MANILA JOCKEY CLUB, INC. AND PHILIPPINE RACING CLUB , INC., Petitioners, vs. THE COURT OF APPEALS AND PHILIPPINE RACING COMMISSION, Respondents.

D E C I S I O N

QUISUMBING, J.:

This is a Petition for Review on Certiorari seeking the reversal of the decision1 of the Court of Appeals in CA-G.R. SP No. 25251 dated September 17, 1991 and the resolution2 dated January 8, 1992, which denied the motion for reconsideration. At issue here is the control and disposition of breakages3 in connection with the conduct of horse-racing.

The pertinent facts on record are as follows:

On June 18, 1948, Congress approved Republic Act No. 309, entitled An Act to Regulate Horse-Racing in the Philippines. This Act consolidated all existing laws and amended inconsistent provisions relative to horse racing. It provided for the distribution of gross receipts from the sale of betting tickets, but is silent on the allocation of so-called breakages. Thus the practice, according to the petitioners, was to use the breakages for the anti-bookies drive and other sales promotions activities of the horse racing clubs.

On October 23, 1992, petitioners, Manila Jockey Club, Inc. (MJCI) and Philippine Racing Club, Inc. (PRCI), were granted franchises to operate and maintain race tracks for horse racing in the City of Manila and the Province of Rizal by virtue of Republic Act Nos. 6631 and 6632, respectively, and allowed to hold horse races, with bets, on the following dates:

x x x Saturdays, Sundays and official holidays of the year, excluding Thursdays and Fridays of the Holy Week, June twelfth, commonly known as Independence Day, Election Day and December thirtieth, commonly known as Rizal Day.

(Sec. 5 of R.A. 6631)

x x x Saturdays, Sundays, and official holidays of the year, except on those official holidays where the law expressly provides that no horse races are to be held. The grantee may also 

conduct races on the eve of any public holiday to start not earlier than five-thirty (5:30) oclock in the afternoon but not to exceed five days a year.

(Sec. 7 of R.A. 6632)

Said laws carried provisions on the allocation of breakages to beneficiaries as follows:

Franchise Laws

R. A. 66314 R. A. 66325

(for MJCI) (for PRCI)

Provincial or city hospitals 25%

Rehabilitation of drug addicts 25% 50%

For the benefit of Philippine

Amateur Athletes Federation 50% 25%

Charitable institutions 25%

On March 20, 1974, Presidential Decree No. 420 was issued creating the Philippine Racing Commission (PHILRACOM), giving it exclusive jurisdiction and control over every aspect of the conduct of horse racing, including the framing and scheduling of races.6 By virtue of this power, the PHILRACOM authorized the holding of races on Wednesdays starting on December 22, 1976.7

In connection with the new schedule of races, petitioners made a joint query regarding the ownership of breakages accumulated during Wednesday races. In response to the query, PHILRACOM rendered its opinion in a letter dated September 20, 1978. It declared that the breakages belonged to the racing clubs concerned, to wit:

We find no further need to dissect the provisions of P.D. 420 to come to a legal conclusion. As can be clearly seen from the foregoing discussion and based on the established precedents, there can be no doubt that the breakage of Wednesday races shall belong to the racing club concerned.8

Consequently, the petitioners allocated the proceeds of breakages for their own business purpose.

Thereafter, PHILRACOM authorized the holding of races on Thursdays from November 15, 1984 to December 31, 1984, and on Tuesdays since January 15, 1985 up to the present. These mid-week races are in addition to those days specifically mentioned in R.A. 6631 and R.A. 6632. Likewise, petitioners allocated the breakages from these races for their own uses.

On December 16, 1986 President Corazon Aquino amended certain provisions Sec. 4 of R.A. 6631 and Sec. 6 of R.A. 6632 through Executive Orders No. 88 and 89. Under these Executive Orders, breakages were allocated to beneficiaries, as follows:

Franchise Laws

E. O. 899 E.O. 8810

(for MJCI) (for PRCI)

Provincial or city hospitals 25%

Rehabilitation of drug addicts 25% 50%

For the benefit of Philippine

Racing Commission 50% 25%

Charitable institutions 25%

On April 23, 1987, PHILRACOM itself addressed a query to the Office of the President asking which agency is entitled to dispose of the proceeds of the breakages derived from the Tuesday and Wednesday races.

In a letter dated May 21, 1987, the Office of the President, through then Deputy Executive Secretary Catalino Macaraig, Jr., replied that the disposition of the breakages rightfully belongs to PHILRACOM, not only those derived from the Saturday, Sunday and holiday races, but also from the Tuesday and Wednesday races in accordance with the distribution scheme prescribed in said Executive Orders.11

Controversy arose when herein respondent PHILRACOM, sent a series of demand letters to petitioners MJCI and PRCI, requesting its share in the breakages of mid-week-races and proof of remittances to other legal beneficiaries as provided under the franchise laws. On June 8, 1987, PHILRACOM sent a letter of demand to petitioners MJCI and PRCI asking them to remit PHILRACOMs share in the breakages derived from the Tuesday, Wednesday and Thursday races in this wise:

x x x

Pursuant to Board Resolution dated December 21, 1986, and Executive Order Nos. 88 and 89 series of 1986, and the authority given by the Office of the President dated May 21, 1987, please remit to the Commission the following:

1) PHILRACOMs share in the breakages derived from Wednesday racing for the period starting December 22, 1976 up to the December 31, 1986.

2) PHILRACOMs share in the breakages derived from Thursday racing for the period starting November 15, 1984 up to December 31, 1984; and

3) PHILRACOMS share in the breakages derived from Tuesday racing for the period starting January 15, 1985 up to December, 1986.

4) Kindly furnish the Commission with the breakdown of all breakages derived from Tuesdays, Thursdays and Wednesdays racing that you have remitted to the legal beneficiaries.[12

On June 16, 1987, petitioners MJCI and PRCI sought reconsideration13 of the May 21, 1987 opinion of then Deputy Executive Secretary Macaraig, but the same was denied by the Office of the President in its letter dated April 11, 1988.14

On April 25, 1988, PHILRACOM wrote another letter15 to the petitioners MJCI and RCI seeking the remittance of its share in the breakages. Again, on June 13, 1990, PHILRACOM reiterated its previous demand embodied in its letter of April 25, 1988.16

Petitioners ignored said demand. Instead, they filed a Petition for Declaratory Relief before the Regional Trial Court, Branch 150 of Makati, on the ground that there is a conflict between the previous opinion of PHILRACOM dated September 20, 1978 and the present position of PHILRACOM, as declared and affirmed by the Office of the President in its letters dated May 21, 1987 and April 11, 1988. Petitioners averred that there was an actual controversy between the parties, which should be resolved.

On March 11, 1991, the trial court rendered judgment, disposing as follows:

WHEREFORE, and in view of all the foregoing considerations, the Court hereby declares and decides as follows:

a) Executive Orders Nos. 88 and 89 do not and cannot cover the disposition and allocation of mid-week races, particularly those authorized to be held during Tuesdays, Wednesdays and those which are not authorized under Republic Acts 6631 and 6632; and

b) The ownership by the Manila Jockey Club, Inc. and the Philippine Racing Club, Inc. of the breakages they derive from mid-week races shall not be disturbed, with the reminder that the breakages should be strictly and wholly utilized for the purpose for which ownership thereof has been vested upon said racing entities.

SO ORDERED.17

Dissatisfied, respondent PHILRACOM filed a Petition for Certiorari with prayer for the issuance of a writ of preliminary injunction before this Court, raising the lone question of whether or not E. O. Nos. 88 and 89 cover breakages derived from the mid-week races. However, we referred the case to the Court of Appeals, which eventually reversed the decision of the trial court, and ruled as follows:

x x x

The decision on the part of PHILRACOM to authorize additional racing days had the effect of widening the scope of Section 5 of RA 6631 and Section 7 of RA 6632. Consequently, private 

respondents derive their privilege to hold races on the designated days not only from their franchise acts but also from the order issued by the PHILRACOM. No provision of law became inconsistent with the passage of the Order granting additional racing days. Neither was there a special provision set to govern those mid-week races. The reason is simple. There was no need for any new provisions because there are enough general provisions to cover them. The provisions on the disposition and allocation of breakages being general in character apply to breakages derived on any racing day.18

x x x

WHEREFORE, based on the foregoing analysis and interpretation of the laws in question, the judgment of the trial court is hereby SET ASIDE. Decision is hereby rendered:

1. declaring Section 4 of RA 6631 as amended by E.O. 89 and Section 6 of RA 6632 as amended by E.O. 88 to cover the disposition and allocation of breakages derived on all races conducted by private respondents on any racing day, whether as provided for under Section 4 of RA 6631 or Section 6 of RA 6632 or as ordered by PHILRACOM in the exercise of its powers under P.D. 420;

2. ordering private respondents to remit to PHILRACOM its share under E.O. 88 and E.O. 89 derived from races held on Tuesdays, Wednesdays, Thursdays as authorized by PHILRACOM.

SO ORDERED.19

Petitioners filed a motion for reconsideration, but it was denied for lack of merit, with respondent Court of Appeals further declaring that:

x x x

In so far as the prospective application of Executive Orders Nos. 88 and 89 is concerned, We have no disagreement with the respondents. Since PHILRACOM became the beneficiary of the breakages only upon effectivity of Executive Order Nos. 88 and 89, it is therefore entitled to such breakages from December 16, 1986 when said Executive Orders were issued. However, we do not concede that respondents are entitled to breakages prior to December 16, 1986 because it is clear that the applicable laws from 1976 to December 16, 1986 were R.A. 6631 and R.A. 6632, which specifically apportion the breakages to specified beneficiaries among which was the PAAF, a government agency. Since respondents admit that PHILRACOM (Petitioner) was merely placed in lieu of PAAF as beneficiary/recipient of breakages, then whatever breakages was due to PAAF as one of the beneficiaries under R.A. Nos. 6631 and 6632 accrued to or should belong to PHILRACOM as successor to the defunct PAAF.

Finding the Motion for Reconsideration without merit, and for reasons indicated, the Motion is denied.

SO ORDERED.20

Consequent to the aforequoted adverse decision, petitioners MJCI and PRCI filed this petition for review under Rule 45.

The main issue brought by the parties for the Courts resolution is: Who are the rightful beneficiaries of the breakages derived from mid-week races? This issue also carries an ancillary question: assuming PHILRACOM is entitled to the mid-week breakages under the law, should the petitioners remit the money from the time the mid-week races started, or only upon the promulgation of E.O. Nos. 88 and 89?

Petitioners assert that franchise laws should be construed to apply the distribution scheme specifically and exclusively to the racing days enumerated in Sec. 5 of R.A. 6631, and Sec. 7 of R.A. 6632. They claim that disposition of breakages under these laws should be limited to races conducted on all Saturdays, Sundays, and official holidays of the year, except, on those official holidays where the law expressly provides that no horse races are to be held, hence, there is no doubt that the breakages of Wednesday races shall belong to the racing clubs concerned.21 They even advance the view that where a statute by its terms is expressly limited to certain matters, it may not by interpretation or construction be extended to other matters.22

However, respondent PHILRACOM contends that R.A. Nos. 6631 and 6632 are laws intended primarily to grant petitioners their respective franchises to construct, operate, and maintain a race track for horse racing.23 When PHILRACOM added mid-week races, the franchises given to the petitioners remained the same. Logically, what applies to races authorized under Republic Act Nos. 6631 and 6632 should also apply to races additionally authorized by PHILRACOM, namely mid-week races, because these are general provisions which apply general rules and procedures governing the operation of the races. Consequently, if the authorized racing days are extended, these races must therefore be governed by the same rules and provisions generally provided therein.

