriterijume).

U slučaju Commission v Ireland (Irsh souvenires)221 irski propisi zahtijevali su da svi uvozni suveniri treba da nose oznaku zemlje porijekla, ili oznaku „strani“. Vlada Irske je ovakvo pravilo opravdala razlogom da privlačnost suvenira upravo leži

218 Slučaj 104/75, De Peijper [1976] ECR 613.219 Slučaj 249/81, Commission v Ireland, [1982] ECR 4005.220 Slučaj Commission v Ireland, [1988] ECR 4929.221 Slučaj 113/80, Commission v Ireland, [1981] ECR 1625.

83

u činjenici da su proizvedeni u mjestu u kojem su kupljeni. Sud pravde je, naravno, ovakav stav tuženog odbacio smatrajući da kupci ne moraju da znaju odakle proizvod dolazi, izuzev ako se ne radi o proizvodu sa posebnim kvalitetom i karakteristikama, što ovdje nije slučaj. S obzirom na to da su suveniri male komercijalne vrijednosti, da su kupljeni od strane turista i da sadrže obilježje posjećenog mjesta, oni ne moraju da budu proizvedeni u zemlji porijekla. Takava mjera irskih vlasti predstavlja mjeru koja proizvodi isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja.

Postoje situacije kada će označavanje porijekla na proizvodu biti pravno dozvoljeno i neće se smatrati nejednako primjenjivom mjerom. To su one situacije kada proizvod sadrži posebene kvalitete, različite od ostalih, vrijedne raspoznavanja, tj. kada je neophodno istaći da on potiče iz posebnog geografskog područja. Ovakav stav Sud je potvrdio u slučaju Commission v Germany.222 Prema njemačkim propisima pjenušava vina koja su proizvedena u Njemačkoj ili u zemljama u kojima je njemački jezik službeni, morala su nositi Njemcima dobro poznatu oznaku „Sekt“. Sud je ova pravila njemačkog prava smatrao suprotnim članu 28 Ugovora. Nije dovoljno da vino bude proizvedeno na nacionalnoj teritoriji, ili na teritoriji na kojoj je njemački službeni jezik, da bi se ta teritorija smatrala posebnim geografskim područjem, i da bi se opravdalo korišćenje posebne oznake koja ukazuje na porijeklo proizvoda. Proizvodnja ovih vina ne zahtijeva posebu vrstu grožđa niti specijalnu metodu. Drugim riječima, zato što proizvodi nisu imali kvalitete i osobine tipiče za njemačke proizvode, Njemačka nije mogla rezervisati naziv „Sekt“ samo za njene nacionalne proizvode.

U nizu slučajeva Sud je instistirao da se prilikom procjene da li se radi o mjeri sličnog dejstva, prvenstveno uzima u obzir njeno dejstvo koji proizvodi imaju na uvezenu robu. U slučaju Commission v United Kingdom223 Sud je britanske propise po kojima roba ne može biti prodavana u maloprodajnim marketima ukoliko ne sadrži oznaku zemlje porijekla smatrao suprotnim članu 28 Ugovora. Velika Britanija je tvrdila da nema povrede ovog člana jer se pravilo na jednak način primjenjuje na domaću i na uvezenu robu. Sud je navedene tvrdnje odbacio utvrdivši da odredbe nacionalnih propisa imaju za cilj da povećaju troškove proizvodnje uvezene robe i otežaju njihovu prodaju na tržištu Ujedinjenog Kraljevstva.

4.4.4. Određivanje cijene

U prethodnom tekstu bilo je riječi o formalnoj diskriminaciji, tj. diskriminaciji koja proizilazi iz različitog tretmana domaće i uvozne robe. Naime, u svim slučajevima koji su pomenuti, države članice su svojim propisima favorizovale domaću robu, dajući joj bolji položaj na svojem tržištu. Diskriminacija nastaje i onda kada se uvezena

222 Slučaj 12/74, Commission v Germany, [1975] ECR, vidi i slučajeve Buy Irish i Orgin marking cases.223 Slučaj 207/83, [1985] ECR 1201.

84

roba tretira na jednak način kao i domaća, ali i u onim slučajevima kada jednak tretman nije objektivno opravdan. Riječ je o slučajevima određivanja cijena kada država članica određivanjem maksimalne, odnosno minimalne cijene, diskriminiše uvezene proizvode. Na primjer, određivanjem maksimalne cijene za određeni proizvod diskriminišu se uvozni proizvodi, ukoliko je maksimalna cijena određena toliko nisko da u nju nisu uračunati troškovi prevoza. Određivanjem minimalne cijene takođe se diskriminiše uvezena roba, jer se na taj način odstranjuje svaka zdrava konkurencija. U ovom slučaju riječ je o materijalnoj diskriminaciji.224

U slučaju Tasca225 Sud je smatrao da određivanje maksimalne cijene za domaće i uvozne proizvode samo po sebi ne predstavlja mjeru koja ima isto dejstvo, ali može proizvesti takav efekat, ukoliko je cijena određena tako da je prodaja uvoznih proizvoda ako ne nemoguća, onda mnogo teža nego prodaja domaćih proizvoda.226 Ukoliko je maksimalna cijena određena na toliko niskom nivou da trgovci koji žele da prodaju uvozne proizvode mogu to da urade jedino uz gubitak, onda je riječ o kršenju člana 28 Ugovora.

Holandija je u slučaju Van Tiggele227 odredila minimalnu prodajnu cijenu za određena ulja. Protiv prodavca Van Tiggele pokrenut je postupak zbog prodaje ulja ispod navedene cijene. Osnovno pitanje koje je postavljeno Sudu pravde je: da li minimlna prodajna cijena predstavlja mjeru sličnog dejstva kao i kvantitativna ograničenja? Sud je smatrao da pravila kojima se određuju cijene, i koja se primje-njuju na domaću i stranu robu, generalno ne predstavljaju mjere sličnog dejstva, ali da mogu predstavljati, kao u situacijama kada je cijena određena na takvom nivou, da uvozna roba trpi gubitke zato što ne može profitabilno (uz dobitak) biti prodata pod tim uslovima, ili je cijena određena toliko nisko da dovodi do nestanka zdrave konkurencije.

Sud pravde je određivanje maksimalne prodajne cijene za određene ljekove prema različitim kriterijumima u odnosu na domaću i stranu robu smatrao diskrimi-natornim i zabranjenim članom 28 Ugovora.228

4.4.5. Obrnuta diskriminacija

Nacionalna pravila kojima se diskriminišu domaći proizvodi, a ne uvozni, naziva se obrnuta diskriminacija i ona nije zabranjena odredbama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. U slučaju Mathot229 belgijski propisi nalagali su da ambalaža maslaca, koji je proizveden u Belgiji, mora sadržati određene detalje,

224 Barnard C, op. cit, str. 98225 Slučaj 65/75, [1976] ECR 291.226 Barnard C, op. cit, str. 98227 Slučaj 82/77, [1978] ECR 25.228 Vidi slučaj 181/82, Roussel case, [1983] ECR 3849.229 Slučaj 98/86, Krivični postupak protiv Mathot, [1987] ECR 809.

85

dok se ta obaveza nije tražila za uvezeni maslac. Sud je konstatovao da nema povrede člana 28 Ugovora, jer ovim pravilom Belgija ne diskriminiše strani, već svoj – domaći proizvod. Obrnuta diskriminacija je dozvoljena zato što ohrabruje nacionalna pravila ostavljajući uvezene proizvode netaknutim. Ona ima za cilj da dokaže kvalitet domaćih proizvoda i da ih učini privlačnim potrošačima.230 Iako obrnuta diskriminacija stavlja u teži položaj domaće proizvođače koji moraju da snose dodatne troškove, njihovi proizvodi moraju svojim kvalitetom da se izbore sa inostranom konkurencijom.

4.5. Jednako primjenjive mjere

U ranim danima Zajednice postojalo je više različitih gledišta autora o mjerama koje proizvode isto dejstvao kao i kvantitativna ograničenja koja se mogu svrstati u tri kategorije:231

sužena definicija (Seidel, Graf, Marx i Meier);•široka definicija (VerLoren van Themaat, Waelbroeck);•srednji pristup; neki od njegovih pristalica podržavaju Upustvo 70/50 (Be-•raud, Dona -Viscardini), dok ga drugi oštro kritikuju (Ulmer, Steindorff ).

Po suženoj definiciji, samo direktno diskriminatorne mjere smatrane su

mjerama sličnog dejstva u smislu člana 28 Ugovora, dok su autori široke definicije VerLoren van Themaat i M. Wealbroeck zauzeli drugačiji stav smatrajući da pod mjerama koje proizvode isto dejstvo ne spadaju samo diskriminatorne, već sve mjere koje ometaju unutar komunitarnu trgovinu. Opravdanje njihovog gledišta nađeno je u širokoj formulaciji člana 28 Ugovora koji ne pominje riječ diskriminacija. Srednji pristup podržava dobro poznatu definiciju koja je data u Uputstvu 70/50.

Za razliku od dikretno diskriminatornih ili nejednako primjenjivih mjera koje se primjenjuju samo na uvozne proizvode, jednako primjenjive mjere obu-hvataju mjere i praksu koje se na jednak način primjenjuju i na domaće i na uvozne proizvode, ali na takav način da posebno opterećuju uvoznu robu. Najčešće se odnose na način prodaje, oblik, težinu, sastav, prezentaciju, veličinu, identifikaciju proizvoda. Uzrok posebnog opterećenja uvozne robe leži u činjenici što naciona-lni proizvođač mora da zadovolji samo jedno pravilo (svoje domaće države), dok uvozna roba mora da zadovolji duple kriterijume (domaće države i države na čijoj teritoriji je uvezena), uz plaćanje dodatnih troškova. Jednako primjenjive mjere, bez obzira da li predstavljaju apsolutne zabrane ili samo smetnje uvozu strane robe, mogu predstavljati prepreke slobodi kretanja robe, i obaveza je Suda da

230 Vidi slučaj 237/82, Jongeneel Kaas BV v state of the Netherlands, [1984] ECR 483.231 Vidi Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 113-115

86

ih proglasi nezakonitim, odnosno suprotnim članu 28. Međutim, nisu jednako primjenjive mjere same po sebi nezakonite i suprotne komunitarnom pravu. Prema odredbama člana 3 Uputstva jednako primjenjive mjere biće zabranjene samo ako je njihovo restriktivno dejstvo na slobodu kretanja robe nesrazmjerno svrsi i ako se isti cilj nije mogao postići nekom drugom mjerom kojom bi se manje ometala trgovina. Znači, da će one jednako primjenjive mjere koje su proporcionalne – srazmjerne svrsi i koje ne mogu biti zamijenjene nekom drugom mjerom, kojom bi se manje ometala trgovina, biti dozvoljene i neće biti suprotne odredbama člana 28 Ugovora. Dok se nejednako primjenjive mjere automatski smatraju mjerama sličnog dejstva, za jednako primjenjive mjere važi pretpostavka da su u skladu sa navedenim članom.

U svojoj dugogodišnjoj praksi Sud se susretao sa raznim primjerima nedozvoljenih mjera, poput:232

zahtjev da roba bude prodata od strane kvalifikovanih lica;•ograničenja koja se tiču reklamiranja i promocije;•pravila kojima se određuje kada i gdje roba može biti prodata;•ograničenja koja se tiču prezentacije robe;•zahtjevi u pogledu jezika;•zahtjevi u pogledu načina proizvodnje;•određivanje cijene.•

4.6. Zabrana kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva na izvoz(član 29 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice)

Član 29 Ugovora sličan je članu 28, s tim što su članom 29 Ugovora zabra-njena kvantitativna ograničenja izvoza i sve mjere istog dejstva. Logično bi bilo očekivati da će postojati sličnost i u sudskom tumačenju ova dva člana. Drugim riječima, trebalo bi očekivati da će Sud zauzeti isti stav kao i kod restrikcija na uvoz. Ovo je čak Sud potvrdio u slučaju Geddo233, kada je pod zabranama kvantitativnih ograničenja podrazumjevao „mjere kojima se potpuno ili djelimično sprečava, zavisno od okolnosti, uvoz, izvoz ili tranzit robe“. Međutim, Sud pravde je uvijek zauzimao manje rigorozan stav kada su u pitanju ograničenja na izvoz, nego kada su pitanju

232 Navedeno prema Jarvisu M, op.cit, str. 53-85. Jednako primjenjive mjere mogu se klasifikavati i kao: mjere koje imaju za cilj da odrede nepovoljnije cijene za uvozne nego za domaće proizvode;1. utvrđivanje minimalnih ili maksimalnih cijena koje su ispod ili preko onih za koje je uvoz zabranjen ili smanjen;2. propisivanje standarda u pogledu obima, težina, veličine ili sastava kojima se uslovljava uvoz i koji uvozne proizvode dovode u 3. manje konkurentan položaj u odnosu na domaće proizvode;propisi koji ograničavaju distribuciju uvoznih proizvoda mimo agenata ili predstavnika teritorije zemlje uvoza ili ograničavaju 4. reklamiranje i druge oblike prodaje, navedeno prema Maclean; vidi Vukadinović R, op. cit, str. 231

233 Slučaj 2/73, Geddo v Ente Nazionale Risi, [1973] ECR 865.

87

ograničenja uvoza.234 Sud je zauzeo stav da je diskriminacija obavezan uslov da bi se nacionalna mjera smatrala mjerom koja proizvodi isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenje izvoza. Ovo stanovište je suprotno od definicije mjera sličnog dejstva date u slučaju Dassonville, u kojem diskriminacija nije uslov za primjenu člana 28 Ugovora. Da bi nacionalna mjera bila suprotna članu 29 Ugovora, ona mora biti jasno diskriminatorna. Jednako primjenjive mjere Sud nije smatrao zabranjenim članom 29 Ugovora, budući da su takve mjere samo potencijalno sposobne da svojim dejstvom utiču na unutar komunitarnu trgovinu. Da bi se takve mjere smatrale suprotnom odredbama člana 29, potrebno je da svojim posebnim pre-dmetom ili dejstvom ograničavaju načine izvoza, obezbjeđujući prednost domaćim proizvodima ili tržištu na račun uvoza u Zajednicu (diskriminatorne, zaštitne ili protekcionističke mjere).235

Ovakav zaključak Sud je izveo u slučaju Groenveld.236 u kojem je jednako primjenjive mjere smatrao dozvoljenim. U pitanju su bili holandski propisi koji su zabranjivali domaćim prerađivačima mesnih proizvoda da drže konjsko meso kako bi se spriječio njihov izvoz u države u kojima je zabranjena prodaja takvog mesa. Ovakvu mjeru holandskih vlasti Sud nije smatrao suprotnim članu 29 Ugovora izjavivši da se član 29:237

„tiče nacionalnih mjera koje, kao specifično dejstvo, imaju ograničenje izvoza, i u

vezi s tim uspostavljanje različitog tretmana između domaće trgovine države članice i njenog izvoza, koji se odvija na takav način da obezbjeđuje određenu prednost proizvodnji nacionalnih proizvoda namijenjenih za domaće tržište“

Iz ovoga se može zaključiti da moraju biti ispunjena dva uslova da bi mjera bila suprotna članu 29 Ugovora:238

da proizvodi dejstvo koje ograničava izvoz;1. da je diskriminatorna na takav način da favorizuje domaće tržište. 2.

Prvi uslov postavljen je dosta široko. On pokriva ne samo diskriminatorne mjere već i sve mjere koje su sposobne da ograniče izvoz. Ako bi postojao samo ovaj prvi uslov, onda praktično ne bi bilo nikakve razlike između domašaja člana 28 i 29 Ugovora i „Groenveld test“ bi bio sličan pristupu koji je Sud imao u slučaju Dassonville. Drugi uslov je taj koji sužava domašaj člana 29 Ugovora, zahtijevajući

234 Za očekivati je da svaka država ohrabruje – podstiče izvoz. Broj slučajeva koji se tiču kvantitativnih ograničenja izvoza i mjera istog dejstva znatno je manji nego broj slučajeva koji se tiče ograničenja na uvoz.

235 Vukadinović R, op. cit, str. 241236 Slučaj 15/79, P. B. Groenveld BV v Produktschap voo Vee en Vlees [1979] ECR 3409.237 Ibid, tačka 16238 Woods L, op. cit, str. 101

88

da mjera ima diskriminatorno dejstvo. Nije dovoljno da proizvodi za domaće tržište budu tretirani različito u odnosu na proizvode koji su namijenjeni izvozu, već primjena nacionalnih mjera mora voditi podspješivanju prodaje proizvoda na domaćem tržištu. Ono što može izazvati probleme je kako otkriti da navedena nacionalna mjera favorizuje prodaju proizvoda koji su namijenjeni domaćem tržištu.239

Ovakav pristup Suda u slučaju Groenveld ima za posljedicu to da kvanti-tativna ograničenja i mjere istog dejstva na izvoz ne mogu biti opravdani pravilom razuma, odnosno nekim od imperativnih zahtjeva. Jednako primjenjive mjere ostaju van domašaja člana 29 Ugovora, dok se zabranjenim smatraju diskrimina-torne mjere koje mogu biti opravdane jedino razlozima predviđenim članom 30 istog ugovora.

U slučaju Oebel ponovljen je sličan stav jer, zabranu noćnog prevoza pekarskih proizvoda Sud nije smatrao suprotnom članu 29 Ugovora. Interesantno je mišljenje Opšteg pravobranioca Caporti-a koji je smatrao da će napuštenost je-dinstvenog koncepta mjera koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja dovesti do povećane zbunjenosti.240 Očigledno je da je ovom izjavom Opšti pravo-branilac apelovao na Evropski sud pravde da zauzme jedinstven stav, bez obzira da li su u pitanju ograničenja izvoza ili uvoza, odnosno primjena člana 28 ili 29 Ugovora.

Kada su u pitanju diskriminatorne ( nejednako primjenjive), mjere Sud je ostao dosljedan Dassonville formuli. Tako je Sud, u slučaju Bouhelier241, francuski propis koji je od izvoznika satova zahtijevao poseban certifikat o kontroli, radi dobijanja dozvole za izvoz, smatrao suprotnim članu 29 Ugovora, jer se takav ce-rtifikat nije tražio od prodavaca na tržištu Francuske. Sud je smatrao da navedeno nacionalno pravilo vodi diskriminaciji između dvije vrste proizvoda, onih koji su namijenjeni izvozu i onih koji ostaju na domaćem tržištu. U slučaju Inter Huiles242 Sud je nacinalna pravila koja su regulisala deponovanje otpadnog ulja i koja su zabranjivala izvoz u kompanije za deponovanje otpadnog ulja drugih država članica, smatrao suprotnim članu 29 Ugovora. Postoji još niz primjera u kojima je Sud nacionalna pravila koja su diskriminisala proizvode namjenjene za izvoz smatrao suprotnim članu 29 Ugovora.243

Ostaje nejasno zašto je Sud pravde smatrao zabranjenim samo direktno di-skriminatorne mjere na izvoz, dok je jednako primjenjive mjere i prodajne aranžmane ostavio van domašaja člana 29 Ugovora. Jedan od razloga je taj što za razliku od člana 28 Ugovora koji se primjenjuje na pravila koja se nazivaju „duple granice“

239 Vidi „Problems with the Groenveld test“, ibid, str. 103-107.240 Slučaj 155/80, Oebel, tačka 17241 Slučaj 53/76, [1977] ECR 197.242 Slučaj 172/82, [1983] ECR 555.243 Kao diskriminatorna pravila Sud je smatrao izvozne licence, dozvole i certificate, zahtjeve u pogledu pakovanja i ambalaže,

diskriminatorne uslove osiguranja, diskriminatorna pravila procedure izvoza i dr, vidi Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 207-214.

89

(uvoznik mora da zadovolji duple kriterijume – pravila države porijekla proizvoda i pravila države u koju se uvozi proizvod), član 29 Ugovora primjenjuje se samo na jedan set pravila – nacionalna pravila države porijekla proizvoda, odnosno države članice iz koje se izvozi, (izvoznik mora da zadovolji samo nacionalna pravila države porijekla proizvoda koja se na jednak način primjenjuju kako na domaću tako i na uvoznu robu). Drugi razlog je pragmatičan: Sud nije naišao na pravu priliku da izmijeni pravilo doneseno u slučaju Groenveld.244

Evropski sud pravde će morati, prije ili kasnije, da objasni i preispita svoj pristup kada je u pitanju član 29 Ugovora i izvoz. Najbolji primjer kako u budućnosti treba da izgledaju slučajevi koji se tiču primjene ovog člana jesu odluke koje je Sud donosio kada je u pitanju sloboda kretanja lica. Naime, odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koje regulišu slobodu kretanja lica ne prave razliku između pra-vila koja regulišu „izvoz“ lica i pravila koja regulišu „uvoz“ lica. Iste odredbe Ugovora regulišu obje situacije (član 39 radnike, član 43 pravo nastanjivanja). Takođe, kada je u pitanju sloboda kretanja usluga Sud je zauzeo identičan stav kao i kod slobode kretanja lica. Sve to ukazuje da će Sud morati promijeniti svoje mišljenje i uspostaviti jedinstveno regulisanje uvoznih i izvoznih ograničenja. Jedan od razloga je i to što se direktno diskriminatorne mjere, koje su jedino obuhvaćene članom 29 Ugovora, ne mogu opravdati na osnovu pravila razuma, odnosno imperativnih zahtjeva, što može neke javne interese, poput životne sredine, ostaviti nezaštićene.

4.7. Sudska praksa 4.7.1. Slučaj Cassis de Dijon

Pored slučaja Dassonvile, kao prvog vodećeg slučaja, jer je u njemu Sud dao definiciju mjera sličnog dejstva, slučaj Cassis de Dijon245 predstavlja drugi vodeći slučaj, jer je Sud utvrdio da se odrebe člana 28 Ugovora primjenjuju i na jednako primjenjive mjere i razvio i upotpunio Dassonville formulu uvodeći „imperativne zahtjeve“ kao dodatne izuzetke od primjene člana 28 ovog ugovora.246 Slučaj se tiče francuskog likera „Cassis de Dijon“ koji je privredno društvo Rewe-zentral AG pokušalo da uveze u Saveznu Republiku Njemačku. Savezni organ nadležan za monopole za alkoholna pića odbio je da izda dozvolu za uvoz pozivajući se na činjenicu da se navedeni liker ne bi mogao staviti u promet i prodavati u Njemačkoj jer je njegov sadržaj alkohola niži od minimalnih 25% propisanih za ovu vrstu proizvoda, i da od tog pravila nisu moguća odstupanja. Francuski liker Cassis de Dijon sadrži između 15-20 % alkohola. Privredno društvo Rewe-zentral AG osporilo je ovu odluku tvrdeći da ona predstavlja

244 Barnard C, op. cit, str. 152245 Slučaj 120/78, Rewe Zentrale AG Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein, [1979] ECR 649.246 Mandatory requrements – prinudni zahtjevi koriste se kao opravdanja za primjenu jednako primjenjivih mjera.

90

ograničenje slobodnom kretanju robe između država članica. Spor je pokrenut pred njemačkim finansijskim sudom koji se obratio Evropskom sudu pravde sa zahtjevom da ocijeni usklađenost njemačkih odredbi sa komunitarnim odredbama o slobodi kretanja robe. Sud pravde je pozvan da odgovori na sljedeća pitanja:

„Da li se pojam mjere koja ima slično dejstvo kao kvantitativna ograničenja u 1. smislu člana 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice (sada član 28 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice) ima tumačiti tako da se jednako primjenjuje i na određivanje minimalnog sadržaja alkohola u alkoholnim pićima za ljudsku upotrebu, propisanog njemačkim zakonom o monopolu za alkoholna pića, čija je posljedica da se tradicionalni proizvodi iz drugih država članica čiji je sadržaj alkohola niži od određene granice ne mogu staviti u promet u Saveznoj Republici Njemačkoj ?Da li se takvo određivanje minimalnog sadržaja alkohola može podvesti pod 2. pojam diskriminacija u odnosu na uslove pod kojima se roba proizvodi i plasira na tržište... između državljana država članica iz člana 37 Ugovora o osnivanju Evropske zajednicei ?“

Prilikom donošenja odluke Sud je pošao od presude koju je donio u slučaju Dassonville, ali je zabranu predviđenu u članu 28 Ugovora sada proširio i na mjere koje se na jednak način primjenjuju na domaće i uvozne proizvode. Sud je izjavio da u odsustvu zajedničkih pravila državama članicama ostaje da regulišu sva pitanja koja se odnose na proizvodnju i stavljanje u promet alkohola i alkoholnih pića na svojim teritorijama. Zatim je pod tačkom 8 nastavio:

„Prepreke kretanja u okviru Zajednice koje su rezultat različitih nacionalnih za-kona koji se odnose na stavljanje u promet datih proizvoda moraju se prihvatiti u mjeri u kojoj se ove odredbe mogu priznati kao neophodne za ispunjavanje važnih potreba u vezi sa, naročito, djelotvornošću fiskalnog nadzora, zaštitom javnog zdravlja, poštenim privrednim poslovanjem i zaštitom potrošača.“

Ovim je Sud pravde formulisao načelo poznato kao „pravilo razuma“ ili „pravilo imperativnih zahtjeva.“ U slobodnoj interpretaciji ovo načelo može se shvatiti tako da se razlike koje postoje između nacionalnih propisa država članica mogu kvalifikovati kao mjere sličnog dejstva kao i kvantitativna ograničenja, ali se njihovo postojanje i primjena mogu opravdati razlozima koji su obuhvaćeni pojmom „imperativnih zahtjeva“.247 Drugim riječima, u odsustvu harmonizacije svaka država članica može insistirati da se njena nacionalna pravila primjenjuju na uvoz proizvoda iz drugih država članica, pod uslovom da se ta pravila mogu opravdati „imperativnim zahtje-

247 Vukadinović R, op.cit, str. 235

91

vima“. Sud pravde je u svojoj odluci kao „imperativne zahtjeve“ naveo: djelotvornost fiskalnog nadzora, zaštita javnog zdravlja, pošteno privredno poslovanje, zaštita potrošača. Iz ovog se može zaključiti da se jednako primjenjive mjere (poput mjere u slučaju Cassis de Dijone koja se na jednak načina primjenjuje i na domaći njemački liker kao i na uvozni – francuski) mogu opravdati ne samo izuzecima navedenim u članu 30 Ugovora, već razlozima koje je Sud nazvao „imerativnim zahtjevima“. Sud pravde je, kada su u pitanju jednako primjenjive mjere, dopunio član 30 Ugovora, koji kao opravdanja za primjenu mjera sličnog dejstva nije sadržao opšte razloge poput zaštite potrošača i zaštite životne sredine.

U slučaju Cassis Njemačka se u svojoj odbrani pozvala na dva „imperativna zahtjeva“: zaštitu javnog zdravlja i zaštitu potrošača od nepoštene trgovačke prakse. Vlada Njemačke je smatrala da bi promet pića sa tako niskim procentoma alkohola kao što je liker Cassis de Dijon narušio zdravlje potrošača. Potrošači bi jednostavno bili dovedeni u zabludu, konzumirali bi piće u većim količinama vjerujući da se, zbog niskog procenta alkohola, ne radi o alkoholnom piću. Zato im se mora jasno staviti do znanja da je u pitanju alkohol tako što će zabraniti uvoz pića sa malom količinom alkohola. Sud je, naravno, odbio argument njemačke vlade konstatujući da:248

“Takvi razlozi nisu odlučujući budući da potrošači na tržištu mogu pribaviti izuzetno široki raspon slabo ili umjereno alkoholiziranih proizvoda, te budući da se veliki udio alkoholnih pića s visokim procentom alkohola koja se slobodno prodaju na njemačkom tržištu konzumira u razrijeđenom obliku.”

Drugi razlog na koji se pozvala njemačka odbrana je zaštita potrošača od nepoštene prakse proizvođača i distributera alkoholnih pića. Naime, niži sadržaj alko-hola predstavlja konkurentnu prednost u odnosu na pića sa višim sadržajem alkohola, budući da alkohol, zbog visokog poreskog opterećenja, predstavlja daleko najskuplji sastojak pića. I ovaj argument Sud je odbio smatrajući da se potrošači mogu zaštititi na daleko jednostavniji način tako što bi se propisala obaveza proizvođača da na ambalaži proizvoda istaknu porijeklo i procenat alkohola koji je sadržan u njemu.

