ВВЕСТНИКЕСТНИК ААКАДЕМИИКАДЕМИИ...

ВЕСТНИКВЕСТНИКАКАДЕМИИАКАДЕМИИГенеральной прокуратуры Российской Федерации

Научно-практический журнал Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Основан в 2007 году

Академия Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации № 6(26) 2011

Учредитель издания:Академия Генеральной прокуратурыРоссийской ФедерацииРедакционный совет:О.С. Капинус, С.Г. КехлеровГлавный редактор: О.С. КапинусЗаместитель главного редактора: Ф.М. КобзаревОтветственный секретарь: С.В. СкляровРедакционная коллегия:В.Г. Бессарабов, Т.А.Боголюбова, А.Ю. Винокуров,Т.А. Диканова, А.И. Долгова, Н.П. Дудин,В.Н. Исаенко, Ю.Г. Казанцев, А.Х. Казарина,А.В. Кудашкин, Г.Л. Куликова, А.Н. Ларьков,В.В. Меркурьев, Ю.Г. Насонов, С.В. Пархоменко,Н.И. Пикуров, В.П. Рябцев, А.Г. Халиулин, С.П. Щерба

Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзо ру в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны куль турного наследия. Свидетельство о регистрации СМИ ПИ № ФС77-28602 от 04.07.2007.Журнал включен в Перечень ведущих рецензируемых науч-ных журналов и изданий, в которых должны быть опублико-ваны основные научные результаты диссертаций на соиска-ние уче ных степеней доктора и кандидата наук.Адрес редакции: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15.Телефон: 8-499-256-23-91. Факс: 8-499-256-54-63.E-mail: [email protected]

Индекс в Агентстве «РОСПЕЧАТЬ» – 82370.Формат 60×90 1/8. Печ. л. 17.5.Подписано к печати 20.12.2011.Тираж 1000 экз. Заказ № 5575.

Отпечатано в ОАО «Можайский полиграфический комбинат»,143200, г. Можайск, Московская обл., ул. Мира, д. 93.Тел.: (49638) 2-06-85, (495) 745-84-28www.oaompk.ru; www.оаомпк.рф

Ответственность за достоверность сведений в опубликован-ных материалах несут авторы. Перепечатка материалов и использо вание их в любой форме, в том числе в электрон-ных СМИ, воз можны только с письменного разрешения ре-дакции.

© Академия Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации, 2011

Содержание

Прокуратура России: вчера, сегодня, завтра.Беседа с Генеральным прокурором РоссийскойФедерации Ю.Я. Чайкой . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Прокуратура России:становление, развитие, современность

Кехлеров С.Г. Российская прокуратура: исто-рия, реформы и перспективы развития. . . . . . 9

Звягинцев А.Г. Три века российской проку-ратуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Фридинский С.Н. История военной прокура-туры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Капинус О.С. Академия Генеральной проку-ратуры Российской Федерации в системе проку-ратуры страны . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Функции и основные направлениядеятельности прокуратуры

Прокурорский надзор

Паламарчук А.В., Бессарабов В.Г. Историястановления общего надзора и задачи органовпрокуратуры по надзору за исполнением феде-рального законодательства . . . . . . . . . . . . . . 47

Казарина А.Х. Закономерности развитияпрокурорского надзора за исполнением зако-нов в сфере экономики . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

Бриллиантов А.В. Прокурорский надзор зазаконностью исполнения уголовных наказа-ний . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

УчУчУчУчУчччУчччасасасасасасттититтиттт ее е пррпроок рруруруру орорророорорррав расссссссссссмомотртртртртрт ении дел сууудуууу ами

Амирбеков ККК.КККККК И.И.И.ИИ , ЕЕЕЕгЕЕ оров С.Е.,, Х алиуиуиуиууулин А.Г.Функции проккккккккккуррррррратттттурурррыыы ыыы России в уголовввнвв ом су-допроизводсттттттввеве . . .. .. .. ... . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . 70

Насонов ЮЮЮЮЮ.Ю.ЮЮЮЮЮ ГГГГГ.ГГ Учччачаааастттстттииеи прокурорррарррр в грррраррр ждан-ском и арбитттттттттттрарааааажжжжжнж оммм пп роророоооцессе . . . . .... . . . . . . . . 81

Участииеее е ееее прпррррокурорав правоттттттттввовов рррррчрр еской дедеееееятятееелеее ьности госссссссссударстттттваЖидкииихихихихих ААААА.А. Участиеееее рооосоооо сийской прпрпрпрпппрокурааатаа у-

ры в форрррррррмииииировании прррррррррааааааваааааа оововввых основ жжжжжизнедедедедедеея-тельностттттттттти и оооообоо щества и ггггггоосососсссосссссудудаааараа ства . . . . . . . . . .8686868866666

ККККоКоККооооординация пппрпппп авввооооооооооо хрхрхррранительнойййййй деятельннннннооосо тии пппппппп ппппо о бббоббб рьбе

с преееесе тупнннннооооососо тьтььььюРяяяяяяяябцбццццеееев В.П. Прокккккуратурурурурурррра а ввв в в сиииисистеме кооооророоррооо дддид на-

ции ии прпрпрааааавоохранитеелелеельноййййй деяятттттетельльььльььности попооооооо бббборьбес прррррррррррессстттттуттт пностью. ..... . . . . . . . . . .. . . ... . . . . . . . .. . . . 91

Органиииииззззация рррарррр боты оооргрггггганааа овпрокуратурруруррры Россссссссссссийской ФФФ ФФедедедедддерациииииииии

Амироввв КК К КК.Ф. Прокккуккук ратура ТТТТТТТТаааатаааа арарарррарстана:а:а:а:а::аа:: ииииисто-рия и современнннннность . . . . . . . . . . ... . . ... . . . . . ..... . ....101

Солдатова В.А. Работа Волжской природоох-рараааааааааанннн ой прокуратуры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108

ДиДДДДДДД канова Т.А. Об истории транспортных про-ккккук рарарарааааатур . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112

ППППоПППППП темкин Ю.А. История органов прокура-тууууурырырыыыырр в закрытытыыхх х административно-террито-риааалалаа ьььньньньнь ых обрррразазззззовововововововванааааааа ияиияииияи х и на особорежимных объъеъеъеъъ ктттттттах. . . . .. . . .. . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .х 118

МеМеМеМеждждждждунунунунаррарарарродододододооднононное сотрудничество проророокукуккукукурарараааррар тутутутуры

Российской Федераццццииииииииииииииии

Щерба С.П. Правовые механизмы мееемемемемм жджжжжжж уна-родного сотрудничества органов прокууукурарарараааааатуттт рыРоРоооссийиййскскойойоо Ф Федедддеререререрацацааццццииии .. .... . .. .... .... .... .. .... . ... . .. ... . . . .. . . ... . .....124

ННаННННН учучучучуччныныныныыыееее е вевевевееев стстттстстстсттииииии

К 656565656565-л-л-л-ллллетететтеететтиюиюиюиюиюиюиюю Н НН ННН Нюрюрюрюрюрюрюрюю нбнбнбнбнбнббнн ереререререррергсгсгсгсгсгсггскокккоок гогогооогого п п пп процесса . . . . .1333133331

ИнИнИнИнИИнИнфофофофофофофоформрмрмрмрмрмацацция для ссисистетееемымымымымымыы Р Р РР РРРооосо сийского иииииннннн-ндекса наннананаанаучучучучучу нонононононононногогогогогогого цццц цццитириририррововвоввово анананананананияияияияияия .. . . ..... . . . . . . . . . . . . ..131333333

Иннннфффффооооррррмация для авттттоооооорррррррррооооооооввввввТрТрребебебебеббебебовововововввованананаананана ияиии ккккк ооо о оформмммммлелелл ниниииин ю ю юю юю нанананананананапрпррпрпрпрпрпп ававаааа ляемых в редакцию рукописей

1. Рукопись ь ппрпрпрпрпредедедедеддедстстстававававввляляляляляететететтете сясясясяя нннн на бумаажнжнжнжнжнжнж ом и эээлелелелелекткткткктттроророророр нннннннннннн омомммм н ннн носооооо итииииити елях (текстовый редактор WinWord) либо по элек-тронной почтчте.е....

2. Тексттт, вкввквквквкккллюлюллююл чаачаачачач яя я снснснсннносскикикикики, , , доддододододоодолжлжлжлжлжлжжлженененнненн ббббббытытыытыты ь ьь нананнанааабрбрбрбрбрбрб анананананан ччч чччч череререерррезз 1 11 11 ,55,5,5,5 ииииииинтнтттереререререрваааввв ллллаллл гарнитурой Times New Roman (кегль 14), безиспользовававванининиинииия я знзнзннзнакакакакакооововв рррррр рручучучучучучучуу нононононооноггогогогогоооог пппппперереререререрренененененноосоосососа а а аа и ии иии двддвдвдвдвдвдвд ойойойойойойныныныныныыныныхх х ххх прпрппрпрпрпрпрробоббобоббобобеллелелелеелововововово , , ,,, ррарарр змзммзмз еррерррере ыыыы ыы полей: слева – 2,5 см, сверху, справа и сни-зу – 2 см.м.ммм

3. Снононооноосссскскки иии ии дододододолжллжлжлжл ныныыныныыны и ии имметьтьтьтььььт ссс с ссквквкввквквввозозозозозозо нуунунунунунуную юююю ю ю нунунунунунунумемемммем ррарараррррарацицицицицициииию ю ю ю и иииии и рараааарааар спспспспппполололололаггааа атататататьсьсььсься яяя яя попопопопостттттттрраррррррр нично. Библиографический аппарат дол-жен быытьтьтььь оооофоофооормрмммллллен ннн н ввввввв в сососсс ототтттттвевевевеев тстстстссссствтвтвтвтвтввттвиииииииии ссссссс ГГГГ ГГГГОСОСОСОСОСОСОСОО Т ТТ ТТ Т ТТ Р РРР 7.7..7.0.0.0.00000 55 55 5 5 –– –– 2020222202 080088...

4. ООООббъбъбъбъъбъъемемеммемеммеем с с ссстатататататттей нененененене дддд дололооооло жежжжжж н нннннн прпррпрпрпррппрревевевевеввевевышышышышышышшшшшы ать 121212121221111 с с с сс сстртртртрртртррртранананнанна ицициициции , ,,, обоообобоооббъеъеъеъеъеъем м мм мммм иныхыхыхххых м м м мататататата ереререрре иаааааалов согласовывается с редакцией.5. ККК ррррррууукуукопопопопо исисисси доолжлжлжлжлжлжннныыын б бббббытытытытыттть ььь ь прпрпрпрпрпрп илилилиллилиллложоожожожжожожженененнененененены ыыыыыыыыы нанананаананн р рр рррррусусуссуусуссу сксксскс омоммомомомом и иии ааа аааааннгнгнгннн лийсйсйсйскокооокоооомм язязязяззыкыкыыкыках: аннотация (не более четырех предло-

женийй)йй ;; ;;;; ; спспспспспсписиссиси ококококо ключечечечечечеч вывыывыывывывых ххх слслслслслсслловововововововов ( ((( нннннененн ббооололололлло ееееееееееееее с емммммми)и))и))и); ;; ; ; ининининнннфофофоффофоормрмрмрмрмрмрмацаацаааацация, сососоооооодедедедедержржржржржжащащща аая фамилию, имя, отчество (полностью),должнноннон стсссттттьь и и и и ии мемемемеместс о рабобобобооботытытытытытыы ( слслсллслслужужужужужужужужбыбыыыбыыы),, ууууууучечечечеччееч нныныныныныыныные сссстстстепеепепппппе ененннненнь и иии и и звзвзвзвзваааанаа ие автвтттороррррааааа.

Слеедееее уеууеууеует т таааакжкжкжкжкк е указаттьь свссвсвсвсс ойойойойоййой пп п ппочоочоччочоччтттоттттт выыыыыывыыыый ййй йй аааада ререереееес,с,,,, т тттттелелелелее ефефеефефононононы, адрессс э ээээээлелеллл ктктктттрррорроррр нннннннн ой почты, номер факса.6. РРРРРРРукукукукуккопопопопоппписисисисись ь дододдд лжна быть поподпдпдппппдпдпписисиссссисисананананаана ааааа ааававввваа ттотоооооорророророоор м.м.м.м.ммм7. Раабаааа отототототы,ы, пппппододододододгог товленныые е ееее едеддддединииинининнинни ололололлллличичичиичииичнононнононон аа а аасспспсппппсппспсс ириириииири анананантами или ссооиоиоииоиискскскксксс ататттелелееллелямямямяммми, рассматриваются при наличии положи-

тельной й ререререерр цецецецецензнзнзнзнзн ииииииии нн н ннннауа чного рурууурукокококококк ввовоовоов диддидидидиитетететететелялялялялляля...8. Отвввввеететееее стстстстсс вевеннннннннннносоососооо тьт за точносссстьтьтьтьтьь ц ц ц цц цццититититиититититириририррировововововоооввананананананаа ияияияяяияияияяии , ,,, ссылок на а зазазазазазакококоокоокк нонооноодададдадаааатетететееетт ллллльство, фамилий и т.п. лежит на авторах.9. Журннанннн л ллл явявявяввляллялялл ететееее сясясясяя рецензиииирррурррр емемммемммымымымымыы . ЕЕсЕсЕсЕЕсЕЕ лиллллиллл рррррррууукуу опись ненн ссссссооооооооотвтвтвтвтвееететее стстстстстттвввует предъявляемым редакцией требованиям,

а также при ооотоотооо ририририрр цацац теельльлльлььнононононоой й рецеееензннзннзнзииииииииииии аааавтороооророрро у у уу у нанананананннан ппрпрпрпрпправляяететсясясясясяя м ммотоотивививививвиириририррроооовоо анный отказ. Редакционная коллегия оставля-ет за собой прававававава о о оооо ототототто клклклклкллк ононононо итититититти ььь ь ь прпрпрпредлалалалагагагагагагаеммемммемее уюуюуююую кккк кк ппп п ббубббуу ликакакааакааацицицициии и и и и рарарарараабобобобообб тутуттуууу..

10. Плата за пппппубубубубу лилилиилликакакк цицицицицию ю ююю с с сс авававвввтотототоороророророоррр вв,в,в,в, ввввв тт т ттомомомоммммм ччч ччисисисисиссисслеле аа ааааспспппсппириририри ананананнтототтоотовв,в,в,в,в,в, н не взимается.

Материиииалалалалалалы ыыыы слслслслллс едедедеддедуеуеуеуеуеуеетт т т т ннннанннннан прпрпрппрпрпррравааававаа ляляляляляятьтьтьтьтьт нн ннннааааа аа а eeee-e-mamamamamamaililililililil ррр редакции: [email protected] или по адресу:12121212121230303030330222222222,,, г.г.г.гг. МММ М Мососососсососквквквквквваааа, ул. 2-я Звенигородская, 15.

Телефффон: 8-499-256-23-91. Факс: 8-499-256-54-63

3

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

Прокуратура России: вчера, сегодня, завтра

Генеральный прокурор Российской Федерации действительный государственный советник юстиции Юрий Яковлевич ЧАЙКА ответил на вопросы и.о. ректора

Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации доктора юридических наук,профессора Оксаны Сергеевны КАПИНУС

Уважаемый Юрий Яковлевич, в преддверии юбилейной даты мы просим Вас отве-тить на вопросы, которые интересуют

читателей нашего профессионального издания.Прежде всего, какие наиболее значимые пре-

образования статуса прокуратуры Вы могли бы выделить в связи с произошедшими в послед-ние десятилетия значительными изменения-ми, касающимися задач, статуса и полномо-чий прокуроров, их роли в защите прав и свобод граждан, в правовом обеспечении социально-экономического развития страны, националь-ной безопасности. Как можно оценить вклад прокуратуры в развитие и укрепление закон-ности и правопорядка в стране?

Оксана Сергеевна, думается, вначале сле-дует отразить то, что мы сумели сохранить, несмотря на трудности переходного периода 1990-х гг.

Главное, прокуратура Российской Феде-рации по-прежнему остается многофунк-циональным государственным органом с преобладанием надзорной составляющей в ее деятельности. По этому вопросу факти-чески устранены противоречия с нашими коллегами из зарубежных стран. Прокуроры иностранных государств считают полезным опыт деятельности российской прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.

Немаловажным моментом является со-хранение и развитие прежде всего нашего главного ресурса – кадрового состава, перед которым в последние годы ставятся все но-вые задачи.

Безусловно, отдельного внимания заслу-живает обособление в Федеральном законе

«О прокуратуре Российской Федерации» в1995 г. в качестве самостоятельной отраслипрокурорского надзора сферы соблюденияправ и свобод человека и гражданина, и, как показывает анализ правоприменительнойпрактики последних лет, эта работа проку-рора становится все более востребованной.

Следует также отметить, что в конце пер-вого десятилетия XXI в. на прокуратуру былвозложен надзор в таких сферах, как проти-водействие экстремизму и коррупции, со-блюдение прав субъектов предприниматель-ской деятельности.

С 2012 г. мы начинаем серьезную работу по осуществлению единого государственно-го статистического учета в сфере борьбы спреступностью, и вполне вероятно, что этоне последние изменения, ожидающие нас вобозримом будущем.

Оценивая вклад прокуратуры в развитиеи укрепление законности и правопорядкав стране, необходимо отметить, что многоена этом направлении сделано. Об этом сви-детельствуют показатели нашей работы, ха-рактеризующие реальное восстановлениенарушенных прав граждан, интересов го-сударства и общества. Однако наши дости-жения не должны создавать иллюзию успо-коенности. Многое еще предстоит сделать.Всей своей деятельностью прокуратура, как и прежде, будет стремиться оправдать обще-ственные ожидания на пути к построениюправового государства.

Юрий Яковлевич, законодатель ставитперед прокуратурой объемные задачи в сференадзора за исполнением законов государствен-

4

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА

ными органами, осуществляющими контрольв сфере предпринимательской деятельности.На прокуратуру также, как Вы отметили,возлагаются обязанности по ведению едино-го государственного учета и статистическойотчетности о состоянии преступности, рас-крываемости преступлений, следственной ра-боте и прокурорском надзоре, что несомнен-но расширяет информационно-аналитическиевозможности прокуратуры. Можно ли кон-статировать, что в современных социально-экономических условиях смещаются акцентыв ориентировании потенциала прокуратурына решение новых задач, формирование новых приоритетов?

Конечно, текущие приоритеты в дея-тельности прокуратуры обусловливаютсясостоянием законности и, соответствен-но, мерами, принимаемыми руководствомстраны для решения первоочередных за-дач на пути ее укрепления. Негативная ха-рактеристика состояния законности приосуществлении контрольных мероприя-тий в сфере предпринимательства, повсе-местное распространение в этой сфереправонарушений, подрывающих авторитетвласти, препятствующих здоровой конку-ренции, объективно потребовали наделе-ния прокуратуры новыми полномочиями.Эти полномочия, возложенные на органыпрокуратуры, формируют принципиаль-но новую систему укрепления законности всфере защиты свободы экономической де-ятельности. Получая полную информациюо готовящихся проверках от всех контроли-рующих органов, прокурор имеет возмож-ность предотвратить не только единичныефакты нарушений свободы экономическойдеятельности, но и их массовые проявле-ния, а значит – повысить эффективностьправозащитной деятельности прокуратурыв целом.

Включение независимого арбитра в лицепрокурора в процесс организации и проведе-ния внеплановых проверочных мероприятий,формирования ежегодного сводного планапроверок в значительной степени способ-ствовало снижению административного дав-ления на бизнес. Это значит, что наделениеорганов прокуратуры такими полномочиямиоправдало себя. За 2010 г. органами проку-

ратуры Российской Федерации рассмотренооколо 45 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения выезд-ных внеплановых проверок хозяйствующих субъектов, из которых половина была откло-нена. В сводный план 2011 г. было включенотолько 597 тыс. проверок из 1,6 млн заявлен-ных контрольными органами всех уровней.

В настоящее время в Генеральной про-куратуре Российской Федерации готовитсяпроект концепции государственной автома-тизированной системы правовой статисти-ки, организуется разработка федеральнойбазы данных, которые будут предоставлять-ся правоохранительными органами в еже-дневном режиме.

Как известно, еще со времен первых указовПетра I прокуратура как государственныйинститут по мере своего развития выполня-ла предназначение «блюстителя законности»,«ока государева», а также координатора уси-лий структур и должностных лиц, которыесейчас принято называть правоохранитель-ными органами. Однако усилий одних толькоправоохранителей в борьбе с преступностьюоказывается явно недостаточно. Об этомсвидетельствуют и законодательные акты,указы Президента Российской Федерации, на-правленные на противодействие коррупции, наусиление охраны правопорядка.

Каковы положение и роль органов прокурату-ры в решении этих задач, требующих консоли-дации усилий не только правоохранителей, но идругих государственных структур, возможно-стей институтов гражданского общества?

Роль прокуратуры в объединении усилийправоохранительных органов по борьбе спреступностью определяется кроме Законао прокуратуре соответствующим Положени-ем, утвержденным Указом Президента Рос-сийской Федерации еще в 1996 г. За истекшеевремя произошли значительные измененияв системе и полномочиях правоохранитель-ных органов, проявились определенные не-доработки правового механизма принятия иисполнения ими совместных решений. Так,отсутствует нормативно-правовое опреде-ление понятия правоохранительных ор-ганов, что осложняет участие в координа-ционной деятельности вновь создаваемых

5

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


после принятия Положения правоохрани-тельных структур. Соответствующее опреде-ление, на наш взгляд, целесообразно дать в разрабатываемом проекте указа Президента Российской Федерации об утверждении но-вого положения о координации деятельно-сти правоохранительных органов по борь-бе с преступностью, в котором может быть модернизирована правовая регламентация этой функции прокуратуры с учетом право-вых критериев отнесения госструктур к пра-воохранительным органам.

Наряду с этим сложилась практика опре-деления законодательными актами и указами главы государства органов власти, уполно-моченных осуществлять координационную деятельность по отдельным направлениям и сферам борьбы с преступностью (проти-водействие терроризму, незаконному обо-роту наркотиков, нарушениям в области финансово-кредитных отношений и т.п.). Так, Федеральная служба по финансовому мониторингу координирует деятельность фе-деральных органов исполнительной власти по предмету своей компетенции. Для органи-зации борьбы с терроризмом создан Нацио-нальный антитеррористический комитет при координирующей роли Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Координирующая роль прокуратуры, вне всякого сомнения, будет возрастать, и пра-вомерно говорить о прокуратуре как «ко-ординаторе координаторов». Безусловно, в сферу координационной деятельности будут вовлекаться и иные публичные структуры, а также институты гражданского общества, потенциал которых еще далеко не раскрыт и с которыми прокуратура как координатор должна взаимодействовать в целях укрепле-ния законности и правопорядка в стране.

Юрий Яковлевич, в своем докладе в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2011 г. «О состоянии за-конности и правопорядка в 2010 г. и принима-емых мерах по их укреплению» Вы подчеркну-ли наличие значительных резервов правовых средств для оказания содействия укреплению государственного управления, совершенство-вания механизма защиты конституционных прав и свобод граждан, усиления борьбы с пре-

ступностью, особенно террористической иэкстремистской направленности, с корруп-цией. В какой мере удалось справиться с темизадачами и проблемами, о которых говорилосьв докладе?

Осуществляя свои функции, и, думаю,с этим все согласны, прокуратура Россиииграет важнейшую роль в обеспечении правсоциально уязвимых групп населения, осо-бенно детей и подростков, инвалидов, пре-старелых граждан, социальных, экономиче-ских, политических прав (свобод) населенияв целом, а также охраны и защиты окружаю-щей среды, прав потребителей, здоровья на-селения.

Оценивая эффективность использованияпрокурорами имеющихся правовых средствдля обеспечения законности, можно одно-значно утверждать, что нам удалось достиг-нуть определенных положительных результа-тов. За девять месяцев текущего года в сфересоблюдения прав и свобод человека и граж-данина органами прокуратуры РоссийскойФедерации выявлено 2 184 290 нарушенийзаконодательства, в том числе 149 497 неза-конных правовых актов, в связи с чем при-няты меры прокурорского реагирования.В результате восстановлены нарушенныетрудовые, жилищные, избирательные, пен-сионные права многочисленных граждан,устранены нарушения их прав в таких сфе-рах, как здравоохранение, потребительскиеотношения, миграция.

Вместе с тем нам удалось решить далеко невсе проблемы, связанные с борьбой с преступ-ностью. По-прежнему нас не удовлетворяеткачество оперативно-розыскной деятельностии предварительного расследования: по деламдопускается волокита, распространены слу-чаи нарушения конституционных прав граж-дан в процессуальной деятельности.

Убежден, что совместно с руководителя-ми других правоохранительных органов мыспособны переломить ситуацию и повлиятьна улучшение результатов нашей общей ра-боты.

Органами государственной власти при-нимаются необходимые решения, направ-ленные на противодействие коррупции.

Прокуратура активизировала деятель-ность по противодействию коррупционным

6

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


правонарушениям. За девять месяцев 2011 г.выявлено 254 510 таких нарушений, что на43% больше, чем за аналогичный период2010 г. Действенным способом профилакти-ки коррупции является антикоррупционнаяэкспертиза нормативных правовых актов.По результатам проведенной работы за этотпериод выявлено 36 606 актов и проектовактов, содержащих коррупциогенные фак-торы.

Тем не менее отмечается снижение чис-ла выявленных преступлений коррупцион-ной направленности, что, на наш взгляд, обу-словлено не уменьшением уровня коррупциив стране, а недостаточно эффективной рабо-той правоохранительных органов в условиях крайне высокой латентности коррупции.

Реализация мероприятий в сфере проти-водействия терроризму еще не позволиладобиться в 2011 г. существенных позитивных результатов. По сравнению с десятью меся-цами 2010 г. количество зарегистрированных террористических актов возросло с 28 до 30.

Реальную угрозу приобретает экстре-мизм, использующий в качестве почвы длярасширения своей деятельности сложностив социально-экономическом положении ивнутриполитической жизни некоторых рос-сийских регионов.

Возникновению межнациональных кон-фликтов часто способствуют ошибки орга-нов власти. Прокурорские проверки, про-веденные в декабре 2010 г., свидетельствуют,что в кризисных ситуациях правоохрани-тельные органы зачастую действовали раз-розненно и малоэффективно.

Считаю, что государственная политикав области противодействия экстремизму итерроризму должна формироваться адекват-но повышению степени общественной опас-ности, прогнозу развития противоправнойдеятельности националистических, рели-гиозных, этнических и иных организаций,а значит, приобретать системный характер.

В результате действия законов, принятых в 2007 г. и в последующий период, создалосьположение, при котором органы прокурату-ры были лишены функции предварительногоследствия, а следственный аппарат прокура-туры выделен в самостоятельный Следствен-

ный комитет. Одновременно были сокращеныи надзорные полномочия прокуратуры за за-конностью процессуальной деятельности ор-ганов предварительного следствия. Как пока-зала впоследствии практика, это негативносказывается на результатах борьбы с пре-ступностью. Каковы, на Ваш взгляд, путиразвития следственного аппарата, и нетли предпосылок для наделения прокуратурыфункцией расследования преступлений, совер-шаемых следователями, что обеспечивало быего объективность?

Не повлекло ли отсутствие полноценно-го прокурорского надзора ухудшение качествапредварительного расследования и увеличениечисла допускаемых в досудебном производственарушений закона?

Действительно, с момента создания в2007 г. Следственного комитета органы про-куратуры утратили полномочия по прове-дению предварительного следствия. Любыеизменения в сфере государственного стро-ительства наряду с положительными сторо-нами сопровождаются и негативными про-цессами. Думается, что утрата прокуроромполномочий по возбуждению уголовно-го дела либо прекращению уголовного дела(уголовного преследования), по изменениюобвинения, отмене постановлений о при-влечении в качестве обвиняемого не способ-ствует усилению борьбы с преступностью иповышению качества предварительного рас-следования.

Но и в этих условиях, используя имеющи-еся полномочия, российская прокуратура неперестала достаточно эффективно осущест-влять надзор за исполнением законов орга-нами расследования. Среди наиболее частовыявляемых прокурором нарушений – не-законное возбуждение уголовных дел, не-обоснованное привлечение к уголовнойответственности, незаконный отказ в воз-буждении уголовного дела, нарушение правучастников уголовного судопроизводства.

Представляется, что в ближайшее вре-мя российским законодателем будет за-вершен поиск оптимального соотношенияполномочий прокурора, следователя и ру-ководителя следственного органа, что обе-спечит большую эффективность деятель-ности по противодействию преступности.

7

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Не исключено, что дальнейший этап ре-формы следственного аппарата Россий-ской Федерации может состоять в созда-нии единого следственного органа. Однако его образование требует дополнительных обоснований, взвешенного подхода. Кро-ме того, следует учесть и опыт других го-сударств. Так, в Казахстане была попытка создания единого Государственного След-ственного Комитета, но он просущество-вал недолго (1995 – 1997 гг.) и был упразд-нен. В сентябре 2011 г. принято решение об образовании единого Следственного ко-митета в Республике Беларусь, и этот опыт тоже будет интересен.

Задачи обеспечения законности в досу-дебном производстве по уголовным делам с неизбежностью предполагают наделение прокурора правами по возбуждению уго-ловных дел, а также по производству рассле-дования преступлений, совершенных сле-дователями и, возможно, иными лицами с особым правовым статусом. Необходимо восстановить и другие полномочия проку-рора в процессе уголовного преследования.

В последние годы руководством стра-ны предпринимаются значительные усилия по укреплению прокуратуры, полиции, орга-нов безопасности, повышению деловой ква-лификации, социальной и правовой защиты их сотрудников, отбору кадров. Встречая290-летний юбилей российской прокурату-ры, как бы Вы охарактеризовали действую-щий кадровый состав прокуроров? Какие меры предпринимаются и намечены для дальнейшего укрепления кадров прокуратуры, которые мог-ли бы с успехом и с честью выполнять сложные задачи укрепления законности и правопорядка?

В органах прокуратуры проводится актив-ная работа по формированию и сохранению высокопрофессионального кадрового соста-ва. Большое значение придается обеспече-нию трудовых и социальных прав работни-ков органов и учреждений прокуратуры и членов их семей, совершенствованию про-фессиональной подготовки прокурорских работников и государственных гражданских служащих, укреплению служебной и трудо-вой дисциплины, профилактике коррупци-онных и иных правонарушений.

На начало текущего года штатная числен-ность органов прокуратуры составила свыше45 тыс. сотрудников, из них прокурорских работников – более 33 тыс. При этом око-ло 45% прокуроров – женщины; на должно-стях государственной гражданской службыих 73%. В первом полугодии 2011 г. были по-ощрены 6284 прокурорских работника.

Вместе с тем мы жестко реагируем на фак-ты нарушения присяги прокурора, соверше-ния проступков, порочащих честь прокурор-ского работника. Такие лица увольняются ипривлекаются к установленной законом от-ветственности.

При работе с кадрами особое вниманиеобращено на противодействие коррупции.С этой целью обеспечено представление про-курорскими работниками и государствен-ными гражданскими служащими органов иучреждений прокуратуры Российской Фе-дерации сведений о доходах, об имуществеи обязательствах имущественного характе-ра. Действуют инструкции по составлениюсоответствующих документов, проверяетсяправильность и полнота их заполнения.

В целях обеспечения нравственной чи-стоты прокурорских кадров приняты Кодексэтики прокурорского работника РоссийскойФедерации и Концепция воспитательнойработы в системе прокуратуры РоссийскойФедерации. Работа по совершенствованиюсистемы отбора и воспитания кадров про-куратуры, их профессиональной подготов-ки является одним из приоритетных направ-лений в деятельности прокуратуры. В этойработе активно участвуют ветераны органовпрокуратуры.

Большое внимание уделяется также повы-шению квалификации прокурорских работ-ников и гражданских служащих прокуратуры,осуществляемому в Институте повышенияквалификации руководящих кадров, Санкт-Петербургском и Иркутском юридических институтах Академии Генеральной прокура-туры Российской Федерации, а также в двух учебных центрах при прокуратурах Хабаров-ского края и Саратовской области.

Впервые в 2010 г. в Институте повыше-ния квалификации руководящих кадров, а с2011 г. также в Санкт-Петербургском и Ир-кутском юридических институтах органи-

8

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


зована профессиональная переподготовкапрокурорских работников, состоящих в ре-зерве на выдвижение на должности проку-роров городов и районов.

Юрий Яковлевич, за почти 300-летнюю де-ятельность прокуратуры на благо государстваРоссийского сложились проверенные временемтрадиции, сущностно характеризующие над-зорную деятельность прокуратуры. Какие изних, на Ваш взгляд, оказались неподвластныисторическим переменам?

С момента создания института прокура-туры Петром I прокурорская деятельностьсостояла в широком воплощении надзорно-го начала, нацеленного, в первую очередь,на соблюдение экономических интересовгосударства (в том числе путем борьбы сказнокрадством, обеспечения правильно-сти ведения финансовых дел, поступленияказенных доходов, исполнения финансо-вой отчетности, безубыточного для казныпроизводства по подрядам и откупам). И вэтой деятельности в первую очередь не-обходимо выделить фигуру прокурора как принципиального чиновника, стоящегона страже государственных интересов, бо-рющегося с негативными проявлениями всоциально-экономической и общественно-политической жизни.

В соответствии с Законом о прокуратуреодна из основных целей деятельности про-куратуры России – защита прав и свободчеловека и гражданина наряду с защитойохраняемых законом интересов общества игосударства.

Правозащитная деятельность прокурату-ры России основана на принципах гласностии открытости для гражданского общества.Прокуроры регулярно проводят встречис представителями Общественной палатыРоссийской Федерации, правозащитных ор-ганизаций и иных институтов гражданскогообщества, на которых обсуждаются наибо-лее острые и актуальные вопросы соблюде-ния прав человека. При этом непрерывно

совершенствуются формы такого взаимо-действия.

Задачей современной российской про-куратуры является также обеспечение за-конности экономической деятельности, чтонеразрывно связано с соблюдением прав хо-зяйствующих субъектов.

Традиционно за органами российскойпрокуратуры сохраняются такие важные на-правления, как надзор за процессуальнойдеятельностью органов дознания и пред-варительного следствия, поддержание го-сударственного обвинения и участие в рас-смотрении уголовных дел во всех судебных инстанциях.

Как и в дореволюционный период, предме-том особой заботы прокурора остается надзорза законностью исполнения уголовных на-казаний и содержания под стражей, что ока-зывает позитивное воздействие на функцио-нирование всей уголовно-исполнительнойсистемы. Прокурор выступает основным га-рантом соблюдения прав лиц, содержащихсяв исправительных учреждениях, следствен-ных изоляторах, других местах принудитель-ного содержания. В целом надзорная дея-тельность прокуратуры имеет решающеезначение для поддержания законности в рас-сматриваемой специфической сфере.

Вместе с тем новые задачи, которые стоятперед прокуратурой Российской Федерации,требуют современных подходов к надзорнойдеятельности, что отнюдь не означает отказаот проверенных временем традиций. Глав-ной из них продолжает оставаться неоспори-мая востребованность со стороны государ-ства и гражданского общества деятельностипрокурора как государственного поверенно-го в делах законности.

В январе 2012 г. мы отмечаем знаменатель-ную дату – 290-летие создания в Российскомгосударстве института прокуратуры. Я хо-тел бы пожелать всем работникам органов иучреждений прокуратуры дальнейших про-фессиональных успехов, крепкого здоровьяи личного счастья.

9

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

ПРОКУРАТУРА РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, СОВРЕМЕННОСТЬ

12 января 1722 г. Указом Петра I учреждена российская прокура-тура, целью деятельности которой

стало обеспечение средствами надзора осу-ществления его экономических, социальных и политических реформ. По замыслу импе-ратора прокурорский надзор был сформиро-ван как институт обеспечения исполнения воли государя, действующих законов в дея-тельности государственного аппарата и фи-скальных органов, в местах содержания за-ключенных под стражу. Так в России возник институт прокурорского надзора, созданный с использованием элементов, как мы сказа-ли бы сейчас, зарубежного опыта деятель-ности французской прокуратуры, шведских омбудсменов, немецких фискалов, пере-осмысленного применительно к российским реалиям.

С годами прокуратура стала неотъемле-мым государственно-правовым институ-том в системе государственного управления Российской империи, осуществлявшим на основании соответствующих нормативно-правовых установлений гласный государ-ственный надзор и контроль за исполнени-ем действующего законодательства.

В ходе судебной реформы 1864 г. за про-курором была оставлена только функция поддержания государственного обвинения в суде, а также надзора за дознанием и след-ствием. Многие видные ученые и практи-ки считали такой шаг ошибочным. Причем в этом вопросе сходились во взглядах и ре-акционеры, и либералы. Так, в 1896 г. круп-

нейший российский судебный деятельА.Ф. Кони писал: «Упразднение обязан-ностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкоюсоставителей судебных уставов». Он на-шел образное сравнение реорганизациипрокуратуры 1864 г.: «В торопливом осу-ществлении страстного желания поскореерасчистить для новых насаждений место,поросшее бурьяном и полусгнившими дере-вьями, был срублен дуб, стоявший на стра-же леса»1. В.Я. Фукс также утверждал, что «встоль обширном государстве, как Россия,прежний прокурорский надзор представлялсамую надежную гарантию для правильного,единообразного и повсеместного исполне-ния законов всеми теми многочисленнымиучреждениями, которые не примыкали к су-дебному механизму»2.

Развитие организации и деятельно-сти отечественной прокуратуры во вто-рой половине XIX – начале XX в. про-ходило в двух основных направлениях:1) вытеснение губернской прокуратуры помере проведения судебной реформы на тер-ритории страны; 2) усиление надзора за суда-ми и адвокатурой и наделение прокуратурыфункциями государственного юрисконсульта.«Новая прокуратура» возглавлялась Генерал-прокурором – Министром юстиции и в срав-нении с губернской прокуратурой оказалась

1 Кони А.Ф. Дмитрий Александрович Ровинский. Собр.соч. Т. 5. М., 1968. С. 7.2 Фукс В.Я. Следователи, обвинители, защитники // Рус-ский вестн. 1866. Янв. С. 119.

Сабир Гаджиметович КЕХЛЕРОВ

заместитель Генерального прокурораРоссийской Федерации,

государственный советник юстиции 1 класса

Российская прокуратура: история,реформы и перспективы развития

10

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


более самостоятельной и независимой отместных властей. Так продолжалось до 1917 г.

После Октябрьской революции в соот-ветствии с марксистской доктриной о сло-ме буржуазного государственного аппаратаорганы прокуратуры поначалу были ликви-дированы (Декрет о суде № 1 от 24.11.1917).Но уже 26 мая 1922 г. III сессия ВЦИК при-няла Положение о прокурорском надзоре,ознаменовавшее создание прокуратуры со-циалистического российского государства –РСФСР.

В Положении были определены функ-ции прокуратуры и порядок их осущест-вления, а также отрасли прокурорскогонадзора, ставшие на длительный периодвремени традиционными: общий надзор;надзор за правильным и единообразнымприменением законов судебными органа-ми; надзор за производством предваритель-ного расследования; надзор за законностьюи правильностью действий ОГПУ, мили-ции, исправительно-трудовых учреждений.На прокуратуру была возложена и функцияконституционного контроля, ранее принад-лежавшая Верховному Суду.

Процесс централизации прокурату-ры и превращения ее в единую систе-му был полностью завершен лишь в 1936 г.Постановление ЦИК и СНК СССР от20.07.1936 «Об образовании Народного комис-сариата юстиции СССР» выделило из системынародных комиссариатов юстиции союзных иавтономных республик органы прокуратурыи следствия, подчинив их непосредственноПрокурору СССР. Конституция СССР 1936 г.впервые закрепила важнейшие вопросы ор-ганизации и деятельности прокуратуры как единой системы органов в масштабах Совет-ского Союза. В 1955 г. Президиум ВерховногоСовета СССР утвердил Положение о проку-рорском надзоре в СССР, в котором получилиразвитие конституционные установления, ре-гламентирующие деятельность прокуратуры.

Дальнейшему усилению централизациии единства прокурорского надзора способ-ствовала Конституция (Основной Закон)СССР, принятая в 1977 г., в которой про-куратуре была посвящена самостоятельнаяглава (гл. XXI, ст. 164 –168). В ней раскрыва-лись основополагающие принципы не толь-

ко организации, но и деятельности органовпрокуратуры. В соответствии с Конституци-ей в 1979 г. был принят Закон СССР «О про-куратуре СССР».

Таким образом, проблемы прокурор-ского надзора: его предмет, пределы, пол-номочия прокуроров, правовые средствапрокурорского реагирования, а также обя-занности субъектов надзора неизменно на-ходились в сфере внимания законодателя.Однако действительность государственнойи общественной жизни в рассматриваемыйпериод была такова, что не только правовоерегулирование реально определяло надзор-ную практику. Прокуратура фактически за-нималась всеми проблемами, важными наданный момент для страны и общества: отюридического ликбеза до сохранения и ис-пользования минеральных удобрений, отвоспитания несовершеннолетних до борьбыс простоями вагонов, приписками, падежомскота, бесхозяйственным использованиемтехники и оборудования.

Поворотным пунктом в истории органовпрокуратуры России явилась реализация по-становления Верховного Совета РСФСР от15.11.1991 «Об образовании единой систе-мы органов прокуратуры РСФСР». В соот-ветствии с Декларацией о государственномсуверенитете РСФСР и со ст. 176 и 179 Кон-ституции РСФСР Верховный Совет на базедействовавших на территории РСФСР ор-ганов прокуратуры создавал единую систе-му органов прокуратуры, подчиненную Ге-неральному прокурору РСФСР. С моменталиквидации прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системына территории суверенных государств пере-стал действовать Закон СССР «О прокура-туре СССР» 1979 г. Взамен него ВерховныйСовет РСФСР принял Закон Российской Фе-дерации «О прокуратуре Российской Федера-ции», который начал действовать с 18 февраля1992 г. Проект закона был подготовлен Про-куратурой РСФСР. В этом Законе впервыебыла предпринята попытка ограничить сферу прокурорских проверок теми случаями, ког-да требовалось непосредственное прокурор-ское реагирование, были четко обозначены идругие направления деятельности. Но жизньвносила свои коррективы. Конечно, органам

11

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


прокуратуры приходилось заниматься вопро-сами обеспечения законности и за пределами границ, установленных Законом 1992 г.

С введением в действие Закона о про-куратуре в новой редакции от 17.11.1995 были принципиально изменены приори-теты прокурорского надзора: во главу всей прокурорской деятельности поставлены интересы защиты прав и свобод человека и гражданина, чему впервые за всю исто-рию прокуратуры посвящена специальная глава Закона о прокуратуре. При этом За-коном установлено, что органы прокура-туры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, а действия и решения прокурора могут быть обжалованы в суд.

Современная российская прокуратура яв-ляется важнейшим государственным инсти-тутом, обеспечивающим утверждение пра-вовых начал в жизни общества. Она имеет богатую историю и правовые традиции, об-ладая по своему социальному предназначе-нию и функциям большим сходством с со-ответствующими институтами других стран, но отличается значительным своеобразием, обусловленным спецификой уникальной российской государственности.

Основные принципы организации и де-ятельности прокуратуры закреплены в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 129). Текст этой статьи был третьим из представленных главе государства вариан-том. Первые два варианта, которые преду-сматривали специальную главу, посвящен-ную вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, не прошли: было мно-го противников, считавших необходимым в ходе реформ ограничить деятельность про-куратуры поддержанием обвинения в суде и процессуальным руководством расследова-нием. Действующий вариант ст. 129 Консти-туции Российской Федерации был одобрен Президентом Б.Н. Ельциным.

В Федеральном законе «О прокурату-ре Российской Федерации» конституцион-ные принципы нашли дальнейшее развитие. Среди них особенно важны единство проку-рорской системы, ее централизация, неза-висимость, гласность.

Следует отметить, что закрепленный в За-коне о прокуратуре принцип независимостипрокуратуры при осуществлении полномо-чий не означает ее бесконтрольности. В свя-зи с этим в первую очередь надо назвать ееопределенную подконтрольность Прези-денту и Федеральному Собранию Россий-ской Федерации. Так, Генеральный проку-рор Российской Федерации в соответствии сФедеральным законом «О прокуратуре Рос-сийской Федерации» ежегодно представляетПрезиденту страны (гаранту КонституцииРоссийской Федерации, прав и свобод чело-века и гражданина) и палатам Федерально-го Собрания Российской Федерации докладо состоянии законности и правопорядка вРоссийской Федерации и о проделанной ра-боте по их укреплению. Этот доклад не толь-ко содержит информацию о конкретных ме-роприятиях, осуществленных прокуратуройза истекший год, но и определяет стратегиюпрокурорского надзора в целом и отдельных направлений работы по укреплению закон-ности и правопорядка, в том числе пробле-мы, требующие решения на государственномуровне. Доклады Генерального прокурора иего заместителей по отдельным аспектам со-стояния законности и правопорядка в стра-не систематически заслушиваются на засе-даниях палат Федерального Собрания.

Прокурорский надзор был и остаетсяосновной и универсальной формой госу-дарственного контроля за исполнением всех действующих законов на всей территориистраны от имени Российской Федерации.

Место прокуратуры в системе государ-ственных институтов определяется пре-жде всего содержанием осуществляемых еюфункций. К числу важнейших из них отно-сятся: 1) прокурорский надзор за соблюде-нием Конституции Российской Федерациии исполнением законов, действующих натерритории Российской Федерации; 2) уго-ловное преследование; 3) координация дея-тельности правоохранительных органов поборьбе с преступностью; 4) участие проку-роров в рассмотрении дел судами; 5) участиев правотворческой деятельности; 6) между-народное сотрудничество прокуратуры Рос-сийской Федерации с соответствующимиорганами других государств и международ-

12

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ными организациями. Выполнение каждойиз них способствует укреплению россий-ской государственности, защите прав и сво-бод граждан, повышению ее авторитета вроссийском обществе и на международномуровне.

Следует особо отметить надзор за испол-нением законов органами власти и закон-ностью издаваемых ими правовых актов,являющихся одним из важнейших инстру-ментов обеспечения законности в эконо-мике, экологии, социальной и других сфе-рах жизни общества. В число приоритетных направлений надзорной работы прокурату-ры также включено правовое сопровожде-ние национальных проектов, выявление ипресечение нарушений законов, допускае-мых в ходе их реализации. От результатовэтого вида надзорной деятельности во мно-гом зависит состояние законности в стра-не в целом, поскольку обеспечивается соот-ветствие деятельности федеральных органовисполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных орга-нов государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации, органов местного са-моуправления Конституции РоссийскойФедерации, федеральному и региональному законодательству.

Несомненным преимуществом прокура-туры в деле обеспечения надзорными сред-ствами и методами режима законности яв-ляется ее организационное построение,основанное на принципах единства и цен-трализации прокурорской системы, что по-зволяет прокуратуре эффективно решатьзадачи по обеспечению единства правовогопространства России.

Вот почему преобразования в экономи-ке и социальной сфере, предпринимаемыев настоящее время, ставят перед органамипрокуратуры все новые задачи, в соответ-ствии с которыми осуществляется выборприоритетов прокурорской деятельности.К решению новых задач прокуратуру под-готовил многолетний опыт ее работы в раз-личных условиях.

Важным и постоянным приоритетом яв-ляется надзор прокуратуры за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина, прикотором наиболее полно реализуется право-

защитная функция ее деятельности3. Про-водя эту работу наряду и во взаимодействиис другими государственными институтами,прокуратура применяет присущие только ейполномочия, средства и методы, которых нету других субъектов правозащитной деятель-ности.

Особую социальную значимость приобре-тает предупреждение, выявление, пресече-ние и устранение прокуратурой нарушенийправ и законных интересов таких социальноуязвимых групп граждан, как пенсионеры,инвалиды, дети и подростки и другие слабо-защищенные категории населения.

Дебаты о месте прокуратуры в системеорганов государственной власти не утихаютдлительное время. Этому в немалой степе-ни способствует и то, что ст. 129 Конститу-ции Российской Федерации, посвященнаяпрокуратуре, оказалась в главе 7 «Судебнаявласть».

Прокуратура не может быть отнесена ник законодательной, ни к исполнительной,ни к судебной ветви государственной вла-сти. Но это не означает, что в ходе развитиягосударства и общества место и роль про-куратуры в системе разделения властей, вконституционной системе государственных органов Российской Федерации не могутпретерпеть изменения.

В современном мире нет единой моде-ли, определяющей цели, задачи, принци-пы организации, функции, виды и направле-ния деятельности прокуратуры. Прокуратурапредставляет собой институт, порожденныйобъективными потребностями историческогоразвития страны, характером и уровнем раз-вития ее государственного механизма, эконо-мики, традициями, менталитетом ее граждан.

И здесь очень важно, чтобы проводимыереформы, связанные с изменением роли,функций и полномочий прокуратуры, дей-ствительно вызывались потребностями раз-вития общества, а не стремлением привестидеятельность прокуратуры в соответствие скакими-то несуществующими нормативами.Не менее пагубно, как показывает практика,слепое копирование опыта так называемых

3 См.: Чайка Ю.Я. О правозащитной деятельности Генпро-куратуры // Рос. газ. 2010.10 нояб.

13

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


передовых стран4 или непродуманное, про-водимое без широкого обсуждения «рефор-мирование», когда при этом совершенно не просчитывается возможный отрицательный эффект как для защиты прав личности, так и для общества и государства в целом.

Изменения и дополнения, внесенные Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ в Уголовно-процессуальный кодекс РФ (далее – УПК РФ) и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», су-щественно сократили полномочия прокуро-ра по надзору за исполнением законов орга-нами предварительного следствия. Прокурор лишен ряда сугубо надзорных полномочий, которые традиционно и вполне обоснован-но были ему предоставлены не только Уста-вом уголовного судопроизводства 1864 г., но и УПК РСФСР и УПК РФ.

Практика применения норм действую-щего УПК РФ о надзоре за процессуальной деятельностью органов предварительно-го расследования позволяет с полной уве-ренностью утверждать, что в условиях воз-росшей процессуальной самостоятельности следственных органов оставшихся у проку-рора полномочий было явно недостаточно для осуществления эффективного надзо-ра за их деятельностью в целях обеспечения законности и правопорядка, что в опреде-ленной мере привело к нарушению право-защитного механизма в этой сфере право-отношений. На это постоянно обращала внимание Генеральная прокуратура, об этом говорилось и в рекомендациях парламент-ских слушаний, прошедших в Совете Феде-рации в мае 2008 г. Часть прежних полно-мочий прокурора законодатель восстановил Федеральным законом от 28.12.2010 № 404-ФЗ. Однако в полной мере допущенные в ходе реформирования УПК перекосы еще не устранены. Одним из таких перекосов яв-ляется монополизм Следственного комитета в осуществлении уголовного преследования, в том числе и в отношении собственных сле-дователей и руководителей следственных органов. Но, как известно, никто не может

4 Процессы, происходящие сейчас в странах Евросоюза и в США, особенно в экономической и финансовой сфере, вряд ли позволяют нам безоговорочно считать эти государ-ства идеалом и образцом для подражания.

быть судьей в собственном деле. В связи сэтим по поручению Президента РоссийскойФедерации был подготовлен законопроект,в соответствии с которым право возбужде-ния уголовных дел в отношении сотрудни-ков Следственного комитета РоссийскойФедерации и производство по этим делампредварительного расследования будет отне-сено к компетенции прокуратуры. Мы такжеполагаем, что полномочия прокурора долж-ны включать в себя и возбуждение уголов-ных дел, и производство расследования поделам в отношении судей, прокуроров и ад-вокатов как профессиональных участниковсудопроизводства. Существующая в странеситуация, когда прокурор лишен права воз-буждать уголовные дела при выявлении яв-ных признаков преступлений, противоречитмировой практике и здравому смыслу.

Неменьшие проблемы для человека и дляобщества создало, на наш взгляд, и рефор-мирование участия прокурора в рассмотре-нии гражданских дел судами общей юрис-дикции, которое по своей сути имеет ярковыраженное превентивное и правозащитноеназначение. Неслучайно в Судебном уста-ве 1866 г. указывалось: «Прокуроры долж-ны быть ходатаями, защитниками и пред-ставителями в делах, касающихся до казны,до государственных имуществ, до Государе-ва имущества, а также лиц, которые не спо-собны защищать себя, и потому нуждаютсяв опеке государственной власти».

Однако введенный в действие в февра-ле 2003 г. Гражданский процессуальный ко-декс Российской Федерации (далее – ГПК РФ) существенно сузил основания обра-щения прокурора в суды общей юрисдик-ции с исками и заявлениями, вступления вуже начатый процесс для дачи заключенияпо делу, принесения представлений о пере-смотре судебных постановлений. Перво-начальная редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФ на-деляла прокурора правом обратиться в судв защиту прав, свобод и законных интере-сов гражданина лишь в случае, когда по-следний по состоянию здоровья, возрасту,недееспособности и другим уважительнымпричинам был лишен возможности само-стоятельно сделать это. При этом крите-рии отсутствия возможности самостоятель-

14

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ного обращения гражданина в суд закономопределены не были. Авторы законопро-екта, ставшего нынешним ГПК РФ, рассу-ждая с позиций состязательности и диспози-тивности, не учли существующие реальныетрудности в доступе граждан к правосудию.А это и отсутствие у большей части населе-ния необходимых юридических знаний длясамостоятельного обращения в суд и защи-ты в суде своих интересов, и низкий уровеньдоходов граждан, не позволяющий пригла-сить для представительства в суде высоко-квалифицированных адвокатов, в сочетаниис отсутствием системы оказания бесплатнойюридической помощи1. Это и только форми-рующиеся правовые традиции, связанныес отстаиванием своих прав в суде, которые,например, во многих странах Европы скла-дывались веками. Это и вытекающее отсю-да недоверие к правосудию части граждан,считающих судебный способ защиты правсложным, долгим по времени и затратным.Все это приводило к тому, что не просто пол-номочия прокурора были ограничены – ты-сячи и тысячи граждан России по существу были лишены возможности защитить своиправа в жизненно важных сферах, оказалисьодин на один с произволом местных властейи представителей недобросовестного бизне-са, а прокурор не мог выступить в их защиту от имени государства.

По инициативе Президента РоссийскойФедерации в ст. 45 ГПК РФ были внесе-ны изменения. В соответствии с ч. 1 ст. 45ГПК РФ (в ред. от 05.04.2009 № 43-ФЗ) про-курор вправе обратиться в суд с заявлени-ем в защиту прав, свобод и законных ин-тересов граждан, неопределенного кругалиц или интересов Российской Федерации,субъектов Российской Федерации, муни-ципальных образований. В суд может бытьнаправлен иск (заявление) прокурора в за-щиту любого человека, который обратилсяк прокурору для защиты нарушенных илиоспариваемых социальных прав, свобод изаконных интересов в сфере трудовых (слу-жебных) отношений и иных непосредствен-

1 Государственные юридические бюро для оказания бес-платной юридической помощи были созданы Министер-ством юстиции Российской Федерации лишь в нескольких субъектах Российской Федерации в порядке эксперимента.

но связанных с ними отношений; защитысемьи, материнства, отцовства и детства;социальной защиты, включая социальноеобеспечение; обеспечения права на жили-ще в государственном и муниципальном жи-лищных фондах; охраны здоровья, включаямедицин скую помощь; обеспечения правана благопри ятную окружающую среду; правв сфере образования.

И хотя изменения лишь частично восста-новили прежние полномочия органов про-куратуры в гражданском процессе, тем неменее это позволило прокурорам более эф-фективно отстаивать в судебном порядкеправа граждан.

Так, в первом полугодии 2011 г. прокуро-рами в порядке гражданского судопроизвод-ства в суды общей юрисдикции направленов общей сложности 578 673 иска (заявления).Из них 534 524 иска (заявления) предъявле-ны в интересах граждан и неопределенногокруга лиц, в том числе о нарушении пенси-онных и иных социальных прав – 39 484 иска(заявления).

В интересах трудящихся в суды проку-рорами за этот же период было направ-лено 301 657 исков (заявлений) о взыска-нии задолженности по заработной плате насумму более 4,3 млрд руб. (в 2010 г. более555 тыс. исков (заявлений) на общую сумму около 9 млрд руб.).

В интересах несовершеннолетних направ-лено 62 462 иска и заявления, в том числе озащите жилищных прав детей-сирот и де-тей, оставшихся без попечения родителей, –7743 иска. О результативности обращенийпрокуроров в суды в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних свидетель-ствует тот факт, что почти 90% исков про-куроров удовлетворяется или производствопо делу прекращается ввиду добровольногоудовлетворения требований прокурора.

Защищая права и законные интересы ве-теранов и инвалидов Великой Отечественнойвойны, что является приоритетным направ-лением деятельности прокуратуры, проку-роры оспаривали в судах общей юрисдикциинезаконные решения уполномоченных орга-нов государственной власти и местного само-управления о снятии ветеранов с учета в ка-честве нуждающихся в улучшении жилищных

15

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


условий; заявляли требования о взыскании за счет средств федерального бюджета недопо-лученных ветеранами Великой Отечествен-ной войны сумм субсидий на приобретение жилья, о проведении капитального ремонта жилых помещений, о нарушениях пенсион-ного законодательства.

А сколько еще людей могла бы защитить прокуратура, если бы законодатели подош-ли более разумно к полномочиям прокурора в гражданском процессе!

В современных условиях должны быть за-действованы дополнительные механизмы правовой защиты личности, что может быть достигнуто за счет расширения полномочий прокуроров на инициирование возбужде-ния гражданского дела, пересмотра судеб-ных постановлений по гражданским делам в апелляционном, кассационном и надзорном порядке.

Еще более ограниченными в ходе рефор-мирования законодательства оказались пол-номочия прокурора по участию в арбитраж-ном процессе. Увы, но приходилось слышать речи о том, что прокурору вообще нечего де-лать там, где спорят хозяйствующие субъек-ты, что государство не должно вмешиваться в экономические отношения, что рынок все сам отрегулирует. В результате ст. 52 Арби-тражного процессуального кодекса Россий-ской Федерации (далее – АПК РФ) позво-ляет прокурору обращаться в арбитражный суд только с заявлениями об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и ор-ганов местного самоуправления, затрагиваю-щих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также с исками о признании недействительными сде-лок, совершенных органами государственной власти и местного самоуправления, государ-ственными учреждениями, государственны-ми и муниципальными унитарными предпри-ятиями и юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия государства или муниципальных образова-ний, и применении последствий недействи-тельности ничтожных сделок. Эти ограниче-ния не позволяют прокурорам эффективно защищать интересы общества и государства

в экономической сфере, в том числе бороть-ся с так называемым рейдерством. В Госу-дарственную Думу рядом членов Совета Фе-дерации направлялся проект федеральногозакона «О внесении изменений в статью 52Арбитражного процессуального кодекса Рос-сийской Федерации» (о полномочиях проку-рора в арбитражном процессе). Эту статьюпредлагалось дополнить положениями о пра-ве прокурора обращаться с заявлениями обистребовании имущества из чужого незакон-ного владения, с исками в защиту интересовгосударства, муниципальных образований ипубличных интересов, а также иными искамив случаях, специально предусмотренных фе-деральными законами.

Кроме того, в законопроекте предлагалосьпредусмотреть право прокурора вступить вначавшийся процесс по делам о несостоя-тельности (банкротстве) на любой стадии.При этом никоим образом не предлагаетсяввести представительство прокурором инте-ресов какого-либо юридического лица, про-тив чего выступали известные теоретики ар-битражного процесса.

Проект закона был одобрен Правитель-ством Российской Федерации, Администра-цией Президента Российской Федерации.Пока против проекта закона выступает ру-ководство Высшего Арбитражного Суда Рос-сийской Федерации, усматривая попыткивосстановить положения, существовавшиедо принятия АПК РФ 2002 г., что якобы несоответствует международным стандартам.Здесь нелишне напомнить, что каких-либоединых международных правил и стандартовв этой сфере не существует. Реалии же разви-тия российской экономики, в частности вы-сокий уровень ее криминализации, показа-ли полную несостоятельность утвержденийо «невмешательстве государства» и «само-регулировании рынка». Поэтому частичноевосстановление полномочий прокурора варбитражном процессе может дать только по-ложительный эффект в обеспечении закон-ности в экономической сфере. А это пред-ставляет несоизмеримо большую ценность,чем приведение полномочий прокурора вформат неких умозрительных построений.

Важным направлением деятельности рос-сийской прокуратуры в соответствии с Фе-

16

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


деральным законом «О прокуратуре Рос-сийской Федерации» является координациядеятельности правоохранительных органовпо борьбе с преступностью. На практике си-стема этих органов подвергается изменени-ям (одни органы упраздняются, другие соз-даются и т.д.). Координирующая функциявозлагается не только на прокуратуру, но ина другие органы. Поэтому необходимостьусиления противодействия преступности наоснове согласованных усилий всех субъек-тов антикриминальной деятельности, в осо-бенности создание государственной систе-мы профилактики правонарушений, требуетновых подходов к организации координациив этой сфере, дополнительной регламента-ции задач и полномочий прокуроров, других правоохранительных органов. В связи с этимвозникает проблема уточнения статуса про-куратуры в системе координационных от-ношений. Нуждается в совершенствованиинормативно-правовая основа координации.

И безусловно, качественно новой долж-на стать роль прокуратуры на общегосудар-ственном уровне в координации усилий порешению острейшей проблемы особой соци-альной значимости – борьбы с коррупцией,которая, по оценке Президента РоссийскойФедерации Д.А. Медведева, является самойтяжелой болезнью, поразившей общество2.

С принятием Федерального закона от17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупцион-ной экспертизе нормативных правовых актови проектов нормативных правовых актов»на органы прокуратуры возложено новоенаправление деятельности – проведение ан-тикоррупционной экспертизы. В период с2009 по первое полугодие 2011 г. прокурора-ми в целях устранения из нормативных пра-вовых актов и их проектов коррупциоген-ных факторов принесено 57 364 протеста, всуды направлено 1905 заявлений, внесено4671 представление. В результате прокурор-ского реагирования коррупциогенные фак-торы были исключены из 84 696 норматив-ных правовых актов и их проектов.