We find petitioners position on the main issue lacking in merit and far from persuasive.

Franchise laws are privileges24 conferred by the government on corporations to do that which does not belong to the citizens of the country generally by common right.25 As a rule, a franchise springs from contracts between the sovereign power and the private corporation for purposes of individual advantage as well as public benefit.26 Thus, a franchise partakes of a double nature and character.27 In so far as it affects or concerns the public, it is public juris and subject to governmental control.28 The legislature may prescribe the conditions and terms upon which it may be held, and the duty of grantee to the public exercising it.29

As grantees of a franchise, petitioners derive their existence from the same. Petitioners operations are governed by all existing rules relative to horse racing provided they are not inconsistent with each other and could be reasonably harmonized. Therefore, the applicable laws are R.A. 309, as amended, R.A. 6631 and 6632, as amended by E.O. 88 and 89, P.D. 420 

and the orders issued by PHILRACOM. Consequently, every statute should be construed in such a way that will harmonize it with existing laws. This principle is expressed in the legal maxim interpretare et concordare leges legibus est optimus interpretandi, that is, to interpret and to do it in such a way as to harmonize laws with laws is the best method of interpretation.30

A reasonable reading of the horse racing laws favors the determination that the entities enumerated in the distribution scheme provided under R.A. Nos. 6631 and 6632, as amended by Executive Orders 88 and 89, are the rightful beneficiaries of breakages from mid-week races. Petitioners should therefore remit the proceeds of breakages to those benefactors designated by the aforesaid laws.

The holding of horse races on Wednesdays is in addition to the existing schedule of races authorized by law. Since this new schedule became part of R.A. 6631 and 6632 the set of procedures in the franchise laws applicable to the conduct of horse racing business must likewise be applicable to Wednesday or other mid-week races. A fortiori, the granting of the mid-week races does not require another legislative act to reiterate the manner of allocating the proceeds of betting tickets. Neither does the allocation of breakages under the same provision need to be isolated to construe another distribution scheme. No law can be viewed in a condition of isolation or as the beginning of a new legal system.31 A supplemental law becomes an addition to the existing statutes, or a section thereof; and its effect is not to change in any way the provisions of the latter but merely to extend the operation thereof, or give additional power to enforce its provisions, as the case may be. In enacting a particular statute, legislators are presumed to have full knowledge and to have taken full cognizance of the existing laws on the same subject or those relating thereto.

Proceeding to the subsidiary issue, the period for the remittance of breakages to the beneficiaries should have commenced from the time PHILRACOM authorized the holding of mid-week races because R.A. Nos. 6631 and 6632 were already in effect then. The petitioners contend that they cannot be held retroactively liable to respondent PHILRACOM for breakages prior to the effectivity of E.O. Nos. 88 and 89. They assert that the real intent behind E.O. Nos. 88 and 89 was to favor the respondent PHILRACOM anew with the benefits which formerly had accrued in favor of Philippine Amateur Athletic Federation (PAAF). They opine that since laws operate prospectively unless the legislator intends to give them retroactive effect, the accrual of these breakages should start on December 16, 1986, the date of effectivity of E.O. Nos. 88 and 89.32 Now, even if one of the benefactors of breakages, the PAAF, as provided by R.A. 6631 and 6632 had ceased operation, it is still not proper for the petitioners to presume that they were entitled to PAAFs share. When the petitioners mistakenly appropriated the breakages for themselves, they became the implied trustees for those legally entitled to the proceeds. This is in consonance with Article 1456 of the Civil Code, which provides that:

Art. 1456If property is acquired through mistake or fraud, the person obtaining it is, by force of law, considered a trustee of an implied trust for the benefit of the person from whom the property comes.

The petitioners should have properly set aside the amount for the defunct PAAF, until an alternative beneficiary was designated, which as subsequently provided for by Executive Order Nos. 88 and 89, is PHILRACOM:

x x x

Secs. 2 - All the cash balances and accumulated amounts corresponding to the share of the Philippine Amateur Athletic Federation/Ministry of Youth and Sports Development, pursuant to Section 6 of Republic Act No. 6632, not remitted by the Philippine Racing Club, Inc./Manila Jockey Club Inc., are hereby transferred to the Philippine Racing Commission to be constituted into a TRUST FUND to be used exclusively for the payment of additional prizes for races sponsored by the Commission and for necessary capital outlays and other expenses relative to horse-breeding activities of the National Stud Farm. x x x x x x [E.O. No. 88]

x x x

Sec. 2. Any provision of law to the contrary notwithstanding, all cash balances and accumulated amounts corresponding to the share of the Philippine Amateur Athletic Federation/Ministry of Youth and Sports Development, pursuant to Republic Act No. 6631, not remitted by the Manila Jockey Club, Inc., are hereby constituted into a TRUST FUND to be used exclusively for the payment of additional prizes for races sponsored by the Philippine Racing Commission and for the necessary capital outlays and other expenses relative to horse-breeding activities of the National Stud Farm. x x x x x x. [E.O. No. 89]

While herein petitioners might have relied on a prior opinion issued by an administrative body, the well-entrenched principle is that the State could not be estopped by a mistake committed by its officials or agents.33 Well-settled also is the rule that the erroneous application of the law by public officers does not prevent a subsequent correct application of the law.34Although there was an initial interpretation of the law by PHILRACOM, a court of law could not be precluded from setting that interpretation aside if later on it is shown to be inappropriate.

Moreover, the detrimental consequences of depriving the city hospitals and other institutions of the funds needed for rehabilitation of drug dependents and other patients are all too obvious. It goes without saying that the allocation of breakages in favor of said institutions is a policy decision in pursuance of social development goals worthy of judicial approbation.

Nor could we be oblivious to the reality that horse racing although authorized by law is still a form of gambling. Gambling is essentially antagonistic to the aims of enhancing national productivity and self-reliance.35 For this reason, legislative franchises impose limitations on horse racing and betting. Petitioners contention that a gambling franchise is a public contract protected by the Constitutional provision on non-impairment of contract could not be left unqualified. For as well said in Lim vs. Pacquing:36

x x x it should be remembered that a franchise is not in the strict sense a simple contract but rather it is, more importantly, a mere privilege specially in matters which are within the 

governments power to regulate and even prohibit through the exercise of the police power. Thus, a gambling franchise is always subject to the exercise of police power for the public 

welfare.37

That is why we need to stress anew that a statute which authorizes a gambling activity or business should be strictly construed, and every reasonable doubt be resolved so as to limit rather than expand the powers and rights claimed by franchise holders under its authority.38

WHEREFORE, there being no reversible error, the appealed decision and the resolution of the respondent Court of Appeals in CA-G.R. SP No. 25251, are hereby AFFIRMED, and the instant petition is hereby DENIEDfor lack of merit.

Costs against petitioners.

SO ORDERED.

Davide, Jr., C.J. (Chairman), Melo, Vitug, and Panganiban JJ., concur.

Endnotes:

1 Decision of the Court of Appeals penned by Associate Justice Jose C. Campos, Jr., concurred in by Associate Justice Venancio D. Aldecoa, Jr. and Filemon H. Mendoza; rollo, pp. 40-47.

2 Rollo, pp. 49-50.

3 Breakages are the fractions of ten centavos eliminated from the dividend of winning tickets. For example the dividends due on a winning ticket is ten pesos and ninety-eight centavos, the fraction of ten centavos or eight centavos shall be deducted from the dividends and set aside as part of breakages.

4 SEC. 4, R.A. 6631

x x x The receipts from betting corresponding to the fractions of ten centavos eliminated from the dividends paid to the winning tickets, commonly known as breakage, shall be set aside as follows: twenty-five per centum (25%) to the provincial or city hospitals where the race track is located,   twenty-five per centum (25%)  for the rehabilitation of  drug addicts  as provided  in Republic Act Numbered Sixty-four hundred and twenty-five and fifty per centum (50%) for the benefit of the Philippine Amateur Athletic Federation, subject to the condition that the funds shall be used exclusively for the training of Filipino athletes who will participate in international sports contests.

5 Section 6, R.A. 6632.

x   x   x   The   receipts   from  betting   corresponding   to   the   fractions  of   less   than   ten   centavos eliminated from the dividends paid to the winning tickets, commonly known as breakage, shall be  set  aside as   follows:   twenty-five per  centum,   (25%)   for   the operations  expenses  of   the Philippine   Amateur   Athletic   Federation;   twenty-five   per   centum   (25%)   for   the   charitable institutions within the Municipality of Makati; and fifty per centum (50%) for the rehabilitation of drug addicts, as provided in Republic Act Numbered Six thousand four hundred and twenty-five.

6 Rollo p. 42, citing Sec. 8 of P.D. 420.

7 Ibid.

8 Rollo, p. 52.

9 Section 4 of Executive Order No. 89 (amending Sec. 4 of R.A. 6631) reads:

Sec.  4.  x  x  x  The receipts  from betting corresponding to the fractions of  ten (10)  centavos eliminated from the dividends paid to the winning tickets, commonly known as breakage, shall be set aside as follows: twenty-five per centum (25%) to the provincial or city hospitals where the race track is located, twenty-five per centum (25%) for the rehabilitation of drug addicts as provided in Republic Act Numbered Sixty-four hundred and twenty-five, as amended, and fifty per centum (50%) for the benefit of the Philippine Racing Commission, subject to the condition that the funds shall be used exclusively for the payment of additional prizes for races sponsored by the Philippine Racing Commission and for the necessary capital outlays and other expenses relative   to   horse-breeding   activities   of   the   National   Stud   Farm  which   is   now   under   the Philippine Racing Commission.

10 Section 1 of Executive Order No. 88 (amending Sec. 6 of R.A. 6632) provides:

Sec.  6.  x  x x The receipts from betting corresponding to the fractions of  less than ten (10) centavos   eliminated   from  the  dividends   paid   to   the  winning  tickets,   commonly   known  as breakage, shall be set aside as follows: Twenty-five per centum (25%) for the benefit of the Philippine Racing Commission subject to the condition that the funds shall be used exclusively for the payment of additional prizes for races sponsored by the Philippine Racing Commission and for necessary capital outlays and other expense relative to horse-breeding activities of the National  Stud Farm which  is  now under   the Philippine Racing Commission;   twenty-five per centum (25%) for the charitable institutions within the Municipality of Makati; and fifty per centum (50%) for the rehabilitation of drug addicts, as provided in Republic Act Numbered Six Thousand Four Hundred twenty-five.

MAURICIO CRUZ, petitioner-appellant, vs.STANTON YOUNGBERG, Director of the Bureau of Animal Industry, respondent-appellee.

Jose Yulo for appellant.Office of the Solicitor-General Reyes for appellee.