U tački 14 presude, koja je veoma značajna jer je njom uspostavljeno još jedno načelo –„drugo Cassis pravilo“, poznato kao pravilo uzajamnog priznanja, Sud je izjavio:

„Stoga nema valjanog razloga da, pod uslovom da su zakonito proizvedena i stavljena u promet u jednoj državi članici, alkoholna pića ne budu uvedena u bilo koju drugu državu članicu...”

Ovakvim stavom Sud je uspostavio pretpostavku da proizvodi koji su za-248 Tačka 11 presude.

92

konito proizvedeni i stavljeni u prodaju u jednoj državi članici mogu biti prodati u drugoj državi članici bez daljih ograničenja. Liker „Cassis de Dijon” je proizvod koji je zakonito proizveden i distribuiran na tržištu Francuske pa ne postoji valjan ra-zlog zašto on ne bi mogao biti stavljen na prodaju i u Njemačkoj. Naravno, država članica može pobiti ovu pretpostavku ukoliko dokaže da se nacionalna mjera može opravdati primjenom “imperativnih zahtjeva”, i da je proporcionalna – srazmjerna svrsi koja se želi postići.

Možemo zaključiti da jednako primjenjive mjere koje sprečavaju da proi-zvod koji je zakonito proizveden u jednoj državi članici bude prodat u drugoj državi članici, predstavljaju mjere sličnog dejstva kao i kvantitativna ograničenja, i samim tim su zabranjene članom 28 Ugovora. One će biti dozvoljene jedino ako se mogu opravdati nekim od “imperativnih zahtjeva” ( ili nekim od izuzetaka predviđenih članom 30 Ugovora), pod uslovom da su proporcionalne.

Slučajem Cassis, dvostruko regulisanje proizvoda kako od strane države pori-jekla (Francuske), tako i od države na čijoj teritoriji se proizvod prodaje (Njemačke), zamijenjeno je jedinstvenim uređenjem države porijekla proizvoda (Francuske), koje je, na osnovu principa uzajamnog priznanja, država na čijoj teritoriji se prodaje proizvod (Njemačka), dužna da poštuje. Cilj principa uzajamnog priznanja je da različite pravne sisteme dovede do međusobne konkurencije.249

Vlada Njemačke je kao opravdanje za primjenu svog Zakona o piću na-vela još jedan razlog, tzv. „trku do dna”. Naime, ako se pođe od pretpostavke da će njemački potrošači više kupovati jeftiniji francuski liker, to će imati negativne posljedica po zaposlenost u Njemačkoj. Tada bi njemački privrednici izvršili priti-sak na vladu tražeći niže standarde. Ako bi uspjeli, onda bi i francuski privrednici tražili od svoje vlade još veće sniženje standarda, što bi dovelo do trke do dna. U tački 12 presude kaže se:

“Nadalje, kako smatra Vlada Njemačke, kada bi se dopustilo da alkoholni proizvodi slobodno cirkulišu bez obzira na sadržaj alkohola u njima uvijek kada je to u skladu s propisima koji važe u državi u kojoj su proizvedeni, to bi imalo isti učinak kao da je na nivou Zajednice propisan zajednički standard najnižeg dopuštenog sadržaja alkohola koji odgovara standardu u državi koja propisuje najniži sadržaj alkohola. To bi dovelo do situacije u kojoj su svi uslovi u tom području neprimjenjivi, budući da je niža dopuštena granica takve vrste nepoznata u pravu nekoliko država članica. “

Do „trke do dna“ nije došlo jer je Sud u slučaju Cassis prepoznao „imperativne zahtjeve”, koji dozvoljavaju državi članici da primijeni proporcionalnu nacionalnu mjeru kada je u pitanju za nju veoma važan opšti interes.

249 Roba proizvedena u Francuskoj može biti prodata u Njemačkoj. Na taj način potrošači u Njemačkoj mogu da biraju između njemačke i francuske robe, zavisno od standarda koji žele.;vidi Barnad C, op.cit, str. 106

93

Komisija je prepoznala značaj sudske odluke donijete u slučaju Cassis usvajajući Interpretativnu komunikaciju.250 Prema Interpretativnoj komunikaciji nije više bilo potrebe za harmonizacijom nacionalnih pravila, jer roba koja je proizvedena po nacionalnim pravilima jedne države članice imala je pristup tržištima svih ostalih država članica Evropske unije.

Postoji veliki broj slučajeva u kojima je Sud primijenio „Cassis formulu”. U slučaju Reinheitsgebot251 umjesto likera javlja se drugo alkoholno piće – pivo. Njemačko pravo zabranjivalo je reklamiranje piva koje je zakonito proizvedeno u drugoj državi članici ukoliko nije bilo u skladu sa njemačkim Zakonom o pivu. Samo pića koja su poštovala kriterijume iz tog zakona mogla su biti prodavana pod nazivom pivo. Njemačka se ponovo pozvala na zaštitu potrošača tvrdeći da je rezervisanje tog naziva samo za napitke koji ispunjavaju navedene kriterijume neophodno da bi se zaštitili potrošači koji povezuju riječ pivo sa napicima napravljenim od tih sastojaka. Vlada je takođe navela da propis nije protekcionistički, jer svaki proizvođač koji napravi pivo od navedenih sastojaka može slobodno da ga reklamira u Njemačkoj. Sud se prilikom donošenja presude pozvao na načela utvrđena u slučaju Cassis i utvrdio da je njemački zakon suprotan članu 28 Ugovora. Takođe, Sud je našao da navedeni propis nije neophodan da bi se zaštitili potrošači jer se mogu zaštiti „putem obaveznog isticanja odgovarajućih etiketa koje objašnjavaju prirodu proizvoda koji se prodaju”252.

U slučaju Rau253 belgijsko pravo zahtijevalo je da svi margarini, bilo da su u pitanju domaći ili strani, budu pakovani u obliku kocke. Sud je našao da je riječ o mjeri koja ima isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja, te je kao takva zabranjena članom 28 Ugovora. Takođe, Sud je odbio da opravda belgijsku nacionalnu mjeru imperati-vnim zahtjevom – zaštitom potrošača, na koji se pozvala odbrana smatrajući da se zaštita potrošača može postići jednostavnim stavljanjem na ambalažu odgovarajuće etikete. Tako se potrošači mogu informisati koji proizvod je u pitanju, kojeg je porijekla i kakav mu je sastav.

Slična situacija ponovila se i u slučajevima Gill i Andres254i Commission v Germany.255 U prvom slučaju riječ je o trgovcima koji su uvozili sirće iz Njemačke u Italiju, i koji su bili optuženi za prevaru jer se sirće koje su prodavali u Italiji ne dobija fermentacijom vina. Optuženi su se pozvali na član 28 Ugovora smatrajući da nave-deni italijanski propis koji zabranjuje prodaju sirćeta koje se ne dobija fermentacijom vina predstavlja mjeru koja ima isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja. Sud je usvojio isti stav kao i u slučaju Cassis. U odsustvu harmonizacije države članice mogu svojim nacionalnim pravilom (propisom) regulisati datu oblast pod uslovom

250 EC Commission, „Communication from the Commission regarding the Cassis de Dijon judgment“, 1980 OJ C256/2.251 Slučaj 178/84, Commission v Germany (slučaj njemačkog piva), [1987] ECR 1227.252 Ibid, tačka 35.253 Slučaj 261/81, Walter rau lebensmittelwerke v de Smedt Pvba, [1982] ECR 3961.254 Slučaj 788/79, Italian State v Gill and Andres, [1980] ECR 2071.255 Slučaj C-317/92, [1994] ECR I-2039.

94

da se njime ne ometa, stvarno ili potencijalno, unutar komunitarna trgovina. Čak i ako se ometa, takvo pravilo će biti dozvoljeno ukoliko se može opravdati nekim od „imperativnih zahtjeva”.

U drugom slučaju Sud pravde je njemačko pravilo kojim se datum isteka ljekova na ambalaži ograničavao na dvije godine smatrao mjerom sličnog dejstva u smislu člana 28 Ugovora, jer je od uvoznika zahtijevao da na svojim proizvodima izmijene datum isteka.

4.7.2. Od Cassis formule do slučaja Keck

Pored nesumnjivog značaja koje imaju, sudske odluke donijete u slučajevima Cassis de Dijon i Dassonville otvorili su još jedno veliko pitanje: Gdje su granice ili limiti člana 28 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice? Široko postavljena definicija mjera koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja u slučaju Dassonville, a kasnije dopunjena u slučaju Cassis, dovela je do toga da se sve veći broj trgovaca pozivao na član 30 Ugovora (sada član 28 Ugovora) tražeći da se preispitaju sva pravila koja ograničavaju njihovu komercijalnu slobodu, čak i kada takva pravila nisu usmjerena na uvoznu robu. Drugim riječima, kad god bi uvoznicima zasmetalo neko nacionalno pravilo, oni bi se pozvali na član 28 Ugovora i tražili njegovo ukidanje. Sud je bio suočen sa obavezom da preispita svoju dotadašnju praksu, pogotovo kada su u pitanju pravila koja se odnose na tzv. „tržišne okolnosti“ kojima se određuje ko (prodavac od vrata do vrata, zaposleni, farmaceut), kada (nedjeljom, noću), gdje (prodavnica, apoteka, od vrata do vrata) i kako (kao poklon) može prodavati robu. Za razliku od mjera istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja koje su diskriminatorne (direktno ili indirektno), pravila koja regulišu tržišne okolnosti pogađaju uvoznike na isti način kao i domaće proizvođače, nisu diskriminatorna i nemaju za cilj da zaštite domaću proizvodnju. Ona generalno pogađaju prodavca, a ne uvoznika, sprečavajući ga da proda robu kada, kome i gdje hoće. Osnovno pitanje koje se postavlja je: da li pravila koja regulišu tržišne okolnosti krše član 28 Ugovora? Neki su ih podvodili pod domašaj člana 28 Ugovora smatrajući ih zabranjenim, dok su drugi tvrdili da ova pravila nisu suprotna navedenom članu i da ih ne treba poistovjetiti sa mjera-ma sličnog dejstva.256 Sud je bio suočen sa obavezom da odgovori na postavljeno pitanje. U primjerima koji slijede vidjeće se da Sud nije uvijek zauzimao isti stav, niti je izgradio jedinstvene kriterijume ocjenjivanja.

U nekim slučajevima Sud je pravila kojima se regulišu tržišne okolnosti smatrao mjerama sličnog dejstva koje su opravdane nekim od imperativnih zahtje-va.257 Takav stav Sud je zauzeo u slučaju Cinetheque258 koji se tiče zabrane prodaje

256 Vidi mišljenje Opšteg pravobranioca Tesauroau slučaju Hunermund ( slučaj C-292/92, [1993] ECR I-6787)257 Vidi slučajeve Buet (382/87, [1989] ECR 1235), Aragonesa (združeni slučajevi C-1 i 176/90, [1991] ECR I-4151), Oosthoek (slučaj

286/81 1982 ECR 4575.258 Slučaj 61/84, [1985] ECR 2605.

95

i emitovanja filmova u toku prve godine od njihove premijere. Naime, ovakvom zabranom Francuska je željela zaštititi profitabilnu kinematografsku industriju tako što bi podstakla ljude da odlaze u bioskope umjesto da iznajme video-kasetu i gle-daju film kod kuće. Zabrana se na jednak način odnosila na domaće i strane filmove. Distributeri filma smatrali su da je ovakva odredba predstavljala mjeru istog dejstva i da je treba ukloniti, saglasno članu 28 Ugovora. U rješavanju spora Sud je istakao činjenicu da slična pravila imaju i zakonodavstva drugih država članica, a potom našao da se francusko pravilo može opravdati jednim od „imperatvnih zahtjeva“ – zaštitom ili unapređenjem umjetničke vrijednosti. Interesantno je mišljenje opšteg pravobranioca Slynn koji je pošao korak dalje, pa je smatrao da pravilo ne otežava prodaju uvoznih više nego domaćih proizvoda, ne diskriminiše uvoz i nema za cilj da zaštiti domaću proizvodnju, pa ga zbog toga ne treba ni smatrati mjerom sličnog dejstva.

Slučaj Torfaen259 konceptualno je dosta sličan slučaju Cinetheque. Bri-tansko pravo je, osim za određene proizvode, za većinu prodavnica uvelo zabranu prodaje nedjeljom. Optuženi za kršenje navedene zabrane B-Q smatrao je da nave-deno pravilo predstavlja mjeru koja ima isto dejstvo kao i kvantitativno ograničenje, jer roba ne može biti prodavana nedjeljom, uključujući i robu koja se proizvodi u drugim državama članicama. Sud pravde je pošao od Cassis formule smatrajući da navedeno pravilo predstavlja prepreku trgovini između država članica, ali da može izbjeći primjenu člana 28 Ugovora ukoliko se može opravdati nekim od imperativnih zahtjeva, i ukoliko je, naravno, proporcionalan svrsi koja se želi postići. Nacionalnim sudovima država članica ostalo je da procijene da li navedene mjere ispunjavaju test proporcionalnosti.

Pristup koji je Sud zauzeo u ovim slučajevima je isti: pravila koja regulišu tržišne okolnosti potpadaju pod domašaj člana 28 Ugovora, ali mogu izbjeći zabra-nu ukoliko bi se našlo opravdanje predviđeno komunitarnim pravom i ukoliko su proporcionalna – razumna.260

U drugim slučajevima261 pravila koja se ne tiču sadržaja proizvoda, koja ne otežavaju uvoz stranih proizvoda, već se jednako (i u pravu i u faktičkom – realnom stanju) primjenjuju na domaće i uvozne proizvode i tiču se samo uslova pod kojima oni mogu biti prodati, Sud nije smatrao mjerama sličnog dejstva u smislu članu 28 Ugovora. U slučaju Oebel262Sud je donio odluku da nacionalno pravilo kojim se za-branjuje distribucija pekarskih proizvoda potrošačima i trgovcima noću ne potpada pod domašaj člana 28 Ugovora jer se na jednak način primjenjuje na sve proizvođače, bez obzira gdje su nastanjeni, a trgovina ostaje moguća u bilo koje drugo doba dana.

259 Slučaj 145/88, [1989] ECR 3851.260 Craig P, de Burca G, op. cit. str. 645261 Vidi slučajeve Blesgen (75/81, [1982] ECR 1211), Oebel (155/80, [1981] ECR [1993]).262 Slučaj 155/80, [1981] ECR 837.

96

U slučaju Blesgen263 Sud je zaključio da nacionalno pravilo koje je zabranjivalo prodaju pića preko 22 % alkohola ne krši član 28 Ugovora zato što ne ometa uvoz proizvoda i što njegova priroda nije takva da može narušiti trgovinu između država članica.

U traženju odgovora na pitanje da li pravila koja regulišu tržišne okolnosti smatrati mjerama sličnog dejstva ili ih ostaviti van domašaja člana 28 Ugovora , Sud nije bio sam. Pridružili su mu se i akademci. Solucija koju je predložio White264 biće presudna za Sud koji će je u slučaju Keck265 prihvatiti praveći zaokret u odnosu na svoje dotadašnje shvatanje člana 28 Ugovora ustanovljeno u slučajevima Dasso-nville i Cassis. Drugim riječima, u slučaju Keck Sud će prihvatiti predlog White-a da se napravi razlika između nacionalnih pravila kojima se regulišu proizvodni zahtjevi (pravila koja se tiču sastava, karakteristika, prezentacije proizvoda), koja su zabranje-na članom 28 Ugovora i pravila kojima se regulišu tržišne okolnosti (ko, kada i gdje može prodavati robu), i koja treba da ostanu van domašaja člana 28, pod uslovom da uvoznim proizvodima nije otežan pristup tržištu više nego što je to domaćim proizvodima266).

4.7.3. Odluka u slučaju Keck

Pred francuskim krivičnim sudom pokrenut je postupak protiv gospodina Keck-a i gospodina Mithouard-a zbog preprodaje proizvoda po cijeni nižoj od njiho-ve kupovne cijene (preprodaja uz gubitak). Takva praksa je zabranjena od strane francuskog zakonodavstva. Optuženi Keck i Mithouard tvrdili su u svojoj odbrani da je opšta zabrana preprodaje uz gubitak suprotna članu 28 Ugovora jer im je onemogućila promotivnu prodaju i time ograničila obim prodaje uvezene robe. Francuski krivični sud obratio se Evropskom sudu pravde sa zahtjevom da ocjeni usklađenost francuskih propisa o zabrani sa komunitarnim pravom.

Osnovno pitanje na koje je Sud trebao da da odgovor je kako kvalifikovati date mjere: da li na njih primijeniti Dassonville formulu i smatrati ih mjerama sličnog dejstva u smislu člana 28 Ugovora ili ih ostaviti izvan domašaja člana 28 Ugovora. Problem se sastojao u tome što se pravilima kojima su regulisane tržišne okolnosti, slično mjerama koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja, ograničavao obim trgovine, ali za razliku od mjera sličnog dejstva ova pravila nisu smišljena da

263 Slučaj 75/81, [1982] ECR 1211.264 White E, „In search of the Limits to Article 30 of the EEC Treaty“, 26 CMLRev. 235, 1989.265 Združeni slučajevi C-276/91 - 268/91, [1993] ECR I-6097.266 Sličnog je stava i Mortelmans koji još uz to predlaže dvije kategorije pravila koja regulišu tržišne okolnosti:

pravila sa „fiksnom teritorijom”– fiksna pravila, kao što su džavne ili gradske mjere, zabrane prodaje nedjeljom, koje ne predstavljaju 1. prijetnju unutar komunitarnoj trgovini i nisu zabranjena članom 28 Ugovora.pravila bez „fiksne teritorije”– dinamička pravila kao što su prodaja od vrata do vrata, promotivni darovi i drugo, koje mogu da 2. predstavljaju prijetnju unutar komunitarnoj trgovini i povređuju član 28 Ugovora, vidi Mortelmans K, „Article 30 of the <EECTreaty and Legislation relating to Market Circumstances: Time to consider o New Definition” 1991 28 CMLrev. 115, 116.

97

zaštite domaće tržište, niti imaju dejstvo zaštite domaćeg tržišta.267 Pravila na jednak način pogađaju i domaću i uvoznu robu i kao takva nisu diskriminatorna.

U svojoj presudi Sud je ponovio definiciju datu u slučaju Dassonville da svaka mjera koja može neposredno ili posredno, stvarno ili potencijalno, ometati trgovinu unutar Zajednice, predstavlja mjeru koja ima isto dejstvo kao i kvantitativno ograničenje268, a potom je u tački 12 izjavio da francusko zakonodavstvo kojim se uvodi opšta zabrana preprodaje uz gubitak nije usmjereno na regulisanje trgovine robom između država članica. Sud se složio sa odbranom da takvo zakonodavstvo može ograničiti obim prodaje i samim tim i obim prodaje proizvoda iz drugih država članica, ali:269

„Ostaje pitanje da li je ta mogućnost dovoljna da se dato zakonodavstvo okarakteriše kao mjera koja ima isto dejstvo kao i kvantitativno ograničenje uvoza.”

Sud je bio svjestan da je definicija mjera koje imaju isto dejstvo dosta široko postavljena i da je dovela do niza zloupotreba od strane trgovaca koji su se pozivali na član 28 Ugovora kao sredstvo za osporavanje svih pravila čije se dejstvo ogleda u ograničavanju njihove privredne slobode, čak i kada ta pravila nisu usmjerena na proizvode iz drugih država članica.270 Drugim riječima, Sud je htio da zaustavi trgovce koji su se sve češće pozivali na član 28 Ugovora tražeći ukidanje svakog nacionalnog pravila koje je ograničavalo njihovu slobode da prodaju kada hoće, gdje hoće i šta hoće.

U slučaju Keck Sud je odstupio od svoje dotadašnje prakse, napravio zaokret, stvarajući novi test za utvrđivanje mjera koje proizvode isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja, različit od Dassonville testa. Sud je preispitao svoju praksu i odredio prave granice u primjeni zabrane iz člana 28 Ugovora, napravivši razliku između tzv. „proizvodnih zahtjeva” i „prodajnih aranžmana”. „Proizvodni zahtjevi” (oni koji se odnose na oznaku, oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje, etikete, ambalažu) smatraju se mjerama istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja i ostaju zabranjeni članom 28 Ugovora:271

“U sudskoj praksi, počev od slučaja „Cassis de Dijon”(predmet 120/78 Rewe – Zentral v Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein 1979 ECR 649) ustanovljeno je da, u nedostatku harmonizovanog zakonodavstva, prepreke slobodnom kretanju robe koje su posljedice primjene na robu koja dolazi iz drugih država članica u kojima je ona zakonito proizvedena i stavljen u promet, pravila kojima se postavljaju uslovi

267 Vukadinović R,op. cit, str. 267268 Tačka 11 presude.269 Združeni slučajevi C-276/91 - 268/91, 1993 ECR I-6097.270 Združeni slučajevi C-276/91 - 268/91, [1993] ECR I-6097, tačka 13271 Tačka 15 presude.

98

koje takva roba mora ispuniti (kao oni što se odnose na oznaku, oblik, veličinu, težinu, sastav, predstavljanje, etikete, ambalažu) predstavljaju mjere koje imaju isto dejstvo kao kvantitativna ograničenja, a koje su zabranjene članom 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. To je slučaj čak i kada se ova pravila primjenjuju bez razlike na sve proizvode osim ako njihova primjena može biti opravdana ciljem javnog interesa koji ima prvenstvo nad slobodom kretanja robe.”

Za razliku od „proizvodnih zahtjeva”, „određeni prodajni aranžmani” takve su prirode da ne sprečavaju trgovinu između država članica u smislu presude iz slučaja Dassonville:272

„Nasuprot onome što je prethodno odlučeno, primjena nacionalnih odredbi na proizvode iz drugih država članica kojim se ograničavaju ili zabranjuju određeni pro-dajni aranžmani nije takva da sprečava, neposredo ili posredo, stvarno ili potencijalno, trgovinu između država članica u smislu presude u slučaju Dassonville (Predmet 8/74 1974 ECR 837) sve dok se ove odredbe primjenjuju na sve relevantne trgovce koji posluju na nacionalnoj teritoriji i sve dok one na isti način, pravno i činjenično, utiču na prodaju domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica.”

U tački 17 presude Sud je nastavio:

„Ako su ispunjeni ti uslovi, primjena takvih pravila na prodaju proizvoda iz dru-ge države članice, koji ispunjavaju uslove propisane od strane te države, po prirodi nije takva da sprečava njihov pristup na tržište ili otežava pristup ništa više no što otežava pristup za domaće proizvode. Takva pravila stoga ne potpadaju pod domašaj člana 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.”

Na osnovu izjava Suda datih u tačkama 15, 16 i 17 presude može se zaključiti da „određeni prodajni aranžmani” ne potpadaju pod domašaj Dassonville testa, pa se samim tim i ne tretiraju kao mjere slčnog dejstva zabranjene članom 28 Ugovora, ukoliko ispunjavaju sljedeće uslove:

primjenjuju se na sve relevantne trgovce koji posluju na nacionalnoj teri-1. toriji;na isti način utiču na prodaju domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država 2. članica – nisu diskriminatorni.

Konačno, u tački 18 presude Sud je zaključio da se francuskim pravilom o zabrani preprodaje uz gubitak ne krši član 28 Ugovora:

272 Tačka 16 presude.

99

„Shodno tome, odgovor koji treba dati nacionalnom sudu jeste da se član 30 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice ima tumačiti tako da se ne primjenjuje na zakonodavstvo države članice kojim se uvodi opšta zabrana prepro-daje uz gubitak.”

Odluka u slučaju Keck je revolucionarna jer je Sud napustio ranije shvatan-

je, revidirao ga, osim u pogledu prizvodnih zahtjeva i diskriminatornih prodajnih aranžmana. Sud je u slučaju Keck uradio ono što je propustio da uradi u slučajevima poput Torfaen, Cinettheque, Obel, Sanday Trading kada je odredbe nacionalnog zakonodavstva koje su zabranjivale ili ograničavale određene prodajne aranžmane: prodaja pekarskih proizvoda u noćnim satima, prodaja alkoholnih pića na javnim mjestima, prodaja nedjeljom, smatrao mjerama koje sprečavaju – ometaju trgovinu između država članica, pravdajući ih nekim od „impertivnih zahtjeva“. Potpuno je jasno da se i u ovim slučajevima radilo o „određenim prodajnim aranžmanima“ koji, kao u slučaju Keck, ne potpadaju pod domašaj člana 28 Ugovora.

Značaj presude donijete u slučaju Keck ogleda se u znatnom suženju Da-ssonville formule, kada je Sud vrlo širokim tumačenjem kvantitativnih mjera sličnog dejstva bio proširio primjenu zabrane iz člana 28 Ugovora. U ranijim slučajevima Sud je kao nedozvoljene mjere tretirao sve mjere uvoznih ograničenja, bez obzira da li je njihovom primjenom na bilo koji način i u kojoj mjeri bila diskriminisana roba. U slučaju Keck Sud je napravio razliku između:

mjera koje se tiču sadržinskih karakteristika robe (zahtjevi u pogledu •sadržaja, oblika, težine, prezentacije, pakovanja...) pravila koja regulišu prodajne aranžmane (ko, kad, gdje, šta i po kojoj •cijeni može prodati),

izdvajajući ove posljednje iz grupe nedozvoljenih mjera, ukoliko se primjenjuju na sve trgovce, i ako ih pogađaju na isti način, u pravnom ili faktičkom smislu.

4.7.4. Slučajevi poslije Keck-a

U slučaju Keck ostalo je nerazjašnjeno šta se podrazumijeva pod „odre-đenim prodajnim aranžmanima“ Sud je u slučajevima koji su se javljali poslije Keck-a jasno stavio do znanja da se pod prodajnim aranžmanima podrazumijevaju pravila koja regulišu tržišne okolnosti ili, drugačije rečeno, okolnosti pod kojima se roba prodaje. Tako je Sud u slučaju Semeraro Casa273 i Punto Casa274 našao da

273 Združeni slučajevi: C-418/93, C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93, C-9/94, C-10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, [1996] ECR I-2975.

274 Združeni slučajevi C-69-258/93 [1994] ECR I-2355.

100

„nedeljna pravila trgovine“ predstavljaju određene prodajne aranžmane koji ne krše član 28 Ugovora. Ovakav stav Sud je potvrdio u slučaju Infant milk275 kada propis Vlade Grčke koji je dozvoljavalo prodaju mlijeka za bebe jedino u apote-kama, nije podveo pod zabrane predviđene članom 28 Ugovora, kao i u slučaju Boermans276, kada je izjavio da nacionalno pravilo koje je zabranjivalo pumpama za gorivo rad noću, ne krši član 28 Ugovora. U slučaju Hunermund277 pravila koja su zabranjivala medicinskim radnicima da reklamiraju farmaceutske proizvode, ostala su takođe van domašaja ovog člana. Sud je smatrao da pravila ne ometaju unutar komunitarnu trgovinu, ne sprečavaju druge trgovce koji nisu ljekari da vrše reklamiranje i primjenjuju se na jednak način na sve trgovce. Iako postoji izvjesni uticaj na prodaju, on nije dovoljan da bi navedeno nacionalno pravilo predstavljalo mjeru sličnog dejstva u smislu pominjanog člana.

Može se zaključiti da je u slučajevima poslije Keck-a Sud nastavio da iskl-jučuje prodajne aranžmane od primjene člana 28 Ugovora. Takvo ponašanje Suda naišlo je na kritiku, prije svega kada su u pitanju „dinamički prodajni aranžmani“.278 Kada su u pitanju tzv. „statički prodajni aranžmani“ (pravila koja određuju vreme-nski period i mjesto kada roba može biti prodata), jasno je da ne postoji uticaj na unutar komunitarnu trgovinu, jer se pravila više primjenjuju na prodavce nego na proizvođače i uvoznike. Za razliku od njih, „dinamički prodajni aranžmani“ (pravila koja regulišu način prodaje proizvoda, poput neke vrste raklamiranja, prodaja od vrata do vrata, prodaja sa gubitkom, prodaja sa poklonom i sl) bili su mnogo više izloženi kritici. Posebno su bila izložena kritici nacionalna pravila koja ograničavaju neke oblike reklamiranja ili promotivne prodaje. Utvrđeno je da ona mogu ometati trgovinu između država članica, pa čak i onda kada se na jednak način primjenjuju na domaće i uvozne proizvode. Dinamički prodajni aranžmani mogu u potpunosti formirati oblik proizvoda, isto kao pravila koja određuju sadržaj, prezentaciju, oblik ili formu proizvoda. Osnovno pitanje koje nameću ove tvrdnje je: da li i „dinamičke prodajne aranžmane“ treba ostaviti van domašaja člana 28 Ugovora?