2 Медведев Д.А. Вступительное слово на заседании Советапо противодействию коррупции. 30 сентября 2008 г. Опу-бликовано на официальном сайте Президента РоссийскойФедерации http://kremlin.ru/transcripts/1566.

Это подтверждает, что деятельность про-курора и на данном новом направлении яв-ляется достаточно эффективной. Вместе стем считаем, что механизм обеспечения ис-полнения требований прокурора, направ-ленных на устранение коррупциогенных факторов, нуждается в совершенствовании,в том числе, возможно, и путем расширенияоснований для обращения прокурора в суд.

Подводя итог изложенному, отметим, чтореформирование прокуратуры необходимов соответствии с объективными потребно-стями развития общества. Но оно не нанесетущерб интересам граждан, общества и госу-дарства лишь в том случае, если будет про-водиться в целях стабилизации законностии право порядка, преодоления правового ни-гилизма, совершенствования судебной сис-темы, развития института Уполномоченногопо правам человека, формирования полно-ценных институтов правового государства,повышения правовой культу ры и усилениясаморегулирующихся начал в жизни обще-ства. Иначе говоря, нужна не «революция»,а поступательное развитие по упрочению ирасширению накопленного прокурорскимиорганами опыта решения государственных задач методами прокурорского надзора.

Созданная еще в 1722 г. в переломный пе-риод истории России прокуратура выдер-жала испытание временем и стала неотъем-лемой частью нашей государственности.Поэтому нельзя признать состоятельнойпозицию тех представителей научных иобщественно-политических кругов, которыевопреки историческим фактам и результа-там работы прокуратуры пытаются связать«родословную» прокуратуры лишь с совет-ским периодом отечественной истории (хотяи в нем было много соответствующих реали-ям того времени положительных моментов).Подобный взгляд противоречит как эволю-ции функционального статуса прокурату-ры в период реформ, так и ее практическойдеятельности, очевидному вкладу в обеспе-чение законности, защиты прав человека игражданина, публичных интересов обществаи государства.

С учетом реалий развития общества и го-сударства необходимо сохранить и преумно-жить правозащитный потенциал прокурату-

17

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ры в целях его эффективного использования в процессе построения правового государ-ства и гражданского общества. Полномо-чия прокуратуре нужны не для укрепления собственной власти и не для удовлетворе-ния амбиций, а прежде всего для выполне-ния обязанности, установленной ст. 2 Кон-ституции Российской Федерации, – защиты прав и свобод человека и гражданина, кото-рая неразрывно сочетается с защитой инте-ресов государства и общества.

Подтверждением сказанному служит за-конодательное наделение органов проку-ратуры по инициативе Президента России новыми полномочиями в сфере организа-ции проверок деятельности хозяйствующих субъектов, ведения статистики о состоянии преступности, раскрываемости преступле-ний и следственной работе. Не говоря о том,

что по поручению Президента страны орга-ны прокуратуры занимались и занимаютсявопросами соблюдения законности в сфе-ре ЖКХ, ценообразования на медикаменты,обеспечения безопасности на транспортеи др.

Полагаем, что в целом характер диктуе-мых обстановкой функциональных и струк-турных перемен в организации и деятельно-сти органов прокуратуры таков, что они немогут быть введены отдельными разрознен-ными изменениями и дополнениями в дей-ствующий Федеральный закон «О проку-ратуре Российской Федерации». Для этоготребуется принятие нового закона, регули-рующего организацию и деятельность этогогосударственно-правового института, в пол-ной мере соответствующего современному этапу развития российского общества.

В канун памятной даты в истории про-куратуры как никогда хочется оку-нуться в ее прошлое и вспомнить,

«откуда есть и пошла» в России эта инсти-туция общества. И если вполне справедли-во точкой отсчета учреждения органов про-куратуры мы считаем 12 января 1722 г., тоисторию развития института власти проку-рора смело можно отслеживать с более дав-

них лет – с середины XVII в. Именно в те времена, как показывает анализ законода-тельства, начинают вполне зримо склады-ваться первые предпосылки к возникнове-нию прокуратуры в нашем Отечестве.

Александр ГригорьевичЗВЯГИНЦЕВ

заместитель Генерального прокурораРоссийской Федерации,


Три векароссийской прокуратуры1

1

1 Статья освещает наиболее яркие страницы истории про-куратуры досоветского периода и подготовлена по мате-риалам книги «Законоблюстители», которая увидит свет в2012 г.

18

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Чуть более 70 лет потребовалось России,чтобы утвердиться в необходимости созда-ния прокуратуры. Срок для матери-истории,прямо скажем, более чем скромный.

«Сей чин яко око наше»

В правление Петра I самодержавная мо-нархия приобрела характер абсолютной.Император Всероссийский стал не простомонархом «абсолютным», но и «неограни-ченным, и повиноваться ему не только застрах, но и за совесть» теперь «сам Бог по-велевал». Ломался привычный, устояв-шийся веками образ жизни; претерпеваликоренные изменения все основные госу-дарственные структуры, как местные, так ивысшие.

Без дрожи в руках Петр Великий насаждалновые, непривычные для Российского госу-дарства порядки, создавал органы, которыедень ото дня укреплялись и набирали силу.Формировались регулярная армия и поли-ция, преобразовывалось местное управле-ние. Приказы, сохранявшиеся частично,уступали место коллегиям. Боярскую думу сменил Правительствующий Сенат. С ор-ганизацией Святейшего Синода императордобился полного подчинения церкви своейвласти. Существенно обновлялось и россий-ское законодательство. Последовательная ирешительная деятельность Петра дала Рос-сии законы, покоившиеся на монолитномгосударственном начале.

В первые годы царствования Петра I воглаве управления государством стояла Бо-ярская дума, хотя и основательно им «при-чесанная». Туда входили уже не только пред-ставители знатных родов, которые ранееокружали трон, но и другие, выслуживши-еся при царе люди. Изменилась и роль Бо-ярской думы, хотя она все еще собираласьна так называемые совещания. Петр I, уез-жая за границу, имел обыкновение поручатьуправление не Боярской думе, а отдельнымприближенным к нему вельможам. Так про-должалось до 1711 г.

Покидая пределы России по случаю вой-ны с Турцией, 22 февраля 1711 г. царь издалуказ «Об учреждении ПравительствующегоСената и бытии при оном розрядному столу

вместо розрядного приказа, и по два комис-сара из губерний».

Вскоре, 2 марта этого же года, для всеоб-щего сведения было объявлено, что для «всег-дашних» отлучек «определен управительныйсенат, которому всяк и его указам будет по-слушен так, как нам самому, под жестокимнаказанием или смертью, по вине смотря».

Прошло совсем немного времени, иучрежденный лишь «для отлучек» государяПравительствующий Сенат становится по-стоянно действующим и в его присутствии,т. е. становится высшим правительствующимучреждением государства. Тогда же ему былиприданы и высшие судебные функции.

В Правительствующий Сенат вначалевходили девять высших сановников России:граф И.А. Мусин-Пушкин, князь П.А. Голи-цын, князь М.В. Долгорукий, Т.Н. Стреш-нев, Г. Племянников, князь Г.И. Вол-конский, М.М. Самарин, В.А. Апухтин иМельницкий. В следующем году к ним при-соединился и князь Я.Ф. Долгорукий.

Конечно, не все шло гладко. И не сразу в полную силу заработал Сенат – инерцияи ностальгия по прошлому еще у многих были слишком велики. Многие члены кол-легий и сенаторы не являлись исключени-ем. Но доверие императора к своему дети-щу – к созданному коллегиальному органу было большое, и надежды на него он возла-гал немалые. Однако, судя по всему, стольже большое было и недоверие царя к самимсенаторам, ведь недаром законодательствотого времени переполнено нормами, кото-рые постоянно напоминают членам Сенатаоб их обязанностях.

Выдающаяся заслуга Петра I заключаласьв том, что он впервые в России создал орга-ны, специально предназначенные для кон-троля и надзора за соблюдением законов.Вначале это был институт фискалов, затем –прокуратура.

Фискалитет, безусловно, на одном из эта-пов своего развития сыграл положительнуюроль в обеспечении единообразного приме-нения законов и даже в борьбе с преступно-стью. Однако признать, что он был старшим,да еще и кровным братом прокуратуры, былобы слишком смело. В то же время было быглупо отрицать, что институт фискалов стал

19

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


той предтечей, которая подготовила импера-тора к мысли об учреждении в России про-куратуры. Хотя со всей уверенностью можно утверждать, что для принятия такого реше-ния у государя были и другие резоны.

Должности фискалов были учреждены указами от 2 и 5 марта 1711 г. Обер-фискал состоял при Правительствующем Сенате, но назначался непосредственно государем. Фискалы действовали при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др. В их основную обязанность вхо-дило «тайно проведывать, доносить и обли-чать» обо всех нарушениях закона, злоупо-треблениях, воровстве и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой целью они принимали «доно-сы» от частных лиц, имели право посещать все присутственные места, требовать для просмотра дела и документы.

Довольно скоро оказалось, что в деятель-ности самой фискальной службы имеется множество недостатков. Обер-фискал имел право в случае обнаружения злоупотребле-ний со стороны сенаторов вызывать их в суд. Однако воспользоваться этим правом он фактически не мог – ведь он сам подчинял-ся тому же Сенату. К тому же, пользуясь весь-ма широкими полномочиями и не чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться за счет тех мест, при которых они состояли, сами таким обра-зом погрязнув в лихоимстве и злоупотребле-ниях. Их стали почти открыто ненавидеть, и само слово «фискал» приобрело такое же зна-чение, как «ябедник», «доносчик».

Мало помог и указ Петра I «О долж-ности фискалов» 1714 г., в котором прямо прописывалась ответственность фискалов за ложные доносы. Кроме того, оставал-ся без контроля и присмотра высший госу-дарственный орган – Правительствующий Сенат. Правда, иногда государь поручал контролировать сенатскую деятельность наиболее доверенным лицам, таким как генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным офице-рам гвардии. Но эти функции они выпол-няли временно, эпизодически.

Петр I, принявший в 1721 г. титул импе-ратора, понимал, что нужно создать новый

институт общества, стоящий как бы надПравительствующим Сенатом и над всемидругими государственными учреждениями,который бы ревностно следил, как приня-тые им законы выполняются, – ведь прак-тически отовсюду выглядывала дорефор-менная Россия, одетая в новый европейскийкафтан, который ей везде жал и дисципли-нировал, чем создавал большое неудобство.Таким органом стала прокуратура. Указ оней состоялся 12 января 1722 г. Вслед за этимбыли учреждены должности прокуроров принадворных судах.

С образованием прокуратуры фискалитетутратил самостоятельное значение. Обер-фискал (с 1723 г. – генерал-фискал) был под-чинен непосредственно генерал-прокурору.Фактически же фискальная служба оказа-лась ненужной, но окончательно она былаликвидирована только при императрицеЕкатерине II (в 1775 г.).

Прокуратура создавалась в России пре-жде всего как орган императорской власти,осуществляющий от ее имени и по ее пору-чению повсеместный и постоянный надзори контроль за решениями Правительствую-щего Сената, других центральных и местных учреждений. Полномочия, методы и фор-мы работы, а также задачи, стоящие передгенерал-прокурором, в корне отличалисьот тех, которые были раньше у фискалов.Генерал-прокурор обязан был не только,а точнее сказать, не столько фиксировать на-рушения закона, сколько их предупреждать.И на это ему были даны полномочия – онмог приносить протест с правом приоста-новления дела, о чем сообщал императору.

***

Первым генерал-прокурором 18 янва-ря 1722 г. стал Павел Иванович Ягужин-ский. Представляя его сенаторам, импера-тор Петр I сказал: «Вот мое око, коим я буду все видеть».

Прошло более трех с половиной меся-цев, прежде чем появился указ, четко очер-чивающий функции генерал-прокурораи прокуратуры в целом: «О должностигенерал-прокурора» (27 апреля 1722 г.). Рус-ский исследователь В.И. Веретенников на-

20

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


шел пять редакций «Должности». Названиесамой ранней редакции, найденной сре-ди документов, относящихся к 18 – 20 ян-варя 1722 г., «О генерал-прокуроре, то естьстряпчем от государя и от государства», от-личалось от названия окончательной. Пер-вый пункт этой редакции остался практиче-ски без изменений. Другие пункты первойи последующих редакций претерпели суще-ственные изменения. По первоначальному замыслу Петра I генерал-прокурор долженбыл выступать в роли высшего должност-ного лица в государственном аппарате, в ру-ках которого сосредоточивался бы надзорза правильным и законным ходом управле-ния страной, и прежде всего в ее централь-ных учреждениях, т.е. быть как бы «сердцемвсего государства», стоять на страже интере-сов императора, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами в достаточ-ной степени защитить свои права.

Впоследствии Петр I отказался от та-кой всеобъемлющей функции генерал-прокурорской должности, ограничив еенадзором за деятельностью всех государ-ственных органов, и прежде всего Прави-тельствующего Сената.

Тем не менее постепенно П.И. Ягужин-ский и его помощник, обер-прокурор, рас-ширяли сферу своей деятельности. Но глав-ное внимание они все же сосредоточилина контроле за повседневной деятельно-стью Правительствующего Сената. Генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобынавести там элементарный порядок. Оченьскоро Ягужинский сумел занять централь-ное место в государственном управлении.Русский историк В.О. Ключевский писал:«Генерал-прокурор, а не Сенат становилсямаховым колесом всего управления; не вхо-дя в его состав, не имея сенаторского голоса,был, однако, настоящим его президентом,смотрел за порядком его заседаний, возбуж-дал в нем законодательные вопросы, судил,когда Сенат поступал право или неправо,посредством своих песочных часов руково-дил его рассуждениями и превращал его вполитическое сооружение на песке».

Даже иностранцы отмечали, что генерал-прокурор по своей силе и влиянию стал вто-рым лицом в государстве.

Функции генерал-прокурора по отноше-нию к подчиненным прокурорам закрепля-лись в пункте третьем указа «О должностигенерал-прокурора», в котором говорилось,что он должен «смотреть над всеми проку-рорами, дабы в своем звании истинно и рев-ностно поступали».

Подобно тому как генерал-прокурор был«оком» государя, все подчиненные ему чиныпрокурорского надзора были «оком» генерал-прокурора. Прокуроры при коллегиях, надвор-ных судах и других учреждениях, губернскиепрокуроры были независимы от местных орга-нов, действовали именем генерал-прокурорапод его непосредственным наблюдением ипокровительством.

Заметив нарушение, прокурор внача-ле устно предлагал устранить его, а если этоне помогало, использовал право принесе-ния протеста, который приостанавливал ис-полнение того действия или постановления,где прокурор усмотрел нарушение. Генерал-прокурор, получив «доношение» своего под-чиненного, как правило, «инстиговал» его,т. е. принимал меры к быстрому и правильно-му рассмотрению. Зачастую по таким «доно-шениям» с подачи генерал-прокурора прини-мались специальные сенатские решения.

При преемниках Петра I прокуратура пе-реживала не лучшие свои времена. В 1726 г.П.И. Ягужинский, оставаясь формально вдолжности генерал-прокурора, отправил-ся с дипломатической миссией в Польшу.Его место в Сенате занял обер-прокурор Би-биков, а последнего сменил Воейков. Фак-тически прокуратура как надзорный органпришла почти в полное забвение. В 1730 г.императрица Анна Иоанновна предпринялапопытку восстановить прокуратуру в преж-ней силе. Для этого 2 октября 1730 г. она из-дала специальный указ.

Прошел год, и П.И. Ягужинский послеострой схватки с любимцем императрицыБироном, по свидетельству современни-ков, «с радостью воспринял весть о назна-чении его послом в Берлин вместо ссылкив Сибирь». Прокуратурой стал управлятьАнисим Маслов, человек своеобразный.С одной стороны, он старался не конфлик-товать с Правительствующим Сенатом, а сдругой – иногда проявлял такую твердость,

21

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


что приводил сенаторов в трепет. Он напра-вил несколько рапортов императрице, в ко-торых гневно обличал недобросовестность и бездельничество некоторых высших санов-ников и сенаторов. Потом вдруг написал ра-порт о бедственном положении крепостных крестьян и внес предложение ограничить власть помещиков, сославшись при этом на волю Петра I. Он нашел в архивах проект указа, который предписывал Сенату обсу-дить способ «неотяготительного сбора по-душной подати и установить меру крестьян-ских оброков и работ на господ». Сенаторы переполошились, не зная, как им поступить. Идти открыто против проекта, составлен-ного по поручению Петра Великого, они не могли, а согласиться с указом – не хотели. Однако в 1735 г. Маслов умер, и Сенат, как писал Ключевский, «вздохнул свободно». На проекте указа, найденном Масловым, се-кретарь императрицы по ее поручению на-чертал: «Обождать». Ждать русским крестья-нам пришлось долго.

Во времена дворцовых переворотов, как уже раньше отмечалось, прокуратуру силь-но лихорадило. Были периоды, когда ее роль и влияние генерал-прокуроров возрастали. И тогда законоблюстители получали свои прежние «прерогативы верховной власти» –как, например, произошло в годы царство-вания Елизаветы I, дочери Петра Великого. Но были и такие годины, когда о прокурату-ре хоть и ненадолго, но забывали, а генерал-прокуроров и вовсе отстраняли от исполне-ния обязанностей – как это случилось при Анне Леопольдовне.

«Законы нашитребуют поправления»

В царствование Екатерины Великой Рос-сия вступает в полосу законодательной ре-гламентации и совершенствования механиз-мов правотворчества и правоприменения. Этот период для прокуратуры характеризу-ется размежеванием прокурорского надзо-ра – центрального и местного. Связь между ними ослабевает. Высший, или централь-ный, надзор в лице генерал-прокурора на-бирает обороты, получает дополнительные полномочия. К нему, в частности, переходит

управление финансами, юстицией, внутрен-ними делами. Он даже возвышается над Сена-том. В Сенат теперь ходят в основном помощ-ники генерал-прокурора – обер-прокуроры.По мере того как Сенат все более замыкает-ся в положении высшего судебного установ-ления, генерал-прокурор получает все болееобширную единоличную компетенцию.

Манифестом от 15 февраля 1763 г. Сенатбыл разделен на шесть самостоятельных де-партаментов, бывших в «равной силе и до-стоинстве». Генерал-прокурор лично состо-ял при 1-м департаменте, который решалважные государственные и политическиедела, а во всех остальных были назначеныспециальные обер-прокуроры. По указу от19 сентября 1764 г. генерал-прокурору пред-лагалось присутствовать только в «общемвсех департаментов собрании». При этом онсохранял за собой государственные, секрет-ные и «интересные», т. е. наиболее важныедела, а также все те, которые «найдет нуж-ным подчинить своему непосредственному надзору».

В этот период в многовластие генерал-прокурора совершенно недвусмысленно«впутываются» функции исполнительнойи судебной ветвей. Выдвигается новое ми-нистерское начало. Возвышение генерал-прокурора происходит не столько из ста-тусности самой должности, сколько в силу недюжинных способностей лица, ее зани-мающего. Конечно же, функции, которымибыл тогда наделен генерал-прокурор, смеломожно было разделить на несколько высших чиновников, но Екатерина доверяла толькоему одному. В силу многотрудности, разно-образия и сложности дел, возложенных го-сударыней на генерал-прокурора, его вни-манием обделялись прокуроры на местах.Современники понимали, что, как только нестанет этого высокого вельможи, неизбеж-но образуется несколько ведомств. Такимобразом, Екатерина II, возвысив генерал-прокурора, в то же время нанесла ощутимыйудар по централизации прокурорского над-зора, фактически подготовив почву для бу-дущей организации министерства юстиции.

И все же во времена Екатерины Великойпрокурорский надзор наполнился новым со-держанием, «комиссия о составлении проек-

22

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


та нового уложения» 1767 г. высказала новоевоззрение на задачу прокурорской деятель-ности – впервые было четко заявлено, чтопреследованием от имени государства за со-вершенные преступления должна занимать-ся прокуратура.

Вообще многие юридические понятия ипринципы, в том числе касающиеся органовпрокуратуры, которые заложила в свои за-конодательные акты Екатерина II, будут ис-пользованы спустя сто лет – во времена Ве-ликих судебных реформ.

***

3 февраля 1764 г. императрица ЕкатеринаII повелела «вступить в должность» генерал-прокурора князю Александру Алексееви-чу Вяземскому. В этой должности он про-служил почти 30 лет. Ни до него, ни послени один руководитель органов прокуратурыв России (и Советском Союзе) не занималстоль длительно такой ответственный пост.

А.А. Вяземский стал для Екатерины II при-близительно тем же, чем был первый генерал-прокурор П.И. Ягужинский для Петра I.Александр Алексеевич слыл человеком се-мижильным, исключительно трудолюбивыми «тянул» не только прокурорские обязанно-сти, но и многие другие. Правда, его назна-чение поначалу вызвало сильное удивлениеу многих сановников. Граф Румянцев гово-рил Екатерине II: «Ваше величество, делаетечудеса, из обыкновенного квартирмейстера у Вас вышел государственный человек».

При назначении А.А. Вяземского на долж-ность Екатерина II собственноручно написа-ла ему подробнейшее наставление. Следуетзаметить, что за всю историю России этогоне сделал ни один ее правитель. Исключе-ние составляет только Председатель СоветаНародных Комиссаров СССР В.И. Ленин,который также лично продиктовал для По-литбюро свою знаменитую статью «О «двой-ном» подчинении и законности», ставшую вте суровые годы программной для всех ра-ботников прокуратуры.

Одним из первых начинаний ново-го генерал-прокурора было распределениепрокуроров по коллегиям, губерниям и про-винциям. Ведь в ведении генерал-прокурора

продолжал оставаться весь местный проку-рорский надзор.

Наиболее полную регламентацию дея-тельность местного прокурорского надзораполучила в специальном акте – в «Учрежде-ниях для управления губерний Всероссий-ской империи». По этому закону в Россиипри наместническом правлении и при су-дебных палатах учреждались должности гу-бернского прокурора и губернских стряпчих казенных и уголовных дел. Такие же долж-ности вводились при верхнем земском суде,при губернском магистрате и верхней рас-праве. В каждом уезде (округе) учреждаласьдолжность уездного стряпчего.

Прокуроры при местных судах подчи-нялись прокурору при губернском прав-лении ― губернскому прокурору. Губерн-ский прокурор находился в двойном под-чинении ― генерал-прокурора и генерал-губернатора или губернатора. Состоявшиепри прокурорах стряпчие уголовных дел по-могали им при осуществлении надзора за су-дами. Имелись также стряпчие уголовных иказенных дел в сословных губернских судах.В уездах учреждались уездные стряпчие, ко-торые осуществляли надзор за уездной ад-министрацией и судом.

Кроме судебного надзора на прокуророввозлагался еще общий надзор и надзор заместами лишения свободы. Также прокуро-ры получили право налагать штрафы за бес-порядки в суде, причем часть от этих доходовони могли обращать в свою пользу.

Необходимо заметить, что, несмотряна повышение авторитета и роли в управ-лении государственными делами генерал-прокурора, губернские власти почтиповсеместно подминали под себя проку-рорские чины, которые к тому же не всегдаполучали надлежащую поддержку от сво-его могущественного руководителя. Делодоходило до того, что губернское началь-ство очень часто назначало стряпчих свои-ми секретарями, а губернаторы возлагалина них «письмоводство». Нередко проку-рорам и стряпчим не отводились комнатыдля работы, а в губернском правлении илисудебной палате для них «забывали» поста-вить стол. Все это происходило из-за того,что губернские власти не склонны были

23

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


смотреть на прокуроров как на самостоя-тельных должностных лиц и всячески ста-рались закрепить их зависимость от себя, что, естественно, серьезно подрывало ав-торитет прокуратуры. Правительствующий Сенат по требованию генерал-прокурора А.А. Вяземского не раз указывал губер-наторам на подобные нарушения, но по-ложение почти не менялось. Местный прокурорский надзор вынужден был при-спосабливаться к сложившейся вокруг об-становке.

Тем не менее прокуроры на местах, в меру своих способностей и возможностей, все-таки стояли на страже законности, ча-сто протестуя против незаконных действий поднадзорных им учреждений. Должность прокурора тогда не требовала какого-либо специального, тем более университетского, образования, да его почти и не было еще в России. Чаще всего прокурорами станови-лись военные, получившие хорошее домаш-нее воспитание. Были среди них и лица, ко-торые наряду с выполнением прокурорских обязанностей активно занимались литера-турным трудом и достигли в этом деле зна-чительных вершин.

Поэт и прозаик Владимир Тимофеевич Золотницкий, учившийся в Московском университете, в течение 14 лет служил про-курором в Кременчуге и Екатеринославле. Переводчик Иван Иванович Акимов, окон-чивший Академическую гимназию, был прокурором в Юстиц-коллегии. Писатель Степан Никитич Завалиевский одно время занимал должность Петербургского губерн-ского прокурора. Поэт Иван Иванович Бах-тин служил губернским прокурором в То-больске.

В начале 1790-х гг. А.А. Вяземский стал все чаще болеть. Он уже не мог в полную силу выполнять генерал-прокурорские обя-занности и попросился в отставку. Госуда-рыня долго не принимала решение. Только в сентябре 1792 г., когда он был уже при-кован к постели, она все-таки удовлетво-рила его просьбу. Обязанности Вяземско-го, которые он выполнял к концу жизни, Екатерина II возложила на четверых чело-век. Генерал-прокурором «на короткое вре-мя» стал Александр Николаевич Самойлов.

29 декабря 1792 г. он был утвержден в этойдолжности.

***

В ноябре 1796 г., когда Екатерина II нахо-дилась уже при смерти, наследник престолаПавел Петрович доверил генерал-прокурору Самойлову вместе с графом Растопчинымопечатать ее кабинет. Именно Самойловобъявил о смерти императрицы всем собрав-шимся в Зимнем дворце вельможам. Речьего была весьма лаконичной: «Милостивыегосудари! Императрица Екатерина сконча-лась, а государь Павел Петрович соизволилвзойти на всероссийский престол».

Тем не менее вскоре после этого собы-тия граф А.Н. Самойлов был отправленв отставку. А Павел I, находясь у власти,успел поработать еще с четырьмя генерал-прокурорами.

При императоре Павле I прокуратура пе-реживала невиданный подъем. Без генерал-прокурора не решалось, по существу, ниодно важное дело. Генерал-прокурор за-нимался не только судебными и прокурор-скими делами, но также финансовыми, ад-министративными, полицейскими и дажевоенными вопросами. От него зависело на-значение и увольнение сановников, раздачанаград и пожалований.

Павел I был «проникнут идеей законно-сти». С момента вступления на престол пы-тался держаться закона и требовал от всех егоисполнения. Другое дело, что это хорошееначинание, вследствие личных качеств им-ператора, превращалось зачастую не тольков свою противоположность, но и в абсурд.К тому же любое проявление своей воли онтакже считал законом. В указе, данном бело-русскому губернатору Жегулину, Павел I пи-сал: «Я иной выслуги ни от кого не требую,как только непременно исполнения повеле-ний моих». Следить же за исполнением за-конов и любой воли императора должен былгенерал-прокурор.

В связи с этим весьма уместно вспомнить,как Павел I, назначая на должность генерал-прокурора А.А. Беклешова, сказал свою зна-менитую фразу: «Ты да я, я да ты, вперед мыодни будем дела делать».

24

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


При Павле I несколько сократилась чис-ленность органов прокуратуры. Вначале всвязи с закрытием верхних земских судов иверхних расправ, а с 1800 года – губернских магистратов А.А. Беклешов выполнял всете же самые разнообразные функции, что иего предшественники. Дела административ-ные, судебные, военные, финансовые, хо-зяйственные и прочие находились в его полезрения.

В двух ипостасях

В России начало каждого нового столе-тия обычно связано с ожиданием реформ.XIX в. не был исключением. ЦарствованиеПавла I закончилось дворцовым переворо-том и убийством императора. На престолеоказался его сын – Александр Павлович, сименем которого связан новый этап в раз-витии российских органов юстиции.

Окруженный честолюбивыми, жаждущи-ми деятельности молодыми людьми, Алек-сандр I провел целый ряд преобразований,которые вселяли надежду на дальнейшееукрепление могущества обширной империи,расцвет культуры, науки и искусства. Срединих одно из важнейших – учреждение в Рос-сии министерств.

«Мы заблагорассудили, – сообщалось вМанифесте от 8 сентября 1802 г., – разде-лить государственные дела на разные части,сообразно естественной связи между собою,и для благоуспешнейшего течения поручитьоные ведению избранным министрам…»

Учрежденное Министерство юстиции ста-ло создаваться на базе канцелярии генерал-прокурора. В его задачи в те годы входилоуправление судебной системой, осущест-вление надзора за деятельностью судебных учреждений, охрана земельных прав дворян-ства, проводимая путем надзора за судебно-межевыми делами. Кроме того, оно прини-мало самое непосредственное участие и вразработке законопроектов.

В целях обсуждения в Сенате «важней-ших» дел и обеспечения «единства» дей-ствий генерал-прокурора и подчиненных ему обер-прокуроров при Министре юсти-ции была создана Консультация (совет)обер-прокуроров.

Сотрудникам ведомства во время реали-зации своих полномочий предоставлялосьправо просматривать определения Сената,доклады обер-прокуроров, протесты губерн-ских прокуроров на решения судов.

В отличие от других министерств полно-мочия служащих Министерства юстиции,как, впрочем, и самого министра юстиции –генерал-прокурора, Манифестом четко про-писаны не были. В нем лишь определялось,что прокурорам «впредь до особого опреде-ления» следует действовать «на основанииинструкции генерал-прокурора». Такая ин-струкция для прокуроров была разработанаи 22 сентября 1802 г. направлена на места.

Следует признать, что статус нового руко-водителя ведомства был весьма двойствен-ный, противоречивый. С одной стороны,министр как генерал-прокурор действовална основании прежних инструкций, с дру-гой – он уже как министр сам находился подконтролем Сената. У генерал-прокурора,как отмечалось ранее, осталось исполне-ние обязанностей при Сенате и руководствоместной прокуратурой. Это руководство те-перь стало носить более конкретный харак-тер и, безусловно, сплотило органы проку-ратуры, а также положительно сказалось наподнятии уровня и авторитета подчиненных прокуроров.

Большое значение в определении ролии места прокуратуры имела «Высочайшеапробованная инструкция», или «Циркуляр-ный ордер», которую 22 сентября 1802 г. под-писал и направил на места первый генерал-прокурор России. Это был великолепносоставленный документ, отличающийся нетолько концептуальной определенностью,но и четкостью выражений, доходчивостью.И это не удивительно – ведь ее писал самГ.Р. Державин!

Инструкция, в частности, ориентирова-ла прокуроров: «наблюдать, не происходитли где кому пристрастных допросов, бесче-ловечных истязаний, притеснений»; доби-ваться, «чтобы следствие приведено было внадлежащую ясность, точность и окончено ссовершенным беспристрастием»; тщательно«смотреть за правосудием», а по делам граж-данским – «за сохранением формы и поряд-ка судопроизводства».

25

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Аппарат министерства был невелик – с 1831 и вплоть до 1864 г. он насчитывал всего 108 человек.

Перемены были ощутимы. И естествен-но, не все прокурорские работники их одоб-ряли. Генерал-прокурор А. А. Беклешов, будучи второй раз назначенным на эту вы-сокую должность, реформы не поддержал. Привыкший быть единственным «оком» го-сударя, он не пожелал стать всего лишь од-ним из министров. Посчитав, что его пол-номочия сильно урезаны, ушел в отставку.

***

Первым министром юстиции с одновре-менным исполнением обязанностей генерал-прокурора и руководством всей прокурор-ской системой был назначен знаменитый поэт Гаврила Романович Державин.

В ведение министра юстиции было пере-дано управление судебной частью и обязан-ности генерал-прокурора. В Высочайшем указе Правительствующему Сенату говори-лось: «Министром Юстиции или Генерал-прокурором повелеваем быть Действи-тельному Тайному Советнику Державину, предоставляя впредь назначить ему Това-рища». Спустя несколько дней Гаврила Ро-манович был приведен к присяге в Сенате. С первых и до последних дней службы он вел борьбу со всяким беззаконием, произ-волом, взяточничеством. Многие санов-ные лица ему открыто противостояли и на-ушничали императору. Тем не менее Гав-рила Романович шел, как писал он сам, «по стезе правды и законов, несмотря ни на ка-кие сильные лица и противные против него партии».

Такое усердие, надо полагать, привет-ствовалось бы во времена Петра I или Ека-терины II, но император Александр I ценил, вероятно, в людях иные качества и вскоре решил расстаться с Державиным. Когда обе-скураженный поэт спросил монарха, за что он его увольняет, Александр I без всяких уловок ответил: «Ты очень ревностно слу-жишь».

Все последующие годы шла активная ра-бота по оттачиванию механизма работы прокуратуры в новых условиях. При этом

генерал-прокурор со всем своим аппаратомпринимал самое непосредственное участиев формировании действующего законода-тельства, его систематизации и кодифика-ции.

При генерал-прокуроре, известном лите-раторе XIX в., Дмитрии Васильевиче Даш-кове была завершена «монументальная», повыражению Николая I, работа по составле-нию Свода законов. Этим проектом личнозанимался тогда «светило русской бюро-кратии» Михаил Михайлович Сперанский.19 января 1833 г. состоялось чрезвычайноесобрание Государственного совета. Посре-ди зала на специальном столике лежали56 томов Полного собрания законов и15 томов Свода законов Российской импе-рии. На заседании с большой речью высту-пил император.

При Д.В. Дашкове 5 декабря 1835 г. в Пе-тербурге произошло еще одно достопамят-ное событие. В этот день было торжественнооткрыто Императорское училище право-ведения, которое дало России многих вы-дающихся юристов, ставших подлиннымукрашением русского суда, прокуратуры иадвокатуры.

Современник Дашкова М.А. Дмитри-ев (племянник генерал-прокурора и зна-менитого поэта И.И. Дмитриева) в своих воспоминаниях дал Дмитрию Васильевичу такую характеристику: «Имея важную на-ружность от природы, он никогда не важ-ничал, был разговорчив и охотно сообщалзамечания светлого ума своего о предме-тах и важных и легких, но был тверд в сво-их мнениях: ибо мнения его были плодомзрелого убеждения».

На посту министра юстиции и генерал-прокурора Д. В. Дашков непреклонно от-стаивал идеи законности, даже если ему приходилось идти против воли императо-ра. Однажды после вынесения Правитель-ствующим Сенатом оправдательного при-говора лицам, обвинявшимся в совершениигосударственных преступлений, ДмитрийВасильевич, зная мнение императора, по-шел ему наперекор и потребовал оправда-тельного решения в Государственном сове-те, куда самодержец перенес слушание дела,будучи неудовлетворенным приговором Се-

26

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ната. Когда острота момента прошла, Нико-лай I пригласил его к себе и, как бы пытаясьснять возникшее между ними напряжение,сказал: «Ну, Дашков, мы с тобой поспорили,но я надеюсь, что это нашей дружбе не по-вредит».

В середине XIX в. правосудие находилосьв удручающем состоянии: косность, медли-тельность, почти поголовное взяточничествои поборы – это те характеристики, которыедавались современниками вершителям пра-восудия и судебной системе.

В 1841 г. петербургские суды были обре-визованы В. А. Шереметевым. Им вскрытапотрясающая картина беспорядков и злоу-потреблений. Когда императору стали из-вестны результаты ревизии, он собствен-норучно написал: «Неслыханный срам;беспечность ближнего начальства неимо-верна и ничем не извинительна; Мне стыд-но и прискорбно, что подобный беспорядок существовать мог почти под Моими глазамии Мне оставался неизвестным».

Это событие произошло во временагенерал-прокурорства графа В.Н. Панина,который отлично знал законы и был уме-лым руководителем. Он тщательно подбиралчиновников в свой аппарат, а также проку-роров и судей на местах. Однако работать сним было исключительно тяжело, особеннолюдям с независимыми взглядами. По сло-вам знавших его лиц, он «в служебных от-ношениях являлся совершенным деспотом».Один из основных идеологов славянофиль-ства, литератор и издатель Иван СергеевичАксаков под началом В.Н. Панина смог про-работать всего шесть лет.

Панин, отличаясь консервативностьювзглядов, был решительным противникомсерьезных преобразований и реформ. И всеже именно при нем следствие было отделеноот полиции и создан институт судебных сле-дователей.

В.Н. Панину пришлось много вниманияуделять политическим делам, которые с на-чала 1860-х гг. возникали в Правительству-ющем Сенате одно за другим. Волнения,начавшиеся в низах еще накануне обнаро-дования Манифеста 19 февраля 1861 г. обосвобождении крестьян, не только не пре-кращались, но еще более усиливались. Они

широко поддерживались так называемымиреволюционными демократами, лидеромкоторых был Н.Г. Чернышевский. Все болеемассовыми становились протестные высту-пления студенчества. В Россию проникалииз-за рубежа запрещенные издания, распро-странялись всевозможные листовки, про-кламации и воззвания.

Именно в это время были арестованы из-вестный поэт М.Л. Михайлов и публицистН.В. Шелгунов (за прокламацию «К моло-дому поколению»), В.А. Обручев, в июне1862 г. – Н.Г. Чернышевский, а позднее, ужепри Д.Н. Замятнине, – выдающийся русскийкритик Д.И. Писарев (за страстную публи-цистическую статью). Все они были осужде-ны Правительствующим Сенатом.

В мае 1861 г. с Высочайшего соизволенияучреждается Следственная комиссия по де-лам о распространении революционных воззваний. Ее возглавил А.Ф. Голицын, ко-торого А.И. Герцен за жестокость к полити-ческим противникам назвал «отборнейшиминквизитором».

Власть у комиссии была огромная. Кругее деятельности не был очерчен какими-либо рамками, ведомствами или же опреде-ленными местностями. Она была обязанавсюду не только преследовать политиче-ские преступления, но и принимать реши-тельные меры для их предупреждения ипресечения. Следственная комиссия нача-ла работу довольно интенсивно. Только запервые четыре месяца своего существова-ния она рассмотрела материалы в отноше-нии 112 человек. Дела, законченные комис-сией, подлежали рассмотрению в судах впервую очередь, «дабы виновные получилиследующее им по закону наказание скольвозможно скорее». С 1864 г. Следственнуюкомиссию возглавил П.П. Ланской. Всегоза девять лет существования комиссия рас-смотрела материалы в отношении трех ты-сяч человек.

В эпоху великих реформ

В середине ХIХ в. правящая российскаяэлита окончательно осознала, что действую-щая судебно-правовая система себя изжилаи становится тормозом общественного раз-

27

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


вития. В конце 1840-х – начале 1850-х гг. по-является необходимость разработки нового процессуального законодательства. Одна-ко только после проведения Крестьянской реформы эти работы активизировались. В октябре 1861 г. император Александр II поинтересовался, как идет подготовка про-ектов законов о судоустройстве и судопро-изводстве. Такой доклад был ему представ-лен, и 23 октября вышел указ самодержца «Основные начала преобразования судебной части в России», которые определяли после-довательность разработки и рассмотрения документов Судебной реформы. В первую очередь предстояло изложить в общих чер-тах главные начала судоустройства и судо-производства. Только после этого началась подготовка и самих Судебных уставов.

Выдающаяся роль в организации работы по подготовке Судебных уставов принадле-жала известному юристу, государственному секретарю В.П. Буткову.

Работы по подготовке Судебных уставов проводились Государственной канцеляри-ей с участием лучших юристов страны, ко-торые были включены в Особую комиссию, созданную 29 ноября 1862 года. Председа-тельствовал в этой комиссии В.П. Бутков. В комиссию вошли также С.И. Зарудный, Н.И. Стояновский, Д.А. Ровинский, Н.А. Буц-ковский, К.П. Победоносцев и другие за-мечательные русские юристы.

Основные положения Судебной ре-формы были опубликованы и впервые об-суждались в обществе. Желая привлечь к делу возможно более широкие юридиче-ские силы, Бутков обратился к профессо-рам юридических факультетов, к судьям и прокурорам с просьбой представить свои предложения. На его призыв откликнулись448 человек. Подготовленные ими замеча-ния составили шесть увесистых томов. Это обращение пробудило к жизни юридиче-скую науку и литературу, оживился интерес к юридическим знаниям.

В декабре 1863 г. В.П. Бутков официаль-но направил министру юстиции, генерал-прокурору Дмитрию Николаевичу Замятни-ну проекты Судебных уставов. Министерство юстиции должно было дать на них свои заме-чания. Проекты Судебных уставов и замеча-

ния на них рассматривались Государственнымсоветом 2 октября 1864 г., а в ноябре они былиодобрены и Общим присутствием Совета.20 ноября 1864 г. Судебные уставы утвердилимператор Александр II. Вскоре они былинапечатаны, и с ними познакомились всеюристы страны.

Новые уставы вводились с 1866 г. вначалев округах Санкт-Петербургской и Москов-ской судебных палат, а в последующие годыраспространили свое действие на всю тер-риторию России.

***

Основную тяжесть проведения рефор-мы вынес министр юстиции и генерал-прокурор Дмитрий Николаевич Замят-нин, который заступил на эти посты послеВ.Н. Панина. С его приходом начались су-щественные перемены в министерстве.Можно с удовлетворением констатировать,что хоть в этом России повезло. В судьбо-носные для нее годы, в период подготовкии проведения Судебной реформы, во гла-ве Министерства юстиции и прокуратурывстал человек прогрессивных взглядов, об-ладавший большой эрудицией, высокиминравственными качествами и глубокимипознаниями.

Д.Н. Замятнин близко к сердцу принялВеликую реформу и считал ее главным де-лом своей жизни. После утверждения Су-дебных уставов 1864 г., в разработке кото-рых Дмитрий Николаевич принимал самоедеятельное участие, он провел большую ра-боту и по подготовке к открытию первых судебных установлений. Замятнин сумелподобрать на должности председателей ипрокуроров судов, обер-прокуроров Сенатанаиболее квалифицированных и опытных юристов, которые стали украшением судеб-ной системы России, таких как Д.А. Ровин-ский, М.Е. Ковалевский, Г.Н. Мотовилови др.

Судебные уставы 1864 г. включали в себячетыре основных закона: Учреждение су-дебных установлений, определяющее по-рядок судоустройства, Устав гражданскогосудопроизводства, Устав уголовного судо-производства и Устав о наказаниях, налага-

28

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


емых мировыми судьями, – своеобразныйкодекс о незначительных уголовных, а так-же административных правонарушениях.

Судебная реформа коренным образомизменила судоустройство, процессуальноеи, в определенной степени, материальноеправо Российской империи. К участию всудебных процессах допускались государ-ственные обвинители – прокуроры, при-сяжные поверенные – адвокаты, процессстановился равным для всех сословий,гласным и состязательным. Решения о ви-новности или невиновности подсудимогоопределяли специально избранные присяж-ные заседатели. Составной частью рефор-мы стало и преобразование прокурорскогонадзора. Вся его деятельность в основномсосредоточивается в суде. Оставаясь стра-жем закона, он, прежде всего, становитсягосударственным обвинителем. В то же вре-мя, как писал Н.В. Муравьев, «новый про-курор является настоящим правительствен-ным юрисконсультом».

Следователи, приставы, советы присяж-ных, впрочем, как и прокуроры, теперь со-стояли при окружных судах и судебных палатах. Министр юстиции, он же генерал-прокурор, с 1870 г. получил право назначатьлично в каждый окружной суд следователяпо важнейшим делам.

17 апреля 1866 г. в столице состоялось тор-жественное открытие Санкт-Петербургскойсудебной палаты. 23 апреля того же года с та-кой же помпезностью были открыты и Мо-сковские судебные установления, а в ноябреи декабре 1866 г. – все 14 окружных судовСанкт-Петербургской и Московской судеб-ных палат.

После введения Судебных уставов начи-нается постепенное вытеснение из проку-рорского надзора основного звена местнойпрокуратуры – губернских и уездных проку-роров и стряпчих. В законе от 7 марта 1866 г.отмечается, что по мере упразднения долж-ности губернских и уездных прокуроров су-ществующий надзор со стороны должност-ных лиц ведомства Министерства юстицииза губернскими, уездными и городскимиустановлениями прекращается.

Не все прогрессивные юристы были со-гласны с такой постановкой дела. Вот что

писал по этому поводу выдающийся рус-ский юрист А.Ф. Кони: «Должность эта(имеется в виду должность губернскогопрокурора. – Авт.), составляя наследиепетровских времен и одно из лучших укра-шений екатерининских учреждений, имелаогромное значение в нашем дореформен-ном суде. Упразднение связанных с неюправ и обязанностей по надзору за ходомнесудебных дел следует признать большоюошибкою составителей Судебных уставов.Совершенное изменение в характере дея-тельности прокурора, придавая ему «об-винительную обособленность», быть мо-жет, и выходило красивым с теоретическойточки зрения, но противоречило услови-ям нашей административной жизни и шловразрез с внутренними потребностями на-шего губернского строя. В торопливомосуществлении страстного желания поско-рее расчистить для новых насаждений ме-сто, поросшее бурьяном и полусгнившимидеревьями, был срублен дуб, стоявший настраже леса».

Судебная реформа, начатая в 1864 г. пригенерал-прокуроре К.И. Палене, хотя ипробуксовывала, но все же продолжалась.За те десять лет, что К.И. Пален руководилминистерством, были открыты Одесская,Казанская, Саратовская и Варшавская су-дебные палаты. По мнению А.Ф. Кони,граф Пален был «лучшим администрато-ром» из всех министров юстиции. Поэтому неслучайно, расходясь с ним в принципи-альных вопросах судоустройства и судопро-изводства, Кони уважительно относилсяк «личным свойствам» министра. Следуетсказать, что при назначении на ответствен-ные должности граф руководствовался ис-ключительно деловыми качествами чело-века. При нем какие-либо протекции былиневозможны.

Благодаря Константину Ивановичу по-менял место службы Анатолий ФедоровичКони, переехав из Харькова в Петербург.Здесь со всей силой открылись его много-численные дарования.

Нельзя обойти вниманием и еще одно-го выдвиженца К.И. Палена – Михаила Фе-доровича Громницкого, которого современ-ники называли «не только достойным, но и

29

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


опасным противником талантливых защит-ников».

Кони писал о нем: «Скромный, задум-чивый и молчаливый, бледноликий, с не-покорными волосами и бородой, он как-то вдруг сразу вырос на обвинительной три-буне, и из уст его полилась речь, скованная железной силой логики и блиставшая суро-вой красотой скупого слова и щедрой мыс-ли... Кто слышал его ровный металличе-ский голос, кто вдумался в построение его речи и испытал на себе эти неотразимые и в то же время простые, по-видимому, до-воды, обнимавшие друг друга, как зве-нья неразрывной цепи, тот не может егопозабыть».

К сожалению, именно при Константи-не Ивановиче с прокурорского небосклона скатились две яркие звезды, которые, прав-да, очень скоро засияли в небе адвокатуры. Это Петр Акимович Александров и Сергей Аркадьевич Андреевский.

Начало министерской деятельности гра-фа Палена совпало с подъемом новой вол-ны революционного движения. Неотвра-тимо нарастал стихийный протест низших слоев общества, усилилось брожение сре-ди рабочих, что подтолкнуло немалую часть русской интеллигенции к более активно-му участию в нем. Известный народник П.Л. Лавров называл таких людей «кресто-носцами социализма».

По Судебным уставам того времени дела о государственных преступлениях должны были производиться «общим порядком уго-ловного судопроизводства». В частности, су-дебное преследование возлагалось на про-куроров, а предварительное следствие – на членов судебных палат. Однако уже первые политические процессы, проведенные по этим нормам, не удовлетворили власти. Поэ-тому срочно готовились изменения в законах. Активную роль здесь играл министр юстиции и генерал-прокурор граф Пален. Именно по его инициативе чувствительные удары были нанесены вначале по дознанию, которое ото-брали у полиции, а затем по предварительно-му следствию, которое становилось необяза-тельным, и по суду.

19 мая 1871 г. вступили в силу Высочайше утвержденные «Правила о порядке действий

чинов корпуса жандармов по исследованиюпреступлений», подготовленные в недрах Министерства юстиции и согласованные сшефом жандармов. В соответствии с нимидознание по политическим делам стало про-изводиться жандармскими офицерами поднаблюдением прокуроров. Полиция и мест-ные власти обязывались «оказывать жан-дармам всяческое содействие». Оконченныедела поступали к прокурору судебной пала-ты, а от него к министру юстиции, которыйлибо давал распоряжение о начале пред-варительного следствия, либо испрашивалВысочайшее повеление о разрешении дела вадминистративном порядке. Следовательно,политические преступники могли попасть вСибирь, минуя судебные преграды, что ино-гда и практиковалось при отсутствии в отно-шении них достаточных улик.

28 марта 1872 г. граф Пален внес «на ува-жение» Государственного совета проект но-вой редакции тех статей Судебных уставов,которые касались судопроизводства по госу-дарственным преступлениям. На основанииэтого проекта все дела о таких преступле-ниях, если они влекли за собою наказание,соединенное с лишением или ограничениемправ состояния, и если не последовало Вы-сочайшего повеления о рассмотрении дела вВерховном уголовном суде, передавались нарассмотрение Особого Присутствия Прави-тельствующего Сената с участием сословных представителей. Указанный проект был Вы-сочайше утвержден 7 июня 1872 г.

В 1878 г. и это положение показалось пра-вительству не совсем удобным, так как рас-смотрение всех политических дел сосредо-точивалось в столице. Поэтому 9 мая 1878 г.был Высочайше утвержден законопроект,согласно которому судебное рассмотре-ние политических дел возлагалось также ина местные судебные палаты с сословнымипредставителями.

30 мая 1878 г. министр юстиции и генерал-прокурор граф К.И. Пален был освобожденот занимаемой должности. Его отставку, и небез оснований, многие связывали с тем, чтоон не сумел обеспечить вынесение в Санкт-Петербургском окружном суде «нужного»приговора по делу Веры Засулич. Подсудимаябыла оправдана присяжными заседателями.

30

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


***

В дальнейшем наиболее существенныеизменения Судебных уставов, связанныефактически с ликвидацией мировой юсти-ции, последовали по предложению мини-стра внутренних дел графа Д.А. Толсто-го. Последний разработал так называемоеПоложение о земских участковых началь-никах, в котором, ссылаясь на безвластие всельской местности и отсутствие надзора закрестьянским общественным управлением,предлагал образовать на местах, в лице зем-ских начальников, особые органы управле-ния с широкими судебными функциями поуголовным и гражданским делам.

Проект положения был представлен на за-ключение в ряд министерств. Однако генерал-прокурор Николай Авксентьевич Манасеин,ознакомившись с ним, отнесся крайне отри-цательно к идее наделения земских началь-ников судебными функциями. Он считал, чтореорганизация мировой юстиции может при-нести вред государственным интересам.

На заседании Государственного советабольшинство его членов (39 человек) поддер-жали Н.А. Манасеина, полагая, что земских начальников необходимо наделить лишь ад-министративными функциями. Меньшин-ство (13 человек) поддержали точку зренияграфа Толстого.

***

1 января 1894 г. управляющим Министер-ством юстиции был поставлен Николай Ва-лерианович Муравьев. 17 апреля того же годаимператор утвердил его в должности мини-стра юстиции и генерал-прокурора. Это былдействительно достойнейший кандидат настоль высокий пост.

На посту министра юстиции и генерал-прокурора полнее всего раскрылись выдаю-щиеся способности этого «талантливейшегоиз прокуроров», но, к сожалению, прояви-лись и его негативные качества: властолю-бие, нетерпимость к чужому мнению, склон-ность к внешним эффектам.

Н.В. Муравьев проделал грандиознуюработу по пересмотру законодательствапо судебной части. Ведь за время действия

Судебных уставов было принято около700 законодательных актов, в той или инойстепени дополняющих, а то и вовсе ликви-дирующих некоторые статьи уставов. Всеэто мешало практическим работникам,вносило путаницу, так что даже опытныеюристы с трудом продирались сквозь зако-нодательные дебри. Комиссия под предсе-дательством Муравьева подготовила новыередакции уставов гражданского и уголовно-го судопроизводства. Однако в связи с ре-волюционной ситуацией они так и не былиприняты.

Желая придать единообразие и строй-ность прокурорской системе, Муравьевиздал в 1896 г. Наказ чинам прокурорско-го надзора судебных палат и окружных су-дов. В нем впервые подробно и основатель-но были изложены все основные функциипрокуроров при исполнении обязанностей,возложенных на них законом. При нем за-вершилось введение Судебных уставов1864 г. на всей территории России. Ми-нистр лично открыл Иркутскую судебнуюпалату.

В период великих потрясений

В начале XX в. в России резко обостри-лась политическая обстановка. Назревалапервая русская революция. Усиливалась ре-прессивная направленность деятельностиправительства. Существенному изменениюи реформированию подвергалось действую-щее законодательство.

В 1904 г. были введены в действие ста-тьи о бунте против верховной власти, го-сударственной измене, смуте и др. Суду предоставлялся большой выбор в назначе-нии наказаний. Формируется чрезвычайнаяюстиция. В том же 1904 г. в губерниях соз-даются «особые совещания», которые руко-водят производством дознания по государ-ственным преступлениям. Председателемтакого «совещания» становится губернатор.В его состав входят жандарм и прокурор.У совещания было право прекратить делоили дать ему ход.

Начатая в 60-х гг. XIX столетия судебнаяреформа откровенно «сбоила». Власть лихо-радочно искала выход из тупика. В это время

31

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


прокуратура еще больше выступает как ор-ган обвинения, а не надзора за законностью. Прокурорский надзор сводится к уголовно-му преследованию.

Ушедший в отставку и уехавший послом в Италию Н.В. Муравьев, предвидя дальнейшее ухудшение ситуации в России, говорил воен-ному министру А.Н. Куропаткину, что прави-тельству, чтобы удержать власть, «придется пу-стить в ход оружие… крови прольется много».

Стремясь хоть как-то приглушить рево-люционное брожение, царское правитель-ство принимает Манифест об избрании Го-сударственной думы, а затем Манифест от17 октября 1905 г. «Об усовершенствованиигосударственного порядка».

Как писала тогда известная журналист-ка XIX в. Е.И. Козлинина, «все кругом бур-лило, и волны общественной жизни рвалисьвон из берегов».

Минуло 290 лет трудного, но слав-ного прокурорского пути, ров-но половину которого – 145 лет в

системе прокуратуры России функциони-руют органы военной прокуратуры. 15 мая(по новому стилю – 28 мая) 1867 г. Алек-сандр II рассмотрел Военно-судебныйустав и собственноручно начертал: «Бытьпо сему». Этот нормативный акт стал осно-вополагающим законом, установившим вроссийской армии военно-прокурорскийнадзор и должность Главного военногопрокурора.

Современные органы военной прокура-туры – результат сложного пути развитияна протяжении столетий. Они имеют родо-вые корни, богатое прошлое, вековые тра-диции, фундаментальные основы. Началостановлению органов военной прокурату-ры положила судебная реформа 1864 г. Еслидо нее при военных начальниках, пользую-щихся правом созывать суд, состояли толь-

ко аудиторы, исполнявшие в судах обязан-ности докладчиков и делопроизводителей,то в процессе военно-судебной реформы1861 – 1867 гг. была сформирована «вер-тикаль» военной прокуратуры. Возглавилее Главный военный прокурор, которыйимел двух помощников и подчинялся во-енному министру. Он назначался на долж-ность Высочайшим указом по представ-лению военного министра. Все остальныепрокуроры назначались на должность попредставлению Главного военного проку-рора Высочайшими приказами по военно-му ведомству. Военные прокуроры со сво-ими помощниками состояли при каждомвоенно-окружном суде.

В ходе указанной реформы Аудиторскийдепартамент был преобразован в Главноевоенно-судное управление. Его начальни-ком стал Валерий Дмитриевич Философов,назначенный Александром II с 1 сентября1867 г. Главным военным прокурором.

Сергей НиколаевичФРИДИНСКИЙ

заместитель Генерального прокурораРоссийской Федерации – Главный военный прокурор,


Историявоенной прокуратуры

32

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


В.Д. Философов родился в Псковскойгубернии в 1820 г. Он знал шесть иностран-ных языков, имел склонность к литературе,любил живопись, увлекался театром, пи-сал стихи, занимался переводами. Под егоруководством были составлены Воинскийустав о наказаниях (1868), Дисциплинар-ный устав (1869), Устав воинской повин-ности (1874). В порядке законодательнойинициативы, которой в то время обладалГлавный военный прокурор, он внес более30 законопроектов. Еще раньше во многомблагодаря усилиям В.Д. Философова быласоздана Военно-юридическая академия.Он добился запрета наиболее жестоких те-лесных наказаний, в частности, были отме-нены наказания шпицрутенами, плетьми,«кошками».

Особая заслуга Владимира Дмитриевичасостоит в успешных коренных преобразо-ваниях военных судов и практической ор-ганизации военно-прокурорского надзора.Александр III в своем рескрипте по случаю50-летия служебной деятельности В.Д. Фи-лософова отметил его личный вклад в этомнаправлении как самый важный.

При построении органов военной юсти-ции Валерий Дмитриевич применил прин-ципы единства их статуса и самостоятель-ности, отделения суда от командования,органов обвинения от администрации исуда, сокращения судебных инстанций инесменяемости судей; неустанно заботил-ся о независимости военного прокурора отвоенного начальства.

Результаты преобразований в 70 – 80-х гг.XIX в. привели к появлению нового военно-го суда, основанного на началах гласностии состязательности, зарождению военнойпрокуратуры как наиболее эффективно-го института надзора за исполнением за-конов. Был существенно изменен порядок предварительного расследования и судо-производства по делам всех чинов, состоя-щих на действительной военно-сухопутнойи морской службе. В сравнении с доре-форменным периодом он был значительноупрощен и более доступен. Система доказа-тельств основывалась на теории свободнойих оценки по «внутреннему убеждению исовести судей». Несколько ограничивалась

власть командования в области уголовногопреследования. Провозглашались некото-рые гарантии «по охране прав личности».Благодаря военно-прокурорскому надзору повысились эффективность борьбы с пре-ступностью в войсках, качество и оператив-ность предварительного расследования.

С 1870 г. началось постепенное сниже-ние уровня преступности в армии, свышеполовины преступлений расследовались втечение первого месяца, четверть – в срок до двух месяцев и только 10 – 12% – в болеепоздние сроки; почти две трети уголовных дел направлялись в военные суды.

Однако в отличие от прокуратур в общих судах военные прокуроры не имели прававозбуждать уголовное преследование про-тив военнослужащих, предъявлять им об-винение без согласия военного командо-вания. Избрание же меры пресечения вотношении военнослужащих и вовсе явля-лось прерогативой командиров. По окон-чании предварительного следствия уголов-ное дело изучалось военным прокурором ис заключением направлялось не в суд, а со-ответствующему воинскому начальнику,от власти которого зависело предание об-виняемого суду. Если командир не согла-шался с мнением военного прокурора посуществу уголовного дела, последний могобжаловать его действия, но вначале толь-ко по линии военного командования (на-чальнику дивизии, командиру корпуса,командующему войсками округа), а лишьзатем представить уголовное дело Главному военному прокурору для доклада военному министру.

Полномочия военных прокуроров в судеопределялись Уставом уголовного судопро-изводства и не имели каких-либо отличи-тельных черт.

В 1884 г. циркуляром военного министрана военную прокуратуру возлагался надзорза правильностью разрешения дел полко-выми судами, для чего рассмотренные имидела о преступлениях, влекущих направле-ние в дисциплинарный батальон, а такжедела, по которым подсудимые оправданы,немедленно направлялись командовани-ем военному прокурору для дачи заключе-ния. При несогласии с приговором воен-

33

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ный прокурор выносил вопрос о его отмене или изменении на решение вышестоящего военного командования. По другим делам, рассмотренным полковыми судами, воен-ные прокуроры осуществляли надзор в объ-еме, ежегодно устанавливаемом командую-щим войсками округа.

Распределение обязанностей между офи-церами военных прокуратур и порядок де-лопроизводства в канцеляриях военных прокуроров устанавливался военным ко-мандованием.

Сложившаяся во второй половине XIX в. в Российской империи система военных судебно-прокурорских органов с учетом быстро меняющейся в стране и в вооружен-ных силах обстановки продолжала модер-низироваться, благодаря чему надежно дей-ствовала до 1917 г.

Первую проверку на прочность военно-судебное ведомство испытало, еще не успев окончательно сформироваться. Насту-пление политического кризиса в России, нарастание революционной активности, возникновение терроризма привели к уси-лению роли военных прокуроров и военных судов в борьбе с воинствующим экстремиз-мом и тайными сообществами. Этому спо-собствовало также ослабление превентив-ной функции отечественных спецслужб по предупредительному воздействию на раз-раставшуюся и принимавшую беспощад-ные формы угрозу монархии.

С падением царского самодержавия прокуратура была ликвидирована. Были упразднены «доныне существовавшие ин-ституты судебных следователей, проку-рорского надзора». Создавались новые, советские суды, однако прокуратуры в соз-даваемом государственном механизме не было.

Вместе с тем период распространения и становления советской власти на терри-тории России требовал неукоснительно-го исполнения принимаемых ею законов и устанавливаемого порядка. Контрольно-надзорные функции в этот период выпол-няли всероссийские съезды рабочих, кре-стьянских и солдатских депутатов, ВЦИК и его Президиум, Совет Народных Комис-саров.

В образованных Вооруженных Силах Со-ветского государства обеспечение законно-сти возлагалось также на Совет Рабочей иКрестьянской Обороны, Народный Комис-сариат по военным делам, Народный Ко-миссариат по морским делам, Революци-онный Военный Совет республики, органывоенного управления фронтов, армий, ди-визий, бригад, военные трибуналы и дру-гие органы по борьбе с преступлениями вКрасной Армии.