 

OSTRAND, J.:

          This is a petition brought originally before the Court of First Instance of Manila for the issuance of a writ of mandatory injunction against the respondent, Stanton Youngberg, as Director of the Bureau of Animal Industry, requiring him to issue a permit for the landing of ten large cattle imported by the petitioner and for the slaughter thereof. The petitioner attacked the constitutionality of Act No. 3155, which at present prohibits the importation of cattle from foreign countries into the Philippine Islands.

          Among other things in the allegation of the petition, it is asserted that "Act No. 3155 of the Philippine Legislature was enacted for the sole purpose of preventing the introduction of cattle diseases into the Philippine Islands from foreign countries, as shown by an explanatory note and text of Senate Bill No. 328 as introduced in the Philippine Legislature, ... ." The Act in question reads as follows:

          SECTION 1. After March thirty-first, nineteen hundred and twenty-five existing contracts for the importation of cattle into this country to the contrary notwithstanding, it shall be strictly prohibited to import, bring or introduce into the Philippine Islands any cattle from foreign countries: Provided, however, That at any time after said date, the Governor-General, with the concurrence of the presiding officers of both Houses, may raise such prohibition entirely or in part if the conditions of the country make this advisable or if decease among foreign cattle has ceased to be a menace to the agriculture and live stock of the lands.

          SEC. 2. All acts or parts of acts inconsistent with this Act are hereby repealed.

          SEC. 3. This Act shall take effect on its approval.

          Approved, March 8, 1924.

          The respondent demurred to the petition on the ground that it did not state facts sufficient to constitute a cause of action. The demurrer was based on two reasons, namely, (1) that if Act No. 3155 were declared unconstitutional and void, the petitioner would not be entitled to the relief demanded because Act No. 3052 would automatically become effective 

and would prohibit the respondent from giving the permit prayed for; and (2) that Act No. 3155 was constitutional and, therefore, valid.

          The court sustained the demurrer and the complaint was dismissed by reason of the failure of the petitioner to file another complaint. From that order of dismissal, the petitioner appealed to this court.

          The appellee contends that even if Act No. 3155 be declared unconstitutional by the fact alleged by the petitioner in his complaint, still the petitioner can not be allowed to import cattle from Australia for the reason that, while Act No. 3155 were declared unconstitutional, Act No. 3052 would automatically become effective. Act No. 3052 reads as follows:

          SECTION 1. Section seventeen hundred and sixty-two of Act Numbered Twenty-seven hundred and eleven, known as the Administrative Code, is hereby amended to read as follows:

          "SEC. 1762. Bringing of animals imported from foreign countries into the Philippine Islands. — It shall be unlawful for any person or corporation to import, bring or introduce live cattle into the Philippine Islands from any foreign country. The Director of Agriculture may, with the approval of the head of the department first had, authorize the importation, bringing or introduction of various classes of thoroughbred cattle from foreign countries for breeding the same to the native cattle of these Islands, and such as may be necessary for the improvement of the breed, not to exceed five hundred head per annum: Provided, however, That the Director of Agriculture shall in all cases permit the importation, bringing or introduction of draft cattle and bovine cattle for the manufacture of serum:Provided, further, That all live cattle from foreign countries the importation, bringing or introduction of which into the Islands is authorized by this Act, shall be submitted to regulations issued by the Director of Agriculture, with the approval of the head of the department, prior to authorizing its transfer to other provinces.

          "At the time of the approval of this Act, the Governor-General shall issue regulations and others to provide against a raising of the price of both fresh and refrigerated meat. The Governor-General also may, by executive order, suspend, this prohibition for a fixed period in case local conditions require it."

          SEC. 2. This Act shall take effect six months after approval.

          Approved, March 14, 1922.

          The petitioner does not present any allegations in regard to Act No. 3052 to show its nullity or unconstitutionality though it appears clearly that in the absence of Act No. 3155 the former act would make it impossible for the Director of the Bureau of Animal Industry to grant 

the petitioner a permit for the importation of the cattle without the approval of the head of the corresponding department.

          An unconstitutional statute can have no effect to repeal former laws or parts of laws by implication, since, being void, it is not inconsistent with such former laws. (I Lewis Sutherland, Statutory Construction 2nd ed., p. 458, citing McAllister vs. Hamlin, 83 Cal., 361; 23 Pac., 357; Orange Country vs. Harris, 97 Cal., 600; 32 Pac., 594; Carr vs. State, 127 Ind., 204; 11 L.R.A., 370, etc.)

          This court has several times declared that it will not pass upon the constitutionality of statutes unless it is necessary to do so (McGirr vs. Hamilton and Abreu, 30 Phil., 563, 568; Walter E. Olsen & Co. vs. Aldanese and Trinidad, 43 Phil., 259) but in this case it is not necessary to pass upon the validity of the statute attacked by the petitioner because even if it were declared unconstitutional, the petitioner would not be entitled to relief inasmuch as Act No. 3052 is not in issue.

          But aside from the provisions of Act No. 3052, we are of the opinion that Act No. 3155 is entirely valid. As shown in paragraph 8 of the amended petition, the Legislature passed Act No. 3155 to protect the cattle industry of the country and to prevent the introduction of cattle diseases through importation of foreign cattle. It is now generally recognized that the promotion of industries affecting the public welfare and the development of the resources of the country are objects within the scope of the police power (12 C.J., 927; 6 R.C.L., 203-206 and decisions cited therein; Reid vs. Colorado, 187 U.S., 137, 147, 152; Yeazel vs. Alexander, 58 Ill., 254). In this connection it is said in the case of Punzalan vs. Ferriols and Provincial Board of Batangas (19 Phil., 214), that the provisions of the Act of Congress of July 1, 1902, did not have the effect of denying to the Government of the Philippine Islands the right to the exercise of the sovereign police power in the promotion of the general welfare and the public interest. The facts recited in paragraph 8 of the amended petition shows that at the time the Act No. 3155 was promulgated there was reasonable necessity therefor and it cannot be said that the Legislature exceeded its power in passing the Act. That being so, it is not for this court to avoid or vacate the Act upon constitutional grounds nor will it assume to determine whether the measures are wise or the best that might have been adopted. (6 R.C.L., 243 and decisions cited therein.)1awphil.net

          In his third assignment of error the petitioner claims that "The lower court erred in not holding that the power given by Act No. 3155 to the Governor-General to suspend or not, at his discretion, the prohibition provided in the act constitutes an unlawful delegation of the legislative powers." We do not think that such is the case; as Judge Ranney of the Ohio Supreme Court in Cincinnati, Wilmington and Zanesville Railroad Co. vs. Commissioners of Clinton County (1 Ohio St., 77, 88) said in such case:

          The true distinction, therefore, is between the delegation of power to make the law, which necessarily involves a discretion as to what it shall be, and conferring an 

authority or discretion as to its execution, to be exercised under and in pursuance of the law. The first cannot be done; to the latter no valid objection can be made.

          Under his fourth assignment of error the appellant argues that Act No. 3155 amends section 3 of the Tariff Law, but it will be noted that Act No. 3155 is not an absolute prohibition of the importation of cattle and it does not add any provision to section 3 of the Tariff Law. As stated in the brief of the Attorney-General: "It is a complete statute in itself. It does not make any reference to the Tariff Law. It does not permit the importation of articles, whose importation is prohibited by the Tariff Law. It is not a tariff measure but a quarantine measure, a statute adopted under the police power of the Philippine Government. It is at most a `supplement' or an `addition' to the Tariff Law. (See MacLeary vs. Babcock, 82 N.E., 453, 455; 169 Ind., 228 for distinction between `supplemental' and `amendatory' and O'Pry vs. U.S., 249 U.S., 323; 63 Law. ed., 626, for distinction between `addition' and `amendment.')"

          The decision appealed from is affirmed with the costs against the appellant. So ordered.

TAYUG RURAL BANK, PLAINTIFF-APPELLEE, VS. CENTRAL BANK OF THE PHILIPPINES, DEFENDANT-APPELLANT.

D E C I S I O N

PARAS, J.:

Submitted on May 20, 1977 for decision by this Court is this appeal from the decision dated January 6, 1971 rendered by the Court of First Instance of Manila, Branch III in Civil Case No. 76920, the decretal portion of which states as follows:

"WHEREFORE, judgment is rendered for the plaintiff on the complaint and the defendant is ordered to further credit the plaintiff the amounts collected as 10% penalty in the sum of P19,335.88 or up to July 15, 1969 and to refrain from collecting the said 10% penalty on the remaining past due loans of plaintiff with the defendant.

With respect to defendant's counterclaim, judgment is hereby rendered against the plaintiff and the defendant is ordered to pay the Central Bank of the Philippines the outstanding balance of its past overdue accounts in the sum of P444,809.45 plus accrued interest at the rate of 1/2 of 1% per annum with respect to the promissory notes (Annexes 1 to 1-E of defendant's Answer) and 2-1/2% per annum with respect to the promissory notes (Annexes 1-f to 1-i of the Answer).  From this amount shall be deducted the sum of P19,335.88 collected as 10% penalty."

The facts of the case based on the parties' stipulation of facts (Record on Appeal, p. 67), are as follows:

Plaintiff-Appellee, Tayug Rural Bank, Inc., is a banking corporation in Tayug, Pangasinan. During the period from December 28, 1962 to July 30, 1963, it obtained thirteen (13) loans from Defendant-Appellant, Central Bank of the Philippines, by way of rediscounting, at the rate of 1/2 of 1% per annum from 1962 to March 28, 1963 and thereafter at the rate of 2-1/2% per annum.  The loans, amounting to P813,000.00 as of July 30, 1963, were all covered by corresponding promissory notes prescribing the terms and conditions of the aforesaid loans (Record on Appeal, pp. 15-53).  As of July 15, 1969, the outstanding balance was P444,809.45 (Record on Appeal, p. 56).

On December 23, 1964, Appellant, thru the Director of the Department of Loans and Credit, issued Memorandum Circular No. DLC-8, informing all rural banks that an additional penalty interest rate of ten per cent (10%) per annum would be assessed on all past due loans beginning January 4, 1965.  Said Memorandum Circular was actually enforced on all rural banks effective July 4, 1965.

On June 27, 1969, Appellee Rural Bank sued Appellant in the Court of First Instance of Manila, Branch III, to recover the 10% penalty imposed by Appellant amounting to P16,874.97, as of September 27, 1968 and to restrain Appellant from continuing the imposition of the penalty.  Appellant filed a counterclaim for the outstanding balance and overdue accounts of Appellee in the total amount of P444,809.45 plus accrued interest and penalty at 10% per annum on the outstanding balance until full payment.  (Record on Appeal p. 13).  Appellant justified the imposition of the penalty by way of affirmative and special defenses, stating that it was legally imposed under the provisions of Section 147 and 148 of the Rules and Regulations Governing Rural Banks promulgated by the Monetary Board on September 5, 1958, under authority of Section 3 of Republic Act No. 720, as amended (Record on Appeal, p. 8, Affirmative and Special Defenses Nos. 2 and 3).

In its answer to the counterclaim, Appellee prayed for the dismissal of the counterclaim, denying Appellant's allegations, stating that if Appellee has any unpaid obligations with Appellant, it was due to the latter's fault on account of its flexible and double standard policy in the granting of rediscounting privileges to Appellee and its subsequent arbitrary and illegal imposition of the 10% penalty (Record on Appeal, p. 57).  In its Memorandum filed on November 11, 1970, Appellee also asserts that Appellant had no basis to impose the penalty interest inasmuch as the promissory notes covering the loans executed byAppellee in favor of Appellants do not provide for penalty interest rate of 10% per annum on just due loans beginning January 4, 1965 (Record on Appeal, p. 96).