Pođimo od primjera279 da je Francuska uvela propis kojim se zabranjuje prodaja uz gubitak, promotivna prodaja, prodaja sa poklonom, kao i drugi slični oblici reklamiranja proizvoda. Britanska kompanija Water plc želi da se probije na francuskom tržištu sa mineralnom vodom H2O. Jedini način da uspije jeste da sprovede efektivnu marketinšku kampanju koja uključuje, pored ostalog, i pome-nute radnje koje je Francuska zabranila. Ako pođemo od stava koji je Sud zauzeo slučajevima Hunermund, Punto casa, Boermans i drugim, francusko pravo ne

275 Sučaj C-391/92 Commission v Greece, [1995] ECR I-1621.276 Združeni slučajevi C-401-402, [1992] ECR I-2199.277 Slučaj C-292/92, [1993] ECR I-6787.278 Vidi „Static and dynamic selling arrangements“, Craig P, de Burca G, op. cit. str. 649279 Vidi Barnard C, op. cit, str. 138-139

101

krši član 28 Ugovora. Međutim, uprkos tome zabrana navedenih oblika prodajne promocije je u faktičkom smislu diskriminatorna280zato što pogađa novi uvezeni proizvod (H2O). Francuski potrošači i dalje će nastaviti da konzumiraju nacionalne proizvode Evian i Vitel, ignorišući ne samo uvozne proizvode poput H2O, već i svaki novi francuski proizvod kojei je pogodila ista smetnja.

Iz ovog primjera može se zaključiti da nisu sva pravila koja regulišu pro-dajne aranžmane dozvoljena u smislu člana 28 Ugovora, kao što je Sud smatrao u slučaju Hunermund, Posta casa i dr. Ograničenja dinamičkih prodajnih aranžmana mogu, u faktičkom smislu, ometati uvoz proizvoda iz drugih država članica, što predstavlja povredu člana 28 Ugovora, a koja može biti opravdana nekim od razloga predviđenih članom 30 Ugovora, ili nekim od imperativnih zahtjeva. Sud ne treba uvijek kada utvrdi da nacionalna mjera predstavlja prodajni aranžman da pođe od pretpostavke da ona ne krši član 28 Ugovora, već treba da provjeri da li je ta nacionalna mjera u faktičkom – stvarnom smislu diskriminatorna. Evropski sud pravde treba da pravi razliku između diskriminatornih i nediskriminatornih prodajnih aranžmana.

4.7.4.1. Diskriminatorni prodajni aranžmani

Slučaj De Agostini281 tiče se zabrane reklamiranja na televiziji proizvoda za njegu kože, kao i sredstava za dezinfekciju (deterdženata), djeci mlađoj od 12 godina. U pitanju je bila zabrana koju je uvelo švedsko zakonodavstvo. Pošto je našao da navedena nacionalna mjera predstavlja „određeni prodajni aranžman“, sud se upustio u ispitivanje da li su ispunjena oba uslova pedviđena tačkom 16 presude iz slučaja Keck. Sud je našao da je ispunjen samo prvi uslov (mjera se primjenjuje na sve trgovce koji posluju na nacionalnoj teritoriji), dok to nije slučaj sa drugim uslovom (mjera pogađa sve trgovce na jednak način i u pravnom i u faktičkom smislu). Saopštio je da potpuna zabrana reklamiranja za proizvode koji se zakonito prodaju može imati znatan uticaj na proizvode iz drugih država, jer je ovakav vid promocije jedini način da ovi proizvodi prodru na tržište Švedske. Očigledno je da navedena nacionalna mjera ima jednu težinu u pravnom, a potpuno drugu u faktičkom smislu, da diskriminiše prodaju proizvoda iz drugih država članica, i da samim tim povređuje član 28 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.

Razlika između De Agostinija i slučajeva prije Kecka je u tome što je uvom slučaju Sud pošao od odluke donijete u slučaju Keck kao startne pozicije smatra-jući navedenu mjeru prodajnim aranžmanom, a ne mjerom sličnog dejstva koja teoretski ne krši član 28 Ugovora, osim ukoliko se dokaže da ona na različit način,

280 Jedno opterećenje u pravnom, a drugo u faktičkom smislu.281 Združeni slučajevi C-34-36/95, Konsumentombudsmannen (KO) v De Agostini (Svenska) ForlagAB i TV-Shop i Sverige AB, [1997]

ECR I-3843.

102

u pravnom ili u faktičkom smislu, pogađa prodaju domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica. Tada je riječ o diskriminatornom prodajnom aranžmanu koji je zabranjen članom 28 Ugovora.

Sličan stav Sud je zauzeo i u slučajevima Heimdienst282 i DocMorris.283 U prvom slučaju austrijski pravni propis dozvoljavao je pekarima, mesarima i ba-kalnicama da prodaju svoje proizvode od vrata do vrata koristeći kombi, ali samo ako su im se prodavnice nalazile u tom kraju ili eventualno u susjedstvu. Sud je našao da dato nacionalno pravilo predstavlja dinamički prodajni aranžman jer ne ometa na jednak način prodaju domaćih proizvoda, kao prodaju proizvoda iz drugih država članica. Ovo pravilo otežava prodaju stranih proizvoda, jer obavezuje trgovce koji imaju radnje u drugim državama članicama da otvore prodavnicu u tom kraju, kako bi svoju robu mogli prodavati „od vrata do vrata“, što naravno iziskuje dodatne troškove.

U slučaju DocMorris u pitanju je bila zabrana prodaja medicinskih proizvoda preko interneta. Naime, njemačko pravo dozvoljavalo je prodaju ljekova jedino u apotekama. Sud je našao da navedena njemačka zabrana predstavlja članom 28 Ugovora zabranjeni dinamički prodajni aranžman, jer otežava prodaju medicinskih proizvoda iz drugih država članica više nego prodaju domaćih proizvoda.

Na osnovu rasuđivanja Suda u slučajevima De Agostini, Heimdienst i Do-cMorris može se zaključiti da određeni dinamički prodajni aranžmani povređuju član 28 Ugovora, ali da se mogu podvesti pod neki od izuzetaka predviđenih članom 30 Ugovora o osnivinju Evropske ekonomske zajednice ili nekim od impe-rativnih zahtjeva. Kao i proizvodni zahtjevi, tiču se pravila koji imaju jednu težinu u pravnom, a drugu u faktičkom smislu. Pitanje koje se postavlja je: zašto onda Sud i utvrđuje da li je jedna nacionalna mjera „proizvodni zahtjev“ ili „prodajni aranžman“?284 Razlika je u pretpostavkama. Ako je jedna nacionalna mjera klasi-fikovana od strane Suda kao proizvodni zahtjev, pretpostavka je da ona ometa unutar komunitarnu trgovinu i na nju će se primijeniti Cassis formula. Ako je, pak klasifikovana kao određeni prodajni aranžman, pretpostavka je da ta nacionalna mjera ne sprečava pristup tržištu i ne krši član 28 Ugovora.

4.7.4.2. Ne-diskriminatorni prodajni aranžmani

Prema odredbama tačke 16 presude iz slučaja Keck prodajni aranžmani koji se primjenjuju na sve trgovce, i koji na jednak način, i pravno i činjenički, utiču na prodaju domaćih proizvoda i proizvoda iz drugih država članica, ne povređuju član

282 Slučaj C-254/98, [2000] ECR I-151.283 Slučaj C-322/01, presuda od decembra 2003.284 Vidi Barnard C, op. cit, str. 142-143

103

28 Ugovora. To bi značilo da su statistički prodajni aranžmani koji imaju isti uticaj i u pravnom i u faktičkom smislu van domašaja ovog član Ugovora. Međutim, šta je sa onim prodajnim aranžmanima koji nisu diskriminatorni i koji ne sprečavaju pristup tržištu, ali su sposobni da ometaju ili učine manje atraktivnom slobodu kretanja robe? Slučajevi Punto casa i Boermans ilustruju takvu situaciju. U pitanju su slučajevi koji se tiču zabrane rada nedjeljom i koji na jednak način sprečavaju pristup tržištu ( za domaće isto kao i za uvozne proizvode). Prema odredbama tačke 17 presude iz slučaja Keck takvi prodajni aranžmani neće potpadati pod polje primjene člana 28 Ugovora, jer ne sprečavaju pristup tržištu proizvodima iz drugih država članica više nego što otežavaju pristup za domaće proizvode. Zamislimo situaciju da su pravila koja regulišu prodajne aranžmane mnogo ri-goroznija, pa da zabranjuju rad prodavnicama svih šest dana, osim nedjeljom.285 Da li takva pravila smatrati dozvoljenim? Čini se da je odgovor negativan. Takva nacionalna pravila, iako nisu diskriminatorna, znatno otežavaju pristup tržištu, te bi ih trebalo smatrati zabranjenim članom 28 Ugovora.

Ovakav stav potvrđuje i Opšti pravobranilac Jacobs u slučaju Leclerc-Siplec, koji predlaže svoj test za određivanje kada ne-diskriminatorne mjere krše član 28 Ugovora .286 Prema ovom testu uticaj mjera koje ograničavaju određene prodajne aranžmane zavisiće prije svega od toga da li se primjenjuju na svu robu podjednako, i ako se primjenjuju na svu robu, kakvo je dejstvo mjere – da li je sposobna da u znatnoj mjeri oteža pristup tržištu? Ukoliko zabranjuje ili u znatnoj mjeri otežava pristup tržištu, ona krši član 28 Ugovora i može biti opravdana nekim od izuzetaka predviđenih članom 30 Ugovora kao i imperativnim zahtjevima, pod uslovom da zadovoljava test proporcionalnosti.

U slučajevima koji se tiču slobode kretanja robe Sud nije uzimao u obzir ne- diskriminatorna pravila koja u znatnoj mjeri otežavaju pristup tržištu. Među-tim, njih je Sud uvažio u slučajevima koji se tiču sloboda kretanja ljudi i slobode pružanja usluga. U tim slučajevima (Schindler287, Alpine Investments288), pravila koja su u znatnoj mjeri otežavala pristup tržištu Sud je smatrao suprotnim članu 28 Ugovora.

285 Ibid, str. 146286 Test koji je predložio Opšti pravobranilac Jacobs, a koji se zasniva na „otežanom, u znatnoj mjeri, pristupu tržištu“, naišao je na

dvije kritike: prva, da je statistički test koji nacionalni sudovi nisu u stanju da primijene, a druga da se zaniva na pravilu de minimis koje se ne primjenjuje na član 28 Ugovora, navedeno prema Baranard C, op. cit, str. 148

287 Slučaj C-275/92, Schindler, [1994] ECR I-1039.288 Slučaj C-384/93, [1995] ECR-1141.

104

4.8. Odstupanja od slobode kretanja robe (član 30 Ugovora o osnivanju Evropske Zajednice i imperativni zahtjevi)

4.8.1. Odstupanja iz člana 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice

Odredbe člana 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice predviđaju da države članice mogu primijeniti nacionalne mjere koje nisu u skladu sa načelom slobode kretanja robe (članovima 28 i 29 navedenog ugovora) ukoliko ispunjavaju razloge navedene u njima:

„Odredbe članova 28 i 29 Ugovora o sonivanju Evropske zajednice ne pred-stavljaju prepreke zabranama ili ograničenjima uvoza, izvoza ili tranzita robe, ako su ona opravdana razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne bezbijednosti, zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka, zaštite nacionalnog, kulturnog dobra, umjetničke, istorijske ili arheološke vrijednosti ili zaštite industrijske i trgovačke svojine. Međutim, takve zabrane ili ograničenja ne smiju postati sredstvo svojevoljne diskrimi-nacije ili prikriveni oblik ograničavanja trgovine između država članica.“

Primjećuje se da je član 30 Ugovora sastavljen iz dva dijela. U prvom dije-lu navedena je lista razloga na koje se država članica može pozvati da bi izbjegla primjenu članova 28 ili 29 Ugovora. Teret dokazivanja da je mjera koja je u pitanju obuhvaćena članom 30 Ugovora, tj. da postoji razlog naveden ovim članom za njeno opravdanje, leži na strani koja se poziva na isti član, što je obično državni organ koji je donio mjeru. U drugom dijelu konstatuje se da takve nacionalne mjere moraju biti proporcionalne i ne smiju postati sredstvo svojevoljne diskriminacije ili prikriveni oblik ograničavanja trgovine između država članica.

Prema tome, da bi bila opravdana na osnovu člana 30 Ugovora, nacionalna odredba:

mora potpasti pod jedan od razloga za opravdanje navedenih u prvom 1. dijelu člana 30 Ugovora; i ne smije predstavljati sredstvo svojevoljne diskriminacije ili prikriveni oblik 2. ograničavanja trgovine između država članica.

Član 30 Ugovora primjenjuje se na kvantitativna ograničenja i mjere istog dejstva. Štaviše, on se primjenjuje na sve mjere koje proizvode isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja, bez obzira da li se radi o jednako ili nejednako primjenji-vim mjerama. Članom 30 Ugovora pokrivena su ne samo uvozna (član 28 Ugovora), već i izvozna ograničenja (član 29 Ugovora).

105

Ograničavajuće nacionalno pravilo koje se može opravdati na osnovu čla-na 30 Ugovora, može biti zamijenjeno odgovarajućim harmonizovanim pravilom Zajednice kojim se štiti isti interes, ali sada na nivou Zajednice. Pravo na odstupanje iz člana 30 privremenog je karaktera i države članice se mogu na njega pozivati samo dok se na komunitarnom nivou ne donesu odgovarajuće legislativne mjere harmonizacije o uklanjanju prepreka slobodnom prometu robe.289 Zapravo, jedino u odsustvu harmonizovanih mjera država članica se može pozvati na izuzeća pre-dviđena članom 30 Ugovora o osnivanju.

Problem sa listom izuzeća navedenom u članu 30 Ugovora u tome je što ona prikazuje interese i potrebe Zajednice iz perioda njenog osnivanja 1957.godine.290 U njoj nisu nabrojana odstupanja poput: zaštite životne sredine, zaštite potroša-ča, kulture i dr. Pošto sadržina članova nije mijenjana, Sud je razvio dodatnu listu odstupanja, tzv. imperativnih zahtjeva da bi opravdao primjenu određenih mjera istog dejstva.291

Kroz listu imperativnih zahtjeva Sud je formulisao uslove – principe pod kojima se navedene mjere mogu koristiti: 292

takvim mjerama ne mogu se štititi ekonomski interesi;•teret dokazivanja leži na strani koja se poziva na isti član;•da bi se izbjeglo subjektivno kategorisanje mjera kao diskriminatornih mora •se dokazati da se njihovom primjenom štite i domaći proizvodi;dejstvo mjera ne može biti takvo da prevazilazi ono što je neophodno za •efektivnu zaštitu opštih interesa u pitanju (princip razumnosti i propo-rcionalnosti);odstupanja se moraju tumačiti usko.•

4.8.2. Razlozi za opravdanje

4.8.2.1. Zaštita javnog morala

Prvi slučaj u kojem se Sud pravde pozvao na zaštitu javnog morala, kao opravdanje za primjenu kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva, je slučaj Henn and Darby.293 Slučaj se tiče uvoza pornografskog materijala iz Danske u Englesku. Uvoznici su smatrali da je engleski pravni propis kojim se zabranjuje uvoz pornografskog materijala suprotan sadašnjem članu 28 Ugovora.Vlada Velike Brita-

289 Vukadinović R, op. cit, str. 243290 Barnard C, op. str. 65291 Imperativnim zahtjevima mogu se opravdati jedino jednako primjenjive mjere. Kvantitativna ograničenja mogu biti opravdana

jedino razlozima navedenim u članu 30 Ugovora.292 Vukadinović R, op.cit, str. 243293 Slučaj 34/79, R. v Henn and Darby, [1979] ECR 3795.

106

nije pozvala se na sadašnji član 30 Ugovora, pozivajući se na javni moral kao razlog za opravdanje navedene zabrane. Sud pravde prvo je utvrdio da nacionalna mjera Engleske potpada pod domašaj člana 28 Ugovora, a onda pokušao da utvrdi da li se može opravdati razlogom navedenim u članu 30 Ugovora – zaštitom javnog morala. Velika Britanija je uvela apsolutnu zabranu uvoza pornografskog materijala, ali domaće pravo nije uspostavilo apsolutu zabranu držanja takvog materijala. Sud je našao da je mjera zabrane uvoza pornografskog materijala proporcionana, da ne predstavlja sredstvo svojevoljne diskriminacije i prikriveni oblik ograničavanja trgovine između država članica, jer je i na domaćem tržištu Engleske zabranjena prodaja takve robe. Za razliku od slučaja Henn and Darby, u slučaju Conegate294 Sud je zauzeo suprotan zaključak smatrajući da se zabrana ne može opravdati razlogom zaštite javnog mo-rala, jer ne postoji zabrana prodaje iste takve robe na domaćem tržištu. U pitanju je bio uvoz lutke ljudske veličine iz Njemačke u Veliku Britaniju. Iako su uvoznici tvrdili da je riječ o lutkama namijenjenim za izlog, carinici Velike Britanije utvrdili su da se radi o pornografskom materijalu jer je naslov na ambalaži glasio „ljubavne lutke“. Potom su konfiskovali svu robu i zabranili dalji uvoz. Preduzeće Conegate (uvoznik) pozvalo se pred Evropskim sudom pravde na današnji član 28 Ugovora tvrdeći da takva zabrana predstavlja mjeru sličnog dejstva kao i kvantitativna ograničenja. Sud je pošao od stava koji je zauzeo u slučaju Henn and Darby smatrajući da je na svakoj državi članici da na osnovu svoje skale vrijednosti odredi standarde morala koji su rašireni na njenoj teritoriji, a potom nastavio:295

„Država članica ne može se osloniti na razloge javnog morala da zabrani uvoz robe iz druge države članice kada njeno zakonodavstvo ne zabranjuje proizvodnju i prodaju iste robe na njenoj teritoriji“.

U slučaju Conegate Sud je odbio pravo Velike Briitanije da se pozove na član

30 Ugovora smatrajući zabranu suprotnu članu 28 Ugovora jer ne postoji zabrana na proizvodnju i prodaju iste robe na njenom tržištu.296 Za razliku od slučaja Henn and Darby gdje nije postojala zakonita prodaja pornografskog materijala na teritoriji Velike Britanije, u slučaju Conegate prodaja „ljubavnih lutki“ bila je pravno dozvo-ljena. Može se zaključiti da se država članica može pozvati na zaštitu javnog morala kao razlog za opravdanje primjene kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva, ukoliko se primjenjuju, ne samo na robu koja se uvozi iz drugih država članica, već i na robu koja se prodaje na njenoj teritoriji.

Postoji veliki broj kritika na račun ovakvog pristupa Suda. Prije svega, zbog širokog pristupa koji je Sud zauzeo veoma je teško utvrditi šta se zapravo pod javnim

294 Slučaj 121/85, Conegate Ltd. V Commissionersof Customs and Excise, [1986] ECR 1007.295 Slučaj 121/85, Conegate Ltd. V Commissionersof Customs and Excise, [1986] ECR 1007, tačka 16296 Sud je posumnjao u odbranu Velike Britanije, prije svega jer se ista roba mogla proizvoditi i prodavati na njenoj teritoriji.

107

moralom podrazumijeva. Za razliku od nekih područja, kao što je zaštita zdravlja, gdje postoje barem neki objektivni standardi prema kojim se potvrđuje ponašanje zemalja članica, u polju moralnosti ne postoje takvi standardi.297 Takođe, ovakav pristup Suda može dovesti do zloupotrebe od strane država članica koje bi se uvijek pozivale na razlog javnog morala samo da bi opravdale nacionalna pravila zabranjena članom 28 Ugovora.

4.8.2.2. Zaštita javnog poretka

U praksi se rijetko dešavalo da se strana pozove na zaštitu javnog poretka kao razlog za opravdanje primjene kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva. Jedino kada ne bi preostao ni jedan drugi razlog predviđen članom 30 Ugovora, država članica pozvala bi se na javni poredak.298

Vodeći slučaj kada je u pitanju zaštita javnog poretka je već pomenuti slučaj R. v Thompson299, koji se tiče izvoza kovanog srebrnog novca iz Engleske. Naime engleski propisi zabranjivali su uvoz zlatnog metalnog novca u Englesku i izvoz srebrnog novca iskovanog u Engleskoj prije 1947. godine. Vlada Velike Britanije navela je tri razloga za opravdanje navedene zabrane:

osiguranje u slučaju nedostataka tekućeg novca; 1. profit od povećanja vrijednosti srebrnog kovanog novca pripao bi Velikoj Bri-2. taniji;sprečavanje uništavanja novca Velike Britanije van granica njene jurisdikcije.3.

Sud je uvažio odbranu Velike Britanije koja se pozivala na član 30 i zaštitu

javnog poretka utvrdivši da je i na njenoj teritoriji zabranjeno kovanje i uništavanje nacionalnog metalnog novca, čak i nakon što prestane da predstavlja zakonsko sredstvo plaćanja. Ovakva odluka Suda ne treba da stvori pogrešnu sliku da član 30 Ugovora opravdava mjere ekonomske protekcije. U pitanju nije mjera kojom država štiti svoje ekonomske interese, već je riječ o zaštiti svojinskih prava na novcu.300

U slučaju Cullet301 propao je pokušaj Vlade Francuske da pozivajući se na zaštitu javnog poretka opravda svoj propis kojim se određuje minimalna maloprodajna cijena goriva. U svojoj odluci Sud je konstatovao da je riječ o mjeri istog dejstva kao

297 Pitanje morala je osjetljivo. Dok neko smatra da država članica može tražiti način da sakrije protekcionizam pod plaštom javnog morala, važno je da istinski moral i etička pitanja nisu ignorisana, ili otpuštena na jasnom ekonomskom osnovu. Moral je ono što, zapravo razlikuje ljude od životinja. Kao odvojena ideja, moral je često baziran na religiji i sloboda religije je, po pravilu, prepoznato fundamentalno ljudsko pravo; vidi Woods L, op. cit, str. 115-119.

298 Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 247299 Slučaj 7/78, [1978] ECR 2247.300 Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 248301 Slučaj 231/83, Cullet v Centre Leclerc, [1985] ECR 305.

108

i kvantitativna ograničenja, jer uvoznici ne bi mogli ostvarivati profit zbog sniženih cijena goriva na teritoriji Francuske. Sud nije prihvatio odbranu Francuske koja se pozvala na član 30 Ugovora i zaštitu javnog poretka tvrdeći da bi u odsustvu na-vedenog pravila došlo do građanske neposlušnosti, blokada, nasilja i drugih oblika ugrožavanja javnog poretka. Za razliku od Suda pravde koji je imao više diplomatski stav302, opšti pravobranilac odbio je francuski argument u startu, jer u slučaju da se dozvoli navedeno pozivanje na javni poredak, to bi dovelo do toga „da privatne interesne grupe, mimo Ugovora, Zajednice i njenih institucija, određuju domašaj sloboda“.303 Fundamentalne komunitarne slobode otišle bi u prošlost ukoliko bi se privatnim interesnim grupama dozvolile da potencijalno nasilje podvedu pod razlog za opravdanje predviđen članom 30 Ugovora.

Sličan stav Sud je zauzeo i u slučaju Commission v France304poznatom kao Španske jagode. U pitanju je bio protest francuskih farmera protiv uvoza poljoprivred-nih proizvoda iz drugih država članica. Protestanti su zabranili prolaz kamionima koji su bili napunjeni jagodama iz Španije i paradajzom iz Belgije. Komisija je pokrenula postupak protiv Francuske tvrdeći da je povrijedila član 28 Ugovora jer nije preduze-la ništa da osigura primjenu navedenog člana. Sud je utvrdio da se obaveza države članice ne sastoji samo u uzdržavanju od uvođenja mjera ili ponašanja koje bi moglo predstavljati prepreku trgovini, već i da u skladu sa odredbama člana 10 istog ugovora preduzme sve neophodne i odgovarajuće mjere kako bi osigurala poštovanje osnovnih sloboda na njenoj teritoriji. Sud pravde je potvrdio stav donesen u slučaju Cullet da zaštita javnog poretka ne može biti opravdanje za globalnu političku ne-intervenciju. Francuska je morala da preduzme sve neophodne mjere da otkloni prepreke slobodi kretanja robe, da pohapsi protestante, i da ukloni blokade sa puteva. U ovom slučaju, kao i u drugim slučlajevima koji se tiču zaštite javnog poretka, države članice imaju dvostruki zadatak: da pozivanjem na javni poredak, čije granice u osnovi same od-ređuju, ograniče uvoz i na taj način zaštite svoje vitalne interese i interese odnosnih grupa proizvođača ili potrošača, ali i da sa druge strane, takvim mjerama ne povrijede odredbe o slobodnom prometu robe i načelo lojalnosti iz člana 10 Ugovora.305

4.8.2.3. Zaštita javne sigurnosti

Pitanje javne sigurnosti postavljeno je u slučaju Campus Oil.306 Irska, zemlja koja je zavisna od uvoza nafte, zahtijevala je od uvoznika nafte da određenu količinu nafte (35 %) kupuju od državnih rafinerija po cijenama koje određuje vlada. Naime,

302 Sud je smatrao da se navedeni propis može pravno podvesti pod član 30 Ugovora, ali ne može u faktičkom, stvarnom smislu; vidi Craig P, de Burca G, op. cit. str. 629

303 Ibidem.304 Slučaj Španske jagode, [1997] ECR I-6959.305 Vukadinović R, op. cit, str. 245306 Slučaj 72/83, Campus Oil, [1984] ECR 2727.

109

pozivajući se na vrijednost koju nafta ima s obzirom da je izvor energije savremene ekonomije, njen nedostatak, tvrdila je Vlada Irske u svojoj odbrani, može dovesti u pitanje javnu sigurnost države. Sud je prihvatio argumente Irske, pod uslovom da dopuštena odstupanja od primjene člana 28 Ugovora ne budu zloupotrijebljena u smislu da prekorače prag koji je zaista potreban za obezbjeđivanje javne sigurnosti zemlje. Pojava naftne krize može uticati na javne servise, kao i na rad državnih organa. Iz presude Suda može se zaključiti da je on sve bliži prihvatanju činjenice da i eko-nomski interesi mogu biti podvedeni pod izuzetke predviđene članom 30 Ugovora. Do slučaja Campus Oil Sud se nikada nije susreo sa slučajem koji se tiče određivanja cijena, a koji je trebalo opravdati članom 30 Ugovora.

Slična situacija ponovila se i u slučaju Commission v Greece,307 samo što je Sud pravde odbio odbranu Grčke koja se pozvala na razlog javne sigurnosti. Grčka je htjela da na svojoj teritoriji obezbijedi i uskladišti minimum naftnih derivata, s ciljem da ublaži eventualne posljedice naftne krize. Ona je obavezala sve naftne kompanije da zadrže minimalne količine nafte u svojim postrojenjima. Sud pravde je smatrao da je takva mjera zabranjena članom 28 Ugovora i da se ne može opravdati članom 30 istog ugovora, s obrazloženjem da čisto ekonomski razlog ne može poslužiti za njeno valjano opravdanje.