С созданием в 1920 г. Рабоче-Кресть-янской Инспекции (РКИ) основная рольв надзоре за исполнением законов на тер-ритории России возлагалась на нее. По по-ложению о РКИ государственный контрольв Красной Армии осуществлялся в цен-тре – военно-морской инспекцией, на ме-стах – инспекциями военных округов, а вдействующей Красной Армии – военно-полевыми инспекциями фронтов. ОрганыРКИ в Красной Армии не только осущест-вляли контрольные функции, но и велиборьбу с «разбазариванием», хищением ибезучетным расходованием средств и мате-риальных ценностей.

Однако ни один из перечисленных ор-ганов не был наделен полномочиями, схо-жими с прокурорскими. В какой-то мереэлементы прокурорского надзора в сфересудопроизводства по уголовным делам со-держались лишь в деятельности коллегийобвинителей при революционных трибуна-лах и Центральной коллегии государствен-ных обвинителей при революционномтрибунале ВЦИК, члены которых осущест-вляли надзор за соблюдением законов прирасследовании уголовных дел, поддержи-вали по ним государственное обвинение,приносили кассационные протесты на не-законные и необоснованные приговорысудов.

В сложной обстановке перехода от граж-данской войны к мирному строительству и осуществлению новой экономическойполитики возникла объективная необхо-димость создания самостоятельного госу-дарственного органа по надзору за соблю-дением законов.

Основные идеи о нем нашли воплоще-ние в Положении о прокурорском надзоре

34

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


от 28.05.1922. В этом документе закрепле-ны основополагающие принципы органи-зации и деятельности прокуратуры, в томчисле: централизация и единоначалие ор-ганов прокуратуры; строгое подчинениенижестоящих прокуроров вышестоящим;независимость прокуратуры от органов го-сударственного управления. Там же опреде-лены предмет и пределы надзора.

Первым прокурором России стал Д.И. Кур-ский, а после образования СССР первуюдолжность прокурора Верховного СудаСССР занял П.А. Красиков.

Однако воссозданная прокуратура несразу стала самостоятельным государствен-ным органом, а входила в качестве отдела вНародный Комиссариат юстиции РСФСР,руководитель которого одновременно яв-лялся прокурором Республики.

В последующие годы шел процесс ста-новления прокурорского надзора уже врамках СССР. Одной из важных вех на этомпути стало создание прокуратуры Верхов-ного Суда СССР. В таком качестве органыпрокуратуры находились с 1923 по 1933 г.

В этот период компетенция прокуроровсущественно расширилась. С принятием 19ноября 1926 г. ВЦИК РСФСР Положения осудоустройстве РСФСР прокуратуре былипредоставлены исключительные полно-мочия по производству предварительногоследствия. В Положении о Верховном СудеСоюза ССР и прокуратуре Верховного СудаСоюза ССР, утвержденном 24 июля 1929 г.постановлением ЦИК и СНК СССР, закре-плялись предмет и пределы общенадзорнойдеятельности прокуроров. В число объек-тов прокурорского надзора были включеныорганы Государственного политическогоуправления. На органы прокуратуры воз-лагалась обязанность осуществлять надзорза соблюдением законности в уголовном игражданском судопроизводстве.

Масштабность деятельности и широ-та полномочий по надзору за исполнениемзаконов на всей территории СССР, а так-же двойственность взаимоотношений с су-дебными органами настоятельно требовалипреобразования прокуратуры в самостоя-тельный государственный орган. Решениюэтого вопроса послужило принятие поста-

новления ЦИК и СНК СССР от 29.06.1933«Об учреждении Прокуратуры Союза ССР».А 17 декабря того же года было утвержденоПоложение о Прокуратуре Союза ССР, за-крепившее правовой статус ПрокуратурыСССР как самостоятельного государствен-ного органа, возглавляемого Прокуро-ром Союза ССР, который назначался ЦИК СССР и был подотчетен ему и СНК СССР.

В качестве структурного подразделенияв состав Прокуратуры СССР входила воен-ная прокуратура.

Окончательно процесс централизациии образования единой прокурорской си-стемы в СССР был завершен с принятием5 декабря 1936 г. Конституции СССР, впер-вые определившей прокурорский надзоркак высший надзор за точным исполне-нием законов (ст. 113). Последующее кон-ституционное законодательство (Консти-туция СССР 1977 г., Конституция РСФСР1978 г.) и законодательство о прокурату-ре (Положение о прокурорском надзоре вСССР 1955 г., Закон СССР «О ПрокуратуреСССР» 1979 г., Положение о военной про-куратуре 1981 г.) преемственно сохранялипонятие высшего надзора за исполнениемзаконов в пределах полномочий Генераль-ного прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров, в том числе военных.

В сложные 30 – 40-е гг. от репрессий по-страдали многие выдающиеся военачальни-ки, герои Гражданской войны. Не минуласия чаша и военных прокуроров. В сентя-бре 1939 г. был репрессирован Главный во-енный прокурор армвоенюрист Наум Саве-льевич Разовский. О драматизме неравнойборьбы военной прокуратуры со вседоз-воленностью могущественного ведомстваОГПУ-НКВД говорит то обстоятельство,что каждые три из четырех военных проку-роров были репрессированы.

Суровым испытанием явилась ВеликаяОтечественная война. Но и в этой крайнесложной обстановке военные прокурорыи следователи проявили себя истиннымипатриотами, высококлассными профес-сионалами и смелыми офицерами, своимупорным и настойчивым трудом утверждаязаконность и правопорядок на фронтах и втылу Красной Армии.

35

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Плечом к плечу по фронтовым дорогам Великой Отечественной они прошагали с воинами, сражавшимися с врагом. В оборо-не и наступлении, под огнем противника на переднем крае и в тылу, в стужу и слякоть, в окопах и на марше с войсками выполняли они свою работу.

Неслучайно более 1800 военных проку-роров и следователей были награждены ор-денами и медалями, а восемь человек по-лучили высокое звание Героя Советского Союза. Не дожили до Дня Победы и погиб-ли на полях сражений 278 офицеров воен-ных прокуратур.

После окончания войны большое число фронтовиков влилось в ряды военных юри-стов, внеся значительный вклад в развитие органов военной прокуратуры. К их чис-лу, в первую очередь, необходимо отнести генерал-полковника юстиции Артема Гри-горьевича Горного, возглавлявшего Глав-ную военную прокуратуру на протяжении 29 лет: с 1956 по 1985 г.

К середине 70-х гг. централизация орга-нов прокуратуры и единство прокурорского надзора достигли наивысшей степени, что нашло закрепление в Конституции СССР, принятой 7 октября 1977 г. Ни одна из трех ранее действовавших конституций не отво-дила прокуратуре столь значительного ме-ста. Впервые в ст. 164 – 168 Конституции СССР, образующих главу 21, были установ-лены принципы организации и деятельности прокуратуры, предписывалось осуществлять надзор не только за точным, но и едино-образным исполнением законов. При этом функция высшего надзора возлагалась не только на Генерального прокурора СССР, но и на всех подчиненных ему прокуроров.

С переменами в жизни общества значитель-ному реформированию подверглись организа-ция и деятельность органов прокуратуры.

В период с 1989 по 1991 г. принято не-сколько законов об изменениях и дополне-ниях Конституции РСФСР, которые внесли ряд новшеств, изменивших организацию и деятельность прокуратуры. К кругу объек-тов надзора было отнесено точное и едино-образное исполнение действующих на тер-ритории РСФСР законов местными Совета-ми народных депутатов, органами контроля.

С распадом СССР РСФСР становитсясамостоятельным, независимым государ-ством. В соответствии с Законом РСФСР от25.12.1991 № 2094-1 она стала именоватьсяРоссийской Федерацией.

Постановление Верховного СоветаРСФСР от 15.11.1991 № 1879-1 «Об образо-вании единой системы органов прокурату-ры РСФСР» явилось исходным моментомреформирования органов прокуратуры Рос-сии. На базе действовавших на территорииРСФСР органов прокуратуры была образо-вана единая система органов прокуратуры,которая подчинялась Прокурору РСФСР.

17 января 1992 г. Верховный Совет Россий-ской Федерации принял Закон РоссийскойФедерации «О прокуратуре Российской Феде-рации». Им развиты и конкретизированы кон-ституционные положения, прокуратура ори-ентирована на решение конкретных задач вреформируемой России. Закон стал правовойбазой для основных приоритетных направле-ний деятельности прокуратуры: обеспеченияконституционных прав граждан, законностив борьбе с преступностью и содействия ме-тодами прокурорского надзора проведениюрадикальных экономических реформ.

В нем ясно определена основная зада-ча прокуратуры – осуществление надзораза исполнением действующих на террито-рии Российской Федерации законов, при-нятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к от-ветственности, а также осуществление уго-ловного преследования. Отдельным разде-лом закреплены и четко регламентированыстатус и полномочия органов военной про-куратуры, что имело самое принципиаль-ное значение в свете непрекращавшихсядискуссий о необходимости существованияданной структуры в системе правоохрани-тельных органов.

Обширные функции и сильные полномо-чия делают прокуратуру естественным ком-пенсатором недостатков системы обеспеченияправопорядка в стране. При этом прокурату-ра и сама постоянно совершенствуется.

Выделение Следственного комитета Рос-сийской Федерации из системы прокурату-ры повлекло изменения и в структуре ор-ганов военной прокуратуры. Следователи

36

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Главной военной прокуратуры перешли вСледственный комитет, где создано Главноевоенное следственное управление, а на ме-стах – военные следственные управленияокружного и отделы гарнизонного звеньев.На военную прокуратуру возложено осу-ществление надзора за исполнением имизаконов при расследовании преступлений.

На протяжении всей истории военнойпрокуратуры военные прокуроры всегда на-ходились там, где дислоцируются войска.Примеров самоотверженной работы воен-ных прокуроров и следователей немало. Му-жество и героизм в условиях, нередко со-пряженных с риском для жизни, проявляютбольшинство офицеров военной прокурату-ры. Они первыми вошли внутрь разрушен-ного атомохода «Курск». С риском для жизнисутками работали в экстремальных условиях,извлекали тела погибших моряков, устанав-ливали причины катастрофы. После осво-бождения заложников, захваченных чечен-скими террористами в театральном центрена Дубровке, первыми приступили к осмо-тру заминированного здания прокуроры-криминалисты, в числе которых находилисьи офицеры военной прокуратуры.

В условиях проведения контртер-рористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федера-ции прокурорско-следственным составомвоенных прокуратур осуществляется над-зор за исполнением законов органами во-енного управления, воинскими должност-ными лицами, а также за расследованиемпреступлений, совершенных военнослужа-щими частей и подразделений Объединен-ной группировки войск (сил), дислоциро-ванных в Чеченской Республике.

И в самом центре России, и в регионах с тяжелыми климатическими условиямиво время выполнения интернационально-го долга в Афганистане, и при проведенииконтртеррористических операций военныепрокуроры решали и решают задачи борь-бы с преступностью, поддержания закон-ности и правопорядка в войсках.

В период выполнения задач в Афгани-стане и Северо-Кавказском регионе Рос-сийской Федерации сотни прокурорских работников отмечены высокими государ-

ственными наградами СССР и РоссийскойФедерации1.

В настоящее время военная прокурату-ра – единственная структура, которая напрофессиональной основе осуществляетнадзорную деятельность в войсках, облада-ет значительными ресурсами, востребова-на обществом и имеет стратегическую пер-спективу.

С обновлением системы военно-адми-нистративного деления России на базе ра-нее действовавших военных округов и фло-тов созданы четыре воинских объедине-ния – Центральный, Западный, Южный иВосточный военные округа. В связи с этимв феврале 2011 г. сформированы и функци-онируют соответствующие военные проку-ратуры окружного звена.

Сегодня решение задач укрепления за-конности и правопорядка, борьбы с пре-ступностью в Вооруженных Силах и других воинских формированиях России обеспе-чивают 9 военных прокуратур окружногозвена. В их составе – 149 военных проку-ратур гарнизонов и объединений, 10 из ко-торых дислоцированы в странах ближнегои дальнего зарубежья. В органах военнойпрокуратуры проходят службу около 2 тыс.офицеров. Подавляющее большинство изних выполняют свой долг по поддержаниюправопорядка в войсках на высочайшемпрофессиональном уровне и стабильно до-биваются высоких показателей в работе.

За всю историю существования военнойпрокуратуры в армии и на флоте неоднократ-но изменялись организационно-правовыеформы ее деятельности, структура и объемрешаемых задач. Но неизменным оставалосьодно: всей своей деятельностью она всегдаспособствовала укреплению законности и во-инской дисциплины в Вооруженных Силах идругих войсках, всемерно содействовала обе-спечению обороноспособности государства иповышению боевой мощи армии и флота, не-уклонно стояла на защите прав и социальных гарантий военнослужащих и членов их семей.

1 С 1979 по 1989 г. при исполнении интернациональногодолга в Афганистане государственных наград СССР удосто-ены 93 работника органов военной прокуратуры, в периодпроведения контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе России – 161.

37

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Академия Генеральной прокуратуры ААРоссийской Федерации (далее – Ака-демия) нынешний облик приобрела в АА

результате слияния НИИ проблем укрепле-ния законности и правопорядка при Гене-ральной прокуратуре Российской Федера-ции, Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокура-туры Российской Федерации, Иркутского института повышения квалификации про-курорских работников Генеральной про-куратуры Российской Федерации и Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Фе-дерации, осуществленного в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 24.03.2007 № 345-р и прика-зом Генерального прокурора Российской Федерации от 06.04.2007 № 44-ш.

В настоящее время в Академии трудит-ся коллектив высококвалифицированных ученых, в котором работают 50 докторов и 144 кандидата наук, 19 человек имеют по-четное звание «Заслуженный юрист Рос-сийской Федерации», 44 человека награжде-ны нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», бо-лее 85% сотрудников имеют опыт практиче-ской работы в прокуратуре и других право-охранительных органах.

Основными направлениями деятельно-сти Академии являются: организация и про-ведение фундаментальных и прикладных научных исследований по изучению про-блем укрепления законности, правопоряд-ка и предупреждения преступности, про-

блем прокурорского надзора по основнымнаправлениям деятельности органов про-куратуры; научное и учебно-методическоеобеспечение деятельности органов прокура-туры; участие в разработке проектов законо-дательных и иных правовых актов; оказаниеконсультативной помощи органам и учреж-дениям прокуратуры, подготовка заключе-ний по запросам, поступающим из иных ор-ганов государственной власти; подготовкаспециалистов с высшим юридическим об-разованием для органов и учреждений про-куратуры, а также профессиональная пере-подготовка и повышение квалификацииработников органов прокуратуры; подготов-ка юридических кадров высшей квалифи-кации, распространение правовых знанийсреди населения, повышение его образова-тельного и культурного уровня.

Современными приоритетами в деятель-ности органов прокуратуры, являющими-ся ориентирами для планирования научно-исследовательской деятельности Академии,служат, прежде всего, надзор за исполнениемзаконов и законностью правовых актов в сфе-ре экономики, транспорта, экологии, проти-водействия коррупции, терроризму и экс-тремизму, в сфере реализации приоритетных национальных проектов, а также надзор засоблюдением конституционных прав и сво-бод человека и гражданина, прав и законных интересов несовершеннолетних, инвалидов,ветеранов Великой Отечественной войны идругих социально незащищенных категорий.

Важная составляющая прокурорской де-ятельности – участие прокуроров в граж-

Оксана СергеевнаКАПИНУС

и.о. ректора Академии Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации,

доктор юридических наук, профессор,старший советник юстиции

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

в системе прокуратуры страны

38

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


данском, арбитражном и уголовном су-допроизводстве, надзор за следствием,производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, защита прав изаконных интересов лиц и организаций, по-терпевших от преступлений, а равно защи-та личности от незаконного и необоснован-ного обвинения, осуждения, осуществлениенадзора за исполнением законов в исполни-тельном производстве, в сфере администра-тивных правоотношений.

Научными сотрудниками и профессор-ско-преподавательским составом Академииза истекшие годы подготовлено значитель-ное количество фундаментальных и при-кладных разработок, результаты которых опубликованы более чем в 500 монографи-ях, учебниках и пособиях. Научные разра-ботки ученых широко используются при ре-ализации всех направлений прокурорскойдеятельности.

История формирования научных и об-разовательных учреждений, вошедших всостав Академии, насчитывает не однодесятилетие. Начало положено 11 февра-ля 1949 г. созданием ВНИИ криминали-стики Прокуратуры СССР, впоследствииобъединенного постановлением Сове-та Министров СССР от 30 мая 1963 г. ссектором уголовного права и уголовно-го процесса Всесоюзного института юри-дических наук Министерства юстицииСССР и сектором уголовного права Ин-ститута государства и права АН СССР.В результате был образован Всесоюзныйинститут по изучению причин и разработ-ке мер предупреждения преступности.

Главные цели, для достижения которых создавался институт, заключались в анали-зе состояния законности, разработке путейи средств ее укрепления, в научном обеспе-чении мер предупреждения преступностина основе изучения ее причин и условий, висследовании проблем криминологии, уго-ловного права, уголовного процесса, про-курорского надзора, организации, методи-ки и тактики расследования преступлений.Конечно, конкретные задачи, решаемыеинститутом на протяжении всего его суще-ствования, менялись с учетом требованийвремени, но указанная проблематика неиз-

менно оставалась для него основной, про-филирующей.

Организационное руководство институ-том возлагалось на Прокуратуру СССР. Имеясоответствующее поручение, ПрокуратураСССР и Верховный Суд СССР разработалиПоложение об Институте, утвержденное Ге-неральным прокурором СССР и Председате-лем Верховного Суда СССР 15 июня 1963 г.

Институтом руководили авторитетней-шие ученые-юристы и профессионалы-практики. Первым директором институтабыл назначен И.И. Карпец, его заместите-лями – В.Н. Кудрявцев и Г.И. Кочаров, уче-ным секретарем – Н.П. Косоплечев.

Во главу угла ставилось проведение ком-плексных научных исследований как при-кладного, так и фундаментального ха-рактера, обеспечение многопрофильногоподхода к избранной тематике, ориенти-рованной на совершенствование право-применительной и правоохранительной дея-тельности, укрепление законности и пра-вопорядка в стране. Такая направленностьнаучной деятельности всегда выдвигала ин-ститут на острие проблем, стоящих нетолько перед органами прокуратуры, но и взначительной мере перед всеми правоохра-нительными органами.

Учеными института разрабатывались нетолько правовые, но и общесоциальныерекомендации по предупреждению пре-ступности. Уже в 1966 г. вышел первый встране учебник по криминологии, переизда-вавшийся впоследствии трижды, а в начале1980-х гг. на его основе впервые был напи-сан «Курс советской криминологии». Такимобразом, учеными института была созданабаза для преподавания криминологии в ву-зах страны.

В институте интенсивно изучались во-просы преступности несовершеннолетних;немало интересных исследований проведе-но по криминологическим проблемам пре-ступлений против личности и общественно-го порядка.

Одновременно столь же интенсивно раз-вивались и другие науки, такие, как уголов-ное право, уголовный процесс, криминали-стика, судоустройство. Так, впервые в странестали разрабатываться вопросы эффектив-

39

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ности наказаний, уголовно-процессуальной деятельности судов. Весьма плодотворными были исследования, посвященные пробле-мам предварительного следствия и проку-рорского надзора за следствием и дознани-ем. Развитие криминалистики в институте шло по линии создания учеными методики расследования преступлений, тактики след-ствия и использования научно-технических средств.

Ученые института (криминалисты и про-цессуалисты) активно занимались про-блемой программирования расследования. Вполне естественно, что значительное ме-сто в этой работе отводилось вопросам прав и обязанностей участников процесса, гаран-тиям прав личности. Серьезное внимание уделялось и вопросам общей теории крими-налистики.

Самостоятельным научным направлени-ем за годы становления института стал про-курорский надзор, что было обусловлено ролью прокуратуры как органа, осущест-вляющего в государстве высший надзор за соблюдением законности, координирующе-го работу правоохранительных органов по укреплению законности и правопорядка в стране.

Наряду с отмеченными фундаменталь-ными теоретическими разработками учены-ми института в те годы подготовлено боль-шое количество методических пособий для практических работников по разным на-правлениям их деятельности. При этом по инициативе руководителей института рабо-ты ученых проходили апробацию в органах прокуратуры либо рецензировались практи-ками, обсуждались в Научно-методическом совете Прокуратуры СССР, в дальнейшем – Российской Федерации.

С 1984 г. начала развиваться такая но-вая форма связи ученых с практиками, как апробация их предложений в базовых про-куратурах, определенных приказом Гене-рального прокурора СССР. Ученые институ-та активно работали в Научно-методическом совете Прокуратуры Союза ССР, научно-консультативных советах верховных судов СССР и РСФСР.

Многие исследования проводились со-вместно с учеными других научно-исследо-

вательских учреждений, в частности Инсти-тута государства и права АН СССР, ВНИИМВД СССР, ВНИИ общей и судебной пси-хиатрии им. В.П. Сербского.

К сожалению, сложные процессы в эко-номике, политике, социальной и других жизненно важных сферах, связанные с рас-падом СССР, образованием нового Россий-ского государства, не могли не сказаться наработе института. Но коллектив пережилэтот период, еще раз доказав – настоящиеученые служат истине, а не приспосаблива-ются к зигзагам времени.

Научный фундамент Института былзаложен, развит и совершенствовал-ся такими учеными, как А.И. Алексеев,М.М. Бабаев, С.Г. Березовская, А.Д. Бе-рензон, В.Г. Бессарабов, Т.А. Боголюбо-ва, А.В. Бриллиантов, А.Ю. Винокуров,С.И. Герасимов, А.А. Герцензон, В.З. Гущин,Т.А. Диканова, А.И. Долгова, Г.Х. Ефремова,В.К. Звирбуль, В.Н. Исаенко, А.Х. Казарина,В.В. Клочков, А.Ф. Козусев, Г.И. Коча-ров, А.Н. Ларьков, А.А. Леви, В.Н. Махов,Г.М. Миньковский, А.И. Михайлов,Г.Н. Мудьюгин, Б.С. Никифоров,И.Д. Перлов, Н.В. Радутная, А.Р. Ратинов,В.П. Рябцев, А.Б. Сахаров, Н.А. Селиванов,О.Д. Ситковская, Ю.И. Скуратов, А.Б. Со-ловьев, С.С. Степичев, А.Я. Сухарев, В.Г. Та-насевич, М.Е. Токарева, А.С. Шляпочни-ков, И.Л. Шрага, С.П. Щерба, А.А. Эйсман,Н.А. Якубович, П.С. Яни, В.Б. Ястребов идр. Их имена, как и имена многих других со-трудников института, трудившихся на этапеего становления, вписаны в историю отече-ственной юриспруденции.

Историю развития института условноможно разделить на три этапа:

первый – с момента создания в 1963 г. до1987 г., когда он именовался Всесоюзныминститутом по изучению причин и разра-ботке мер предупреждения преступности;

второй – с 1987 по 2007 г. – Научно-исследовательский институт проблем укре-пления законности и правопорядка при Гене-ральной прокуратуре Российской Федерации;

третий – с 2007 г. по настоящее время –Научно-исследовательский институт Акаде-мии Генеральной прокуратуры РоссийскойФедерации.

40

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Некоторые направления научных иссле-дований пронизывают всю историю инсти-тута, другие существовали только на пер-вом этапе, а отдельные – в самые последниегоды. При этом неизменно обеспечиваласьстоль важная в науке преемственность тра-диций и концепций, сочетаемая с новизнойподходов к разработке научных проблем.

Ежегодно в Академии готовятся более700 заключений и правовых мнений по за-просам, поступающим из различных подраз-делений Генеральной прокуратуры Россий-ской Федерации, органов законодательной иисполнительной власти.

В настоящее время в структуре НИИАкадемии функционируют 15 отделов,охватывающих все основные направленияпрокурорско-надзорной деятельности иборьбы с преступностью. Возглавляет ин-ститут доктор юридических наук, профессорА.Г. Халиулин.

НИИ Академии успешно взаимодействуетс другими структурными подразделениямиАкадемии: Институтом повышения квали-фикации руководящих кадров, Юридиче-ским институтом, Санкт-Петербургскими Иркутским юридическими институтами(филиалами) Академии. Это, с одной сторо-ны, положительно сказывается на результа-тах научно-исследовательской работы в раз-личных сферах общественных отношений,а с другой – обеспечивает участие научных кадров в учебном процессе.

Важным направлением деятельностиАкадемии является подготовка юриди-ческих кадров, профессиональная пере-подготовка и повышение квалификацииработников органов прокуратуры. Между-народный и российский передовой опытсвидетельствует, что повышение квали-фикации и профессиональная переподго-товка прокурорских работников – непре-менное условие и значительный резервуспешного исполнения ими служебных обязанностей. На этом направлении се-рьезную масштабную работу осуществля-ют Институт повышения квалификациируководящих кадров Академии Генераль-ной прокуратуры Российской Федерации,Санкт-Петербургский и Иркутский юри-дические институты (филиалы) Акаде-

мии, а также Юридический институт Ака-демии.

Профессорско-преподавательский кол-лектив Академии проводит значительнуюработу по обновлению теоретических ипрактических знаний прокурорских ра-ботников, максимальному приближениюобучения к потребностям прокурорской иследственной практики. При разработкеучебных программ и учебно-тематических планов учитываются принципы модульно-сти обучения, системности, углубленнойспециализации, практической направлен-ности в сочетании с новейшими разработ-ками в области правовых наук, а также сиспользованием зарубежного опыта обра-зовательной деятельности.

Отсчет времени существования институ-та повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации начинается от по-становления ЦК КПСС и Совета МинистровСССР от 30.07.1970 «О мерах по улучшениюработы судебных и прокурорских органов»,которым Прокуратуре СССР было разреше-но организовать в г. Москве постоянно дей-ствующие Высшие курсы переподготовкируководящих работников прокуратур респу-блик, краев и областей. Положение о Выс-ших курсах утвердил Генеральный Проку-рор СССР Р.А. Руденко 23 апреля 1971 г. Ужетогда было определено, что повышение де-ловой квалификации и профессиональногоуровня руководящих прокурорских кадровявляется значительным резервом улучшенияработы всех прокурорских органов. В Ин-ститут повышения квалификации руково-дящих кадров Прокуратуры СССР Высшиекурсы преобразованы распоряжением Сове-та Министров СССР от 11.01.1977 № 78-р.

Институт прочно занял место головногоучебного заведения и учебно-методическогоцентра системы органов прокуратуры СССР.На базе института наука и практика соеди-нились вместе: отрабатывались передовыеметодики прокурорско-следственной дея-тельности, активно шел обмен опытом ра-боты, уделялось внимание формированиюу прокуроров-руководителей необходимых навыков управления. В процессе учебных занятий вырабатывались единые подходы к

41

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


пониманию многих спорных вопросов пра-воприменительной практики. Перед слуша-телями в институте выступали генеральные прокуроры СССР Р.А. Руденко, А.М. Ре-кунков, А.Я. Сухарев, Н.С. Трубин, их за-местители Н.А. Баженов, В.В. Найденов, С.А. Шишков, А.С. Побежимов и многие другие руководители Прокуратуры СССР.

После образования в соответствии с по-становлением Верховного Совета РСФСР от 15.11.1991 № 1879-1 на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единой системы органов прокуратуры, под-чиненных Генеральному прокурору РСФСР, приказом Генерального прокурора Россий-ской Федерации от 12.03.1992 № 230-ш ин-ститут преобразован в Институт повыше-ния квалификации руководящих кадров прокуратуры Российской Федерации.

За весь период деятельности института в нем прошли обучение свыше 30 тыс. проку-рорских и следственных работников. Сле-дует отметить достаточно широкое предста-вительство выпускников института среди руководителей прокуратур субъектов Рос-сийской Федерации. Сегодня с уверенно-стью можно сказать, что 40-летняя практика деятельности института подтверждает высо-кую эффективность образовательного про-цесса. Задачи, которые приходится решать профессорско-преподавательскому составу, выполняются полно и успешно. Иначе не могло и быть, поскольку в нем трудились и трудятся истинные профессионалы.

Институт завоевал авторитет учебно-го заведения, осуществляющего высокока-чественную подготовку и переподготовку прокурорско-следственных кадров. Имена многих преподавателей института получили широкую известность в российском и миро-вом юридическом сообществе: В.И. Басков, А.Н. Балашов, А.Д. Берензон, М.А. Гасанов, С.А. Емельянов, В.К. Звирбуль, Ю.П. Ка-саткин, З.В. Чечеткина, А.А. Чувилев и многие другие. В настоящее время в струк-туру института входят три кафедры, инсти-тут возглавляет кандидат юридических наук Г.Л. Куликова.

Смена поколений преподавательского состава не изменила основных принципов повышения квалификации руководящих

прокурорских кадров. Таковыми всег-да были и остаются: тесная связь с прак-тикой; постоянное и активное внедрениев учебный процесс новейших достиженийюридической науки, эффективной проку-рорской практики, требований нового за-конодательства, использование техниче-ских средств обучения.

В Академии два филиала. У каждого свояистория. Санкт-Петербургский юридиче-ский институт (филиал) Академии отметилв 2011 г. свое сорокапятилетие. История ин-ститута началась с создания постановлени-ем ЦК КПСС и Совета Министров СССРот 10.12.1965 № 1061 Института усовершен-ствования следственных работников орга-нов прокуратуры и охраны общественногопорядка СССР. Первому директору институ-та А.П. Филиппову удалось в короткий срок подобрать преданных делу преподавателей,имеющих опыт работы в качестве прокуро-ров, следователей, судей, которыми созда-на учебно-методическая база, необходимаядля столь специфичного учебного заведения,развиты активные методы обучения, в учеб-ный процесс внедрены материалы практикина основе их научного обобщения и анализа.

В 1991 г. институт перешел в веде-ние Генеральной прокуратуры Россий-ской Федерации и получил новое назва-ние – Институт повышения квалификациипрокурорско-следственных работников Ге-неральной прокуратуры Российской Феде-рации, а в следующем году его директоромбыл назначен Б.В. Волженкин, известныйспециалист в области уголовного права икриминологии.

В 1996 г. Правительством Российской Фе-дерации принято решение о создании набазе института высшего учебного заведе-ния – Санкт-Петербургского юридическо-го института Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации. Накопленный опытповышения квалификации прокурорско-следственных кадров, наличие высокопро-фессиональных преподавателей, многие изкоторых – бывшие прокуроры, следователи,судьи, общение студентов со слушателямисоздавали основу подготовки квалифициро-ванных специалистов для работы в органах прокуратуры.

42

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


После нескольких лет успешной работыинститута в статусе вуза в 2002 г. по указа-нию руководства Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации прием студентов былпрекращен, однако после назначения в июне2006 г. на должность Генерального прокуро-ра Российской Федерации Ю.Я. Чайки ста-тус института как высшего учебного заведе-ния восстановлен.

В 2007 г. институт вошел в качестве фи-лиала в состав Академии. Сегодня в ин-ституте ежегодно обучается свыше 800слушателей и 700 студентов, из которых 400 – по целевым направлениям прокура-тур 45 субъектов Российской Федерациии 24 управлений Следственного комитетаРоссийской Федерации. Обучение в Санкт-Петербургском институте проводится напрокурорско-следственном факультете, фа-культете повышения квалификации и васпирантуре по трем научным специально-стям. В настоящее время в составе Санкт-Петербургского института функционируютсемь кафедр, семь лабораторий и четыре от-дела. Руководит институтом кандидат юри-дических наук Н.П. Дудин.

Подготовку, повышение квалификациии переподготовку кадров для органов про-куратуры осуществляет также Иркутскийюридический институт (филиал) Академии.Его история началась пятнадцать лет на-зад, когда в соответствии с постановлени-ем Правительства Российской Федерацииот 28.02.1996 № 205 и приказом Генераль-ного прокурора Российской Федерации от13.03.1996 № 85-ш в г. Иркутске был созданИнститут повышения квалификации про-курорских работников Генеральной про-куратуры Российской Федерации. За времясвоего существования институт менял свойстатус, преобразовываясь в Иркутскийюридический институт Генеральной про-куратуры Российской Федерации (1998 г.),затем в Иркутский институт повышенияквалификации прокурорских работниковГенеральной прокуратуры Российской Фе-дерации (2003 г.). С 25 апреля 2007 г. ин-ститут вошел в структуру Академии как еефилиал.

В настоящее время Институт осуществля-ет подготовку, повышение квалификации и

переподготовку кадров для органов проку-ратуры на прокурорско-следственном фа-культете и факультете повышения квали-фикации. Большинство из обучающихся винституте студентов поступили по целевымнаправлениям прокуратур субъектов Рос-сийской Федерации. На факультете повы-шения квалификации обучаются работникиорганов прокуратуры городского и районно-го звена Уральского, Сибирского и Дальне-восточного федеральных округов.

Традиционно большое внимание в Ака-демии уделяется изучению международно-го опыта повышения квалификации про-курорских работников. Вошедшие в составАкадемии институты и ранее наряду с обу-чением прокурорских работников Про-куратуры СССР оказывали значитель-ную помощь в повышении квалификациипрокуроров-руководителей из зарубежных стран – Афганистана, Болгарии, Вьетнама,республик Бенин и Кубы, Монголии, Че-хословацкой Республики и др. Многие вы-пускники впоследствии занимали руково-дящие должности в органах прокуратурысвоих государств. Всего среди выпускниковболее 500 прокурорских работников ино-странных государств.

В настоящее время достаточно тесныеконтакты установлены с образовательнымиучреждениями США, республик Беларусь иКазахстан, Венгрии, Украины, ФРГ, Фран-ции и ряда других. Преподаватели не толькознакомятся с организацией образовательно-го процесса за рубежом, но и активно уча-ствуют в совместных учебных проектах.

Главным элементом профессиональногообщения стал обмен опытом работы – всюинформацию, методические рекоменда-ции, которые слушатели получают во времяучебного процесса, они успешно реализуютв прокуратурах своих регионов, используютв практической деятельности, отчитывают-ся о результатах обучения перед коллектива-ми, проводят учебные мероприятия, в своюочередь, прибывая на учебу, передают имею-щийся у них аналитический и практическийматериал преподавателям, делятся опытомработы с коллегами на занятиях.

Академией решаются стоящие перед нейзадачи по совершенствованию деятельности

43

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


органов прокуратуры посредством удовлетво-рения потребностей слушателей в професси-ональном, интеллектуальном и нравственном развитии путем использования положитель-ного опыта прокурорской и следственной деятельности, организации государственной службы в органах прокуратуры как в России, так и за рубежом, а также внедрения в учеб-ный процесс результатов научных исследова-ний в области правовых наук и прокурорско-го надзора.

В сфере повышения квалификации про-курорских работников перед Академией стоят и стратегические задачи. Расширение полномочий, увеличение нагрузки и про-блема повышения качества прокурорской деятельности требуют внедрения передовых методик и форм повышения квалифика-ции, дальнейшего применения усовершен-ствованных информационных технологий и интегрированного программного обеспе-чения. В Академии разработана и успешно реализуется программа профессиональной переподготовки прокурорских работников на должности прокуроров городов, районов в объеме свыше 500 часов. Она основана на квалификационной характеристике долж-ности прокурора города, района и прирав-ненного к ним прокурора, которая позволит унифицировать и конкретизировать предмет деятельности, объем знаний и навыков.

Важной формой подготовки научных и педагогических кадров для системы органов прокуратуры является аспирантура. С мо-мента создания Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер преду-преждения преступности активную работу по продолжению послевузовского образо-вания проводит отдел аспирантуры, многие выпускники которого стали известными учеными в различных отраслях права. Среди них: В.П. Рябцев, А.И. Долгова, Т.А. Бого-любова, А.Н. Ларьков. С образованием Ака-демии отдел аспирантуры НИИ преобразо-ван в лабораторию организации подготовки научных кадров Академии и продолжил свои традиции, привлекая к работе с аспирантами и соискателями в качестве научных руково-дителей как многоопытных видных ученых, работающих в структурных подразделени-ях Академии, так и молодых, но уже извест-

ных в научных кругах кандидатов и докторовнаук.

Основной задачей лаборатории являетсяорганизационно-методическое обеспечениеподготовки научно-педагогических и науч-ных кадров в Академии, осуществляемой понаучным специальностям 12.00.02, 12.00.08,12.00.09, 12.00.11, 19.00.06. Ежегодно Управ-лением кадров Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации для Академии уста-навливаются цифры приема для зачисленияв аспирантуру на конкурсной основе за счетсредств федерального бюджета на очную изаочную формы обучения работников ор-ганов и учреждений прокуратуры, успеш-но выдержавших вступительные экзамены,показавших отличные знания и стремлениек научной работе и научно-педагогическойдеятельности. Говоря об аспирантуре Акаде-мии, нельзя не сказать и о таком институте,как соискательство. Аспирантура Академииежегодно прикрепляет в качестве соискате-лей лиц, стремящихся к повышению своегопрофессионального уровня, нацеленных наподготовку и защиту диссертационного ис-следования. При этом работники органов иучреждений прокуратуры прикрепляются к аспирантуре в качестве соискателей на без-возмездной основе.

В настоящее время в аспирантуре Акаде-мии обучаются 187 аспирантов (40 по очнойформе обучения, 147 – по заочной) и 119 со-искателей, в том числе по специальности12.00.02 – 26 человек, 12.00.08 – 80, 12.00.09 –94, 12.00.11 – 95, 19.00.06 – 9. Из общего чис-ла аспирантов и соискателей 70% являютсяработниками органов и учреждений проку-ратуры. Всего с момента образования Акаде-мии 50 аспирантов и соискателей защитилидиссертации на соискание ученой степеникандидата наук.

При Академии созданы и функционируютдва диссертационных совета по защите док-торских и кандидатских диссертаций по спе-циальностям: 12.00.02 – «Конституционноеправо; муниципальное право»; 12.00.11 – «Су-дебная власть, прокурорский надзор, орга-низация правоохранительной деятельности»(Д 170.001.01) и 12.00.08 – «Уголовное правои криминология; уголовно-исполнительноеправо»; 12.00.09 – «Уголовный процесс, кри-

44

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


миналистика; оперативно-розыскная дея-тельность» (Д 170.001.02). Возглавляет дис-сертационный совет Д 170.001.01 докторюридических наук, профессор О.С. Капинус,а диссертационный совет Д 170.001.02 – док-тор юридических наук, профессор И.Э. Зве-чаровский. Работа указанных диссертацион-ных советов оказывает действенное влияниена оценку качества подготовки научных ис-следований.

Приказом Федерального агентства по об-разованию от 14.07.2009 № 790 в Академииоткрыта докторантура по научным специ-альностям 12.00.08, 12.00.09, 12.00.11.

В 2007 г. при создании Академии образо-ван Юридический институт (г. Москва). Эторешение принималось на фоне дискуссийо кардинальном изменении системы обра-зования, диктуемом исторической необхо-димостью удовлетворения современных за-просов человека, общества и государства,потребностей развития инновационной эко-номики, международными обязательствамиРоссийской Федерации.

В Юридическом институте Академии со-стоялось два выпуска студентов заочнойформы обучения на базе имеющегося уров-ня образования «бакалавр» с присвоени-ем квалификации «юрист» по специально-сти 030501.65 «Юриспруденция». Выпущено45 специалистов, из которых 30 человек (66%)работали в органах и учреждениях проку-ратуры.

В 2011 г. Российская Федерация перешлав фазу практической реализации двухуров-невого образования: обучения в бакалав-риате и магистратуре. В 2011 г. в институтепрошел первый набор студентов на направ-ление подготовки 030900.68 «Магистр юрис-пруденции» по профилю магистерской про-граммы «Прокурорская деятельность». Со-гласно установленным Генеральной прокура-турой Российской Федерации контрольнымцифрам приема в магистратуру, зачисленыв число студентов Академии для обученияв институте за счет средств федеральногобюджета 25 работников органов и учрежде-ний прокуратуры. Освоение магистерскойпрограммы – 120 зачетных единиц (4320 ча-сов) – весьма трудоемко. Поэтому обучениев магистратуре института можно рассматри-

вать как своеобразную форму переподготов-ки, а в будущем, возможно, и как форму «до-пуска к профессии». Более 80% выпускниковинститута являются действующими сотруд-никами органов прокуратуры.

Для участия в учебном процессе институ-та привлекаются преподаватели Институтаповышения квалификации руководящих ка-дров Академии, Научно-исследовательскогоинститута Академии, работники централь-ного аппарата Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации, судьи Верховно-го Суда Российской Федерации. Тем самымобеспечивается блочно-модульный принципреализации содержания основных образо-вательных программ и учебных планов, по-зволяющий отразить в расписании учебных занятий и фактически привлечь для прове-дения занятий лиц, которые признаны экс-пертами по конкретно рассматриваемымпроблемам теории прокурорского надзора изаконности.

В последние годы в Академии возобнов-лена деятельность научных объединений поспециальностям 12.00.11 и 12.00.09 после бо-лее чем пятнадцатилетнего перерыва. Работаобъединений состоит в совершенствованиипроведения научных исследований в ука-занных областях, координации научной де-ятельности между структурными подразде-лениями Академии, внедрении результатовнаучных исследований в практическую дея-тельность органов российской прокуратуры,а также развитии международных связей.

Следует также отметить, что в целях ко-ординации научной и образовательной де-ятельности в области планирования и про-ведения диссертационных исследований,а также в целях повышения теоретическойи практической значимости планируемых диссертационных исследований путем осу-ществления контроля за соответствиемпредставляемых на согласование тем прио-ритетным направлениям деятельности про-куратуры Российской Федерации прика-зом ректора Академии от 09.06.2009 № 170создано и успешно действует Координаци-онное бюро Академии. При этом исполь-зован многолетний опыт работы в обла-сти координации научных исследований воВсесоюзном институте по изучению при-

45

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


чин и разработке мер предупреждения пре-ступности. К функциям бюро отнесены определение примерной тематики иссле-дований по обозначенным научным спе-циальностям, проведение научной экспер-тизы и согласование тем диссертационных исследований, представляемых на соиска-ние ученых степеней кандидата и доктора юридических наук, формирование базы данных тем диссертационных исследова-ний, проводимых в Академии, консульти-рование соискателей ученых степеней с ис-пользованием собственной базы данных о проводимых и завершенных темах диссер-тационных исследований, взаимодействие с координационными советами, бюро и ины-ми экспертно-консультативными органами в области проведения диссертационных ис-следований.

Кроме того, распоряжением заместителя Генерального прокурора Российской Феде-рации С.Г. Кехлерова от 09.02.2010 № 51/20р в целях повышения эффективности плани-рования и проведения диссертационных ис-следований создан Координационный совет по научной специальности 12.00.11. В насто-ящее время происходит налаживание ин-формационного обмена между ведущими научными и образовательными учреждени-ями страны, осуществляющими такую дея-тельность.

Академия является членом Ассоциации юридического образования и в 2010 г. про-шла общественную аккредитацию в этой Ассоциации. В 2011 г. Академия прошла ак-кредитацию в Ассоциации юристов России. В 2011 г. Академия получила бессрочную лицензию1 на право ведения образователь-ной деятельности по подготовке бакалавров, специалистов и магистров юриспруденции и успешно прошла государственную аккреди-тацию по программам бакалавриата и спе-циалитета2.

Всего в Академии по программам выс-шего профессионального образования обу-чается более 1100 студентов, в том числе по

1 Лицензия Федеральной службы по надзору в сфере об-разования и науки, серия АAA № 001043, рег. № 1021 от 24.03.2011.2 Приложение № 3 от 28.06.2011 к Свидетельству о государ-ственной аккредитации № 1497 от 22.07.2008.

очной форме – более 600 человек. По про-граммам дополнительного профессиональ-ного образования в 2010 г. в Академии повы-сили квалификацию 2564 работника органови учреждений системы прокуратуры, из них прокурорских работников разных уров-ней – 2070 человек, работников Следствен-ного комитета Российской Федерации – 319,федеральных государственных граждан-ских служащих – 62, а также 49 сотрудниковФСКН России. Общее число аспирантов исоискателей составляет более 400 человек.

Академия активно участвует в меропри-ятиях, проводимых Генеральной прокура-турой Российской Федерации. На ее базепроводятся конференции, обучающие се-минары, в том числе международные. На-пример, в 2009 г. в Иркутском юриди-ческом институте (филиале) Академиипроведен семинар с участием представи-телей Европейского Суда по правам чело-века по вопросам применения Европей-ской конвенции о защите прав человека иосновных свобод.

По мере роста авторитета Академии раз-вивались ее международные связи. Ее со-трудники являются членами таких авторитет-ных сообществ ученых, как Международнаяассоциация уголовного права, Международ-ное криминологическое общество, Между-народная ассоциация юристов-демократов;их регулярно приглашают принять участиев международных конгрессах, симпозиумах,семинарах.

В рамках международно-правового со-трудничества Академия выполняет функцииНаучно-методического центра Координаци-онного совета генеральных прокуроров го-сударств – участников СНГ. Продолжаетсясотрудничество Академии с Международнойассоциацией прокуроров, Международнойассоциацией уголовного права, Междуна-родным научно-исследовательским инсти-тутом проблем преступности и правосудия(ЮНИКРИ), Хельсинкским институтомпроблем предотвращения и борьбы с пре-ступностью (ХЕЮНИ), Международнымисследовательским институтом уголовно-правовых наук (ИСИКС). Академия явля-ется участником Лиссабонской сети – евро-пейской организации, включающей в себя

46

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


более 50 учебных заведений по подготовкепрокуроров и судей европейских стран.

В целях популяризации научных исследо-ваний работников Академии, оперативноговнедрения научных разработок и рекомен-даций в практику деятельности Генераль-ной прокуратуры Российской Федерации иучебный процесс в Академии с 2007 г. изда-ется научно-практический журнал «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации» (Москва). Основнойзадачей этого периодического издания явля-ется освещение научных достижений в сфередеятельности органов Генеральной прокура-туры Российской Федерации, способствова-ние популяризации научной работы нашейАкадемии. Журнал включен в Перечень ве-дущих рецензируемых научных журналов иизданий, в которых должны быть опублико-ваны основные научные результаты диссер-таций на соискание ученых степеней доктораи кандидата наук. На постоянной осно-ве издается научно-практический сборник «Следственная практика» (Москва), автора-ми которого являются практические работ-ники следствия и дознания. Главная задачасборника – информирование работниковпрокуратуры о положительном опыте след-ственной работы, прокурорского надзораза исполнением законов при расследованиипреступлений и поддержания в суде госу-

дарственного обвинения с целью повыше-ния их квалификации и профессиональногомастерства. Кроме того, Академия выпуска-ет научно-практический журнал «Кримина-листъ» (Санкт-Петербург).

Высокому качеству научных исследо-ваний и учебного процесса в Академииспособствует хорошее техническое и би-блиографическое сопровождение, обеспе-чиваемое лабораториями компьютерных технологий и технических средств обуче-ния и информационно-библиографическогообеспечения. Фонд библиотеки Академиии ее филиалов составляет более 300 тыс. эк-земпляров, включая раритетную литературу по юриспруденции на немецком и русскомязыках, изданную начиная с 1802 г.

В заключение хотелось бы выразить на-дежду, что научный и педагогический кол-лектив Академии и впредь будет достоин луч-ших традиций отечественного правоведения,в том числе заложенных в институтах, право-преемником которых является Академия, ипродолжит фундаментальные и прикладныеисследования, способствующие упрочениюдиктатуры закона, укреплению конституци-онной законности и основ российского фе-дерализма, формированию единого правово-го пространства нашей страны, повышениюэффективности противодействия нарушени-ям закона и борьбы с преступностью.

Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации

47

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

ФУНЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Первое упоминание об общем надзоре прокуратуры, а точнее, сам термин «общий надзор» мы находим в издан-

ном Наркомюстом 17 октября 1922 г. за под-писью помощника Прокурора Республики Радусь-Зеньковича циркуляре № 105 «О во-просах ближайшей деятельности прокуро-ров на местах по общему надзору»1. После из-дания циркуляра прокуроры сосредоточили внимание на законности решений местных органов о налогах, о муниципализации и де-муниципализации строений и мелких пред-приятий, о реквизициях и конфискациях. Большое внимание уделялось пресечению попыток частных предпринимателей обойти советские законы, особенно надзору за стро-гим соблюдением ими законов о труде при найме рабочих. В задачи общего надзора вхо-дило и возбуждение уголовных дел о долж-ностных и хозяйственных преступлениях.

В подготовленном в 1922 г. Руководстве для прокуратуры прокурорам рекомендова-лось участвовать в заседаниях уездных ис-полкомов во всех случаях, когда решался вопрос об издании обязательных постанов-лений или распоряжений, рассматривались протесты прокурора, жалобы на неправиль-ные действия органов власти и другие важ-нейшие вопросы местной жизни. Подчерки-валось, что работники прокуратуры должны регулярно и своевременно знакомиться с

1 Официальное приложение к № 37 – 38 Еженедельника сов. юстиции от 13 – 20 октября 1922 г.

протоколами заседаний и постановлениямиисполкомов, со всеми руководящими рас-поряжениями и инструкциями всех местных органов власти. Факты нарушений законно-сти прокуроры выявляли при проверках жа-лоб и заявлений, гражданских дел. По не-полным данным по 44 губерниям РСФСР(из общего числа 58) на 1 января 1923 г.,прокуроры опротестовали 263 постановле-ния уездных исполкомов (удовлетворены202 протеста), 246 постановлений губиспол-комов (удовлетворены самими губисполко-мами 183), направили в Президиум ВЦИК через Прокурора Республики 124 протеста.При осуществлении общего надзора быловозбуждено 7533 уголовных дела2.

В Положении о Народном комиссариатеюстиции (декрет ВЦИК от 1 февраля 1923 г.)указывалось, что «для выполнения задач, воз-ложенных на отдел прокуратуры Народногокомиссариата юстиции, этот отдел распадает-ся на четыре подотдела, среди которых был и«подотдел общего надзора»3. О том, чем дол-жен заниматься этот подотдел, в Положениисказано не было. Об этом можно судить болееопределенно по главе XII Положения о судо-устройстве РСФСР 1922 г. (Положение до-полнено главой XII постановлением ВЦИК от 7 июля 1923 г.)4. Статья 87 так определя-ла круг обязанностей прокуроров на местах:

2 Еженедельник сов. юстиции. 1923. № 13. С. 302.3 СУ РСФСР. 1923. № 10. Ст. 120.4 СУ РСФСР. 1923. № 48. Ст. 481.

История становления общего надзора и задачи органов прокуратуры по надзору за исполнением

федерального законодательства

Владимир Григорьевич

БЕССАРАБОВдоктор

юридических наук, профессор,

государственный советник юстиции

3 класса

Анатолий Владимирович

ПАЛАМАРЧУКкандидат

юридических наук,

государственныйсоветник

юстиции 2 класса

48

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

ФУНКЦИИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

«а) входить с представлением в исполнитель-ные комитеты об отмене или изменении из-данных ими или подчиненными им органаминезаконных распоряжений и постановлений;б) опротестовывать указанные выше распо-ряжения и постановления через ПрокурораРеспублики в Совет Народных Комиссаровили Президиум Всероссийского Центрально-го Исполнительного Комитета».

В Положении о Верховном Суде СССРот 23 ноября 1923 г.5 об общем надзоре былоуказано в разделе о прокуратуре ВерховногоСуда СССР (ст. 22), причем законодатель по-нимал под общим надзором наблюдение зазаконностью действий центральных и мест-ных органов власти и управления.

Но уже в первые годы формирования со-ветской прокуратуры возникли сомнения ввозможности охватить общим надзором всеуказанные объекты. При этом высказыва-лись следующие суждения: «Дело не стольков количестве объектов, которые будут охва-чены этим надзором, сколько в той системе ипланомерности, с какими он будет осущест-вляться. Ясно, что при теперешнем состоя-нии прокурора, при тех силах и средствах,которыми он располагает, распространитьобщий надзор на все теоретически возмож-ные объекты этого надзора немыслимо»6.При этом сама постановка вопроса об огра-ничении пределов общего надзора не быласлучайной, поскольку новизна и сложностьэтой деятельности органов прокуратуры велак использованию ошибочных методов в ра-боте7. Доходило до того, что некоторые осо-бенно ретивые помощники прокуроров про-изводили обследования родильных домов,пожарных команд, театров и т.д. Энергия за-трачивалась огромная, исписывались горыбумаг, а реальных результатов было мало8.

Подобная практика прокурорского над-зора, сочетавшая в себе элементы деятель-ности контролирующих органов, сложилась,

5 Вестн. ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10. Ст. 311.6 Полянский К.С. Прокуратура как орган надзора // Ежене-дельник сов. юстиции. 1924. № 22. С. 515.7 См.: Березовская С.Г. Развитие общего надзора прокура-туры в Советском государстве // Соц. законность. 1967.№ 5. С. 41.8 См.: Арсеньев Б. Пройденный путь // Соц. законность.1947. № 5. С. 40, 41.

с одной стороны, под влиянием неверных взглядов и установок о работе по общему надзору, а с другой – под прессингом мест-ничества. Но предпринимавшиеся усилиядля направления этой деятельности в нуж-ное русло, «чтобы сузить рамки общего над-зора лишь основными объектами и нико-им образом не допускать распыления повторостепенным…»9, должных результатовне имели, и немало прокуроров продолжаливыполнять не свойственные им функции.

В дальнейшем в Положении о ВерховномСуде Союза ССР и прокуратуре ВерховногоСуда Союза ССР от 24 июля 1929 г.10 полно-мочия Прокурора Верховного Суда СоюзаССР по общему надзору за законностью из-лагались более детально.

В Положении о Прокуратуре Союза ССР(постановление ЦИК и СНК СССР от 17 де-кабря 1933 г.11) указывалось, что одной изважнейших функций Прокуратуры СоюзаССР является «надзор за соответствием по-становлений и распоряжений отдельных ве-домств Союза ССР и союзных республик иместных органов власти – Конституции Со-юза ССР, постановлениям и распоряжениямПравительства Союза ССР» (п. «а» ст. 4).

Конституция СССР 1936 г. возложила наПрокурора СССР высший надзор за точными единообразным исполнением законов все-ми министерствами и подведомственнымиим учреждениями, равно как должностны-ми лицами, а также гражданами СССР. Над-зор осуществлялся и через подчиненных ему прокуроров.

В связи с принятием названных норма-тивных правовых актов многие методы, ко-торые ранее применялись прокуратурой в еедеятельности по общему надзору, устарели иизжили себя. Циркуляром Прокурора СССРот 23 июня 1937 г. № 47/24 прокурорам былоофициально запрещено предварительное со-гласовывание проектов решений исполкомови отмечалось, что такая практика согласовы-вания, выражающаяся иногда в редактиро-вании прокурорами проектов решений, их 9 Лаговнер Н. Плановость в работе прокурорского надзо-ра (практические заметки) // Еженедельник сов. юстиции.1926. № 8. С. 78, 79.10 СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.11 СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-б.

49

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


визировании и т.д., не имеет под собой закон-ных оснований и является нецелесообразной по существу, так как подменяет надзорные функции прокуратуры консультативными12.

Вообще следует отметить, что в рассма-триваемый период прокуроры республик, входившие в состав республиканских нарко-матов юстиции, далеко не всегда оказывали, да и фактически не могли оказать должное сопротивление стремлениям местных орга-нов власти влиять на прокуроров13. Разуме-ется, попытки вмешательства местных орга-нов власти в работу органов прокуратуры не могли полностью парализовать прокурор-ский надзор. Имея четко очерченные задачи и способы их решения, с большим или мень-шим успехом, но прокуратура преодолевала препятствия, ставившиеся на ее пути местни-чеством14, хотя в рассматриваемый истори-ческий период ее работникам пришлось вы-держать серьезное испытание на прочность, и создание Прокуратуры Союза ССР нанесло решительный удар попыткам подчинения ор-ганов прокуратуры местным влияниям.

Представляется, что опыт, накопленный в те годы, в определенной мере мог бы по-служить примером организации надзорной и правотворческой деятельности совре-менных прокуроров, поскольку они неред-ко высказывают опасение, не приведет ли участие прокуратур (прокуроров) субъектов Федерации в предварительной стадии под-готовки законопроектов в комитетах и ко-миссиях законодательных органов субъек-тов к их «причастности» к этим правовым актам и зависимости от их разработчиков в случае принятия «некачественного» закона, а также насколько правильной можно при-знать практику принесения прокуратурой (прокурором) субъекта Российской Феде-рации протеста на принятый законодатель-ным (представительным) органом власти субъекта Федерации закон, в разработке которого принимали участие прокурорские работники.

12 Сборник приказов Прокуратуры СССР. М., 1939. С. 9.13 См.: Прошлое и настоящее общего надзора // Соц. закон-ность. 1937. № 6. С. 25.14 См.: Григоренко В.Н. Прокуратура в борьбе с местниче-ством и ведомственностью // Сов. прокуратура. Очерки истории. М., 1993. С. 89, 90.

В годы Великой Отечественной войныпрокуроры, оставшиеся в тылу, трудились,выполняя задачи по строгому соблюдениюзаконности. Так, 5 июня 1942 г. ПрокурорСССР В.М. Бочков подписал приказ № 54под грифом «секретно» «О работе по общему надзору», в котором отмечалось, что многиепрокуроры полностью не перестроили рабо-ту на военный лад, вследствие чего она стра-дает рядом серьезных недостатков, заклю-чающихся в том, что прокуроры занимаютсяподчас не своим делом и вместо осуществле-ния надзора за выполнением законов про-изводят всякого рода обследования пред-приятий и учреждений, вмешиваются в их оперативную деятельность, подменяя темсамым другие органы государственного и хо-зяйственного управления. И в целях устра-нения отмеченных недостатков указывалосьна необходимость сконцентрировать внима-ние прокуроров на работе по общему над-зору за точным и неуклонным исполнени-ем законов и постановлений правительствао военных заказах и поставках для КраснойАрмии, о всемерном укреплении трудовойдисциплины на предприятиях и в колхозах,об уборке урожая и заготовках сельскохо-зяйственных продуктов, а также об обеспе-чении семей военнослужащих и инвалидовОтечественной войны.

В соответствии с приказом ПрокурораРСФСР от 24 июня 1944 г. работники про-куратуры стали больше внимания уделятьработе с заявлениями и письмами граждан.Дежурные прокуроры теперь должны былипринимать заявителей и жалобщиков до23 часов местного времени.

После окончания войны органы проку-ратуры стали значительно больше внима-ния уделять надзору за соблюдением и вос-становлением прав граждан. К примеру, уже17 июня 1946 г. в приказе Генерального про-курора СССР № 128 «Об усилении общегонадзора за точным исполнением законов»были сформулированы задачи прокуроров вмирное время в этой сфере, определены их полномочия по устранению нарушений за-кона и основные средства реагирования наустановленные нарушения законов15.

15 Советская прокуратура: сб. док. М., 1981. С. 135.

50

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Тем не менее необходимо отметить, чтоесли формы и методы прокурорского надзо-ра, например, за следствием, судебного над-зора и надзора за местами лишения свободыв 40-е – начале 50-х гг. прошлого века былидовольно полно и точно определены нормамиУПК, ГПК, Исправительно-трудовым кодек-сом и другими законодательными актами, тометоды деятельности прокуратуры по общему надзору законом были определены лишь в об-щих чертах, без их дальнейшей детализации,да и в юридической литературе того периодане было единой позиции по содержанию ра-боты прокуроров в области общего надзора16.

В Положении о прокурорском надзо-ре в СССР от 24 мая 1955 г.17 при перечисле-нии объектов общего надзора говорилось обучреждениях, организациях, должностных лицах и гражданах, о надзоре за соблюдени-ем ими законов, за законностью издаваемых ими актов18. Что касается граждан, то в поряд-ке общего надзора органы прокуратуры осу-ществляли надзор за точным исполнениемими законов, определяющих их обязанностипо отношению к государству и обществу19.

Очень важно, что Положение о проку-рорском надзоре конкретизировало поня-тие общего надзора. Его сущность состояла:а) в проверке законности актов учреждений,предприятий и организаций, перечисленных в Положении, и действий должностных лици граждан; б) в опротестовании противоза-конных актов, в привлечении должностных лиц и граждан, нарушивших закон, к ответ-ственности20.16 См., напр.: Евтихиев И.И., Власов В.А. Административ-ное право СССР. М., 1946; Советское государственное пра-во: учеб. для школ и курсов руковод. работников. М., 1947;Социалистическая законность в советском государственномуправлении. М., 1948; Карев Д.С. Советское судоустройство.М., 1951; Лунев А.Е. Конституционные основы общего над-зора прокуратуры СССР // Вопр. сов. административного ифинансового права. М., 1952; Березовская С.Г. Прокурорскийнадзор в советском государственном управлении. М., 1954;Лебединский В.Г. Советская прокуратура и ее деятельность вобласти общего надзора. М., 1954.17 ВВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.18 См.: Березовская С.Г. Прокурорский надзор за исполне-нием законов гражданами // Соц. законность. 1970. № 10.С. 28.19 Прокурорский надзор в СССР: учебник / под ред. Б.А. Гал-кина. М., 1982. С. 102.20 См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М.,1956. С. 113.

В Положении о прокурорском надзоре вСССР среди прочих задач высшего надзораза точным исполнением законов была назва-на охрана от всяких посягательств политиче-ских, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых зако-ном интересов граждан СССР, гарантиро-ванных в конституционном порядке (ст. 2)21.Таким образом, прокурорский надзор, егофункции и полномочия были расширеныособой направленностью на защиту прав изаконных интересов граждан.

Усилению централизации прокуратурыи единства прокурорского надзора способ-ствовала Конституция (Основной Закон)СССР, принятая 7 октября 1977 г., в кото-рой значительное место было уделено рас-ширению и обеспечению прав граждан,введена специальная глава «Государство иличность», сделана попытка не только про-возгласить, но и гарантировать провозгла-шаемые права22. Достаточно сказать, чтопрокуратуре была отведена самостоятель-ная глава XXI (ст. 164 – 168), в которой рас-крывались основополагающие принципы нетолько организации, но и деятельности ор-ганов прокуратуры.