The lower court, in its Order dated March 3, 1970, stated that "only a legal question has been raised in the pleadings" and upholding the stand of plaintiff Rural Bank, decided the case in its favor.  (Rollo p. 34).

Appellant appealed the decision of the trial court to the Court of Appeals, for determination of questions of facts and of law.  However, in its decision promulgated April 13, 1977, the Court of Appeals, finding no controverted facts and taking note of the statement of the lower court in its 

pre-trial Order dated March 3, 1970 that only a legal question has been raised in the pleadings, (Record on Appeal, p. 61), ruled that the resolution of the appeal will solely depend on the legal issue of whether or not the Monetary Board had authority to authorize Appellant Central Bank to impose a penalty rate of 10% per annum on past due loans of rural banks which had failed to pay their accounts on time and ordered the certification of this case to this Court for proper determination (Rollo, pp. 34-35).

On April 20, 1977, the entire record of the case was forwarded to this Court (Rollo, p. 36).  In the resolution of May 20, 1977, the First Division of this Court, ordered the case docketed and as already stated declared the same submitted for decision (Rollo, p. 38).

In its Brief, Appellant assigns the following errors:

I.     THE LOWER COURT ERRED IN HOLDING THAT IT IS BEYOND THE REACH OF THE MONETARY BOARD TO METE OUT PENALTIES ON PAST DUE LOANS OF RURAL BANKS ESPECIALLY SINCE NO PENAL CLAUSE HAS BEEN INCLUDED IN THE PROMISSORY NOTES.

II.    THE LOWER COURT ERRED IN HOLDING THAT THE IMPOSITION OF THE PENALTY IS AN IMPAIRMENT OF THE OBLIGATION OF CONTRACT WITHOUT DUE PROCESS.

III.   THE LOWER COURT ERRED IN NOT FINDING JUDGMENT AGAINST PLAINTIFF FOR 10% COST OF COLLECTION OF THE PROMISSORY NOTE AS PROVIDED THEREIN.

It is undisputed that no penal clause has been included in the promissory notes.  For this reason, the trial court is of the view that Memorandum Circular DLC-8 issued on December 23, 1964 prescribing retroactive effect on all past due loans, impairs the obligation of contract and deprives the plaintiff of its property without due process oflaw.  (Record on Appeal, p. 40).

On the other hand appellant without opposing appellee's right against impairment ofcontracts, contends that when the promissory notes were signed by appellee, it was chargeable with knowledge of Sections 147 and 148 of the rules and regulations authorizing the Central Bank to impose additional reasonable penalties, which became part of the agreement.  (ibid)

Accordingly, the issue is reduced to the sole question as to whether or not the Central Bank can validly impose the 10% penalty on Appellee's past overdue loans beginning July 4, 1965, by virtue of Memorandum Circular No. DLC-8 dated December 23, 1964.

The answer is in the negative.

Memorandum Circular No. DLC-8 issued by the Director of Appellant's Department of Loans and Credit on December 23, 1964, reads as follows:

"Pursuant to Monetary Board Resolution No. 1813 dated December 18, 1964, and in consonance with Section 147 and 148 of the Rules and Regulations Governing Rural Banks 

concerning the responsibility of a rural bank to remit immediately to the Central Bank payments received on papers rediscounted with the latter including the loan value of rediscounted papers as they mature, and to liquidate fully its maturing loan obligations with the Central Bank, personal checks, for purposes of repayment, shall be considered only after such personal checks shall have been honored at clearing.

In addition, rural banks which shall default in their loan obligations, thus incurring past due accounts with the Central Bank, shall be assessed an additional penalty interest rate of ten per cent (10%) per annum on such past due accounts with the Central Bank over and above the customary interest rate(s) at which such loans were originally secured from the Central Bank." (Record on Appeal, p. 135).

The above-quoted Memorandum Circular was issued on the basis of Sections 147 and 148 of the Rules and Regulations Governing Rural Banks of the Philippines approved on September 5, 1958, which provide:

"Section 147.  Duty of rural Bank to turn over payment received for papers discounted or used for collateral.  A Rural Bank receiving any payment on account of papers discounted or used for collateral must turn the same over to the creditor bank before the close of the banking day next following the receipt of payment, as long as the aggregate discounting on loan amount is not fully paid, unless the Rural Bank substitutes the same with another eligible paper with at least the same or earlier maturity and the same or greater value.

A Rural Bank failing to comply with the provisions of the preceding paragraph shall ipso facto lose its right to the rediscounting or loan period, without prejudice to the Central Bank imposing additional reasonable penalties, including curtailment or withdrawal of financial assistance.

"Sec. 148.  Default and other violations of obligation by Rural Bank, effect.  A Rural Bank becomes in default upon the expiration of the maturity period of its note, or that of the papers discounted or used as collateral, without the necessity of demand.

A Rural Bank incurring default, or in any other manner, violating any of the stipulations in its note, shall suffer the consequences provided in the second paragraph of the preceding section." (Record on Appeal, p. 136.)

The "Rules and Regulations Governing Rural Banks" was published in the Official Gazette, 55 O.G., on June 13, 1959, pp. 5186-5259.  It is by virtue of these same Rules that Rural Banks rediscount their loan papers with the Central Bank at 2-1/2% interest per annum and in turn lend the money to the public at 12% interest per annum (Defendant's Reply to Plaintiff's Memorandum, Record on Appeal, p. 130).

Appellant maintains that it is pursuant to Section 3 of R.A. No. 720, as amended, that the Monetary Board has adopted the set of Rules and Regulations Governing Rural Banks.  It reads:

"SEC. 3.  In furtherance of this policy, the Monetary Board of the Central Bank of the Philippines shall formulate the necessary rules and regulationsgovernng the establishment 

and operations of Rural Banks for the purpose of providing adequate credit facilities to small farmers and merchants, or to cooperatives of such farmers or merchants and to supervise the operation of such banks."

The specific provision under the law claimed as basis for Sections 147 and 148 of the Rules and Regulations Governing Rural Banks, that is, on Appellant's authority to extend loans to Rural Banks by way of rediscounting is Section 13 of R.A. 720, as amended, which provides:

"SEC. 13.  In an emergency or when a financial crisis is imminent, the Central Bank may give a loan to any Rural Bank against assets of the Rural Bank which may be considered acceptable by a concurrent vote of at least five members of the Monetary Board.

In normal times, the Central Bank may rediscount against papers evidencing a loan granted by a Rural Bank to any of its customers which can be liquified within a period of two hundred and seventy days: PROVIDED, HOWEVER, That for the purpose of implementing a nationwide program of agricultural and industrial development, Rural Banks are hereby authorized under such terms and conditions as the Central Bank shall prescribe to borrow on a medium or long term basis, funds that the Central Bank or any other government financing institutions shall borrow from the International Bank for Reconstrution and Development or other international or foreign lending institutions for the specific purpose of financing the above stated agricultural and industrial program.  Repaymentof loans obtained by the Central Bank of the Philippines or any other government financing institution from said foreign lending institutions under this section shall be guaranteed by the Republic of the Philippines."

As to the supervising authority of the Monetary Board of the Central Bank over Rural Banks, the same is spelled-out under Section 10 of R.A. 720, as follows:

"SEC. 10.  The power to supervise the operation of any Rural Bank by the Monetary Board of the Central Bank as herein indicated, shall consist in placing limits to the maximum credit allowed any individual borrower; in prescribing the interest rate; in determining the loan period and loan procedure; in indicating the manner in which technical assistance shall be extended to Rural Banks; in imposing a uniform accounting system and manner of keeping the accounts and records of the Rural Banks; in undertaking regular credit examination of the Rural Banks; in instituting periodic surveys of loan and lending procedures, audits, test check of cash and other transactions of the Rural Banks; in conducting training courses for personnel of Rural Banks; and, in general, in supervising the business operation of the Rural Banks."

Nowhere in any of the above-quoted pertinent provisions of R.A. 720 nor in any other provision of R.A. 720 for that matter, is the Monetary Board authorized to mete out on rural banks an additional penalty rate on their past due accounts with Appellant.  As correctly stated by the trial court, while the Monetary Board possesses broad supervisory powers, nonetheless, the retroactive imposition of administrative penalties cannot be taken as a measure supervisory in character (Record on Appeal, p. 141).

Administrative rules and regulations have the force and effect of law (Valerio v. Hon. Secretary of Agriculture and Natural Resources, 7 SCRA 719; Commissioner of Civil Service v. Cruz, 15 SCRA 638; R.B. Industrial Development Company, Ltd. v. Enage, 24 SCRA 365; Director of Forestry v. Muñoz, 23 SCRA 1183; Gonzalo Sy v. Central Bank of the Philippines, 70 SCRA 570).

There are, however limitations to the rule-making power of administrative agencies.  A rule shaped out by jurisprudence is that when Congress authorizes promulgation of administrative rules and regulations to implement given legislation, all that is required is that the regulation be not in contradiction with it, but conform to the standards that the law prescribes (Director of Forestry v. Muñoz, 23 SCRA 1183).  The rule delineating the extent of the binding force to be given to administrative rules and regulations was explained by the Court in Teoxon v. Member of the Board of Administrators (33 SCRA 588), thus:  "The recognition of the power of administrative officials to promulgate rules in the implementation of the statute, as necessarily limited to what is provided for in the legislative enactment, may be found as early as 1908 in the case of United States v.Barrias (11 Phil. 327) in 1914 U.S. v. Tupasi Molina (29 Phil. 119), in 1936 People v. Santos (63 Phil. 300), in 1951 Chinese Flour Importers Ass. v. Price Stabilization Board (89 Phil. 439), and in 1962 Victorias Milling Co., Inc. v. Social Security Commission (4 SCRA 627).  The Court held in the same case that "A rule is binding on the courts so long as the procedure fixed for its promulgation is followed and its scope is within the statute granted by the legislature, even if the courts are not in agreement with the policy stated therein or its innate wisdom x x x." On the other hand, "administrative interpretation of the law is at best merely advisory, for it is the courts that finally determine what the law means." Indeed, it cannot be otherwise as the Constitution limits the authority of the President, in whom all executive power resides, to take care that the laws be faithfully executed.  No lesser administrative, executive office, or agency then can, contrary to the express language of the Constitution, assert for itself a more extensive prerogative. Necessarily, it is bound to observe the constitutional mandate.  There must be strict compliance with the legislative enactment.  The rule has prevailed over the years, the latest restatement of which was made by the Court in the case of Bautista v. Junio (L-50908, January 31, 1984, 127 SCRA 342).

In case of discrepancy between the basic law and a rule or regulation issued to implement said law, the basic law prevails because said rule or regulation cannot go beyond the terms and provisions of the basic law (People v. Lim, 108 Phil. 1091).  Rules that subvert the statute cannot be sanctioned (University of St. Tomas v. Board of Tax Appeals, 93 Phil. 376; Del Mar v. Phil. Veterans Administration, 51 SCRA 340).  Except for constitutional officials who can trace their competence to act to the fundamental law itself, a public official must locate in the statute relied upon a grant of power before he can exercise it.  Department zeal may not be permitted to outrun the authority conferred by statute (Radio Communications of the Philippines, Inc. v. Santiago, L-29236, August 21, 1974, 58 SCRA 493).