U slučaju Aime Richardt308 u pitanju je bila sloboda kretanja specifične ro-be-elementa kompjuterske tehnologije (microetch). Optuženi je uvezao navedenu robu iz Amerike u Pariz, a potom u Luksemburg, s ciljem da robu pošalje avionom za Moskvu. Međutim, luksemburško pravo zahtijevalo je specijalnu tranzitnu licencu za uvoz i izvoz robe strateške prirode, koju u ovom slučaju uvoznik nije imao. Uređaj je zaplijenjen od strane nadležnog organa iz razloga javne sigurnosti. Sud pravde je stao na stanovište da se Luksemburg može pozvati na razlog javne sigurnosti, jer se pod njim podrazumijeva i unutrašnja i međunarodna sigurnost. Uvoz, izvoz i tranzit robe od strateškog značaja mogu dovesti u pitanje javnu sigurnost države članice. Iz tog razloga Luksemburg može tranzit robe od strateškog značaja podvesti pod režim posebne kontrole radi verifikacije njene prirode. Ono što je Sud propustio da uradi, a što je kasnije bilo povod za brojne kritike, je što nije ispitao da li su navedene mjere Luksemburga proporcionalne.309

Pored člana 30 Ugovor o osnivanju Evropske zajednice u članovima 296, 297 i 298 takođe sadrži odredbe koje se tiču javne sigurnosti. Tako član 296 ovog ugovora daje mogućnost svakoj državi članici da može preduzeti mjere koje smatra potrebnim za zaštitu bitnih interesa svoje bezbjednosti koje su u vezi sa proizvo-dnjom ili trgovinom oružja, municije ili ratnog materijala, s tim da takve mjere ne smiju ugroziti uslove konkurencije na zajedničkom tržištu. Prema odredbama člana

307 Slučaj C-347/88, [1990] ECR I-4747.308 Slučaj C-367/89, [1991] ECR I-4621.309 Vidi Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 253

110

297 navedenog ugovora države članice mogu preduzeti zajedničke korake kako bi se spriječilo da djelovanje zajedničkog tržišta bude ugroženo mjerema koje bi jedna država članica mogla preduzeti u slučaju ozbiljnih unutrašnjih teškoća koje ugrožavaju javni poredak, u slučaju rata ili ozbiljne međunarodne zategnutosti koja predstavlja ratnu opasnost, ili zbog izvršavanja obaveza koje je preuzela radi oču-vanja mira ili međunarodne bezbijednosti. Ukoliko mjere preduzete u okolnostima na koje upućuju članovi 296 i 297 Ugovora mogu dovesti do poremećaja uslova konkurencije na zajedničkom tržištu, onda je obaveza Komisija da zajedno sa tom državom ispita način na koji se ove mjere mogu prilagoditi odredbama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.310 Komisija ili bilo koja država članica koja smatra da druga država članica zloupotrebljava ovlašćenja iz članova 296 i 297 Ugovora mogu protiv nje pokrenuti postupak pred Evropskim sudom pravde.311

4.8.2.4. Zaštita zdravlja i života ljudi

U odsustvu harmonizacije svakoj državi članici dato je pravo da sama odredi nivo zaštite zdravlja ljudi, životinja i biljaka. To znači da će svaka država članica pri-likom određivanja nivoa zaštite poći od faktora, poput: klimatski uslovi koji vladaju u toj državi, ishrane građana, i dr, što otvara prostor za brojne zloupotrebe. U svojoj dugogodišnjoj praksi Sud pravde se susretao sa brojnim slučajevima gdje se drža-va članica pozvala na zaštitu zdravlja ljudi samo kao izgovor za sprovođenje svoje protekcionističke politike. Njen cilj je bio da zaštiti domaće proizvođače i trgovce, a ne da zaštiti zdravlje ljudi. Zato je Sud pravde pravo države da se poziva na član 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice ograničio testom proporcionalnosti – srazmjernosti. Pri tom je uzeo u obzir ne samo nivo zaštite zdravlja i života, određen komunitarnim mjerama, već i odgovarajućim međunarodnim konvencijama, koje su neke od država članica ratifikovale prije ulaska u Zajednicu.312 S obzirom na to da se radi o materiji koja je promjenjiva, Sud je morao konstantno pratiti preporuke i studije međunarodnh organizacija kao što su: Svjetska zdravstvena organizacija, Prehrambrena i Poljoprivredna organizacija. Princip proporcionalnosti koji se gene-ralno primjenjuje na član 30 Ugovora, i na izuzetke od slobode kretanja robe, sadržan je u odluci Suda u slučaju De Peijper:

„Nacionalna pravila i praksa ne potpadaju pod izuzetke predviđene članom 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice ukoliko zdravlje i život ljudi mogu biti efektivno zaštićeni mjerama koje ne sprečavaju unutar komunitarnu trgovinu u tolikoj mjeri“

310 Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, član 298, stav 1311 Ibid, stav 2312 Vukadinović R, op. cit, str. 246

111

Države članice moraće da dokažu da je razlog za odstupanje od načela slobode kretanja robe zaista zdravstveni (što će Sud ispitati veoma pažljivo), kao i da se u državi vodi ozbiljna zdravstvena politika. Ovakav pristup Suda ilustrovan je slučajem Sandoz.313

U slučaju Sandoz vlasti Holandije zabranile su prodaju proizvoda koji sadrže vitamine, tvrdeći da su vitamini opasni za zdravlje ljudi. Generalno je prihvaćen stav da vitamini pospješuju zdravlje ljudi, ali njihova prekomjerna upotreba može dovesti do pogoršanja zdravlja. Iako je navedeni proizvod bio dozvoljen u Njemačkoj i Belgiji, Sud pravde je prihvatio argumente Vlade Holandije, smatrajući mjere opravdanim iz razloga zaštite zdravlja ljudi. Sud je ponovio svoj ranije zauzet stav iz slučaja Frans314 da kad „u odnosnoj državi ne postoji jedinstveni stav nauke, države članice su, ako nema harmonizacije, ovlašćene da odluče o stepenu zaštite zdravlja i života ljudi.“

U slučaju Beer Purity315 Njemačka je zabranila prodaju piva koje sadrži sve aditive316, s obrazloženjem da Njemci konzumiraju velike količine piva, što može dovesti do pogoršanja njihovog zdravlja, jer još nisu poznate posljedice dugotrajnog korišćenja aditiva. Sud je odbio argumente Vlade Njemačke, smatrajući da aditivi ne predstavljaju opasnost po zdravlje čovjeka. U svom obrazloženju Sud se pozvao na međunarodna naučna dostignuća, na rezulate Naučnog komiteta Zajednice za hranu, kao i na odgovarajuće propise o kvalitetu hrane Ujedinjenih nacija i Svjetske trgovinske organizacije. Svi oni potvrdili su stav Suda da dugotrajno konzumiranje aditiva ne može ugroziti zdravlje ljudi. Osim toga, Vlada Njemačke nije zauzela dosljedan stav, jer je dozvolila prodaju drugih pića koja su sadržala neke od ovih aditiva.

Sličan stav Sud je ponovio i u slučaju Commission v France.317 Francuska je zabranila distribuciju mliječnih supstituta, pozivajući se na zaštitu zdravlja ljudi koje bi bilo ugroženo zbog, kako Vlada Francuske tvrdi, niže nutricionističke vrijednosti. Sud nije opravdao navedenu zabranu, smatrajući da niža nutricionistička vrijednost ne predstavlja opasnost za zdravlje ljudi. Mliječni proizvodi sami po sebi nose rizik za one ljude koji boluju od određenih bolesti, a njihova zaštita može se postići ade-kvatnim obilježavanjem na ambalaži.

Za razliku od slučaja Commission v France, u slučaju Melkunie318Sud je opravdao nacionalne mjere kojima se određivao maksimalno dozvoljen nivo aktivnih nepatogenih mikroorganizama u mlijeku, pozivajući se na razlog zaštite zdravlja i života ljudi predviđen članom 30 Ugovora.

313 Slučaj 174/82 Officier van Justitie v. Sandoz BV, [1983] ECR 2445.314 Slučaj 272/80 Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten.315 Slučaj 178/84, Commission v Germany, [1987] ECR 1227.316 Zabrana se odnosila na piva koja sadrže sve aditive. Nije se tražilo da pivo sadrži baš neki imenovani aditiv koji je štetan za zdrav-

lje.317 Slučaj 216/84, [1988] ECR 793.318 Slučaj 97/83, [1984] ECR 2367.

112

U slučaju Monteil319 Sud je izuzeće od primjene članova 28 i 29 Ugovora za-snovano na zaštiti zdravlja ljudi proglasio zakonskom pretpostavkom. On je monopol Francuske na maloprodajne cijene ljekova smatrao odgovarajućim načinom zaštite ljudskog zdravlja. U svojoj odluci Sud je ipak dodao da uvoznici moraju pružiti dokaz da određeni ljekovi ne predstavljaju ozbiljnu opasnost po javno zdravlje.

Zdravlje i život ljudi važniji su od svih razloga za opravdanje navedenih u članu 30 Ugovora. Njihova vrijednost je neprocjenjiva. U slučaju Kemikalieninspectio-nen320 Sud je izjavio da su zdravlje i život ljudi važniji od svojine ili interesa zaštićenih pomenutim članom. Kriterijumi za utvrđivanje stepena zdravstvene zaštite u svakoj državi članici moraju biti postavljeni veoma visoko. To ne znači da država članica više ne mora poštovati odredbe Ugovora kojima se reguliše sloboda kretanja robe. Sud pravde mora biti obazriv jer član 30 Ugovora otvara prostor za brojne zloupotrebe. Sud će opravdati navedene mjere samo ako država članica dokaže da bi bez njih postojao ozbiljni rizik za zdravlje i život ljudi.

4.8.2.5. Zaštita životinja i biljaka

Član 30 Ugovora ne štiti samo zdravlje ljudi, nego i životinja i biljaka. Zapravo, isti oni principi koji regulišu zdravlje i život ljudi, primjenjuju se i na životinje i biljke, s tim što su zdravlje i život ljudi važniji.

Postoji više razloga za zaštitu zdravlja životinja i biljaka:321

zaštita rijetkih i ugroženih vrsta;•sprečavanje pojave bolesti životinja i biljaka, prije svega onih bolesti koje •mogu imati štetne posljedice za uzgajivače i druga lica sa komercijalnim interesom;blagostanje životinja.•

Zaštitu zdravlja rijetkih i ugroženih vrsta najbolje ilustruje slučaj Gourme-tterie van den Burg u kome je Sud odbio da opravda mjeru zabrane uvoza. Naime, u pitanju je bio uvoz crvenih tetrijeba iz Velike Britanije u Holandiju. Sud pravde je smatrao da se navedena mjera ne može opravdati članom 30 Ugovora, jer tetrijebi nisu ptice selice i propisi Zajednice ih ne klasifikuju kao ugrožne vrste. Nažalost, Sud je propustio da odgovori koji princip će se primijeniti u odsustvu komunitarnog zakonodavstva.322

319 Slučaj C-60/90, [1991] ECR I-1547.320 Slučaj C-473/98, [2000] ECR I-5681, navedeno prema Woods L, op. cit, str. 123321 Oliver P, Jarvis M, op. cit. str. 279322 Ibid, str. 280

113

U pomenutom slučaju Bluhme323 Sud je, međutim, opravdao mjeru danskih vlasti kojom se, na malom ostvu Laeso, zabranjuje uvoz svih vrsta pčela, osim jedne određene vrste pčela braon boje. Sud pravde je u svojoj odluci izjavio da navedena mjera ima za cilj da zaštiti veoma rijetku, i na tom prostoru urođenu vrstu pčela od izumiranja. Zbog toga zabrana uvoza drugih vrsta pčela može se opravdati razlogom zaštite zdravlja životinja, predviđenim članom 30 Ugovora.

Slučaj Bluhme otvorio je jedno veoma interesantno pitanje: Da li se pod izuzetkom (zaštita zdravlja ljudi, životinja i biljaka) predviđenim članom 30 Ugovora, može podvesti i zaštita životne sredine? Pitanje je značajno utoliko što bi pozitivan odgovor vodio mogućnosti da se i kvantitativna ograničenja mogu opravdatiimpretivnim zahtjevom – zaštitom životne sredine.324 Tražeći odgovor na postavlje-no pitanje Sud je ostao poprilično nejasan. Tako je u slučaju FFAD325 zauzeo stav da zaštita životne sredine ne predstavlja dio javne zaštite zdravlja. Međutim, u slučaju PreussenElektra326 Sud je izveo suprotan zaključak izjavivši da zaštita zdravlja integriše u sebi i zaštitu životne sredine. U ovom slučaju Sud se osvrnuo na član 6 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice327, koji propisuje da obaveza zaštite životne sredine mora biti integrisana u obrazovanje i sprovođenje politika i aktivnosti Zajednice. Jedna od tih aktivnosti je i doprinos ostvarivanju visokog nivoa zdravstvene zaštite.328 Zaštita životne sredine je imperativni zahtjev koji je toliko dugo ustaljen da predstavlja dio sveobuhvatne zaštite ljudi, životinja, i biljaka, predviđenim članom 30 Ugovora.329

4.8.2.6. Zaštita nacionalnog kulturnog dobra umjetničke, istorijske i arheološke vrijednosti Postoji izuzetno mali broj slučajeva pred Evropskim sudom pravde koji se

tiču tumačenja navedenog izuzetka predviđenog članom 30 Ugovora. Zapravo, po-stoji samo jedan slučaj u kojem je jedna strana tražila izuzeće od primjene člana 29 Ugovora, pozivajući se na zaštitu kulturnog dobra umjetničke, istorijske i arheološke vrijednosti. U pitanju je slučaj Commission v Italy (art treasures) u kojem je Vlada Italije uvela taksu na izvoz nacionalnih kulturnih dobara od istorijske, umjetničke i arheološke vrijednosti. Međutim, Sud se nije upustio u ispitavanje opravdanosti navedene mjere, jer je prethodno konstatovao da izvozna taksa predstavlja dažbinu

323 Slučaj C-67/97, [1988] ECR I-8033.324 Već je rečeno da se kvantitativna ograničenja, kao i direktno primjenjive mjere ne mogu opravdati imperativnim zahtjevima, već

jedino izuzecima predviđenim članom 30 Ugovora. 325 Slučaj C-209/98, [2000] ECR I-3473.326 Slučaj C-379/98, [2001] ECR I-2099, vidi i slučaj C-389/96, Aher-Waggon v Germany, [1998] ECR I-4473.327 Član 6 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice:„Obaveza zaštite životne sredine mora biti integrisana u ob-

razovanje i sprovođenje politika i aktivnosti Zajednice koje se navode u članu 3, posebno sa ciljem podsticanja trajnog razvoja.“

328 Vidi član 3 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.329 Barnard C, op. cit, str. 77

114

koja ima isto dejstvo kao i carina, da je kao takva regulisana članovima 23-25 Ugovora, i da se na nju ne primjenjuju izuzeća sadržana u članu 30 istog ugovora.

Jedan od razloga za nepostojanje navedenih slučajeva pred Sudom pravde treba tražiti u postojanju sekundarnog zakonodavstva Zajednice koje se tiče kulturnih dobara. Prije svega misli se na Direktivu 93/7330 kojom se reguliše povraćaj ukradenih kulturnih dobara, kao i na Uredbu Savjeta 3911/92331 kojom se reguliše izvoz kulturnih dobara u zemlje trećeg svijeta. Naravno, navedeno sekundarno zakonodavstvo nije fokusirano na zaštitu ili razvoj kulture, i ne predstavlja mjeru harmonizacije. Direktiva 93/7 predviđa saradnju između država članica i proceduru za povratak nacionalnog blaga koje je nezakonito prenešeno sa teritorije jedne države članice, dok Uredba 391/92 uređuje kontrolu nad spoljašnim granicama Evropske unije.332

Ako se pogleda dosadašnja praksa Suda u pogledu drugih izuzetaka sa-držanih u članu 30 Ugovora, može se zaključiti da je svakoj državi članici ostavljeno da sama odredi svoju sopstvenu skalu vrijednosti onoga što za nju predstavlja nacio-nalno blago. Ovakav stav Suda može prouzrokovati probleme, jer postoje razlike u tekstovima između različitih jezičkih verzija Ugovora. Na primjer, dok tekst Engleske i Francuske koristi termin „nacionalno blago“, druge jezičke verzije koriste termin „umjetničko nasljedstvo“, što može proizvesti određene posljedice po primjenu člana 30 Ugovora.333

4.8.2.7. Zaštita industrijske i trgovačke svojine

Član 30 Ugovora predviđa da se nacionalne mjere kojima se sprečava ili ograničava trgovina unutar Zajednice mogu opravdati i zaštitom industrijske i kome-rcijalne svojine. Pod industrijskom i trgovačkom svojinom podrazumijevaju se patenti, korisni modeli, uzorci i modeli, pravo na zaštitu biljnih sorti, žigovi, trgovačko ime, geografska oznaka porijekla, autorsko pravo i prava srodna autorskim pravima.334

Vodeći slučaj u ovoj oblasti je već pomenuti slučaj Polydor.335 U pitanju je bio pokušaj njemačkog proizvođača gramofonskih ploča da nakon što je izvezao ploče u Francusku zabrani njihov ponovni uvoz u Njemačku, pozivajući se na po-vredu Njemačkog autorskog prava. Sud pravde je najprije napravio razliku između samog prava industrijske svojine i njegovog vršenja. Dok samo pravo industrijske svojine ostaje netaknuto, njegovo vršenje može biti ograničeno ili zabranjeno ko-munitarnim pravom. Potom je zauzeo stav da titular prava industrijske svojine u

330 Directive 93/7 on the Return of Unlawfully removed Cultural Objects [1993] OJ L 74/74.331 Uredba Savjeta 3911/92 on the Export of Cultural Goods to Thuird Countries [1992] OJ 395/1.332 U preambuli Direktive 93/7 naznačeno je da primjeri koji su navedeni u njoj ne mogu biti korišćeni kao vodilja Evropskom sudu

pravde u tumačenju člana 30 Ugovora.333 Vidi više o tome Woods L, op. cit, str. 128334 Vukadinović R, op. cit, str. 249335 Slučaj 270/80, [1982] ECR 329.

115

jednoj državi članici ne može spriječiti uvoz ili distribuciju proizvoda koje oni sami na zakonit način prodaju u drugoj državi članici, ili se takvi proizvodi prodaju sa njihovim odobrenjem.

Oblast prava industrijske svojine kada je u pitanju primjena člana 30 može biti problematična. Naime, postoji kontradikcija između fundamentalnog načela slobode kretanja robe i pravnog režima svojine koji postoji u državama članicama, a na koji, prema odredbama člana 295 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, ne utiču komunitarna pravila.336 Kako su industrijska i trgovačka svojina oblik prava svojine, Sud pravde je taj koji je trebao da riješi potencijalni sukob između odredaba člana 295 i članova 28-30, jer sami član 30 Ugovora ne objašnjava kako se nastali sukob može riješiti. On samo predviđa da industrijska i trgovačka svojina mogu biti razlozi za opravdanje primjena ograničenja ili zabrane slobodi kretanja robe. U slučaju Compulsory Plant Breeders Licence337 Sud je ponovio stav zauzet u slučaju Polydor napravivši razliku između prava industrijske svojine i njegovog vršenja. Određivanje domašaja prava industrijske svojine ostavljeno je državama članicama, što znači da će svaka od njih odrediti svoj pravni režim svojine. Pritom države članice mogu, pozivajući se na član 30 Ugovora i zaštitu prava industrijske svojine, ograničiti ili zabraniti na svojoj teritoriji promet samo onih proizvoda koji su proizvedeni ili izrađeni bez dozvole njihovih imalaca. Drugim riječima, kada zakoniti imalac proda svoj proizvod, i kada se proizvod plasira na tržištu Evropske zajednice uz njegovu saglasnost, on se više ne može pozvati na pravo industrijske svojine da bi ograničio dalju prodaju proizvoda. Zaštitom ne mogu biti obuhvaćeni proizvodi koji su na zakonit način stavljeni u promet od strane njihovih nosilaca, ili uz njihovu saglasnost. Ovaj princip je poznat kao doktrina pristanka i iscrpljenosti.338

4.8.3. Imperativni zahtjevi Postoje dva načina da se opravdaju zabrane ili ograničenja slobode kretanja

robe. Prvi način je predviđen samim Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice, tačnije njegovim članom 30, dok je drugi način razradio Sud pravde u svojim slučajevima, počevši od slučaja Cassis de Dijon. U tački 8 presude iz ovog slučaja Sud je formulisao princip poznat kao „pravilo razuma“ ili „imperativni zahtjevi“. Ne postoji dosljednost u korišćenju navedenog termina jer se, kako u teoriji tako i u praksi, susreću pored ovih i nazivi „prinudni zahtjevi“ ili „zahtjevi koji nadmašuju javni interes“. Nakon slu-čaja Cassis Sud je potvrdio da se imperativnim zahtjevom mogu opravdati jedino

336 Član 25 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice:„Ovaj ugovor ni na koji način ne utiče na pravni režim svojine koji postoji u državama članicama.“

337 Slučaj C-30/90, Commission v UK, [1992] ECR I-829.338 Vidi Woods L, op. cit, str. 142

116

jednako primjenjive mjere.339 Kao i izuzeća predviđena članom 30 Ugovora, impe-rativni zahtjevi mogu se primijeniti jedino u odsustvu mjere harmonizacije donijete na nivou Zajednice, pod uslovom da su proporcionalni. Razlika između opravdanih odstupanja navedenih u članu 30 Ugovora i odstupanja po osnovu imperativnih zahtjeva ogleda se u tome što se imperativni zahtjevi odnose samo na mjere koje su u nacionalnim pravima država članica priznate u javnom ili opštem interesu, dok odredbe člana 30 Ugovora štite privatne interese koji su javno priznati, kao što je pravo industrijske svojine ili trgovačka svojina.340

Uvidjevši da član 30 Ugovora ne daje mogućnost državama članicama da opravdaju veliki broj jednako primjenjivih mjera, Sud pravde razvio je svoju so-pstvenu listu imeperativnih zahtjeva. Koristeći temin „naročito“ u presudi donijetoj u slučaju Cassis de Dijon, Sud pravde je jasno stavio do znanja da navedena lista nije konačna i iscrpljena nabrojanim izuzecima: fiskalni nadzor, zaštita javnog zdravlja, pošteno privredno poslovanje i zaštita potrošača.341 U svojoj dosadašnjoj praksi Sud pravde je smatrao dozvoljenim nacionalne mjere koje su države članice uspjele da opravdaju pozivajući se na sljedeće imperativne zahtjeve:342

efiksanost poreskog nadzora;1. zaštita javnog zdravlja;2. poštenje trgovačkih poslova;3. zaštita okoline;4. zaštita radnih uslova;5. zaštita filma kao kulturnog izražavanja;6. zaštite nacionalnih i regionalnih socioloških i kulturnih karakteristika;7. održavanja različitosti štampe;8. sprečavanja rizika ozbiljnog potkopavanja finansijskog bilansa socijalnog 9. sistema zaštite;zaštita osnovnih prava.10.

Upoređivanjem nabrojanih imperativnih zahtjeva i člana 30 Ugovora može

se zaključiti da postoji očigledno preklapanje kada je u pitanju javno zdravlje. Naime, zaštita javnog zdravlja je imperativni zahtjev koji je takođe predviđen članom 30 Ugovora, što znači da države članice mogu, pozivajući se na zaštitu javnog zdravlja, opravdati i jednako i nejednako primjenjive mjere.

339 Međutim, mora se reći da Sud pravde nije uvijek bio dosljedan navedenom stavu. U slučaju De Agostini Sud pravde se upustio u ispitivanje da li se direktno primjenjiva mjera – zabrana reklamiranja određenih proizvoda, može opravdati imperativnim zahtjevom – zaštitom potrošača. Takođe, u slučaju Decker (C-120/95 [1998] ECR I-1831) Sud je ispitivao opravdanost direktno primjenjive mjere luksemburških vlasti imperativnim zahtijevom – sprečavanje rizika ozbiljnog potkopavanja finansijskog bilansa socijalnog sistema zaštite.

340 Vukadinović R., op. cit, str. 238.341 Slučaj Cassis de Dijon, tačka 8.342 Barnard C, op. cit, str. 109

117

U nastavku teksta biće riječi o dva imperativna zahtjeva: zaštiti potrošača i zaštiti životne sredine. Ova dva imperativna zahtjeva uzdižu se iznad ostalih, jer u najvećem broju slučajeva države članice su se pozivale na zaštitu potrošača i životne sredine.

4.8.3.1. Zaštita potrošača

Zaštita potrošača je jedan od najvažnijih „imperativnih zahtjeva“, jer član 30 ne sadrži njemu ekvivalentan razlog za opravdanje koji bi mogao da ga zamijeni, kao što je to slučaj sa zaštitom javnog zdravlja. Evropski sud pravde bio je spreman da prihvati razloge zasnovane na zaštiti potrošača, ali su takvi argumenti uvijek bili predmet rigoroznog testa proporcionalnosti.343

Kao i kod ostalih odstupanja od primjene članova 28 i 29 Ugovora, tako i kod zaštite potrošača ostavljeno je svakoj državi članici da sama odredi stepen – nivo zaštite svojih potrošača. Naravno, prilikom utvrđivanja stepena zaštite država članica moraće da pođe od pretpostavke da se radi o prosječnom potrošaču koji je razuman, obazriv i dobro informisan. To uključuje prije svega potrošača koji je u stanju da pročita etiketu na proizvodu. Nacionalno pravo država članica ne smije štititi nerazumnog i neinteligentnog potrošača. Tako je Sud pravde u slučaju Clinque344 odbio da opravda zabranu uvoza kozmetičkih proizvoda, polazeći od pretpostavke da je prosječni potrošač u stanju da napravi razliku između kozmetičkog proizvoda i lijeka. Slučaj se tiče uvoza kozmetičkih proizvoda u Njemačku, pod nazivom „Clinque“. Njemačke vlasti zabranile su uvoz kozmetičkih proizvoda „Clinque“, tražeći od uvoznika da pro-mijeni naziv proizvoda u „Linque“. U obrazloženju su naveli da naziv Clinque može zbuniti potrošače koji mogu pomisliti da se radi o lijeku. Sud nije uvažio argumente Njemačke, konstatući da se „Clinque“ proizvodi smiju prodavati jedino u lokalnim radnjama (a ne u apotekama) gdje se prezentuju kao kozmetički proizvodi, a ne kao ljekovi. Takođe, dosadašnja praksa pokazala je da prodaja navedenih proizvoda pod nazivom „Clinque“ nije zbunila potrošače u drugim državama članicama.

U slučaju Commission v Germany345 Sud je odbio argumente Njemačke koja se pozvala na zaštitu potrošača, smatrajući da se potrošači piva mogu zaštiti stavljanjem etikete na kojoj će biti naveden sastav piva. U pitanju je bila zabrana reklamiranja piva koje je legalno proizvedeno u drugoj državi članici ukoliko ono nije u skladu sa odjeljcima 9 i 10 njemačkog Zakona o pivu. U svojoj presudi Sud je jasno stavio do znanja :

343 Vidi „The Role of the Informed Consumer in european Community Law and Policy“ 1994 2 Consum. LJ 49, navedeno prema Jarvis M, op. cit, str. 184

344 Slučaj C-315/92, [1994] ECR I-317.345 Slučaj 178/84, (Gemany Beer case), [1987] ECR 1227.

118

„Potrošačke predstave razlikuju se od jedne do druge države članice i vjerovatno će evoluirati tokom vremena u okviru jedne države članice346“, i

„Navođenjem sastojaka korišćenih u pravljenju piva potrošačima bi bilo omogućeno da izvrše svoj izbor uz puno poznavanje činjenica i garantovala bi se transparentnost u trgovini i ponudama namijenjenim javnosti.347“

Ovim je Sud jasno stavio do znanja da neće štititi neopreznog i neintelige-

ntnog potrošača koji nije u stanju da pročita etiketu na ambalaži proizvoda (u ovom slučaju piva) i da uoči razliku koja postoji u sastavu proizvoda iste vrste (piva) koji potiču od različitih proizvođača.

Isti stav Sud je ponovio i u slučaju De Kikvorsch348 kada je Vlada Holandije zabranila uvoz piva iz Njemačke zato što je stepen kisjelosti njemačkog piva veći nego što to dozvoljava holandsko pravo. Svrha ovakvog holandskog propisa bila je da se sačuva izvorni ukus piva na koji su Holanđani navikli. Naravno, Sud je odbio navedeni argument Holandije tvrdeći da potrošače ne treba sprečavati da konzu-miraju piva koja su pravljena na drugačiji način. Zaštita potrošača može se postići stavljanjem adekvatne etikete na ambalažu na osnovu koje potrošači mogu utvrditi da je u pitanju pivo koje se razlikuje od onoga na koje su oni navikli.