Характеризуя законодательство, приня-тое в последующие годы, нельзя не обратитьвнимание на то, что с течением времени в су-щественной степени расширялись предмет ипределы прокурорского надзора. Это нашлоотражение в Законе «О прокуратуре СССР»,принятом 30 ноября 1979 г., предусмотрев-шем, что прокуратура осуществляет надзорза исполнением законов участниками право-вых отношений с тем, чтобы издаваемые имиакты соответствовали не только законам, нотакже постановлениям Совета МинистровСССР, Советов Министров союзных и авто-номных республик (ст. 22). В Законе впер-вые получил закрепление принцип демокра-тизации и гласности в деятельности органовпрокуратуры, что было особенно важно дляустранения нарушений закона, в том чис-ле прокурорскими работниками, причин иусловий, им способствовавших.21 См.: Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский над-зор в СССР (очерки по курсу) / под общ. ред. зам. Генпро-курора СССР В.А. Болдырева. М., 1957. С. 73, 74.22 ВВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

51

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Правозащитная роль прокуратуры зна-чительно возросла в 80-е гг. прошлого века с началом провозглашения реформ. 16 июня 1987 г. Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон «О про-куратуре СССР», подтвердив эту направлен-ность деятельности прокуратуры1. Но не хоте-лось бы, чтобы у читателя сложилось мнение о советской прокуратуре как об исключи-тельно правозащитном институте – отнюдь нет. В тот период органы прокуратуры, как, впрочем, и все остальные структуры право-охраны, включая и суд, функционировали в тех формах и пределах, которые были необ-ходимы для поддержки правопорядка порой даже тоталитарного государства. Но и тогда (это нельзя игнорировать), отстаивая в пре-доставленных им рамках требования закона, прокуроры проводили работу по защите на-селения от злоупотреблений и произвола – особенно местных властей. Применительно к анализу крайних точек зрения на общий над-зор это означает, что его цели, формы и пре-делы нельзя отрывать от условий, в которых он осуществлялся, от того, как власть отно-сится к праву и законности.

Повышению роли и значения прокурор-ского надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве в суще-ственной мере способствовало принятие 26 декабря 1990 г. Съездом народных депу-татов СССР Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного За-кона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», зна-чительно расширившего сферу прокурор-ского надзора. Но в предмет надзора была включена законность деятельности полити-ческих партий и массовых движений, что не совсем согласовывалось, с нашей точки зре-ния, с линией на всемерную демократиза-цию и гласность (как это указывалось в по-литических документах того периода) всей жизни общества, государства и его структур.

Как видим, в сфере внимания законодателя неизменно находились проблемы общего над-зора, его пределы, полномочия прокуроров, правовые средства прокурорского реагирова-ния, а также обязанности субъектов надзора.

1 ВВС СССР. 1987. № 25. Ст. 349.

Однако реальность государственной и обще-ственной жизни в рассматриваемый периодбыла такова, что большая или меньшая детали-зация правового регулирования прокурорско-го надзора, степень качества законодательстване могли существенно сказываться на надзор-ной практике. Возник определенный разрывмежду провозглашенными законом правамии обязанностями прокуроров и их реальнымивозможностями2. Общий надзор прокуратурычасто демонстрировал свое бессилие.

Характеризуя сложившееся положениедел, Генеральный прокурор СССР А.Я. Су-харев в статье «XIX Всесоюзная партийнаяконференция и проблемы перестройки про-курорского надзора» писал о том, что «про-куратура постепенно становилась придаткомкомандно-бюрократической системы управ-ления, размывалась ее централизованная инезависимая правоохранная сущность, про-исходила адаптация части ее кадров к массо-вым негативным явлениям»3.

24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСРодобрил Концепцию судебной реформы вРоссийской Федерации, ставшую основой дляподготовки соответствующего законодатель-ства. В ней наряду с некоторыми не совсемверными оценками деятельности прокура-туры и взвешенными подходами к перспек-тивам ее дальнейшего развития совершенносправедливо отмечалось, что общий надзорпрокуратуры «…не мог охватить и тысячнойдоли ведомственных и правоприменитель-ных актов, изданных с нарушением закона»4.Кроме того, предлагалось провести ряд «пре-образований отрасли общего надзора», что вдальнейшем получило свою реализацию в за-конодательстве, регулирующем организациюи деятельность современной отечественнойпрокуратуры. Так, в Законе РФ от 17.01.1992№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Фе-дерации» это уже был не надзор «за испол-нением законов органами государственногоуправления, предприятиями, учреждениями,должностными лицами и гражданами (об-щий надзор)», как это определялось в Законе2 См.: Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. Про-блемы правового регулирования. СПб., 1991. С. 20, 21.3 Соц. законность. 1988. № 11. С. 3.4 См.: Концепция судебной реформы в Российской Федера-ции. М., 1992. С. 59.

52

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


«О прокуратуре СССР» 1987 г., а надзор «за исполнением законов местными предста-вительными органами, органами испол-нительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объ-единениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов». Но в нем, как видим, уже не было места надзору за исполнением законов гражданами, да и сам термин «общий надзор» также был исключен.

Таким образом, можно заключить, что постепенное накопление прокуратурой и применение прокурорами различных форм правозащитной деятельности с неизбеж-ностью привели к коренным изменени-ям: общий надзор прокуратуры уже не мог вместить в себя и надзор за исполнени-ем законов огромным количеством объек-тов надзора, и надзор за соблюдением прав человека. Поэтому в принятой 17 ноября 1995 г. новой редакции уже Федерально-го закона «О прокуратуре Российской Фе-дерации» № 168-ФЗ5 он был определен как надзор за исполнением законов органами государственной власти, местного само-управления, органами военного управле-ния, органами контроля, их должностными лицами; за соответствием законам издавае-мых ими правовых актов, а также выделен надзор за соблюдением прав и свобод че-ловека и гражданина указанными органа-ми, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерче-ских, некоммерческих организаций.

В действующем Законе о прокуратуре от-сутствует указание на осуществление орга-нами прокуратуры «общего надзора». Хотя это выражение и живет в профессиональной среде, стало емким, кратким, традиционным профессиональным термином прокуроров, особенно старшего поколения, все же не со-всем понятно, когда в учебниках по курсу «Прокурорский надзор» посвящены «обще-му надзору» целые разделы: глава III «Надзор за исполнением законов органами испол-нительной власти, управления и контроля, предприятиями, общественными объедине-ниями, должностными лицами и гражданами

5 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 44.

(общий надзор)» в учебнике В.И. Баскова6,«Глава 8. Надзор прокуратуры за исполнени-ем законов. § 2. Общий надзор» в учебникепод редакцией О.А. Галустьяна7.

Иными словами, можно заключить, чтоотмеченные преобразования были естествен-ным процессом перехода количественных изменений в новое качественное состояниепрокурорского надзора, а не «дань моде», как утверждали оппоненты прокуратуры. Однакоследует признать, что даже ряд авторитетных теоретиков прокурорского надзора, авторовучебников по этой дисциплине рассматрива-ют его вместе с надзором за исполнением за-конов8, и это невольно указывает на необхо-димость помещения их в одну единую главу Закона о прокуратуре.

С нашей точки зрения, прокурорский над-зор за соблюдением прав и свобод человека игражданина становится все более самостоя-тельным, приоритетным видом деятельностисовременной российской прокуратуры, по-прежнему требующим его закрепления в от-дельной главе Федерального закона «О проку-ратуре Российской Федерации». В то же времяв главу 2 «Надзор за соблюдением прав и сво-бод человека и гражданина» Закона о проку-ратуре помимо статей, определяющих предметнадзора и полномочия прокурора, следовалобы включить статью, закрепляющую основа-ния и пределы этой надзорной деятельности.

Полагаем также, что назрела необходи-мость внесения в ст. 28 «Протест и пред-ставление прокурора» дополнения не толь-ко о возможности принесения протеста «ворган или должностному лицу, которыеиздали этот акт», но и о возможности об-ратиться в случае необходимости защи-ты прав и свобод человека и гражданина в«вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу».

Кроме того, как представляется, следуетвсесторонне исследовать возможность и це-лесообразность при принесении протеста напротиворечащий закону правовой акт, нару-

6 См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора: учеб. длястудентов юрид. вузов и факультетов. М., 1999. С. 113 – 135.7 См.: Прокурорский надзор: учеб. для вузов / под ред.О.А. Галустьяна. М., 2004. С. 111 – 139.8 См., напр.: Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учеб. длявузов. М., 2006. С. 155 – 201.

53

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


шающий права и свободы человека и граж-данина, приостанавливать его исполнение до рассмотрения требования прокурора, а в слу-чае несогласия прокурора с результатами рас-смотрения протеста – до рассмотрения обра-щения прокурора, внесшего протест, – в суде.

Современные приоритеты прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдени-ем прав и свобод человека и гражданина обу-словлены общей социально-экономической ситуацией в стране и стратегическими зада-чами, поставленными Президентом Россий-ской Федерации в послании Федеральному Собранию Российской Федерации.

Традиционно прокуроры выступают в за-щиту трудовых, пенсионных, иных социаль-ных прав граждан, интересов государства и общества в целом. С учетом экологической обстановки в каждом регионе налажен надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.

Руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации переосмыслена и по-новому построена организация надзорной ра-боты. Произошло смещение акцента в сторо-ну защиты конституционных прав граждан, прав субъектов экономической деятельности. В связи с этим усилены правозащитные функ-ции прокурора, в частности, в гражданском процессе. Расширены полномочия прокуро-ра в сфере надзора за исполнением законода-тельства о государственном контроле. Многое сделано для формирования современной си-стемы прокурорского надзора, отвечающей международным обязательствам. Достигну-тые рубежи нашей правозащитной деятельно-сти получили заслуженное признание.

В Заключении № 3 (2008 г.) Консультатив-ного совета европейских прокуроров отме-чается, что прокуратура способна не только защитить законные интересы и права одно-го или нескольких граждан, но и эффектив-но реагировать на нарушения, затрагиваю-щие одновременно права многих лиц.

Активная позиция Генеральной проку-ратуры Российской Федерации по вопросу надзорных полномочий поддержана боль-шинством государств. Поэтому Комитет ми-нистров Совета Европы принял решение разработать рекомендации о деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы.

Накопленный национальный опыт про-курорского надзора позволит эффектив-но продолжить реализацию правозащитных полномочий.

Одно из ключевых и востребованных на-правлений – защита прав и свобод человека игражданина.

В период с 2006 по 2010 г. прокурорамивыявлено свыше 10,5 млн нарушений зако-нов в этой сфере. По протестам прокуроровотменено и изменено около 800 тыс. право-вых актов, ущемляющих права и свободыграждан. В суды направлено около 3 млн ис-ков (заявлений) в защиту прав и законных интересов граждан.

Крайне важно своевременное выявлениезаконов и норм региональных нормативных правовых актов, нарушающих права и сво-боды человека и гражданина. Особое внима-ние прокуроров уделено социально незащи-щенным группам – ветеранам, инвалидам,пенсионерам, детям-сиротам и др.

Зачастую именно активные меры проку-роров способствуют снижению размера за-долженности по зарплате и обеспечиваютполноценную реализацию права граждан насвоевременную оплату труда.

В последние годы постепенно снижаетсяобщая задолженность организаций в стране.Вместе с тем ситуация с выплатой зарплатостается непростой и по-прежнему требуетвнимания прокуроров. Цель прокурорскогонадзора в данной сфере – добиться резуль-тата в виде полной и своевременной оплатытруда на предприятиях.

В то же время должны быть созданы усло-вия, обеспечивающие принцип неотврати-мости ответственности за совершенные пра-вонарушения. Прокурорам следует активнопринимать меры к дисквалификации руко-водителей предприятий при повторном на-рушении трудового законодательства. В де-кабре 2010 г. внесены изменения в ст. 1451 УК РФ, позволяющие привлекать к уголовнойответственности работодателей, выполняю-щих обязанности по выплате заработной пла-ты частично. Поэтому материалы проверкипо фактам частичной невыплаты свыше трех месяцев зарплаты, пенсий, стипендий, посо-бий и иных установленных законом выплат,совершенной из корыстной или иной лич-

54

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ной заинтересованности руководства пред-приятия, необходимо оперативно направлятьв следственные органы для решения вопросаоб уголовном преследовании.

Наша задача – мерами прокурорского ре-агирования добиться надлежащего испол-нения органами Роструда полномочий повыявлению и устранению нарушений зако-нодательства. В частности, органы Рострудаобязаны контролировать соблюдение рабо-тодателями предусмотренных законом га-рантий и компенсаций увольняемым работ-никам.

Положительно зарекомендовало себяконструктивное взаимодействие с профсо-юзными и иными общественными объеди-нениями, которое позволяет выявлять фак-ты сокрытия долгов по заработной плате иоперативно на них реагировать.

Необходимо продолжить работу по выяв-лению и устранению нарушений требованийзаконов в сфере охраны труда.

В 2010 г. прокурорами вскрыто свыше115 тыс. нарушений в этой области законода-тельства. Службы производственного контро-ля и органы технического надзора обязаныобеспечивать безопасный режим предприя-тий, а собственники потенциально опасных производств – надлежащим образом финан-сировать мероприятия по охране труда.

Постоянного внимания прокуроров требу-ют вопросы соблюдения прав несовершеннолет-них, особенно жилищных прав детей-сирот.

Необходимо продолжить работу по предъ-явлению исков в суды об обязании органоввласти выполнить требования закона о пре-доставлении жилья детям-сиротам. Сегоднянередки случаи бездействия чиновников, ко-торые не утруждаются внести сведения о ре-бенке в реестр детей, оставшихся без попече-ния родителей. Например, во Владимирскойобласти по этой причине девушка шесть летпрожила в проходной противотуберкулезно-го диспансера. Импульсом, подтолкнувшимадминистрацию г. Гусь-Хрустального при-обрести для нее жилье, стал иск прокурора взащиту прав сироты.

Нам удалось организовать эффективнуюработу по защите прав значительного чис-ла детей-сирот по всей стране. К примеру,в 2011 г. в г. Тобольске Тюменской области

36 сирот по искам прокуратуры получиликвартиры в новых домах.

Во всех регионах должна быть активнойдеятельность прокуроров по защите правнесовершеннолетних, включая обращение всуд с исковыми заявлениями различных ка-тегорий: о взыскании заработной платы, невыплаченной подросткам-сиротам по сроч-ному трудовому договору; об установлениифакта признания лицом, оставшимся безпопечения родителей; о лишении родитель-ских прав и взыскании алиментов на содер-жание детей; об ограничении в родительских правах и др.

Отсутствие контроля в учреждениях си-стемы образования не только приводит к на-рушению прав и законных интересов детей,но и является угрозой их жизни и здоровью.

Крайне важно обеспечить неукоснительноесоблюдение требований законодательства обусловиях содержания, воспитания и образо-вания детей, в том числе оставшихся без по-печения родителей. Как справедливо отметилПрезидент Российской Федерации в ежегод-ном Послании Федеральному Собранию, «об-щество, в котором на деле защищают праваребенка, быстрее и лучше развивается, имеетблагоприятную, предсказуемую перспективу».

Традиционно в период избирательнойкампании по выборам депутатов Государ-ственной Думы и Президента РоссийскойФедерации, региональных выборов и вы-боров в органы местного самоуправлениятребуется организовать эффективный про-курорский надзор за исполнением избира-тельного законодательства.

В ходе избирательной кампании во из-бежание роста социальной напряженностидолжна быть обеспечена незамедлительнаяреакция прокуроров на нарушения прав исвобод граждан.

Не только всероссийский, но и общеми-ровой масштаб приобретает проблема безо-пасности дорожного движения. На дорогах ежегодно гибнет более миллиона человек,каждый пятый из которых – ребенок. Свы-ше 50 млн человек получают травмы и уве-чья. Под эгидой ООН стартовала программадействий десятилетия, имеющая своей це-лью прекратить тенденцию растущей смерт-ности на дорогах во всем мире.

55

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Руководством нашей страны предприни-маются активные меры для повышения безо-пасности дорожного движения и снижения уровня аварийности на дорогах. Реализует-ся федеральная целевая программа «Повы-шение безопасности дорожного движения в 2006 – 2012 годах», усилена ответственность за наиболее опасные правонарушения в об-ласти дорожного движения.

В свою очередь, Генеральная прокуратура Российской Федерации активизировала над-зор за исполнением законов о безопасности дорожного движения, в рамках предусмо-тренной законом компетенции обеспечи-вая комплексный подход в решении слож-ной государственной задачи и координацию органов государственной власти, реализую-щих полномочия в данной сфере. Основная цель этой работы – мерами прокурорского реагирования добиться надлежащей работы уполномоченных государственных органов, снизить количество дорожно-транспортных происшествий, обеспечить режим защищен-ности прав и свобод человека и гражданина, предупреждать правонарушения в данной сфере.

Прокурорам следует активно использовать предоставленные ст. 45 Гражданского про-цессуального кодекса Российской Федерации полномочия по обращению в суды с заявлени-ями о возложении на органы государственной власти или органы местного самоуправления обязанностей по принятию в собственность автомобильных дорог и производству их ре-монта; о прекращении права на управление транспортными средствами у лиц, имеющих противопоказания к водительской деятельно-сти, и др.

Положительно зарекомендовали себя взаи-модействие с различными общественными институтами, обсуждение представлений об устранении обстоятельств, способствующих правонарушениям, чтение лекций, проведе-ние бесед, выступления прокуроров в сред-ствах массовой информации.

Результатом сочетания надзорной рабо-ты и пропаганды законопослушного пове-дения участников дорожного движения ста-нет укрепление законности и правопорядка в области безопасности дорожного движе-ния, защита конституционных прав и сво-

бод граждан, снижение уровня дорожно-транспортного травматизма.

Российская модель прокурорского надзо-ра за соблюдением Конституции РоссийскойФедерации и исполнением законов построе-на таким образом, что одним из главных егонаправлений является надзор за исполнениемзаконов в сфере экологии.

За период с 2006 по 2010 г. органами про-куратуры Российской Федерации проделанабольшая работа по обеспечению законностив сфере охраны окружающей среды и приро-допользования. Выявлено около 1,3 млн нару-шений законов. По протестам прокуроров от-менено и изменено около 40 тыс. незаконных правовых актов. О недопустимости нарушенийэкологического законодательства предостере-жено почти 64 тыс. лиц. По представлениямпрокуроров около 112 тыс. должностных лицпривлечено к дисциплинарной ответственно-сти. Судами удовлетворено более 127 тыс. ис-ков прокуроров в защиту права на благопри-ятную окружающую среду. По инициативепрокуроров привлечено к административнойответственности около 200 тыс. лиц. По мате-риалам прокурорских проверок возбужденоболее 13 тыс. уголовных дел.

Практика показала эффективность иско-вой работы прокуроров по различным кате-гориям дел: о возмещении ущерба, причи-ненного животному миру и лесному фонду;о ликвидации скотомогильников; о при-знании гидротехнических сооружений бес-хозяйным имуществом; о возложении обя-занности обеспечить надлежащее состояниегидротехнических сооружений; об организа-ции сбора, вывоза и утилизации бытовых ипромышленных отходов; о приостановленииэкологически вредной деятельности и др.

С учетом общественной опасности и мас-совых нарушений экологического законо-дательства в части охраны лесов от пожаровГенеральным прокурором Российской Феде-рации издано указание от 11.05.2011 № 127/7«Об усилении прокурорского надзора за ис-полнением законодательства в сфере охра-ны лесов от пожаров», которым предписаносчитать данное направление одним из прио-ритетных. В соответствии с поставленнымизадачами по фактам несоблюдения требо-ваний противопожарного законодательства

56

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


во всех регионах страны приняты меры ре-агирования. Необходимо продолжить рабо-ту по борьбе с нарушениями лесного зако-нодательства, в том числе противопожарных норм, усилить координацию и взаимодей-ствие с органами МВД России, МЧС Рос-сии, Минприроды России, Рослесхоза.

В экологической сфере действует правоваябаза, сформированная в 1990-х гг. Готовятсязаконодательные акты об особо охраняемых природных территориях, о повышении эф-фективности государственного экологиче-ского мониторинга и экологического кон-троля, о повышении системы нормированияи экономического стимулирования, об эко-номическом стимулировании деятельностипо обращению с отходами и о защите морейот нефтяного загрязнения. Это, в свою оче-редь, потребует совершенствования такти-ки и методики надзорной деятельности в об-новленном правовом пространстве.

Важнейшая задача органов прокурату-ры – мобилизовав имеющийся потенциал имаксимально эффективно используя накоп-ленный опыт, добиться надлежащего и пол-ного осуществления органами управления иконтроля возложенных на них полномочий.Государственный экологический контрольдолжен функционировать безупречно как основной элемент обеспечения экологиче-ской безопасности.

Особо важным направлением является над-зор за исполнением законов в сфере экономики.Ключевые направления надзорной работы вэтой сфере определены в приказе Генеральногопрокурора Российской Федерации от 07.12.2007№ 195 «Об организации прокурорского надзо-ра за исполнением законов, соблюдением прави свобод человека и гражданина».

В целом в результате скоординированных действий в 2010 г. органами прокуратурывыявлено более 1 млн нарушений законово собственности, земле, предприниматель-ской деятельности, бюджетного, налогового,банковского, таможенного, антимонополь-ного законодательства.

В 2011 г. масштабная работа проделана всфере обеспечения законности при исполь-зовании организациями коммунальногокомплекса финансовых ресурсов, направля-емых на модернизацию и развитие ЖКХ.

Прокурорами проверено более 4 тыс. ор-ганизаций, дана оценка законности ис-пользования ими около 35 млрд руб., 80%из которых поступили из средств Фонда со-действия реформированию ЖКХ. Выявле-но более 13 тыс. нарушений закона, внесеносвыше 4 тыс. представлений, по результатампрокурорских проверок к дисциплинарнойи административной ответственности при-влечено более 1,5 тыс. лиц, в следственныеорганы направлено свыше 500 материаловдля привлечения виновных лиц к уголовнойответственности, по которым уже возбужде-но более 250 уголовных дел.

Продолжает оставаться крайне кримина-лизованной и требует повышенного внима-ния прокуроров сфера ЖКХ.

В соответствии с поручением Президен-та Российской Федерации органы прокура-туры проводят системную работу по выяв-лению и устранению нарушений закона приразмещении заказов для государственных имуниципальных нужд.

Организован постоянный мониторингситуации на рынке закупок, реализуютсякомплексные планы по усилению борьбы справонарушениями, обеспечено постоянноевзаимодействие между органами прокурату-ры, ФСБ России, МВД России, Росфинмо-ниторингом и ФНС России.

Налаженный механизм взаимодействияи принятые скоординированные меры по-зволили достигнуть определенных успеховв этой сфере. В 2011 г. прокурорами выяв-лено более 25 тыс. нарушений закона приразмещении заказов для государственных и муниципальных нужд, с целью устране-ния которых внесено 5,2 тыс. представле-ний, принесено около 1,5 тыс. протестов нанезаконные правовые акты, по требованиюпрокуроров к административной и дисци-плинарной ответственности привлечено6,8 тыс. виновных лиц.

В 2010 г. введена абсолютно новая длянашей страны форма проведения государ-ственных закупок – электронные аукционы,что требует обучения прокуроров работе вновых условиях.

Наша задача – проверить исполнениебюджетного законодательства при прове-дении аукционов, целевое использование

57

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


бюджетных средств, исключить наличие конфликта интересов у должностных лиц, проводивших торги, признаков картельного сговора. Усилия прокуроров следует напра-вить на соблюдение требований закона при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд в сети Интернет и при проведении электронных аукционов.

Конечная цель этой работы сформулиро-вана Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым: «Надо создать такие усло-вия, когда участие в электронных торгах и в государственных процедурах для малого биз-неса будет менее обременительным».

Наиболее уязвимыми участниками эко-номических отношений являются предпри-ниматели. Поэтому руководство страны соз-дает эффективную систему комплексной поддержки малого и среднего предпринима-тельства. При этом важная роль отводится органам прокуратуры.

Согласование внеплановых выездных про-верок стало важной составляющей правоза-щитной работы прокуроров, стимулирую-щей органы контроля тщательно подходить к планированию своей деятельности.

В 2010 г. рассмотрено около 45 тыс. обраще-ний о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, по каждому второму об-ращению органы контроля получили отказ.

С учетом предоставленных полномочий не-обходимо на системной основе продолжить осуществлять надзор за исполнением зако-нодательства о защите прав субъектов пред-принимательства, сосредоточив усилия на предупреждении возможных нарушений при реализации сводного плана проведения кон-тролирующими органами проверок хозяй-ствующих субъектов. Следует проверять и за-конность осуществления органами контроля (надзора) внеплановых проверок, не требую-щих согласования с органами прокуратуры.

Полагаю, что в качестве перспективного направления правозащитной деятельности органов прокуратуры можно рассматривать противодействие правонарушениям в сети Интернет. Влияние этого информационно-го поля растет во всем мире. Однако наряду с позитивными возможностями Интернет ста-новится местом, где совершаются миллионы незаконных сделок, продаются наркотики,

человеческие органы. Это пространство, гдерекламируется педофилия и осуществляетсярастление детей, на сайтах свободно разме-щаются персональные данные граждан.

Постепенно нарабатывается практика про-курорского надзора в этой сфере в рамках предоставленных законом полномочий. Об-наружив нарушение в Интернете, прокурорвправе объявить предостережение крупнымпровайдерам, направить информацию в упол-номоченные органы государственной власти,возбудить дело об административном право-нарушении, например, если нарушено зако-нодательство о персональных данных граждан.По искам прокуроров суды обязуют опера-торов связи ограничивать доступ к интернет-сайтам, нарушившим правовой режим. Од-нако следует иметь в виду, что деятельностьпрокуратуры в этой сфере должна проводить-ся исключительно только как противодействиеправонарушениям в Интернете.

Спектр надзорной работы настоль-ко широк и многообразен, что невозмож-но подробно охарактеризовать все сферы,требующие от прокуроров максимальнойконцентрации и отдачи, своевременногопринятия взвешенных правовых решений.

В большинстве своем в органах проку-ратуры служат профессионалы, способныеграмотно и квалифицировано оценить про-блему, найти оптимальный вариант ее реше-ния. Однако жизнь не стоит на месте и тре-бует новых концептуальных подходов длярешения актуальных задач. Прогнозирова-ние угроз состоянию законности, их своев-ременное предотвращение – основа эффек-тивной тактики надзора.

Снижение роста выявленных нарушенийзакона – это тоже достижение, указывающеена оздоровление общества, эффективностьактов прокурорского реагирования в преды-дущие годы. Это естественный процесс соз-дания общества законопослушных людей.

Библиографический список

1. Арсеньев Б. Пройденный путь // Соц.законность. 1947. № 5. С. 40, 41.

2. Басков В.И. Курс прокурорского над-зора: учеб. для студентов юрид. вузов и фа-культетов. М., 1999.

58

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


3. Березовская С.Г. Прокурорский надзорза исполнением законов гражданами // Соц.законность. 1970. № 10.

4. Березовская С.Г. Прокурорский надзорв советском государственном управлении.М., 1954.

5. Березовская С.Г. Развитие общего надзо-ра прокуратуры в Советском государстве //Соц. законность. 1967. № 5.

6. Григоренко В.Н. Прокуратура в борьбе сместничеством и ведомственностью // Сов.прокуратура. Очерки истории. М., 1993.

7. Евтихиев И.И., Власов В.А. Админи-стративное право СССР. М., 1946.

8. Карев Д.С. Советское судоустройство.М., 1951.

9. Концепция судебной реформы в Россий-ской Федерации. М., 1992.

10. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор:учеб. для вузов. М., 2006.

11. Лаговнер Н. Плановость в работе проку-рорского надзора (практические заметки) //Еженедельник сов. юстиции. 1926. № 8.

12. Лебединский В.Г. Советская прокурату-ра и ее деятельность в области общего над-зора. М., 1954.

13. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Про-курорский надзор в СССР (очерки по кур-

су) / под общ. ред. зам. Генпрокурора СССРВ.А. Болдырева. М., 1957.

14. Лунев А.Е. Конституционные основыобщего надзора прокуратуры СССР // Вопр.сов. административного и финансового пра-ва. М., 1952.

15. Маршунов М.Н. Прокурорско-над-зорное право. Проблемы правового регули-рования. СПб., 1991.

16. Полянский К.С. Прокуратура как ор-ган надзора // Еженедельник сов. юстиции.1924. № 22.

17. Прокурорский надзор: учеб. для вузов /под ред. О.А. Галустьяна. М., 2004.

18. Прокурорский надзор в СССР: учеб-ник / под ред. Б.А. Галкина. М., 1982.

19. Прошлое и настоящее общего надзо-ра // Соц. законность. 1937. № 6.

20. Советская прокуратура: сб. док. М.,1981.

21. Советское государственное право:учеб. для школ и курсов руковод. работни-ков. М., 1947.

22. Социалистическая законность в совет-ском государственном управлении. М., 1948.

23. Соц. законность. 1988. № 11. 24. Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в

СССР. М., 1956.

Алла ХристофоровнаКАЗАРИНА

доктор юридических наук, доцент,старший советник юстиции

Закономерности развития прокурорского надзора за исполнением законов

в сфере экономики

В советский период отечественной истории в законодательстве о проку-ратуре прокурорский надзор за ис-

полнением законов и законностью право-вых актов именовался общим надзором (ст. 22 Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР»). В Федеральном законе от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Фе-

дерации» названный термин был исключен,однако привычное словоупотребление со-хранилось как в работах по прокурорскому надзору, так и в прокурорской лексике.

Общий надзор – это такая отрасль проку-рорского надзора, первое отличие которойот иных направлений деятельности органовпрокуратуры заключается в наиболее тесной

59

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


связи с обеспечением законности в сфере государственного управления и местного са-моуправления1.

Второе отличие состоит в наделении про-курора только в этой отрасли универсальны-ми полномочиями, распространяющимися на широкий круг объектов надзора, перечис-ленных в ст. 21 Федерального закона «О про-куратуре Российской Федерации», – феде-ральные органы исполнительной власти, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Россий-ской Федерации, органы контроля, органы местного самоуправления, органы управ-ления коммерческими и некоммерческими организациями. По оценкам специалистов, юрисдикционными полномочиями проку-роров охвачено от 80 до 120 правовых сфер, объединенных 10 отраслями права, тогда как объектом надзора прокуроров в иных сферах является ограниченный «специализирован-ный» круг органов, например, осуществля-ющих оперативно-розыскную деятельность, дознание, исполнение наказания.

Среди обширной литературы по проку-рорскому надзору имеется немало работ с диаметральными взглядами на значение и даже необходимость функционирования об-щего надзора2.

Вместе с тем сам факт долгого, поч-ти 250-летнего существования этого государственно-властного института3, осу-ществленное ранее всестороннее теоретиче-ское осмысление феномена общего надзо-ра избавляют нас от необходимости концен-трировать внимание на решенных, устояв-шихся в теории вопросах. Поэтому здесь не будет попыток создать новую теорию обще-го надзора прокуратуры. Цель иная – запол-нить пространство между двумя крайностя-1 См.: Берензон А.Д., Эминов В.Е. О вербальной концеп-туальной модели прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов // Тр. Моск. гос. юрид. акад. М., 1997. Т. 2. С. 134.2 Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов: Саратов. ун-т, 1984; Козусев А.Ф. Проблемы про-курорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. М., 2001; Коробейников Б.В. Основные понятия общего надзора // Вопр. теории и прак-тики прокурорского надзора: сб. М., 1975. Ч. 2.3 В результате судебной реформы 1864 г. общий надзор трансформировался и лишь в 1922 г. был возрожден с преж-ними функциями.

ми, выделить и обобщить в деятельности ор-ганов прокуратуры то главное, сущностное,что не подвержено влиянию времени, дока-зало жизнеспособность и полезность этогоинститута для государственного обустрой-ства России.

За годы развития общий надзор напол-нился настолько специфическим содержа-нием, особенно заметным в последнее вре-мя в связи с приданием прокурорам новых полномочий, что его ассоциируют с само-стоятельным видом государственной дея-тельности4. И это не случайно. Достаточновспомнить, что именно общий надзор по-служил родоначальником всех других от-раслей прокурорского надзора, призванно-го содействовать поддержанию законности иправопорядка, защите прав и свобод челове-ка и гражданина, интересов общества и го-сударства.

На всех этапах государственного строи-тельства общий надзор выступал надеж-ным инструментом поддержания должногоправопорядка, обеспечивающего стабиль-ность и поступательность политического исоциально-экономического развития, и до-казал на этом пути свою объективную вос-требованность.

Сегодня осознание роли общего надзо-ра подтверждено принятым ПрезидентомРоссийской Федерации и ПравительствомРоссийской Федерации курсом на форси-рованную модернизацию различных сторонобщественного бытия, и прежде всего эко-номики. Такая постановка проблемы рожда-ет массу вопросов о приоритетах надзорнойи иной деятельности органов прокуратуры,способах решения надзорных задач, совер-шенствовании методического инструмента-рия и информационно-аналитической дея-тельности.

Поэтому принципиально важным приопределении цели и задач деятельности ор-ганов прокуратуры является уточнение адек-ватного существующему режиму законности4 В.М. Савицкий писал: «Только функция надзора заточным исполнением законов придает прокуратуреобщественно-политическую значимость, делает ее спец-ифическим и необходимым инструментом проведения вжизнь предписаний законодательной и исполнительнойвласти». См.: Савицкий В.М. Очерк теории прокурорскогонадзора. М., 1975. С. 28.

60

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


понятия модернизации. Оно пока не устоя-лось ни в политическом лексиконе, ни в обы-денной практике. Можно лишь уверенно го-ворить применительно к праву о включениив его характеристику такого содержательно-го компонента, как отказ от всего того, чтопредшествовало модерну. Очевидна в связис этим правовая неопределенность понятиямодернизации.

Универсальное понятие модернизацииозначает такое преобразование объекта, ко-торое с помощью усовершенствования дела-ет его отвечающим современным требовани-ям5. Если раньше этот термин применялся к решению технических задач6, то сегодня онвключен в социальный, обществоведческийконтекст. Социологи все чаще обращаются к работам Э. Дюркгейма, к теории модерниза-ции М. Вебера, считавшего объективной тен-денцией исторического прогресса и сущност-ной чертой современного мира возрастаниерациональности, состоящее в постепенномраспространении целерациональности на всесферы общественного бытия.

По мнению С. Блэка, модернизация – этопроцесс, с помощью которого историческиэволюционировавшие институты адаптиру-ются к быстро меняющимся функциям, чтосвидетельствует о расширении человеческих знаний и позволяет осуществлять контрольнад всем окружением, которое сопровожда-ло научную революцию7.

В юридической науке разворачиваетсядискуссия о понимании права в эпоху мо-дерна, о совмещении традиционного права,во многом заменяющего опыт, и нового пра-ва, базирующегося на «отшлифованной доблеска рациональности»8.

На наш взгляд, проблема соотношениятрадиции и современности – одна из клю-чевых в познании модернизации. Она при-менима и к изучению эволюции различных 5 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык,1982. С. 316.6 См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1980.С. 828.7 Большая актуальная политическая энциклопедия / подобщ. ред. А. Белякова и О. Матвейчева. Цит. с сайта www.politike.ru; Социология: словарь по обществознанию / подред. Ю.Ю. Петрунина, М.И. Панова Цит. с сайта www.soclexicon.ru.8 Зорькин В. Право эпохи модерна // Рос. газ. 2010. 25 июня.

институтов, в том числе прокурорского над-зора как носителя государственно-властных полномочий по обеспечению законности иправопорядка в обществе и государстве.

Придание прокурорам новых полномо-чий по согласованию внеплановых прове-рок контролирующими органами субъектовпредпринимательства9, участие прокурорасубъекта Российской Федерации в качествепостоянного члена координационного со-вещания по обеспечению правопорядка приглаве администрации субъекта РоссийскойФедерации обусловливают потребность чет-кого разграничения полномочий прокуроровв рамках надзорной и иных видов деятель-ности, а возможно, потребуют поиска иных правовых средств, трансформации взглядовна функции прокуратуры в меняющемся об-ществе. В теории прокурорского надзора этонайдет преломление в поиске средств опти-мального сочетания традиционных методовустановления нарушений закона, лиц, вино-вных в содеянном, применении средств про-курорского реагирования и того, что можноусловно отнести к инновациям, т.е. разра-ботке современных технологий и стандар-тов прокурорской деятельности, выделенииновых направлений прокурорского надзора,изменении подходов к организации деятель-ности и новом понимании целеполагания.

В свете изложенного для уточнения сущ-ностных характеристик общенадзорнойдеятельности сделаем две важные оговор-ки: 1) никакие модернизационные про-цессы в обществе не могут, на наш взгляд,осуществляться вне рамок как господству-ющей культурной традиции, так и тради-ций функционирования отечественной мо-дели прокуратуры; 2) Россия не относитсяк архаичным, недоразвитым обществам, вкоторых мифологическая картина тольконачинает замещаться научными представ-лениями о путях и способах переустрой-ства основных политико-экономических иорганизационно-правовых установлений.Реально ощущаемое в настоящее время па-дение роли некоторых государственных ин-ститутов в России связано не с ущербностью9 Бут Н.В., Паламарчук А.В. Защита прокурором прав исвобод предпринимательской деятельности. М.: Мир энци-клопедий Аванта+, 2011. С. 65 – 67.

61

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


российской государственности, непременно обусловливающей механическое перенесе-ние западного опыта на чужеродную почву, а с переходом на новые принципы управле-ния в рамках административной реформы, длящейся с 2004 г. и постоянно корректи-руемой по мере нарастания ее негативных последствий, что, несомненно, влияет на понимание роли и места общего надзора в модернизационном процессе. Движущим началом модернизации все-таки будет поиск согласования интересов человек – обще-ство –государство, который определит но-вую организационную модель общего надзо-ра прокуратуры. Неизменной составляющей при этом на каждом из направлений проку-рорской деятельности остается достижение целей, обозначенных в действующем Феде-ральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», что в свою очередь предполага-ет осуществление модернизации и ее право-вого опосредования в такой интерпретации, которая неразрывно связана с обеспечени-ем национальной безопасности10, охраной интересов общества и государства, защитой прав и свобод человека и гражданина.

Особо значимым представляется то об-стоятельство, что «откат» (падение) систе-мы управления, где особое место в механиз-ме государственного контроля принадлежит прокурорскому надзору, происходит в рам-ках одной и той же цивилизационной па-радигмы. Россия институционально и цен-ностно входит в семью демократических, социально ориентированных правовых го-сударств, различающихся лишь степенью развитости основных политических систем, жизненных стандартов, включенностью ин-ститутов гражданского общества в само-регуляцию массового поведения. Из это-го вытекает непреложный вывод: правовая действительность в силу объективной задан-ности модернизационных процессов скор-ректирует направления деятельности проку-ратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов в сторону усиления внимания к требованиям зако-

10 См. об этом: Кардашова И.Б. Роль органов прокуратуры в обеспечении баланса национальных интересов// Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2011. № 4(24). С. 22 – 24.

нодателя о внедрении новейших политиче-ских, организационных, технологических и иных инноваций для ускорения позитив-ных перемен в стране. Это потребует опре-делить, что из прежнего прокурорского опы-та мы оставляем, от чего надо отказаться попринципиальным соображениям, какие со-держательные компоненты новой моделипрокурорского надзора желательно видеть вскором будущем.

Чтобы ответить на поставленные вопро-сы, надо без предвзятости выделить основ-ные вехи развития общего надзора и об-ратить особое внимание на некоторыеинструменты, которые нередко вызываюткак непреднамеренную реакцию отторже-ния западно-ориентированной частью насе-ления, так и умышленно искаженный взглядна общий надзор прокуратуры.

В истории прокуратуры чаще всего выде-ляются такие этапы: 1) дореформенная про-куратура (1722 – 1864 гг.); 2) пореформеннаяпрокуратура (1864 – 1917 гг.); 3) прокуратурасоветского периода (1922 – 1991 гг.)11. И еслиследовать обозначенной логике, то есте-ственным продолжением классификациибудет четвертый этап, начавшийся с распадаСоюза ССР, т.е. деятельность прокуратуры вусловиях обновленной российской государ-ственности, нашедшая отражение в приня-тии в 1992 г. Федерального закона «О проку-ратуре Российской Федерации» и связанных с ним изменениях и дополнениях. Как ивсякая другая классификация, вышеприве-денная носит условный характер и служитдостижению цели и решению определенных исследовательских задач.

По отношению к общему надзору про-куратуры формальным основанием класси-фикации может служить период действиязаконов, «положений» о прокурорском над-зоре, в котором регламентированы права,обязанности прокуроров, цели и задачи де-

11 См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе госу-дарственного контроля. М., 1999; Клочков В.В. Создание иразвитие российской прокуратуры // Советская прокурату-ра. Очерки истории: сб. М., 1993. С. 7; Казанцев С.М. Исто-рия царской прокуратуры. СПб., 1993; Лебединский В.Г., Ка-ленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 286;Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003.С. 44 – 50; Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М., 2001.С. 23 – 50.

62

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ятельности органов прокуратуры, правовыесредства выявления нарушений законов,реагирования на них, что позволяет «при-вязать» полномочия к правовой действи-тельности разных периодов отечественнойистории и выявить более рельефно законо-мерности развития.

На основе обширного исторического ма-териала, характеризующего надзорную де-ятельность прокуратуры в дооктябрьский,советский и постсоветский периоды, уста-новлены следующие закономерности и тен-денции прокурорского надзора в обществен-ной жизни.

В дореволюционный период деятельностьпрокуратуры носила выраженный поли-функциональный характер, объединяя чертынадзорного органа и органа исполнительнойвласти, вовлеченного в решение экономиче-ской функции государства в виде попеченияказенных (государственных) заводов, ре-крутских наборов, особой заботы о казне, еенаполнении и рачительном использовании,что и обусловило в последующем значитель-ное сокращение надзорных полномочий всфере государственного управления в ходесудебной реформы 1864 г.

С возрождения после установления совет-ской власти общего надзора в 1922 г. вплотьдо 1936 г. внимание прокуроров фокусиро-валось на надзоре за законностью правовых,особенно нормативных правовых, актов, ко-торый со временем вылился в обязательноенаправление деятельности для всех звеньеворганов прокуратуры, и на уголовном пре-следовании за совершение преступленийэкономической направленности.

Принятие Конституции СССР 1936 г.ознаменовало качественные (сущностные)изменения предмета прокурорского надзора,поскольку на органы прокуратуры возлагал-ся высший надзор не только за законностьюправовых актов, но и за исполнением зако-нов всеми министерствами, подведомствен-ными им организациями, учреждениями,предприятиями, а также гражданами (ст. 113Конституции СССР). Правовые основы дея-тельности в порядке общего надзора подвер-глись изменению в 1955 г. в связи с утверж-дением Положения о прокурорском надзорев СССР от 24.05.1955.

В 70 – 80-е гг. прошлого столетия в об-щенадзорной деятельности доминирова-ло предупреждение преступлений за счетучастия органов прокуратуры в разработкепрограмм профилактики, широкого взаи-модействия с постами, группами, органаминародного контроля на предприятиях, коор-динации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Про-курорская система имела развернутую про-грамму действий в деле укрепления закон-ности и правопорядка.

С распадом в 1991 г. Союза ССР и нача-лом радикальной экономической реформы,имевшей целью переход от административно-командной к рыночной экономике, нача-лась адаптация традиционных прокурорских полномочий к решению новых, принципи-ально не похожих на прежний период задач:создание равных конкурентных возможно-стей для носителей хозяйственных интере-сов вне зависимости от форм собственности;внедрение специфических институциональ-ных регуляторов хозяйственной жизни в видебанков, инвестиционных компаний и пр.;формирование рыночной инфраструктуры.

Отсутствие нормативно прописанноймодели построения рыночной экономи-ки, несформированность правовых основпредпринимательства объективно способ-ствовали в 90-е гг. прошлого столетия сни-жению до небывало низкого уровня право-охранных и правозащитных возможностейпрокурорского надзора.

Анализ общих закономерностей форми-рования и применения средств прокурор-ского воздействия на складывающийся пра-вопорядок позволяет сделать вывод о том,что некоторые новации, появление которых было обусловлено особенностями конкрет-ной социально-экономической ситуации,не прошли испытания практикой, искажалиприроду прокурорской власти или не моглиукорениться в надзорной деятельности с уче-том ресурсных возможностей прокуратуры.

Назовем наиболее существенные из них.1. В новейшем законодательстве о проку-

ратуре Российской Федерации из объектовнадзора исключены граждане. На практикени предусмотренные Положением «О про-курорском надзоре в СССР» 1955 г., ни За-

63

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


коном СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. положения о надзоре за исполнением зако-нов гражданами фактически не были реали-зованы. Гражданин попадал в поле зрения прокурора опосредованно, при проведении поверок исполнения законов органами госу-дарственной власти.

В условиях построения демократического правового государства прокурор, реализуя правозащитные полномочия, например об-ращение в суд, всегда в этой отрасли надзо-ра должен выступать на стороне человека и гражданина.

2. Сложности разграничения правопо-слушного и противоправного поведения при осуществлении хозяйственной деятельности, затруднения технического порядка при уста-новлении лиц, ответственных за нарушение правил эксплуатации машин и механизмов, сначала способствовали появлению институ-та специальных знаний в прокурорском над-зоре, а затем повлекли глубокую специализа-цию «прокуроров-предметников» и попытки внедрить в общий надзор такие методы вы-явления правонарушений, как экономико-правовой анализ сопряженных показателей. Данный эксперимент длился недолго, одна-ко оставил глубокий след в практике проку-рорского надзора как назидание не пытать-ся делать «все за всех», не обладая при этом необходимой профессиональной подготов-кой. Нелишне вспомнить при этом крылатую фразу Генерального прокурора Союза ССР Р.А. Руденко, адресованную общенадзорни-кам: «Прекратить дилетантские вылазки про-куроров!»

3. Пагубно сказались на прокурорской практике эксперимент по наделению про-курора полномочиями по внесению обяза-тельных к исполнению предписаний, а так-же введение процедуры приостановления действия опротестованного правового акта (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16.06.1987, которым были внесены изме-нения и дополнения в Закон СССР «О про-куратуре СССР»). Новеллы исказили при-роду прокурорской власти в такой отрасли, как общий надзор, породили некомпетент-ное вмешательство в сложные, прежде все-го экономические, процессы, исказили цели деятельности органов прокуратуры.

Отголоски этого периода ощущаются и по-ныне в настойчиво повторяемых предло-жениях о наделении прокуроров властно-распорядительными полномочиями.

4. Наметившаяся с принятием в 1955 г.Положения о прокурорском надзоре в СССРтенденция по включению в объекты надзо-ра конкретных предприятий, организацийпостоянно приводила к подмене специали-зированных органов государственного кон-троля, не прослеживалась в этом случаеспецифика правовых средств надзора пообеспечению правопорядка в экономике.

На наш взгляд, надзор за исполнениемзаконов хозяйствующими субъектами (осо-бенно вертикально интегрированными) недолжен осуществляться в принципе за ред-ким исключением и только по основаниям,прямо предусмотренным федеральным за-коном.

Современная российская прокурату-ра – это полифункциональный орган. Усло-вия построения демократического правовогогосударства, отсутствие полноценной пра-вовой основы жизнедеятельности человека,общества и государства способствовали ши-рокому развитию участия органов прокура-туры в правотворческой деятельности госу-дарства12, раздвинули рамки представления оцелях и задачах органов прокуратуры в пра-воподготовительной, правореализационнойи правокоррекционной деятельности13.

Откликом на запросы общества о фор-мировании конкурентноспособной и эф-фективно действующей экономики, о болеешироком участии органов прокуратуры в ре-шении важнейших вопросов государствен-ного строительства послужило наделениепрокуроров полномочиями по согласованиювнеплановых поверок субъектов предприни-мательства, по проведению антикоррупци-онной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, наделение прокуроровстатусом постоянного представителя в ко-ординационном совещании об укреплении

12 См. об этом: Жидких А.А. Правовые и организационныепроблемы участия прокуратуры в реализации правотворче-ской функции. М., 2010.13 Жидких А.А. Правовые и организационные основы уча-стия прокуратуры в реализации правотворческой функции:автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 11, 12.

64

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


правопорядка на территории субъекта Рос-сийской Федерации при главах субъектовРоссийской Федерации. Это были инициа-тивы позднейшего периода.

Анализ традиционных и появившихся вновейшее время форм и направлений уча-стия органов прокуратуры в решении важ-нейших социально-экономических задач входе реализации приоритетных националь-ных проектов, конкретных мер по сниже-нию административных барьеров в бизнесе,при формировании объективного представ-ления в обществе о правозащитном предна-значении прокуратуры, ее вкладе в процессукрепления законности и правопорядкаубеждают в необходимости смещения не-которых акцентов при определении статуса,функций, полномочий прокуроров. На нашвзгляд, оставляя в арсенале средств укрепле-ния законности традиционные направлениядеятельности и правовые средства прокуро-ров, необходимо сосредоточить внимание накорректировке подходов к организации над-зорной и иной функциональной деятельно-сти органов прокуратуры, ее надежном на-учном обеспечении.

В неотложной научной разработке, нанаш взгляд, нуждаются следующие про-блемы:

1) новые функции прокуратуры Россий-ской Федерации и их организационное обе-спечение;

2) методология и методика выделенияприоритетов в надзоре за исполнением за-конов и законностью правовых актов;

3) критерии и показатели оценки эф-фективности деятельности органов проку-ратуры;

4) методологические и методическиеосновы использования специальных позна-ний в прокурорском надзоре;

5) разработка и внедрение автоматизи-рованной информационно-справочной си-стемы обеспечения прокурорско-надзорнойдеятельности, а также разработка новейших компьютерных технологий и их внедрение ваналитическую деятельность прокуроров;

6) совершенствование методических основ организации и деятельности органовпрокуратуры Российской Федерации.


1. Берензон А.Д., Эминов В.Е. О вербаль-ной концептуальной модели прокурорскогонадзора за исполнением законов и законно-стью правовых актов // Тр. Моск. гос. юрид.акад. М., 1997. Т. 2.

2. Бессарабов В.Г. Прокуратура Россиив системе государственного контроля. М.,1999.

3. Бут Н.В., Паламарчук А.В. Защита про-курором прав и свобод предприниматель-ской деятельности. М.: Мир энциклопедийАванта+, 2011.

4. Гаврилов В.В. Сущность прокурорско-го надзора в СССР. Саратов: Саратов. ун-т,1984.

5. Жидких А.А. Правовые и организацион-ные основы участия прокуратуры в реали-зации правотворческой функции: автореф.дис… д-ра юрид. наук. М., 2011.

6. Жидких А.А. Правовые и организацион-ные проблемы участия прокуратуры в реали-зации правотворческой функции. М., 2010.

7. Зорькин В. Право эпохи модерна // Рос.газ. 2010. 25 июня.

8. Казанцев С.М. История царской проку-ратуры. СПб., 1993.

9. Кардашова И.Б. Роль органов прокура-туры в обеспечении баланса национальных интересов // Вестн. Акад. Ген. прокуратурыРос. Федерации. 2011. № 4(24).

10. Клочков В.В. Создание и развитие рос-сийской прокуратуры // Советская прокура-тура. Очерки истории: сб. М., 1993.

11. Козусев А.Ф. Проблемы прокурор-ского надзора за исполнением законов воперативно-розыскной деятельности. М.,2001.

12. Коробейников Б.В. Основные понятияобщего надзора // Вопр. теории и практикипрокурорского надзора: сб. М., 1975. Ч. 2.

13. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Проку-рорский надзор в СССР. М., 1957.

14. Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Суха-рева. М., 2003.

15. Савицкий В.М. Очерк теории проку-рорского надзора. М., 1975.

16. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор.М., 2001.

65

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерально-го закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет

надзор за исполнением законов администра-циями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые су-дом меры принудительного характера, адми-нистрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Законодателем этот вид надзора выделен в самостоятель-ное направление прокурорской деятельности (гл. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Основой прокурорского надзора в сфере обеспечения законности при исполнении уголовных наказаний является положение, согласно которому осужденные ограниче-ны в правах только в том объеме, в каком это предусмотрено законом. Все остальные ограничения незаконны и подлежат безу-словной отмене.

Контроль за деятельностью учреждений уголовно-исполнительной системы (УИС) по исполнению уголовных наказаний осу-ществляют уполномоченные органы испол-нительной власти, а также общественные объединения. Но, безусловно, особая роль в обеспечении исполнения законов, регла-ментирующих порядок и условия исполне-ния и отбывания наказаний, все-таки при-надлежит прокурорскому надзору.

Уникальность прокуратуры как органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов в учреждениях и органах УИС, за-ключается, во-первых, в том, что прокурату-ра является надведомственным, а значит, не-зависимым органом, осуществляющим свои полномочия в строгом соответствии с зако-ном и требующим в силу своей компетенции

от других органов, организаций, должност-ных лиц и граждан безусловного исполне-ния требований закона.

Во-вторых, прокуратура обладает широ-ким спектром возможностей по выявлениюнарушений законов, в том числе посред-ством рассмотрения жалоб осужденных идругих лиц, содержащихся в местах изоля-ции, беспрепятственного посещения над-зирающими прокурорами исправительных учреждений и следственных изоляторов,проведения документальных проверок дея-тельности администрации учреждений и ор-ганов УИС, истребования необходимой ин-формации и т. д.

Кроме того, прокуроры обладают власт-ными полномочиями по отношению к под-надзорным учреждениям и организациям.Их требования об устранении выявленных нарушений законов обязательны для долж-ностных лиц учреждений и органов УИС, чтопозволяет оперативно восстанавливать нару-шенные права осужденных. Многие наруше-ния устраняются непосредственно в процес-се прокурорских проверок исправительных учреждений, другие, отмеченные в специаль-ных актах прокурорского реагирования – про-тестах и представлениях прокуроров, – соот-ветственно в 10- и 30-дневный сроки.

Прокуроры не только выявляют наруше-ния и требуют их устранения, но и вскрыва-ют причины таких нарушений, что создаетусловия для недопущения их впредь.

Прокуроры всех уровней проводят боль-шую работу по надзору за соблюдением тре-бований законов на весьма значительномчисле объектов УИС. Соответственно вели-ко и число осужденных, а также других лиц,чьи права подлежат защите средствами про-

Александр ВладимировичБРИЛЛИАНТОВ


Прокурорский надзор за законностью исполнения уголовных наказаний

66

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


курорского надзора. Так, по состоянию на1 июля 2011 г. в учреждениях УИС содержа-лось 793,3 тыс. человек.

Российская Федерация по уровню приме-нения наказания в виде лишения свободы израсчета на 100 тыс. населения по-прежнему находится на втором месте в мире послеСША.

Следует признать, что состояние закон-ности в исправительных учреждениях Рос-сии продолжает оставаться сложным. В ходепрокурорских проверок по-прежнему вы-являются многочисленные, повторяющиесянарушения законов.

К числу наиболее характерных из них относятся: неудовлетворительные усло-вия содержания осужденных, включаяих материально-бытовое и медико-сани-тарное обеспечение (так, осужденныене обеспечиваются в полном объеме по-стельными принадлежностями, посудой,санитарно-гигиеническими средствами,а также сезонной одеждой и обувью); при-менение к ним недозволенных мер воздей-ствия, в том числе незаконное водворениев штрафные помещения (карцеры, штраф-ные и дисциплинарные изоляторы, поме-щения камерного типа). Эти нарушениясоставили более 70% от общего количествавыявленных нарушений. Здесь необходи-мо сказать, что некоторые элементы про-водимой в стране модернизации все-такикоснулись исправительных учреждений.Так, в 2010 г. заработал электронный про-ект «ЭФСИН». Теперь с помощью серви-са «ЭФСИН» можно отправить письмо,посылку, лекарства, фотографии лицам,находящимся в местах лишения свободы.Данный сервис создан в рамках концеп-ции федеральных программ «Информаци-онное общество» и «Электронная Россия»,одобренных Президентом Российской Фе-дерации.

По-прежнему остро стоят вопросы обе-спечения прав лиц, содержащихся в ИУ иСИЗО, на охрану здоровья и квалифициро-ванную медицинскую помощь. Проведен-ные проверки показали, что свыше 90% за-ключенных под стражу и осужденных имеютразличные заболевания, в их числе туберку-лез, гепатит, ВИЧ-инфекция. Требования

закона в сфере медицинского обеспеченияосужденных и лиц, заключенных под стра-жу, широко распространены. Почти каж-дая десятая жалоба касается ненадлежаще-го медицинского обслуживания. Во многих учреждениях нет самого необходимого ме-дицинского инструментария. Почти 60%эксплуатируемого медицинского оборудо-вания произведено в 70 – 80-х гг. прошлоговека. Изношенность основных фондов пре-вышает 50%. Большинство ИУ и СИЗО ис-пытывают недостаток в лекарственных пре-паратах, что отражается на эффективностилечебного процесса.

Прокуратура постоянно проводит провер-ки соблюдения законов в ИУ и СИЗО. Одна-ко масштабность уголовно-исполнительнойсистемы России, многоаспектность направ-лений ее функционирования требуют взаи-модополнения прокурорского надзора и дру-гих форм государственного и общественногоконтроля за соблюдением законов в местах лишения свободы, а также при исполнениинаказаний, не связанных с лишением сво-боды. Такой подход позволил комплексно иэффективно решать существующие пробле-мы УИС.

Осуществляя надзор за законностью ис-полнения уголовных наказаний, прокурорыв первую очередь уделяют внимание правамграждан, содержащихся в местах лишениясвободы. Это обусловлено тем, что осуж-денные к лишению свободы в наименьшейпо сравнению с другими осужденными мереимеют возможность самостоятельно защи-щать свои права, среди которых выделяет-ся право на жизнь, здоровье, а также на не-допустимость жестокого или унижающегодостоинство человека обращения. Именнов этом контексте прокурор рассматриваеттакие острые проблемы, как перенаселен-ность следственных изоляторов и исправи-тельных учреждений, распространенностьтуберкулеза и ВИЧ-инфекции, недостаточ-ное материально-бытовое и медицинскоеобеспечение осужденных.

Необходимо отметить, что и по вопросу овзаимоотношениях между лицами, содержа-щимися в местах изоляции, и сотрудникамиучреждений и органов, исполняющих нака-зания, позиция прокуратуры базируется на

67

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


том, что основой для должного характера этих взаимоотношений должно быть безу-словное исполнение требований закона все-ми субъектами правоотношений.

В настоящее время в Уголовно-испол-нительном кодексе Российской Федерации заложены все необходимые параметры, ре-гламентирующие права осужденных, начи-ная от недопустимости пыток, насилия в от-ношении заключенных до права последних на вежливое с ними обращение. При нару-шении закона прокуратура принимает адек-ватные меры реагирования.

Однако следует помнить, что на исправи-тельные учреждения возложена такая соци-ально значимая функция, как обеспечение изоляции от общества лиц, совершивших преступления. А это, в свою очередь, свя-зано с существенным ограничением прав и свобод осужденных, но только на основа-нии закона. Поэтому именно законом, за исполнением которого осуществляет надзор прокурор, и регулируются вопросы охраны осужденных, надзора за ними, привлечения их к труду и обучению и т.д.

При этом прокурорский надзор за со-блюдением требований закона в рассматри-ваемой сфере исходит из двуединой зада-чи – обеспечения защиты правопослушных граждан от правонарушителей, а также должного исполнения наказаний, создания условий для последующей ресоциализации лиц, отбывающих уголовное наказание.

Статья 32 Федерального закона «О проку-ратуре Российской Федерации» к предмету прокурорского надзора, в частности, отно-сит: законность нахождения лиц в учреж-дениях уголовно-исполнительной системы (УИС); соблюдение установленных законо-дательством Российской Федерации прав и обязанностей осужденных, порядка и усло-вий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением сво-боды. Под законностью нахождения лиц в учреждениях, исполняющих наказание, по-нимается правомерность их помещения в эти учреждения, содержания в них, включая меры по обеспечению безопасности осуж-денных, режима отбывания наказания, со-блюдение сроков содержания, установлен-ный порядок освобождения.

В указанные учреждения могут поме-щаться лица только при наличии соответ-ствующих документов (постановление, при-говор), причем лица различных категорийпомещаются в учреждения, определенныезаконом для содержания конкретных кате-горий осужденных.

Основанием для исполнения и отбыва-ния уголовного наказания является обви-нительный приговор суда, вступивший в за-конную силу.

Порядок исполнения наказания в виделишения свободы определяется основны-ми средствами исправления осужденных,к которым закон (ст. 9 УИК РФ) относит:режим отбывания наказания, воспитатель-ную работу, общественно полезный труд,получение общего образования, професси-ональную подготовку и общественное воз-действие.

Под условиями содержания осужденных в исправительных учреждениях понимают-ся нормы и порядок материально-бытовогои медико-санитарного обеспечения.

Порядок и условия исполнения наказа-ния в виде лишения свободы зависят от видаисправительного учреждения.

В соответствии со ст. 74 УИК РФ испра-вительными учреждениями являются ис-правительные колонии, воспитательные ко-лонии, тюрьмы, лечебные исправительныеучреждения. Следственные изоляторы вы-полняют функции исправительных учрежде-ний в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию, осужденных, в отношениикоторых приговор суда вступил в законнуюсилу и которые подлежат направлению в ис-правительные учреждения для отбываниянаказания, осужденных, перемещаемых изодного места отбывания наказания в другое,осужденных, оставленных в следственномизоляторе или переведенных в следствен-ный изолятор для участия в суде либо про-ведения следственных действий, а также вотношении осужденных на срок не свышешести месяцев, оставленных в следственных изоляторах с их согласия.

Исправительные колонии предназна-чены для отбывания осужденными, до-стигшими совершеннолетия, лишения

68

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


свободы. Они подразделяются на колонии-поселения, исправительные колонии об-щего режима, исправительные колониистрогого режима, исправительные коло-нии особого режима.

В колониях-поселениях отбывают на-казание осужденные к лишению свободыза преступления, совершенные по неосто-рожности, умышленные преступления не-большой и средней тяжести, а также поло-жительно характеризующиеся осужденные,переведенные из исправительных колонийобщего и строгого режимов на основаниирешения суда.