When promulgated in pursuance of the procedure or authority conferred upon the administrative agency by law, the rules and regulations partake of the nature of a statute, and compliance therewith may be enforced by a penal sanction provided in the law (Victorias Milling Co., Inc. v. Social Security Commission, 114 Phil. 555; People v.Maceren, L-

32166, October 18, 1977, 79 SCRA 462; Daza v. Republic, L-43276, September 28, 1984, 132 SCRA 267).  Conversely, the rule is likewise clear.  Hence an administrative agency cannot impose a penalty not so provided in the law authorizing the promulgation of the rules and regulations, much less one that is applied retroactively.

The records show that DLC Form No. 11 (Folder of Exhibits, p. 16) was revised December 23, 1964 to include the penal clause, as follows:

"In the event that this note becomes past due, the undersigned shall pay a penalty at the rate of______ per cent (        ) per annum on such past due account over and above the interest rate at which such loan was originally secured from the Central Bank."

Such clause was not a part of the promissory notes executed by Appellee to secure its loans.  Appellant inserted the clause in the revised DLC Form No. 11 to make it a part of the contractual obligation of rural banks securing loans from the Central Bank, afterDecember 23, 1964.  Thus, while there is now a basis for the imposition of the 10% penalty rate on overdue accounts of rural banks, there was none during the period thatAppellee contracted its loans from Appellant, the last of which loan was on July 30, 1963.  Surely, the rule cannot be given retroactive effect.

Finally, on March 31, 1970, the Monetary Board in its Resolution No. 475 effective April 1, 1970, revoked its Resolution No. 1813, dated December 18, 1964 imposing the questioned 10% per annum penalty rate on past due loans of rural banks and amended sub-paragraph (a), Section 10 of the existing guidelines governing rural banks' applications for a loan or rediscount, dated May 7, 1969 (Folder of Exhibits, p. 19).  As stated by the trial court, this move on the part of the Monetary Board clearly shows an admission that it has no power to impose the 10% penalty interest through its rules and regulations but only through the terms and conditions of the promissory notes executed by the borrowing rural banks.  Appellant evidently hoped that the defect could be adequately accomplished by the revision of DLC Form No. 11.

The contention that Appellant is entitled to the 10% cost of collection in case of suit and should therefore, have been awarded the same by the court below, is well taken.  It is provided in all the promissory notes signed by Appellee that in case of suit for the collection of the amount of the note or any unpaid balance thereof, the Appellee RuralBank shall pay the Central Bank of the Philippines a sum equivalent to ten (10%) per centof the amount unpaid not in any case less than five hundred (P500.00) pesos as attorney's fees and costs of suit and collection.  Thus, Appellee cannot be allowed to come to Court seeking redress for an alleged wrong done against it and then be allowed to renege on its corresponding obligations.

PREMISES CONSIDERED, the decision of the trial court is hereby AFFIRMED with modification that Appellee Rural Bank is ordered to pay a sum equivalent to 10% of the outstanding balance of its past overdue accounts, but not in any case less than P500.00 as attorney's fees and costs of suit and collection.

SO ORDERED.

ROMULO, MABANTA, BUENAVENTURA, SAYOC & DE LOS ANGELES, petitioner, vs. HOME DEVELOPMENT MUTUAL FUND, respondent.

D E C I S I O N

DAVIDE, JR., C.J.: CODES

Once again, this Court is confronted with the issue of the validity of the Amendments to the Rules and Regulations Implementing Republic Act No. 7742, which require the existence of a plan providing for both provident/retirement and housing benefits for exemption from the Pag~IBIG Fund coverage under Presidential Decree No. 1752, as amended.

Pursuant to Section 19[1] of P.D. No. 1752, as amended by R.A. No. 7742, petitioner Romulo, Mabanta, Buenaventura, Sayoc and De Los Angeles (hereafter PETITIONER), a law firm, was exempted for the period 1 January to 31 December 1995 from the Pag~IBIG Fund coverage by respondent Home Development Mutual Fund (hereafter HDMF) because of a superior retirement plan.[2]

On 1 September 1995, the HDMF Board of Trustees, pursuant to Section 5 of Republic Act No. 7742, issued Board Resolution No. 1011, Series of 1995, amending and modifying the Rules and Regulations Implementing R.A. No. 7742. As amended, Section 1 of Rule VII provides that for a company to be entitled to a waiver or suspension of Fund coverage,[3] it must have a plan providing for both provident/ retirement and housing benefits superior to those provided under the Pag~IBIG Fund.

On 16 November 1995, PETITIONER filed with the respondent an application for Waiver or Suspension of Fund Coverage because of its superior retirement plan.[4] In support of said application, PETITIONER submitted to the HDMF a letter explaining that the 1995 Amendments to the Rules are invalid.[5] Jksm

In a letter dated 18 March 1996, the President and Chief Executive Officer of HDMF disapproved PETITIONER's application on the ground that the requirement that there should be both a provident retirement fund and a housing plan is clear in the use of the phrase "and/or," and that the Rules Implementing R.A. No. 7742 did not amend nor repeal Section 19 of P.D. No. 1752 but merely implement the law.[6]

PETITIONER's appeal[7] with the HDMF Board of Trustees was denied for having been rendered moot and academic by Board Resolution No. 1208, Series of 1996, removing the availment of waiver of the mandatory coverage of the Pag~IBIG Fund, except for distressed employers.[8]

On 31 March 1997, PETITIONER filed a petition for review[9] before the Court of Appeals. On motion by HDMF, the Court of Appeals dismissed[10] the petition on the ground that the 

coverage of employers and employees under the Home Development Mutual Fund is mandatory in character as clearly worded in Section 4 of P.D. No. 1752, as amended by R.A. No. 7742. There is no allegation that petitioner is a distressed employer to warrant its exemption from the Fund coverage. As to the amendments to the Rules and Regulations Implementing R.A. No. 7742, the same are valid. Under P.D. No. 1752 and R.A. No. 7742 the Board of Trustees of the HDMF is authorized to promulgate rules and regulations, as well as amendments thereto, concerning the extension, waiver or suspension of coverage under the Pag~IBIG Fund. And the publication requirement was amply met, since the questioned amendments were published in the 21 October 1995 issue of the Philippine Star, which is a newspaper of general circulation.

PETITIONER's motion for reconsideration[11] was denied.[12] Hence, on 6 November 1997, PETITIONER filed a petition before this Court assailing the 1995 and the 1996 Amendments to the Rules and Regulations Implementing Republic Act No. 7742 for being contrary to law. In support thereof, PETITIONER contends that the subject 1995 Amendments issued by HDMF are inconsistent with the enabling law, P.D. No. 1752, as amended by R.A. No. 7742, which merely requires as a pre~condition for exemption from coverage the existence of either a superior provident/ retirement plan or a superior housing plan, and not the concurrence of both plans. Hence, considering that PETITIONER has a provident plan superior to that offered by the HDMF, it is entitled to exemption from the coverage in accordance with Section 19 of P.D. No. 1752. The 1996 Amendment are also void insofar as they abolished the exemption granted by Section 19 of P.D. 1752, as amended. The repeal of such exemption involves the exercise of legislative power, which cannot be delegated to HMDF. Kycalr

PETITIONER also cites Section 9 (1), Chapter 2, Book VII of the Administrative Code of 1987, which provides:

SEC. 9. Public Participation ~~ (1) If not otherwise required by law, an agency shall, as far as practicable, publish or circulate notices of proposed rules and afford interested parties the opportunity to submit their views prior to the adoption of any rule.

Since the Amendments to the Rules and Regulations Implementing Republic Act No. 7742 involve an imposition of an additional burden, a public hearing should have first been conducted to give chance to the employers, like PETITIONER, to be heard before the HDMF adopted the said Amendments. Absent such public hearing, the amendments should be voided.

Finally, PETITIONER contends that HDMF did not comply with Section 3, Chapter 2, Book VII of the Administrative Code of 1987, which provides that "[e]very agency shall file with the University of the Philippines Law Center three (3) certified copies of every rule adopted by it."

On the other hand, the HDMF contends that in promulgating the amendments to the rules and regulations which require the existence of a plan providing for both provident andhousing benefits for exemption from the Fund Coverage, the respondent Board was merely exercising its rule-making power under Section 13 of P.D. No. 1752. It had the option to use "and" only 

instead of "or" in the rules on waiver in order to effectively implement the Pag-IBIG Fund Law. By choosing "and," the Board has clarified the confusion brought about by the use of "and/or" in Section 19 of P.D. No. 1752, as amended.

As to the public hearing, HDMF maintains that as can be clearly deduced from Section 9(1), Chapter 2, book VII of the Revised Administrative Code of 1987, public hearing is required only when the law so provides, and if not, only if the same is practicable. It follows that public hearing is only optional or discretionary on the part of the agency concerned, except when the same is required by law. P.D. No. 1752 does not require that pubic hearing be first conducted before the rules and regulations implementing it would become valid and effective. What it requires is the publication of said rules and regulations at least once in a newspaper of general circulation. Having published said 1995 and 1996 Amendments through the Philippine Star on 21 October 1995[13] and 15 November 1996,[14] respectively, HDMF has complied with the publication requirement.

Finally, HDMF claims that as early as 18 October 1996, it had already filed certified true copies of the Amendments to the Rules and Regulations with the University of the Philippines Law Center. This fact is evidenced by certified true copies of the Certification from the Office of the National Administrative Register of the U.P. Law Center.[15]

We find for the PETITIONER. Calrky

The issue of the validity of the 1995 Amendments to the Rules and Regulations Implementing R.A. No. 7742, specifically Section I, Rule VII on Waiver and Suspension, has been squarely resolved in the relatively recent case of China Banking Corp. v. The Members of the Board of Trustees of the HDMF.[16] We held in that case that Section 1 of Rule VII of the Amendments to the Rules and Regulations Implementing R.A. No. 7742, and HDMF Circular No. 124~B prescribing the Revised Guidelines and Procedure for Filing Application for Waiver or Suspension of Fund Coverage under P.D. No. 1752, as amended by R.A. No. 7742, are null and void insofar as they require that an employer should have both a provident/ retirement plan and a housing plan superior to the benefits offered by the Fund in order to qualify for waiver or suspension of the Fund coverage. In arriving at said conclusion, we ruled:

The controversy lies in the legal signification of the words "and/or."

In the instant case, the legal meaning of the words "and/or" should be taken in its ordinary signification, i.e., "either and or; e.g. butter and/or eggs means butter and eggs or butter or eggs.

"The term ‘and/or’ means that the effect shall be given to both the conjunctive "and" and the disjunctive "or"; or that one word or the other may be taken accordingly as one or the other will best effectuate the purpose intended by the legislature as gathered from the whole statute. The term is used to avoid a 

construction which by the use of the disjunctive "or" alone will exclude the combination of several of the alternatives or by the use of the conjunctive "and" will exclude the efficacy of any one of the alternatives standing alone."

It is accordingly ordinarily held that the intention of the legislature in using the term "and/or" is that the word "and" and the word "or" are to be used interchangeably.