Iz navedenih slučajeva može se zaključiti da je Evropski sud pravde često odbijao opravdanja zasnovana na zaštiti potrošača, smatrajući da se iza njih krije protekcionizam ili zaštita domaće proizvodnje. Zaštita potrošača može se postići i tako što bi svaki proizvođač, kako domaći tako i strani, morao na ambalažu proizvoda utisnuti odgovarajuću etiketu na osnovu koje bi potrošač mogao da utvrdi njegov sastav i porijeklo. Potrošaču se mora obezbijediti njegovo „pravo na informaciju“. Zahtjevom za etiketiranje u manjoj mjeri bi se uticalo na trgovinu između država članica. Međutim, nekada i zahtjev za postavljanje odgovarajuće etikete neće moći da izbjegne primjenu člana 28 Ugovora. Samo onaj zahtjev za postavljanje etikete koja sadrži informaciju o prirodi proizvoda, i koji ima za cilj da otkloni zabludu sa sličnim proizvodom, može biti opravdan.349 Da bi se država članica mogla pozvati na zaštitu potrošača, kao razlog za odstupanje od primjene načela slobode kretanja robe, rizik od konfuzije (zabune) potrošača mora biti znatan i upečatljiv. Tako je Sud u slučaju Graffione350 opravdao mjeru države članice kojom se zabranjuje prodaja toalet papira i maramica pod zaštitnim znakom „Cotonelle“351, iz razloga jer postoji ozbiljan rizik da potrošači pomisle da navedeni proizvodi sadrže pamuk. Sud je smatrao :

346 Slučaj 178/84, (Gemany Beer case), [1987] ECR 1227, tačka 32347 Slučaj 178/84, (Gemany Beer case), [1987] ECR 1227, tačka 35348 Slučaj 94/82, [1983] ECR 947.349 Slučaj 27/80, [1980] ECR 3839.350 Slučaj C-313/94, [1996] ECR I-6039.351 „Cotton“ u prevodu znači pamuk, pa bi potrošači mogli izvući pogrešan zaključak da se radi o proizvodima od pamuka.

119

„Zbog jezičkih, kulturnih i socijalnih razlika između država članica postoji mo-gućnost da zaštitni znak, koji nije sposoban da zbuni potrošače u jednoj državi članici, može to uraditi u drugoj državi članici“.352

O zaštiti potrošača na nivou Zajednice može se govoriti tek sa stupanjem na snagu Ugovora iz Mastrihta. Iako je Jedinstveni evropski akt članom 100A (danas član 153 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice) uveo određenu mogućnost zaštite potrošača u okvirima Evropske zajednice, tek sa osnivanjem Evropske unije priznata je potreba uređenja ove oblasti na nivou Zajednice. Zaštita potrošača zasniva se na članu 153. Prema odredbama ovog člana Zajednica „učestvuje u zaštiti zdravlja, bezbijednosti i ekonomskih interesa potrošača kao i u unapređivanju njihovog prava na obavještenje, obrazovanje i organizovanje radi odbrane svojih interesa.“ U okviru primjene ostalih politika i aktivnosti Zajednica će uzeti u obzir odredbe u pogledu zaštite potrošača353, što znači i veći nivo zaštite potrošača prilikom interpretacije članova 28-30 Ugovora od strane Suda pravde.

Nakon stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Evropske zajednice uspo-stavljeni su odgovarajući standardi za određene vrste roba na nivou Evropske za-jednice. Takođe je izvršena i značajna harmonizacija propisa između država članica. Najviši stepen uređenja zaštite potrošača ostvaren je u odnosu na bezbjednost proizvoda.354

4.8.3.2. Zaštita životne sredine

U slučaju Commission v Denmark355 Sud je prihvatio da zaštita životne sredine može predstavljati imperativni zahtjev i da države članice mogu opravdati mjeru kojom se zabranjuje ili ograničava sloboda kretanja robe pozivajući se na razlog zaštite životne sredine. U pitanju je bio danski propis koji je postavio zahtjev da pivo i ostalo lako piće može biti prodavano jedino u povratnoj ambalaži, tako da određeni procenat povratne amalaže može biti ponovo korišćen. Nacionalna agencija za zaštitu životne sredine je provjeravala da li ambalaža ispunjava navedene kriteri-jume i shodno tome izdavala dozvole. Takođe, bio je predviđen i sistem ostavljanja i ponovnog vraćanja prazne ambalaže. Komisija je pokrenula pred Evopskim sudom pravde postupak protiv Danske tvrdeći da navedeni propis krši član 28 Ugovora. U svom odgovoru Vlada Danska pozvala se na zaštitu životne sredine, pravdajući svoje zakonodavstvo. U svojoj presudi Sud je ponovio stav koji je usvojio u slučaju

352 Slučaj C-313/94, [1996] ECR I-6039, tačka 22353 Član 153 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, stav 2354 Postoji veliki broj komunitarnih propisa kojima se reguliše bezbjednost pojedinih vrsta proizvoda poput hrane i kozmetike. Takođe,

postoje propisi kojim se obezbjeđuje informisanost postrošača, kao npr. norme o obaveznom označavanju sastava proizvoda, vidi Regulative Savjeta Evropske unije i Evropskog parlamenta o genetski modifikovanim organizmima i hrani od tih organizama ( “Sl. list Evropske unije” L268 od 18. oktobra 2004. godine).

355 Slučaj 302/86, Commission v Denmark, [1988] ECR 4607.

120

Procureur de la Republicue v Association356 da zaštita životne sredine „predstavlja jedan od osnovnih ciljeva Zajednice“, i da može, u nekom situacijama, ograničiti načelo slobode kretanja robe. U tački 9 presude Sud je stavio jasno do znanja da se radi o imperativnom zahtjevu, a potom je odbacio stav Komisije pravdajući navedenu mjeru razlogom zaštite životne sredine. Međutim, kada je u pitanju propis da pro-izvođači mogu koristiti jedino tip ambalaže koju je odobrilla vlast Danske, kao i da svaki proizvođač može prodati najviše tri hiljade hektolitara piva i ostalog lakog pića godišnje u nedozvoljenoj ambalaži, Sud je zauzeo drugačiji stav. Posebnu pažnju Sud je obratio na uvećane troškove koje snose strani proizvođači koji moraju svoje proizvode, namijenjene tržištu Danske, da pakuju u specijalnoj ambalaži. Na kraju, Sud je utvrdio da je navedna mjera ne-proporcionalna cilju koji se želi postići, za-ključivši da ne može biti opravdana.

Pitanje zaštite životne sredine takođe se javilo i u slučaju Commission v Belgium.357 Region Belgije Wallonia uveo je zabranu uvoza otpada sa teritorija van njene granice. Zabrana se primjenjivala prilikom uvoza otpada, ne samo iz ostalih regija Belgije, već i kada je u pitanju uvoz iz drugih država članica. Komisija je podi-gla tužbu protiv Walonia tvrdeći da navedena mjera predstavlja povredu člana 28 Ugovora. Takođe, pozivajući se na Upustvo Savjeta broj 84/631 o superviziji i kontroli transporta rizičnog otpada na teritoriji Evropske zajednice358, Komisija je smatrala da izuzetak od načela slobode kretanja robe ne može postojati kada je u pitanju uvoz otpada iz drugih država članica. Naime, jedan region Belgije može sa drugim ili sa više njih zaključiti ugovor o zabrani uvoza otpada, ali takav ugovor ne može se zaključiti sa drugim državama članicama.

U svojoj presudi Evropski sud pravde utvrdio je da se navedena zabrana, kada je u pitanju povreda člana 28 Ugovora, može opravdati razlogom zaštite životne sredine. Sud je vješto izbjegao argument Komisije da otpad proizveden u drugoj državi članici nije manje opasan od onog koji potiče iz regiona Walonia. Umjesto toga izjavio je da uvoz veće količine veoma rizičnog otpada predstavlja opasnost za životnu sredinu regiona. Sud je ponovio stav koji je utvrđen u nizu ranijih slučajeva da se imperativnim zahtjevima mogu opravdati jedino jednako primjenjive mjere. Time je nastao problem jer je jasno da navedena zabrana predstavlja kvantitativno ograničenje, a ne mjeru istog dejstva. Međutim, Sud je pokušao riješiti problem pozivajući se na član 174 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koji propisuje da „ekološka šteta treba da bude ispravljena na izvoru zagađivanja“, na osnovu čega se može zaključiti da otpad mora biti razmješten tako da bude što bliže mjestu njegovog porijekla.

356 Slučaj 240/83, navedeno prema Burca G, de Craig P, op. cit, str.666357 C-2/90, [1993] E.L R.144.358 Proučavajući Upustvo kojim se reguliše transport štetnog otpada na teritoriji Evropske zajednice, Sud je zaključio da ono

isljučuje zabranu koju je uvela Regija Walonia, vidi Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 312

121

Na kraju, Sud je zaključio da je zabrana nezakonita sa stanovišta Upustva Savjeta broj 84/631 i kada je u pitanju uvoz veoma rizičnog otpada. Međutim, kada je u pitanju manje opasna vrsta otpada, zabrana će biti opravdana iz razloga zaštite životne sredine.

Nakon donošenja Ugovora iz Amsterdama politika životne sredine i njena zaštita dobijaju sve više na značaju. Članom 6 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice predviđeno je da obaveza zaštite životne sredine mora biti integrisana u obrazovanje i sprovođenje politika i aktivnosti Zajednice. Politika Zajednice u oblasti životne sre-dine ima za cilj obezbjeđenje visokog stepena zaštite.359Ona se zasniva na načelima predostrožnosti i preventivne akcije, na načelu da ekološka šteta treba da bude ispravljena na izvoru zagađivanja i na načelu da zagađivač plaća.360 Takođe član 174 Ugovora daje pravo državama članicama da, zbog neekonomskih razloga vezanih za životnu sredinu, usvoje privremene mjere, što podliježe proceduri kontrole na nivou Zajednice. Članom 176 Ugovora predviđeno je da države članice mogu uvesti i jače mjere zaštite od onih koje propisuje član 175. Takve mjere moraju biti u skladu sa Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice i moraju se saopštiti Komisiji.

4.8.4. Princip proporcionalnosti

Princip proporcionalnosti jedan je od glavnih principa koji prožima sve sfere komunitranog prava. U članu 5 Ugovora sadržana je verzija principa proporcionalnosti koja se odnosi na mjere Zajednice, a ne države članice:

„Mjere Zajednice neće prelaziti okvire onoga što je neophodno da bi se postigli ciljevi ovog ugovora.“

Kada su u pitanju mjere države članice, zabrane ili ograničenja uvoza, izvo-za ili tranzita robe, nije dovoljno da budu opravdane nekim od razloga navedenim u članu 30, već moraju zadovoljiti i princip proporcionalnosti, tj. „ne smiju postati sredstvo svojevoljne diskriminacije ili prikriveni oblik ograničavanja trgovine između država članica.“ Isti stav Sud je zauzeo u situacijama kada država članica pokušava opravdati svoje mjere nekim od imperativnih zahtjeva.

Postoje brojni primjeri u kojima se Sud pravde pozvao na princip propo-rcionalnosti i odbio da opravda nacionalne mjere tvrdeći da su protekcionističke (zaštitne) i da diskriminišu proizvode iz drugih država članica:361

Najočigledniji primjer diskriminacije je kada država članica primjenjuje 1.

359 Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, član 174, stav 2360 Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, član 174, stav 2361 Vidi Oliver P, Jarvis M, op. cit, str. 222-223.

122

restrikciju samo na uvozni proizvod, ili je restrikcija na uvozni proizvod mnogo veća od one koja se primjenjuje na domaći. U slučaju Commission v France362 Sud je odbio da opravda mjeru francuske vlasti kojom se ogra-ničava reklamiranje alkoholnog pića (zaštita javnog zdravlja), smatrajući da ona predstavlja sredstvo svojevoljne diskriminacije. Restrikcija koja pogađa samo izvoz, ili dodatno opterećuje proizvode nami-2. jenjene stranom tržištu predstavlja sredstvo svojevoljne diskriminacije. U slučaju Bouhelier363 zahtjev kojim se od izvoznika tražilo da pokažu certifikat o kvalitetu satova predstavljao je sredstvo diskriminacije, jer se isti takav certifikat nije tražio od prodavaca satova koji su namijenjeni domaćem tržištu. Već uveliko poznat slučaj Dassoville ilustruje situaciju u kojoj je Sud takođe 3. utvrdio da diskriminacija između direktnog uvoza iz države članice porijekla proizvoda s jedne strane, i posrednog (indirektnog) uvoza s druge strane, predstavlja svojevoljnu diskriminaciju. Diskriminacija paralelnog uvoza takođe predstavlja sredstvo svojevoljne 4. diskriminacije.364

Na kraju, mjera države članice A kojom se diskriminišu, u korist proizvoda 5. koji vode porijeklo iz države B, proizvodi koji vode porijeklo iz države C, predstavlja sredstvo svojevoljne diskriminacije.

Prije nego što primijeni test proporcionalnosti, Sud pravde će utvrditi cilj koji nacionalna mjera treba da ostvari. Kada cilj bude određen, test proporcionalnosti primijeniće se u dvije faze. U prvoj fazi (test neophodnosti) ispitivaće se da li bi se isti cilj mogao ostvariti nekom drugom mjerom koja manje ometa unutar komunitarnu trgovinu. Druga faza (test balansiranja) podrazumijeva odgovor na pitanje da li je ograničavajući efekat na slobodu kretanja robe srazmjeran – proporcionalan svrsi koja se nacionalnom mjerom želi postići. U slučajevima pred Sudom pravde koristili su se žargoni poput: „objektivno neophodne“, „relevantne“, „nužne“ mjere za postiza-nje svrhe“, ili „alternativne“ mjere za dostizanje istog cilja sa manje ograničavajućim efektom na trgovinu.365

Sud pravde je objasnio primjenu testa proporcionalnosti u slučaju Familia-press.366 U pitanju je bila mjera austrijske vlasti kojom se ograničavala prodaja magazina „Laura“, koji izdaje i distribuira na tržište Austrije jedna njemačka kompanija. Razlog za ograničavanje prodaje sastojao se u tome što je magazin uključivao i nagradnu

362 Slučaj 152/78, [1980] ECR 2299.363 Slučaj 53/76, [1977] ECR 197.364 Slučaj De Peijper, 104/75, [1976] ECR 613.365 Jarvis M, op. cit, str. 203366 C-368/95, [1997] ECR I-3689.

123

igru (čitalac koji tačno odgovori na postavljenu zagonetku dobijao je nagradu, prva nagrada je bila novčana, što je suprotno austrijskom pravu konkurencije). Opra-vdanje za primjenu pravila Austrija je tražila u očuvanju raznolikosti u novinarstvu, sprečavanju većeg izdavača da sa tržišta otjera manjeg izdavača koji nije sposoban da ponudi nagradu. Sud pravde je generalno prihvatio opravdanje, ali je izjavio da je na nacionalnom sudu obaveza da utvrdi da li je navedena mjera proporcionalna cilju, i da li bi se isti cilj mogao ostvariti drugom mjerom koja manje ometa unutar komunitarnu trgovinu i slobodu izražavanja. Sud je dao nacionalnom sudu detaljno objašnjenje primjene testa proporcionalnosti. Prvo, austrijski sud trebao bi da utvrdi da li su novine koje daju šansu svojim čitaocima da osvoje nagradu u konkurenciji sa malim izdavačem koji nije sposoban za takvu vrstu ponude, i da li mogućnost osvajanja nagrade predstavlja podstrek za potencijalne potrošače da kupuju nave-deni magazin. Takođe, Sud pravde je tražio od nacionalnog suda da procijeni da li postoji, sa gledišta potrošača, mogućnost da navedeni magazin bude zamijenjen listom koji ne nudi nagradu. Poslije toga domaći sud Austrije bi trebao da primijeni test neophodnosti i da utvrdi da li se navedena zabrana prodaje može zamijeniti nekom drugom mjerom koja manje ometa trgovinu između država članica.

Za razliku od slučaja Familiapress gdje je zauzeo veoma rigorozan stav u pogledu primjene testa proporcionalnosti, u drugim slučajevima Sud pravde je dao mnogo svjetliji nagovještaj.367 Tako je u slučaju Recyclable bottles368 našao da je dansko pravilo, kojim se zahtijeva da ambalaža piva i drugog lakog pića bude ponovo upotrebljiva, proporcionalno cilju koji se želi postići, a to je zaštita životne sredine. Slučaj Recyclable je jedan od rijetkih slučajeva u kojima je Sud pravde našao da su nacionalne mjere proporcionalne. U većini slučajeva nacionalne mjere nisu zadovoljile test proporcionalnosti. U slučaju Commission v Germany369 Sud je odbio da opravda mjeru njemačkih vlasti kojom se zabranjivala prodaja piva koje ne sadrži tačno navedene sastojke naznačene u Zakonu o pivu, smatrajući da nije proporcionalna i da se isti cilj – zaštita potrošača može postići mjerom koja manje ometa slobodu kretanja robe (putem obaveznog isticanja odgovarajućih etiketa koje objašnjavaju prirodu proizvoda koji se prodaje). Takođe, u već pomenutom slučaju Rau Sud je nacionalne mjere koje su zahtijevale da margarin bude pakovan u tačno propisanom pakovanju proglasi neproporcionalnim, jer se isti cilj – zaštita potrošača, može postići propisom o obaveznom postavljanju etikete na ambalažu, čime bi se u manjoj mjeri ometala trgovina između država članica.

Primjena testa proporcionalnosti predstavlja srce primjene pravila razuma.370 Primjena ovog testa nije ni malo laka, i obično postavlja nacionalne sudove u težak

367 de Burca G: „The principle of proportionality and irs Application in EC Law“, [1993] 13 YEL 105.368 Slučaj 302/86, Commission v Denmark, [1988] ECR 4607.369 Slučaj 178/84, [1987] ECR 1227.370 Jarvis M, op. str. 228

124

i osjetljiv položaj.371 Otkrivanje cilja koji nacionalna mjera treba da postigne, kao i dvije faze primjene testa, samo su neke od teškoća sa kojima se sudovi susreću. Ta-kođe, princip proporcionalnosti nema jednu određenu formu, već je suprotno tome fleksibilan – promjenjiv.372 Princip proporcionalnost koji može da se javi u različitim oblicima daje mogućnost Sudu da nacionalno zakonodavstvo država članica, koje ograničava slobodu kretanja robe, podvede većem ili manjem stepenu provjere. U tom smislu Sud pravde je u nekim slučajevima donosio odluku samo na osnovu testa pogodnosti, ne upuštajući se u dalju provjeru mjere, dok je u drugim provje-ru ostavljao sudu države članice, dajući mu objašnjenje i potrebne instukcije.373 U nekim slučajevima upućivao je zahtjev državama članicama da donesu „manje ograničavajuće mjere“.

5. REZIME

Prilikom određivanja domašaja i primjene člana 28 Ugovora Evropski sud pravde suočio se sa fundamentalnim izborom: ili da ograniči primjenu ovog člana Ugovora samo na mjere koje su protekcionističke i diskriminatorne (nejednako pri-mjenjive mjere), ili da proširi njegovo dejstvo i na mjere koje se jednako primjenjuju i na uvozne i na domaće proizvode. Sud se odlučio za širi pristup, svrstavajući jednako primjenjive mjere pod zabranu predviđenu članom 28 Ugovora. Ovakav stav Sud je zauzeo u presudi donijetoj u slučaju Cassis. Slučaj Cassis je značajan jer je uvođenjem principa „uzajamnog priznanja“ omogućio da roba koja je zakonito proizvedena u jednoj državi članici može biti bez ograničenja prodata u drugoj državi članici. Time je Sud uklonio potrebu za harmonizacijom nacionalnih pravila, a potrošačima omo-gućio širok izbor proizvoda koji su proizvedeni u različitim regulatornim režimima.

Širokim tumačenjem mjera sličnog dejstva u slučajevima Dassonvile i Cassis Sud je otvorio mogućnost „zloupotrebe“ jer su se nedozvoljenim mjerama tretirale sve mjere uvoznih ograničenja bez obzira da li je njihovom primjenom na bilo koji način i u kojoj mjeri diskriminisana roba.374 Prepoznavanjem novih imperativnih za-htjeva Sud je pokušao zaštititi različitost nacionalnog zakonodavstva država članica. Međutim, u većini slučajeva Sud je odbacio imperativne zahtjeve smatrajući da ne zadovoljavaju test proporcionalnosti. To je navelo vlade država članica i analitičare da posumnjaju u ispravnost sudskog tumačenja člana 28 Ugovora smatrajući da vodi širokoj destrukciji nacionalne regulative. Sve to će uticati da Sud u slučaju Keck

371 Ibidem.372 Vidi Jans H. Jan: „Proportionality Revisited“, Legal Isues of Economic Integration 27(3) 239-265, Kluwer Law international,

Netherlands, [2000], str. 263373 Intezitet kontrole zavisio je i od toga ko odlučuje o nivou zaštite (Sud prevde ili nacionalni sud) i ko primjenjuje test proporcionalnosti

(Sud pravde ili nacionalni sud), vidi više o tome Jans H. Jan, op. cit, str. 263 374 Vukadinović R, op. cit, str. 270

125

preispita svoju raniju praksu i znatno suzi Cassis formulu. Odlukom u slučaju Keck Sud je određene „prodajne aranžmane“ ostavio van domašaja člana 28 Ugovora. Prodajni aranžamani koji pravno ili faktički diskriminišu uvoz smatraju se zabranjenim.

U slučajevima Sanday Trading Sud pravde je još više suzio koncept „mjera koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja“ pravdajući nacionalne mjere kojima se potencijalno ili indirektno uticalo na trgovinu između država članica.

Na kraju možemo zaključiti da je Sud u posljednjim slučajevima u potpunosti izmijenio svoj raniji stav zauzet u slučajevima Dassonville i Cassis što će se odraziti na dalji razvoj i shvatanje načela autonomije i superiornosti komunitarnog prava u odnosu na nacionalna prava država članica.375 Sud je istakao značaj nacionalnih mjera i ciljeva koji se postižu na nacionalnom, a ne samo na komunitarnom nivou. Ovakav drugačiji pristup Suda nije posljedica nikakve slučajnosti, već je posljedica stupanja na snagu Ugovora o osnivanju Evropske unije i u njemu proklamovanog načela supsdijarnosti.376

375 Ibid, str. 272376 Načelo supsdijarnosti proklamovano u tadašnjem članu 3 (B) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, a u sadašnjem članu 5

istog ugovora glasi: „U oblastima koje ne spadaju u isključivu nadležnost Zajednica preduzima mjere, u skladu sa načelom supsdijarnosti, samo ako i ukoliko ciljevi predviđene akcije ne mogu u potrebnoj mjeri biti ostvarene od strane država članica, odnosno mogu biti uspješnje ostvareni od strane Zajednice, imajući u vidu veličinu ili učinak predviđene akcije.“

126

DRUGI DIO

Glava druga

SLOBODA KRETANJA ROBE U SPORAZUMU O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU

IZMEĐU EVROPSKIH ZAJEDNICA I NJIHOVIH DRŽAVA ČLANICA

I REPUBLIKE CRNE GORE (POGLAVLJE IV)

1. UVOD

Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju predstavljaju novu vrstu mješo-vitih377 ugovora koje Evropska zajednica zaključuje sa trećim državama, različitu od evropskih sporazuma o pridruživanju kojima su države srednje i istočne Evrope stekle status država kandidata za članstvo u Evropskoj uniji. Naime, na pad Berlinskog zida i stvaranje novih država raspadom Sovjetskog Saveza, Evropska unija je odgovorila politikom proširenja svog članstva378, zaključivanjem, do tada nepoznatog, evropskog sporazuma o pridruživanju sa gotovo svim državama centralne i istočne Evrope, kao i sa novim baltičkim državama.379 Potpisivanjem Evropskog sporazuma380 država potpisnica je sticala status pridruženog ili asocijativnog člana Evropske unije, što je vodilo uspostavljanju komunikacije i odnosa sa Evropskom unijom na najmanje tri nivoa: prvo, ministarski nivo u formi „Savjeta pridruživanja“, drugo, nivo visokih zvaničnika koji se odvija u okviru „Komiteta pridruživanja“ i teće, „tehnički nivo“ vezan za rješavanje pojedinih stručnih i tehničkih pitanja.381 Ovi sporazumi obuhvataju sva politička pitanja, trgovinske aspekte, uključujući i stvaranje zone slobodne trgovine; ekonomsku, kulturnu, finansijsku saradnju, usklađivanje zakonodavstva. Njihov cilj je da pripreme tranzicijske zemlje za pristupanje Evropskoj uniji u status punopra-

377 Naziv mješoviti dobili su zbog činjenice da ih zaključuju Evropska zajednica i njene države članice zajednički.378 Nakon pada Berlinskog zida 1989. godine Evropska unija je uspostavila i unaprijedila diplomatske odnose sa zemljama bivšeg

socijalističkog bloka., koje je bilo praćeno uklanjanjem uvoznih kvota za većinu proizvoda tranzicionih zemalja, proširenje opšteg sistema prefer-encijala, a kasnije tokom perioda 1992-1999. i uspostavljanje sporazuma o trgovini i saradnji.

379 Evropski sporazum o pridruživanju potpisan je sa Turskom 1963. godine, sa Maltom 1970. godine, sa Kiprom 1972. godine, sa Bugarskom, Rumunijom, Češkom i Slovačkom 1. februara 1995. godine, sa baltičkim zemljama: Estonijom, Letonijom i Litvanijom 12. juna 1995. godine, sa Slovenijom 10. juna 1996. godine.

380 Evropski sporazum o pridruživanju stupa na snagu nakon ratifikacije u svakoj od zemalja članica Unije, u Evropskom parlamentu i odgovarajućoj instituciji zemlje kandidata koja je za to ovlašćena ustavom (najčešće je to parlament).

381 Prokopijević M, Evropska unija – Uvod, Beograd, 2005, str. 358

127

vnog člana, a glavni temelj svih takvih reformi su poštovanje ljudskih prava, dostizanje zapadnoevropskih standarda demokratije, pravna država i tržišna privreda.