В исправительных колониях общего ре-жима отбывают наказание осужденные муж-чины, а также осужденные женщины.

В исправительных колониях строгого ре-жима отбывают наказание мужчины, впер-вые осужденные к лишению свободы за со-вершение особо тяжких преступлений; прирецидиве преступлений и опасном рецидивепреступлений, если осужденный ранее от-бывал лишение свободы.

В исправительных колониях особого ре-жима отбывают наказание осужденные муж-чины при особо опасном рецидиве пре-ступлений, осужденные к пожизненному лишению свободы, а также осужденные, ко-торым смертная казнь в порядке помилова-ния заменена лишением свободы на опреде-ленный срок или пожизненным лишениемсвободы.

В тюрьмах отбывают наказание осужден-ные к лишению свободы на срок свыше пятилет за совершение особо тяжких преступле-ний, при особо опасном рецидиве престу-плений, а также осужденные, являющиесязлостными нарушителями установленногопорядка отбывания наказания, переведен-ные из исправительных колоний.

В лечебных исправительных учреждениях и лечебно-профилактических учреждениях отбывают наказание осужденные, страдаю-щие тяжелыми заболеваниями (психическиерасстройства, туберкулез и другие инфекци-онные болезни, алкоголизм, наркомания идр.). Лечебно-профилактические учрежде-ния выполняют функции исправительных учреждений в отношении находящихся в них осужденных.

В воспитательных колониях отбывают на-казание несовершеннолетние, осужденныек лишению свободы, а также осужденные,оставленные в воспитательных колониях додостижения ими возраста 19 лет.

При осуществлении надзора за законно-стью исполнения лишения свободы проку-рор не только принимает меры по защитеправ и законных интересов осужденных ииных лиц, но и осуществляет постоянныйнадзор за законностью приказов, распоря-жений и постановлений, издаваемых адми-нистрацией исправительных учреждений иследственных изоляторов, а также органа-ми управления уголовно-исполнительнойсистемы, и незамедлительно опротесто-вывает их в случае несоответствия зако-ну. Таким образом, законность правовых актов, издаваемых администрацией орга-нов и учреждений, исполняющих наказа-ние, также входит в предмет прокурорскогонадзора.

Исходя из требований законодательства,содержание граждан в местах лишения сво-боды возможно лишь на основании, в по-рядке и на условиях, строго определенных законом. Поэтому, реализуя все указанныевыше полномочия, органы прокуратуры ре-шают широкий круг задач, предусматри-вающих осуществление надзора за следую-щим:

обоснованностью назначения судомосужденному соответствующего вида испра-вительного учреждения (в целях реализациитребования закона о раздельном содержанииразличных категорий осужденных);

соблюдением требований уголовно-ис-полнительного законодательства об основ-ных средствах исправления осужденных, обобеспечении их прав, свобод и законных интересов;

законностью исполнения наказаний ввиде лишения свободы и отбывания наказа-ний, не связанных с изоляцией от общества;

законностью и своевременностью осво-бождения осужденных от отбывания нака-зания.

В соответствии с приказом Генерально-го прокурора Российской Федерации от30.01.2007 № 19 прокурорам необходимо припроверках состояния законности в указан-

69

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ных учреждениях особое внимание обра-щать на факты унижения человеческого до-стоинства, произвола, жестокого обращения с осужденными сотрудников УИС, необо-снованного водворения в штрафные поме-щения, а также на обеспечение гуманных условий содержания.

В деятельности прокурора весьма зна-чительное место занимает и надзор за за-конностью исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера, не связанных с лишением свободы. Доля осужденных к на-казаниям, не связанным с лишением свобо-ды, возрастает год от года и имеет стойкую тенденцию к увеличению в связи с курсом государства на гуманизацию уголовной и уголовно-исполнительной политики. Со-гласно статистическим данным, за последние несколько лет количество осужденных без изоляции от общества составило около двух третей от общего числа осужденных.

В настоящее время насчитывается 2466 уголовно-исполнительных инспекций, в которых состоят на учете 480,8 тыс. чело-век, осужденных к наказаниям, не связан-ным с лишением свободы.

Весьма значителен уровень применения и иных мер уголовно-правового воздействия, в частности принудительных мер медицин-ского характера. При этом надзор за соблю-дением законности при применении при-нудительных мер медицинского характера осуществляет Генеральная прокуратура Рос-сийской Федерации и органы прокуратуры субъектов Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Фе-дерации требует организовать жесткий кон-троль за фактическим устранением выявлен-ных нарушений законности, не оставлять без реагирования факты неисполнения админи-страцией учреждений и органов УИС пред-писаний прокуратуры.

Современные условия диктуют необхо-димость дальнейшей активизации деятель-ности прокуроров по надзору за законно-

стью исполнения уголовных наказаний. И у органов прокуратуры есть для этого необ-ходимые силы и средства, о чем свидетель-ствуют следующие данные: только в первомполугодии 2011 г. прокурорами по вопросам,связанным с исполнением наказания, про-ведено 20 976 проверок, принесено 3457 про-тестов, по незаконным протестам отмене-но или изменено 3052 нормативных акта,внесено 10 941 представление, по которым10 615 лиц привлечены к административнойответственности. По результатам прокурор-ских проверок 114 лицам предъявлено обви-нение в совершении служебного преступле-ния, 76 человек осуждены за преступленияпо службе.

В заключение следует отметить, чтоизменение уголовной и уголовно-испол-нительной политики в сторону гуманиза-ции и демократизации предполагает вы-движение на передний план правозащит-ной функции прокуратуры, усиление ролипрокурорского надзора, устранение повто-ряющихся из года в год недостатков приосуществлении надзора: проявление фор-мализма, неиспользование в полном объе-ме предоставленных прокурорам закономвластно-распорядительных полномочий,нетребовательность в вопросах устранениянарушений законности и привлечения к от-ветственности виновных должностных лиц,оставление без реагирования фактов несвое-временного рассмотрения представленийпрокурора, отсутствие контроля за устра-нением администрацией пенитенциарных учреждений и органов выявленных проку-рором нарушений законности.

Только наступательный подход при осу-ществлении прокурорского надзора за за-конностью исполнения уголовных на-казаний и иных мер уголовно-правовоговоздействия является залогом обеспече-ния исполнения наказаний в соответствиис принципами демократизма, гуманизма,верховенства закона.

70

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Основополагающей для деятельностипрокурора в уголовном судопроиз-водстве России служит ст. 2 Консти-

туции Российской Федерации, в которойсказано: «Человек, его права и свободы яв-ляются высшей ценностью. Признание, со-блюдение и защита прав и свобод человекаи гражданина – обязанность государства».Прокурор, осуществляя уголовное пресле-дование и надзор за процессуальной дея-тельностью органов дознания и органовпредварительного следствия, обеспечиваетэту важнейшую государственную функцию.

Функция обвинения, реализуемая про-куратурой России в уголовном судопроиз-водстве, – важная составляющая уголовногопреследования, осуществляемого кроме про-куратуры и другими органами государствен-ной власти в Российской Федерации. С этих позиций понятие «функция обвинения» (или«обвинительная функция») мы рассматрива-ем как видовое по отношению к родовому по-нятию «уголовное преследование». В содер-жание функции уголовного преследования

включаются такие процессуальные действияи решения, как: возбуждение уголовного делав отношении конкретного лица; выдвижениеподозрения в отношении конкретного лица;формулирование и предъявление обвиненияконкретному лицу; производство следствен-ных действий по собиранию обвинительных доказательств в отношении конкретного лица;утверждение обвинительного заключения(акта) и направление уголовного дела в суд;поддержание государственного обвинения всуде первой и апелляционной инстанций.

Из перечисленных действий и реше-ний в соответствии с федеральным законо-дательством в полномочия прокурора вхо-дят утверждение обвинительного заключения(акта), направление дела в суд и поддержа-ние государственного обвинения в суде, что, посути, составляет содержание обвинительнойфункции прокуратуры России.

Некоторые авторы считают, что преду-смотренное п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ полномо-чие прокурора на вынесение постановленияо направлении материалов в следственный

Функции прокуратуры Россиив уголовном судопроизводстве

Касумбек Ильясович

АМИРБЕКОВдоктор юридических

наук, доцент,государственный

советник юстиции 3 класса

Сергей ЕвгеньевичЕГОРОВкандидат

юридических наук,доцент,

старший советник юстиции

Александр ГермановичХАЛИУЛИН

доктор юридических наук, профессор,

государственный советникюстиции 3 класса

71

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


орган или орган дознания для решения во-проса об уголовном преследовании по фак-там выявленных нарушений уголовного за-конодательства является одним из основных полномочий прокурора по осуществлению уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного судопроизводства1, что, на наш взгляд, является неверным, так как до возбуждения уголовного дела уголовное преследование не может осуществляться. Такое постановление прокурора может слу-жить лишь поводом для начала уголовного преследования и является средством реали-зации его надзорной функции.

Кроме того, к полномочиям прокурора как участника уголовного судопроизвод-ства отнесены надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и дознания; участие в судебных заседаниях при рассмотрении материа-лов по вопросам, связанным с досудебным производством или с исполнением приго-вора, а также в суде кассационной и над-зорной инстанций при проверке законно-сти и обоснованности решений суда первой и апелляционной инстанций. В литературе встречается мнение о том, что любое уча-стие прокурора в суде, а не только в каче-стве государственного обвинителя, есть осуществление функции уголовного пре-следования2. Однако такой вывод являет-ся ошибочным, поскольку не учитывается, что прокурор может участвовать в суде, на-пример, и при рассмотрении судом жалобы на постановление следователя, что уголов-ным преследованием не является.

С момента создания российской прокура-туры, с 1722 г. основной функцией прокуро-ров становится надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состоят3. Над-зор осуществлялся в форме напоминания онеобходимости строго следовать регламентами указам, а также в форме проверки исполне-

1 См.: Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и пер-спективы // Журн. рос. права. 2007. № 10.2 См.:Чельцов М.А. Уголовный процесс. М., 1969; Гаврилов В.В.Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов, 1984.3 Мухин А.М. Процессуальная деятельность прокурора приразбирательстве уголовных дел в суде первой инстанции:монография. М., 2011. С. 6.

ния принятых решений и опротестования не-законных решений.

Применительно к досудебному производ-ству по уголовным делам предмет надзорабыл конкретизирован значительно позже,а именно в Циркулярном ордере перво-го министра юстиции Генерал-прокурораГ.Р. Державина от 26 сентября 1802 г. В обя-занности прокуроров вменялось наблюдать,«не происходили ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и при-теснений всякого рода на обвинение не-винности, а с другой стороны упущенияи послабления преступлениям, а наипа-че сокрытия нестерпимых деяний» (т.е. со-крытия преступлений и послаблений пре-ступникам); ходатайствовать и настаиватьв губернском правлении, «чтобы следствиепроведено было в надлежащую ясность,точность и окончено с совершенным бес-пристрастием так, чтобы высшей инстан-ции не было сомнений, ни надобноститребовать доследования, когда следствиеокончено и преступление открыто», «смо-треть за правосудием».

В ходе судебной реформы 60-х гг. XIX в.полномочия прокурора в уголовном процессенашли свое закрепление в Уставе уголовногосудопроизводства 1864 г. (далее – УУС) в от-делении третьем главы первой раздела второ-го – «Существо обязанностей и степень властипрокуроров и их товарищей» (ст. 278–287).

В досудебном производстве компетен-ция прокурора ограничивалась возбуждени-ем дела (п. 4 ст. 297 УУС) и наблюдением запроизводством предварительного следствия(ст. 287 УУС), осуществляемого судебнымследователем (ст. 264 УУС) при участии по-лиции (ст. 262 УУС).

В науке уголовного процесса того време-ни деятельность по возбуждению уголов-ного дела и производству предварительногоследствия получила определение «уголовноепреследование». Так, известнейший рус-ский юрист В.К. Случевский писал: «Вследза возбуждением преследования начинает-ся другой период движения уголовного пре-следования, находящий свое выражение вобличении виновного перед судом и захва-тывающий собою всю деятельность по пре-следованию преступлений от момента воз-

72

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


буждения до момента постановки приговораили прекращения преследования»4.

Однако в УУС речи об уголовном пресле-довании не велось, а говорилось о судебномпреследовании (ст. 1, 2, 16, 17), которое име-ло своим началом производство предвари-тельного судебного следствия5.

Изложенное позволяет заключить, чтов досудебном производстве прокурорлишь возбуждал уголовное преследование,но сам его не осуществлял. В дореволю-ционной науке уголовного процесса уго-ловное преследование тесно увязывалосьс доказыванием6. В связи с этим именнодеятельность судебного следователя со-ставляла основное содержание уголовногопреследования в досудебном производствепо уголовным делам.

Поэтому не следует соглашаться с выво-дами о том, что уголовное преследование врезультате судебной реформы 1864 г. стано-вится основной функцией прокуратуры7.В досудебном производстве по уголовнымделам основным и единственным направле-нием деятельности отечественной прокура-туры по-прежнему оставалось лишь наблю-дение за производством предварительногоследствия, т.е. надзор.

В первые годы советской власти в соот-ветствии с Положением о прокурорскомнадзоре в области борьбы с преступностью(1922 г.) прокурору предоставлялось лишьправо возбуждения уголовного преследова-ния в отношении виновных8, но полномо-чий, обеспечивающих его реализацию, непредусматривалось. В связи с этим необхо-димо признать, что в это время, так же как ипо УУС 1864 г., прокурор в досудебном про-изводстве по уголовным делам осуществлялтолько одну функцию – надзор за производ-ством расследования.4 Случевский В.К. Учебник русского уголовного процесса.Судоустройство – судопроизводство. СПб., 1913. С. 482, 483.5 См.: Романов С.В. Понятие, система и взаимодействиепроцессуальных функций в российском уголовном судо-производстве // Тр. Юрид. факультета. М., 2009. Кн. 11.С. 98.6 См.: Там же. С. 99. 7 См., напр.: Казанцев С.М. Дореволюционные юристы опрокуратуре. СПб., 2001. С. 20; Мухин А.М. Указ. соч. С. 10. 8 См.: История Советской прокуратуры в важнейших доку-ментах. М., 1947. С. 217.

Полномочия прокурора в уголовном су-допроизводстве существенно расширилисьс принятием УПК РСФСР 1923 г. К ком-петенции прокурора было отнесено следу-ющее: отказ в производстве дознания илипредварительного следствия; дача указа-ния о производстве расследования; пред-ложение следователю расследовать любоене подследственное ему дело иного орга-на расследования; предложение следовате-лю отменить меру пресечения, заменить еедругой или избрать меру пресечения, еслиона не избрана; производство самим проку-рором отдельных следственных действий ипринятие на себя расследования по любому делу; продление сроков следствия и содер-жания обвиняемых под стражей; дача сле-дователю обязательных для него указаний онаправлении и дополнении следствия; при-остановление, прекращение и возвраще-ние уголовного дела для доследования; раз-решение жалоб на действия следователя;утверждение обвинительного заключения,направление дела в суд.

В связи с этим можно констатировать, чтоименно с 1923 г. прокурор получил полномо-чия по осуществлению в досудебном произ-водстве по уголовным делам двух самостоя-тельных функций: надзора за исполнениемзаконов органами расследования и уголов-ного преследования.

Дальнейшее развитие функции прокуро-ра в досудебном производстве по уголовнымделам в советский период получили в По-ложении о прокурорском надзоре в СССР(1955 г.), в Уголовно-процессуальном кодек-се РСФСР (1960 г.) и в Законе о прокуратуреСССР (1979 г.).

Несмотря на то что в указанных законода-тельных актах о функции уголовного преследо-вания ничего не говорилось, а выделялся лишьнадзор за исполнением законов в деятельно-сти органов дознания и предварительного след-ствия, однако предоставление прокурору в чис-ле прочих права на производство расследованиясвидетельствовало о реализации им в досудеб-ном производстве как функции надзора за ис-полнением законов, так и функции уголовногопреследования. Данная особенность была обу-словлена потребностями именно российско-го общества: выявляя нарушения закона, про-

73

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


курор обязан принять меры к их устранению, в том числе и путем уголовного преследования9.

Представляется необходимым обратить внимание и на то, что выполнение прокурором как функции надзора за исполнением зако-нов, так и функции уголовного преследования позволяет отнести российскую прокуратуру к прокуратуре смешанного типа10. Заметим, что смешанный тип прокуратуры, в свою очередь, является следствием закрепления в отече-ственном уголовно-процессуальном законо-дательстве модели смешанного типа уголов-ного судопроизводства.

Такое сочетание этих двух функций в до-судебном производстве подтверждает, в свою очередь, правомерность представлен-ных в юридической литературе выводов о том, что уголовное преследование является дополнительной по отношению к надзору функцией11.

Обвинительная функция российской про-куратуры в судебных стадиях уголовного су-хдопроизводства в современном ее понима-нии возникла в связи с введением в действие 20 ноября 1864 г. Устава уголовного судо-производства и разделением функций в уго-ловном судопроизводстве на функции об-винения, защиты и разрешения дела. Такое разделение существует с тех пор в качестве принципа уголовного судопроизводства, не-смотря на некоторые отступления в совет-ский период истории России.

До введения в действие Устава уголовного судопроизводства обвинительную функцию в судебных стадиях уголовного судопроизвод-ства прокуратура России не осуществляла, а занималась теми задачами, для решения ко-торых она была создана 12 января 1722 г. Она осуществляла надзор за правильным и закон-ным управлением и функционированием го-сударственных учреждений, в том числе и

9 См.: Скуратов Ю.И. Концептуальные вопросы развития прокуратуры в период правовой реформы в Российской Федерации // Прокуратуры в правовом государстве: мате-риалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Ген. прокуратурой РФ. М., 1997. С. 10. 10 См.: Там же. 11 См.: Халиулин А.Г. Уголовное преследование как функция прокуратуры: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 23; Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г. Прокурор-ский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 22, 35, 36.

судов. Прокурор тогда мог председательство-вать в различных государственных комисси-ях, заниматься административными функци-ями, иногда даже участвовал в качестве членасуда или руководил составом суда при рас-смотрении политически значимых уголов-ных дел. Например, генерал-прокурор являл-ся членом суда, судившего кабинет-министраВолынского, председательствовал в комис-сии, судившей канцлера Бестужева, открывалзаседание суда и контролировал ход судебно-го процесса в отношении руководителя кре-стьянского восстания Пугачева12. Да и самифункции уголовного судопроизводства в тотпериод не были отделены друг от друга.

Конечно, характер деятельности прокура-туры России при осуществлении обвинитель-ной функции, формы ее реализации, объ-ем полномочий, предоставляемых закономдля ее реализации, тактика и методика орга-низации соответствующей работы органовпрокуратуры менялись на протяжении по-следующей истории в зависимости от харак-тера политической власти и существовавшегов тот или иной период политического режи-ма. По этим критериям развитие обвинитель-ной функции прокуратуры России можноразделить на пять периодов: 1) 1864–1917 гг.;2) 1922–1933 гг.; 3) 1933–1991 гг.; 4) 1991–2002 гг.; 5) 2002 г. – по настоящее время.

Первый период относится к пореформен-ному периоду истории России, завершаетсяОктябрьской революцией 1917 г. и ликвида-цией ранее существовавшего государствен-ного аппарата. Он характеризуется наличиему прокурора кроме обвинительной – над-зорной функции в сфере судебной деятель-ности. Прокурор в этот период обязан былподдерживать обвинение в суде и следить заединообразным и точным применением за-кона органами суда. Система органов про-куратуры и ее деятельность, в том числе поосуществлению обвинительной функции вуголовном судопроизводстве, регламентиро-вались Судебными уставами 1864 г. Проку-роры состояли при судебных установлениях,так же, как и суды, организационно входи-ли в структуру министерства юстиции и под-

12 См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Российские прокуроры.18-й век. М., 1999. С. 60, 139–144.

74

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


чинялись министру юстиции, имеющему одновременно статус генерал-прокурора.При прокурорах состояли товарищи про-куроров. Прокуроры окружных судов былиподчинены прокурорам судебных палат,а последние – министру юстиции. Органыпрокуратуры в этот период представляли со-бой систему государственных органов с под-чинением нижестоящих прокуроров выше-стоящим, но в процессе участия в судебномрассмотрении уголовных дел все прокуро-ры обладали самостоятельностью и вправебыли давать заключения в суде по своему внутреннему убеждению13.

В этот период не по всем уголовным делампрокуроры либо товарищи прокуроров под-держивали обвинение в суде. В частности,мировые судьи рассматривали уголовные делабез их участия, но при представителях поли-цейского учреждения или административнойвласти, по обращениям которых мировые су-дьи возбуждали уголовные дела о преступле-ниях, отнесенных к их подсудности. Однакопредставители полиции или административ-ной власти в случае несогласия с приговороммирового судьи сами не могли его обжаловатьв вышестоящую судебную инстанцию, а об-ращались к товарищу прокурора, которыйпредъявлял отзыв или оставлял обращениебез удовлетворения. Отзыв товарища про-курора на приговор мирового судьи рассма-тривался на съезде мировых судей, в которомучаствовал и товарищ прокурора, принесшийотзыв. На приговор съезда мировых судей до-пускалось принесение протеста товарищемпрокурора в кассационном порядке.

Характерной особенностью прокурор-ской обвинительной деятельности в сфереуголовного судопроизводства в этот периодбыло то, что обвинительный акт по оконча-нии следствия и до направления дела в судсоставлялся не следователями, которые ор-ганизационно состояли при судах и назы-вались «судебными следователями», а про-курорами. Дело по завершении следствияпоступало к прокурору от судебного следо-вателя без обвинительного акта. Прокурормог возвратить дело судебному следователю13 См.: Буцковский Н. О деятельности прокурорского над-зора вследствие отделения обвинительной власти от судеб-ной. СПб., 1866. С. 11.

для проведения дополнительных следствен-ных действий, а в случае признания дока-зательств вины достаточными составлялобвинительный акт и передавал дело для рас-смотрения в окружной суд. Дела о более тяж-ких преступлениях прокурор представлял(также с обвинительным актом) в судебнуюпалату, где принималось решение о переда-че дела для судебного рассмотрения. Судеб-ное заседание начиналось с обязательногооглашения обвинительного акта или опре-деления судебной палаты, если дело посту-пало для судебного рассмотрения через эту же палату. Обвинительные акты по делам огосударственных преступлениях составлялипрокуроры судебных палат, обер-прокурорыСената, министр юстиции и товарищ мини-стра, а о военных преступлениях – военныйпрокурор14.

Таким образом, без прокурорского обви-нительного акта судебное разбирательствоуголовного дела в суде (за исключением делу мирового судьи) не могло состояться.

Данный период истории в развитии об-винительной функции прокуратуры Россиив судебных стадиях уголовного судопроиз-водства, несомненно, был прогрессивными продуктивным. Регламентация ее в дей-ствующем законодательстве соответствова-ла принципам демократического судопроиз-водства того периода. Однако в 1917 г. вместесо всем существовавшим судебным и проку-рорским аппаратом новой властью был от-вергнут порядок уголовного судопроизвод-ства, действовавший с 1864 г.

После Октябрьской революции 1917 г. вроссийской истории был пятилетний пе-риод, когда в системе государственных ор-ганов прокуратура не существовала вооб-ще и обвинительную функцию в уголовномсудопроизводстве выполняли обществен-ные обвинители, граждане («доброволь-цы»), представители коллегий лиц, посвя-тивших себя правозаступничеству, членыколлегий обвинителей, избираемых мест-ными Советами депутатов непосредствен-но или по представлению революционных трибуналов.14 См.: Гусакова Ю.С. Взаимодействие прокуратуры и орга-нов расследования в пореформенной России второй поло-вины 19 в. // История государства и права. 2009. № 5. С. 2.

75

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Практика деятельности таких обвините-лей и судебная практика этого периода под-твердили потребность правосудия в едином государственном органе, осуществляющем государственное обвинение.

Этим наряду с другими причинами объ-ясняется то, что 28 мая 1922 г. ВЦИК при-нял Положение о прокурорском надзоре15, введенное в действие с 1 августа 1922 г., и с этого времени вновь начала осуществлять свою деятельность прокуратура России с надзорными и обвинительными функ-циями.

Систему органов прокуратуры, согласно Положению, возглавлял народный комиссар юстиции, имеющий статус Прокурора рес-публики. В народном комиссариате юсти-ции был образован отдел государственной прокуратуры, в составе которого находил-ся подотдел государственного обвинения. На местах были созданы губернские проку-ратуры с отделениями обвинения и надзо-ра за следствием и дознанием. Губернский прокурор имел одного помощника при ре-волюционном трибунале, двоих – при на-родном суде, по одному на каждый уезд. Положением о прокурорском надзоре на органы прокуратуры возлагалось в части осуществления обвинительной функции в судебных стадиях: участие в распорядитель-ных судебных заседаниях по вопросу пре-дания суду и участие в разрешении вопро-са о предании суду по делам, поступившим от органа дознания; утверждение обвини-тельных заключений по делам, следствие по которым проводилось следователями; под-держание обвинения в суде. Прокурор мог составить и новое обвинительное заклю-чение. Кроме того, прокурор имел право на опротестование судебных приговоров и определений в кассационном и надзорном порядке. Временная инструкция губерн-ским прокурорам об общих задачах, воз-лагаемых на прокуроров (циркуляр НКЮ № 67 от 29.07.1922)16, к компетенции мест-ных прокуроров по осуществлению обви-нительной функции в судебных стадиях от-носила те же полномочия.

15 СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.16 Еженедельник сов. юстиции. 1922. № 28. С. 14 – 16.

1 августа 1922 г. был введен в действиеУголовно-процессуальный кодекс РСФСР17,который также в качестве самостоятельногонаправления деятельности прокурора преду-смотрел поддержание обвинения в суде.Эту функцию прокурора предусматривал иУголовно-процессуальный кодекс РСФСР1923 г.

Здесь следует обратить внимание на одну деталь, которая показывает особенность ре-гламентации прокурорской обвинительнойфункции этого периода. Дело в том, что в от-личие от норм, содержащихся в Положениио прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г., ст.222, 223 и 229 УПК РСФСР 1922 г. не содер-жали положений об утверждении прокуро-ром обвинительных заключений, составлен-ных судебными следователями, а указывалина то, что по ним прокурор в случае отсут-ствия разногласий с выводами следователясообщает суду о своем согласии, чтобы судутвердил его и принял решение о преданииобвиняемого суду. По делам, расследован-ным дознанием, обвинительный документ,согласно указанным статьям УПК РСФСР,составлял сам следователь, а прокурор лишьвыражал свое мнение о согласии с выводамиследователя, что являлось основанием дляпредания суду этих дел.

Несмотря на такую противоречивость ре-гламентации данной функции прокурора вПоложении о прокурорском надзоре и в УПК РСФСР, практика шла по такому пути, чтобез волеизъявления прокурора предание об-виняемого суду не осуществлялось.

11 ноября 1922 г. 4-й сессией ВЦИК былопринято Положение «О судоустройствеРСФСР», в котором указывалось, что госу-дарственная прокуратура в суде «действу-ет для поддержания обвинения». 1 февраля1923 г. ВЦИК принял Декрет, изменившийструктуру и уточнивший функции отделапрокуратуры НКЮ. Однако при этом струк-тура и функции подотдела государственногообвинения не претерпели каких-либо суще-ственных изменений18.

17 СУ РСФСР. 1922. № 44. Ст. 539.18 Бессарабов В.Г. Правозащитная деятельность российскойпрокуратуры (1722–2002 гг.): история, события, люди. М.,2003. С. 137.

76

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


23 ноября 1923 г. постановлением ВЦИК было утверждено Положение о ВерховномСуде СССР19, которым учреждалась так-же должность прокурора Верховного СудаСССР с функцией судебного надзора, вклю-чающей истребование приговоров и опре-делений верховных судов союзных респу-блик, рассмотрение их в порядке надзораи представление для дальнейшего направ-ления в пленарные заседания ВерховногоСуда СССР, а также истребование из судовсоюзных республик рассмотренных уголов-ных дел для проверки в порядке надзора20.О функциях утверждения обвинительногозаключения с направлением дела в суд пер-вой инстанции и поддержания обвиненияв суде первой инстанции прокурором Вер-ховного Суда СССР в данном Положении неупоминалось, и он практически эти функ-ции не осуществлял.

29 октября 1924 г. были приняты «Основысудоустройства СССР и союзных республик»,которые возложили на прокуроров надзор заприговорами судов. 24 июля 1929 г. было при-нято новое Положение о Верховном СудеСССР и прокуратуре Верховного Суда СССР,которым уточнялись и усиливались полномо-чия прокурора Верховного Суда СССР по от-ношению к прокурорам и судам союзных ре-спублик. Однако об обвинительной функциипрокурора в Основах и в Положении не упо-миналось.

20 июня 1933 г. постановлением ЦИК иСНК СССР была учреждена ПрокуратураСССР, и тем самым установлена централи-зованная система органов прокуратуры. Этопостановление возлагало на прокурора СССРподдержание обвинения во всех судебных ин-станциях на всей территории СССР21.

Так завершилось формирование единойцентрализованной системы государственных органов по поддержанию обвинения в судах.

Характерной особенностью данного пе-риода было еще и то, что прокуратура Рос-сии некоторое время под видом обвини-тельной функции выполняла политические

19 Вестник правительства. 1923. № 10. С. 311.20 Шифман М. Прокурор в уголовном процессе. М., 1948.С. 25.21 СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 239.

и административно-репрессивные государ-ственные функции.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от5 ноября 1934 г. было создано Особое сове-щание при НКВД СССР, в функции кото-рого входило применение по сути уголов-ных наказаний в виде ссылки, высылки ипомещения в трудовые лагеря «обществен-но опасных лиц», что фактически означалоне только отмену состязательности в судо-производстве, но и отмену самого судебно-го рассмотрения некоторых уголовных дели судебного применения по ним уголовных наказаний. Прокурор СССР или его заме-ститель в обязательном порядке участвова-ли в заседаниях этого особого совещания ипридавали своим участием «легитимность»его решениям. Прокуроры на местах в со-ответствии с приказом Прокурора СССР от30.06.1937 участвовали в заседаниях так на-зываемых троек, где к «контингентам, под-лежащим репрессированию», применялисьнаказания в виде расстрела или направленияв лагеря на срок от 8 до 10 лет. Конечно, эту административно-репрессивную функциюпрокуратуры нельзя назвать ни функциейобвинения, ни функцией надзора.

В период культа личности кроме назна-чения уголовных наказаний несудебнымиорганами и сами судебные процессы в от-ношении оппозиционеров носили поли-тический характер. Речи государственных обвинителей отличались не анализом досто-верности и допустимости доказательств –сам факт нахождения человека в зале судана скамье подсудимых рассматривался имив качестве доказательства вины. Государ-ственный обвинитель, как и судья, заранеезнал, какой будет постановлен приговор,поэтому и речь государственным обвини-телем произносилась фактически для ле-гитимизации репрессий. Эта деятельностьпрокуратуры того периода не обеспечивалаосуществление обвинительной функции вуголовном судопроизводстве в ее классиче-ском понимании.

Положительное значение для развитияобвинительной функции прокуратуры Рос-сии имел опыт поддержания обвинения отимени СССР в отношении нацистских воен-ных преступников в Нюрнбергском между-

77

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


народном трибунале, поскольку в нем отра-жены как высокий уровень обвинения, так и зарождение опыта коллективного поддержа-ния обвинения перед судом.

Законодательство об уголовном судо-производстве в период до 1991 г. изменя-лось довольно часто. Были приняты Осно-вы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г., Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР 1960 г., По-ложение о прокурорском надзоре в СССР 1955 г., а затем и Закон СССР «О прокура-туре СССР» 1979 г. Были также приняты две Конституции СССР 1936 г. и 1977 г. Про-куратура осуществляла в судебном произ-водстве обе функции – и надзора, и обви-нения. Причем надзор, осуществляемый прокуратурой, назывался высшим. Проку-рор имел полномочия на истребование из суда любого дела, независимо от своего уча-стия в его рассмотрении, и на принесение протеста на любой приговор суда. Суд про-должал частично выполнять функцию сто-роны обвинения, рассматривая дела без участия государственного обвинителя. Суд и прокуратура свои функции осуществля-ли под руководством коммунистическойпартии.

Во исполнение директив ЦК КПСС был издан приказ Генерального прокурора Со-юза ССР от 25.08.1967 № 78 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением за-конности при рассмотрении судами уго-ловных дел», где определялась категория уголовных дел, по которым прокурору по-лагалось обязательно поддерживать об-винение в суде, обращалось внимание на необходимость повышения качества подго-товки обвинителей к судебным процессам и обвинительных речей.

В целом, характеризуя советский период истории развития прокурорской деятельно-сти в уголовном судопроизводстве, обосно-ванно заключить, что именно в этот период прокуроры обладали наиболее широкими полномочиями по осуществлению обвини-тельной функции в судах, причем эти полно-мочия дополнялись высшим надзором про-курора за судом, под руководством одной монопольно правящей политической пар-тии. Поэтому разграничение функции обви-

нения и функции разрешения дела в уголов-ном судопроизводстве было формальными таковым можно было его назвать лишьусловно.

Четвертый период развития обвинитель-ной функции прокуратуры России отно-сится к 1991–2002 гг. Он начался роспускомКПСС и распадом СССР и продолжался до1 июля 2002 г., т.е. до введения в действиеныне действующего УПК РФ, принятого Го-сударственной Думой 22 ноября 2001 г. Ха-рактерной чертой этого периода является то,что прокурорская деятельность в судебных стадиях уголовного судопроизводства кромеподдержания государственного обвинениясохраняла надзорные функции за законно-стью судебных решений, но не за судом, как прежде. Прокурор имел право истребованиялюбого дела из суда и принесения надзор-ного протеста. Одновременно действовалинормы, позволяющие обжаловать в суд дей-ствия и решения прокурора.

К этому периоду относится принятиеныне действующего Федерального закона«О прокуратуре Российской Федерации» от17.01.1992, который подтвердил, что функцияуголовного преследования является однимиз направлений деятельности прокурату-ры России. Указание Генерального проку-рора Российской Федерации от 08.11.2001№ 65/6 «О мерах по обеспечению участияпрокуроров в уголовном судопроизводстве»обязывало прокуроров принимать участиеи поддерживать государственное обвинениев суде по всем уголовным делам, хотя дей-ствующий тогда УПК РСФСР обязательноеучастие прокурора в суде по всем делам непредусматривал.

Характерной особенностью рассматрива-емого периода стало создание предпосылок для того, чтобы уголовное судопроизводстводействительно осуществлялось на основепринципа состязательности, который былзакреплен в 1993 г. Конституцией Россий-ской Федерации.

И наконец, пятый, современный периоддеятельности прокуратуры России по осу-ществлению обвинительной функции на-чинает свой отсчет с 1 июля 2002 г., с введе-ния в действие Уголовно-процессуальногокодекса Российской Федерации, и характе-

78

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ризуется наличием всех признаков, которыедолжны быть присущи демократическому уголовному судопроизводству и должны обе-спечивать права его участников на уровнеобщепризнанных принципов и норм между-народного права.

С 7 сентября 2007 г. в связи с созданиемСледственного комитета при прокуратуреРоссийской Федерации, преобразованногос 15 января 2011 г. в самостоятельный госу-дарственный правоохранительный орган сфункцией уголовного преследования в досу-дебном производстве, и внесением измене-ний в УПК РФ прокуратура России более неосуществляет функцию руководства пред-варительным следствием, не проводит, как ранее, следственные действия по собира-нию доказательств и не участвует в их прове-дении, не предъявляет обвинение, а толькоосуществляет надзор за соблюдением требо-ваний закона при производстве предвари-тельного расследования.

Вместе с тем нельзя забывать, что гла-венствующей во всей деятельности проку-ратуры в современных условиях являетсяфункция защиты прав и свобод человека игражданина. Поэтому не выдерживает ни-какой критики с точки зрения теории праваи нормальной юридической техники то, чтотребования прокурора для следователя не-обязательны и он вправе их удовлетворитьили отклонить. Это совершенно недопусти-мо, когда речь идет об устранении нарушен-ных прав участников уголовного судопроиз-водства и иных лиц или о восстановлениинарушенных прав.

Не следует забывать и РекомендациюR (2000) 19 Комитета министров Совета Ев-ропы «О роли прокуратуры в системе уго-ловного правосудия», где в п. 2 совершенноопределенно говорится: «Во всех системах уголовного правосудия прокуроры: реша-ют вопрос о возбуждении или продолженииуголовного преследования; поддерживаютобвинение в суде; могут обжаловать или да-вать заключения по жалобам на все или не-которые решения суда». Таким образом,нельзя согласиться с тем, что российскийпрокурор лишен права возбудить уголовноедело, если он выявил признаки преступле-ния; прекратить уголовное дело, даже посту-

пившее с обвинительным заключением, илипрекратить по этому делу уголовное пресле-дование в отношении кого-либо из обвиня-емых. В таких случаях прокурор вынужденнаправлять уголовное дело для производствадополнительного расследования, хотя ника-ких дополнительных следственных действийне требуется – речь идет лишь о различнойправовой оценке действий обвиняемого.Вместо того чтобы своим властным реше-нием прекратить уголовное дело (уголов-ное преследование) и тем самым предоста-вить обвиняемому право на реабилитацию,прокурору приходится (зачастую неодно-кратно) возвращать дело для дополнитель-ного расследования. Нарушенные права об-виняемого при этом не восстанавливаются.Еще более неприемлемым является реше-ние прокурора направить уголовное дело всуд при отсутствии доказательств вины об-виняемого в совершении преступления, по-скольку в этом случае прокурор, утверждаяобвинительное заключение, сам незакон-но осуществляет уголовное преследование.Безусловно, прокурор должен иметь правов таких случаях уголовное дело (уголовноепреследование) прекратить и не допуститьнаправления такого уголовного дела в суд.То же касается и восстановления права про-курора возбудить уголовное дело при вы-явлении им в ходе надзорной деятельностипризнаков преступления, а также при отме-не прокурором незаконного и необоснован-ного постановления об отказе в возбужде-нии уголовного дела.

Учитывая, что именно правозащитнуюдеятельность следует считать основным на-правлением деятельности прокурора в суде,представляется целесообразным внести до-полнения в ст. 61 УПК РФ, предоставив го-сударственному обвинителю полномочия,направленные на обеспечение разумногосрока уголовного судопроизводства. Как известно, это право закреплено Конвенци-ей о защите прав человека и основных сво-бод. В связи с этим, на наш взгляд, в ч. 5ст. 61 УПК РФ необходимо указать, что об-ращаться к председателю суда с заявлениемоб ускорении рассмотрения дела, если по-сле поступления дела в суд оно длительноевремя не рассматривается и судебный про-

79

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


цесс затягивается, должны иметь право не только заинтересованные лица, но и госу-дарственный обвинитель или вышестоя-щий прокурор.

Защита прав и свобод человека и граж-данина является для прокурора важнейшим направлением деятельности и при апелля-ционном, кассационном и надзорном обжа-ловании судебных решений.

Так, государственные обвинители обяза-ны своевременно приносить апелляционные и кассационные представления на все неза-конные, необоснованные и несправедливые судебные решения по уголовным делам22. Этот принцип был заложен еще в Уставе уго-ловного судопроизводства 1864 г., где гово-рилось: «Прокурорский надзор вправе при-носить протест как в интересах обвинения, так и в пользу осужденного».

Федеральный закон от 29.12.2010 № 433-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Фе-дерации» существенно изменил порядок пересмотра судебных решений по уголовным делам. Введен пересмотр в апелляционном по-рядке всех судебных решений, вынесенных су-дами первой инстанции. Изменены основания и порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов. Этим Федеральным за-коном предусмотрено участие прокурора во всех судебных инстанциях – в первой, апелля-ционной, кассационной, надзорной, а также при возобновлении производства по уголов-ным делам ввиду новых или вновь открыв-шихся обстоятельств.

Вместе с тем нормы Федерального закона от 29.12.2010 № 433-ФЗ, который вступит в действие с 1 января 2013 г., также нуждаются в совершенствовании, в том числе и с точки зрения расширения возможностей прокуро-ра по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.

Трудно согласиться с положением ст. 40117

УПК РФ, согласно которому не допускает-ся внесение не только повторных, но и но-вых кассационных жалобы, представления не только по тем же, но и по иным правовым

22 См.: Приказ Генерального прокурора РФ от 20.11.2007 № 185 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судо-производства» (в ред. от 26.05.2008) // Законность. 2008. № 1.

основаниям, не только теми же, но и ины-ми лицами, если жалоба или представлениев отношении одного и того же лица оставле-ны без удовлетворения постановлением су-дьи. Данное положение закона фактическиговорит как о повторных (что было бы по-нятно), так и о новых жалобах и представле-ниях, создавая препятствия обращению в ту же судебную инстанцию иным участникампроцесса23.

Запрет на внесение новых кассационных жалобы, представления в отношении того желица в тот же (или иной) суд кассационнойинстанции противоречит принципу состяза-тельности и приведет к существенному на-рушению равноправия сторон. Подача кас-сационной жалобы (представления) однойиз сторон фактически лишает другую сто-рону права на обращение в суд кассацион-ной инстанции. В связи с этим существенноснижаются реальные возможности прокуро-ра обратиться с кассационным представле-нием в случае, если приговор, вступившийв законную силу, является незаконным, не-обоснованным или несправедливым. В этойчасти, как полагаем, также необходимо вне-сти изменение в закон до даты вступленияего в действие, исключив запрет на внесениеновых жалоб или представлений.

Задачей участия прокурора в рассмотре-нии дел в контрольных стадиях уголовно-го судопроизводства является не отстаива-ние обвинительного тезиса, а защита прави свобод всех участников процесса и иных лиц, вовлеченных в уголовное судопроиз-водство.

Таким образом, защита прав и свобод че-ловека и гражданина – основная задача про-курора в уголовном судопроизводстве, вы-полняемая вне зависимости от того, чьиправа – участников уголовного процесса состороны обвинения, защиты или иных граж-дан – нарушаются. Это вытекает из пред-назначения прокурора как представителягосударства в суде, выполняющего консти-туционную обязанность государства, кото-рая закреплена в ст. 2 Конституции Россий-ской Федерации.

23 См.: Разинкина А. Новая апелляция: пробелы и пробле-мы // Прокурор. 2011. № 1. С. 23–25.

80

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11



Буцковский Н. О деятельности прокурор-ского надзора вследствие отделения обвини-тельной власти от судебной. СПб., 1866.

Гаврилов В.В. Сущность прокурорскогонадзора в СССР. Саратов, 1984.

Гусакова Ю.С. Взаимодействие прокурату-ры и органов расследования в пореформен-ной России второй половины 19 в. // Исто-рия государства и права. 2009. № 5.

История Советской прокуратуры в важ-нейших документах. М., 1947.

Казанцев С.М. Дореволюционные юристыо прокуратуре. СПб., 2001.

Мухин А.М. Процессуальная деятельностьпрокурора при разбирательстве уголовных дел в суде первой инстанции: монография.М., 2011.

Разинкина А. Новая апелляция: пробелы ипроблемы // Прокурор. 2011. № 1.

Романов С.В. Понятие, система и взаимо-действие процессуальных функций в рос-сийском уголовном судопроизводстве // Тр.Юрид. факультета. М., 2009.

Скуратов Ю.И. Концептуальные вопро-сы развития прокуратуры в период право-вой реформы в Российской Федерации //Прокуратуры в правовом государстве: ма-териалы многосторонней встречи, органи-зованной Советом Европы совместно с Ген.прокуратурой РФ. М., 1997.

Случевский В.К. Учебник русского уголов-ного процесса. Судоустройство – судопро-изводство. СПб., 1913.

Соловьев А.Б., Токарева М.Е., Халиулин А.Г.Прокурорский надзор за исполнением законовпри расследовании преступлений. М., 2000.

Халиулин А.Г. Уголовное преследованиекак функция прокуратуры: автореф. дис. …д-ра юрид. наук. М., 1997.

Чельцов М.А. Уголовный процесс. М., 1969.

Почетный знак к 290-летию российской прокуратуры

81

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Юрий ГенриховичНАСОНОВ

кандидат юридических наук,старший советник юстиции

Участие прокурора в гражданскоми арбитражном процессе

Особую роль в утверждении правовых начал в жизни общества и государ-ства играет прокуратура Российской

Федерации, которая в отличие от других органов государственной власти обладает огромным правозащитным потенциалом, реализуемым в том числе и в современном гражданском судопроизводстве. Сложивши-еся формы участия прокуратуры в современ-ном гражданском судопроизводстве – это результат эволюции Российского государ-ства, теоретических воззрений и практики прошлых лет.

Прокуратура Российской Федерации как самостоятельный государственный институт была учреждена в 1722 г. Петром I, полагав-шим, что она должна стоять на страже инте-ресов государя, государства, церкви и всех лиц, которые не могут сами в достаточной степени защитить свои интересы. Создавая прокуратуру, возлагая на генерал-прокурора надзор за соблюдением интересов госу-дарства и исполнением законов, Петр I ду-мал и о защите интересов граждан. Поэтому17 апреля 1722 г. им был издан Указ «О хра-нении прав гражданских», в котором, в част-ности, говорилось: «Понеже ничто так по управлению государством есть, как крепкое хранение прав гражданских, понеже всуе за-коны писать, когда их не хранить…»1

Исследуя деятельность прокуратуры времен Петра I, Н.В. Муравьев писал, что предметом наблюдения прокуроров было точное исполнение присутственными ме-стами и должностными лицами законов и

1 Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Т. 18. Кн. 9. М., 1993. С. 441.

регламентов, а также быстрое продвижениеи правильное решение дел. Прокурорамвсех рангов предписывалось «смотреть на-крепко», «чтобы то или другое установлениесвою должность хранило и во всех делах ис-тинно, ревностно без потеряния времени,по указам и регламентам отправляло и что-бы оно при этом в своем звании правильнои нелицемерно поступало и, наконец, что-бы не на столе только дела вершились, а са-мым действом указы исполнялись»2. Длядостижения указанной цели прокурорылично присутствовали в заседаниях судеб-ных мест и могли в любое время просма-тривать любые дела и требовать сведениякак «об их положениях, так и вообще об ис-полнении указов, за которым они тщатель-но следили по особой книге с собственно-ручными отметками»3.

То есть такие формы участия прокурорапри рассмотрении гражданских дел в судах,как возбуждение гражданского дела и всту-пление в процесс для дачи правового заклю-чения по делу, сложились со времен Петра I.

После судебной реформы 1864 г. в связис принятием Устава гражданского судопро-изводства была существенно пересмотре-на концепция прокурорской деятельности.В результате судебные уставы значительноограничили сферу прокурорского надзорав гражданском процессе, а также изменилиметоды его осуществления. Главным итогомих стало то, что они обязали прокурора уча-

2 Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве идеятельности. Т. 1. Прокуратура на Западе и в России. М.,1889. С. 280.3 Там же. С. 289.

82

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ствовать в процессе лишь по некоторым ка-тегориям дел. В силу недостаточности пре-доставленных прокурору полномочий он немог активно способствовать вынесению су-дом законного и обоснованного решения,и, как следствие, заключение прокурора вбольшинстве случаев превратилось «в пу-стую формальность, тягостную для проку-роров, не нужную для суда и смешную в гла-зах публики»4. В 1905 г. русский судебныйдеятель Г.Л. Вербловский писал: «В такомвиде, в каком участие прокурора в граж-данском процессе проявляется в действи-тельности, оно совершенно бесполезно»5.В 1910 г. министром юстиции был внесенв Государственную думу законопроект, со-гласно которому предлагалось почти полноеупразднение участия прокурора в граждан-ском процессе. Однако полностью законо-дательная инициатива поддержана не былаи Законом от 9 мая 1911 г. «Об освобожде-нии чинов прокурорского надзора от дачизаключений по гражданским делам»6 дея-тельность прокуратуры в гражданском про-цессе была значительно ограничена. Такимобразом, можно говорить, что дискуссия повопросам ограничения или, наоборот, уси-ления роли прокурора в суде в истории раз-вития российской прокуратуры не являетсянововведением, характерным для современ-ного процессуального законодательства.

По мнению ученых, прокурорский надзорв период от реформ 1864 г. до Октябрьскойреволюции свелся практически к роли кон-сультанта суда по юридическим вопросам,при этом мнение прокурора часто не име-ло существенного значения7. Однако нельзяне признать тот факт, что именно благодаряреформам 1864 г. деятельность прокурора вгражданских судах подверглась изменениямпрогрессивного характера.

4 Васьковский Е.В. Недостатки Устава гражданского судо-производства // Журн. юрид. общества. СПб., 1895. Кн. 1.С. 29.5 Вербловский Г.Л. Движение русского гражданского про-цесса, изложенное на одном примере. СПб., 1905. С. 53.6 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб.: Изд-во. С.-Петерб. ун-та, 1993. С. 201.7 Аликов В.Р. Развитие законодательства об участии про-курора в гражданском процессе России XVIII – XX веков:дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 53.

Прокуратура в качестве «защитника за-кона» должна была помогать суду оставатьсябеспристрастным в тех делах, где одна из сто-рон отсутствует либо не может в силу своегоположения или состояния здоровья долж-ным образом защищать свои права. В от-личие от адвоката прокурор в гражданскомпроцессе должен был «защищать не пра-ва лиц или ведомств, а самую силу закона».Главным итогом принятия судебных уставов1864 г. стало то, что они обязали прокурораучаствовать в процессе по некоторым кате-гориям дел.

После событий Октябрьской революцииравноценной замены дореволюционнойпрокуратуры новой советской прокуратуройне было до 1922 г. По мнению В.В. Клочко-ва, новое руководство страны рассматрива-ло прокуратуру именно как рутинный угне-тательский орган, функции которого могливыполняться новым государственным ап-паратом и без нее8. Советская прокурату-ра была создана 28 мая 1922 г. с принятиемпостановления ВЦИК «Положение о про-курорском надзоре», согласно которому прокуратура учреждалась «в целях осущест-вления надзора за соблюдением законов и винтересах правильной постановки борьбы спреступностью...».

Затем в Гражданском процессуальном ко-дексе РСФСР 1923 г. было закреплено по-ложение об участии прокурора в советскомгражданском процессе. Эта норма впослед-ствии оказала влияние на дальнейшее раз-витие законодательства о судоустройстве ипрокуратуре, в частности относительно осу-ществления судебного надзора по граждан-ским делам. Более 40 лет, в течение которых действовал первый советский Гражданскийпроцессуальный кодекс 1923 г., нормы обучастии прокурора в гражданском процессене подвергались каким-либо серьезным из-менениям.

Социальные и экономические процессы,проходившие в стране в 50 – 60-е гг. XX в.,стали основой для разработки нового Граж-данского процессуального кодекса РСФСР,который был принят и введен в действие в

8 Клочков В.В. Создание и развитие российской прокурату-ры // Сов. прокуратура: очерки истории. М., 1993. С. 13, 14.

83

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


1964 г. С целью осуществления надзора за за-конностью в гражданском судопроизводстве прокурор наделялся правом участвовать при рассмотрении гражданских дел в судебных заседаниях и давать заключения по вопро-сам, возникающим во время судебного рас-смотрения, предъявлять иски и поддержи-вать их в суде, если этого требовала охрана государственных или общественных интере-сов или прав и законных интересов граждан; приносить протесты на незаконные и необо-снованные решения, определения и поста-новления судов; давать заключения по де-лам, рассматриваемым вышестоящим судом по жалобам и протестам. В период действия ГПК РСФСР 1964 г. прокурор в граждан-ском судопроизводстве обладал наибольшей широтой полномочий, позволяющих в пол-ной мере обеспечить цели деятельности ор-ганов прокуратуры по защите прав челове-ка, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Нормы принятого 14 ноября 2002 г. и вве-денного в действие Гражданского процессу-ального кодекса Российской Федерации по сравнению с прежним ГПК РСФСР 1964 г. в значительной степени изменили правовое положение прокурора и дали принципиаль-но новую трактовку института участия про-курора в гражданском судопроизводстве. Сами полномочия (возбуждение процесса, дача заключения, подача апелляционных, кассационных и надзорных представлений) за прокурором остались, однако при этом сфера их применения оказалась значительно суженной. В апреле 2009 г. были внесены из-менения в ГПК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ (в ред. Федерального закона от 05.04.2009 № 43-ФЗ) прокурор вправе обратиться в суд с за-явлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муници-пальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражда-нина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здо-ровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам об-ратиться в суд. Указанное ограничение не

распространяется на заявление прокурора,основанием для которого является обраще-ние к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, сво-бод и законных интересов в сфере трудо-вых (служебных) отношений и иных непо-средственно связанных с ними отношений;защиты семьи, материнства, отцовства идетства; социальной защиты, включая соци-альное обеспечение; обеспечения права нажилище в государственном и муниципаль-ном жилищных фондах; охраны здоровья,включая медицин скую помощь; обеспече-ния права на благопри ятную окружающуюсреду; образования.

Прежняя редакция ч. 1 ст. 45 ГПК РФнаделя ла прокурора правом обратиться всуд в защиту прав, свобод и законных инте-ресов гражданина лишь в случае, когда по-следний по состоянию здоровья, возрасту,недееспособности и другим уважительнымпричинам был лишен возмож ности само-стоятельно сделать это. При этом критерииотсутствия возможности самостоя тельногообращения гражданина в суд законом опре-делены не были.

Прокурор в процессе не является ни сто-роной, ни третьим лицом. Подавая заявле-ние в защиту трудовых прав конкретногограждани на, он действует «в целях осущест-вления возложенных на него полномочий».По своим полномочиям прокурор являетсяпредставите лем государства, осуществляю-щим надзор за исполнением законов. Од-нако в соответствии с ч. 2 ст. 45 ГПК РФ вдействующей редакции в случае отказа про-курора от заявления, поданного в защи-ту законных инте ресов другого лица, рас-смотрение дела по суще ству продолжается,если это лицо или его закон ный представи-тель не заявит об отказе от иска. При отказеистца от иска суд прекращает произ водствопо делу, если это не противоречит зако ну или не нарушает права и законные интере-сы других лиц.

Такое положение прокурора в граждан-ском процессе объясняется в научной лите-ратуре повышением роли суда в защите прави свобод граждан, а также ограничениемвмешательства в сферу частноправовых от-ношений государства, представителем ко-

84

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


торого является прокурор9. Более того, рядавторов указывают на то, что право проку-рора предъявлять любой иск к любому фи-зическому и юридическому лицу противоре-чит принципу процессуального равнопра-вия сторон10. Подобная позиция являетсянесколько категоричной, поскольку если ис-ходить из принципа диспозитивности, яв-ляющегося основополагающим принципомсовременного гражданского процессуально-го законодательства, то участие прокурора вгражданском процессе, скорее, является ис-ключением из данного принципа. Законо-дательство построено с целью защиты прав,свобод и законных интересов отдельных лиц,которые по объективно существующим, ува-жительным причинам не в состоянии само-стоятельно защищать свои права.

По нашему мнению, обращение прокуро-ра в суд нельзя рассматривать как нарушениепринципа состязательности и равноправиясторон. В условиях имущественного рас-слоения общества, низкого уровня правовойкультуры и доходов значительной части на-селения Российской Федерации, дорогосто-ящих услуг квалифицированных юристовзначительное число граждан не могут само-стоятельно отстаивать в суде свои права иинтересы, поэтому многие и обращаются впрокуратуру за помощью. Правозащитнаяфункция, реализуемая органами прокурату-ры Российской Федерации, является однойиз гарантий реализации конституционногоправа граждан на защиту.

Необходимо понимать, что обращениев суд есть результат деятельности прокуро-ра при осуществлении надзора в различных сферах правоотношений, которое в своюочередь необходимо рассматривать как за-вершающий этап прокурорско-надзорнойдеятельности в целях защиты прав граждан,интересов общества и государства, а так-же как восстановление законности. Цели изадачи прокурора в гражданском процессесформулированы в ст. 1 и гл. 2 Федерально-го закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О проку-ратуре Российской Федерации», а также в9 Шакирьянов Р.В. Участие прокурора в рассмотрении спо-ров в суде // Законность. 2004. № 11. С. 21.10 Жуйков В.М. Принцип диспозитивности в гражданскомсудопроизводстве // Рос. юстиция. 2003. № 7. С. 2 – 6.

ст. 2, 4, 45 ГПК РФ. Как и у суда, конечныецели участия прокурора в деле полностьюсовпадают с конечными целями судопроиз-водства.

Касаясь арбитражного процесса, следуетотметить, что до принятия АПК РФ 2002 г.прокурор имел возможность обращения варбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов. При этом ука-занное право не было ограничено какими-либо условиями. В качестве недостатковпредусмотренной АПК РФ 1995 г. конструк-ции участия прокурора в арбитражном про-цессе указывались: конфликт частного ипубличного интересов в делах с участиемпрокурора, недопустимость вмешательствав частноправовые отношения, не связанныес защитой публичных интересов; несораз-мерное превосходство численности проку-рорского корпуса относительно судейского11.Как следствие, в АПК РФ 2002 г. полномочияпрокурора в арбитражном процессе значи-тельно изменились. Законодатель предусмо-трел исчерпывающий перечень основанийобращения прокурора в арбитражный суд взащиту публичных интересов.

Полномочия по участию в арбитражномпроцессе прокуроры реализуют посредствомпредъявления в арбитражный суд исков (за-явлений), указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ.

Прокурор вправе обратиться в арбитраж-ный суд:

с заявлениями об оспаривании норматив-ных правовых актов, ненормативных право-вых актов органов государственной властиРоссийской Федерации, органов государ-ственной власти субъектов Российской Фе-дерации, органов местного самоуправления,затрагивающих права и законные интересыорганизаций и граждан в сфере предприни-мательской и иной экономической деятель-ности;

с иском о признании недействительны-ми сделок, совершенных органами государ-ственной власти Российской Федерации,органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации, органами местногосамоуправления, государственными и муни-11 Приходько И.А., Папация М.Ш. Арбитражный процессв современной России: актуальные проблемы. М., 2002.С. 169 – 171.

85

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капита-ле (фонде) которых есть доля участия Рос-сийской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муни-ципальных образований;

с иском о применении последствий не-действительности ничтожной сделки, совер-шенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государ-ственной власти субъектов Российской Фе-дерации, органами местного самоуправле-ния, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государствен-ными учреждениями, а также юридически-ми лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Фе-дерации, доля участия субъектов Россий-ской Федерации, доля участия муниципаль-ных образований.

Прокурор, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца. Отказ прокурора от предъявленного иска не лишает истца права требовать рассмотре-ния дела по существу, если истец участвует в деле.

В ст. 52 АПК РФ предусмотрены две фор-мы участия прокурора в арбитражном про-цессе. Во-первых, возбуждение дела по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В этом случае прокурор занимает процессуальное положение истца, защища-ющего публично-правовые интересы. Во-вторых, что является новым, согласно ч. 5 ст. 52 АПК РФ по делам, указанным в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспе-чения законности.

Выполнение задач, возложенных законом на прокурора, направлено, в конечном сче-те, на достижение судебной защиты действи-тельно нарушенных прав и охраняемых за-коном интересов субъектов процесса, охрану государственных и общественных интере-сов, укрепление законности и правопорядка, предупреждение правонарушений, форми-

рование уважительного отношения к праву и суду. При этом интерес прокурора в про-цессе не является материально-правовым,а заключается в обеспечении исполнениянорм действующего законодательства. Кон-кретные частные задачи прокурора в про-цессе служат средством достижения болееобщей задачи – оказания содействия суду вправильном и своевременном рассмотрениидела, что соответствует понятию законностипри осуществлении правосудия.

В связи с этим представляется справедли-вым мнение Г.А. Жилина о том, что процес-суальной функцией прокурора в граждан-ском процессе и будет функция содействиясуду в обеспечении законности при осущест-влении правосудия12.

Современные взаимоотношения суда иорганов прокуратуры при реализации задачи целей правосудия, на наш взгляд, целесо-образно рассматривать как профессиональ-ное взаимодействие в целях обеспеченияобъективного рассмотрения гражданских дел и вынесения законного и обоснованногорешения. Иными словами – сотрудничествои взаимный профессиональный контроль сцелью повышения уровня законности и эф-фективности правоохранительной деятель-ности13.

Такое взаимоотношение прокуратуры исуда должно не только способствовать уси-лению судебной власти и уважительному от-ношению к ее независимости, но и созда-вать условия для активной роли прокурора вгражданском судопроизводстве.


1. Аликов В.Р. Развитие законодательстваоб участии прокурора в гражданском про-цессе России XVIII – XX веков: дис. … канд.юрид. наук. М., 2001.

2. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор:учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006.

12 Жилин Г.А. Субъекты целевых установок гражданскогосудопроизводства и их процессуальные функции // Журн.рос. права. 2000. № 1. С. 17 – 26.13 Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 355.

86

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


3. Васьковский Е.В. Недостатки Уставагражданского судопроизводства // Журн.юрид. общества. СПб., 1895. Кн. 1.

4. Вербловский Г.Л. Движение русско-го гражданского процесса, изложенное наодном примере. СПб., 1905.

5. Жилин Г.А. Субъекты целевых устано-вок гражданского судопроизводства и их процессуальные функции // Журн. рос. пра-ва. 2000. № 1.

6. Жуйков В.М. Принцип диспозитивно-сти в гражданском судопроизводстве // Рос.юстиция. 2003. № 7.

7. Казанцев С.М. История царской прокура-туры. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1993.

8. Ключков В.В. Создание и развитие рос-сийской прокуратуры // Сов. прокуратура:очерки истории. М., 1993.

9. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор вего устройстве и деятельности. Т. 1. Проку-ратура на Западе и в России. М., 1989.

10. Соловьев С.М. История России с древ-нейших времен. Т. 18. Кн. 9. М., 1993.

11. Приходько И.А., Папация М.Ш. Арби-тражный процесс в современной России:актуальные проблемы. М., 2002.

12. Шакирьянов Р.В. Участие прокурора врассмотрении споров в суде // Законность.2004. № 11.