It ... seems to us clear from the language of the enabling law that Section 19 of P.D. No. 1752 intended that an employer with a provident plan or an employee housing plan superior to that of the fund may obtain exemption from coverage. If the law had intended that the employee [sic] should have both a superior provident plan and a housing plan in order to qualify for exemption, it would have used the words "and" instead of "and/or." Notably, paragraph (a) of Section 19 requires for annual certification of waiver or suspension, that the features of the plan or plans      are superior to the fund or continue to be so. The law obviously contemplates that the existence of either plan is considered as sufficient basis for the grant of an exemption; needless to state, the concurrence of both plans is more than sufficient. To require the existence of both plans would radically impose a more stringent condition for waiver which was not clearly envisioned by the basic law. By removing the disjunctive word "or" in the implementing rules the respondent Board has exceeded its authority. Slx

It is without doubt that the HDMF Board has rule~making power as provided in Section 5[17] of R.A. No. 7742 and Section 13[18] of P.D. No. 1752. However, it is well~settled that rules and regulations, which are the product of a delegated power to create new and additional legal provisions that have the effect of law, should be within the scope of the statutory authority granted by the legislature to the administrative agency.[19] It is required that the regulation be germane to the objects and purposes of the law, and be not in contradiction to, but in conformity with, the standards prescribed by law.[20]

In the present case, when the Board of Trustees of the HDMF required in Section 1, Rule VII of the 1995 Amendments to the Rules and Regulations Implementing R.A. No. 7742 that employers should have both provident/retirement      and      housing benefits    for all its employees in order to qualify for exemption from the Fund, it effectively amended Section 19 of P.D. No. 1752. And when the Board subsequently abolished that exemption through the 1996 Amendments, it repealed Section 19 of P.D. No. 1752. Such amendment and subsequent repeal of Section 19 are both invalid, as they are not within the delegated power of the Board. The HDMF cannot, in the exercise of its rule~making power, issue a regulation not consistent with the law it seeks to apply. Indeed, administrative issuances must not override, supplant or modify the law, but must remain consistent with the law they intend to carry out.[21] Only Congress can repeal or amend the law. Scslx

While it may be conceded that the requirement of having both plans to qualify for an exemption, as well as the abolition of the exemption, would enhance the interest of the working group and further strengthen the Home Development Mutual Fund in its pursuit of promoting public welfare through ample social services as mandated by the Constitution, we are of the opinion that the basic law should prevail. A department zeal may not be permitted to outrun the authority conferred by the statute.[22]

Considering the foregoing conclusions, it is unnecessary to dwell on the other issues raised.

WHEREFORE, the petition is GRANTED. The assailed decision of 31 July 1997 of the Court of Appeals in CA~G.R. No. SP~43668 and its Resolution of 15 October 1997 are hereby REVERSED and SET ASIDE. The disapproval by the Home Development Mutual Fund of the application of the petitioner for waiver or suspension of Fund coverage is SET ASIDE, and the Home Development Mutual Fund is hereby directed to refund to petitioner all sums of money it collected from the latter.

SO ORDERED. Slxsc

Puno, Kapunan, and Ynares~Santiago, JJ., concur.

Pardo, J., no part. Related to a party.

[1] It reads:

SEC. 19. Existing Provident/Housing Plan – An employer and/or employee~group who, at the time this Decree becomes effective have their own provident and/or employee~housing plans, may register with the Fund, for any of the following purposes:

(a)....For annual certification of waiver or suspension from coverage or participation in the Fund, which shall be granted on the basis of verification that the waiver or suspension does not contravene any effective collective bargaining agreement and that the features of the plan or plans are superior to the Fund or continue to be so; or

(b)....For integration with the Fund, either fully or partially.

The establishment of a separate provident and/or housing plan after the effectivity of this Decree shall not be a ground for waiver of coverage in the Fund; nor shall such coverage bar any employer and/or employee~group from establishing separate provident and/or housing plans.[2] Rollo, 43.

[3] Id., 187.[4] Id., 44.[5] Id., 45-51.[6] Id., 52-54.[7] Id., 55-60.[8] Rollo, 61.[9] Id., 30-42.[10] Id., 86-91. Per Tayao-Jaguros, L. J., with Martinez, A. and Brawner, R. JJ., concurring.[11] Id., 112-126.[12] Id., 140.[13] Rollo, 187.[14] Id., 188.[15] Id., 189.[16] G.R. No. 131787, 19 May 1999.[17] SEC. 5. Promulgation of Rules and Regulations. -- Within sixty (60) days from the approval of this Act, the Board of Trustees of the Home Development Mutual Fund shall promulgate the rules and regulations necessary for the effective implementation of this Act.

[18] SEC. 13. Rule~Making Power. -- The Board of Trustees is hereby authorized to make and change needful rules and regulations, which shall be published in accordance with law or at least once in a newspaper of general circulation in the Philippines, to provide for, but not limited to, the following matters:

(b)....Extension of fund coverage to other working groups, and waiver or suspension of coverage or its enforcement for reasons herein stated;

THE PEOPLE OF THE PHILIPPINES, plaintiff-appellant, vs.HON. MAXIMO A. MACEREN CFI, Sta. Cruz, Laguna, JOSE BUENAVENTURA, GODOFREDO REYES, BENJAMIN REYES, NAZARIO AQUINO and CARLO DEL ROSARIO, accused-appellees.

Office of the Solicitor General for appellant.

Rustics F. de los Reyes, Jr. for appellees.

AQUINO, J.:têñ.£îhqwâ£

This is a case involving the validity of a 1967 regulation, penalizing electro fishing in fresh water fisheries, promulgated by the Secretary of Agriculture and Natural Resources and the Commissioner of Fisheries under the old Fisheries Law and the law creating the Fisheries Commission.

On March 7, 1969 Jose Buenaventura, Godofredo Reyes, Benjamin Reyes, Nazario Aquino and Carlito del Rosario were charged by a Constabulary investigator in the municipal court of Sta. Cruz, Laguna with having violated Fisheries Administrative Order No. 84-1.

It was alleged in the complaint that the five accused in the morning of March 1, 1969 resorted to electro fishing in the waters of Barrio San Pablo Norte, Sta. Cruz by "using their own motor banca, equipped with motor; with a generator colored green with attached dynamo colored gray or somewhat white; and electrocuting device locally known as sensored with a somewhat webbed copper wire on the tip or other end of a bamboo pole with electric wire attachment which was attached to the dynamo direct and with the use of these devices or equipments catches fish thru electric current, which destroy any aquatic animals within its cuffed reach, to the detriment and prejudice of the populace" (Criminal Case No. 5429).

Upon motion of the accused, the municipal court quashed the complaint. The prosecution appealed. The Court of First Instance of Laguna affirmed the order of dismissal (Civil Case No. SC-36). The case is now before this Court on appeal by the prosecution under Republic Act No. 5440.

The lower court held that electro fishing cannot be penalize because electric current is not an obnoxious or poisonous substance as contemplated in section I I of the Fisheries Law and that it is not a substance at all but a form of energy conducted or transmitted by substances. The lower court further held that, since the law does not clearly prohibit electro fishing, the executive and judicial departments cannot consider it unlawful.

As legal background, it should be stated that section 11 of the Fisheries Law prohibits "the use of any obnoxious or poisonous substance" in fishing.

Section 76 of the same law punishes any person who uses an obnoxious or poisonous substance in fishing with a fine of not more than five hundred pesos nor more than five thousand, and by imprisonment for not less than six months nor more than five years.

It is noteworthy that the Fisheries Law does not expressly punish .electro fishing." Notwithstanding the silence of the law, the Secretary of Agriculture and Natural Resources, upon the recommendation of the Commissioner of Fisheries, promulgated Fisheries Administrative Order No. 84 (62 O.G. 1224), prohibiting electro fishing in all Philippine waters. The order is quoted below: ñé+.£ªwph!1

SUBJECT: PROHIBITING ELECTRO FISHING IN ALL WATERS ñé+.£ªwph!1

OF THE PHILIPPINES.

Pursuant to Section 4 of Act No. 4003, as amended, and Section 4 of R.A. No. 3512, the following rules and regulations regarding the prohibition of electro fishing in all waters of the Philippines are promulgated for the information and guidance of all concerned.ñé+.£ªwph!1

SECTION 1. — Definition. — Words and terms used in this Order 11 construed as follows:

(a) Philippine waters or territorial waters of the Philippines' includes all waters of the Philippine Archipelago, as defined in the t between the United States and Spain, dated respectively the tenth of December, eighteen hundred ninety eight and the seventh of November, nineteen hundred. For the purpose of this order, rivers, lakes and other bodies of fresh waters are included.

(b) Electro Fishing. — Electro fishing is the catching of fish with the use of electric current. The equipment used are of many electrical devices which may be battery or generator-operated and from and available source of electric current.

(c) 'Persons' includes firm, corporation, association, agent or employee.

(d) 'Fish' includes other aquatic products.

SEC. 2. — Prohibition. — It shall be unlawful for any person to engage in electro fishing or to catch fish by the use of electric current in any portion of the Philippine waters except for research, educational and scientific purposes which must be covered by a permit issued by the Secretary of Agriculture and Natural Resources which shall be carried at all times.

SEC. 3. — Penalty. — Any violation of the provisions of this Administrative Order shall subject the offender to a fine of not exceeding five hundred pesos (P500.00) or imprisonment of not extending six (6) months or both at the discretion of the Court.

SEC. 4. — Repealing Provisions. — All administrative orders or parts thereof inconsistent with the provisions of this Administrative Order are hereby revoked.

SEC. 5. — Effectivity. — This Administrative Order shall take effect six (60) days after its publication in the Office Gazette.

On June 28, 1967 the Secretary of Agriculture and Natural Resources, upon the recommendation of the Fisheries Commission, issued Fisheries Administrative Order No. 84-1, amending section 2 of Administrative Order No. 84, by restricting the ban against electro fishing to fresh water fisheries (63 O.G. 9963).

Thus, the phrase "in any portion of the Philippine waters" found in section 2, was changed by the amendatory order to read as follows: "in fresh water fisheries in the Philippines, such as rivers, lakes, swamps, dams, irrigation canals and other bodies of fresh water."

The Court of First Instance and the prosecution (p. 11 of brief) assumed that electro fishing is punishable under section 83 of the Fisheries Law (not under section 76 thereof), which provides that any other violation of that law "or of any rules and regulations promulgated thereunder shall subject the offender to a fine of not more than two hundred pesos (P200), or in t for not more than six months, or both, in the discretion of the court."

That assumption is incorrect because 3 of the aforequoted Administrative Order No. 84 imposes a fm of not exceeding P500 on a person engaged in electro fishing, which amount the 83. It seems that the Department of Fisheries prescribed their own penalty for swift fishing which penalty is less than the severe penalty imposed in section 76 and which is not Identified to the at penalty imposed in section 83.

Had Administrative Order No. 84 adopted the fighter penalty prescribed in on 83, then the crime of electro fishing would be within the exclusive original jurisdiction of the inferior court (Sec. 44 [f], Judiciary Law; People vs. Ragasi, L-28663, September 22,

We have discussed this pre point, not raised in the briefs, because it is obvious that the crime of electro fishing which is punishable with a sum up to P500, falls within the concurrent original jurisdiction of the inferior courts and the Court of First instance (People vs. Nazareno, L-40037, April 30, 1976, 70 SCRA 531 and the cases cited therein).