Za razliku od sporazuma o pridruživanju koje su 2004. godine deset zemalja dovele do punopravnog članstva u Evropskoj uniji, za zemlje zapadnog Balkana nisu predviđeni evropski sporazumi, već Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju. Program Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju usvojila je Komisija Evropske unije juna 1999. godine, koji je po svemu sličan Evropskom sporazumu, osim što sadrži odredbe o političkom dijalogu i regionalnoj saradnji.382 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju rezultat je nove strategije nazvane Proces stabilizacije i pridruživanja, koju je, nakon neuspjeha strategije „Regionalni pristup“383 za države zapadnog Balkana osmislila Evropska zajednica. U prvom planu ove strategije akcenat je stavljen na stabilizaciju, dok je dugoročni cilj pristupanje Evropskoj uniji. Proces stabilizacije i pridruživanja bitno se razlikovao od „Pristupne strategije“ i „Pristupnog partnerstva“ koji su se primjenjivali prema bivšim socijalističkim zemljama početkom 90-ih godina, i Malti i Kipru. Proces stabilizacije i pridruživanja predstvalja prekretnicu u razvoju odnosa između zemalja Evropske unije i zemalja jugoistočne Evrope nudeći evropsku perspektivu svakoj od zemalja, jer čim neka od njih ispuni evropske političke i ekonomske kriterijume postaće pridruženi član Evropske unije. Prilikom ispunjavanja tih uslova zemlje kandidati od institucija Zajednice dobiće političku, finansijsku i ekspertsku podršku kako bi zajedno sa domaćim vlastima učinili dodatne napore ka ostvarivanju postavljenih ciljeva. Evro-pska unija u Procesu stabilizacije i pridruživanja posebnu pažnju posvećuje stabilizaciji mira, regionalnoj saradnji i uspostavljanju stabilnih dobrosusjedskih odnosa. Ciljevi Procesa stabilizacije i pridruživanja, su:384

382 Ono što razlikuje Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju od Evropskog sporazuma je to što Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sadrži odredbe o političkoj i regionalnoj saradnji. Politički dijalog je neophodan zato što zemlje zapadnog Balkana još uvijek nisu politički stabili-zovane i uređene, pa je potreban stalan nadzor i pritisak Evropske Unije da bi se određena pitanja riješila na prihvatljiv način. Regionalna saradnja je takođe uslov upravo zbog nedavnih ratnih sukoba. Zemlje zapadnog Balkana moraju prvo da uspostve saradnju između sebe, da normalizuju političke odnose, jer kako jedna zemlja može imati dobre odnose sa zemljama Evropske Unije, a da nema sa svojim susjedima. Ima i suprotnih mišljenja ovoj tezi. Vidi Prokopijević M, op. cit, str. 386

383 Nakon što je na inicijativu Francuske, Evropska unija 1995. godine u vrijeme Pariske mirovne konferencije za Bosnu i Hercegovinu promovisala prvu inicijativu za saradnju bivših jugoslovenskih republika, pod imenom Proces iz Roajomona o dobrosusjedstvu i stabilnosti u jugoistočnoj Evropi (Roajomonski process), već naredne godine Evropska unija je formulisala strategiju regionalnog pristupa i na taj način iskazala svoje viđenje razvoja ovog dijela Evrope. Cilj regionalnog pristupa bio je da konsoliduje mir i stabilnost u regionu, kao i da podstakne bržu i efikasniju implementaciju Dejtsonskog, Pariskog i Erdutskog mirovnog sporazuma, kako bi se stvorila zona političke stabilnosti i ekonomskog prosperiteta. Takođe, sa ekonomske strane trebalo je osnažiti akivnosti na prestrukturiranju ekonomije, obnovi i poboljšanju infrastrukture, prelasku iz ratne komande i privrede na tržišnu mirnodopsku privredu.Vidi Conclusions of the General Affairs Council of the 26. Februar 1996. Međutim, uprok svemu regionalni pristup nije doveo do očekivanih rezultata. Nije došlo do pridruživanja ovih zemalja Evropskoj uniji, politička situacija je i dalje bila nestabilna, postojale su izražene međuetničke tenzije (zbivanje na Kosovu i agresija NATO-a na Saveznu Republiku Jugoslaviju). Novi pristup definisan je Paktom o stabilnosti za jugoistočnu Evropu. Pakt je usvojen u Kelnu 10. juna 1999. godine sa osnovnim ciljem da se uspostavi trajni mir, prosperitet i stabilnost u jugoistočnoj Evropi. Paktom je proklamovana saradnja između država regiona, kao i njihova saradnja sa Evropskom unijom zasnovana na načelima Povelje Ujedinjenih nacija, Pariske povelje, dokumentima iz Kopenhagena i OEBC-a, rezolucija Savjeta bezbijed-nosti i konvencijama Savjeta Evrope i Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini. U zaključivanju i realizaciji Pakta učestvovovale su sve države bivše republike Jugoslavije, osim Savezne Republike Jugoslavije, koja nije bila pozvana. Pristupanjem Paktu sve one, kao i ostale države jugoistočne Evrope, Rumunija, Bugarska, Albanija, obavezale su se na sprovođenje demokratskih i privrednih reformi, kao i na bilateralnu i regionalnu saradnju između sebe, radi ubrzanja svoje integracije u evroatlanske strukture.Vidi više o tome Vukadinović R, op. cit, str. 544

384 Sekretarijat za evropske integracije, „Euromont”, Podgorica, 2007, str. 32

128

ekonomski progres;•saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova;•stvaranje regionalne zone slobodne trgovine;•politički dijalog unutar svake zemlje, u regionu i između svake od •zemalja u Evropskoj uniji.

Za ostvarivanje tih ciljeva Evropska unija služi se sljedećim instrumentima:385

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju;•Asimetrični trgovinski odnosi kroz „autonomne trgovinske •mjere“; Ekonomska i finansijska pomoć kroz jedinstveni program Zaje-•dnice za rekonstrukciju, razvoj i stabilizaciju, skraćeno nazvan CARDS, kao glavni finansijski instrument za provođenje reformi predviđenih Procesom stabilizacije i pridruživanja; Instrument za pretpristupnu pomoć (IPA) koji ima za cilj da •zemljama korisnicama (Albanija, Crna Gora, Bosna i Herce-govina, Hrvatska, Makedonija, Srbija uključujući Kosovo i Turska) pruži podršku pri suočavanju sa izazovima evropskih integracija,implementaciji reformi u cilju ispunjavanja zahtje-va EU, napretku u procesu stabilizacije i pridruživanja, kao i u postavljanju temelja za ispunjavanje Kopenhaških kriterijuma za članstvo u EU.

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju je pravno–normativni instrument približavanja država kandidata punopravnom članstvu u Evropskoj uniji, zaklju-čuje se na osnovu člana 310 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.386 Njegovim zaključivanjem uspostavilja se nova vrsta bilateralnih odnosa u kojima su države jugoistočne Evrope stekle status „novog potencijalnog pridruženog člana.“ Samom činu potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju prethodi faza pregovaranja između države kandidata i Evropske unije. Ispitivanje sposobnosti potencijalnog kandidata za ugovorne odnose i kasnije pridruživanje vrši se putem procedure izra-de Studije – Izvještaja o izvodljivosti pregovaranja sa Evropskom unijom. Procjena sposobnosti vrši se na osnovu:

kopenhagenških kriterijuma• 387;385 Ibidem.386 Član 310 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice: „Zajednica može zaključiti sa jednom ili više država ili

međunarodnih oragnizacija sporazum o pridruživanju, što obuhvata uzajamna prava i obaveze, zajedničke poduhvate i posebne procedure.”

387 Kriterijumi koji je Evropski savjet usvojio na zasijedanju u Kopenhagenu 21-22. juna, kojima se od država koje namjeravaju da zaključe Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju traži da pokažu:

129

posebnih kriterijuma za region zapadnog Balkana u skladu sa Re-•gionalnim pristupom Evropskoj uniji iz 1997. godine;uslova iz 31. poglavlja Evropskih pravnih tekovina (acquis).•

Nakon dobijanja pozitivne Studije izvodljivosti, i ispunjenja ovih uslova, pre-govori mogu da otpočnu. Uspješno okončani pregovori vode do parafiranja, a potom ubrzo do potpisivanja i ratifikacije Sporazuma. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupa na snagu kada ga ratifikuju: parlament države kandidata, Evropski parlament i parlamenti svih, sada 27 država članica. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju pre-dstavlja osnov svakog procesa stabilizacije i pridruživanja, prilagođen je okolnostima u svakoj od zemalja, a vremenski okvir za njegovo potpisivanje zavisi isključivo od brzine kojom zemlja ispunjava postavljene uslove Evropske unije. Tako su za sada jedino Hrvatska i Makedonija države potpisnice, čiji je Sporazum o stabilizaciji i pri-druživanju stupio na snagu. Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju treće države obavezuju se da u predviđenim rokovima uspostave potpuni režim funkcionisanja slobodnog tržišta.388 Stoga će Zajednica ukinuti sva ograničenja na uvoz robe (carine, dažbine istog dejstva, kvantitativna ograničenja i mjere istog de-jstva) iz novopridruženih država. Na ovaj ustupak novopridružene države odgovoriće ukidanjem uvoznih dažbina na proizvode iz Evropske unije i uspostavljanjem zone slobodne trgovine. Putem ekonomskih i drugih podsticajnih mjera Evropska unija će pomoći privredu novopridruženih država kako bi se nadoknadili gubici koje ona trpi u zoni slobodne trgovine. Cilj pomoći Evropske unije je da se privreda tih država osposobi tako da bude konkurentna privredama punopravnih članica.

Kada je u pitanju Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Zajednice i njenih država članica i Republike Crne Gore, on se puno ne razlikuje od sporazu-ma koje je Zajednica već potpisala sa ostalim bivšim republikama Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, Makedonijom, Hrvatskom, Srbijom i Bosnom i Hercegovinom. Ovim sporazumom takođe su uređena pitanja političkog dijaloga, regionalne saradnje, četiri slobode: sloboda kretanja robe, ljudi, usluga i kapitala, osnivanje pravnih subjekata, prilagođavanje unutrašnjeg zakonodavstva evropskom acquisu, razvoj demokratije, ljudskih prava, pravila konkurencije, stvaranje efiksanih institucija i reforma javnog sektora, finansijski i drugi vidovi saradnje, sprečavanja korupcije i kriminala, razvoj regionalne infrastrukture, reforme visokog školstva, kao i druga pitanja.

U tekstu koji slijedi prvo će se analizirati struktura odredbi Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, sa osvrtom na odredbe kojima se reguliše sloboda kretanja

sposobnost da ispune obaveze koje proističu iz članstva, pri čemu se prije svega misli na acquis communautaire; 1. demokratsku stabilnost, poštovanje zakona, poštovanje ljudskih prava i prava manjina;2. postojanje i funkcionisanje tržišne privrede;3. prihvatanje ciljeva Evropske unije;4. sposobnost privrede da se odupre pritisku konkurencije unutar Evropske Unije.5.

388 Vukadinović R, op. cit, str. 545

130

robe. Posebna pažnja biće usmjerena na koncesije na industrijske i poljoprivredne proizvode, kao i na proizvode od ribe, i vino. Upoređivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Zajednice i njenih država članica i Crne Gore sa Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice utvrdiće se tekstualna identičnost između pojedinih odredbi, posebno onih koje se odnose na slobodu kretanja robe. Na kraju, poku-šaće se dati odgovor na pitanje zbog čega Crna Gora kao i sve države koje žele da se priključe Evropskoj uniji moraju prihvatiti standarde koje je Evropski sud usvojio tumačeći i primjenjujući odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kojima se reguliše sloboda kretanja robe.

2. STRUKTURA ODREDBI SPORAZUMA O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju ima 139 članova, sedam aneksa i

osam protokola koji predstavljaju njegov sastavni dio.Osnovne cjeline Sporazuma strukturirane su u deset glava, po sljedećem rasporedu:

PREAMBULAI OPŠTI PRINCIPIII POLITIČKI DIJALOGIII REGIONALNA SARADNJAIV SLOBODAN PROTOK ROBA Poglavlje I: Industrjski proizvodi Poglavlje II: Poljoprivreda i ribarstvo Poglavlje III: Zajedničke odredbeV PROTOK LJUDI, OSNIVANJE, PRUŽANJE USLUGA, KAPITAL Poglavlje I: Kretanje radnika Poglavlje II: Osnivanje privrednih društava Poglavlje III: Pružanje usluga Poglavlje IV: Tekuća plaćanja i protok kapitala Poglavlje V: Opšte odredbeVI USKLAĐIVANJE ZAKONODAVSTVA, SPROVOĐENJE ZAKONA I PRAVILA O KONKURENCIJIVII PRAVDA, SLOBODA I BEZBJEDNOSTVIII POLITIKA SARADNJE IX FINANSIJSKA SARADNJA X INSTITUCIONALNE, OPŠTE I ZAVRŠNE ODREDBE Zajedničke deklaracije

131

ANEKSI

I (član 19) Crnogorske carinske koncesije za industrijske proizvode iz Evro- pske

zajedniceII (član 26) Definicija proizvoda od mlade junetine (baby beef )III (član 27) Crnogorska carinska koncesija za poljoprivredne proizvode iz

Evropske zajednice IV (član 29) Koncesija Evropske zajednice za riblje proizvode iz Crne GoreV (član 30) Crnogorske koncesije za riblje proizvode iz Evropske zajedniceVI (član 52) Osnivanje privrednih društava: „Finansijske usluge“VII (član 75) Prava intelektualne, industrijske i komercijalne svojine

PROTOKOLI

I (član 25) Trgovina prerađenim poljoprivrednim proizvodimaII (član 28) Vina i alkoholna pićaIII (član 44) Definicija pojma „proizvodi s porijeklom“ i metode administrati-

vne saradnjeIV (član 61) Kopneni saobraćaj V (član 73) Državna pomoć industriji čelikaVI (član 99) Uzajamna administrativna pomoć u carinskim pitanjima VII (član 129) Mehanizmi za rješavanje sporovaVIII (član 132) Opšti principi za učešće Crne Gore u programima Zajednice

U političkoj preambuli izražena je snažna spremnost Evropske unije da u najvećoj mogućoj mjeri integriše Crnu Goru u političku i ekonomsku maticu Evrope. Jasno se prepoznaje individualan karakter približavanja Crne Gore Evropskoj uniji. To znači, da će kao osnov za prelazak iz statusa potecijalnog kandidata u status punopravnog kandidata za članstvo u Evropskoj uniji i za buduće pregovore o punopravnom članstvu, uzimati individualna sposobnost svake zemlje da ispuni kriterijume za članstvo, kao i njena spremnost da doprinese regionalnoj saradnji i stabilnosti u jugoistočnoj Evropi.

U Glavi I – Opšti principi, Crna Gora se obavezuje da će poštovati demo-kratske principe i ljudska prava, principe međunarodnog prava, uključujući punu

132

saradnju sa Međunarodnim krivičnim sudom za bivšu Jugoslaviju, i vladavine prava, te principe tržišne ekonomije, u skladu sa dokumentom Bonske konferencije.389 Crna Gora se obavezuje da će nastaviti da unapređuje saradnju i dobrosusjedske odnose sa drugim zemljama u regionu, naročito kada je u pitanju razvoj projekata koji se odnose na upravljanje granicom i borbu protiv organizovanog kriminala, korupci-ju, pranje novca, ilegalnu migraciju i ilegalnu trgovinu, naročito ilegalnu trgovinu ljudima, lakim naoružanjem i drogom.390

Prema odredbama Glave II, politički dijalog između ugovornih strana ra-zvijaće se u kontekstu ovog sporazuma.391 Cilj političkog dijaloga je, pored ostalog, promocija pune integracije Crne Gore u zajednicu demokratskih država, regionalna saradnja i razvoj dobrosusjedskih odnosa. Politički dijalog će se odvijati u okviru Savjeta o stabilizaciji i pridruživanju,392 Parlamentarnog odbora, kao i na multilate-ralnom nivou.

Crna Gora se obavezala da će nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju započeti pregovore sa državama koje su već potpisale navedeni spora-zum, radi sklapanja bilateralnih konvencija o regionalnoj saradnji sa ciljem povećanja opsega saradnje među tim zemljama.393 Ove konvencije će biti sklopljene u roku od dvije godine nakon stupanja na snagu Sporazuma.394 Takođe, njena obaveza je da sarađuje i sa drugim zemljama, kako onima koje su uključene u proces stabilizacije i pridruživanja, tako i sa onima koje to nisu.395

Glave IV i V Sporazuma posvećene su slobodnom protoku roba, ljudi, kapitala, kao i pružanju usluga. Ono što se može odmah primijetiti je to da postoji ogromna tekstualna sličnost, možemo reći skoro identičnost, između njih i odgovarajućih odredbi Ugovora o osnivanju Evropske zajednice koje regulišu slobodu kretanja.396 O Glavi IV Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, i slobodnom protoku roba biće više riječi u nastavku teksta, u okviru posebnog poglavlja. Članovi 49-51 regulišu kretanje radnika. U postupanju prema radnicima koji su državljani Crne Gore i koji su legalno zaposleni na teritoriji neke države članice ne smije biti nikakve diskriminacije na osnovu državljanstva u pogledu radnih uslova, naknade za rad ili otpuštanja u odnosu na državljane te države članice. Takođe, nakon stupanja na snagu Sporazuma

389 Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, član 2390 Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, član 6391 Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, član 10, stav 1392 Koji će imati opštu nadležnost za pitanja koja bi ugovorne strane željele pred njega iznijeti. 393 Misli se na Hrvatsku, Makedoniju, Srbiju i Bosnu i Hercegovinu koje su potpisnice Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Glavni

elementi ovih konvencija će biti: politički dijalog; uspostavljanje zone slobodne trgovine u skladu s odgovarajućim odredbama Svjetske trgovinske organizacije; uzajamne koncesije u pogledu kretanja radne snage, prava poslovnog nastanjivanja, pružanja usluga...; odredbe o saradnji u drugim oblastima, bez obzira jesu li obuhvaćene ovim sporazumom, naročito u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.

394 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 15. 395 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, Glava III – Regionalna saradnja, članovi 16 i 17396 Glava IV – Sloboda protoka roba; član 20 – izvoz, član 21 – uvoz; Glava V – Slobodan protok ljudi, osnivanje, pružanje usluga,

kapital: član 49 – radnici, član 52 – osnivanje, član 59 – usluge, član 62 – kapital.

133

o stabilizaciji i pridruživanju, postojaće obaveza za Crnu Goru da prema radnicima koji su državljani neke države članice i koji su legalno zaposleni na njenoj teritoriji, kao i prema njihovim supružnicima i djeci koji u toj zemlji legalno borave, postupa na identičan način. Poglavlje II posvećeno je osnivanju privrednih društava. Pod „Pri-vrednim društvom Zajednice“, ili „Privrednim društvom Crne Gore“, podrazumijeva se privredno društvo osnovano u skladu s pravom neke države članice ili Crne Gore čije se registrovano sjedište, centralna uprava ili glavno mjesto poslovanja nalazi na teritoriji Zajednice odnosno Crne Gore.397 Crna Gora će privrednim društvima i državljanima Zajednice olakšati započinjanje poslovanja na njenoj teritoriji.398 Ona će, nakon stupanja na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, odobriti pri-vrednim društvima Zajednice tretman koji nije manje povoljan od tretmana koji daju sopstvenim privrednim društvima ili bilo kojem privrednom društvu iz treće zemlje, u zavisnosti ko je bolji.399 Zajednica će, kada je u pitanje osnivanje privrednih društava Crne Gore na njenoj teritoriji, postupiti na indentičan način. Ugovorne strane neće donijeti nikakve nove propise ili mjere kojima se uvodi diskriminacija privrednih dru-štava druge ugovorne strane, u odnosu na sopstvena privredna društva, u pogledu osnivanja na njihovoj teritoriji ili u pogledu njihovog poslovanja nakon osnivanja.400 Prema odredbama člana 58 privredno društvo iz Zajednice ili privredno društvo iz Crne Gore osnovano na teritoriji Republike Crne Gore, odnosno Zajednice imaće pravo da zapošljava, direktno ili preko neke od svojih podružnica ili filijala na teritoriji Republike Crne Gore, odnosno Zajednice, u skladu sa zakonodavstvom koje je na snazi u zemlji osnivanja, radnike koji su državljani država članica odnosno Crne Gore, pod uslovom da su oni ključno osoblje401 u smislu stava 2, kao i da ih zapošljavaju isključivo privredna društva, podružnice ili filijale. Poglavljem III, odnosno članovima 59-61 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, regulisana je oblast pružanja usluga. Zajednica i Crna Gora obavezuju se da će preduzeti neophodne korake kako bi se postepeno omogućavale da usluge pružaju privredna društva Zajednice, privredna društva Crne Gore ili državljani Zajednice ili državljani Crne Gore, poslovno nastanjeni na teitoriji ugovorne strane kojoj ne pripada lice kojem su te usluge namijenjene.402 Takođe, ugovorne strane se obavezuju da će dopustiti privremeno kretanje fizičkih lica koja pružaju usluge ili su zaposlena od strane davaoca usluga kao ključno osoblje. U poglavlju IV – Tekuća plaćanja i kretanje kapitala ugovorne strane se obavezuju da će, u slobodnoj konvertibilnoj valuti, odobravati sva plaćanja i transfere na tekuči račun platnog bilansa između Zajednice i Crne Gore, u skladu s odredbama člana

397 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 52, stav 1398 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 53, stav 1399 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 53, stav 1400 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 53, stav 3 401 Pod ključnim osobljem podrazumjevaju se osobe premještene unutar društva koje u organizaciji imaju rukovodeći položaj, koje

upravljaju poslovanjem privrednog društva, zatim osobe koje rade u organizaciji, koje posjeduju posebna znanja bitna za poslovanje društva.402 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 59, stav 1

134

VIII Statuta Međunarodnog monetarnog fonda. Stupanjem na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ugovorne strane će osigurati slobodno kretanje kapitala koje se odnosi na:403

direktna ulaganja u privredna društva koja su osnovana u skladu s zakonima •zemlje domaćina;potraživanja koja se odnose na komercijalne transakcije ili pružanje usluga •u kojima učestvuje lice koje ima prebivalište u jednoj od ugovornih strana, kao i na finansijske zajmove i kredite s rokom dospijeća dužim od jedne godine;portfeljske investicije i finansijske zajmove i kredite s rokom dospijeća •kraćim od godinu dana.

Prema odredbama člana 63 državljani država članica dobiće nacionalni tretman kada je riječ o sticanju nekretnina na teritoriji Crne Gore.404

U Glavi VI – Usklađivanje zakonodavstva, sprovođenje zakona i pravila o konku-renciji, Crna Gora se obavezala da će nastojati da osigura postepeno usklađivanje svojih postojećih zakona i budućeg zakonodavstva s pravnim propisima zajednice (acquis). Usklađivanje će započeti danom potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i postepeno će se proširiti na sve elemente Acquis-a Zajednice do kraja tranzicionog perida koji iznosi najduže pet godina.405 Član 73 – Konkurencija i druge ekonomske odredbe, koji je idetičan članovima 81, 82 i 87 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kojima se regulišu pravila konkurencije i državna pomoć.406 Svi postupci ugovornih strana suprotni ovom članu ocjenjivaće se na osnovu kriterijuma koji proizilaze iz primjene pravila o konkurenciji koji se primjenjuju u Zajednici, posebno članovi 81, 82, 86 i 87 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.407 Ukoliko jedna od ugovornih strana smatra da je neka određena praksa nespojiva sa uslovima predviđenim članom 73 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, ona može nakon konsultacija u okviru Savjeta za stabili-zaciju i pridruživanje preduzeti odgovarajuće mjere. Prema odredbama članova 78 i 79 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Crna Gora je obavezna uskladiti standarde

403 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 63, stavovi 1,2,4404 Prema ranijim propisima, fizička lica iz inostranstva nisu mogla biti vlasnici nekretnina na teritoriji Crne Gore. Pravo svojine su mogla

steći samo strana pravna lica, koja imaju isti tretman kao i domaća. To je otvorilo mogućnost za brojne zloupotrebe, jer su mnoga strana fizička lica samo „fiktivno“ registrovala preduzeće s ciljem kupovine nekretnina. Iz toga razloga Skupština Crne Gore je usvojila novi Zakon o svojinsko pravnim odnosima koji dozvoljava sticanje prava svojine na nepokretnostima stranim fizičkim licima pod uslovom uzajamnosti (vidi član 412 Zakona).

405 U ranoj fazi usklađivanje će biti fokusirano na osnovne elemente acquis-a koji se odnose na unutrašnje tržište, uključujući zakono-davstvo u oblasti finansija, pravosuđa, slobode i bezbjednosti, kao i na druge oblasti trgovine, a zatim u kasnijoj fazi će se fokusirati na ostale djelove acquis-a, vidi SSP, član 72.

406 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 73: stav 1 – sporazumi, odluke, povezana praksa između privrednih društava; stav 2 – zloupotreba dominatnog položaja; stav 3 – državna pomoć;

407 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 73, stav 2

135

zaštite potrošača u Crnoj Gori sa standardima Zajednice, kao i postepeno uskladiti svoje zakonodavstvo u oblasti uslova rada408, sa zakonodavstvom Zajednice.

Saradnja ugovornih strana u oblasti pravde, slobode i bezbjednosti (Glava VII) prvenstveno će imati za cilj jačanje nezavisnosti sudstva, unapređenje njegove efikasno-sti, kao i poboljšanje rada policije i drugih organa koji se bave sprovođenjem zakona.409 Takođe, saradnja će se odvijati u oblastima: viza granične kontrole, azila i migracija410; sprečavanja i kontrole ilegalnih imigracija411; pranja novca i finansiranje terorizma412; sprečavanja proizvodnje i trgovine nelegalnim drogama413; sprečavanja i suzbijanja organizovanog kriminala i drugih nelegalnih aktivnosti414; borbe protiv terorizma.415

Glava VIII nosi naziv Politika saradnje. Zajednica i Crna Gora će uspostaviti tijesnu saradnju u cilju doprinosa razvoju i rastu potencijala Crne Gore.416 Kroz saradnju u oblasti ekonomske i trgovinske politike Crna Gora će težiti uspostavljanju funkcionalne tržišne privrede i postepenom usklađivanju svojih politika s politikom Evropske ekonomske i monetarne unije. Saradnja će se uspostaviti i u sljedećim oblastima: Statistika – član 90; Bankarstvo, osiguranje i druge finansijske uskuga – član 91; Interna kontrola i eksterna revizija – član 92; Promocija i zaštita investicija – član 93; Modernizacija i prestrukturi-ranje industrije – član 94; Razvoj i jačanje malih i srednjih preduzeća – član 95; Turizam – član 96; Modernizacija i prestrukturiranje poljoprivrednog i agroindustrijskog sektora – član 97; Ribarstvo – član 98; Carine – član 99; Reforme crnogorskog fiskalnog sistema i prestrukturiranje poreske uprave – član 100; Socijalna politika – član 101; Podizanje nivoa opšteg obrazovanja i stručnog obrazovanja i obuke u Crnoj Gori – član 102; Unapređivanje kulturne saradnje – član 103; Promovisanje audiovizuelne industrije – član 104; Razvijanja informatičkog društva u Crnoj Gori – član 105; Prestrukturiranje i modernizacija saobraćajne infrastrukture u Crnoj Gori – član 108; Energetika – član 109; Nuklearna bezbijednost – član 110; Zaštita životne sredine – član 111; Istraživanje i tehnološki razvoj – član 112; Regionalni i lokalni razvoj – član 113; Razvoj efikasne i odgovorne državne uprave – član 114; U svim ovim oblastima, saradnjom će se prve-nstveno obuhvatiti prioritetne oblasti koje su povezane s acquis-em Zajednice.

Predviđena je mogućnost finansijske pomoći Crnoj Gori u vidu pomoći ili zajmova, uključujući zajmove Evropske investicione banke.417 Pomoć je uslovljena ispu-njavanjem političkih kriterijuma iz Kopenhagena, kao i rezultatima godišnjih izvještaja zemalja iz Procesa stabilizacije i pridruživanja.

408 Posebno u oblasti zdravstvene zaštite, zaštite na radu i jednakim mogućnostima.409 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 80410 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 82411 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 83412 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 84413 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 85414 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 86415 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 87416 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 88 417 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 115

136

Prema Glavi X – Institucionalne, opšte i završne odredbe predviđeno je osnivanje mješovitih tijela za praćenje implementacije Sporazuma: Savjet za stabili-zaciju i pridruživanje i Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje, kao i više pododbora u okviru ovih tijela. Sporazum se zaključuje na neodređeno vrijeme i svaka od ugovornih strana može ga otkazati, pod uslovom da obavijesti drugu ugovornu stranu.418 Sporazum stupa na snagu prvog dana drugog mjeseca koji slijedi nakon dana kada su ugovorne strane jedna drugu obavijestile o okončanju sopstvenih procedura odobravanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.419

3. PRIVREMENI SPORAZUM O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU Nakon potpisivanja Sporazuma o stablilizaciji i pridruživanju očekuje se

stupanje na snagu Privremenog sporazuma koji, za razliku od osnovnog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji stupa na snagu tek kad ga ratifikuju svih dvadeset i sedam država članica, stupa na snagu nakon dobijanja saglasnosti od strane pa-rlamenta države potencijalnog kandidata i Evropske unije. Po pravilu, privremeni sporazum stupa na snagu prvog dana drugog mjeseca nakon potpisivanja Spora-zuma o stabilizaciji i pridruživanju.420 Savjet Evropske unije u paketu usvaja odluku o zaključivanju i potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i privremenog sporazuma. Privremeni sporazum između Crne Gore i Zajednice stupio je na snagu 1. januara 2008. godine i primjenjivaće se do stupanja na snagu Sporazuma o sta-bilizaciji i pridruživanju.