Анатолий АлександровичЖИДКИХ

кандидат юридических наук, доцент,старший советник юстиции

Участие российской прокуратуры в формировании правовых основ

жизнедеятельности общества и государства

Начавшиеся два десятилетия на-зад в нашей стране преобразова-ния имеют целью создание наряду

с социально ориентированной рыночнойэкономикой и гражданским обществомправового государства, в котором главнымрегулятором общественных отношений яв-ляется право. При этом основным сред-ством формирования правового фундамен-та жизни общества и государства призванослужить правотворчество.

Реализация названной функции услож-няется в условиях федеративного устрой-ства государства и наличия в нем местногосамоуправления, предполагающих децен-трализацию правового регулирования.В связи со сказанным особое значение при-обретает обеспечение в ней законности.

В то же время экономическое, социаль-ное и политическое развитие страны невоз-можно без качественной правотворческойдеятельности, в первую очередь органов пу-бличной власти.

К сожалению, отсутствие четкой право-творческой политики – это причина много-численных пробелов и противоречий оте-чественного законодательства.

Одним из участников правотворческогопроцесса является прокуратура. В соответ-ствии с Федеральным законом от 17.01.1992№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Фе-дерации» (далее – Закон о прокуратуре)целями этой деятельности названы обе-спечение верховенства закона, единства иукрепления законности, защита прав и сво-бод человека и гражданина, а также охра-

87

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


няемых законом интересов общества и го-сударства.

Указанная деятельность прокуратуры ре-гламентирована также рядом организацион-но-распорядительных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, Положением об организации правотворче-ской деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденным при-казом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.09.2007 № 144, определены основные направления правотворческой де-ятельности прокуроров: инициативная под-готовка проектов нормативных правовых актов, участие в разработке таких проектов другими органами государственной власти и органами местного самоуправления, состав-ление правовых заключений по ним и уча-стие в их обсуждении в органах представи-тельной и исполнительной власти.

В сфере правотворчества прокурорами выполняется большая работа. Например, лишь в первой половине 2011 г. по посту-пившим в органы прокуратуры проектам нормативных правовых актов подготовле-но свыше 21,3 тыс. заключений (что на 15% больше, чем за аналогичный период про-шлого года), прокуроры приняли участие в 4,3 тыс. заседаний органов государственной власти, органов местного самоуправления, их комитетов, комиссий и рабочих групп.

Напомним, что участие в формировании непротиворечивых правовых основ обще-ственной и государственной деятельно-сти традиционно для отечественной про-куратуры. Так, еще в петровскую эпоху на генерал-прокурора и обер-прокуроров воз-лагались выявление нарушающих пред-писания императора правовых актов цен-тральных государственных учреждений и предъявление требования изменить или от-менить их, а при неподчинении – принесе-ние письменного протеста и приостановле-ние действия подобных актов. Елизавета I указом от 12 декабря 1741 г. подтвердила обязанность прокуроров надзирать за со-ответствием установлениям верховной вла-сти правовых актов иных государственных структур, в том числе территориальных.

Показательно, что даже в пореформен-ный период XIX в. указанная функция про-

должала осуществляться губернскими про-курорами.

В советское время ст. 9 Положения о про-курорском надзоре в СССР, утвержденногоУказом Президиума Верховного Совета СССРот 24.05.1955, предусматривалось внесениеГенеральным прокурором СССР представ-лений по вопросам, подлежащим разреше-нию в законодательном порядке, Президиуму Верховного Совета СССР. Законом СССР от30.11.1979 «О прокуратуре СССР» в переченьее функций было включено совершенствова-ние законодательства (ст. 2), в том числе пу-тем использования Генеральным прокуроромСССР права законодательной инициативы,которым он наделялся Конституцией СССР(ст. 114). Аналогичным правомочием облада-ли прокуроры союзных и автономных респу-блик в соответствующих верховных сове тах.Предоставление прокурорам такого пра-ва вытекало из осуществления ими высшегонадзора за точным, единообразным и неук-лонным исполнением законов. И во многомблагодаря их участию в правотворчестве под-держивались целостность и непротиворечи-вость советского права.

Важным этапом участия прокуроров вреализации правотворческой функции го-сударства стало принятие Закона о проку-ратуре (в ред. от 17.11.1995), в соответствии скоторым к ее функциям отнесено внесениев законодательные органы и органы, обла-дающие правом законодательной инициа-тивы, соответствующего и нижестоящегоуровней предложений об изменении, о до-полнении, об отмене или о принятии зако-нов и иных нормативных правовых актов(ст. 9).

Необходимо отметить, что в государствах с развитой системой законодательства как англосаксонской, так и романо-германскойсемей права прокуроры не участвуют в рас-сматриваемой деятельности. Вместе с тем встранах на территории бывшего Советско-го Союза в той или иной мере предусма-тривается участие органов прокуратуры вправотворчестве. Например, прокуроры на-делены правом внесения предложений осовершенствовании нормативных право-вых актов субъектам правотворчества зако-нами о прокуратуре республик Казахстан

88

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


(п. 7 ст. 12), Таджикистан (ст. 11), Турк-менистан (п. 6 ч. 3 ст. 12), Узбекистан (п. 9ст. 4) и Кыргызской Республики (п. 5 ч. 2ст. 8).

Возложение на российских прокуроровобязанности участия в правовом регулиро-вании общественных отношений во многомобусловлено несовершенством отечествен-ного законодательства переходного периодаи исключительной потребностью в обеспе-чении законности.

Следует подчеркнуть, что осуществле-ние прокуратурой указанной функции принестабильности российского законода-тельства и на начальном этапе построенияправового государства объективно перерас-тает в решение более широкой общегосудар-ственной задачи обеспечения соответствияправового регулирования потребностямразвития общественных отношений.

Отметим при этом, что органы прокура-туры, выявляя необходимость нормативно-правового обеспечения реализации прав,свобод и интересов граждан, а также пре-пятствующие их осуществлению пробелыи коллизии права, используют предостав-ленные законом возможности для воспол-нения и упорядочения правового регулиро-вания на основе Конституции РоссийскойФедерации и законов, чем выполняют своеправозащитное назначение.

Органы государственного контроля (над-зора) и муниципального контроля, как правило, выявляют изъяны лишь в опре-деленных отраслях законодательства. Про-куратура, будучи многофункциональныморганом государства, в силу своих полно-мочий по надзору за исполнением законовпрактически во всех сферах общественных отношений лучше других государственных структур способна выявлять потребность вих правовой регламентации.

Наряду с этим региональные и муници-пальные субъекты правотворчества неред-ко проявляют бездействие в принятии не-обходимых нормативных правовых актов, втом числе во исполнение федерального за-конодательства. Между тем 76 прокуроровсубъектов Российской Федерации обладаютправом законодательной инициативы в за-конодательных (представительных) органах

государственной власти субъектов Россий-ской Федерации и активно его применяют.Например, только в первой половине 2011 г.прокурорами субъектов Российской Федера-ции с использованием указанного правомо-чия подготовлено 184 проекта нормативных правовых актов. Имеется также немало ре-гионов, в которых все прокуроры городов ирайонов наделены уставами муниципальных образований правом нормотворческой ини-циативы. Прокурорами городов и районовза тот же период с применением названно-го полномочия подготовлено почти 6,2 тыс.проектов нормативных правовых актов. Од-новременно прокуроры, не наделенные упо-мянутым правом, регулярно вносят предло-жения о разработке правовых актов в органыпредставительной и исполнительной власти.Так, за 6 месяцев 2011 г. прокурорами субъ-ектов Российской Федерации направлено166 предложений о подготовке нормативных правовых актов, которые включены в планызаконопроектной (нормопроектной) рабо-ты, а прокурорами городов и районов – око-ло 2,7 тыс. названных предложений.

Необходимо указать, что прокуратураучаствует в правовом регулировании об-щественных отношений на федеральном,региональном и муниципальном уровнях.Рассматриваемая деятельность прокуроровособенно важна для правотворчества орга-нов местного самоуправления, в которомпо объективным и субъективным причинамдопускается наибольшее количество пробе-лов и коллизий.

Тем самым участие прокуратуры служиткомпенсирующим фактором правотворче-ства органов власти субъектов РоссийскойФедерации и муниципальных образований.

Нужно сказать и о предупредительномхарактере анализируемой деятельностипрокуратуры. Прокуроры, инициативноразрабатывая проекты нормативных пра-вовых актов, в первую очередь направлен-ных на защиту прав граждан и исполнениезаконов, участвуя в их подготовке инымигосударственными органами и органамиместного самоуправления, на нормопро-ектной стадии исключают необходимостьустранения недостатков в уже принятых нормативно-правовых установлениях.

89

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Не менее важно, что прокуратура слу-жит одним из гарантов обеспечения закон-ности в правотворческом процессе. В поле зрения прокуроров находится соблюдение требований законов о принятии норма-тивных правовых актов уполномоченными субъектами в определенной форме соглас-но установленным процедурам. Несоблю-дение этих условий влечет применение мер прокурорского реагирования и обращение прокуроров в суд с целью последующего ис-ключения правовых актов из системы зако-нодательства.

В силу указанных обстоятельств участие прокуроров в формировании беспробель-ных и согласованных правовых основ жиз-недеятельности российского общества и государства объективно необходимо. Для прокуратуры такая деятельность приобре-тает при нынешнем уровне правового раз-вития нашей страны значение приоритет-ного направления.

Следует обратить внимание и на то, что эффективное участие прокуратуры в пра-вовом регулировании общественных отно-шений невозможно без интегрированной реализации ее функций.

Так, Законом о прокуратуре предусмо-трено сотрудничество с соответствующими органами иностранных государств и между-народными организациями (ст. 2) в сфере уголовного судопроизводства и по широко-му кругу иных вопросов, представляющих взаимный интерес. К основным видам этой деятельности отнесены участие Генераль-ной прокуратуры Российской Федерации в пределах своей компетенции в разработ-ке международных договоров Российской Федерации, что является весомым вкладом в формирование правовых основ между-народной деятельности Российского госу-дарства. Одновременно разрабатываются и заключаются ведомственные соглашения о правовой помощи и совместной борьбе с преступностью.

Важным источником сведений о состоя-нии правового регулирования служат обра-щения в органы прокуратуры граждан, в том числе их предложения о совершенствова-нии законов и иных нормативных правовых актов. Например, в первой половине 2011 г.

прокурорам поступило свыше 1,7 млн об-ращений, что на 6,8% больше, чем за ана-логичный период прошлого года. Из них разрешено почти 985 тыс. заявлений, пред-ложений и жалоб. Органами прокуратурыпринято более 463 тыс. граждан, в том числеоколо 161 тыс. лично прокурорами и их за-местителями. При этом многие обращениясвязаны с несовершенством действующегозаконодательства. Тем самым получаемыеорганами прокуратуры жалобы, заявленияи предложения позволяют устанавливатьпотребность в правовой регламентацииразличных сфер общественных отношений,выявлять пробелы и противоречия право-вого механизма реализации прав граждан ислужат побудительным мотивом подготов-ки проектов, изменения и дополнения дей-ствующих нормативных правовых актов.

Активность обращения граждан в орга-ны прокуратуры с предложениями по со-вершенствованию правовой регламентацииразличных областей жизнедеятельностимогла бы быть значительно выше, если пре-одолеть их правовой нигилизм, во многомобусловленный невысоким уровнем право-вых знаний и порой непониманием действу-ющего законодательства. На устранениеуказанного недостатка индивидуальногои коллективного правосознания направ-лен приказ Генерального прокурора Рос-сийской Федерации от 10.09.2008 № 182«Об организации работы по взаимодей-ствию с общественностью, разъяснениюзаконодательства и правовому просвеще-нию», в соответствии с которым важной за-дачей является формирование готовностиграждан следовать закону и видеть в этомсвой непосредственный интерес, что требу-ет максимального использования имеюще-гося потенциала прокуратуры.

Весьма значимым каналом поступлениясведений о несовершенстве правового ре-гулирования являются средства массовойинформации. Поэтому приказом Генераль-ного прокурора Российской Федерации от23.10.2009 № 341 «О взаимодействии органовпрокуратуры со средствами массовой ин-формации» на управление взаимодействиясо средствами массовой информации Гене-ральной прокуратуры Российской Федера-

90

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ции, прокуроров субъектов Российской Фе-дерации и приравненных к ним прокуроровспециализированных прокуратур возложенаобязанность ежедневно осуществлять мони-торинг сообщений в указанных источниках,в том числе об изъянах правовой регламен-тации общественных отношений.

В последние годы мониторинг становит-ся действенным средством отслеживаниясостояния правовых основ жизни обществаи государства. В связи с этим издан приказГенерального прокурора Российской Феде-рации от 23.06.2011 № 180 «Об организацииисполнения Указа Президента РоссийскойФедерации «О мониторинге правоприме-нения в Российской Федерации», которымпредусмотрена подготовка прокурорамипредложений о необходимости принятия(издания), изменения, признания утратив-шими силу (отмены) законодательных ииных нормативных правовых актов Россий-ской Федерации и мерах по их совершен-ствованию.

В ситуации повышенной потребности вформировании системы позитивного правасогласно Конституции Российской Федера-ции и законам, в первую очередь федераль-ным, исключительное значение имеет но-вая роль в качестве инструментов созданияправового порядка традиционных для про-куроров функций надзора и участия в рас-смотрении дел судами. Представляется, чтопостроение системы права может считать-ся успешным, если из нее своевременно ис-ключаются правовые положения, противоре-чащие нормам более высокой юридическойсилы. При этом несогласованная правоваярегламентация создает аномию (отсутствиезакона), препятствует правоприменению иосуществлению гражданами своих законных интересов. В то же время внесение актов про-курорского реагирования и обращение про-куроров в случаях их игнорирования в судс заявлением об оспаривании незаконных правовых актов по большей части позволя-ют исключить такие предписания из системызаконодательства. К этому добавим, что про-куроры обеспечивают соответствие прини-маемых нормативных правовых актов Кон-ституции Российской Федерации и законампутем участия в рассмотрении дел о призна-

нии незаконных правовых актов недейству-ющими (не подлежащими применению) ор-ганами конституционной юстиции, судамиобщей юрисдикции в порядке гражданскогосудопроизводства и арбитражными судами.

Следует обратить внимание на необходи-мость целенаправленного взаимодействияфункции участия в правотворческой деятель-ности и иных видов деятельности прокура-туры в процессе формирования правовых основ общества и государства. Осуществле-ние прокурорского надзора, в том числе заисполнением законов органами предвари-тельного расследования, уголовное пресле-дование, участие в рассмотрении судами дел,включая уголовные, в заседаниях органовпредставительной и исполнительной властивсех уровней, проведение правового монито-ринга, рассмотрение и разрешение обраще-ний граждан и организаций, международно-правовое сотрудничество предоставляютобширные и разносторонние сведения о по-требности в правовой регламентации обще-ственных отношений, пробелах и коллизиях права, препятствующих реализации граж-данами прав и свобод и исполнению зако-нов. Обобщение и анализ такой информа-ции становятся импульсом самостоятельнойподготовки и побуждения субъектов право-творчества к разработке необходимых зако-нодательных и подзаконных правовых актов.Со своей стороны принятие качественных нормативно-правовых установлений обеспе-чивает формирование надежной правовойосновы надзорной и иной функциональнойдеятельности органов прокуратуры.

Целесообразно также иметь в виду тес-ную связь собственно нормопроектного иорганизационного элементов правотворче-ской функции прокуратуры. Так, участие вправотворчестве включает внесение пред-ложений в планы нормопроектной работы,подготовку текстов и составление заключе-ний по поступающим к прокурорам проек-там нормативных правовых актов. Органи-зационное обеспечение этой деятельностипредполагает создание рабочих групп, сборнеобходимых материалов, привлечение раз-личных специалистов. В связи с этим, на-пример, приказом Генерального прокурораРоссийской Федерации от 17.09.2007 № 144

91

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


«О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительны-ми) и исполнительными органами государ-ственной власти и органами местного са-моуправления» на прокуроров субъектов Российской Федерации возложено созда-ние необходимых условий для деятельности старших помощников по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государствен-ной власти субъектов Российской Федера-ции, органами местного самоуправления. Наряду с этим приказами Генерального про-курора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского над-зора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъ-ектов Российской Федерации и местного са-моуправления» (в редакции приказа Гене-рального прокурора Российской Федерации от 23.12.2009 № 395) и от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокуро-рам предписано при обнаружении пробелов и противоречий в законодательстве вносить субъектам правотворчества предложения об изменении, дополнении, отмене или при-нятии нормативных правовых актов, состав-

лять по их проектам правовые заключения,участвовать в работе комитетов, комиссий ирабочих групп представительных и исполни-тельных органов публичной власти, связан-ных с принятием таких документов.

Столь же важно системное развитие вза-имосвязанных видов деятельности прокура-туры, осуществляемых в правотворческомпроцессе: информационно-аналитической,предполагающей проведение правового мо-ниторинга и использование имеющих пра-вотворческое значение обращений граж-дан и организаций, правоподготовительной,включающей подготовку законодательных иподзаконных правовых актов и участие Гене-ральной прокуратуры Российской Федера-ции в разработке международных договоров,подготовку соглашений о сотрудничестве скомпетентными зарубежными структура-ми, а также правокоррекционной, предна-значенной для устранения из системы праванорм, противоречащих Конституции Рос-сийской Федерации и законам.

В заключение представляется, что актив-ное участие органов прокуратуры в обеспе-чении соответствия правового регулирова-ния потребностям развития общественных отношений является необходимым факто-ром создания качественных правовых основжизни российского общества и государства.

Валерий ПетровичРЯБЦЕВ


Прокуратура в системе координации правоохранительной деятельности

по борьбе с преступностью

Необходимость координации право-охранительной деятельности по борьбе с преступностью и ее осу-

ществления органами прокуратуры с раз-личной остротой и интенсивностью про-являлась в процессе развития российской государственности.

На основе анализа обширного массиваархивных документов в специальной лите-ратуре делается вывод, что деятельность до-реформенных царских органов уголовнойюстиции: прокуратуры, полиции и судов –объективно нуждалась хотя бы в минималь-ной согласованности и координированно-

92

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


сти. «При отсутствии специального закона,а также соответствующих указаний в иных законах из всех названных выше органовлишь органы прокуратуры наиболее подхо-дили к выполнению этой функции, а поэто-му и пытались реально осуществлять ее напрактике»1.

После судебной реформы 1864 г. дея-тельность прокуратуры была ограниченапреимущественно функцией поддержаниягосударственного обвинения в судах по уго-ловным делам. При этом уже в нормативномпорядке устанавливались отдельные пол-номочия прокуроров, которые можно рас-сматривать как зарождение координации.Согласно «Обличительным правилам» (от11 октября 1865 г.) губернский прокурор на-делялся полномочием передавать дознаниесудебным следователям, если считал пре-кращение дела полицией необоснованным.С появлением нового института судебных следователей, созданием судебных палат (поодной на несколько губерний) и действиемпрокуроров при каждой из них, развитиемполицейских структур, действием в борь-бе с преступностью жандармского корпусаусиливалась необходимость в их взаимодей-ствии. В значительной мере эта потребностьобеспечивалась действиями прокуроров.

Немаловажно отметить, что полиция исудебные следователи направляли прокуро-ру сведения обо всех совершенных престу-плениях на соответствующей территории,а прокуроры направляли им указания и на-ставления – и не только по конкретным уго-ловным делам.

После Октябрьской революции 1917 г.в соответствии с марксистской доктринойо сломе прежнего государственного аппа-рата суды, полиция, прокуратура и другиеструктуры были упразднены. Однако в силу объективных потребностей их функциивозлагались на вновь созданные структу-ры – милицию, революционные трибуналы,Советы народных депутатов.

При воссоздании прокуратуры в 1922 г. нановой политико-правовой основе в Поло-жении о прокурорском надзоре, принятом1 Зиннуров Р.Н. Координационная деятельность россий-ской прокуратуры. Тенденции и закономерности / отв. ред.В.П. Рябцев. Уфа: Гилем, 2002. С. 83, 84.

на 3-й сессии ВЦИК РСФСР четвертого со-зыва, говорилось, что прокуратура создается«в интересах правильной постановки борь-бы с преступностью»2.

Народным комиссариатом юстицииРСФСР 29 июня 1922 г. была издана Вре-менная инструкция губернским прокурорамоб общих задачах, возлагаемых на прокуро-ра. В Инструкции указывалось, что проку-рор губернии «созывает периодически сове-щания по борьбе с преступностью в составепредседателя – прокурора и членов совеща-ния: предсовнарсуда, председателя револю-ционного трибунала, заведующего РКИ иначальника губернского ОГПУ с целью объ-единения усилий всех означенных органов вборьбе с преступностью, выработки необхо-димых мероприятий в этой области и обсуж-дения вопросов о правильной деятельностиисправительно-трудовых учреждений, уго-ловного розыска и милиции»3.

Полномочия государственной прокурату-ры «по общему наблюдению и согласованиюдеятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью, были в общем виде опре-делены в ст. 59 Положения о судоустройствеРСФСР, принятого 3-й сессией двенадцато-го созыва ВЦИК 19 ноября 1926 г.4

Этим актом прокуратура была впервыенаделена определенными в нормативномпорядке координационными полномочия-ми. Однако к середине 30-х гг. в условиях ре-прессий и возрастания роли органов внесу-дебной расправы такие координационныеформы, как межведомственные совещания,обмен информацией, подготовка совмест-ных циркуляров и некоторые иные, пере-стали использоваться. В последовавших ак-тах – постановлении ВЦИК и СНК СССРот 17.12.1933 «Об утверждении Положения опрокуратуре Союза ССР»5 и в Положении опрокурорском надзоре в СССР, утвержден-ном Указом Президиума Верховного СоветаСССР от 24.05.19556, нормы о координаци-

2 СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.3 Еженедельник сов. юстиции. 1922. № 28. С. 14 – 16.4 СУ РСФСР. 1926. № 85. Ст. 624.5 СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-б.6 Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

93

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


онной деятельности прокуратуры отсутство-вали.

Возрождение координационных отноше-ний в правоохранительной системе отме-чается в 60-х гг., в период «оттепели», а их осуществление происходило в соответствии с организационно-распорядительными ак-тами Генерального прокурора СССР, при-нимаемыми во исполнение постановлений «директивных органов» – ЦК КПСС и Со-вета Министров СССР. Были распростра-нены совместные обращения руководителей правоохранительных структур в партийные органы и государственные учреждения, ко-торыми издавались соответствующие поста-новления и указы.

Постановлением ЦК КПСС от 25.01.1972 по результатам проверки в Брянской обла-сти выполнения постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.06.1966 «О мерах по усилению борьбы с преступно-стью» правоохранительным органам пред-ложено «создать единый фронт по борьбе с преступностью и иными правонарушения-ми». Руководство совместными действиями было возложено на прокуратуру. Постепен-но складывались основные формы и методы координации.

Законодательное закрепление координа-ционная функция прокуратуры получила в Законе СССР «О прокуратуре СССР» (при-нят Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г.). В ст. 3 этого Закона, определяю-щей основные направления, а по существу функции прокуратуры, указывалось: про-куратура осуществляет координацию дея-тельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными право-нарушениями.

В связи с отсутствием в Законе более де-тальной регламентации в регионах стали приниматься положения о координации, в которых, хотя и вразнобой, закреплялись наработанные практикой формы и методы координации. Основной формой коорди-нации были координационные совещания руководителей правоохранительных орга-нов соответствующих уровней. На этих со-вещаниях обсуждались итоги согласованной деятельности по борьбе с преступностью за определенные периоды; оценивались тен-

денции развития преступности; согласовы-вались планы совместных мероприятий поборьбе с преступностью; распространялсяположительный опыт; заслушивались сооб-щения руководителей отдельных правоохра-нительных органов о выполнении возложен-ных на них задач. На места направлялисьсовместные информационные письма, ме-тодические рекомендации. Разрабатывалисьсистема и методика единого учета и отчет-ности о преступности, раскрытии и рассле-довании преступлений. При необходимостисоздавались межведомственные комиссии,оперативно-следственные группы.

После распада Союза ССР в России соз-дана единая система органов прокуратуры.Однако в Федеральном законе от 17.01.1992№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Феде-рации» функция координации не была преду-смотрена.

Последующая практика деятельности поукреплению законности и правопорядкакак непременное условие успешности осу-ществления социальных и экономических преобразований вызвала необходимостьсущественного развития нормативной ре-гламентации организации и деятельно-сти органов прокуратуры в соответствии сост. 129 Конституции Российской Федерации(1993 г.). Федеральным законом от 17.11.1995№ 168-ФЗ в Закон о прокуратуре РоссийскойФедерации 1992 г. были внесены существен-ные изменения и дополнения. В ст. 1 Законао прокуратуре Российской Федерации былапредусмотрена в числе других функция коор-динации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В Законвведена посвященная координации специ-альная ст. 8, в которой определены основныеучастники координационной деятельностии некоторые полномочия прокуроров по ееосуществлению. В соответствии со ст. 8 дан-ного Закона подготовлено и утверждено Ука-зом Президента Российской Федерации от18.04.1996 № 567 Положение о координациидеятельности правоохранительных органовпо борьбе с преступностью. Это Положение,несмотря на некоторое несовершенство (на-пример, отсутствие правовых критериев от-несения государственных органов к числу правоохранительных, деятельность которых

94

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


координируется прокуратурой в сфере борь-бы с преступностью), сыграло позитивнуюроль в консолидации усилий правоохрани-тельных органов по борьбе с преступностьюв сложный и ответственный период разви-тия страны.

Оптимизация функции координации дея-тельности правоохранительных и других го-сударственных органов представляется не-обходимой в силу высокой актуальностиконсолидации их усилий по борьбе с наибо-лее опасными формами посягательств на за-щищаемые законом интересы.

Актуальность проблемы обусловленасложностью криминогенной ситуации встране, несовершенством правовой регла-ментации и динамичным развитием орга-низационных отношений в системе органоввласти. Несмотря на проделанную право-охранительными органами работу по укре-плению законности и правопорядка, корен-ного перелома в борьбе с преступностью непроизошло. Это становится особенно замет-ным в условиях нарастания организованнойпреступности и коррупции, криминализа-ции экономики7.

Практика борьбы с организованной пре-ступностью показывает, что наиболее эф-фективные результаты достигаются при ком-плексном использовании оперативных сил исредств совокупности правоохранительных органов8. Координацию деятельности право-охранительных органов по борьбе с преступ-ностью осуществляют Генеральный проку-рор Российской Федерации, который входитв состав Совета Безопасности РоссийскойФедерации, и подчиненные ему прокуроры(ст. 8 Федерального закона «О прокуратуреРоссийской Федерации»).

Функция координации деятельности пра-воохранительных органов реализуется вдвух основных направлениях: первое связа-но с устранением внутренних угроз нацио-нальным интересам России; второе – осу-ществляется на международном уровне и,

7 См.: Рябцев В.П., Капитонова Ю.В. Координация деятель-ности правоохранительных органов по борьбе с преступ-ностью в федеральных округах // Законность. 2001. № 10.С. 17.8 См.: Криминология: учебник / под ред. В.Н. Кудрявцева,В.Е. Эминова. М., 1999. С. 413.

соответственно, имеет целью устранение,противодействие либо нейтрализацию внеш-них угроз, а также согласованность деятель-ности по различным вопросам на террито-рии, например, совокупности ряда или всех стран СНГ.

Внутригосударственный аспект реализа-ции функции координации тесно сочетает-ся с функцией уголовного преследования,поскольку относится к сфере борьбы с пре-ступными проявлениями. Обеспечивая со-гласованность усилий правоохранительных органов по выявлению, раскрытию, пресе-чению и предупреждению преступлений,прокуратура в данной ситуации выступаеторганизатором и гарантом законности уго-ловного преследования, своего рода лиде-ром органов, осуществляющих правовуюохрану государства, его граждан, бизнес-структур, других субъектов от преступных посягательств. Фактическое лидерство про-куратуры обеспечивается не только уста-новленной законом ее ролью координато-ра в сфере борьбы с преступностью, но иосуществлением ею функции надзора зазаконностью действий и актов правоохра-нительных органов, обеспечивающей ейинформационные возможности для приме-нения средств прокурорского реагированияв случаях неисполнения или ненадлежаще-го исполнения требований законов любымправоприменителем.

Тенденции и закономерности развитиякоординационной функции прокуратурырассматриваются уже длительное время9.При этом нами уже обосновывался вывод оналичии тенденции дифференциации коор-динаторов по направлениям, сферам право-вых отношений и актуализации стратегиче-ской задачи прокуратуры как «координаторакоординаторов» в сфере борьбы с преступ-ностью10.

9 См.: Бессарабов В.Г. и др. Координация деятельностиправоохранительных органов по борьбе с преступностью.М., 2001; Зиннуров Р.Н. Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности пра-воохранительных органов по борьбе с преступностью (тен-денции и закономерности): автореф. дис. ... д-ра юрид.наук. Уфа, 2003. С. 10 – 15; Кобзарев Ф.М. Координация де-ятельности правоохранительных органов. М., 2004.10 См.: Рябцев В.П. Концептуальные аспекты развития ко-ординации правоохранительной деятельности // Вестн.

95

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Вместе с тем координация, осуществляе-мая прокуратурой в сфере борьбы с престу-плениями, посягающими на интересы на-циональной безопасности, характеризуется несомненными особенностями. Определя-ющее значение здесь имеет объект преступ-ных посягательств. Представляя собой охра-няемые законом жизненно важные интересы личности, общества, государства, объект пре-ступления олицетворяет высшие социальные ценности. Это дает основания считать дей-ствия прокуратуры по обеспечению согласо-ванных усилий правоохранительной системы в сфере национальной безопасности посто-янным и одним из приоритетных видов ее деятельности. Из этого следует, имея в виду многоплановость аспектов национальной безопасности как социально-политического и социально-экономического феномена, что во всех направлениях и формах координации нужно учитывать интересы обеспечения на-циональной безопасности, включая противо-действие преступности, административной правонарушаемости как наиболее значимым аспектам внутренней безопасности страны и ее граждан. Учитывая значимость координа-ции и самостоятельность как функции, было бы целесообразно посвятить регламентации задач, полномочий, особенностей действий органов прокуратуры по обеспечению нацио-нальной безопасности, в том числе при коор-динации деятельности правоохранительных органов, самостоятельную главу о координа-ции в Законе о прокуратуре. В этой главе на основе общей конструкции глав Закона по функциональному критерию определяются предмет координации, полномочия ее участ-ников, правовые средства их реализации про-курором.

Результативность координационных со-вещаний руководителей правоохранитель-ных органов всех уровней как основной ор-ганизационной формы координации имеет основополагающее значение для решения вопросов, связанных с обеспечением на-циональной безопасности. Именно на ко-ординационных совещаниях рассматрива-ются наиболее сложные, принципиальные, крупномасштабные проблемы, от которых

Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2007. № 2. С. 67.

непосредственно зависит общее состояниепреступности в стране и в ее отдельных ре-гионах. Анализ материалов координацион-ных совещаний под председательством Гене-рального прокурора Российской Федерацииза перестроечный период показывает, чтона них рассматривались актуальные вопро-сы: борьбы с терроризмом и экстремизмом,наркоторговлей, коррупцией в среде госу-дарственных служащих, незаконным обо-ротом оружия и взрывчатых веществ, пре-ступлениями в сфере экономики и другиеприоритеты координационной деятельно-сти, обусловленные происходящими в стра-не политическими, социальными, экономи-ческими и иными процессами развития.

Предметом координации прокурором дея-тельности правоохранительных и иных орга-нов по борьбе с преступностью и коррупци-ей является: обеспечение согласованности иобъединение усилий и возможностей по раз-работке и реализации мер, форм и средств,используемых ими по борьбе с преступно-стью; выявление причин и условий (обстоя-тельств), способствующих совершению пре-ступлений или препятствующих повышениюэффективности деятельности по борьбе спреступностью, подготовка и реализациямер по их устранению и профилактике; ока-зание взаимной помощи в обеспечении соб-ственной безопасности; согласование пред-ложений по правовому регулированиюдеятельности по борьбе с преступностью всоответствии с потребностями развития об-щественных отношений; обеспечение согла-сованных криминологических исследова-ний в целях выявления опасностей и угрозв структуре и динамике преступности, тен-денций ее развития, рассматриваемых осо-бенностей преступных проявлений.

Как отмечалось ранее, должны быть чет-ко определены субъекты координационнойдеятельности, и не столько путем их пере-числения (МВД России, ФСБ России идр.), сколько установлением правовых кри-териев выполнения структурами государ-ства правоохранительных функций. В соот-ветствии с политическими, социальными иэкономическими реалиями и тенденциямиих развития, влияния на правовую ситуа-цию должны быть скорректированы коор-

96

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


динационные полномочия прокуроров всех уровней. Они должны включать право про-курора: созывать и проводить координаци-онные совещания и оперативные заседаниякоординационных советов; получать стати-стическую и иную информацию, необхо-димую для оценки состояния законности иправопорядка, уровня угрозы преступностинациональной безопасности в отдельных сферах правовых отношений, регионах и вцелом по стране для выработки мер по ор-ганизации координационной работы; орга-низовывать рабочие группы в составе пол-номочных представителей прокуратуры,правоохранительных и иных государствен-ных органов для проведения мер координа-ционного характера, включая выезды в ре-гионы для адекватной оценки положениядел, оказания помощи на месте и выработ-ки предложений об исчерпывающих мерах руководству страны.

Состояние преступности в стране, осо-бенно высокий уровень организованнойпреступности, в том числе в правоохрани-тельной системе, требует вывода координа-ции деятельности по борьбе с преступностьюна более широкий горизонт, ее осуществле-ния в субъектах Федерации руководителями(главами) администраций с повышением их роли и ответственности за состояние и ре-зультаты борьбы с преступностью в регио-нах, устранения обстоятельств, способству-ющих преступлениям.

В этом контексте актуален Указ Прези-дента Российской Федерации от 11.12.2010№ 1535 «О дополнительных мерах по обес-печению правопорядка». Этим Указом выс-шим должностным лицам (руководителямвысших исполнительных органов государ-ственной власти) субъектов РоссийскойФедерации поручено образовать постоян-но действующие координационные совеща-ния по обеспечению правопорядка в субъ-ектах Российской Федерации и утвердитьих состав. Установлено, что решения таких совещаний оформляются актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственнойвласти), а в необходимых случаях – актамивысших исполнительных органов государ-ственной власти субъектов Российской Фе-

дерации. Учитывая ту важную роль, котораявозложена на прокуроров при осуществле-нии координации (ст. 8 Закона «О прокура-туре Российской Федерации»; Положениео координации деятельности правоохрани-тельных органов по борьбе с преступностью,утвержденное Указом Президента Россий-ской Федерации от 18.04.1996 № 567), Гене-ральный прокурор Российской Федерацииприказом от 20.12.2010 № 445 поручил про-курорам субъектов Российской Федерациипринимать личное участие в качестве посто-янных членов в работе указанных координа-ционных совещаний по обеспечению право-порядка в субъектах Российской Федерации.Прокуроры представляют результаты ана-лиза состояния преступности и скоордини-рованные с другими правоохранительнымиорганами предложения о мерах по укрепле-нию правопорядка.

Отмеченные тенденции развития коор-динационной деятельности по обеспечениюзаконности и правопорядка в стране, сово-купность принятых законодательных и иных нормативных решений создают условия дляреализации важного правового и организа-ционного решения – разработки и принятияфедерального закона «Об организации дея-тельности государственных органов, струк-тур гражданского общества по укреплениюзаконности и правопорядка в РоссийскойФедерации». В данном законе должны бытьопределены роль и полномочия каждогосубъекта – участника координационной де-ятельности, их соотношение, сфера ответ-ственности. При этом должны быть соблю-дены ограничения и гарантии необходимойстепени самостоятельности, независимостии ответственности каждого субъекта коорди-нации, включая прокуратуру (ст. 5, 8 Законао прокуратуре Российской Федерации).

Тем самым достигаются полнота и точ-ность правового регулирования обществен-ных отношений в указанной перманентноактуальной и острой сфере как необходимоеусловие успешного противодействия пре-ступности.

Достижение таких результатов обеспечи-вается адекватностью оценки происходя-щих в обществе и государстве процессов итенденций развития социальных, экономи-

97

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ческих и иных отношений, разнопланово влияющих на состояние законности и пра-вопорядка в стране. Данная цель достигается согласованными и, что существенно, мони-торинговыми оценками самых разных субъ-ектов правоприменения и правоохраны.

В связи с этим важным шагом в рассма-триваемом направлении являются и дру-гие предпринимаемые в последнее время усилия со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Так, Указом Президента Российской Фе-дерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» определено по существу новое направление координации усилий государственных орга-нов, институтов гражданского общества «в целях совершенствования правовой систе-мы Российской Федерации» и, естественно, такой ее значимой подсистемы, как обеспе-чение эффективной борьбы с преступлени-ями, иными правонарушениями. Новизна этого направления связана, прежде всего, с тем, что Министерство юстиции Российской Федерации определено общим системным координатором мониторинга правопри-менения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановле-ний Европейского Суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие (издание), изменение или признание утра-тившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов Рос-сийской Федерации, а также осуществле-ние функции по координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методическо-му обеспечению.

Названным Указом рекомендовано Ге-неральной прокуратуре Российской Феде-рации наряду с иными государственными органами, не входящими в систему орга-нов исполнительной власти, ежегодно на-правлять в Министерство юстиции Россий-ской Федерации предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мо-ниторинга. Такой доклад Президенту Рос-сийской Федерации ежегодно до 1 сентября

представляет Правительство РоссийскойФедерации.

В соответствии с Указом Президента Рос-сийской Федерации Правительство Рос-сийской Федерации постановлением от19.08.2011 № 694 утвердило методику осу-ществления мониторинга правопримененияв Российской Федерации. Приказом Гене-рального прокурора Российской Федерацииот 23.06.2011 № 180 определен порядок орга-низации исполнения органами прокурату-ры Указа Президента Российской Федерации«О мониторинге правоприменения в Рос-сийской Федерации». В частности, из смыс-ла названных Указа Президента РоссийскойФедерации и приказа Генерального проку-рора Российской Федерации вытекает необ-ходимость более тщательного, взвешенного инаучно обоснованного планирования рабо-ты органов прокуратуры, в том числе по осу-ществлению мониторинга, который следуетрассматривать как стратегически важную ин-тегративную функцию прокуратуры, реализу-емую помимо собственных средств осущест-вления средствами практически всех других ее функций, включая координацию деятель-ности правоохранительных органов по борь-бе с преступностью. Такой вывод непосред-ственно вытекает из содержания полномочийпрокуратуры как координатора, в том числест. 8 Закона о прокуратуре Российской Фе-дерации, п. 5 Положения о координации де-ятельности правоохранительных органов поборьбе с преступностью, которым на право-охранительные органы прямо возложено осу-ществление разработки предложений о со-вершенствовании правового регулированиядеятельности по борьбе с преступностью.

Таким образом, развитие координаци-онных отношений в сфере борьбы с пре-ступлениями, иными правонарушениямивыявило ряд новых, устойчивых и, на нашвзгляд, объективно востребованных и в су-щественной мере реализуемых моделей ееосуществления. Они заключаются, прояв-ляются в динамичном изменении предме-тов координации, их дифференциации, втом числе по сферам правовых отношений,по составу участников, по формам и мето-дам осуществления, по уровню и характеру ее нормативно-правовой регламентации.

98

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


В связи с этим для прокуратуры ее функ-ция координации деятельности правоо-хранительных органов по борьбе с пре-ступностью в существенной мере, как этоотмечалось ранее, превращается в роль «ко-ординатора координаторов». Однако, как из-вестно, деятельности только одних право-охранительных органов оказывается явно не-достаточно в борьбе с преступностью в ши-роком смысле. Небесполезно напомнить, чтоосновные причины и условия, способствую-щие совершению преступлений, имеют весь-ма широкий спектр и находятся вне пределовнепосредственного воздействия прокура-туры, правоохранительных органов и спец-служб. Они имеют нормотворческий, эконо-мический, организационный, структурный,идеологический и иной характер и успешномогут устраняться только совместными уси-лиями многообразных органов всех ветвейвласти и уровней федеративного государства.

Поэтому необходима постоянная коор-динация деятельности всех государственных структур, институтов гражданского обще-ства на всех уровнях федеративного госу-дарства и во всех принципиально значимых (приоритетных) сферах правовых отноше-ний в целях борьбы с преступлениями, ины-ми правонарушениями.

Множественность «центров влияния»в процессе координации деятельности поборьбе с преступлениями, иными правона-рушениями и участие прокуроров в составесоответствующих координационных орга-нов ни в коей мере не умаляют надзорныйстатус прокуратуры11. Прокурор участвует врегионах в работе координационных сове-щаний, возглавляемых руководителями со-ответствующих субъектов Федерации, как постоянный член такого совещания, но всобственном прокурорском качестве, в со-ответствии с принципами организации идеятельности прокуратуры и ее функция-ми согласно Федеральному закону «О про-куратуре Российской Федерации». В коор-динационном совещании, возглавляемомруководителем субъекта Федерации, про-курор необходим именно как координатор

11 См.: Мыцыков А. Координация борьбы с преступно-стью – новый поворот // Законность. 2011. № 3. С. 7.

правоохранительных органов, специалист,представляющий результаты мониторинго-вой оценки состояния законности и право-порядка и анализ причин и условий, спо-собствующих совершению преступлений,и обосновывающий необходимость при-нятия мер социального, экономического,организационно-структурного, воспитатель-ного и иного характера, оценка и реали-зация которых прежде всего относятся к компетенции многообразных органов ис-полнительной власти, представительных (законодательных) органов.

Важным шагом в развитии универсаль-ных органов координации всей многооб-разной деятельности структур государствапо противодействию преступности на фе-деральном уровне явилось, на наш взгляд,принятие Положения о Совете Безопас-ности Российской Федерации (утвержденоУказом Президента Российской Федерацииот 06.05.2011 № 590).

В Положении к функциям Совета Безо-пасности отнесено в числе других проведениестратегической оценки на основе анализаинформации о соблюдении прав и свобод че-ловека и гражданина в Российской Федера-ции; о состоянии правопорядка и законностив стране; об эффективности принимаемых мер по противодействию терроризму и экс-тремизму; о ходе реализации государствен-ной антинаркотической политики; о деятель-ности федеральных органов исполнительнойвласти и органов исполнительной властисубъектов Российской Федерации в областиобеспечения национальной безопасности; окоординации деятельности федеральных ор-ганов исполнительной власти и органов ис-полнительной власти субъектов РоссийскойФедерации по реализации принятых Прези-дентом Российской Федерации решений вобласти обеспечения национальной безопас-ности; а также координация деятельности поразработке в федеральных округах докумен-тов стратегического планирования (п. 4).

Как видим, задачи и функции Сове-та Безопасности Российской Федерациив значительной мере касаются обеспече-ния законности и правопорядка в странекак важнейшего фактора обеспечения вну-тренней безопасности. Тем более что Гене-

99

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ральный прокурор Российской Федерации является членом Совета Безопасности Рос-сийской Федерации12, а содержательность и значимость его участия в Совете, в выработ-ке стратегических решений предопределя-ются всей совокупностью функций прокура-туры, включая координацию прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, руководители которых входят в состав Совета Безопасно-сти Российской Федерации.

Международно-правовой аспект реализа-ции функции координации законодательно не обозначен, однако его фактическое наличие подтверждает практика борьбы с преступно-стью. Осуществление координации в между-народном масштабе объективно обусловле-но рядом факторов. Наиболее влиятельным из них является образованное на постсовет-ском пространстве Содружество Независи-мых Государств. Государства – участники СНГ связаны общностью правовых систем, сходством состояния и методов борьбы с пре-ступностью, прозрачностью границ, позво-ляющих развиваться транснациональной преступности. Дополнительным фактором выступает стремление к сохранению и разви-тию в новых условиях традиционных связей между прокуратурами, иными правоохрани-тельными стуктурами стран, некогда входив-ших в состав единого государства. Организа-ционной формой совместной деятельности прокуратур государств – участников СНГ яв-ляется Координационный совет генеральных прокуроров стран СНГ (КСГП). Деятель-ность Совета уже при его создании связыва-лась с обеспечением борьбы с преступностью и укреплением законности на территориях государств – участников СНГ. Закономер-но, что предметом рассмотрения КСГП были вопросы борьбы с транснациональной ор-ганизованной преступностью, отмывани-ем средств, полученных преступным путем, международным терроризмом и другими пре-ступлениями, несущими реальные угрозы на-циональной безопасности.

Анализ практики функционирования КСГП и его рабочих структур позволяет сде-

12 См. Указ Президента Российской Федерации от 25.05.2008 № 836 (в ред. от 03.01.2009).

лать вывод о том, что избранная организаци-онная форма международной координациижизнеспособна и перспективна. Круг рассма-триваемых КСГП вопросов свидетельствуето его квалифицированном подходе к выбору тем для обсуждения и выработки согласован-ных решений. Благоприятное воздействие намеждународную законность оказывают ре-зультаты исполнения принятых им решений.

Интерес к сотрудничеству, координа-ции усилий в области борьбы с преступ-ностью наряду со странами СНГ проявля-ют государства Европы, Америки и Азии.Акценты и приоритеты их международно-правовой деятельности были продиктова-ны объективной необходимостью объеди-нения, согласования усилий по борьбе сорганизованной преступностью, террориз-мом, экстремизмом и другими негативны-ми явлениями в жизни зарубежных госу-дарств. Об этом свидетельствуют созданиеи активное развитие Шанхайской органи-зации сотрудничества, первоначально соз-данной для борьбы с терроризмом. В силу названных обстоятельств функция коорди-нации смыкается с функцией международ-ного сотрудничества и отчасти – с функци-ей участия прокуратуры в правотворческойдеятельности. Об этом вполне определен-но свидетельствуют выработанные практи-кой формы и наметившиеся перспективывзаимодействия Генеральной прокурату-ры Российской Федерации с прокуратура-ми других государств. Среди них – мони-торинг качества и практики применениянационального законодательства, его со-ответствия международно-правовым стан-дартам, модельное законотворчество, об-мен опытом в ходе взаимных консультаций,разработка правовых и методических основдеятельности прокуратуры, оказание пра-вовой помощи по уголовным, семейными гражданским делам. В этих целях еще нев полной мере раскрыты и используютсявозможности Международной ассоциациипрокуроров (МАП), МежпарламентскойАссамблеи СНГ (МПА), Консультативногосовета европейских прокуроров (ССРЕ).

В настоящее время основная задача про-куратуры – используя функцию координа-ции по борьбе с преступностью, добиваться

100

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


от всех правоохранительных органов соблю-дения требований закона о раскрытии и рас-следовании преступлений, действительнойреализации основного принципа правосу-дия – неотвратимости наказания13.

Развитие разноуровневой, взаимосвязан-ной организационной структуры системыкоординационных отношений государ-ственных органов, институтов гражданско-го общества, действующих слаженно и надолжной правовой основе в деятельностипо борьбе с преступлениями, по устране-нию обстоятельств, способствующих совер-шению преступлений, создает необходимыепредпосылки для ее успешного осуществле-ния в современных условиях глобализации.


1. Бессарабов В.Г. и др. Координация дея-тельности правоохранительных органов поборьбе с преступностью. М., 2001. 13 См.: Доклад Генерального прокурора Российской Феде-рации Ю.Я. Чайки на заседании Совета Федерации Феде-рального Собрания Российской Федерации 28 марта 2008 г.URL: http: //genproc.gov.ru/ru/managament/appearances/index.shtml?item_id=106

2. Зиннуров Р.Н. Координационная дея-тельность российской прокуратуры. Тенден-ции и закономерности / отв. ред. В.П. Ряб-цев. Уфа: Гилем, 2002.

3. Зиннуров Р.Н. Концептуальные осно-вы и научно-практические проблемы коор-динации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (тенден-ции и закономерности): автореф. дис. ... д-раюрид. наук. Уфа, 2003.

4. Криминология: учебник / под ред.В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М., 1999.

5. Кобзарев Ф.М. Координация деятель-ности правоохранительных органов. М.,2004.

6. Мыцыков А. Координация борьбы с пре-ступностью – новый поворот // Законность.2011. № 3.

7. Рябцев В.П. Концептуальные аспектыразвития координации правоохранительнойдеятельности // Вестн. Акад. Ген. прокура-туры Рос. Федерации. 2007. № 2.

8. Рябцев В.П., Капитонова Ю.В. Коорди-нация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в феде-ральных округах // Законность. 2001. № 10.

Архивные документы

101

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

История становления органов проку-ратуры России – это, по существу, история укрепления государства

Российского, уникального в своем культур-ном и национальном разнообразии.

В различных территориально-администра-тивных единицах сложились определенные традиции органов прокуратуры.

12 января 1722 г. Петр I подписал Указ об учреждении прокуратуры. Появляется большой штат прокуроров, состоящих при различных присутственных местах (про-куроры коллегий Сената, провинций, при надворных судах). Прокуратура при Пе-тре I сыграла определенную роль в устране-нии беззакония, в осуществлении надзора за управленческим аппаратом. Она вела посто-янное наблюдение (надзор) за соответстви-ем законам деятельности и решений поднад-зорных ей органов и учреждений, предлагала устранять нарушения законов и опротесто-вывала незаконные решения. Однако в це-лом прокурорский надзор сводился к надзо-ру «за ходом бумаг».

Впоследствии прокуратура по лучила ряд полномочий, повысивших эффективность и действенность надзора.

При Екатерине II завершилось формиро-вание иерархической системы от центра до уезда. В 1763 г. было увеличено число обер-прокуроров, были учреждены провинциаль-ные прокуроры, обладающие той же компетен-цией, что и губернские, но на провинциальном уровне. В дальнейшем в связи с изменениями в административно-территориальном устрой-стве России долж ность провинциального про-курора была упразднена и учреждены долж-

ности губернских и уездных прокуроров,подчиненных генерал-прокурору.

Аппарат прокуратуры использовался пре-жде всего в борьбе за политическую власть.С момента создания (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) прокура-тура была преимущественно органом общего(административного) надзора, а собственносудебная, обвинительная или исковая дея-тельность составляли лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва отме-ченное в законе, слабое и незначительное напрактике.

В службе прокуроров Казанской губерниибыла одна особенность: видимо, по причинетяжести служебного бремени в занимаемых должностных креслах они находились не-долго: от одного до трех лет. Исключениембыл лишь Гавриил Ильич Солнцев, губерн-ский прокурор Казанского Окружного суда,который с 1824 г. на протяжении 20 лет оста-вался на этом посту.

В 1864 г. прокуратура России была пре-образована и стала частью судебной систе-мы. В результате из учреждения надзорноготипа она превратилась в основном в органуголовного преследования. Подверглась из-менению и система органов прокуратуры,хотя единая иерархическая система сохрани-лась. Губернская прокуратура уступила ме-сто прокуратуре, созданной при судебных округах.

При Казанском Окружном суде и Казан-ской Судебной палате действовали проку-роры, основной функцией которых былоучастие в уголовных процессах в качествеобвинителей.

Кафиль ФахразеевичАМИРОВ

прокурор Республики Татарстан, государственный советник юстиции 2 класса,

кандидат философских наук, профессор

Прокуратура Татарстана:история и современность

102

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Для занятия прокурорских должностейтребовался помимо высшего образованияопределенный стаж судебной работы: дляпрокуроров Окружного суда – не менее 6,а для прокуроров Судебной палаты – 8 лет.Прокурорами назначались в основном дво-ряне, сыновья священнослужителей и во-енных.

Казанский Окружной суд обслуживалтерриторию нынешних Республики Татар-стан, Республики Чувашия, РеспубликиМарий Эл и действовал в составе двух отде-лений – гражданского и уголовного. В 14 уез-дах губернии действовали 18 уездных членовОкружного суда. Всего Казанский Окруж-ной суд состоял из 38 членов. Предвари-тельное расследование по делам вели судеб-ные следователи (2 – по важнейшим делам,4 – участковых в самой Казани и 18 – следо-ватели в уездах).

Казанская губерния была «колыбелью»многих генерал-прокуроров. В их числеИван Иванович Дмитриев, известный пу-блицист, издатель, стоявший у истоков соз-дания знаменитой Дешевой библиотеки,Николай Авксентьевич Манасеин.

Самым известным Генерал-прокуро-ром – выходцем из Казанской губернииявляется Гавриил Романович Державин.Он родился 3 июля 1743 г. в Казани в небо-гатой мелкопоместной дворянской семье,однако достаточно старинной. В должностиминистра юстиции Гавриил Романович про-служил один год. Добиваясь справедливо-сти, Державин резко выступал против мно-гих министров и сенаторов, чем нажил себенемало врагов. Вскоре по этой причине по-ложение Державина стало неустойчивым.Александр I также быстро охладел к поэту.Отставка не заставила себя ждать. 8 октября1803 г. император подписал указ, которымДержавин был уволен со службы.

Одной из ярчайших личностей в историироссийской прокуратуры стал Анатолий Фе-дорович Кони. Начинал свою карьеру юри-ста Анатолий Федорович также в Казани,когда он впервые поддерживал обвинение поделу крестьянки Арины Беловой и ее сожи-теля Матвея Каляшина, обвиняемых в убий-стве ее мужа Степана Белова. Интересно, чтоначало служебной деятельности А.Ф. Кони

совпало с началом знаменитой судебной ре-формы, в ходе которой в России был введенсуд присяжных и состязательный процесс.

В 1870 г. в «Расписании участков для то-варищей прокурора» территория, входив-шая в Казанский Окружной суд, делиласьна 7 участков: 1) г. Казань; 2) Казанский иЦаревококшайский уезды; 3) Лаишевскийи Цивильский уезды; 4) Мамадышский иСвияжский уезды; 5) Козмодемьянский иЯдринский уезды; 6) Спасский и Тетюшскийуезды; 7) Чистопольский уезд.

Обязанности товарища прокурора по 1-му участку состояли: в следственной части, на-блюдении за городскими местами заключе-ния, в присутствии на съездах мировых судейв г. Казани и в поддержке обвинений в суде;по 2-му участку – также в следственной ча-сти, в наблюдении по Царевококшайскому тюремному замку, в заведывании архивамиупраздненных Казанского и Царевококшай-ского уездных судов; по 3–7-му участкам – вследственной части, присутствии на съездах,наблюдении за тюремными замками, заве-довании архивами.

Прокуроры окружных судов были обя-заны:

а) иметь точные сведения о движении до-знаний и предварительных следствий понаиболее важным делам и поддерживать поним обвинения на суде;

б) давать окончательное направление де-лам, производство по которым предполага-ется приостановить или прекратить;

в) рассматривать обвинительные акты изаключения по делам, подлежащим внесе-нию в Окружной суд;

г) давать окончательное направление де-лам о преступлении должности, подсуднымОкружному суду;

д) устанавливать, сообразуясь с местны-ми условиями деятельности товарищей про-курора, способы наблюдения за успешнымходом предварительного следствия и сосре-доточения в канцеляриях прокурорскогонадзора сведений о движении дознаний иследствий по арестантским делам.

Прокурор Окружного суда обязан былпредоставлять прокурору судебной палатыкопии всех своих предписаний, кассацион-ных протестов, расписание сессий Окруж-

103

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ного суда, поручений министерства юсти-ции и т.д.

В отдельные периоды генерал-прокурор выступал не только как блюститель законов, но и как министр финансов, юстиции, вну-тренних дел. Особенно наглядно это проя-вилось, как отмечают историки, во време-на царствования Екатерины II и Павла I. Почти два столетия существовала в России должность генерал-прокурора. Начиная с петровских времен до октябрьских собы-тий 1917 г. ее занимали 33 человека, среди которых было немало выдающихся государ-ственных деятелей и блестящих юристов. По странному совпадению, и в Казанской губернии за два столетия также 33 человека занимали должность генерал-прокурора и прокурора Окружного суда.

За время существования органов проку-ратуры в России были периоды, когда про-куратура как ведомство прекращала свое существование. Первый раз это произошло при Екатерине I, которая проводила полити-ку сосредоточения фактической власти в ру-ках аристократии. Тогда надзорные учреж-дения были упразднены, а функция надзора передана Верховному Тайному совету.

Второй раз прокуратуру ликвидирова-ли почти сразу же после победы Великой Октябрьской социалистической революции. Но вскоре стало очевидным, что у совет-ской власти нет действенной альтернативы уже наработанной системе прокурорского надзора. Поэтому-то спустя некоторое вре-мя уже тяжело больной В.И. Ленин настоял на возрождении прокуратуры и подчеркнул, что необходимо воссоздать ее как централи-зованный орган.

Таким образом, возрожденная прокура-тура заняла важное место в государственной системе обеспечения соблюдения законно-сти и охраны правопорядка.

Возникший в момент создания прокура-туры России спор о правах прокурора был решен В.И. Лениным категорично: про-курор отвечает за то, чтобы акты государ-ственных органов не расходились с зако-ном, и только потому прокурор имеет право и обязан опротестовать всякие незаконные акты органов управления, в том числе губ-исполкомов.

Штат органов прокуратуры до середины40-х гг. был весьма ограничен. В районах ра-ботали, как правило, прокурор и один следо-ватель, а в отделах прокуратуры республикибыло лишь от 2 до 5 оперативных работни-ков. Высшее образование было не более чему 25–30% сотрудников.

В 1924–1926 гг. расследовались отдельныеуголовные дела по обвинению нэпманов-торговцев за саботаж (закрытие магазинов).В 30-х гг. уровень преступности в респуб-лике был довольно велик, основное вни-мание прокуроров и следственных органовбыло направлено на борьбу с растратами,кражами государственного и общественно-го имущества, спекуляциями, нарушениямиправил торговли, злоупотреблениями, ха-латностью должностных лиц и т.п. Нагрузкаследователей была значительной. Например,на 14 июля 1938 г. в производстве двух сле-дователей прокуратуры Бауманского районаг. Казани было 243 уголовных дела, а у про-курора – 330 неразрешенных жалоб и за-явлений. На 7 августа 1937 г. в прокуратуреБондюжского района имелось в расследова-нии 90 уголовных дел.

Партия большевиков крепко держала всвоих руках все институты власти, в том чис-ле и органы прокуратуры. С весны 1937 г.начались массовые аресты как по всей стра-не, так и по Татарской АССР. РуководителиНКВД ТАССР сами нередко организовывалиизбиения арестованных во время допросов ипринимали в них участие. Так, при рассле-довании в конце 1939 г. дела по обвинениюнаркома внутренних дел ТАССР Михайло-ва В.И. и его заместителя Шелудченко М.Н.было установлено, что они санкционирова-ли необоснованные массовые аресты и дава-ли указания подчиненным проводить след-ствие извращенными методами, выбиваявымышленные показания, поощряли фаль-сификацию дел.

Можно понять, почему бывший народ-ный комиссар юстиции, он же прокурор рес-публики Мавлюд Усманов через два месяцапосле ареста обратился с письмом к наркому внутренних дел Михайлову с признанием,что он вел враждебную деятельность в систе-ме органов юстиции Татарстана. Все показа-ния Усманова были самооговором.

104

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


31 августа 1937 г. был арестован и заме-ститель прокурора ТАССР Салих ХафизовичМуратов. В январский день 1938 г. Муратовбыл доставлен в кабинет заместителя нарко-ма НКВД Шелудченко, где был «доведен» дотакого состояния, что не только «признал»свою вину, но и назвал еще 18 фамилий ра-ботников прокуратуры, которые якобы быливовлечены им в контрреволюционную орга-низацию. Всего было репрессировано 44 ра-ботника органов юстиции Татарстана, в томчисле 24 работника прокуратуры.

История прокуратуры Татарстана быланасыщена трагическими событиями. В ней,как в жизни человека, были и взлеты, и па-дения. Случалось, прокуратуру отодвигалина задворки общественной жизни, а затемона вновь занимала ведущие позиции.

Прокуратура в те годы повседневно за-нималась осуществлением надзора за за-конностью в деятельности органов государ-ственного управления, на промышленных предприятиях, в организациях, совхозах иколхозах. Тогда велась решительная борь-ба с администрированием, незаконнымиштрафами, нарушениями трудового законо-дательства, колхозных уставов, поборами вколхозах и т.д.

Для выявления нарушений законов быливыработаны методы – получение сигна-лов, личные проверки прокурора. На пред-приятиях, в организациях и колхозах былисозданы группы содействия прокуратуре(ГСП), наподобие групп народного контро-ля, существовавших в 70-х гг., которые так-же помогали обнаружению распространен-ных нарушений.

Для пресечения выявленных наруше-ний прокуроры широко пользовались пра-вом принесения протестов в порядке общегонадзора с требованием отменить незакон-ные акты и действия, а для устранения при-чин, порождающих нарушения, вносилисьпредставления. Конкретные нарушители за-конности из числа работников госучрежде-ний, предприятий и организаций привлека-лись к дисциплинарной ответственности попостановлениям прокуроров.

В республике за год на факты нарушениязаконности приносилось около 1500 проте-стов и вносилось столько же представлений.

В аппарате прокуратуры республики си-стематически изучалось качество и эффек-тивность этих прокурорских актов, в об-зорах, письмах отмечались инициативапрокуроров, грамотность составленных имидокументов.

По показателям общенадзорной работы вте годы прокуратура Республики Татарстаннаходилась на хорошем счету.

До 70-х гг. органы прокуратуры былиочень плохо обеспечены материально. За-работная плата прокуроров и следователейбыла самая минимальная. Служебные по-мещения прокуратур во многих районах со-стояли из одной-двух комнат, отапливалисьдровами, на весь коллектив имелась одна ло-шадь, даже конюх для прокуратуры в штат-ных расписаниях предусматривался лишькак 0,5 единицы, т.е. напополам с другимиорганизациями, например с судом. На хо-зяйственные и канцелярские расходы и дляприобретения фуража выделялись мизерныесуммы. Неудивительно, что отдельные рай-онные прокуроры свою лошадь временнопередавали в другие организации для про-корма. Форменная одежда для прокурорских работников была введена лишь в 1943 г. бла-годаря настойчивости генерала В. Бочкова,назначенного на должность Прокурора Со-юза ССР.