And since the instant case was filed in the municipal court of Sta. Cruz, Laguna, a provincial capital, the order of d rendered by that municipal court was directly appealable to the Court, not to the Court of First Instance of Laguna (Sec. 45 and last par. of section 87 of the Judiciary Law; Esperat vs. Avila, L-25992, June 30, 1967, 20 SCRA 596).

It results that the Court of First Instance of Laguna had no appellate jurisdiction over the case. Its order affirming the municipal court's order of dismissal is void for lack of motion. This appeal shall be treated as a direct appeal from the municipal court to this Court. (See People vs. Del Rosario, 97 Phil. 67).

In this appeal, the prosecution argues that Administrative Orders Nos. 84 and 84-1 were not issued under section 11 of the Fisheries Law which, as indicated above, punishes fishing by means of an obnoxious or poisonous substance. This contention is not well-taken because, as already stated, the Penal provision of Administrative Order No. 84 implies that electro fishing is penalized as a form of fishing by means of an obnoxious or poisonous substance under section 11.

The prosecution cites as the legal sanctions for the prohibition against electro fishing in fresh water fisheries (1) the rule-making power of the Department Secretary under section 4 of the Fisheries Law; (2) the function of the Commissioner of Fisheries to enforce the provisions of the Fisheries Law and the regulations Promulgated thereunder and to execute the rules and regulations consistent with the purpose for the creation of the Fisheries Commission and for the development of fisheries (Sec. 4[c] and [h] Republic Act No. 3512; (3) the declared national 

policy to encourage, Promote and conserve our fishing resources (Sec. 1, Republic Act No. 3512), and (4) section 83 of the Fisheries Law which provides that "any other violation of" the Fisheries Law or of any rules and regulations promulgated thereunder "shall subject the offender to a fine of not more than two hundred pesos, or imprisonment for not more than six months, or both, in the discretion of the court."

As already pointed out above, the prosecution's reference to section 83 is out of place because the penalty for electro fishing under Administrative order No. 84 is not the same as the penalty fixed in section 83.

We are of the opinion that the Secretary of Agriculture and Natural Resources and the Commissioner of Fisheries exceeded their authority in issuing Fisheries Administrative Orders Nos. 84 and 84-1 and that those orders are not warranted under the Fisheries Commission, Republic Act No. 3512.

The reason is that the Fisheries Law does not expressly prohibit electro fishing. As electro fishing is not banned under that law, the Secretary of Agriculture and Natural Resources and the Commissioner of Fisheries are powerless to penalize it. In other words, Administrative Orders Nos. 84 and 84-1, in penalizing electro fishing, are devoid of any legal basis.

Had the lawmaking body intended to punish electro fishing, a penal provision to that effect could have been easily embodied in the old Fisheries Law.

That law punishes (1) the use of obnoxious or poisonous substance, or explosive in fishing; (2) unlawful fishing in deepsea fisheries; (3) unlawful taking of marine molusca, (4) illegal taking of sponges; (5) failure of licensed fishermen to report the kind and quantity of fish caught, and (6) other violations.

Nowhere in that law is electro fishing specifically punished. Administrative Order No. 84, in punishing electro fishing, does not contemplate that such an offense fails within the category of "other violations" because, as already shown, the penalty for electro fishing is the penalty next lower to the penalty for fishing with the use of obnoxious or poisonous substances, fixed in section 76, and is not the same as the penalty for "other violations" of the law and regulations fixed in section 83 of the Fisheries Law.

The lawmaking body cannot delegate to an executive official the power to declare what acts should constitute an offense. It can authorize the issuance of regulations and the imposition of the penalty provided for in the law itself. (People vs. Exconde 101 Phil. 11 25, citing 11 Am. Jur. 965 on p. 11 32).

Originally, Administrative Order No. 84 punished electro fishing in all waters. Later, the ban against electro fishing was confined to fresh water fisheries. The amendment created the impression that electro fishing is not condemnable per se. It could be tolerated in marine 

waters. That circumstances strengthens the view that the old law does not eschew all forms of electro fishing.

However, at present, there is no more doubt that electro fishing is punishable under the Fisheries Law and that it cannot be penalized merely by executive revolution because Presidential Decree No. 704, which is a revision and consolidation of all laws and decrees affecting fishing and fisheries and which was promulgated on May 16, 1975 (71 O.G. 4269), expressly punishes electro fishing in fresh water and salt water areas.

That decree provides: ñé+.£ªwph!1

SEC. 33. — Illegal fishing, dealing in illegally caught fish or fishery/aquatic products. — It shall he unlawful for any person to catch, take or gather or cause to be caught, taken or gathered fish or fishery/aquatic products in Philippine waters with the use of explosives, obnoxious or poisonous substance, or by the use of electricity as defined in paragraphs (1), (m) and (d), respectively, of Section 3 hereof: ...

The decree Act No. 4003, as amended, Republic Acts Nos. 428, 3048, 3512 and 3586, Presidential Decrees Nos. 43, 534 and 553, and all , Acts, Executive Orders, rules and regulations or parts thereof inconsistent with it (Sec. 49, P. D. No. 704).

The inclusion in that decree of provisions defining and penalizing electro fishing is a clear recognition of the deficiency or silence on that point of the old Fisheries Law. It is an admission that a mere executive regulation is not legally adequate to penalize electro fishing.

Note that the definition of electro fishing, which is found in section 1 (c) of Fisheries Administrative Order No. 84 and which is not provided for the old Fisheries Law, is now found in section 3(d) of the decree. Note further that the decree penalty electro fishing by "imprisonment from two (2) to four (4) years", a punishment which is more severe than the penalty of a time of not excluding P500 or imprisonment of not more than six months or both fixed in section 3 of Fisheries Administrative Order No. 84.

An examination of the rule-making power of executive officials and administrative agencies and, in particular, of the Secretary of Agriculture and Natural Resources (now Secretary of Natural Resources) under the Fisheries Law sustains the view that he ex his authority in penalizing electro fishing by means of an administrative order.

Administrative agent are clothed with rule-making powers because the lawmaking body finds it impracticable, if not impossible, to anticipate and provide for the multifarious and complex situations that may be encountered in enforcing the law. All that is required is that the regulation should be germane to the defects and purposes of the law and that it should conform to the standards that the law prescribes (People vs. Exconde 101 Phil. 1125; Director 

of Forestry vs. Muñ;oz, L-24796, June 28, 1968, 23 SCRA 1183, 1198; Geukeko vs. Araneta, 102 Phil. 706, 712).

The lawmaking body cannot possibly provide for all the details in the enforcement of a particular statute (U.S. vs. Tupasi Molina, 29 Phil. 119, 125, citing U.S. vs. Grimaud 220 U.S. 506; Interprovincial Autobus Co., Inc. vs. Coll. of Internal Revenue, 98 Phil. 290, 295-6).

The grant of the rule-making power to administrative agencies is a relaxation of the principle of separation of powers and is an exception to the nondeleption of legislative, powers. Administrative regulations or "subordinate legislation calculated to promote the public interest are necessary because of "the growing complexity of modem life, the multiplication of the subjects of governmental regulations, and the increased difficulty of administering the law" Calalang vs. Williams, 70 Phil. 726; People vs. Rosenthal and Osmeñ;a, 68 Phil. 328).

Administrative regulations adopted under legislative authority by a particular department must be in harmony with the provisions of the law, and should be for the sole purpose of carrying into effect its general provisions. By such regulations, of course, the law itself cannot be extended. (U.S. vs. Tupasi Molina, supra). An administrative agency cannot amend an act of Congress (Santos vs. Estenzo, 109 Phil. 419, 422; Teoxon vs. Members of the d of Administrators, L-25619, June 30, 1970, 33 SCRA 585; Manuel vs. General Auditing Office, L-28952, December 29, 1971, 42 SCRA 660; Deluao vs. Casteel, L-21906, August 29, 1969, 29 SCRA 350).

The rule-making power must be confined to details for regulating the mode or proceeding to carry into effect the law as it his been enacted. The power cannot be extended to amending or expanding the statutory requirements or to embrace matters not covered by the statute. Rules that subvert the statute cannot be sanctioned. (University of Santo Tomas vs. Board of Tax A 93 Phil. 376, 382, citing 12 C.J. 845-46. As to invalid regulations, see of Internal Revenue vs. Villaflor 69 Phil. 319, Wise & Co. vs. Meer, 78 Phil. 655, 676; Del March vs. Phil. Veterans Administrative, L-27299, June 27, 1973, 51 SCRA 340, 349).

There is no question that the Secretary of Agriculture and Natural Resources has rule-making powers. Section 4 of the Fisheries law provides that the Secretary "shall from time to time issue instructions, orders, and regulations consistent" with that law, "as may be and proper to carry into effect the provisions thereof." That power is now vested in the Secretary of Natural Resources by on 7 of the Revised Fisheries law, Presidential December No. 704.

Section 4(h) of Republic Act No. 3512 empower the Co of Fisheries "to prepare and execute upon the approval of the Secretary of Agriculture and Natural Resources, forms instructions, rules and regulations consistent with the purpose" of that enactment "and for the development of fisheries."

Section 79(B) of the Revised Administrative Code provides that "the Department Head shall have the power to promulgate, whenever he may see fit do so, all rules, regulates, orders, 

memorandums, and other instructions, not contrary to law, to regulate the proper working and harmonious and efficient administration of each and all of the offices and dependencies of his Department, and for the strict enforcement and proper execution of the laws relative to matters under the jurisdiction of said Department; but none of said rules or orders shall prescribe penalties for the violation thereof, except as expressly authorized by law."

Administrative regulations issued by a Department Head in conformity with law have the force of law (Valerie vs. Secretary of culture and Natural Resources, 117 Phil. 729, 733; Antique Sawmills, Inc. vs. Zayco, L- 20051, May 30, 1966, 17 SCRA 316). As he exercises the rule-making power by delegation of the lawmaking body, it is a requisite that he should not transcend the bound demarcated by the statute for the exercise of that power; otherwise, he would be improperly exercising legislative power in his own right and not as a surrogate of the lawmaking body.

Article 7 of the Civil Code embodies the basic principle that administrative or executive acts, orders and regulations shall be valid only when they are not contrary to the laws or the Constitution."

As noted by Justice Fernando, "except for constitutional officials who can trace their competence to act to the fundamental law itself, a public office must be in the statute relied upon a grant of power before he can exercise it." "department zeal may not be permitted to outrun the authority conferred by statute." (Radio Communications of the Philippines, Inc. vs. Santiago, L-29236, August 21, 1974, 58 SCRA 493, 496-8).

"Rules and regulations when promulgated in pursuance of the procedure or authority conferred upon the administrative agency by law, partake of the nature of a statute, and compliance therewith may be enforced by a penal sanction provided in the law. This is so because statutes are usually couched in general terms, after expressing the policy, purposes, objectives, remedies and sanctions intended by the legislature. The details and the manner of carrying out the law are oftentimes left to the administrative agency entrusted with its enforcement. In this sense, it has been said that rules and regulations are the product of a delegated power to create new or additional legal provisions that have the effect of law." The rule or regulation should be within the scope of the statutory authority granted by the legislature to the administrative agency. (Davis, Administrative Law, p. 194, 197, cited in Victories Milling Co., Inc. vs. Social Security Commission, 114 Phil. 555, 558).