Članom 139 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između evropskih zajednica i njihovih država članica i Republike Crne Gore, predviđena je mogućnost da pojedine odredbe, „naročito one koje se odnose na slobodno kretanje roba i na re-levantne odredbe o transportu, stupe na snagu putem Privremenog sporazuma između Zajednice i Crne Gore.“421 Privremenim sporazumom između Zajednice i Crne Gore obuhvaćene su odredbe osnovnog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju u oblasti trgovine, kao i odredbe koje direktno utiču na slobodno kretanje robe. To se odnosi na carinsku politiku i saradnju, kopneni saobraćaj u cilju osiguranja neograničenog tranzitnog saobraćaja preko Crne Gore i Evropske unije u cjelini, zatim na plaćanje i transfere, konkurenciju i ekonomske odredbe, kao i na intelektualnu, industrijsku i komercijalnu svojinu.422 Takođe, uključene su javne nabavke, kao i gotovo svi protokoli

418 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 133419 Ugovorne strane će odobriti Sporazum u skladu sa sopstvenim procedurama – član 138420 U slučaju Hrvatske privremeni sporazum stupio je na snagu 1. marta 2002. godine, četiri mjeseca nakon potpisivanja osnovnog

Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, dok je u Makedoniji stupio na snagu 1. juna 2001, manje od dva mjeseca nakon potpisivanja Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju,.

421 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 139422 Sekretarijat za evopske integracije Republike Crne Gore, „Euromont br. 6 – specijalno izdanje“, Podgorica, maj 2007, str. 53

137

i aneksi parafiranog Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.423 Iza ovog, jasno se može zaključiti da su stupanjem na snagu Privremenog sporazuma, zapravo stupile na snagu one odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koje se odnose na trgovinu i slobodu kretanja robe.

Privremeni sporazum između Zajednice i Crne Gore vodi uspostavljanju zone slobodne trgovine između Crne Gore i Evropske unije tokom petogodišnjeg perioda, pri čemu će nakon njegovog stupanja na snagu tržište Evropske unije biti liberalizovano za gotovo sve crnogorske proizvode.424

3.1. Mješovita tijela Republike Crne Gore i Evropske unije za praćenje implementacije Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

Privremenim sporazumom je predviđeno i formiranje privremenih zajedničkih tijela sa Evropskom unijom radi praćenja implementacije njegovih odredbi.

Članom 119 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju predviđeno je osnivanje Savjeta za stabilizaciju i pridruživanje, koji će nadzirati njegovu primjenu i sprovođe-nje. Savjet će razmatrati sva važna pitanja koja se pojave u okviru ovog Sporazuma i sva druga bilateralna ili međunarodna pitanja od obostranog interesa.425 Riječ je o mješovitom tijelu koje se sastoji od članova Savjeta Evropske unije i članova Komisije Evropskih zajednica, s jedne strane, i članova Vlade Republike Crne Gore s druge strane.426 Naizmjenično, u predsjedavanju se smjenjuju predstavnik Evropske zajednice i predstavnik Crne Gore u skladu sa odredbama utvrđenim poslovnikom Savjeta.427 Odluke Savjeta obavezujuće su za obje ugovorne strane koje su obavezne preduzimati mjere neophodne za sprovođenje tih odluka. Savjet za stabilizaciju i pridruživanje nadležan je za rješavanje sporova koji nastanu među ugovornim stra-nama. Naime, prema odredbama člana 129 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, svaka ugovorna strana Savjetu će prijaviti bilo kakav spor koji se odnosi na primjenu ili interpretaciju Sporazuma. Ako jedna ugovorna strana smatra da druga ugovorna strana nije uspjela ispuniti neku obavezu iz ovog Sporazuma, ona će, prije nego što preduzme odgovarajuće mjere, Savjetu dostaviti sve relevantne informacije koje su neophodne za temeljnu procjenu situacije, radi pronalaženja rješenja prihvatljivog za ugovorne strane.428 Stranke će prvo pokušati riješiti spor putem dobronamjernih konsultacija u cilju pronalaženja obostrano prihvatljivog rješenja.429 Na svakom sastanku Savjeta za stabilizaciju i pridruživanje raspravljaće se o sporu sve dok se

423 Od sedam pratećih aneksa i osam protokola, Privremeni sporazum ne obuhvata Aneks 6 i Protokol 4.424 Sekretarijat za evopske integracije Republike Crne Gore, „Euromont br. 6 – specijalno izdanje“, Podgorica, maj 2007, str. 53425 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 119426 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 120, stav. 1427 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 120, stav. 4428 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 129, stav. 4429 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 130, stav. 2

138

on ne riješi, ili dok se ne pokrene arbitražni postupak predviđen Protokolom 7. Spor će se smatrati riješenim kada Savjet donese obavezujuću odluku kojom se rješava predmet spora.430

Takođe, predviđeno je formiranje i Odbora za stabilizaciju i pridruživanje, koji će pomagati Savjetu u obavljanju njegovih dužnosti, i koji je sastavljen od predstavnika Savjeta Evropske unije i predstavnika Komisije Evropskih zajednica, s jedne strane, i predstavnika Vlade Republike Crne Gore, s druge strane.431 Savjet za stabilizaciju i pridruživanje može prenijeti neka svoja ovlašćenja na Odbor za stabili-zaciju i pridruživanje. U tom slučaju Odbor donosi svoje odluke u skladu sa uslovima utvrđenim u članu 121 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju.432

Prema odredbama člana 123, Odbor za stabilizaciju i pridruživanje može osnovati pododbore. Obaveza je da se prije isteka prve godine od dana stupanja na snagu Sporazuma, osnuju neophodni pododbori radi adekvatne implementacije Sporazuma.

Članom 125 Sporazuma predviđeno je osnivanje Parlamentarnog odbora za stabilizaciju i pridruživanje, koji će okupljati poslanike crnogorskog i evropskog parlamenta. Njihov zadatak biće, da kroz razmjenu mišljenja i gledišta, prate imple-mentaciju ovog sporazuma. Parlamentarnim odborom naizmjenično predsjedavaju, s jedne strane, Evropski parlament, i, s druge strane, Skupština Crne Gore, u skladu sa odredbama utvrđenim poslovnikom odbora.

4. SLOBODAN PROTOK ROBA (POGLAVLJE IV SSP)

Temelj svakog Sporazuma o ostabilizaciji i pridruživanju čine četiri slobo-de: sloboda kretanja robe, sloboda kretanja lica, sloboda pružanja usluga i sloboda prometa kapitala.433 Među navedenim slobodama, sloboda kretanja robe čini srce ili najosnovnije načelo Sporazuma, prije svega jer odredbe o slobodi kretanja robe stupaju na snagu ranije od ostalih odredbi u okviru Privremenog sporazuma, koji stupa na snagu odmah nakon potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Odredbe o slobodi kretanja robe regulisane su Glavom IV Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Zajednice i njenih država članica i Crne Gore, koja je podije-ljena je na dva dijela:

dio, koji se odnosi na carine i sa njima povezana pitanja;1. dio, koji se odnosi na zajedničke odredbe. 2.

430 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 129, stav. 3431 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 122, stav. 1432 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 122, stav. 3433 Vidi Sporazume o stabilizaciji i pridruživanju Hrvatske, Makedonije.

139

U prvom dijelu regulišu se osnovne carine i vremenski period postepenog ukidanja carina između Republike Crne Gore i Zajednice. Odredbama člana 18 dogovoren je tranzicioni period od najviše pet godina za postepeno otvaranje tržišta i usposta-vljanja zone slobodne trgovine između Evropske zajednice i Crne Gore. Sprovođenje tog člana uređuje Zakon o carinskoj tarifi.434 Članovi 16-23 odnose se na koncesije za industrijske proizvode sa posebnim osvrtom na industru čelika – Protokol 5 (Državna pomoć industriji čelika). Poglavlje II članovi 24-33 uređuju trgovinu poljoprivrednim i ribljim proizvodima. Tim su članovima prvenstveno pokrivene carine i kvote.

U drugom dijelu članovi 34-39 odnose se na pitanja vezana s carinama kao što su zabrana povećavanja carina, zabrana fiskalne diskriminacije, kao i mogućnosti udruživanja u carinsku uniju, područja slobodne trgovine s trećim zemljama, ali uz prethodne konsultacije unutar Savjeta za stabilizaciju i pridruživanje. Članovi 40-45 uređuju uglavnom mjere trgovačke politike kao i upućivanje na Protokol 3435, koji se odnosi na pravila porijekla proizvoda. Član 40 se odnosi na damping i subvencije, ostavlja mogućnost ugovornoj strani koja ustanovi da se u trgovini s drugom stranom pojavo damping da protiv takve prakse preduzme odgovarajuće mjere. Članom 41 – Zaštitna klauzula, strana uvoznica može preduzeti odgovarajuće zaštitne bilateralne mjere, ukoliko proizvodi druge ugovorne strane koji se uvoze na njenu teritoriju mogu izazvati ozbiljnu štetu ili poremećaje u domaćoj industriji ili privredi sličnih ili direktno konkurentnih proizvoda. Takođe, kada ispunjavanje odredbi ovog sporazuma izazove kritičnu nestašicu prehrambrenih ili drugih proizvoda značajnih za ugovornu stranu izvoznicu, ili reeksport u treću zemlju proizvoda na koji ugovorna strana izvoznica primjenjuje kvantitativna izvozna ograničenja, izvozne carine ili mjere ili dažbine s jednakim efektom, kao i kad navedene situacije izazovu ili bi mogle izazvati velike poteškoće za stranu izvoznicu, ta strana može preduzeti odgovarajuće mjere pod određenim uslovima i u skladu sa odgovarajućom procedurom.436 Zabrana diskriminacije između državljana država članica Evropske unije i državljana Crne Gore, kada su u pita-nju državni monopoli komercijalne prirode, zabranjena je članom 43. Član 45 reguliše dozvoljene zabrane ili ograničenja uvoza, izvoza ili tranzita robe, koje su opravdane iz razloga javnog morala, javne politike ili javne bezbjednosti; zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka; zaštite nacionalnog blaga umjetničke, istorijske ili arheološke vrijednosti, ili zaštite intelektualne, industrijske i komercijalne svojine, ili pravila koja se odnose na zlato i srebro. Član 46 odnosi se na izostanak administrativne saradnje.

434 Zakon o carinskoj tarifi Republike Crne Gore, prečišćen tekst, “Službeni list Republike Crne Gore”, br. 75/05 i 17/07, član 7 Zakona glasi: “Vlada Republike Crne Gore najkasnije u novembru tekuće godine za narednu godinu usklađuje nomenklaturu Carinske tarife sa Kombinovanom nomenklaturom Evropske unije, uz zadržavanje propisanih stopa carina. Vlada može mijenjati, odnosno dopunjavati Carinsku tarifu u skladu sa obavezama preuzetim na osnovu međunarodnih ugovora.”

435 Protoko III – Definicija pojma „proizvodi sa porijeklom“ i metode administrativne saradnje, (član 44 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju).

436 Vidi Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 42 – Klauzula o nestašici, stav 1

140

4.1. Industrijski proizvodi

Stupanjem na snagu Privremenog sporazuma o trgovini i srodnim pitanjima, omogućeno je Crnoj Gori da može da izvozi industrijske proizvode u Zajednicu bez plaćanja carina. Naime, Zajednica je ukinula uvozne carine kao i dažbine istog dejstva na industrijske proizvode porijeklom iz Crne Gore, kao i kvantitativna ograničenja i mjere istog dejstva.437 Zauzvrat, Crna Gora je ukinula carine, kao i dažbine istog dejstva na proizvode porijeklom iz Zajednice, osim za onu robu koja je navedena u Aneksu I.438 Ovim Aneksom industrijski proizvodi su podijeljeni u dvije kategorije, u zavisnosti od sposobnosti njihovih proizvođača da se prilagode otvorenoj tržišnoj utakmici. Cilj podjele je da se porizvodnja određenih proizvoda zaštiti, kako bi u do-gledno vrijeme mogla ojačati do mjere da se, u zoni slobodne trgovine sa Evropskom unijom, ravnopravno takmiči sa kvalitetnim i jeftinim evropkim proizvodima. Prvu listu (kategoriju) čine manje osjetljivi industrijski proizvodi (kamen, kreč, putnički automobil, obuća, šipke od aluminijuma i dr) za koje je predviđeno postepeno snižavanje carinskih stopa u naredne tri godine, i to tako što će na dan stupanja na snagu Sporazuma uvozne carine biti snižene na 80%, prve godine (1.januar) nakon toga na 50%, druge godine na 25 % osnovne carine. Nakon isteka tri godine biće u potpunosti ukinute. Što se tiče druge liste, nju čine više osjetljvi industrijski proizvodi (so, šamponi, vreće, kese, vrata, kalendari, kaputi i dr) za koje je predviđeno postepeno snižavanje carinskih stopa u dužem vremenskom periodu (narednih pet godina), i to tako što će na dan stupanja na snagu Sporazuma uvozne carine biti snižene na 85%, prve godine ( 1. januar 2008.) nakon toga na 70%, druge godine na 55%, treće godine na 40%, četvrte godine na 20% osnovne carine. 1. januara pete godine nakon stupanja na snagu Sporazuma preostale uvozne carina biće u potpunosti ukinute. Članom 23 predviđena je mogućnost bržeg snižavanja carina Crne Gore u trgovini sa Zajednicom nego što je to predviđeno Aneksom, ukoliko to dopusti njeno opšte privredno stanje kao i stanje odgovarajućeg privrednog sektora. Crna Gora i Zajednica su se obavezale da će stupanjem na snagu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju međusobno ukinuti sve izvozne carine i dažbine istog dejstva, kao i sva kvatitativna ograničenja i mjere istog dejstva na međusobnu trgovinu.439

Protokolom 5 – O državnoj pomoći industriji čelika data je mogućnost Crnoj Gori da u roku od pet godina od stupanja na snagu Privremenog sporazuma može dodijeliti državnu pomoć isključivo u svrhu restukturiranja preduzeća koja se bave proizvodnjom čelika, a koja posluju u otežanim uslovima.440 Crna Gora se obavezuje

437 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 20438 Aneks I – Crnogorske carinske koncesije na industrijske proizvode Evropskih zajednica (iz člana 21).439 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 22440 Protokol 5, stav 3, Crna Gora može dodijeliti pomoć industriji čelika pod uslovom:

Da to vodi dugoročnoj održivosti preduzeća koja koristi pomoć, pod normalnim tržišnim uslovima do isteka perioda restruk-•turiranja;

141

da dostavi Komisiji nacionalni program restrukturiranja i pojedinačne biznis plano-ve za svako preduzeće koje koristi pomoć za restrukturiranje, koji pokazuje da su gore navedeni uslovi ispunjeni. Formiraće se i organ za nadzor državne pomoći koji će ocjenjivati i odobravati pojedinačne biznis planove, i koji će, ukoliko se pokaže da pomoć nije odobrena nacionalnim programom obezbijediti refundiranje takve pomoći.

4.2. Poljoprivreda

Stupanjem na snagu Privremenog sporazuma Zajednica je ukinula sva kvantitativna ograničenja i mjere istog dejstva na uvoz poljoprivrednih proizvoda porijeklom iz Crne Gore. Takođe, ukinute su carine i dažbine istog dejstva na uvoz, osim za poljoprivredne proizvode obuhvaćene tarifnim brojevima 0102, 1201, 0202, 1702, 1702 i 2204 Kombinovane nomenklature. Za proizvode od mlade junetine de-finisane Aneksom II441 Zajednica je utvrdila carine na nivou 20% ad volarem carine i 20% specifične carine utvrđene Zajedničkom carisnkom tarifom Evropskih zajednica, u granicama godišnjih carinskih kvota od 800 tona iskazanih u neto težini trupova.442 Što se tiče koncesija na poljoprivredne proizvode porijeklom iz Zajednice, Crna Gora je ukinula sva kvantitativna ograničenja i mjere istog dejstva na uvoz tih proizvoda. Kada su u pitanju carine i dažbine istog dejstva, isto kao i kod industrijskih proizvoda, postoje tri liste (kategorije) poljoprivrednih proizvoda.443 Prvu listu čine proizvodi444 za koje je tržište lliberalizovano odmah, odnosno za te proizvode danom stupanja na snagu Privremenog sporazuma ukinule su se sve uvozne carine kao i dažbine istog dejstva. Drugu listu čine osjetljivi poljoprivredni proizvodi za koje je, u roku od pet godina od stupanja na snagu Privremenog sporazuma, predviđeno postepeno snižavanje carinskih stopa prema sljedećoj dinamici: prva godina 80%, druga godina 60%, treća godina 40% četvrta godina 20%, peta godina 0% MFN stope. U pitanju su sljedeći osnovni proizvodi: životinje za klanje, svinjsko meso i masnoća, ukrasno bilje i sadnice poljoprivrednog šumskog bilja, od povrća: luk šargarepa, mahunasto povrće, prerađevine od voća i povrća, neka alkoholna pića, jaja, duvan i dr. Tu spadaju i prerađeni poljoprivredni proizvodi:445 pivo, duvanski proizvodi, konditorski proizvodi,

Da su iznos i intezitet takve pomoći striktno ograničeni na najneophodnije, kako bi se obnovila održivost, i da se pomoć, gdje je •neophodno, postupno smanjuje;Da Crna Gora predstavi programe restrukturiranja koji su povazani sa globalnom racionalizacijom koja podrazumijeva zatvaranje •neefikasnih kapaciteta.Svako preduzeće koje se bavi proizvodnjom čelika, a koje koristi pomoć za restrukturiranje u najvećoj mogućoj mjeri će utvrditi kompezatorne mjere kojima se uravnotežava narušavanje konkurencije izazvano ovom pomoći.

441 Aneks II – Definicija proizvoda od mlade junetine (baby beef) navedenih u članu 26 (3)442 Predstavnici Evropske komisije su uvažili izložene dokumente pregovaračkog tima i predložili kvotu za izvoz mlade junetine od

800 t godišnje, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 26443 Aneks III – Crnogorske carinske koncesije za poljoprivredne proizvode iz Evropske zajednice (član 27).444 Konji, ptice, zečevi, žablji bataci, bob, krompir, kokosov orah, urme, ribizla, šljive, kafa, biber, pčenica, kukuruz i dr. 445 Protokol 1 – Trgovina prerađenim poljoprivrednim proizvodima (član 25).

142

neke vrtste bezalkoholnih i alkoholnih pića. Za proizvode sa treće liste ( više osjetljivi proizvodi446) predviđeno je da se u roku od pet godina carinska zaštita smanji do 50% postojećeg nivoa ( prve godine 90%, druge 80%, treće 70%, četvrte 60% i pete 50% MFN stope), i da na tom nivou (50%) ostane do potpunog integrisanja na tržište Evropske unije, tj. do punopravnog članstva Crne Gore u Evropskoj uniji.

Članom 33 Sporazuma, Crna Gora se obavezuje da obezbjedi zaštitu oznaka geografskog porijekla koje su registrovane u Evropskoj zajednici na osnovu Uredbe 510/2006 o zaštiti geografskih indikacija i oznaka porijekla za poljoprivredne i pre-hrambrene proizvode. Na teritoriji Crne Gore zabraniće se neovlašćena upotreba imena zaštićenih komunitarnim oznakama geografskog porijekla za uporedive poljoprivredne proizvode koji nisu u skladu sa specifikacijom geografske oznake. Posledice ove odredbe SSP je da će u Crnoj Gori postepeno iz prometa biti ukla-njani proizvodi čiji nazivi su odomaćeni, odnosno koji se redovno poistovjećuju sa komunitarnim oznakama geografskog porijekla.

4.3. Vina i alkoholna pića

Vino i alkoholna pića regulisana su posebnim protokolom447 kojim je pre-dviđena kvota za bescarinski izvoz crnogorskog vina u iznosu od 16 000 hl godišnje. To znači da crnogorski proizvođači mogu da izvoze vino u države članice Zajednice bez plaćanja carine do iznosa od 16 000 hl. Uzimajući u obzir da sadašnji izvoz ne prelazi 3 000 hl, možemo slobodno reći da je crnogorski pregovarački tim uspio u namjeri da zaštiti domaću proizvodnju, i obezbijedi njen budući razvoj. Za uvoz vina porijeklom iz Zajednice u Crnu Goru predviđena je znatni niža kvota od svega 1500 hl prve godina nakon stupanja na snagu Privremenog sporazuma, uz godišnje povećavanje od 500 hl do maksimalnih 3500 hl. Obaveza na strani Crne Gore je da donese pravnu regulativu kojom bi se regulisala proizvodnja i distribucija vina, što je ona i učinila donošenjm posebnog Zakona o vinu.448

4.4. Riba i riblji proizvodi

Stupanjem na snagu Privremenog sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, Zajednica je ukinula sva kvantitativna ograničenja i mjere s jednakim efektom na uvoz ribe i ribljih proizvoda porijeklom iz Crne Gore, kao i sve uvozne carine i mjere

446 Tu se ubrajaju osnovni poljoprivredni proizvodi: meso goveda, ovaca i koza svih kategorija, meso živine, soljeni i dimljeni proizvodi, mlijeko, pavlaka, jogurt, spanać, jagnjad za klanje, sir, med, paradaz, krastavci, paprika, spanać, mandarine, grožđe, dinje, lubenice, kruške, jabuke, trešnje, višnje, kajsije, breskve, šljive, jagode, maline, maslinovo ulje, prerađevine od mesa i prerađeni poljoprivredni proizvodi: mlječni namaz i prirodna i mineralna voda.

447 Protokol 2 – Vina i alkoholna pića (član 28).448 Zakon o vinu objavljen u Službenom listu Republike Crne Gore, broj 36 , 15 juna 2007, stupa na snagu 22. juna 2007.

143

istog dejstva, osim za one riblje proizvode koji su navedeni u Aneksu IV.449 Ovim Aneksom (Koncesije Evropske zajednice za riblje proizvode) za pastrmku, šarana, oradu i brancin predviđena je kvota na nivou od 20 tona po carisnkoj stopi 0% ( iznos do 20 t je oslobođen plaćanja uvozne carine), dok je za prerađene ili konzervirane riblje proizvode predviđena kvota 200 tona po carisnkoj stopi 6% za pripemljene ili konzervirane sardine, odnosno 12,5% za pripremljene ili konzervirane inćune. Četvrte godine nakon stupanja na snagu Sporazuma, obim kvote će se povećati na 250 tona pod uslovom da je najmanje 80% od ukupne količine prethodne kvote iskorišćeno 31.12. te godine. Za ostale riblje prerađevine predviđeno je postepeno snižavanje carinske stope i to prve godine 90%, treće godine 80%, pete i naredne godine 70% MFN stope.

Kada su u pitanju koncesije Crne Gore, ona je ukinula sva kvantitativna ograničenja i sve mjere istog dejstva na uvoz ribe i ribljih proizvode porijeklom iz Zajednice. Takođe je ukinula sve uvozne carine i dažbine istog dejstva, izuzev onih koje se odnose na riblje proizvode navedene u Aneksu V.450 U pitanju su pastrmka, orada i brancin za koje je određena kvota u iznosu od 20 tona, uz oslobađanje plaćanja carine do tog iznosa. Za pripremljene ili konzervirane sardine određena je kvota 20 tona po carinskoj stopi 50% (preko te kvote puna MFN stopa), dok je za pripremljeni ili konzervirani inćuni predviđena kvota 10 tona po stopi 50% (preko te kvote puna MFN stopa). Za ostale riblje prerađevine predviđeno je postepeno snižavanje carisnkih stopa, i to prve godine 80%, druge godine 70%, treće godine 60%, četvrte i naredne godine 50%.

Članom 31 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju Crna Gora i Zajednica su se sporazumjele da će u slučaju da uvoz proizvoda porijeklom iz jedne ugovorne strane koji podliježe koncesijama dodijeljenim shodno članovima 25-30, izazove ozbiljan poremećaj na tržištu ili u domaćim regulatornim mehanizmima druge ugovorne strane, započeti konsultacije radi pronalaženja odgovarajućeg rješenje. U međuvremenu pogođena strana može preduzeti odgovarajuće mjere do iznala-ženja konačnog rješenja.

5. KOMPARACIJA ČLANOVA UGOVORA O OSNIVANJU EVROPSKE ZAJEDNICE KOJIM SE REGULIŠE SLOBODA KRETANJA ROBA SA NJIMA ODGOVARAJUĆIM ČLANOVIMA SPORAZUMA O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJU

Kao što je već rečeno, sloboda kretanja roba predstavlja srž ili temelj Ugo-vora o osnivanju Evropske zajednice i uređena je članovima 23 do 38. Ova materija regulisana je i Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju između Republike Crne

449 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 29450 Aneks V – Crnogorske koncesije za riblje proizvode iz Evropske zajednice.

144

Gore i Zajednice (Glava IV, članovi 18-48), uz izuzetak carinske unije i zajedničke poljoprivredne politike. Ako uporedimo odredbe člana 18 Sporazuma o stabiliza-ciji i pridruživanju sa odredbama čana 23 pomenutog ugovora možemo primijetiti izuzetnu sličnost:

„Zajednica i Crna Gora će postepeno uspostavljati područje bilateralne slobodne trgovine tokom perioda koji će trajati najviše pet godina od stupanja na snagu ovog sporazuma, u skladu sa odredbama ovog sporazuma i odredbama Opšteg sporazuma o carinama i trgovini iz 1994. godine i Svjetske trgovinske organizacije.“451

Ista je situacija i sa članom 45 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju dozvoljena ograničenja, koji je tekstualno identičan članu 30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice:

„Ovim sporazumom se ne sprečavaju zabrane ili ograničenja uvoza, izvoza ili tranzita robe, opravdani iz razloga javnog morala, javne politike ili javne bezbjednosti; zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka; zaštite nacionalnog blaga umjetničke, istorijske ili arheološke vrijednosti, ili zaštite intelektualne, industrijske i komercijalne svojine, ili pravila koja se odnose na zlato i srebro. Međutim, takve zabrane ili ograni-čenja neće predstavljati sredstvo proizvoljne diskriminacije ili prikriveno ograničavanje trgovine između ugovornih strana.“

Odredbe člana 36 podsjećaju na već pomenuti stari član 12 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (sadašnji član 25 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice) koji se primjenjivao u toku tranzicionog perioda do potpunog ukidanja carina i dažbina istog dejstva između država članica, odnosno do usposta-vljanja carinske unije:

„Danom stupanja na snagu ovog sporazuma u trgovini između Zajednice i Crne Gore neće biti uvedene nove uvozne ili izvozne carine ni dažbine s jednakim efektom, niti će se povećavati one koje se već primjenjuju.“452

Takođe, član 37 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju sličan je članu 90 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, koji zabranjuje naplaćivanje diskriminatornih i zaštitnih poreza na proizvode porijeklom iz drugih država članica Evropske unije:

„Zajednica i Crna Gora uzdrža)će se od uvođenja i ukinuće, ukoliko postoji, svaku unutrašnju mjeru ili praksu fiskalne prirode kojom se proizvodi jedne ugovorne strane,

451 Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, član 18452 Stari član 12 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice koji je zamijenjen današnjim članom 25 Ugovora o osnivanju

Evropske zajednice.

145

direktno ili indirektno, diskriminišu u odnosu na slične proizvode porijeklom s teritorije druge ugovorne strane.“

Članovi 20, 21, i 22 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji se odnose na industrijske proizvode, kao i članovi 26, 27, 29 i 30 istog sporazuma koji se odnose na poljoprivredne proizvode podsjećaju na član 25 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, koji zabranjuje carine na uvoz i izvoz kao i druge dažbine istog dejstva između država članica, i na članove 28 i 29 istoimenog ugovora, kojima se zabranjuju kvantitativna ograničenja i mjere istog dejstva.