Эти обстоятельства свидетельствуют отом, что на состояние материальной обеспе-ченности органов прокуратуры со стороныгосударства не обращалось должного вни-мания, и это отрицательно повлияло на дея-тельность по осуществлению надзора за за-конностью.

Приход на должность прокурора Респу-блики Татарстан Н.В. Жогина, работавше-го до 1958 г. прокурором Таджикской ССР,ознаменовал новый этап в истории нашейпрокуратуры. Его активная деятельность повосстановлению самостоятельности про-куратуры в сочетании с оперативным раз-решением серии актуальных уголовных делпостепенно, шаг за шагом укрепили авто-ритет прокуратуры. К органам прокуратурыв Татарстане, к их процессуальным предло-жениям и требованиям по укреплению за-конности должностные лица республикан-ских и районных органов стали относиться

105

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


с уважением. Н.В. Жогина, переведенного на высокий пост – заместителя Генерально-го прокурора СССР, в начале 1961 г. сменил И.Х. Хамидуллин, имевший огромный авто-ритет и опыт работы в руководящих и пар-тийных органах в Татарстане. Деятельность И.X. Хамидуллина, не менее смелого, ини-циативного и требовательного руководите-ля, чем его предшественник, окончательно закрепила престиж прокуратуры. В этот пе-риод аппарат прокуратуры перешел в новое помещение, все районные прокуроры были обеспечены автотранспортом, технически-ми средствами для раскрытия и расследова-ния преступлений.

Улучшился и подбор кадров. На ра-боту пришли подготовленные, грамот-ные юристы, бывшие фронтовики, и они в 60 – 80-е гг. составили костяк прокурорско-следственных работников. В результате их самоотверженного труда с каждым годом укреплялся авторитет прокуратуры респу-блики. Работники МВД и судов почувство-вали усиление прокурорского надзора за следствием и законностью судебных актов.

Раскрываемость преступлений в респу-блике в тот период составляла 90–95%, из тяжких преступлений нераскрытыми оста-вались единицы.

Отношение к делу, заложенное старшим поколением прокуроров, как в аппарате, так и в районах сохраняется и поныне.

Задачи органов советской прокуратуры до 90-х гг. прошлого века определялись Зако-ном о прокуратуре СССР, приказами, указа-ниями Генерального прокурора СССР.

В эти годы в республике шла кипучая со-зидательная работа. Бурными темпами раз-вивалась нефтяная промышленность. Всту-пали в строй один за другим крупнейшие нефтяные, нефтехимические предприятия, строительные организации. В 1969 г. нача-лось строительство гигантского комплекса КамАЗа. В эти же годы строились Заинская ГРЭС и Камская ГЭС.

Из всего Союза в нашу республику на эти стройки приехали сотни тысяч людей. Под повседневным контролем Прокурату-ры, МВД и судов республики находились вопросы укрепления правопорядка и обще-ственной безопасности в городах Казани,

Альметьевске, Нижнекамске, Бугульме, Ле-ниногорске, Заинске, Азнакаево, Набереж-ных Челнах, Зеленодольске, Чистополе и др.

Сложность и многообразие задач, стоя-щих перед прокуратурой, требовали от наспостоянного поиска и совершенствованияорганизации работы, внедрения ее опти-мальных форм и методов. Постоянное вни-мание уделялось координации деятельностиправоохранительных органов. Во всех горо-дах и районах действовали координацион-ные советы органов прокуратуры, милициии суда, на заседаниях которых рассматри-вались наиболее злободневные проблемы.По всем обсуждавшимся вопросам прини-мались конкретные решения, и их исполне-ние контролировалось.

В 1980 г. по республике было зарегистри-ровано 22 033 преступления, в том числетяжких – 5729. Из них остались нераскрыты-ми 5,2% преступлений, в том числе 3 умыш-ленных убийства из 217, т.е. 1,7%.

В 1981 г. было совершено 23 896 престу-плений, в том числе тяжких – 5749; осталисьнераскрытыми 5,7%, в том числе 4 умыш-ленных убийства из 211, т.е. 1,9%.

Прокурорами районов и городов ежегоднопроизводилось примерно 4–5 тыс. проверок исполнения законов, ими приносились 700–800 протестов, 2–2,5 тыс. представлений.

Генеральный прокурор СССР Р.А. Руден-ко требовал от прокуроров республик, кра-ев, областей, городов и районов повыситьуровень государственного обвинения, егопредупредительное и воспитательное воз-действие, чтобы судебные ошибки в основ-ном исправлять по кассационным проте-стам прокуроров, а не в надзорном порядке;чтобы злостные преступники, особенно ре-цидивисты, строго наказывались.

Прокуратура совместно с судебными орга-нами анализировала карательную практику судов. Прокуроры обеспечивали поддержа-ние государственного обвинения примернопо 60–62% уголовных дел, в выездных судеб-ных процессах рассматривались 16–17% дел.И все – с участием прокуроров.

Прокуроры Московского, Советского, Ту-каевского, Азнакаевского, Елабужского, Бав-линского, Арского, Нижнекамского и других районов принимали активное личное участие

106

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


в судебных процессах, а незаконные приго-воры судов отменялись или изменялись, как правило, по протестам прокуроров.

Примером жизненной стойкости, образ-цом служения закону является заслуженныйи уважаемый пенсионер органов прокурату-ры Республики Татарстан Абдулла ХановичВалиев. В 2011 г. ему исполнилось 100 лет!Из 65 лет трудового стажа более 39 лет он по-святил благородному делу защиты законно-сти. Абдулла Ханович – участник двух войн:советско-финской и Великой Отечествен-ной. За ратные подвиги он был награжденорденами и медалями.

По окончании военной службы АбдуллаХанович с января 1947 по июнь 1976 г. про-должил службу в должности начальника от-дела общего надзора прокуратуры ТАССР,а позже – в должности заместителя прокуро-ра ТАССР. Им воспитано не одно поколениепрокурорско-следственных работников.

Конечно, мир изменился – появилисьновые виды преступлений, например, пре-ступность в Интернете. Изменилось и зако-нодательство. Стали более совершенными иметодики раскрытия преступлений. Однаконакопленный опыт передается сотрудника-ми прокуратуры от поколения к поколению.

Прокуратура Республики Татарстан неиспытывает недостатка в кадрах. Многиевыпускники вузов республики (в республи-ке восемь высших учебных заведений имеютюридические факультеты) стремятся рабо-тать в органах прокуратуры. В прокурату-ре республики успешно действует институтобщественных помощников из числа сту-дентов вузов. Для них существует программадействий и требований.

В прокуратуре Республики Татарстанфункционируют 2 управления, 11 отделов,а также институт старших помощников ипомощников прокурора республики, обе-спечивающие организацию работы по всемотраслям надзора и прокурорской деятель-ности.

Ежегодно прокуроры Управления по обе-спечению участия прокуроров в рассмотре-нии уголовных дел судами в Верховном судеРеспублики Татарстан поддерживают госу-дарственное обвинение в среднем по 150 уго-ловным делам.

Практически по всем рассмотренным су-дом второй инстанции уголовным делампрокурорами управления даются кассаци-онные заключения. Каждый прокурор еже-годно изучает по 350–400 кассационных дел.На протяжении ряда последних лет эффек-тивность кассационного опротестования яв-ляется одной из самых высоких по Россий-ской Федерации.

Большое внимание уделяется качествен-ному рассмотрению обращений на всту-пившие в законную силу судебные поста-новления. Проверка жалоб, как правило,проводится с изучением уголовного дела исоставлением мотивированного заключенияс учетом изложенных в них доводов. В сред-нем каждый прокурор отдела разрешает око-ло 150 жалоб, не считая представлений.

В рамках повышения качества и эффек-тивности государственного обвинения икассационного опротестования постояннооказывается практическая помощь прокуро-рам городов, районов, практикуется стажи-рование, проводятся учебно-методическиесеминары и ежегодные смотры-конкурсыпрофессионального мастерства.

Татарстан – первый в России регион, гдес конца 1990-х гг. прошлого столетия смог-ли не только довести до суда дела так назы-ваемых организованных преступных групп,но и получить обвинительные приговорыкаждому из участников этих преступных групп.

С начала 90-х гг. криминальные сводкипестрели сообщениями о заказных убий-ствах, разборках между преступными груп-пами. Многие их этих групп вышли из«казанского феномена». Непокорных пред-принимателей убивали и калечили, вынуж-дая остальных безропотно платить дань«крыше».

Тогда по решению руководства прокура-туры республики были созданы специали-зированные аналитические группы. Лю-бое упоминание об участии в том или иномпреступлении групп и каждого ее члена вотдельности систематизировалось и вно-силось в базу данных. А ведь тогда на тер-ритории Татарстана действовало примерно1000 преступных групп, и во многих состо-яло по нескольку сотен бойцов. Изучалось

107

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


все – взаимоотношения между главарями и их подчиненными, иерархия, роль каждо-го участника организованной преступной группы в подготовке и проведении крими-нальных операций. Попутно изучались и уголовные дела, когда-либо возбужденные по фактам преступлений, инкриминируе-мых какой-либо преступной группе или ее активному участнику. Причем тщательней-шим образом изучались и те дела, по кото-рым были вынесены обвинительные или оправдательные приговоры, и те, которые по каким-то причинам вовсе не дошли до судебного разбирательства.

Несмотря на усилия лиц, покровитель-ствовавших этим преступникам, на пред-принятые ими меры – попытки подкупа и угрозы, всем им были вынесены обвини-тельные приговоры.

Не менее важным аспектом является и организация общего надзора. Сегодня есть все основания утверждать, что прокурату-ра – единственный государственный орган, для которого надзор за исполнением зако-нов составляет основу деятельности.

Прокуратура республики комплексноподходит к решению стоящих перед ней за-дач. В реализации основных мероприятийпринимают участие различные отраслевыеподразделения центрального аппарата.

Важное значение при планировании ра-боты прокуратуры республики имеет ана-лиз состояния законности, проводимый нетолько управлениями и отделами, но и ана-литическими предметными группами, дея-тельность которых носит межотраслевой ха-рактер.

Для аккумулирования и обмена информа-цией используются возможности локальнойкомпьютерной сети прокуратуры республи-ки. Немаловажным источником информа-ции о нарушениях законности, их характе-ре и степени распространенности являетсяанализ обращений граждан.

Сегодня независимо от возобладания тех или иных тенденций в развитии законода-тельства о прокурорском надзоре представ-ляется важным сохранить прокуратуру в ка-честве самостоятельного государственногооргана.

Прокуратура Республики Татарстан

108

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


В условиях неблагополучной эколо-гической ситуации, широкого рас-пространения экологических пра-

вонарушений, постоянно проводимойреорганизации контролирующих природо-охранных органов, негативно сказывающей-ся на результативности их работы, средствапрокурорского надзора, применяемые в эко-логической сфере, являются одной из основ-ных сдерживающих сил.

В апреле 1990 г. приказом Генерально-го прокурора СССР А.Я. Сухарева былаобразована Волжская межрегиональнаяприродоохранная прокуратура, котораяосуществляет надзор на территории15 субъектов Российской Федерации По-волжья: от Осташкова, где берет начало ве-ликая русская река и находится ее исток, доАстрахани. Создание прокуратуры по бас-сейновому принципу – качественно новыйподход к организации прокурорского над-зора.

Из-за отсутствия методических рекомен-даций и надзорной практики приходилосьпостоянно идти непроторенным путем, шагза шагом создавать новую правопримени-тельную общенадзорную, исковую, судебно-следственную практику, на основе которойразрабатывать методики проведения прове-рок, расследования уголовных дел.

Уникальность Волжской прокуратурысостоит в том, что такая организация ор-ганов прокуратуры позволяет обеспечитьэкосистемный подход при осуществлениипрокурорского надзора, повысить его эф-фективность, глубоко вникнуть в суть эко-логических проблем Волги, получить це-лостную картину состояния законности в

сфере охраны природы в регионе, целена-правленно, последовательно и комплекснопроводить работу по выявлению, пресече-нию и предупреждению экологических пра-вонарушений, средствами прокурорскогонадзора понуждать органы власти, местногосамоуправления, контроля, хозяйствующиесубъекты Поволжья решать накопившиесяэкологические проблемы, многие из кото-рых десятилетиями были вне поля их зренияи стали решаться лишь в результате прини-маемых прокуратурой мер.

Одна из таких проблем – загрязнение вод-ных объектов неочищенными сточными во-дами, незаконный забор воды из подземных источников, подача населению некачествен-ной питьевой воды; загрязнение и захлам-ление Волги и ее притоков затонувшимиплавательными средствами; захоронение иутилизация биологических отходов, в томчисле содержащих споры опасного инфек-ционного заболевания – сибирской язвы;медицинские и иные виды промышленных и бытовых отходов; незаконный захват зем-ли и незаконное строительство, загрязнениевоздуха и многие другие.

Важнейшей стратегической составляю-щей экологической безопасности в Повол-жье является сохранение и рациональноеиспользование водных ресурсов. Это опре-делило один из главных надзорных приори-тетов Волжской межрегиональной природо-охранной прокуратуры. Только за последние2,5 года прокурорскими проверками в этойсфере выявлено более 10 тыс. нарушений,опротестовано 649 незаконных правовых ак-тов, по постановлениям прокуроров к адми-нистративной ответственности привлечено

Вера АнатольевнаСОЛДАТОВА

Волжский межрегиональный природоохранный прокурор,государственный советник юстиции 3 класса

Работа Волжскойприродоохранной прокуратуры

109

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


817 лиц, по результатам рассмотрения пред-ставлений к дисциплинарной ответственно-сти привлечено 1030 должностных лиц.

Прокуратурой широко используется прак-тика пресечения в гражданско-правовом порядке незаконного сброса загрязненных сточных вод, а также пресечения незаконно-го водопользования. В настоящее время уже в 11 субъектах Федерации ко всем предпри-ятиям, осуществляющим сброс сточных вод без очистки, Волжской прокуратурой предъ-явлены иски.

Волжской прокуратурой также создана практика уголовно-правовой борьбы с по-дачей населению некачественной питьевой воды, опасной для употребления (ст. 238 УК РФ). По фактам подачи населению загряз-ненной питьевой воды из открытых водое-мов и подземных источников, в пробах кото-рой были обнаружены возбудители опасных кишечных инфекций, вирусного гепатита А или значительные превышения безопасных уровней содержания радионуклидов, что создавало угрозу не только здоровью, но и жизни потребителей, в суды направлено свыше 30 дел. К уголовной ответственности были привлечены руководители муници-пальных унитарных предприятий жилищно-коммунального комплекса, главы сельских администраций, руководители сельскохо-зяйственных и иных предприятий.

Вместе с тем практика работы Волжской прокуратуры показывает, что лишь консо-лидация усилий всех заинтересованных ве-домств способна решать серьезнейшие эко-логические проблемы, изменить ситуацию в данной сфере к лучшему. В этих целях мы инициируем и проводим в субъектах Феде-рации Волжского бассейна расширенные межведомственные совещания с участи-ем территориальных прокуратур, органов власти, местного самоуправления, контро-лирующих, правоохранительных органов, хозяйствующих субъектов, обществен-ных организаций, на которых вырабатыва-ем конкретные меры по усилению борьбы с экологическими правонарушениями и пре-ступлениями, активизации деятельности по обеспечению экологической безопасности.

В результате проводимой прокурату-рой работы только в 2009 – 2010 гг. в субъ-

ектах Федерации построено, отремонтиро-вано или находится в стадии строительстваоколо 200 объектов водоснабжения и водо-отведения, в том числе очистных сооруже-ний. На эти цели из бюджетов всех уров-ней, средств предприятий выделено порядка1 млрд руб.

На протяжении ряда лет Волжской про-куратурой проводится системная работа,направленная на предотвращение загрязне-ния Волги и ее притоков затонувшими пла-вательными средствами, которые являютсяпостоянным источником загрязнения водынефтепродуктами, продуктами коррозииметаллов и другими вредными веществами,приводят к сокращению нерестилищ.

Во всех субъектах Федерации Волжскогобассейна по требованию прокуратуры нала-жен учет брошенных судов, активизированаработа по их выявлению, подъему, ремонту и утилизации. В результате в настоящее вре-мя из воды поднято, утилизировано или от-ремонтировано 1643 судна.

Серьезнейшую угрозу окружающей средеи санитарно-эпидемиологическому благопо-лучию населения в Волжском бассейне пред-ставляют нарушения порядка утилизациибиологических отходов, содержания сибире-язвенных захоронений, многие из которых находятся непосредственно в водоохранных зонах. Неслучайно в регионе периодическиотмечаются случаи заболевания животных илюдей сибирской язвой.

Прокурорские проверки показали, что издесь, несмотря на крайне неудовлетвори-тельное положение, данным вопросом напротяжении десятков лет ни органы властисубъектов Федерации Поволжья, ни органыместного самоуправления, ни органы кон-троля практически не занимались. Отсут-ствовала полная и достоверная информацияо сибиреязвенных скотомогильниках, про-верки не проводились, меры к устранениюнарушений и привлечению виновных непринимались. Особую обеспокоенность вы-зывает наличие сибиреязвенных скотомо-гильников в водоохранных зонах.

Принимаемые прокуратурой меры спо-собствовали активизации деятельности ор-ганов власти всех уровней, контроля, хозяй-ствующих субъектов, разработке и принятию

110

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


соответствующих правовых актов, регио-нальных программ, проведению мероприя-тий по обустройству скотомогильников.

Говоря о проблеме утилизации биоотходовв целом, следует отметить, что проводимаяпрокуратурой работа в данной сфере способ-ствовала также поиску оптимальных путей еерешения. В настоящее время для уничтоже-ния трупов павших животных органами вла-сти в большинстве регионов Поволжья при-обретаются специальные печи, что позволяети сэкономить бюджетные средства, выделяе-мые на обустройство скотомогильников, ипредотвратить правонарушения.

Не менее острой в Волжском бассейне яв-ляется проблема сбора и утилизации отходовпроизводства и потребления. Нарушениепорядка обращения с отходами, как прави-ло, влечет комплексное загрязнение окру-жающей среды – почвы, атмосферного воз-духа, а также водных объектов, являющихсяисточником питьевого водоснабжения, соз-дает угрозу безопасности окружающей сре-ды и здоровью населения.

В то же время результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что функ-ции экологического контроля уполномо-ченными органами реализуются порой не-надлежащим образом. Вместе с тем припроведении контрольных мероприятий имидопускаются нарушения законодательства озащите прав юридических лиц и индивиду-альных предпринимателей.

Не все органы местного самоуправленияготовы навести порядок, надлежащим об-разом организовать систему сбора, вывоза иутилизации отходов, провести мероприятияпо санитарной очистке территорий муници-пальных образований и обустройству объек-тов размещения отходов, строительству по-лигонов ТБО.

Только за последние два года Волжскойпрокуратурой выявлено порядка 16 тыс. на-рушений законодательства об отходах.

Нарушения законодательства об отходах производства и потребления устранялись ив гражданско-правовом порядке. В суды на-правлено свыше 400 исков и заявлений.

Получила широкое распространение нара-ботанная Волжской прокуратурой и поддер-жанная Верховным Судом Российской Феде-

рации практика предъявления в суды общейюрисдикции исков к органам местного самоу-правления в целях ликвидации несанкциони-рованных мест размещения отходов, а такжеобеспечения соблюдения технологии захоро-нения отходов и устранения нарушений приэксплуатации полигонов и санкционирован-ных свалок ТБО, оспаривания незаконных договоров с хозяйствующими субъектами наутилизацию отходов. Это способствовало соз-данию единообразной практики разрешениясудами гражданских дел об оспаривании ре-шений, действий (бездействия) органов мест-ного самоуправления в связи с нарушениямиприродоохранного законодательства.

Острейшей проблемой эксплуатации по-лигонов ТБО областных центров Поволжьяявляется то, что на них систематически про-исходит самовозгорание отходов, в резуль-тате чего наносится вред окружающей средеи здоровью граждан. Кроме того, многие изних исчерпали свои ресурсы.

Вместе с тем быстро решить данную про-блему и резко прекратить эксплуатацию по-лигона ТБО не представляется возможным,так как для складирования отходов в област-ных центрах места больше нет, а рекульти-вация старых свалок и строительство новых полигонов потребуют много времени, сил,а также больших капиталовложений, из-зачего решать эти вопросы самостоятельнопорой никто не спешит. В связи с этим мыпредъявляем иски и при наличии основанийрешаем вопрос о привлечении виновных к уголовной ответственности.

Волжской прокуратурой создан прецедентпривлечения виновного к уголовной ответ-ственности по ч. 2 ст. 247 УК РФ за наруше-ние правил захоронения опасных отходов наполигоне ТБО. К уголовной ответственно-сти был привлечен начальник полигона ТБО«Игумново» (Нижегородская область), повине которого вследствие нарушения техно-логии захоронения отходов, вывозимых изобластного центра, на полигоне происходи-ли систематические возгорания с выбросомв атмосферный воздух фенола, аммиака, ок-сида углерода и других вредных химических веществ с превышением допустимой кон-центрации, постоянно задымляющие близ-лежащие населенные пункты.

111

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Проблемы транспортировки, захороне-ния и утилизации промышленных и быто-вых отходов также являются предметом рас-смотрения на проводимых прокуратурой расширенных межведомственных совеща-ниях, о которых говорилось ранее.

Отдельно хотелось бы остановиться на вопросах экологического контроля, состо-яние которого вызывает серьезную озабо-ченность. Природоохранные органы наде-лены достаточно широкими полномочиями. Именно на них возложены обязанности по охране окружающей среды. Однако прово-димые прокуратурой проверки свидетель-ствуют о том, что органы экологического контроля работают недостаточно эффектив-но. Этому способствуют как объективные, так и субъективные факторы.

К объективным следует отнести много-летний, практически не прекращающийся процесс реорганизации природоохранных органов и перераспределения выполняемых ими функций, отсутствие четкого разграни-чения компетенции между этими органами. Препятствует осуществлению полноценно-го экологического контроля (надзора), вы-явлению фактов причинения вреда окружа-ющей среде отсутствие в структуре органов Росприроднадзора, а также большинства уполномоченных органов государственно-го контроля (надзора) субъектов Федера-ции аналитических лабораторий. По этой причине контролирующие органы нередко ограничиваются лишь проверкой наличия у хозяйствующих субъектов разрешитель-ной документации, без исследования соот-ветствия степени воздействия объектов на окружающую среду установленным норма-тивам качества.

Вместе с тем имеются и субъективные факторы. Повсеместно территориальными органами Росприроднадзора, Росреестра, Россельхознадзора, Роспотребнадзора, Рос-рыболовства, региональными государствен-ными органами контроля (надзора), органа-ми муниципального контроля допускаются нарушения установленного порядка прове-дения проверок: неполнота проверок, не-принятие исчерпывающих мер для устране-ния выявленных нарушений, непривлечение виновных лиц к установленной законом от-

ветственности; распространены нарушенияадминистративного законодательства. Взаи-модействие между контролирующими орга-нами должным образом не осуществляется.

Органами власти всех уровней, наделенны-ми контрольно-надзорными полномочиями,допускаются нарушения при принятии реше-ний и совершении действий, которые приво-дят к ограничению конкуренции, созданиюразличных административных барьеров приреализации организациями своих прав.

Особую тревогу вызывают факты совер-шения преступлений работниками природо-охранных органов. К уголовной ответствен-ности за взяточничество, злоупотреблениедолжностными полномочиями и их превы-шение, служебный подлог, использованиеподдельных документов, корыстные посяга-тельства на природные объекты с использо-ванием служебного положения привлечены32 должностных лица государственных при-родоохранных и муниципальных органов.По направленным Волжской прокуратуройв суд делам также привлечены к уголовнойответственности и осуждены 15 сотрудниковорганов внутренних дел.

Хотелось бы также отметить, что Волж-ской прокуратурой накоплен такой опыт ра-боты по надзору за исполнением законов всфере экологии, что, по существу, она сталамежрегиональным методическим центром.Материалы прокуратуры распространяютсяАкадемией Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации среди ее слушателей.Работники прокуратуры систематическивыступают перед ними с лекциями, доклада-ми, методиками проведения проверок, уча-ствуют в проведении семинарских занятий икруглых столов.

Опыт работы Волжской прокуратуры под-твердил неоднократно высказываемое Ака-демией Генеральной прокуратуры Россий-ской Федерации мнение о необходимостисоздания аналогичных прокуратур, осущест-вляющих надзор за исполнением природо-охранного законодательства на территориибассейнов других крупных водных объектовстраны. По нашему глубокому убеждению,будущее – за ними.

Подводя итог, хотелось бы сказать и олюдях, выбравших для себя работу в Волж-

112

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ской прокуратуре и своим трудом доби-вающихся тех результатов, о которых упо-миналось выше. На огромной территорииВолжского бассейна штат оперативных ра-ботников прокуратуры составляет всего138 человек. Следовало бы назвать именалюдей, которые трудятся не покладая рук,не считаясь с личным временем. Но тогдапришлось бы опубликовать полный список всех работников.

Примерное исполнение служебного дол-га, профессиональное мастерство, высо-кое чувство ответственности за порученноедело – все эти качества наших работниковнеоднократно отмечались руководством

Генеральной прокуратуры РоссийскойФедерации. Одиннадцать сотрудниковудостоены звания «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», дво-им присвоено звание «Заслуженный юристРоссийской Федерации». Многим досроч-но присвоены классные чины. Высокие ре-зультаты работы отмечены государствен-ными и ведомственными знаками отличия,медалями, ценными подарками, почетнымиграмотами и благодарностями.

В заключение подчеркну, что Волга всег-да была и остается своеобразным символомРоссии и от нас зависит, сможем ли мы со-хранить этот символ для будущих поколений.

Татьяна АлександровнаДИКАНОВА

доктор юридических наук,старший советник юстиции

Об истории транспортных прокуратур

Транспортные прокуратуры в настоя-щее время – единая централизован-ная система в составе прокуратуры

Российской Федерации. За свою историютранспортные прокуратуры неоднократнобыли реорганизованы и даже ликвидиро-ваны, однако затем их вновь воссоздавали,поскольку время диктовало необходимостьспециализации надзора на транспорте.

История транспортных прокуратур на-чалась после революции 1917 г. До револю-ции прокурорский надзор был построенпо территориальному принципу, и все пре-ступления и происшествия на транспор-те, имевшие большой общественный резо-нанс, например крушение царского поезда17 (29) октября 1888 г. у станции Борки Курско-Харьково-Азовской (ныне Южной) железнойдороги, расследовались под надзором губерн-ских и других территориальных прокуроров.

Упраздненная Декретом о суде № 1 от22.11.1917 прокуратура была воссоздана по-становлением ВЦИК от 28.05.1922, приняв-шим Положение о прокурорском надзоре,в котором в ст. 7 и ст. 17 упоминался проку-рорский надзор на транспорте: «при Рево-люционных Военных Трибуналах и Военно-Транспортных Революционных Трибуналах состоят Военные Прокуроры»; «ВоеннаяПрокуратура… осуществляет права Про-куроров в отношении учреждений и долж-ностных лиц военного ведомства, железно-дорожного и водного транспорта в тех местах, где нет общей Прокуратуры или гдевоенные и транспортные учреждения… изъ-яты из ведения Губернского Прокурора».

С образованием союзного государства всистеме транспортных прокуратур и судовпроизошли изменения. Положение о Вер-ховном Суде Союза ССР от 23.11.1923 преду-

113

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


сматривало создание в этом суде военно-транспортной коллегии, которой были под-судны дела по обвинению высших должност-ных лиц Комиссариата Путей Сообщения по особому списку, а также «дела исключи-тельной важности, принимаемые военно-транспортными коллегиями к рассмотрению по особым постановлениям Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР и постановлениям пленарного заседания Верховного Суда Союза ССР как по его инициативе, так и по представлению Народного Комиссариата Путей Сообще-ния». Осуществление прокурорского над-зора по этим делам возлагалось на Проку-ратуру Верховного Суда Союза ССР. В этот же день был принят Декрет об упразднении военно-транспортных трибуналов «в свя-зи с укреплением транспорта и минованием острой необходимости в особых судебных учреждениях для рассмотрения уголовных дел о преступлениях, угрожающих транспор-ту». В конце 1926 г. постановлением Прези-диума ЦИК Союза ССР была упразднена и указанная выше коллегия.

Однако время показало, что в условиях ускоренной индустриализации страны и по-вышения роли транспорта без специализи-рованных органов транспортной юстиции не обойтись, и в 1930 г. постановлением ЦИК и Совнаркома СССР были созданы железно-дорожные линейные суды «в целях усиления борьбы с преступлениями, угрожающими нормальной работе транспорта, приближе-ния разбора дел об этих преступлениях к ме-сту их совершения и ускорения производ-ства этих дел, а также привлечения к борьбе с преступлениями на транспорте широкой пролетарской общественности». Названные суды создавались по месту нахождения ди-рекции железных дорог. Им были подсудны дела о злостных нарушениях работниками транспорта трудовой дисциплины и о других преступлениях, совершенных на транспор-те и препятствующих нормальной его рабо-те, а также все дела о контрреволюционных преступлениях, связанных с железнодорож-ным транспортом. Расследование и надзор по этим делам осуществляли специализиро-ванные следователи и прокуроры. Руковод-ство деятельностью таких прокуроров воз-

лагалось на прокуратуру Верховного СудаСССР, в которой был создан отдел по транс-портным делам.

С учреждением 20 июня 1933 г. Прокура-туры СССР постановлением ЦИК и СНК СССР в ее ведение была передана транспорт-ная прокуратура железных дорог, а железно-дорожные линейные суды переданы из веде-ния республиканских Наркоматов юстициив ведение Верховного Суда СССР.

В 1934 г. водные транспортные суды и во-дные транспортные прокуратуры Черно-морского и Каспийского морских бассейнови Верхне-Волжского, Средне-Волжского,Нижне-Волжского и Днепровского речных бассейнов перешли в подчинение соответ-ственно Верховного Суда СССР и Прокура-туры СССР, а водные транспортные суды иводная транспортная прокуратура осталь-ных бассейнов остались в системе судов ипрокуратур союзных республик.

Уже в первые годы работы транспортных прокуратур встал вопрос о разграниченииих компетенции с территориальными про-курорами. Приоритет здесь отдавался мне-нию транспортных прокуроров. В циркуля-ре Прокуратуры СССР от 04.12.1934 № 37/аотмечалось, что если, по мнению проку-рора бассейна, гражданское дело связано спроизводственной деятельностью пароход-ства и от разрешения гражданского споразависит нормальная деятельность водноготранспорта, дело может быть по согласова-нию с территориальной прокуратурой взятопод наблюдение бассейновой прокуратуры.В случае разногласий спор решался Глав-ной водной прокуратурой СССР. Со вре-менем встал вопрос и об определении пре-делов надзора. Издан приказ ПрокуратурыСССР от 07.02.1935 № 12/16 «О недопусти-мости вмешательства водных прокуроров воперативно-хозяйственную работу органовводного транспорта». Название приказа го-ворит само за себя. Вместе с тем отмечалось,что не вмешиваться – не значит не замечатьнарушений, не сообщать о них руководству транспортных предприятий для принятияими мер реагирования.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от07.04.1936 все водные транспортные судыи водные транспортные прокуратуры, на-

114

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ходившиеся в системе наркоматов юсти-ции РСФСР и СССР, перешли в подчине-ние Верховного Суда СССР и ПрокуратурыСССР.

В том же 1936 г. воднотранспортное под-разделение Прокуратуры СССР было пре-образовано в Главную прокуратуру водно-го транспорта, которая действовала наряду с Главной прокуратурой железнодорожно-го транспорта. Основными направления-ми деятельности транспортных прокуратурбыли следующие: общий надзор, надзор задознанием, проводимым органами вну-тренних дел на транспорте, надзор за рас-следованием преступлений, а также произ-водство предварительного расследования,надзор за рассмотрением в судах уголовных и гражданских дел. Что касается общегонадзора, то его приоритетными направле-ниями были надзор за законностью нало-жения административных взысканий, за-ключения договоров перевозки, борьба сосрывом планов перевозок, с некачествен-ным ремонтом, невостребованием грузов,задержкой перегрузочного процесса, про-стоями транспортных средств, несохранно-стью грузов, законность в сфере безопасно-сти движения.

Нельзя забывать, какие это были годы –малейшее нарушение дисциплины рассма-тривалось как контрреволюционная деятель-ность. И важно было проверить законностьналожения административных взысканий.Если прокуроры были не согласны с при-влечением лиц к ответственности, они вхо-дили в вышестоящие органы транспорта спредставлениями об отмене или измененииприказов о наложении взысканий; при не-согласии с мнением прокурора представле-ние направлялось, например, в Наркомвод.В приказах Прокуратуры СССР в те годыуказывалось на необходимость «включатьсяв судоремонт», оценивать работу ОТК, длячего следовало проводить технические, эко-номические экспертизы и др. Транспортныепрокуроры проверяли соблюдение сроковзаключения договоров, законность самих договоров, соблюдение сроков выполнениядоговоров, информировали Прокуратуру СССР о допущенных нарушениях договор-ной дисциплины. Особое внимание уделя-

лось вопросам безопасности движения и со-хранности грузов.

После 1937 г. система служебного (ве-домственного) расследования нарушенийправил безопасности движения была пе-рестроена. Приказом Прокурора СССРот 05.04.1937 № 20/15 было установлено,что первоначальное составление на местеакта о причинах крушений производит-ся участковым железнодорожным проку-рором или, в случае его отсутствия, про-курором ближайшего территориальногорайона совместно с представителем НКВДи ревизором по безопасности движения, стем чтобы дальнейшее следствие велось вустановленном порядке. От транспортных прокуроров требовалось закончить след-ствие по делам о крушениях в 5-дневныйсрок с момента крушения, включая в этотсрок составление обвинительного заклю-чения и направление дела в суд. Продле-ние срока было возможно лишь с разреше-ния Главного прокурора железнодорожноготранспорта. Важное значение придавалось«политико-массовой работе вокруг каждо-го уголовного дела об авариях». В 30-е гг.одной из мер наказания виновных в авари-ях был расстрел, поэтому к следователям итранспортным прокурорам предъявлялисьстрогие требования по обеспечению сро-ков и качества расследования. Прокурорыбассейнов и дорог, их заместители должныбыли лично поддерживать обвинение потаким делам, обеспечивать через политот-делы присутствие на процессах работни-ков транспорта. Прокуроры и следователисдавали экзамены по правилам техниче-ской эксплуатации, движения, сигнализа-ции. Что касается хищений, требовалось, вчастности, выяснять роль в их совершениируководителей транспортных организаций.

Надзор транспортных прокуроров вклю-чал надзор за законностью издаваемых натранспорте нормативных правовых актов.

В 1940 г. постановлением СНК СССРбыли ликвидированы действовавшие доэтого военно-железнодорожные прокурату-ры и трибуналы. Но ненадолго – с началомВеликой Отечественной войны в районах, вкоторых было введено военное положение,они были созданы вновь. Указом Президи-

115

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ума Верховного Совета СССР от 15.04.1943 было введено военное положение на желез-нодорожном транспорте, 16 октября – на гражданском воздушном флоте, 9 мая – на морском и речном транспорте. Главная про-куратура железнодорожного транспорта и Главная прокуратура водно го транспор-та были преобразованы в Главную военную прокуратуру железнодорожного транспорта и Главную военную прокуратуру морского и речного флота. Транспортные прокуроры перешли на военное обмундирование.

Необходимо было обеспечить ускоренное продвижение поездов с военными грузами (общий объем только воинских перевозок за годы войны составил 443,2 тыс. поездов, или 19,7 млн вагонов). Решительно велась борьба с авариями, простоями вагонов, не-сохранностью грузов, которые могли бы остановить работу транспорта, прервать снабжение фронта. Главной задачей транс-портных прокуроров становится укрепле-ние воинской дисциплины на транспорте и вместе с тем защита работников транспор-та от необоснованного привлечения к от-ветственности. Самих транспортных про-куроров за недостатки в работе увольняли немедленно.

После Победы перед военно-транспорт-ными прокурорами была поставлена зада-ча, связанная с восстановлением народного хозяйства страны, в решении которой роль транспорта была первостепенной. В это же время у них появилась новая прокурорская форма и были введены классные чины, со-ответствовавшие воинским званиям.

В 1953 г. в стране была проведена адми-нистративная реформа. Верховным Со-ветом СССР был принят Закон СССР от 15.03.1953 «О преобразовании министерств СССР», в соответствии с которым Минреч-флот СССР, Минморфлот СССР и Главное управление Северного морского пути были объединены в Министерство морского и речного флота СССР. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24.06.1953 были объединены транспортная прокуратура же-лезных дорог и водно-транспортная проку-ратура в единую транспортную прокуратуру. Была создана Главная транспортная проку-ратура. Окружные прокуратуры железно-

дорожного транспорта были преобразова-ны в окружные транспортные прокуратуры.В приказе Генерального прокурора СССРот 29.06.1953 № 163 «О мероприятиях, свя-занных с объединением транспортных про-куратур» были названы вновь образованныетранспортные прокуратуры: Ашхабадская,Иркутская, Горьковская, Хабаровская,Петрозаводская, Красноярская, Куйбышев-ская, Московская, Ленинградская, Омская,Печерская, Ростовская, Новосибирская,Алма-Атинская, Киевская, Сахалинская.Приказом Генерального прокурора СССР от28.07.1953 № 193 транспортные прокуратурыОдесско-Кишиневской железной дороги иЧерноморского бассейна были объединеныв Одесскую транспортную прокуратуру.

Ближе к 60-м гг. стала заметна тенден-ция к свертыванию работы транспортных прокуратур. Законом СССР от 12.02.1957«Об упразднении транспортных судов» иУказом Президиума Верховного СоветаСССР об упразднении транспортных проку-ратур от 03.03.1960 такие суды и прокуратурыбыли упразднены. Указом было предусмо-трено, что в необходимых случаях по реше-нию Генерального прокурора СССР могутсоздаваться на транспорте самостоятельныепрокуратуры с подчинением их соответству-ющим территориальным прокуратурам.

С 1960 г. начался перерыв в существо-вании системы транспортных прокуратур,продолжавшийся 20 лет. Нельзя сказать, что-бы в эти годы надзор за исполнением зако-нов на транспорте вообще не осуществлял-ся, – сохранились единичные транспортныепрокуратуры, однако отсутствие централи-зованной системы транспортных прокура-тур сказывалось на общем состоянии за-конности в сфере транспорта. ПрокуратураСССР обращала внимание территориаль-ных прокуроров на необходимость усиле-ния прокурорского надзора на транспорте всвязи с резким ростом числа преступленийна транспорте, расследование которых ча-сто велось поверхностно, и многие дела пре-кращались. В 1972 г. появилось совместноеуказание Генеральной прокуратуры СССР,МВД СССР, МПС СССР «О порядке рас-смотрения заявлений, сообщений, возбуж-дения дел о хищениях грузов».

116

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Закон СССР от 30.11.1979 «О прокура-туре СССР» воссоздал транспортные про-куратуры СССР. Через год, в ноябре 1980 г.был издан приказ Генерального прокурораСССР № 46, которым эти прокуратуры (направах областных и районных) были обра-зованы. В Генеральной прокуратуре СССРбыл создан отдел по надзору за исполнени-ем законов на транспорте. В 1986 г. отделбыл преобразован в Управление по надзо-ру за исполнением законов на транспорте.Соответствующие отделы были образова-ны в прокуратурах ряда союзных республик.Транспортные прокуратуры были «привяза-ны» к конкретным железным дорогам, т.е.построены по экстерриториальному прин-ципу. Вместе с тем вопрос о подчиненноститранспортных прокуратур был решен не сра-зу. Были испробованы различные вариантыподчинения их прокурорам «своих» союзных республик или транспортной прокуратуревышестоящего уровня, находящейся в другойсоюзной республике. В результате в 1989 г.приказом Генерального прокурора СССРтранспортные прокуратуры, действовав-шие на правах районных или городских про-куратур на территории Таджикской, Турк-менской, Армянской, Литовской, Эстон-ской ССР, а также Калининградская транс-портная прокуратура (на правах районной)были подчинены соответственно Сред-неазиатской, Закавказской и Прибалтий-ской (на правах областных) прокуратурам,а они – Прокуратуре СССР. В конце 1990 г.все транспортные прокуратуры были пере-подчинены уже непосредственно Прокура-туре СССР. Таким образом, транспортныепрокуратуры не подчинялись прокуратурамсоюзных республик. Вскоре это было при-знано неприемлемым, и в начале 1991 г. си-стема транспортных прокуратур вернуласьк системе построения, действовавшей в1989 г.

После распада СССР и образования Рос-сийской Федерации как самостоятельногогосударства Верховный Совет РСФСР при-нял постановление от 15.11.1991 № 1879-1«Об образовании единой системы органовпрокуратуры РСФСР», а 17.01.1992 – За-кон Российской Федерации «О прокурату-ре Российской Федерации», и из четырехз-

венной системы транспортные прокуратурыстали трехзвенной. 18 июня 1993 г. был при-нят Таможенный кодекс Российской Фе-дерации. В связи с этим Генеральный про-курор Российской Федерации приказом от21.07.1993 № 25 «Об организационных ме-рах по обеспечению надзора за исполне-нием налогового и таможенного законода-тельства» возложил надзор за исполнениемтаможенного законодательства на Управ-ление по надзору за исполнением зако-нов на транспорте Генеральной прокурату-ры Российской Федерации и подчиненных транспортных прокуроров. Управление пе-реименовано в Управление по надзору за ис-полнением законов на транспорте и в тамо-женных органах. В составе управления был иследственный отдел, среди функций которо-го – расследование наиболее сложных и ак-туальных уголовных дел о преступлениях натранспорте, прежде всего, об авариях и ката-строфах, контрабанде, должностных престу-плениях, совершенных работниками транс-портных и таможенных органов, надзор зазаконностью предварительного расследова-ния, оперативно-розыскной деятельности идр., контроль за соответствующей деятель-ностью подчиненных транспортных проку-ратур.

В 1994 г. опубликована Концепция раз-вития Прокуратуры Российской Федерациив переходный период. Авторы Концепцииуказывали на «нецелесообразность внесе-ния радикальных изменений в систему спе-циализированных прокуратур». Концепциябыла ответом на предложения ряда проку-роров субъектов Российской Федерации оликвидации транспортных прокуратур об-ластного звена. НИИ проблем укреплениязаконности и правопорядка при Генераль-ной прокуратуре Российской Федерации,которому было предложено проанализи-ровать целесообразность реорганизации,высказался за сохранение системы транс-портных прокуратур. Однако стремление ре-гионов подчинить себе прокурорский над-зор за исполнением законов на транспорте ив таможенных органах набирало темпы, осо-бенно благодаря установленному Конститу-цией Российской Федерации 1993 г. порядку назначения прокуроров субъектов Россий-

117

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ской Федерации (Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с субъектами). Территориальным прокурорам было значительно сложнее, чем транспорт-ным, организованным на экстерриториаль-ной основе, противодействовать властям, стремящимся удовлетворить интересы ре-гионов противоправными средствами. Хотя был принят приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.04.1996 № 24 «О разграничении компетенции территори-альных прокуроров и прокуроров специали-зированных прокуратур», реформаторы не сдавались. Ряд транспортных прокуратур на правах районных были переподчинены тер-риториальным прокуратурам, что впослед-ствии было установлено приказом Генераль-ного прокурора Российской Федерации от 22.01.2001 № 2. Чуть позже, 30 марта 2001 г. были ликвидированы транспортные про-куратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации. Их пра-вопреемниками стали прокуратуры субъек-тов Российской Федерации, на территории которых они были расположены. Организа-ция надзора за исполнением таможенного законодательства была возложена на Управ-ление по надзору за исполнением налогового и таможенного законодательства Генераль-ной прокуратуры Российской Федерации и соответствующие подразделения в про-куратурах субъектов Российской Федера-ции. На Управление был возложен надзор, в том числе за осуществлением дознания и оперативно-розыскной деятельности тамо-женными органами. Ранее транспортные прокуратуры осуществляли этот надзор, как и в целом надзор за законностью предвари-тельного расследования по делам о тамо-женных преступлениях, а также вели само расследование таких дел, относящихся к подследственности прокуратуры. После ре-формирования этот надзор был «разорван» между разными управлениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Ана-логичная ситуация была и с надзором за ис-полнением законов на транспорте.

Хотя предполагалось укрепление район-ного звена транспортных прокуратур, этого не произошло. Штат остался прежним, бо-лее того, некоторые штатные единицы были

переданы в территориальные прокуратуры.Попытки создания в прокуратурах субъек-тов Российской Федерации отделов по над-зору за исполнением законов на транспортеи в таможенных органах не привели к поло-жительным результатам, квалифицирован-ные кадры в значительной степени были по-теряны.

Учитывая негативные последствия лик-видации единой централизованной системытранспортных прокуратур, приказом Гене-рального прокурора Российской Федерацииот 04.08.2003 № 72 была создана Москов-ская региональная прокуратура по надзо-ру за исполнением законов на воздушном иводном транспорте (на правах прокуратурысубъекта Российской Федерации). В 2006 г. всоответствии с приказом Генерального про-курора от 16.12.2006 № 117 образована Мо-сковская межрегиональная транспортнаяпрокуратура. Эта прокуратура действует впределах территории Москвы и нескольких других субъектов Российской Федерации.Практически это территория Центрально-го федерального округа за некоторым ис-ключением. В 2007 г. образованы Южная,Северо-Западная, Восточно-Сибирская,Дальневосточная, Западно-Сибирская, При-волжская, Уральская транспортные проку-ратуры. Зона их компетенции максимальноприближена к территориям соответствую-щих федеральных округов, учитывает дис-локацию объектов транспорта, систему построения органов Ространснадзора. При-казом Генерального прокурора РоссийскойФедерации от 21.11.2007 № 186 «Об органи-зации надзора за исполнением законов натранспорте и в таможенных органах» разгра-ничена компетенция транспортных проку-ратур на правах субъектов Российской Фе-дерации и районных. В 2008 г. Генеральнымпрокурором Российской Федерации былиздан приказ от 07.05.2008 № 84 «О разгра-ничении компетенции прокуроров терри-ториальных, военных и других специализи-рованных прокуратур». Впоследствии изданряд приказов Генерального прокурора Рос-сийской Федерации, посвященных тем илииным актуальным вопросам деятельноститранспортных прокуратур, их взаимодей-ствия с территориальными прокуратурами.

118

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Приказом Генерального прокурора Рос-сийской Федерации от 12.01.2009 № 1 было создано Управление по надзору за испол-нением законов на транспорте и в тамо-женной сфере Генеральной прокуратуры Российской Федерации, и восстановление единой централизованной системы транс-портных прокуратур было завершено. В на-стоящее время имеется 8 транспортных

прокуратур на правах прокуратур субъек-тов Российской Федерации и 129 районных транспортных прокуратур. Современныетребования к деятельности транспортных прокуратур излагаются в приказе Генераль-ного прокурора Российской Федерации от15.07.2011 № 211 «Об организации надзораза исполнением законов на транспорте и втаможенной сфере».

Специальные органы прокуратурыбыли созданы постановлением Пра-вительства Союза ССР в 1950 г. Для

руководства ими этим же постановлени-ем в центральном аппарате ПрокуратурыСССР был образован «специальный» отдел,впоследствии преобразованный во Второеуправление.

Система органов прокуратуры, подчи-ненных Второму управлению, а также со-ответствующие системы судов, адвокатуры,нотариата, органов внутренних дел быливостребованы временем «холодной вой-ны», которая в любой момент могла пере-расти в «горячую». США, единственная впервые годы «холодной войны» страна, рас-полагавшая атомным оружием, строили пла-ны уничтожения СССР путем атомной бом-бардировки его жизненно важных объектов.

Преодолеть отставание в области разра-ботки и производства ядерного оружия ста-ло неотложной задачей, и на ее выполнениив нашей стране были сконцентрированыбольшие материальные и людские резервы.Шла научная проработка ядерной проблемыи добыча урановых руд. Создавались объек-

ты для их обогащения и переработки в ору-жейный ядерный материал.

В этой области работали десятки научно-исследовательских институтов, строилисьобъекты и при них целые города, полигоныи т.п. Естественно, это были так называемыеособорежимные объекты, для работы на ко-торых направлены были люди, верные сво-ей стране, своему долгу, умеющие творческиработать и хранить государственную тайну.

В целях охраны государственной тайныи установленного режима секретности дляработы по профилактике правонарушений,борьбы с преступностью и другими наруше-ниями законности на этих особорежимных объектах были созданы специальные орга-ны прокуратуры. Деятельность всех подраз-делений этих правоохранительных органоврегламентировалась указами ПрезидиумаВерховного Совета СССР. Перечень осо-борежимных объектов определялся поста-новлениями Правительства. Соответству-ющие подразделения, ориентированные наобеспечение сохранности государственнойтайны, имелись также в ряде центральных органов управления (Минфин СССР, Го-

Юрий АлексеевичПОТЕМКИН

государственный советник юстиции 3 класса в отставке

История органов прокуратурыв закрытых административно-территориальных

образованиях и на особорежимных объектах

119

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


сплан, Госбанк СССР, Минобороны, Мин-средмаш и др.).

Специальные органы прокуратуры свою работу строили в тесном контакте с упомяну-тыми органами власти и управления, а так-же в координации с инспекцией пробирно-го надзора Минфина СССР, Госарбитражем СССР, военной приемкой, контролирующи-ми органами министерств и ведомств, отрас-левыми ЦК профсоюзов, Государственным комитетом по охране природы, органами во-енной и территориальной прокуратур, МВД и КГБ СССР.

Подчиненные Второму управлению спе-циальные прокуратуры (в разные годы их именовали по-разному: прокуратуры объ-ектов, прокуратуры «почтовый ящик но-мер...», прокуратуры городов Арзамас-16, ныне г. Саров, Челябинск-40 и т.п., прокура-туры войсковых частей...) работали на осо-борежимных объектах, в воинских подраз-делениях, в городах и поселках, в которых жили и трудились более 4 млн человек (по состоянию на 1991 г. – год распада СССР). Таких прокуратур на эту дату было 84.Они дислоцировались в различных регио-нах СССР: Центре России, Урале, Сибири, Дальнем Востоке, Заполярье, Средней Азии, Казахстане. Некоторые из них были в горо-дах Москве, Ленинграде, Киеве, Николае-ве, в ряде областных центров, но большая часть – в небольших военных городках и по-селках, в том числе там, где добывались и перерабатывались урановые руды.

Прокурорско-следственная работа спец-прокуратур проводилась на предприятиях и в организациях 12 союзных министерств, в военно-строительных частях Минсредма-ша, Главного управления специальных стро-ительных работ, частях внутренних войск МВД СССР, некоторых частях КГБ СССР и Министерства обороны. Численность лич-ного состава войск, поднадзорных спец-прокуратурам, в то время составляла более 200 тыс. человек, что примерно соответству-ет численности полутора военных округов Минобороны. Неслучайно в последние пе-ред распадом СССР годы эти прокуратуры стали именоваться прокуратурами войско-вых частей и работали непосредственно с войсками. При этом денежное довольствие

сотрудников прокуратур войсковых частейбыло не больше, чем в обычных территори-альных прокуратурах; за воинские звания,как офицерам, им не платили.

Объекты, входившие в перечень осо-борежимных, т.е. на которых выполнялисвои функции специальные прокуратуры, восновном строились структурными подраз-делениями Министерства среднего машино-строения СССР (позднее Минатом России)и Главспецстроя СССР (сейчас СпецстройРоссии).

Чтобы иметь представление, чем прихо-дилось заниматься специальным органампрокуратуры в первые послевоенные и по-следующие годы (до распада СССР), надовспомнить, что было сделано этими гиганта-ми строительной индустрии.

Ни в одной другой отрасли народно-го хозяйства не строилось столько новых объектов, сколько их было в те годы воз-ведено Минсредмашем и Главспецстро-ем. Построено десять закрытых городов,где ковалась ядерная мощь государства:Арзамас-16, Челябинск-40, Челябинск-70,Свердловск-40, Свердловск-45, Красноярск-26, Красноярск-45, Томск-7, Пенза-19,Златоуст-36. В этих городах трудились и учи-лись более 700 тыс. человек. На территорииэтих городов были возведены сотни сложных научно-исследовательских и промышлен-ных объектов, миллионы квадратных мет-ров жилья с полной инфраструктурой.

В 1953 г. в Минсредмаше было созданыдва строительных и одно монтажное глав-ные управления: 10, 11 и 12 ГУ. Между эти-ми главками были поделены сферы деятель-ности: 10 ГУ занималось строительствомобъектов в Сибири и на Дальнем Востоке,11 ГУ – в Европейской части страны, Казах-стане и Узбекистане. Всего в 10 и 11 главных управлениях было 2 треста и 24 управлениястроительством (УС), а в них 190 строитель-ных управлений с общей численностью око-ло 250 тыс. строителей. Значительный объемработ выполняли военные строители – до16%. В 40 – 50-е гг. применялся труд так на-зываемого специального контингента рабо-чих (заключенные). На некоторых объектах они выполняли более 20% процентов общегообъема работ, и их численность в 40 – 50-е гг.

120

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


достигала 100 тыс. человек. Участвовали за-ключенные также в проведении монтажных и наладочных работ.

По воспоминаниям ветеранов строитель-ства, «работать с таким персоналом было не-просто». Под этим «непросто» подразуме-вались различные правонарушения, в томчисле тяжкие преступления, расследоватькоторые приходилось специальной проку-ратуре. На ее плечи ложилось обеспечениесоблюдения правил охраны труда и техникибезопасности на многочисленных стройках и действующих объектах. Расследованиямуголовных дел об авариях, несчастных слу-чаях с людьми и тяжелыми последствиями ворганах спецпрокуратуры придавалось осо-бое значение. И главным в этой работе былоне только установить непосредственныепричины аварии или иной беды, но и глу-боко проанализировать причины и условия,способствовавшие случившемуся, принятьмеры к их устранению. Во многом этому важному делу способствовали общенадзор-ная деятельность прокуратуры, проверкисовместно со службами техники безопасно-сти и профсоюзами.

В числе построенных Минсредмашемобъектов промышленного назначения былине только оборонные предприятия, но иатомные станции («Мирный атом»), круп-ные приборостроительные заводы в горо-дах Дубне, Обнинске, Желтых Водах, Том-ский и Зиминский нефтеперерабатывающиекомбинаты; завод химических удобрений итвердых сплавов в Кирово-Чепецке; заводпо производству медной фольги на Урале вКыштыме; золотодобывающие предприя-тия; Сибирское отделение Академии наук СССР в Новосибирске (знаменитый Ака-демгородок), курорт Белокуриха на Алтае имногие другие предприятия и институты, втом числе не один десяток в г. Москве.

Строители и монтажники Минсредмаша,используя накопленный потенциал, прини-мали активное участие в работах по оборон-ной тематике, которые проводились Мин-радиопромом, Минобщемашем и другимиминистерствами, сооружали космическиеи ракетные оборонные объекты, участвова-ли в строительстве атомных подводных ло-док, атомных ледоколов, радиолокационных

станций, пунктов управления противора-кетной обороной и т.д. Деятельность Ми-нистерства среднего машиностроения неограничивалась созданием «атомного щитаРодины», для чего требовался колоссальныйобъем работ по разведке и добыче ураново-го сырья, строительство комбинатов для егопереработки, научная проработка техно-логических процессов совершенствованияатомного оружия, создания атомных реакто-ров для АЭС, для военно-морского (атомныеподводные лодки) и гражданского (знамени-тые атомные ледоколы «Арктика», «Ленин»и др.) флотов.

Строительной базе Минсредмаша былопод силу проектировать и возводить уни-кальные промышленные и гражданскиеобъекты. По всей стране от Прибалтики доВладивостока, от Северодвинска до пустыньКызылкума труженики Министерства сред-него машиностроения строили города и за-воды, шахты и полигоны. Их руками былиотстроены многие жилые районы в Москвеи Ленинграде, Свердловске, Томске, Но-восибирске, Ижевске, Оренбурге и многих других городах. Нередко по просьбе местных партийных и советских органов силами тру-жеников Минсредмаша строились дороги,больницы и другие сооружения, не имевшиенепосредственного отношения к «оборон-ке». Министерство не только успешно осва-ивало народные деньги на нужды «оборо-ны», но и вносило свой вклад в пополнениегосударственной казны, в решение других народно-хозяйственных задач. К примеру,по инициативе Министерства были начата иуспешно осуществлена добыча золота в пу-стыне Кызылкум. Это так называемое Золо-то Мурунтау, чистая проба – четыре девятки.Было построено крупнейшее золотодобыва-ющее предприятие в стране, добыча золотана нем составляла около 25% всей золото-добычи СССР. Тружениками Министерстватакже было успешно освоено производствогранулированных удобрений – аммофоса,чем было положено начало широкому вне-дрению новых технологических процессовпо выпуску гранулированных удобрений вСССР.

Такие же объемы работы выполнял Глав-спецстрой СССР, созданный в марте 1951 г.

121

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


постановлением Совета Министров СССР «для обеспечения проектирования и стро-ительства системы «Беркут» в г. Москве. По мнению специалистов, в то послево-енное время она была уникальной и самой эффективной в мире системой противо-воздушной обороны. Для ее обслуживания были построены широкая сеть дорог, линий электропередачи и многих других коммуни-каций в Московском регионе. В последую-щие годы тружениками Главспецстроя соо-ружались объекты, связанные с развитием научно-исследовательских и эксперимен-тальных предприятий оборонных отраслей министерств машиностроения, радиотех-нической, судостроительной, электронной промышленности; отстроены крупные ком-плексы авиационного и космического ма-шиностроения, на которых были созданы новейшие типы самолетов и космической техники. Гордость отечественного маши-ностроения: «хозяйство Королева», заводы Хруничева и Тушинский машиностроитель-ный в г. Москве, предприятия, обслужива-ющие космический комплекс в городах Ле-нинграде и Куйбышеве («Прогресс»), были в основном построены или реконструированы подразделениями Главспецстроя. За полвека Спецстроем России возведено более мил-лиона квадратных метров производствен-ных площадей, освоены 24 млн кв. м жилья и объектов социальной сферы, 43 радиоре-лейные линии связи общей протяженностью более 14 тыс. км. Установлено и смонтиро-вано оборудование наземных космических станций «Орбита» более чем в 30 пунктах отдаленных местностей, построено 2830 км радиорелейной линии связи вдоль трассы БАМа, 20 мощных радиоцентров в крупных городах страны, 9 тыс. км автомобильных дорог.

Главспецстроем была создана мощная собственная производственная база, го-товились квалифицированные кадры для различных строительств. За те годы более 600 тыс. солдат – военных строителей во время службы приобрели различные специ-альности (каменщики, механизаторы, шо-феры, механики и т.п.), которые им приго-дились и на гражданском поприще. Так же активно осуществлялось обучение военных

строителей и в системе Минсредмаша. Учи-ли по программе средней школы и проф-техобразования людей, отбывавших лише-ние свободы и работавших на спецобъектах.Многие из них впоследствии оставались нажительство в городах и поселках этих объек-тов, пополняя ряды созидателей.

Однако было бы наивным полагать, чтовсе эти героические свершения по укрепле-нию обороноспособности страны, особеннов условиях послевоенных трудностей, где восновном все начиналось с нуля и делалосьс большим напряжением, зачастую с рискомдля здоровья, а то и жизни людей, – что всеэто происходило «без сучка без задоринки».Были и серьезные аварии со взрывами и по-жарами, и неудачи при испытании новей-ших видов вооружений, и происшествия настройках с человеческими жертвами, и опас-ные преступления среди гражданского насе-ления в многочисленных городах и поселках,и волнения в зонах для спецконтингента спогромами и убийствами. Всякое бывало...

И тогда жизненные обстоятельства (и за-кон) на переднюю линию выводили следова-теля и прокурора. Они шли в опасные зоныво взаимодействии с другими правоохрани-тельными органами, с привлечением специ-алистов, нередко известных в стране ученых и практиков. Организовывали и проводилирасследования, выявляли причины и усло-вия, приведшие к случившейся беде, прини-мали меры к наказанию виновных лиц.

Кто же были эти прокуроры и следователи?В секретном постановлении Совми-

на СССР от 02.09.1950 было сказано: «Обя-зать Прокуратуру СССР подобрать по со-гласованию с Первым и Вторым ГлавнымиУправлениями при Совмине СССР квали-фицированных и специально проверенных работников прокуратуры, на которых воз-ложить прокурорский надзор на объектах этих Главков...» Проверку проводили ор-ганы госбезопасности. А вернее сказать,проверку проводила сама жизнь – провер-ку боем на полях Великой Отечественнойвойны. Многотрудное дело укрепления за-конности на особорежимных объектах впервые два послевоенных десятилетия леглона плечи бывших фронтовиков. После окон-чания юридического факультета Ленинград-

122

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ского университета я был направлен на ра-боту старшим следователем в прокуратуру п/я 40. Это известный теперь всему миру химический комбинат «Маяк» (Челябинск-40), где проводились научные исследованияи добывался оружейный плутоний для атом-ной бомбы. Тогда в прокуратуре был толь-ко один оперативный работник, не опален-ный огнем Великой Отечественной войны.Другие – все фронтовики, имеющие бое-вые ордена и перенесшие ранения. Име-ли фронтовой опыт В. Кожевников, Л. Тре-зов, Л. Иванов, Н. Буровихин, В. Пантюхин,Н. Шлыков, А. Крестьянинов, В. Немцов,А. Рубцов. Возглавлял прокуратуру старшийсоветник юстиции И.М. Тарханов, всю во-йну прослуживший военным следователем(сделаю оговорку: я не помню отчества всех коллег). Примерно аналогичный состав были в других специальных прокуратурах.

За время многолетней работы на объектах и в центральном аппарате Второго управле-ния Прокуратуры СССР мне довелось об-щаться со многими фронтовиками. Всех их отличало высокое чувство гражданского дол-га, честность, бескомпромиссное служениезакону и доброе отношение к людям. Назову несколько имен.