Da li se na osnovu upoređivanja pojedinih članova Sporazuma i Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i utvrđivanje njihove tekstualne sličnosti, odnosno identičnosti može zaključiti da odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju treba tumačiti u skladu sa odredbama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, odnosno da li se prilikom utvrđivanja pravog značenja odredbi Sporazuma, trebaju primijeniti postojeći slučajevi kojima je Evropski sud pravde tumačio slične odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice? U odgovoru na ovo pitanje treba pomenti da se Crna Gora članom 72 Sporazuma obavezala da će osigurati postepeno usklađivanje svojih postojećih zakona i budućeg zakonodavstva sa pravim propisima Zajednice (acquis communautaire), a acquis uključuje slučajeve Suda pravde. Na osnovu toga može se zaključiti da ne samo odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, već i postojeće i buduće pravne propise treba tumačiti u svjetlu evropskog prava. U svakom slučaju, treba uzeti u obzir i činjenicu da nekada članovi Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju zahtijevaju različito tumačenje od onoga koje je Sud dao sličnim članovima Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, iz razloga što se njihova svrha i ciljevi razlikuju. Najbolji primjer za to je slučaj Polydor453 u kojem se tuženi upravo pozvao na sličnost između članova 14 (2) i 23 Ugovora između Evropske ekonomske zajednice i Portugalske repubilike i tadašnjih454 članova 30 i 36 Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice, kao razlog da bi se na odredbe Ugovora između Evropske ekonomske zajednice i Portugalske republike primijenila sudska praksa Evropskog suda pravde koja u kontekstu Zajednice određuje odnos između zaštite industrijske i trgovačke svojine i odredaba o slobodi kretanja robe. Naime, glavni postupak odnosi se na tužbu zbog povrede autorskih prava podnesenu protiv dva britanska preduzeća „Harlequin“ i „Simons“ koji su uvozili gramofonske ploče iz Portugalije u Veliku Britaniju bez prethodno pribavljene saglasnosti vlasnika autorskih prava, ili njegove isključive licence u Ujedinjenom Kraljevstvu. Tuženi (Harlequin i Simons) su istakli u svojoj odbrani da se vlasnik autorskih prava ne može pozvati na to pravo kako bi ograničio uvoz proizvoda u državu članicu Zajednice ukoliko je takav

453 Slučaj Polydor Ltd. And RSO Records INC. V Harlequin Record Shos Ltd. And Simons Records Ltd., (1982) ECR 329. 454 Važno je napomenuti da je član 30 Ugovora o Evropskoj ekonomskoj zajednici danas član 28 Ugovora o osnivanju Evropske

zajednice, a član 36 je danas član 30.

146

proizvod bio zakonito stavljen na tržište u Portugaliji od strane vlasnika autorskih prava ili uz njegovu saglasnost. U prilog toj tvrdnji oni se pozivaju na član 14 (2) i 23 Ugovora između Evropske ekonomske zajednice, i Portugalije iz 1972.godine, ističući da se te odredbe zasnivaju na istim načelima kao i članovi 30 (28) i 36 (30) Ugovora između Evropske ekonomske, te ih skladno tome treba interpretirati na sličan način. Prema dobro utvrđenoj praksi Suda uživanje prava industrijske i trgovačke svojine od strane vlasnika, uključujući i komercijalnu eksploataciju autorskih prava kako bi se spriječio uvoz u državu članicu proizvoda iz druge države članice u kojoj je taj proizvod bio zakonito stavljen na tržište od strane vlasnika autorskih prava, ili uz njegov pristanak, predstavlja mjeru istog dejstva u smislu člana 30 (28) Ugovora i ta mjera nije opravdana zbog potrebe zaštite industrijske i trgovačke svojine u smislu člana 36 (30) Ugovora. Sud pravde je u postupku po prethodnom mišljenju konstatovao da i ako postoji sličnost između odredbi člana 14 (2)455 i 23456 Ugovora između Evropske ekonomske zajednice i Portugalije, to nije dovoljan razlog da bi se na odredbe Ugovora sa Portugalijom mogla primijeniti gore navedena sudska praksa. Domašaj te prakse mora se odrediti u svijetlu ciljeva i aktivnosti Zajednice. Ugovor zaključen sa Portugalijom nema istu svrhu kao Ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici, koji osnivanjem zajedničkog tržišta i postupnim ujednačavanjem ekono-mskih politika država članica nastoji ujediniti nacionalna tržišta u jedinstveno tržište. Svrha Ugovora sa Portugalijom je da se učvrste i prošire ekonomski odnosi između Zajednice i Portugalije, i da se osigura skladni razvoj trgovine u svrhu doprinosa radu na izgradnji Evrope. Na kraju, Sud pravde je zaključio da zabrana uvoza u Zajednicu proizvoda koji imaju porijeklo iz Portugalije, koja se zasniva na zaštiti autorskih prava, opravdana u okviru pravnog uređenja ugovora o slobodnoj trgovini uspostavljenog članom 23 Ugovora sa Portugalijom. Takva pravna zabrana ne predstavlja sredstvo svojevoljne diskriminacije ili prikriveni oblik ograničenja trgovine u smislu druge rečenice tog člana.

6. USKLAĐIVANJE ZAKONODAVSTVA SA ACQUIS (POGLAVLJE VI SSP)

Sporazumom o stabilizaciji pridruživanju, Crna Gora je preuzela na sebe oba-vezu da uskladi zakonodavsto s pravnim tekovinama EU (acquis communautaire). Ova obaveza je predmet regulisanja naslova VI SSP, članovi 72-79. Usklađivanje zakonodavstva s propisima EU je neophodno kako bi se omogućilo ispravno fun-

455 Član 14, stav 2 Ugovora između Evropske ekonomske zajednice i Portugalije: „Kvantitativna ograničenja na uvoz biće ukinuta 1. januara 1973. godine i sve mjere istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja na uvoz biće ukinuta najkasnije do 1. januara 1975.“

456 Član 23 Ugovora između Evropske ekonomske zajednice i Portugalije: „Ugovor ne isključuje zabrane ili ograničenja uvoza...koja su opravdana na osnovu ...zaštite industrijske i trgovačke svojine...Takve zabrane ili ograničenja ne smiju predstavljati sredstvo svojevoljne diskriminacije ili prikriveni oblik ograničenja trgovine između ugovornih strana“

147

kcionisanje zone slobodne trgovine između Crne Gore i EU. Stvaranje zone slobodne trgovine praktično je nezamislivo ukoliko bi dva pravna sistema, crnogorski i sistem EU funkcionisali odvojeno. Sporazum jasno definiše obaveze Crne Gore u pogledu rokova i oblasti pravnih tekovina EU sa kojima će uskladiti svoje zakonodavstvo. U pitanju su sledeće oblasti: zaštita konkurencije (članovi 73 i 74), zaštita prava intelektualne svojine (član 75), dodjela javnih nabavki (član 76), standardizacija i usklađenosti tehničkih propisa (član 77) i zaštita potrošača (član 78). Svaka od ovih oblasti jedno je od 35 poglavlja pravnih tekovina EU. Prije nego što postane članica Crna Gora mora da uskladi svoje zakonodavstvo sa svih 35 poglavlja pravnih teko-vina. U ostalim poglavljima pravnih tekovinaEU, koja nisu pomenuta u Naslovu VI, Crna Gora preuzima obavezu postepenog usklađivanja, ali bez postavljanja rokova u kojma će usklađivanje obaviti. Takođe, bitno je napomenuti da se usklađivanjem ne smatra samo zakonodavna aktivnost , tjs. donošenje zakona i pozakonskih akata, nego i efikasna primjena tih akata, koja zahtijeva prethodnu izgradnju administra-tivnih i sudskih kapaciteta za njihovu primjenu.

Uklanjanjem carinskih i vancarinskih barijera za izvoz na unutrašnje tržište EU ne prestaje dejstvo unutrašnjih pravila EU koja regulišu uslove stavljanja u promet na unutrašnjem tržištu određenih proizvoda, prema njihovim tehničkim karakte-ristikama i osobinama. Riječ je o aktima sekundarnog zakonodavstva uredbama, upustvima odlukama koji regulišu jednake uslove učešća na tržištu za sve igrače i njihove proizvode bez diskriminacije po osnovu sjedišta i porijekla. Navedeni propisi sa stanovišta spoljne trgovine mogu imati dejstvo tehničkih necarinskih barijera. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju ne uvodi pretpostavku uzajamnog prizna-nja tehničkih propisa strana ugovornica, odnosno ne podrazumjeva pretpostavku usaglašenosti crnogorskih proizvoda sa propisima EU i obrnuto. Nije dovoljno da domaća roba ispunjava važeće domaće tehničke propise i standarde i da je praćena domaćim sertifikatima koji to potvrđuju da bi joj bio otvoren put na tržište EU. Iako Sporazum ne uvodi pretpostavku usaglašenosti, on članom 77 pokazuje put (način) kako je za konkretne proizvode, i prije stupanja u punopravno članstvo postići. Prema odredbama ovog člana „Crna Gora će preduzeti neophodne mjere kako bi postepeno postigla usaglašenost s tehničkim propisima Zajednice“, i obavezuje se da zaključi „Sporazum o ocjeni usaglašenosti i prihvatanju industrijskih proizvoda kada zakonski okvir i procedure u Crnoj Gori budu dovoljno usaglašeni s procedurama Zajednice i kada bude dostupna odgovarajuća ekspertiza“.

7. REZIME

Parafiranjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Evropske zajednice i njenih država članica i Republike Crne Gore 15. marta 2007. godine nastalo je novo razdoblje u odnosima Crne Gore i Evropske unije. Njegovim potpisivanjem

148

15. oktobra 2007. godine Crna Gora je stekla status „potencijalnog kandidata“ za članstvo u Evropskoj uniji i perspektivu njenog punopravnog člana. Crna Gora, kao ustalom i sve države koje namjeravaju da postanu punopravne članice Evopske unije, moraju se upoznati sa sveobuhvatnom materijom evropskog prava koja se odnosi na slobodu kretanja, a pogotovo na slobodu kretanja robe, jer kao što smo rekli, odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koje se odnose na trgovinu i slobodu kretanja robe, stupile su na snagu u okviru Privremenog sporazuma 1. januara 2008. godine. Sve zemlje koje namjeravaju da se priključe Evropskoj uniji moraće da prihvate standarde koje je Sud pravde usvojio, primjenjujući i tumačeći odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kojima se reguliše sloboda kre-tanja robe. Na pitanja koje su dažbine istog dejstva kao i carine, u čemu se ogleda razlika između njih i unutrašnjih poreza, koje su to mjere koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja, koji su to slični, a koji konkurentni proizvodi, Sud pravde je dao odgovor, rješavajući brojne slučajeve poput Commision v Italy457 (kada je dao definiciju novčanih dažbine istog dejstva), Dassonville458 (dao definiciju mjera istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja), Cassis de Dijon459 (jednako primjenji-ve mjere istog dejstva), Keck460, (suzio Dassonville formulu praveći razliku između prodajnih i proizvodnih aranžmana), i mnoge druge. Nacionalni sudovi država koje namjeravaju da postanu punopravni članovi Evropske unije, moraju se upoznati sa praksom Suda pravde. Iako im pravo Evropske unije ne nameće, niti može nametnuti obavezu usklađivanja, oni moraju postojeće i buduće pravne propise tumačiti u skadu sa evropskim pravom.

Sloboda kretanja robe je oblast evropskog prava koja je od velikog značaja za Crnu Goru zato što njen Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sadrži odredbe o slobodi kretanja i ona ima i pravnu i političku obavezu da ga implementira. Izvje-sni članovi Glave IV, kojom se reguliše sloboda kretanja robe, skoro su tekstualno identični članovima Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kojima se reguliše slo-boda kretanja robe. Utvrđivanje pravog značenja odredbi Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju zahtijeva uzimanje u obzir analizu slučajeva pred Sudom pravde u kojima su tumačene paralelne odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Međutim, na slučaju Polydor461 vidjeli smo da odredbe različitih vrsta ugovora, čak i kada su tekstualno identične, mogu biti interpretirane na različit način. Sličnost teksta Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i ugovora sa trećom državom nije dovoljan razlog za primjenu sudske prakse Evropskog suda pravde pri tumačenju sporazuma sa trećim državama. Razlozi koji se odnose na tumačenje članova 30 i 36

457 Slučaj 24/68, Commission v Italy (1969) ECR 193.458 Slučaj 8/74, Procureur du Roi v Dassonville (1974) ECR 837. 459 Slučaj 120/78, Rewe Zentrale AG Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein, (1979) ECR 649.460 Združeni slučajevi C – 267 – 268/91, Keck i Mithouard (1993) ECR I-6097.461 Slučaj 270/80, (1982) ECR 329.

149

Ugovora o osnivanju Evropske zajednice (danas članovi 28 i 30) ne primjenjuju se u kontekstu odnosa između Zajednice i Portugalije. Odatle proizilazi da se ni odredbe Sporazuma o pridruživanju između Portugalije i Zajednice, odnosno u našem slučaju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, ne mogu interpretirati mutatis mutandis kao odredbe Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.

Odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, kao i sekundarno pravo koje iz njega proizilazi moraju biti tumačeni i primijenjeni u kontekstu pravne te-kovine evropskog prava – acquis communautaire462. Ta obaveza proizilazi iz člana 72 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između Zajednice i Crne Gore. Potpi-sivanjem Sporazuma Crna Gora će morati započeti usklađivanje svojih postojećih zakona i budućeg zakonodavstva sa pravnim propisima Zajednice, i postepeno će ga proširivati na sve elemente Acquis-a do kraja tranzicionog perioda. Takođe, Ustav Crne Gore propisuje da međunarodni ugovori imaju primat i veću pravnu snagu od unutrašnjeg prava463. Harmonizacija domaćeg sa evropskim pravom nije samo pravna, to je i politička obaveza Crne Gore, jer tako nalaže njen javni interes izražen deklaracijama zakonodavne i izvršne vlasti.464

Odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju predviđeno je formi-ranje Savjeta za stabilizaciju i pridruživanje koji će se sastojati od članova Savjeta Evropske unije i članova Komisije Evropskih zajednica, s jedne strane, i članova Vlade Crne Gore, s druge strane.465 Savjet će, između ostalog, biti nadležan za rješavanje sporova koji nastanu između Zajednice i Crne Gore. Sasvim je jasno da će „evropski“ članovi Savjeta (članovi Savjeta Evropske unije i Komisije) prilikom rješavanja spo-rova, tumačenja i primjene odredbi Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju slijediti dosadašnju praksu Evropskog suda pravde.

Neke odredbe Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju nije moguće primi-jeniti bez njihove prethodne interpretacije u kontekstu pravne tekovine evropskog prava. Primjer je član 73 Sporazuma koji sadrži pravila o konkurenciji i koji propisuje da će se svi postupci suprotni ovom članu ocjenjivati na osnovu kriterijuma koji proizilaze iz primjene pravila o konkurenciji koji se primjenjuju u Zajednici, pose-bno članova 81, 82, 86, 87 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i instrumenata za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice. Crna Gora je obavezna ne samo da primjenjuje pravila konkurencije već i instrumente za tumačenje koje su usvojile institucije Zajednice. Sličan stav nalazimo i u drugima sporazumima o stabilizaciji i pridruživanju.

462 Kao opšti pojam „acquis communautaire“ obuhvata sve ono što su evropske zajednice postigle na pravno, političkom, ekonomskom i administrativnom planu radi ostvarivanja ciljeva koji su postvaljeni pred Evrospku zajednicu, a kasnije pred Evropsku uniju, vidi Vukadinović R, Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2006

463 Vidi član 9 Ustava Crne Gore.464 Deklaracija Skupštine Republike Crne Gore o pridruživanju Evropskoj uniji od 8. juna 2005. godine i Deklaracija o dinamiziranju

procesa pristupanja Evropskoj uniji Vlade Republike Crne Gore od 27. aprila 2006. godine.465 Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, član 120

150

Potpisivanjem Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju između Zajednice i njenih država članica i Crne Gore, odnosno stupanjem na snagu 1. januara 2008. godine Privremenog sporazuma o trgovini i srodnim pitanjima, Crne Gora je dobila pravni izvor ustavnog značaja. Sporazum predstavlja okvir za politički i pravni pre-obražaj Crne Gore na njenom putu prema članstvu u Evropskoj uniji, koji je izražen kao političi cilj i javni interes. Put približavanja Crne Gore Evropskoj uniji uslovljen je političkim činiocima, ali brzina tog proces zavisi i od ekonomskih činilaca. Po pra-vilu, brži ekonomski razvoj država kandidata popravlja njene šanse za punopravno članstvo.

153

LITERATURA

I Knjige:

Andenas M. and Wulf-Hennening Roth, 1. Services and Free Movement in EU Law, Oxford University Press, 2004.Barnard C, 2. The Substantive Law of the EU, the Four Freedoms, Oxford Unive-rsity Press, 2004.Barnard C, and Scott, J (eds.), 3. The Law of the Single European Market, Oxford University Press, 2002.Baquero CRU4. Z Julio, Between Competition and Free Movement, The Econo-mic Constitutional Law of the European Community, Hart Publishing, Oxford Portland, 2002.Burrows F, 5. Free movement in European Community Law, Oxford University Press, 1987.Cecchini, P, 6. The European Challenge-1992, Gower, 1988. Chalmers D, 7. European Union Law, Text and Materials, Cambridge University Press, 2006. Fairhurst J, 8. Law of the European Union (The Foundation Studies in Law Series, Longman, Pearson Education, Harlow, 2006.Glayston J, 9. European Economics and Law, Competition – Single Market – Trade, Palladian Law Publishing, Beach Road Bembridge, 1999.Green, N, Hartley, T.C, and Usher, J.A, 10. The legal Foundations of the Single European Market, Oxford University Press, 1991.Hartley T, 11. European union Law in a global context, Cambridge, 2004.Holland, M, 12. European integration from Community to Union, Printer, 1993. Jarvis M, 13. The application of EC law by National Courts: The Free Movement of Goods, Oxford University Press, 1998.Janjević M, „14. Ugovor o Ustavu za Evropu“, Službeni glasnik, Beograd, 2005.Jukka Snell, 15. Goods and Services in Ec Law: a study of the relationship between the freedoms, Oxford University Press, 2002.K16. ovač Oskar, Konstitutivni elementi jedinstvenog tržišta u Evropskoj uniji i u Socijalističkoj Republici Jugoslaviji, Beograd, 1994. Lopandić D, 17. Osnivački ugovori Evropske unije, Beograd, 2003.Misita N, 18. Osnovi prava Evropske unije, Sarajevo, 2007.Monar, J, and Wessels, W, The European union after the Treaty of Amsterdam, 19. Continuum, 2001.Oliver P, 20. Malcolm JARVIS, Free Movement of Goods in the European Community, Under Articles 28 to 30 the EC Treat, Sweet and Maxwell, London, 2003.

154

Oliver P, 21. Free Movement of Goods in the EC, Sweet – Maxwell, 3rd edn, 1996.Paul Craig Grainne de Burca, 22. EU Law, Text, Cases, and Materials, Oxford Uni-versity Press, 2003.Prokopijević M, 23. Evropska Unija – Uvod, Beograd, 2005.Snyder F, 24. International Trade and Customs Law of the European Union, Bu-tterorths, 1998.Stefanović Z, 25. Pravo Evropske unije, Beograd, 2005.Tillotson John, Foster N, 26. Text, Cases and Materials on European Union Law, Routledge Cavendish, 2003.Tomić, M, D, Horak, H, Šoljan, V, Kaufman, J, 27. Europsko tržišno pravo, Zagreb, 2006.Vukadinović R, 28. Pravo Evropske unije, Kragujevac, 2006.Vinter J, 29. Pravo Evropske unije, Materijali za kurs, CID, Podgorica, 2006.Woods L, 30. Free movement of Goods and Services Within the European Commu-nity, Ashgate, Aldershot, 2004.

II Članci:

1. Barents, R, „Charges of Equivalent Effect to Customs Duties“, 15 CMLRev 415, 1978.

2. Bernard, C, „Discrimination and Free Movement in Ec Law”, ICLQ 82, 1996.3. Chalmers, D, „Repackaging the Internal market-The ramifications of the Keck

Judgement“, 19 ELRev. 385, 1994.4. Centar za građansko obrazovanje, Elektronski časopis za evropske integracije

5. Centar za građansko obrazovanje, Elektronski časopis za evropske integracije br. 3-19, Podgorica, 2006.6. Crosby, S, „The Single market and the Rule of Law“, 16 ELRev. 451, 1991.7. Dauses A. M, „The System of the Free Movement of Goods in the European

Community“, The American Journal of Comparative Law 33, 1985.8. Evans A. C, „Economic Policy and The free Movement of Goods in EEC Law“,

International and Comparative Law Quarterly 32, 1983.9. Ginter C, „Free Movement of Goods and Parallel Imports in the International

Market of EU“, European Journal of Law Reform, Vol. VII. no. ¾, 2006.10. Koutrakos, P. „On Groceries, Alcohol and Olive Oil: More on free Movement

of Goods after Keck”, 26 ELRev. 391, 2001.11. Leidenmuhler F, „The Free Movement of Goods within an Ec-wide Market:

Still a work in progress“, Cardozo J. Of int l – Comp.Law, 2004. McGee, A, and Weatherill, S, „The Evolution of the Single market-Harmonisa

br. 1-3, Podgorica, 2005.

155

12. McMahon J, „Current Developments European Community Law“, Internatio

nal wand Comparative Law Quarterly 50, 2001. 13. Ministarstvo za ekonomske odnose i evropske integracije RCG, Euromont

br. 1-6, Podgorica, 2005. 14. Mortelmans, K, „The Common Market, the Internal market and The Single

market, What is in a Market”, 35 CMLRev. 101, 1998.15. Reich, N, „The Novembar Revolution of the European Court of Justice: Keck,

Meng and audi Revisted”, 31 CMLRev. 459, 1994.16. Sun, J, -M, Pelkmans, J, „Regulatory Competition and the Single Market“, 33

JCMS 67, 1995.17. Vlada Republike Crne Gore, „Akcioni plan za jačanje administrativnih kapaci

teta za primjenu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju“, Podgorica, 2006. - “Akcioni planovi za realizaciju pregovora iz inoviranog Evropskog partner

stva sa kvartalnim izvještajima o realizaciji aktivnosti i obaveza u vezi sa procesom stabilizacije i pridruživanja“, Podgorica, 2006.

- “Strategija podsticanja izvoza”, Podgorica, 2006. - “Agenda ekonomskih reformi”, 2002-2007, Podgorica, 2002.18. Weiler, J, „The Transformation of Europe”, 100 Yale LJ 2403, 1991.19. Wils, W,P,J, „The search for the Rule in Article 30 EEC: Much Ado About No

thing?”, 18 ELRev 475, 1993. 20. White, E, “In Search of the Limits to Article 30 of the EEC Treaty”, 26 CMLRev.

235, 1989.

tion or Liberalisation“, 53 MLR 578, 1990.

157

SADRŽAJ

CITIRANI SLUČAJEVI ............................................................................................................5PREDGOVOR .......................................................................................................................... 11

PRVI DIOGlava prva

ISTORIJAT EVROPSKIH INTEGRACIJA

1. Ideje o ujedinjavanju Evrope ....................................................................................... 132. Osnivanje Evropske zajednice za ugalj i čelik - Pariski ugovor.......................... 143. Evropska ekonomska zajednica i Evropska zajednica za atomsku energiju –

Rimski ugovori .................................................................................................................. 16 3.1. Evropska ekonomska zajednica ......................................................................... 16 3.2. Evropska zajednica za atomsku energiju ........................................................ 19

4. Jedinstveni evropski akt i dalje mjere integracije ................................................. 195. Nastanak Evropske unije-Ugovor iz Mastrihta ....................................................... 206. Evropska unije prema Sporazumu iz Amsterdama. .............................................. 227. Ugovor iz Nice .................................................................................................................. 238. Lisabonski (Reformski) ugovor .................................................................................... 259. Rezime ................................................................................................................................ 28

Glava drugaUNUTRAŠNJE TRŽIŠTE EVROPSKE UNIJE I OSNOVNE SLOBODE

1.Uvodni osvrt ...................................................................................................................... 292. Evolucija zajedničkog u unutrašnje tržište Evropske unije ................................ 293. Definisanje zajedničkog, unutrašnjeg ili jedinstvenog tržišta ......................... .334. Četiri osnovne slobode ................................................................................................. 35 4.1 Sloboda kretanja robe ........................................................................................ 36 4.2. Sloboda kretanja lica ......................................................................................... 36 4.3. Sloboda kretanja usluga ................................................................................... 38 4.2. Sloboda kretanja kapitala ................................................................................ 41

5. Rezime ................................................................................................................................ 43

158

DRUGI DIOGlava prva

SLOBODA KRETANJA ROBE U EVROPSKOJ UNIJI1. Uvod .................................................................................................................................... 44 1.1.Definisanje pojma„roba“ ................................................................................... 45 1.2. Odnos sa drugim slobodama.......................................................................... 48 1.2.1. Odnos između robe i ljudi ............................................................................ 48 1.2.2. Odnos između robe i kapitala ..................................................................... 49 1.2.3. Odnos između robe i usluga ........................................................................ 49

2. Carine, dažbine koje imaju isto dejstvo (članovi 23-25, Ugovora o osnivanju Evropske zajednice) ..................................... 50

2.1. Uvod ....................................................................................................................... 502.2. Carinska unija ...................................................................................................... 512.3. Dažbine istog dejstva kao i carine ................................................................ 53

2.4. Dozvoljene dažbine .......................................................................................... 56 3. Unutrašnji porezi ............................................................................................................ 57 3.1. Struktura odredbi o porezima ....................................................................... 57

3.2. „Slična“ roba (član 90, stav 1 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice ) .......................... 59

3.3. Direktna diskriminacija .................................................................................... 603.4. Indirektna diskriminacija ................................................................................. 613.5. Objektivna opravdanost .................................................................................. 623.6. Roba koja je u konkurenciji (član 90, stav 2 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice) .......................... 633.7. Odnos između stava 1 i stava 2 člana 90 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice ......................................................... 64

3.8.Odnos između člana 90 i člana 25 Ugovora o osnivanju ....................... 65

4. Kvantitativna ograničenja i mjere koje imaju isto dejstvo (članovi 28-30 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice) ...................................... 68 4.1. Uvodni osvrt ........................................................................................................ 68

4.2. Kvantitativna ograničenja ............................................................................... 684.3. Mjere koje imaju isto dejstvo kao i kvantitativna ograničenja ............ 71

4.3.1. »Sva trgovačka pravila« ........................................................................... 75 4.3.2. »Propisana od strane država članica« ................................................. 77 4.3.3. »direktno ili indirektno, stvarno ili potebncijalno« ......................... 79

4.4. Nejednako primjenjive mjere ........................................................................ 80

1

159

Glava drugaSLOBODA KRETANJA ROBE

U SPORAZUMU O STABILIZACIJI I PRIDRUŽIVANJUIZMEĐU EVROPSKIH ZAJEDNICA I NJIHOVIH DRŽAVA ČLANICA

I REPUBLIKE CRNE GORE (POGLAVLJE IV)

1. Uvod ..................................................................................................................................126

2. Struktura odredbi Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ...........................130

3. Privremeni sporazum o stabilizaciji i pridruživanju ...........................................136 3.1. Mješovita tijela Republike Crne Gore i Evropske unije za praćenje implementacije Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ...................137

4. Slobodan protok robe ..................................................................................................138 4.1. Industrijski proizvodi ........................................................................................140 4.2. Poljoprivreda .......................................................................................................141 4.3. Vina i alkoholna pića .........................................................................................142 4.4. Riba i riblji proizvodi .........................................................................................142

5. Komparacija članova Ugovora o osnivanju Evropske zajednice kojim se reguliše sloboda kretanja roba sa njima odgovarajućim članovima Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ...........................................................................................................................143

6. Usklađivanje zakonodavstva sa acquis (poglavlje VI) ........................................146

7. Rezime ..............................................................................................................................147

LITERATURA .........................................................................................................................153SADRŽAJ ...............................................................................................................................157

160

CIP - Katalogizacija u publikacijiCentralna narodna biblioteka Crne Gore, Cetinje339. 13 : [ 339. 923 : 061 . 1 EY

VUKČEVIĆ, MilošUnutrašnje tržište Evropske unije : osnovne slobode / [ Miloš Vukčević] . - Podgorica : TRIM MNE-Eu Approximation in Trade and Single Market Policies, 2009 (Podgorica : Pro File). 162 str. ; 21 cm

Podatak o autoru preuzet iz impresuma. - Tiraž 220.- Bilješke uz tekst. - Bibliografija: str. 155-156 i uz tekst. - Rezime.

ISBN 978-9940-9196-0-31. Gl. stv. nasl.a) Unutrašnje tržište - Evropska unijaCOBISS.CG-ID 13824016

unutrasnje trziste evropske unije i osnovne slobode

Documents

european union

european commision

european communities

trim mne project

trim mne eu approximation

trim mneeu approximation

date of publication

osnovne slobode podgorica