В. Гладарев, танкист, за боевые заслу-ги был награжден многими орденами и ме-далями. В самом конце войны был тяжелоранен и контужен, долго лечился в госпи-талях. Ему прочили незавидную участь ин-валида. Вопреки этим прогнозам он полу-чил высшее образование, работал старшимследователем на объектах, где добывалисьурановые руды, затем в Челябинске-40,прокурором на Байконуре, прокурором нарежимном объекте в г. Дубне. Там его на-стигли фронтовые раны, он ушел из жизни,не дожив до 50 лет.

Г. Фурсов, офицер, артиллерист. Был ра-нен в бою, ампутирована нога. Служил про-курором на объекте по добыче урановых руд, на полигоне «Капустин Яр». Фронтовыеранения свели его в могилу, не дав порадо-ваться на внуков. Так же судьба сложилась у танкиста А. Ковшова, получившего тяжелоеранение. Работал в прокуратуре Арзамас-16,прокурором объекта в г. Глазове. Умер, недожив до старости.

Н. Буравихин, офицер, фронтовик, пере-несший тяжелое ранение. Во время радиа-ционной аварии на химкомбинате «Маяк»осенью 1957 г. находился в зоне сильнейше-го радиационного загрязнения, обеспечиваяэвакуацию из опасной местности военных строителей и лагеря заключенных. Черезнесколько месяцев умер от болезни крови.Тогда он и еще несколько человек из нас,работавших в этой зоне, Генеральным про-курором СССР Р.А. Руденко были награж-дены именными часами с надписью «За вы-полнение особого задания».

Рано ушел из жизни старший советник юстиции, участник Великой Отечествен-ной войны Н. Бурцев, работавший в про-куратуре Арзамаса-16, затем прокуроромв Челябинске-70 (дублере ядерного центраАрзамас-16).

После чернобыльской трагедии ушел изжизни старший советник юстиции Н. Ко-гут – прокурор-криминалист специальнойпрокуратуры, дислоцировавшейся в г. Ки-еве. Он принимал активное участие в рас-следовании причин аварии на ЧАЭС. Не-однократно выезжал в зоны радиоактивногопоражения на взорвавшемся четвертом бло-ке станции для выполнения следственных действий. Не дожив до старости, скончалисьчлены следственной группы по этому делу А. Болотов и И. Ленчевский. Стали инвали-дами II группы и все другие следователи изэтой бригады.

После 60-х гг. прошлого столетия в систе-му Второго управления Прокуратуры СССРпришли люди следующего поколения – детии внуки фронтовиков. Подбирались этикадры из числа наиболее грамотных, подго-товленных выпускников московских, ленин-градских, свердловских, саратовских выс-ших учебных заведений. Они также прошлитрудную школу работы на специальных объ-ектах в советское время и нашли свое местов рядах тружеников органов прокуратуры вновой России.

В. Давыдов начал свою прокурорскую де-ятельность на оборонном объекте в г. Ижев-ске, затем был прокурором на строящейсяИгналинской атомной электростанции, про-курором на ряде объектов в Обнинске и Мо-скве. На заслуженный отдых он ушел с долж-

123

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ности заместителя Генерального прокурора Российской Федерации, государственным советником юстиции 1 класса. Дослужился до такой же должности и государственный советник юстиции 1 класса Александр Ро-занов, начинавший прокурорскую службу в «хозяйстве Королева».

Государственный советник юстиции 2 класса Н. Крючков возмужал на работе в суровых условиях пустыни Кызылкум в Средней Азии, там, где добывались и обо-гащались урановые руды, где добывалось «Золото Мурунтау». Много лет он умело руководил сложным коллективом систе-мы прокуратур особо режимных объектов в

центральном аппарате Генеральной проку-ратуры России.

Следователи по особо важным делам приГенеральном прокуроре государственныесоветники юстиции 3 класса Б. Свидер-ский, Н. Антипов, Б. Погорелов, Н. Вос-ковцев проявили себя опытными кримина-листами, расследовали сложные уголовныедела. Их труд был отмечен государственны-ми наградами.

Названные сотрудники специальных прокуратур – далеко не полный список лю-дей, которые честно выполняли свой слу-жебный долг, не считаясь с риском для сво-его здоровья.

Г енеральный прокурор Россий-ской Федерации своим при-казом от 25 ноября 2011 года

№ 415 учредил медаль прокура-туры Российской Федерации«290 лет прокуратуре России» и утвер-дил Положение о медали, ее рису-нок и описание, бланк удостоверения к медали.

Это сделано в целях воспитания чув-ства уважения к службе (работе) в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, преданности Присяге прокурора.

Медаль является памятной и отно-сится к ведомственным наградам.

124

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ПРОКУРАТУРЫ РФ

Правовые механизмы международно-го сотрудничества органов и учреж-дений прокуратуры России впервые

в истории нашего государства нормативнобыли закреплены Федеральным законом от17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Россий-ской Федерации».

Руководствуясь Конституцией Россий-ской Федерации, Федеральным законом«О прокуратуре Российской Федерации»,другими федеральными законами, а такжемеждународными договорами РоссийскойФедерации, органы прокуратуры Россииуже в течение многих лет в пределах своейкомпетенции успешно осуществляют пря-мые связи и сотрудничество с прокурату-рами и соответствующими органами зару-бежных стран, а также с международными имежгосударственными организациями; со-трудничают с ними в области укрепления за-конности, правопорядка и противодействияпреступности; заключают между собой со-глашения о сотрудничестве по вопросамборьбы с преступностью, оказания право-вой помощи и выдачи в сфере уголовногосудопроизводства; участвуют в разработке ивыполнении международных договоров Рос-сийской Федерации.

В связи с интеграцией России в миро-вое сообщество, расширением экономиче-ских, культурных, научных и других связейс зарубежными странами, ростом органи-зованной, в том числе транснациональной,преступности и нелегальной миграции этадеятельность органов прокуратуры стано-вится все более востребованной и значимойдля Российской Федерации.

Сотрудничество органов прокуратурыРоссийской Федерации с компетентнымиорганами зарубежных стран осуществляет-ся на основе общепризнанных принципов:уважения суверенитета, независимости июрисдикции государств; равноправия сто-рон; добросовестного и добровольного вы-полнения международных обязательств; не-укоснительного соблюдения национальногозаконодательства и норм международногоправа; приоритета защиты прав и свобод че-ловека и гражданина; всемерного укрепле-ния доверия между компетентными органа-ми взаимодействующих сторон; взаимностивыполнения письменных обязательств ком-петентных органов в сфере выдачи лиц, со-вершивших преступления, для уголовногопреследования и оказания правовой помо-щи по уголовным делам.

Принципы государственного суверени-тета и верховенства Конституции Россий-ской Федерации в правовой системе Россииотносятся к основам ее конституционногостроя. Поэтому ст. 15 Конституции Россий-ской Федерации устанавливает приоритетмеждународного договора над положения-ми закона, но не над положениями Кон-ституции Российской Федерации1. Еслимеждународным договором РоссийскойФедерации установлены иные правила, чемпредусмотренные законом, то применяютсяправила международного договора. Вместес тем если обнаруживается противоречиемежду международным договором Рос-

1 См.: Зорькин В.Д. Предел уступчивости // Рос. газ. 2010.29 окт.

Сергей ПетровичЩЕРБА


Правовые механизмымеждународного сотрудничества органов

прокуратуры Российской Федерации

125

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

сийской Федерации и Конституцией Рос-сийской Федерации, то оно разрешается в пользу Конституции на том основании, что она имеет высшую юридическую силу, пря-мое действие и применяется на всей терри-тории Российской Федерации.

Российская Федерация является участ-ницей более 300 многосторонних и двусто-ронних договоров о сотрудничестве в сфере уголовной юстиции, в которых содержатся общие условия и обязательства сторон по борьбе с преступностью, порядок и формы оказания взаимной правовой помощи по всем уголовным делам либо по отдельным категориям уголовных дел о терроризме, незаконном обороте наркотиков, торговле людьми, коррупции и др.

В настоящее время на основе многосто-ронних и двусторонних международных до-говоров Российская Федерация осущест-вляет сотрудничество в сфере выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам с компетентными органами 70 стран. В этой сфере сотрудничества универсаль-ными (многосторонними) договорами для Российской Федерации являются: Европей-ская конвенция о выдаче 1957 г. с Дополни-тельными протоколами к ней 1975 и 1978 гг.; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. (г. Минск) с Прото-колом к ней 1997 г.; Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. и Дополнительный протокол к ней 1978 г.; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 2002 г.(г. Кишинев)2; Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения 1997 г.; Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбыва-ния наказания 1998 г. и др.

Правовые основы международного вза-имодействия прокуроров Российской Фе-дерации с компетентными органами ино-странных государств в сфере уголовной юстиции, в частности по вопросам оказа-ния правовой помощи и выдачи, опреде-

2 Россия до сих пор не ратифицировала эту Конвенцию.

ляют также другие универсальные догово-ры, заключенные в рамках Совета Европыили под эгидой ООН. К числу наиболееважных относятся: Европейская конвен-ция о передаче судопроизводства по уго-ловным делам 1972 г.; Европейская кон-венция о пресечении терроризма 1977 г.;Конвенция Совета Европы об отмывании,выявлении, изъятии, конфискации дохо-дов от преступной деятельности и финан-сировании терроризма 2005 г.; Конвенцияоб уголовной ответственности за корруп-цию 1999 г.; Конвенция Совета Европы опротиводействии торговли людьми 2005 г.;Конвенция Совета Европы о предупрежде-нии терроризма 2005 г.; Конвенция ООН оборьбе против незаконного оборота нарко-тических средств и психотропных веществ1988 г.; Международная конвенция о борь-бе с финансированием терроризма 1999 г.;Конвенция против транснациональной ор-ганизованной преступности 2000 г. и до-полняющие ее Протокол о предупреждениии пресечении торговли людьми, особенноженщинами и детьми, и наказании за нееи Протокол против незаконного ввоза ми-грантов по суше, морю и воздуху; Конвен-ция ООН против коррупции 2003 г.; Меж-дународная конвенция о борьбе с актамиядерного терроризма 2005 г. и др.

При организации и осуществлении меж-дународного сотрудничества органов проку-ратуры Российской Федерации с компетент-ными органами и должностными лицамизарубежных стран необходимо руководство-ваться следующими общепризнанными пра-вилами.

В случае, если Россия является одно-временно участником многостороннего идвустороннего договоров, то при их рас-хождении нормативные положения много-стороннего (универсального) договора име-ют преимущество перед теми положениями,которые содержатся в двустороннем дого-воре. Кроме того, в соответствии со ст. 28Европейской конвенции о выдаче 1957 г.и ст. 26 Европейской конвенции о право-вой помощи 1959 г. правила этих Конвен-ций в отношении государств, к которым ониприменяются, имеют преимущество передположениями любых двусторонних догово-

126

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ров, регулирующих оказание правовой по-мощи по уголовным делам, а также выдачу.

Правовые основы международного со-трудничества российских прокуроров с со-ответствующими компетентными органамии должностными лицами иностранных го-сударств в сфере осуществления уголовногопреследования и выдачи нормативно закре-плены в национальном законодательствеРоссии: в ст. 61 Конституции РоссийскойФедерации, в ст. 12, 13, в ч. 21 ст. 59, ч. 4ст. 72 Уголовного кодекса Российской Фе-дерации, а также в части пятой Уголовно-процессуального кодекса Российской Фе-дерации.

При этом существенно, что националь-ным законодательством Генеральная про-куратура Российской Федерации признанаединственным компетентным органом повопросам выдачи лиц для уголовного пре-следования или исполнения приговора.

Взаимодействие органов прокуратурыРоссии с компетентными органами ино-странных государств по вопросам оказанияправовой помощи по уголовным делам и вы-дачи относится к числу приоритетных на-правлений международного сотрудничествапрокуратуры в сфере уголовного судопроиз-водства3.

В соответствии с международными дого-ворами или на основе принципа взаимностиГенеральная прокуратура Российской Феде-рации осуществляет взаимодействие в сфереуголовного судопроизводства с компетент-ными органами 80 стран. В настоящее вре-мя такое взаимодействие заметно активизи-ровалось, о чем свидетельствует огромныйобъем работы, проведенной органами про-куратуры нашей страны.

Так, за 2010 г. в Генеральной прокурату-ре Российской Федерации рассмотрено 2167запросов компетентных органов иностран-ных государств о выдаче лиц, совершивших преступления. По результатам их рассмо-трения зарубежным странам выдано для уго-ловного преследования 1300 человек, в вы-даче 389 лиц отказано.

3 Другие сферы международного сотрудничества органовпрокуратуры России в данной статье не рассматриваются всвязи с ее ограниченным объемом.

В течение 2010 г. Генеральная прокурату-ра Российской Федерации направила в ком-петентные органы иностранных государств492 запроса о выдаче лиц для уголовного пре-следования, из которых 330 удовлетворено.

Кроме того, в 2010 г. Генеральная проку-ратура Российской Федерации рассмотрела3356 запросов компетентных органов ино-странных государств о правовой помощи поуголовным делам. В свою очередь Генераль-ная прокуратура Российской Федерации на-правила для рассмотрения в компетентныеорганы зарубежных стран 2989 запросов опроизводстве процессуальных действий, втом числе о возврате имущества и денежных средств, незаконно полученных и вывезен-ных за рубеж.

Международное сотрудничество и взаимо-действие Генеральной прокуратуры Россий-ской Федерации с прокуратурами зарубежных стран осуществляется и на основе 60 двусто-ронних и 7 многосторонних соглашений.

Как правило, на базе таких соглашенийподписываются программы сотрудниче-ства органов прокуратуры различных страни проводятся предусмотренные в них меро-приятия: обмен опытом работы, норматив-ными правовыми актами и методическимиматериалами; совместные круглые столы,семинары, конференции и практическиетренинги, консультации по вопросам выда-чи и оказания правовой помощи по уголов-ным делам и др.

Учитывая важную роль международных соглашений Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации о сотрудничестве в об-ласти уголовной юстиции, следует отметить,что такие документы устанавливают толькомеханизмы реализации отдельных процессу-альных норм, способствуют наиболее опти-мальной организации работы по междуна-родному взаимодействию на основе нормнационального уголовно-процессуальногоправа и ратифицированных международных договоров4.

В связи с этим следует признать необо-снованной точку зрения о том, что указан-ные соглашения Генеральной прокурату-

4 См.: Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н. Уголовныйпроцесс: учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 782, 783.

127

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ры Российской Федерации по своей сути относятся к международному уголовно-процессуальному праву, так как их нор-мы практически содержат процессуальные предписания5. Эта точка зрения противоре-чит положениям Конституции Российской Федерации и международным договорам Российской Федерации, а также уголовно-процессуальному законодательству нашего государства.

Соглашения между Генеральной прокура-турой Российской Федерации и генеральны-ми прокуратурами зарубежных стран играют субсидиарную (дополнительную) роль – они детализируют установленные международ-ными договорами и внутренним законода-тельством формы и механизмы сотрудни-чества, способствуют наиболее полному выполнению взятых обязательств по догово-рам, регламентирующим международное со-трудничество в сфере уголовного судопроиз-водства. В таких соглашениях не содержится правовых норм, устанавливающих порядок производства по уголовным делам и регули-рующих процессуальные правила оказания правовой помощи и выдачи лиц для уголов-ного преследования.

В целях активизации и повышения эф-фективности участия прокуратуры Рос-сийской Федерации в международном со-трудничестве, укрепления ее авторитета на данном направлении, отстаивания и пропа-ганды принципов ее деятельности, направ-ленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, на борьбу с преступностью и иными правонарушениями, приказом Гене-рального прокурора Российской Федерации от 12.03.2009 № 67 «Об организации между-народного сотрудничества органов прокура-туры Российской Федерации» определено, что взаимодействие с органами, организа-циями и учреждениями иностранных госу-дарств, а также международными органами и организациями является одним из прио-ритетных направлений деятельности проку-ратуры Российской Федерации.

В соответствии с названным приказом Академия Генеральной прокуратуры Рос-

5 См.: Лазуткин Л. Международное сотрудничество и пра-вовая помощь // Законность. 2008. № 3. С. 36.

сийской Федерации во взаимодействии сподразделениями Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации принимает участие:в планировании и осуществлении междуна-родного сотрудничества органов прокурату-ры; изучении законодательства и правопри-менительной практики других государств;проведении сравнительного анализа россий-ского и зарубежного законодательства в сфе-рах борьбы с преступностью, защиты прав исвобод человека и гражданина.

Порядок организации работы и взаимо-действия органов прокуратуры России с со-ответствующими компетентными органамизарубежных стран определен также указа-нием Генерального прокурора РоссийскойФедерации от 18.10.2008 № 212/35 «О поряд-ке работы органов прокуратуры РоссийскойФедерации по вопросам выдачи лиц дляпривлечения к уголовной ответственностиили исполнения приговора и передачи лиц,совершивших общественно опасные деяния,для проведения принудительного лечения»и указанием Генерального прокурора Рос-сийской Федерации от 12.03.2009 № 68/35«О порядке рассмотрения и исполнения ворганах прокуратуры Российской Федера-ции поручений об осуществлении уголовно-го преследования, запросов о правовой по-мощи или о возбуждении уголовного дела,поступивших от компетентных органов ино-странных государств».

Поскольку вопросы взаимодействия орга-нов прокуратуры России с компетентнымиорганами зарубежных стран в сфере уголов-ного судопроизводства в настоящее времяявляются приоритетными, то для Генераль-ной прокуратуры Российской Федерацииостается актуальной проблема укрепленияправовой базы международного сотрудниче-ства и расширения круга иностранных госу-дарств, с которыми необходимо заключитьдвусторонние договоры о выдаче и об оказа-нии правовой помощи по уголовным делам,в том числе по вопросам возврата из-за ру-бежа имущества, полученного преступнымпутем.

Представляется, что Минюсту России иГенеральной прокуратуре Российской Феде-рации необходимо в установленном порядкеускорить нормотворческую работу по при-

128

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


соединению Российской Федерации к дого-ворам в сфере уголовного судопроизводства,заключенным в рамках региональных орга-низаций Азии, Америки и Африки.

Как известно, Федеральным законом от22.04.2004 № 19-ФЗ Генеральная проку-ратура Российской Федерации определе-на компетентным органом по исполнениюКонвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведе-ния принудительного лечения 1997 г. Однакона сегодняшний день в России практика пе-редачи таких лиц для продолжения принуди-тельного лечения, включая их сопровожде-ние, охрану и транспортировку, затрудненаиз-за отсутствия нормативно-правовых, ор-ганизационных и финансовых механизмов.В связи с этим на повестке дня стоит вопрособ имплементации в УПК РФ нормативных положений этой Конвенции.

Минюстом России с учетом предложенийГенеральной прокуратуры Российской Фе-дерации, Академии Генеральной прокура-туры Российской Федерации, других орга-нов и учреждений России разработан проектглавы 551 УПК РФ «Передача лица для ис-полнения решения суда о применении при-нудительных мер медицинского характера».Очевидно, что следовало бы в установленномпорядке ускорить прохождение и рассмотре-ние этого законопроекта в ГосударственнойДуме Федерального Собрания РоссийскойФедерации нового созыва.

В Федеральном законе от 22.04.2004 № 19-ФЗ предусмотрено, что участие федеральных органов исполнительной власти в организа-ции передачи и принятия Российской Феде-рацией таких лиц осуществляется в порядке,установленном Правительством РоссийскойФедерации, но до настоящего времени этотпорядок не определен.

В Правительстве Российской Федерацииразработан проект постановления о поряд-ке передачи и принятия Российской Феде-рацией лиц, в отношении которых имеетсявступившее в законную силу решение суда оприменении принудительных мер медицин-ского характера, где регламентируются пол-номочия компетентного органа по вопросампередачи (принятия) лица на принудитель-ное лечение, а также органов исполнитель-

ной власти, принимающих участие в данноймежгосударственной процедуре, определенымеханизмы их взаимодействия друг с другомпри осуществлении передачи (принятии) та-кого лица. К сожалению, проект названногопостановления Правительства РоссийскойФедерации до сих пор не реализован в нор-мотворческой практике.

В этой ситуации российский компетент-ный орган по исполнению Конвенции СНГ1997 г. – Генеральная прокуратура Россий-ской Федерации вынуждена отказывать вприеме (передаче) указанных лиц из-за от-сутствия механизмов их передачи (принятия)для проведения принудительного леченияна территории государства своего граждан-ства или постоянного места жительства. Ре-зультаты подобной практики можно квали-фицировать как грубое нарушение прав изаконных интересов лиц с психическимирасстройствами, неисполнение РоссийскойФедерацией взятых на себя международных обязательств, а также решений судов Россиии других государств – участников СНГ. Оче-видно, что такое положение может привестик увеличению числа жалоб в ЕвропейскийСуд по правам человека и как следствие – к огромным штрафам для Российской Феде-рации.

В развитие данной темы следует отметить,что назрела необходимость модернизироватьи Модельный Уголовно-процессуальныйкодекс для государств – участников СНГ,включив в него конвенциальные нормы опередаче лиц, страдающих психическимирасстройствами, для проведения принуди-тельного лечения.

Как известно, нормативные положенияглавы 29.1 Кодекса Российской Федерацииоб административных правонарушениях,введенные в действие Федеральным зако-ном от 04.05.2011 № 97-ФЗ, возложили наГенеральную прокуратуру Российской Фе-дерации обязанность обеспечения между-народного сотрудничества в сфере оказанияправовой помощи по делам об администра-тивных правонарушениях.

Новое направление международного со-трудничества органов прокуратуры Рос-сии требует создания организационных механизмов реализации названного Зако-

129

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


на – подготовки и принятия соответствую-щего нормативного правового акта Генераль-ной прокуратуры Российской Федерации. Полагаем, что подготовка проекта такого организационно-распорядительного доку-мента должна быть осуществлена в Генераль-ной прокуратуре Российской Федерации безотлагательно. Поскольку сфера оказа-ния правовой помощи по делам об админи-стративных правонарушениях затрагивает неотъемлемые права и свободы человека и гражданина, то государство обязано создать быстрые, доступные и надежные механизмы их охраны и защиты, не дожидаясь случаев нарушения или ущемления.

Наиболее проблемным направлением международного сотрудничества Российской Федерации с другими зарубежными страна-ми в сфере противодействия международ-ной преступности является борьба с пират-ством, которое в последние годы все больше угрожает международному судоходству и безопасности стран мира. Практика пока-зала, что беспрецедентные военные усилия (посылка целых эскадр военных кораблей), подкрепленные четырьмя резолюциями Со-вета Безопасности ООН, не в состоянии по-кончить с морским разбоем.

Стало очевидным, что даже успешные во-енные операции сами по себе не могут за-менить уголовно-правовых средств воз-действия на пиратов, ведь с захваченными (задержанными) в море преступниками надо что-то делать. Именно в этот момент выяс-няется, что большинство заинтересованных государств не готовы взять на себя миссию уголовного преследования и наказания пи-ратов. Зачастую такое нежелание связано как с существенными пробелами в нацио-нальных законодательствах стран мира, так и с объективной сложностью осуществления судопроизводства по «пиратским» делам.

Зарубежные государства нередко вместо непосредственного преследования исполь-зуют альтернативные средства и способы, суть которых сводится к передаче захвачен-ных пиратов одному из ближайших при-брежных государств, готовых взять на себя функцию их уголовного преследования и наказания. В частности, Германия и Фран-ция передали судебным органам Кении со-

малийских граждан, задержанных за совер-шение пиратства, на основе двухсторонних соглашений с этой страной.

Вопрос о необходимости создания между-народного механизма привлечения пиратовк уголовной ответственности стоит чрезвы-чайно остро. Такой механизм мог бы заклю-чаться в учреждении специального органа,имеющего международную юрисдикциюдля преследования и суда над пиратами, по-добного Гаагскому трибуналу. Эту идею ужеподдержали некоторые страны, однако, к со-жалению, до выработки консолидированно-го подхода мирового сообщества к данному вопросу еще далеко.

В отсутствие специального международ-ного органа необходимо совершенствоватьнациональные законодательства, направ-ленные на борьбу с пиратством, т.е. приве-сти национальные нормы материальногоуголовного права в соответствие с конвен-ционными. При этом надо учитывать, чтомногие страны мира в своем уголовном за-конодательстве до сих пор вообще не имеютспециальных статей, устанавливающих от-ветственность за пиратские действия.

Если обратиться к законодательному опы-ту Российской Федерации, то можно сделатьвывод о том, что закрепленный в ст. 227 УК РФ состав пиратства не соответствует меж-дународному праву. Наиболее существенноеискажение смысла конвенционной нормы опиратстве связано с территориальным при-знаком объективной стороны этого деяния.

Если в ст. 100 и 101 Конвенции ООН поморскому праву (1982 г.) пиратством при-знаются только деяния, совершаемые внеюрисдикции какого бы то ни было государ-ства, то в УК РФ и в УК многих других странместу совершения данного преступленияне придается значения6. Тем не менее естьоснования утверждать, что именно те при-знаки состава пиратства, которые указаныв Конвенции 1982 г., позволяют вычленитьего как особое преступное деяние, подпа-дающее под универсальную юрисдикцию, вчем и состоит цель специальной его крими-нализации.6 См.: Додонов В.Н., Капинус О.С., Щерба С.П. Сравнитель-ное уголовное право. Особенная часть: монография. М.:Юрлитинформ, 2010. С. 306, 307.

130

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Полагаем, что в случае криминализациипиратства в строгом соответствии с Кон-венцией 1982 г. и другими международныминормативными актами у правоприменителяне будет возникать вопрос о правомерностираспространения своей юрисдикции на этидеяния, совершенные в открытом море.

Еще одна проблема связана с адаптациейуголовно-процессуального законодательствак специфическим задачам и способам борь-бы с пиратством.

Следует признать, что уголовно-процес-суальное законодательство России не при-способлено к практике и специфике борьбыс пиратством в открытом море. Прежде все-го отметим очевидную невозможность ре-ально обеспечить соблюдение процессуаль-ных гарантий, включая положение ч. 2 ст. 22Конституции Российской Федерации о том,что «до судебного решения лицо не можетбыть подвергнуто задержанию на срок бо-лее 48 часов». С учетом специфики рассма-триваемого деяния крайне проблематичнообеспечить право лиц, задержанных за егосовершение, на помощь адвоката с моментазадержания. Также практически невозмож-но обеспечить участие переводчика и адво-ката в процессуальных действиях, если онипроводятся на судне, которое находится воткрытом море. Эта неразрешимая пробле-

ма возникла, например, по делу сомалий-ских пиратов, которые владеют только сво-им родным языком сомали, специалистов покоторому в России почти нет.

Итак, в настоящее время мировым со-обществом создана достаточно полнаямеждународно-правовая база для эффектив-ной борьбы с этим видом международнойпреступности. Основная задача состоит втом, чтобы наполнить нормативные предпи-сания международных актов практическимсодержанием, отладить механизмы взаимо-действия компетентных органов России ииностранных государств в этой сфере меж-дународного сотрудничества.


1. Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н.Уголовный процесс: учебник. М.: Эксмо,2005.

2. Додонов В.Н., Капинус О.С., Щерба С.П.Сравнительное уголовное право. Особен-ная часть: монография. М.: Юрлитинформ,2010.

3. Зорькин В.Д. Предел уступчивости //Рос. газ. 2010. 29 окт.

4. Лазуткин Л. Международное сотруд-ничество и правовая помощь // Законность.2008. № 3.

131

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

НАУЧНЫЕ ВЕСТИ

Очередной юбилей Нюрнбергско-го процесса над главными военны-ми преступниками – его 65-летие –

был отмечен проведением межведомственной научно-практической конференции под на-званием «Организация противодействия преступлениям против мира и безопасно-сти человечества, экстремизму и терроризму: исторический опыт и современность». Кон-ференция прошла 17 ноября 2011 г. в Генераль-ной прокуратуре Российской Федерации.

В своем вступительном слове заместитель Генерального прокурора Российской Феде-рации С.Г. Кехлеров подчеркнул, что назва-ние конференции выбрано неслучайно – ведь в Нюрнберге впервые в истории признана преступной политика целого государства, и Нюрнбергский процесс явил собой основу нового правового порядка на многие годы. Сегодня пристальное внимание к Нюрнберг-скому процессу, использование его опыта, несомненно, должно помочь международно-му сообществу выработать более эффектив-ные механизмы противодействия новым вы-зовам и угрозам, которые стоят сейчас перед человечеством.

В целом красной нитью на конференции проходила мысль о том, что вооруженные конфликты, проявления экстремизма и акты терроризма в современном мире в высшей степени опасны для всего человечества, ведь фашизм тоже начинал свое устрашающее ше-ствие по миру с отдельных выступлений, ка-завшихся несерьезными и неопасными и не вызывавших порой даже обеспокоенности.

На конференции выступили с докладами представители руководства Генеральной про-куратуры Российской Федерации, законода-тельной, исполнительной и судебной власти, известные ученые-правоведы. С привет-ственным словом к участникам конференции обратился помощник руководителя Админи-страции Президента Российской Федерации И.И. Сирош.

Как совершенно справедливо подчеркнул в своем докладе заместитель Генерального

прокурора Российской Федерации А.Г. Звя-гинцев, судебный процесс над лидерами фа-шистского рейха, без сомнения, является од-ним из величайших событий в истории нашейцивилизации, которое на долгие годы впередопределило вектор политико-правового раз-вития человечества.

Для нашей страны Вторая мировая войнаобернулась неисчислимыми людскими и ма-териальными потерями, и поэтому особен-но важно, подчеркнул А.Г. Звягинцев, чтоименно длительная и последовательная борь-ба Советского Союза за осуществление идеио международном правосудии в отношенииглавных военных преступников привела к созданию Международного военного трибу-нала в Нюрнберге. Особую роль в Нюрнберг-ском процессе, конечно, сыграл Р.А. Руден-ко, занимавший впоследствии на протяжении27 лет пост Генерального прокурора СССР.

Заместитель Генерального прокурора Рос-сийской Федерации В.Я. Гринь поднял такиеактуальные для всего мира вопросы сегодняш-него дня, как глобальные миграционные про-цессы и связанный с ними рост экстремизмана национальной и религиозной почве, защи-та транспортной инфраструктуры от террори-стической угрозы, пресечение деятельностимеждународных террористических и экстре-мистских организаций, борьба с кибертерро-ризмом, и подчеркнул важнейшую роль орга-нов прокуратуры в решении этих проблем.

К 65-летнему юбилею Нюрнбергского процесса

132

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

НАУЧНЫЕ ВЕСТИ

Директор Института всеобщей историиРоссийской академии наук А.О. Чубарьянподчеркнул основную заслугу Нюрнберга –тот факт, что перед судом предстала вся фа-шистская политическая система, и главныйпафос Нюрнберга выразился в призыве к борьбе против фашизма в самых различных его формах. Задача ученых-историков сегод-ня, по словам А.О. Чубарьяна, – дальнейшиеисследования, поиск и издание новых мате-риалов по Нюрнбергскому процессу.

Заместитель Председателя ВерховногоСуда Российской Федерации – председательВоенной коллегии Верховного Суда Россий-ской Федерации В.В. Хомчик уделил особоевнимание вопросу запрета деятельности натерритории Российской Федерации междуна-родных террористических организаций, явля-ющихся одним из основных источников угро-зы в области общественной безопасности.

Председатель Комитета ГосударственнойДумы по международным делам К.И. Коса-чев призвал все государства к построениюэффективного политического взаимодей-ствия в вопросах противодействия террориз-му, подчеркнул роль международных органи-заций, таких как Шанхайская организациясотрудничества, Лига арабских государств,в данном процессе. Ведь Нюрнберг можносчитать примером продуктивного взаимодей-ствия многих государств в борьбе с общеми-ровым злом.

Советник Генерального прокурора Рос-сийской Федерации А.Я. Сухарев в своемполном патриотизма выступлении отдал даньгероизму работников прокуратуры в годы Ве-ликой Отечественной войны.

Заведующий кафедрой уголовного праваМосковской государственной юридическойакадемии им. О.Е. Кутафина доктор юриди-ческих наук, профессор А.И. Рарог и главныйнаучный сотрудник НИИ Академии Гене-ральной прокуратуры Российской Федера-ции доктор юридических наук, профессорА.И. Долгова в своих выступлениях аргумен-тированно и ярко говорили о необходимостидальнейшей модернизации правовой основыборьбы с терроризмом в области как совер-шенствования уголовно-правовых норм, так и создания новых комплексных законов.

Интересными и содержательными былитакже выступления председателя Междуна-родного союза юристов А.А. Требкова, ди-ректора научно-практического центра про-блем укрепления законности и правопорядкаГенеральной прокуратуры Республики Бе-ларусь В.М. Хомича, заведующего кафедройуголовно-правовых дисциплин Юридиче-ского института Академии Генеральной про-куратуры Российской Федерации доктораюридических наук, профессора А.В. Наумо-ва, начальника управления надзора за испол-нением законов о федеральной безопасностиГлавной военной прокуратуры В.Г. Молодых,доцента кафедры международного права Мо-сковского государственного университетаим. М.В. Ломоносова С.В. Глотовой, про-фессора кафедры уголовного права, уголов-ного процесса и криминалистики МГИМО(Университета) МИД России А.В. Гриненко,доцента кафедры уголовного права и крими-нологии Нижегородской правовой академии(института) Е.И. Грубовой.

На конференции было решено принятьДекларацию, содержащую заявления и пред-ложения участников конференции с оценкойсовременного значения результатов Нюрн-берского процесса. Среди важнейших пред-ложений необходимо отметить следующие:не допускать искажения принципов Нюрн-бергского процесса в практике действующих международных судебных инстанций; в ходераскрытия и расследования деятельноститеррористических и экстремистских органи-заций выявлять и пресекать межрегиональ-ные и международные связи, разрушать их организационные структуры, вертикальные игоризонтальные связи; выявлять обстоятель-ства, а также причины и условия вступленияв члены международных террористических иэкстремистских организаций, в особенностимолодых людей, а также увековечить памятьтворцов Нюрнбергского трибунала, ежегодноотмечая это событие.

И.В. Гладков,заместитель заведующего

лабораторией АкадемииГенеральной прокуратуры

Российской Федерации

133

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

Кехлеров Сабир Гаджиметович, заместитель Генерального прокурора Российской Федера-ции

[email protected]

Российская прокуратура: история, реформы и перспективы развития

Рассматривается история создания отече-ственной прокуратуры, ее функции и механизм их осуществления в различные исторические эпохи, а также приоритеты, место и роль про-курорского надзора как универсальной фор-мы государственного контроля за исполнением всех действующих законов на территории Рос-сийской Федерации. Отмечается необходимость принятия нового закона, регулирующего орга-низацию и деятельность прокуратуры и в пол-ной мере соответствующего современному этапу развития российского общества.

Ключевые слова: прокуратура, прокурорский надзор, централизация, координация, право-охранительные органы

Звягинцев Александр Григорьевич, замести-тель Генерального прокурора Российской Фе-дерации

[email protected]

Три века российской прокуратурыСтатья посвящена самым ярким представи-

телям плеяды руководителей, стоявших у руля российской прокуратуры в разные исторические эпохи – от петровских времен до наших дней – и внесших большой вклад в становление институ-та прокуратуры на российской земле.

Ключевые слова: генерал-прокурор, гене-ральный прокурор, органы прокуратуры, орга-ны юстиции, министерство юстиции, высший надзор.

Фридинский Сергей Николаевич, заместитель Генерального прокурора Российской Федера-ции – Главный военный прокурор, кандидат юридических наук

[email protected]

Информация для системыРоссийского индекса научного цитирования

Kehlerov Sabir GadjimetovichDeputy Prosecutor General of the Russian Fede-

[email protected]

The Russian Prosecution Service: Background,Reforms and Development Prospects

The history of the national Public ProsecutionService’s formation, its functions and the mecha-nism of their realization at various historical epochs,as well as priorities, status and role of prosecutorialsupervision as a universal form of the state’s moni-toring of adherence to all of the acting laws at the ter-ritory of the Russian Federation are examined. Thenecessity of adoption of a new law that will regulateorganization and performance of the Public Prose-cution Service and will be in full conformity with themodern stage of the Russian society’s development ismade a note of.

Key words: Public Prosecution Service, prosecuto-rial supervision, centralization, coordination, law en-forcement bodies.

Zvyagintsev Alexander GrigorievichDeputy Prosecutor General of the Russian Fede-

[email protected]

Three Centuries of the Russian Prosecution ServiceThe article is devoted to the most brilliant repre-

sentatives of the whole galaxy of leaders that were atthe wheel of the Russian Prosecution Service in dif-ferent historical epochs – from the time of Peter theGreat to the modern time. These leaders have made agreat contribution into formation of the institution of Public Prosecution Service on the Russian soil.

Key words: General Attorney, Prosecution Serviceoffices, law enforcement bodies, Ministry of Justice,higher supervision.

Fridinsky Sergey NikolaevichDeputy Prosecutor General of the Russian Feder-

ation Judge Advocate-General, Candidate of Laws

[email protected]

134

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

Информация для системы российского индекса научного цитирования

История военной прокуратуры

Излагаются взгляды автора на основные вехи145-летней истории органов военной прокура-туры в России. Современные органы военнойпрокуратуры рассматриваются как результатсложного и героического пути развития органоввоенной юстиции на протяжении столетий.

Ключевые слова: военная прокуратура, воен-ная юстиция, военно-прокурорский надзор, су-допроизводство по уголовным делам.

Капинус Оксана Сергеевна, и.о. ректора Ака-демии Генеральной прокуратуры РоссийскойФедерации, доктор юридических наук, профес-сор

[email protected]Академия Генеральной прокуратуры Российской

Федерации в системе прокуратуры страны

Представлена история формирования науч-ных и образовательных учреждений, вошедших в состав Академии Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации в 2007 г., показаны зада-чи и значение Академии как крупного научногои учебно-методического центра в системе орга-нов прокуратуры.

Ключевые слова: научные и образователь-ные учреждения, органы прокуратуры, науч-ные исследования, повышение квалификации,прокурорско-следственные кадры.

Паламарчук Анатолий Владимирович, началь-ник Главного управления по надзору за испол-нением федерального законодательства Гене-ральной прокуратуры Российской Федерации,кандидат юридических наук

[email protected]

Бессарабов Владимир Григорьевич, заведую-щий отделом НИИ Академии Генеральной про-куратуры Российской Федерации, доктор юри-дических наук, профессор

[email protected]

История становления общего надзора и задачиорганов прокуратуры по надзору за исполнением фе-дерального законодательства на современном этапе

В статье рассматривается история ста-новления и развития в России общего над-зора прокуратуры в 1922 – 1992 гг., егонормативно-правовой регламентации, прак-

The History of Judge Advocate-General’s Depart-ment

The author’s view on the main milestones in 145-year history of Judge Advocate-General’s Depart-ment offices in Russia is presented. Modern offices of Judge Advocate-General Department are viewed as aresult of a complex and heroic way of development of the military justice bodies during hundreds of years.

Key words: Judge Advocate-General’s Depart-ment, military justice, military prosecutorial supervi-sion, criminal court proceedings.

Kapinus Oksana SergeyevnaActing Rector Academy of the Prosecutor Gen-

eral’s Office Russian Federation, Doctor of Laws,Professor

[email protected],ruAcademy of the Prosecutor General’s Office of the

Russian Federation in the System of Public Prosecu-tion Service of the Country

The article deals with the history of setting up of scientific and educational institutions that formed apart of the Academy of the R.F. Prosecutor General’sOffice in 2007. It also deals with the tasks and signifi-cance of the Academy as a big scientific, educationaland methodological center in the system of the pres-ent day’s Prosecution Service bodies.

Key words: scientific and educational institutions,Prosecution Service bodies, scientific research work,skill perfection, prosecution and investigation officespersonnel.

Palamarchuk Anatoly VladimirovichChief The Main Directorate on Supervision Over

the Enforcement of the Federal Legislation TheProsecutor General’s Office of the Russian Federa-tion, Candidate of Laws

[email protected]

Bessarabov Vladimir GrigorievichHead of the Section Research Institute Academy

of the R.F. General Prosecutor’s Office, Doctor of Laws, Professor

[email protected]

The History of Formation of Prosecution Service’sGeneral Supervision and Tasks of Prosecution ServiceBodies Pertaining to Supervision Over Observance of the Federal Legislation

The article is dedicated to our state’s history of for-mation and development of the general supervisionexercised by the Public Prosecution Service in 1922-1992, its normative legal regulations, the practice of its

135

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


тики осуществления, проблемным вопросам, перспективам развития. Авторами выделены приоритетные направления прокурорского надзора за исполнением федерального законо-дательства на современном этапе, среди кото-рых – защита прав и свобод человека и гражда-нина, надзор за исполнением избирательного законодательства, исполнением законов в сфе-ре экологии и экономики; противодействие правонарушениям в сети Интернет. Как важ-ная составляющая современной деятельности прокуратуры выделяется согласование проку-ратурой внеплановых выездных проверок кон-тролирующих органов.

Ключевые слова: прокуратура, общий надзор, прокурорский надзор, правозащитная деятель-ность, защита прав и свобод человека и гражда-нина, Федеральный закон «О прокуратуре Рос-сийской Федерации», приказы Генерального прокурора Российской Федерации.

Казарина Алла Христофоровна, главный на-учный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент

[email protected]Закономерности развития прокурорского надзо-

ра за исполнением законов в сфере экономики

Рассмотрены актуальные вопросы совершен-ствования деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов, уделено вни-мание применению традиционных методов над-зора в условиях процессов модернизации в эко-номике.

Ключевые слова: прокурорский надзор, тен-денции и закономерности, соотношение тради-ций и инноваций.

Бриллиантов Александр Владимирович, про-фессор кафедры Института повышения квали-фикации руководящих кадров Академии Гене-ральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

[email protected]Прокурорский надзор за законностью исполне-

ния уголовных наказаний

В статье рассматриваются вопросы осущест-вления прокурорского надзора за законностью ис-полнения уголовных наказаний. Показаны основ-ные направления надзора, состояние законности в сфере исполнения уголовных наказаний. Отмече-ны наиболее важные направления прокурорской

realization, to some problems aroused and some theo-retical working-out in this sphere of prosecutorial ac-tivity. The authors separate priority actual trends of prosecutorial supervision over observance of the Fed-eral legislation such as protection of human and civ-il rights and freedoms. Prosecutorial supervision over adherence to electoral legislation, abidance to the lawin the sphere of environment, law observance in thesphere of economics, counteracting against offences inthe Internet system. The Prosecution Service bodies’coordination of casual field inspections of monitoringagencies is marked as an important component of lawprotection function.

Key words: Public Prosecution Service, the gener-al supervision, prosecutorial supervision, law protec-tion activity, protection of human and civil rights andfreedoms, the Federal Law “On the Public Prosecu-tion Service of the Russian Federation”, Orders of Prosecutor General of the Russian Federation

Kazarina Alla KhristoforovnaChief Researcher Research Institute Section

Academy of the R.F. Prosecutor General’s Office,Doctor of Laws, Assistant Professor

[email protected] Development of Prosecutorial Su-

pervision Over Legality Reinforcement in the Sphereof Economics

The article examines some topical issues of up-dating of the Prosecution Service bodies’ activity insupervision over adherence to the laws. Some atten-tion is given to a combination of the traditional meth-ods of supervision with modernization process that isespecially evident in economics.

Key words: prosecutorial supervision, trends andconformity with the law, correlation between tradi-tions and innovations.

Brilliantov Alexander VladimirovichProfessor of the Chair Institute of Skill Perfection

of the Leading Personnel Academy of the R.F. Pros-ecutor General’s Office, Doctor of Laws, Professor

[email protected] Supervision Over Legality Of Crimi-

nal Punishments’ Reinforcement

The article deals with the issues of exercising of prosecutorial supervision over legality of criminalpunishments’ reinforcement. The basic directions of supervision are shown, as well as the state of legality in the sphere of criminal punishments’ reinforcement.The most important trends in prosecutorial activi-

136

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


деятельности по обеспечению соблюдения прав изаконных интересов осужденных администрация-ми учреждений и органов, исполняющих наказа-ния. Приведены требования Генерального про-курора Российской Федерации к организации иосуществлению надзора за соблюдением законовпри исполнении уголовных наказаний и иных меруголовно-правового воздействия

Ключевые слова: прокуратура, надзор, проку-рорская проверка, уголовное наказание, иныемеры уголовно-правового характера, лишениесвободы, наказания, не связанные с изоляцией отобщества, принудительные меры медицинскогохарактера, уголовно-исполнительная система.

Амирбеков Касумбек Ильясович, ведущий на-учный сотрудник НИИ Академии Генеральнойпрокуратуры Российской Федерации, докторюридических наук, доцент

Егоров Сергей Евгеньевич, заведующий отде-лом НИИ Академии Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации, кандидат юридических наук, доцент

Халиулин Александр Германович, директорНИИ Академии Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации, доктор юридических наук,профессор

[email protected]Функции прокуратуры России в уголовном су-

допроизводствеОсвещается деятельность прокуратуры Рос-

сии в уголовном судопроизводстве под угломзрения становления и развития ее функций.

Посредством анализа содержания и резуль-татов судебно-правовых реформ, имевших ме-сто в истории отечественного государства,международно-правовых актов, национальногозаконодательства и ведомственных нормативных правовых актов показывается, что именно много-функциональный характер деятельности проку-ратуры обеспечивает законность, а также защиту прав и свобод человека как высших ценностей де-мократического общества в уголовном процессе.

Ключевые слова: уголовное судопроизводство,прокурор, функции прокуратуры, прокурорскийнадзор, уголовное преследование, государствен-ный обвинитель, обвинение, права и свободычеловека и гражданина.

Насонов Юрий Генрихович, заведующий отде-лом НИИ Академии Генеральной прокуратурыРоссийской Федерации, кандидат юридических наук

[email protected]

ty on provision of observance of convicts’ rights andlawful interests by executives of institutions and bod-ies that reinforce punishments are noted. The mea-sures of prosecutorial reaction provisioned by law areexamined. The requirements of Prosecutor General of the Russian Federation pertaining to organization andexercising of supervision over adherence to the lawsin reinforcement of criminal punishments and other measures of criminal law impact are presented.

Key words: Public Prosecution Service, supervi-sion, prosecutorial inspection, criminal punishment,other measures of criminal law nature, incarceration,punishments that are not linked with isolation fromsociety, compulsory medical treatment, criminalpunishments reinforcement system.

Amirbekov Kasumbek IliyasovichLeading Researcher Research Institute Academy

of the R.F. Prosecutor General’s Office, Doctor of Laws, Assistant Professor

Egorov Sergey EvgenievichHead of the Section Research Institute Academy

of the R.F. Prosecutor General’s Office, Candidateof Laws, Assistant Professor

Khaliulin Alexander GermanovichDirector Research Institute Academy of the Pros-

ecutor General’s Office The Russian Federation,Doctor of Laws, Professor

[email protected] Russian Prosecution Service’s Functions in

Criminal ProceedingsThe article illuminates the Russian Prosecutor’s

Office’s activity in criminal proceedings from thepoint of view of its formation and development of itsfunctions. Using analysis of the contents and resultsof judicial-legal reforms that have taken place in thehistory of our native state, as well as of the nationallegislation and departmental normative acts, the au-thors demonstrate that it is by multi-functional activ-ity of the Prosecution Service that legality and pro-tection of human rights and freedoms as the highestvalues of a democratic society in criminal proceed-ings are provided.

Key words: criminal proceedings, Prosecutor,functions of the Prosecution Service, prosecutori-al supervision, criminal prosecution, Public Pros-ecutor, accusation, human and civil rights and free-doms.

Nasonov Yury GenrikhovichHead of the Section Research Institute Academy

of the R.F. Prosecutor General’s Office, Candidateof Laws

[email protected]

137

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


Участие прокурора в гражданском и арбитраж-ном процессе

Отмечаются значимость судебной защиты в системе защиты прав и свобод граждан, а также роль прокурора в гражданском и арбитражном процессе. Автором кратко описывается исто-рия становления института участия прокурора в суде. Рассматриваются порядок и условия уча-стия прокурора в гражданском и арбитражном процессе, проблемные аспекты законодательно-го регулирования правомочий прокурора.

Ключевые слова: судебная защита, процессу-альное положение прокурора, принцип диспо-зитивности, публично-правовые интересы.

Жидких Анатолий Александрович, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокура-туры Российской Федерации, кандидат юриди-ческих наук, доцент

[email protected]Участие российской прокуратуры в формирова-

нии правовых основ жизнедеятельности общества и государства

Рассматриваются основные аспекты участия российской прокуратуры в создании правовых основ общества и государства. Отмечается тра-диционный для органов прокуратуры характер указанной деятельности. Обосновываются не-обходимость и приоритетное значение указан-ной деятельности прокуроров. Освещаются ее содержание и актуальные проблемы.

Ключевые слова: правовые основы общества и государства, прокуратура Российской Федера-ции, реализация правотворческой функции го-сударства и местного самоуправления, участие прокуроров в правотворческой деятельности, содержание участия прокуратуры в правотвор-ческом процессе.

Рябцев Валерий Петрович, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной проку-ратуры Российской Федерации, доктор юриди-ческих наук, профессор

[email protected]Прокуратура в системе координации правоохра-

нительной деятельности по борьбе с преступностьюПроанализированы современные тенденции

развития правовых и организационных основ ко-ординации деятельности государственных струк-тур и институтов гражданского общества в сфере борьбы с преступностью, статуса органов проку-ратуры в системе координационных отношений. Обосновывается необходимость принятия ряда за-конодательных актов, направленных на совершен-

A Prosecutor’s Participation in Civil and ArbitralProceedings

The article pays attention to the importance of a ju-dicial protection in the system of citizens’ rights andfreedoms’ protection, as well as to the role of a Prose-cutor in civil and arbitral procedures. The author givesa concise description of the formation history of theinstitution pertaining to a Prosecutor’s participation incourt proceedings. The order and conditions of a Pros-ecutor’s participation in civil and arbitrary proceduresare examined, as well as some problematic aspects of alegislative regulation of Prosecutor’s powers.

Key words: remedy, a Prosecutor’s procedural sta-tus, the Principle of optionality, public legal interests.

Zhidkikh Anatoly AlexandrovichHead of the Section Research Institute Academy

of the R.F. Prosecutor General’s Office, Candidateof Laws, Assistant Professor

[email protected] Russian Prosecution Service’s Participation in

the Formation of Legal Elements of the Society’s andthe State’s Vital Activity

The article examines some general aspects of theRussian Prosecution Service’s participation in theformation of legal elements of the society and thestate. A traditional character of the mentioned activ-ity of the Prosecution Service bodies is noted. A ne-cessity and priority significance of the denoted activ-ity of Prosecutors is substantiated. The contents andsome topical issues of this activity are illustrated.

Key words: legal elements of the society and thestate, the Public Prosecution Service of the RussianFederation, realization of the law-making functionof the state and local governments, participation of Prosecutors in law-making activity, substance of theProsecution Service’s participation in the law-mak-ing process.

Ryabtsev Valery PetrovichChief Researcher Research Institute Academy

of the R.F. Prosecutor General’s Office, Doctor of Laws, Professor

[email protected] The Public Prosecution Service in the Coordina-

tion System of Law Enforcement Activity in CrimeCombating

The article examines contemporary trends in de-velopment of legal and organizational elements for co-ordination of activity that the state structures and theinstitutions of a civil society are engaged in the sphereof crime combating, as well as the status of the Prose-cution Service bodies in the system of coordinative re-lations. The necessity of adoption of a number of leg-

138

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


ствование правового регулирования государствен-ной функции координации правоохранительнойдеятельности как важного аспекта укрепления за-конности, национальной безопасности.

Ключевые слова: координация, правоохрани-тельная деятельность, прокуратура, преступ-ность, национальная безопасность, правовое ре-гулирование.

Амиров Кафиль Фахразеевич, прокурор Респу-блики Татарстан, кандидат философских наук,профессор

[email protected]Прокуратура Татарстана: история и современ-

ностьРассматривается история органов прокурату-

ры в Республике Татарстан. В ретроспективе по-казана роль руководителей, в разное время воз-главлявших прокуратуру Татарстана. В статьеосвещается работа органов прокуратуры в ре-спублике в настоящее время.

Ключевые слова: генерал-прокурор, органыпрокуратуры, прокурорский надзор, судебнаясисте ма, дознание, следствие.

Солдатова Вера Анатольевна, Волжский меж-региональный природоохранный прокурор

[email protected]

Работа Волжской природоохранной прокура-туры

Статья посвящена работе Волжской межреги-ональной природоохранной прокуратуры, при-меняемым средствам прокурорского надзора заисполнением природоохранного законодатель-ства, предупреждению экологических правона-рушений.

Ключевые слова: прокурорский надзор, охранаприроды, экологические проблемы, природоох-ранное законодательство, незаконное водополь-зование, экологический контроль.

Диканова Татьяна Александровна, заведующаяотделом НИИ Академии Генеральной прокура-туры Российской Федерации, доктор юридиче-ских наук

[email protected]Об истории транспортных прокуратур

Выделяются основные этапы истории транс-портных прокуратур. Подчеркивается, что воснове построения этих прокуратур – принципэкстерриториальности. В статье показано, что,несмотря на неоднократные реорганизации идаже ликвидацию транспортных прокуратур,со временем единая централизованная система

islative acts aimed at updating of legal regulation of thestate function pertaining to law enforcement activity’scoordination as an important aspect of legality rein-forcement and of national security is substantiated.

Key words: coordination, law enforcement activ-ity, Public Prosecution Service, crime, national secu-rity, legal regulation.

Amirov Kafil’ FahrazeyevichProsecutor Republic of Tatarstan, Candidate of

Philosophy, [email protected] Public Prosecution Service of Tatarstan: Back-

ground and the Modern TimesThe history of the Prosecution Service in the Re-

public of Tatarstan is examined. A historical retro-spective review of leaders that were at the head of theTatarstan Prosecution Service is given. The presenttime performance of the Prosecution Service officesin the Republic is illustrated.

Key words: General Attorney, Prosecution Serviceoffices, prosecutorial supervision, judicature, inqui-ry, investigation.

Soldatova Vera AnatolievnaVolzhsky Inter-Regional Environmental Protec-

tion [email protected] Performance of the Volzhskaya Environmental

Protection Prosecution OfficeThe article deals with performance of the Volzhs-

kaya Inter-Regional Environmental Protection Pros-ecution Office and with the methods of prosecutori-al supervision over observance of the environmentalprotection legislation as well as with prevention of environmental offences.

Key words: prosecutorial supervision, environ-mental protection, ecological issues, environmentalprotection legislation, illegal water consumption, en-vironmental monitoring.

Dikanova Tatiana AlexandrovnaHead of the Section Research Institute Academy

of the R.F. Prosecutor General’s Office, Doctor of Laws

[email protected] On the History of the Transport Prosecution Of-

ficesThe basic stages in the history of Transport Pros-

ecution offices are accentuated. It is stressed that atthe basis of these Prosecution offices’ structure liesthe extra-territorial principle. It is demonstrated inthe article that, notwithstanding numerous reorgani-zations and even liquidation of the Transport Prose-cution offices, the unified centralized system of these

139

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11


этих прокуратур воссоздавалась. Названы при-оритетные направления деятельности транс-портных прокуратур на различных историче-ских этапах.

Ключевые слова: транспортные прокуратуры, надзор за исполнением законов, транспортные и таможенные органы, реорганизация, ликвида-ция, восстановление транспортных прокуратур.

Потемкин Юрий Алексеевич, государственный советник юстиции 3 класса в отставке

[email protected]История органов прокуратуры в закрытых

административно-территориальных образованиях и на особорежимных объектах

Статья посвящена истории специализирован-ных органов прокуратуры, созданных для осу-ществления надзора на особорежимных объектах в целях обеспечения исполнения законодательства об охране государственной тайны и установленно-го режима секретности, борьбы с преступностью и другими правонарушениями, их профилактики. Отмечаются сотрудники специальных прокуратур, отличившиеся особыми успехами по службе, ис-ключительным мужеством и героизмом.

Ключевые слова: специальные органы проку-ратуры, прокурорско-следственная работа, осо-борежимные объекты, государственная тайна, режим секретности, закрытые административно-территориальные образования.

Щерба Сергей Петрович, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Рос-сийской Федерации, доктор юридических наук, профессор

[email protected]Правовые механизмы международного сотрудни-

чества органов прокуратуры Российской Федерации

Раскрываются правовые основы и механизмы международного сотрудничества органов прокура-туры с зарубежными странами, в том числе с госу-дарствами – участниками СНГ, рассматриваются пути укрепления взаимодействия органов проку-ратуры с компетентными органами иностранных государств, обосновывается необходимость созда-ния международных механизмов привлечения к уголовной ответственности за пиратство.

Ключевые слова: цели и принципы междуна-родного сотрудничества, выдача лиц для уго-ловного преследования, оказание правовой по-мощи по уголовным делам, новые направления международного сотрудничества органов проку-ратуры, совершенствование нормативных основ и механизмов международного сотрудничества.

Prosecution offices was recreated with the lapse of time. The priority trends in the Transport Prosecu-tion offices’ activity at various stages of history arestated.

Key words: Transport Prosecution offices, supervi-sion over abidance to the laws, Transport and Cus-toms offices, reorganization, liquidation, recreationof Transport Prosecution offices.

Potyomkin Yury Alexeyevich State Counsel 3d [email protected] History of Prosecution Service Offices in

Sheltered Administrative Territorial Formations and inSpecial Regime Facilities

The article deals with the history of specializedProsecution Service offices set up for supervisory work at high security facilities aiming at provisionof adherence to the law on protection of state secretsand of a fixed classified regime, for work on crimecombating and other violations of law and their pre-vention. Officers of special Prosecution Service bod-ies who have merits for their particular success atservice, for their exclusive courage and heroism aredistinguished.

Key words: special Prosecution Service bodies,prosecutorial and investigative work, high security facilities, state secret, classified regime, sheltered ad-ministrative territorial formations.

Shcherba Sergey PetrovichHead of the Section Research Institute Academy

of the R.F. Prosecutor General’s Office, Doctor of Laws, Professor

[email protected] Mechanisms for the International Coopera-

tion That the Prosecution Service Bodies of the Rus-sian Federation are Engaged In

The article reveals some legal elements and mech-anisms for international cooperation between PublicProsecution Service bodies and some foreign states,including CIS countries. The ways of coordinationstrengthening of the Prosecution Service bodies withthe competent authorities of foreign states are ex-amined. The necessity to create some internationalmechanisms of bringing to criminal liability for pira-cy is substantiated.

Key words: aims and principles of international co-operation, extradition of persons for criminal prose-cution, rendering of legal aid in criminal cases, newtrends in international cooperation that the Prosecu-tion Service bodies are engaged in, updating of nor-mative elements and mechanisms for internationalcooperation.

140

Вес

тник

Ака

дем

ии Г

енер

альн

ой п

року

рату

ры Р

осси

йско

й Ф

едер

ации

№ 6

(26

) 20

11

The Russian Prosecution Service: yesterday, today,tomorrow. Interview of Yu. Ya. Chaika, General Pro-secutor of the Russian Federation . . . . . . . . . . . . . 3

The Russian Public Prosecution Service: Formation,Development and the Modern Times

Kehlerov S.G. The Russian Prosecution Ser-vice: Background, Reforms and DevelopmentProspects. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Zvyagintsev A.G. Three Centuries of the RussianProsecution Service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Fridinsky S.N. The History of Judge Advocate-General’s Department . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Kapinus O.S. Academy of the Prosecutor Gene-ral’s Office of the Russian Federation in the Systemof Public Prosecution Service of the Country. . . .y 37Functions and General Trends of Public Prosecution

Service’s Activity Prosecutorial Supervision

Palamarchuk A.V., Bessarabov V.G. The History of Formation of Prosecution Service’s General Su-pervision and Tasks of Prosecution Service BodiesPertaining to Supervision Over Observance of theFederal Legislation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Kazarina A.Kh. Law-Governed Development of Prosecutorial Supervision Over Legality Reinforce-ment in the Sphere of Economics . . . . . . . . . . . . .58

Brilliantov A.V. Prosecutorial SupervisionOver Legality Of Criminal Punishments’ Reinforce-ment . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

A Prosecutor’s Participationin Hearings at Courts

Amirbekov K.I., Egorov S.E., Khaliulin A.G. TheRussian Prosecution Service’s Functions in CriminalProceedings . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

Nasonov Yu.G. A Prosecutor’s Participation inCivil and Arbitral Proceedings . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Prosecutors’ Participation in the StateLaw-Making Activity

Zhidkikh A.A. The Russian Prosecution Service’sParticipation in the Formation of Legal Elements of the Society’s and the State’s Vital Activity . . . . . . 86

The Coordination of Law Enforcement Bodies’ Activity in Crime Combating

Ryabtsev V.P. The Public Prosecution Service inthe Coordination System of Law Enforcement Acti-vity in Crime Combating . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

The Organization of the Work of the Prosecution Service Bodies’ of the Russion Federation

Amirov K.F. Public Prosecution Service of Tatar-stan: Background and the Modern Times. . . . . . .101

Soldatova V.A. The Performance of the Volzhs-kaya Environmental Protection Prosecution ServiceOffice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108

Dikanova T.A. On the History of the TransportProsecution Service Offices . . . . . . . . . . . . . . . . . .112

Potyomkin Yu.A. The History of Prosecution Ser-vice Offices in Sheltered Administrative TerritorialFormations and in Special Regime Facilities . . . .118

International Cooperation of Public Prosecution Service of the Russian Federation

Shcherba S.P. Legal Mechanisms for the In-ternational Cooperation That the Prosecu-tion Service Bodies of the Russian Federationare Engaged In . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Scientific News

To 65-th Anniversary of Nuremberg Tribunal . .131

Information for the Russian Index of ScientificCiting System . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133

BULLETINof the Academy of the R.F. General Prosecutor’s Office

№ 6 (26) 2011

Contents

ВВЕСТНИКЕСТНИК ААКАДЕМИИКАДЕМИИ...

Documents