In case of discrepancy between the basic law and a rule or regulation issued to implement said law, the basic law prevails because said rule or regulation cannot go beyond the terms and provisions of the basic law (People vs. Lim, 108 Phil. 1091).

This Court in its decision in the Lim case, supra, promulgated on July 26, 1960, called the attention of technical men in the executive departments, who draft rules and regulations, to the importance and necessity of closely following the legal provisions which they intend to implement so as to avoid any possible misunderstanding or confusion.

The rule is that the violation of a regulation prescribed by an executive officer of the government in conformity with and based upon a statute authorizing such regulation constitutes an offense and renders the offender liable to punishment in accordance with the provisions of the law (U.S. vs. Tupasi Molina, 29 Phil. 119, 124).

In other words, a violation or infringement of a rule or regulation validly issued can constitute a crime punishable as provided in the authorizing statute and by virtue of the latter (People vs. Exconde 101 Phil. 1125, 1132).

It has been held that "to declare what shall constitute a crime and how it shall be punished is a power vested exclusively in the legislature, and it may not be delegated to any other body or agency" (1 Am. Jur. 2nd, sec. 127, p. 938; Texas Co. vs. Montgomery, 73 F. Supp. 527).

In the instant case the regulation penalizing electro fishing is not strictly in accordance with the Fisheries Law, under which the regulation was issued, because the law itself does not expressly punish electro fishing.

The instant case is similar to People vs. Santos, 63 Phil. 300. The Santos case involves section 28 of Fish and Game Administrative Order No. 2 issued by the Secretary of Agriculture and Natural Resources pursuant to the aforementioned section 4 of the Fisheries Law.

Section 28 contains the proviso that a fishing boat not licensed under the Fisheries Law and under the said administrative order may fish within three kilometers of the shoreline of islands and reservations over which jurisdiction is exercised by naval and military reservations authorities of the United States only upon receiving written permission therefor, which permission may be granted by the Secretary upon recommendation of the military or naval authorities concerned. A violation of the proviso may be proceeded against under section 45 of the Federal Penal Code.

Augusto A. Santos was prosecuted under that provision in the Court of First Instance of Cavite for having caused his two fishing boats to fish, loiter and anchor without permission from the Secretary within three kilometers from the shoreline of Corrigidor Island.

This Court held that the Fisheries Law does not prohibit boats not subject to license from fishing within three kilometers of the shoreline of islands and reservations over which jurisdiction is exercised by naval and military authorities of the United States, without permission from the Secretary of Agriculture and Natural Resources upon recommendation of the military and naval authorities concerned.

As the said law does not penalize the act mentioned in section 28 of the administrative order, the promulgation of that provision by the Secretary "is equivalent to legislating on the matter, a power which has not been and cannot be delegated to him, it being expressly reserved" to the lawmaking body. "Such an act constitutes not only an excess of the regulatory power conferred upon the Secretary but also an exercise of a legislative power which he does not have, and 

therefore" the said provision "is null and void and without effect". Hence, the charge against Santos was dismiss.

A penal statute is strictly construed. While an administrative agency has the right to make ranks and regulations to carry into effect a law already enacted, that power should not be confused with the power to enact a criminal statute. An administrative agency can have only the administrative or policing powers expressly or by necessary implication conferred upon it. (Glustrom vs. State, 206 Ga. 734, 58 Second 2d 534; See 2 Am. Jr. 2nd 129-130).

Where the legislature has delegated to executive or administrative officers and boards authority to promulgate rules to carry out an express legislative purpose, the rules of administrative officers and boards, which have the effect of extending, or which conflict with the authority granting statute, do not represent a valid precise of the rule-making power but constitute an attempt by an administrative body to legislate (State vs. Miles, Wash. 2nd 322, 105 Pac. 2nd 51).

In a prosecution for a violation of an administrative order, it must clearly appear that the order is one which falls within the scope of the authority conferred upon the administrative body, and the order will be scrutinized with special care. (State vs. Miles supra).

The Miles case involved a statute which authorized the State Game Commission "to adopt, promulgate, amend and/or repeal, and enforce reasonable rules and regulations governing and/or prohibiting the taking of the various classes of game.

Under that statute, the Game Commission promulgated a rule that "it shall be unlawful to offer, pay or receive any reward, prize or compensation for the hunting, pursuing, taking, killing or displaying of any game animal, game bird or game fish or any part thereof."

Beryl S. Miles, the owner of a sporting goods store, regularly offered a ten-down cash prize to the person displaying the largest deer in his store during the open for hunting such game animals. For that act, he was charged with a violation of the rule Promulgated by the State Game Commission.

It was held that there was no statute penalizing the display of game. What the statute penalized was the taking of game. If the lawmaking body desired to prohibit the display of game, it could have readily said so. It was not lawful for the administrative board to extend or modify the statute. Hence, the indictment against Miles was quashed. The Miles case is similar to this case.

WHEREFORE, the lower court's decision of June 9, 1970 is set aside for lack of appellate jurisdiction and the order of dismissal rendered by the municipal court of Sta. Cruz, Laguna in Criminal Case No. 5429 is affirmed. Costs de oficio.

SO ORDERED.

METROPOLITAN TRAFFIC COMMAND WEST TRAFFIC DISTRICT, petitioner, vs.HON. ARSENIO M. GONONG, in his capacity as Presiding Judge of the Regional Trial Court, Branch 8 at Manila, and DANTE S. DAVID, respondents.

Dante S. David for and in his own behalf as private respondent.

CRUZ, J.:

We deal here with a practice known to many motorists in Metro Manila: the removal of the license plates of illegally parked vehicles. This was challenged by the private respondent in the regional trial court of Manila, which held the practice unlawful. The petitioner is now before us, urging reversal of the decision for grave abuse of discretion.

The original complaint was filed with the said court on August 10, 1989, by Dante S. David, a lawyer, who claimed that the rear license plate, of his car was removed by the Metropolitan Traffic Command while the vehicle was parked on Escolta. He questioned the petitioner's act on the ground not only that the car was not illegally parked but, more importantly, that there was no ordinance or law authorizing such removal. He asked that the practice be permanently enjoined and that in the meantime a temporary restraining order or a writ of preliminary injunction be issued.

Judge Arsenio M. Gonong issued a temporary restraining order on August 14, 1989, and hearings on the writ of preliminary injunction were held on August 18, 23, and 25, 1989. The writ was granted on this last date. The parties also agreed to submit the case for resolution on the sole issue of whether there was a law or ordinance authorizing the removal of the license plates of illegally parked vehicles. The parties then submitted simultaneous memoranda in support of their respective positions, following which the respondent judge rendered the assailed decision.

In ruling for the complainant, Judge Gonong held that LOI 43, which the defendant had invoked, did not empower it "to detach, remove and confiscate vehicle plates of motor vehicles illegally parked and unattended as in the case at bar. It merely authorizes the removal of said vehicles when they are obstacles to free passage or continued flow of traffic on streets and highways." At any rate, he said, the LOI had been repealed by PD 1605. Moreover, the defendant had not been able to point to any MMC rule or regulation or to any city ordinance to justify the questioned act. On the allegation that the practice was "the root cause of graft and corruption or at the very least the equivalent of street racket among defendant's deployed agents," His Honor made the following pointed observations:

At this juncture, it may not be amiss to say, that if the arbitrary and capricious detachment and confiscation of vehicles plates illegally parked and unattended 

as in the act complained of in the instant case, the image of the man clothed in a traffic or police uniform will be greatly impaired if not cursed with disrespect on the part of those who have suffered at his hands. Worse, he will cease (if he had not already ceased) to be the law-abiding, courageous and valiant protector of a citizen of the Republic that he is meant to be, and instead his real oppressor and enemy, thereby fortifying the contemporaneous public perception that he is a dyed-in-the-wool extortionist if not an unmitigated chiseler. 1

It bears noting that this petition should have been filed first with the Court of Appeals, which has concurrent jurisdiction with this Court on decisions of the regional trial courts involving questions of law. However, in view of the importance of the issue raised, we have decided to take cognizance thereof under Rule 65 of the Rules of Court so we can address and resolve the question directly.

Upon the filing of this petition, we issued a temporary restraining order dated February 6, 1990, to prevent enforcement of the said decision until further orders from this Court. Thereafter, we required a comment from the private respondent, to which the petitioner filed a reply as also directed.

The petitioner reiterates and reinforces its argument in the court below and insists that LOI 43 remains in force despite the issuance of PD 1605. It contends that there is no inconsistency between the two measures because the former deals with illegally parked vehicles anywhere in the Philippines whereas the latter deals with the regulation of the flow of traffic in the Metro Manila area only. The two measures may be enforced together because implied repeals are not favored and, furthermore, to look at them another way, LOI 43 is the special law dealing only with illegal parking while PD 1605 is the general law dealing with all other kinds of traffic violations. The special law must of course prevail over the general law. The petitioner also deplores the above-quoted remarks of the trial judge, pointing out that the parties had agreed to limit the issue to whether there was a statutory basis for the act complained of. And even assuming that abuses have been committed in the enforcement of LOI 43, the remedy is not to disregard it or consider it revoked but to prosecute the guilty parties.

In his comment, the private respondent argues that LOI 43 has been repealed by PD 1605, which specifies all the sanctions available against the various traffic violations, including illegal parking. He stresses that removal and confiscation of the license plates of illegally parked vehicles is not one of them, the penalties being limited in the decree to imposition of fine and suspension or revocation of driver's licenses or certificates of public convenience, etc. Expressio unius est exclusio alterius. He agrees that the special law prevails over the general law but maintains it is PD 1605 that is the special law because it is applicable only on Metro Manila and LOI 43 that is the general law because it was intended to operate throughout the country. As for his allegation that the challenged practice is a source of graft, he maintains that it was not improper to discuss it in his memorandum because it was pertinent to the central issue under consideration. Finally, he claims that removal and confiscation of the license plate without 

notice and hearing violates due process because such license plate is a form of property protected by the Bill of Rights against unlawful deprivation.

In its reply, the petitioner faults the private respondent for belatedly raising the constitutionality of LOI 43, suggesting faintly that this should not be permitted. In any case, it maintains, the license plate is not property in the constitutional sense, being merely the identification of the vehicle, and its "temporary confiscation" does not deprive the owner of the use of the vehicle itself. Hence, there is no unlawful taking under the due process clause. The petitioner also takes issue with the contention that it is PD 1605 that should be considered the special law because of its limited territorial application. Repeal of LOI 43 on that ground would run counter to the legislative intention as it is in fact in Metro Manila that the problem of illegal parking is most acute.

LOI 43, entitled Measures to Effect a Continuing Flow of Transportation on Streets and Highways, was issued on November 28, 1972, with the following pertinent provisions:

Motor vehicles that stall on the streets and highways, streets and sidewalks, shall immediately be removed by their owners/users; otherwise said vehicles shall be dealt with and disposed in the manner stated hereunder;

1. For the first offense the stalled or illegally parked vehicle shall be removed, towed and impounded at the expense of the owner, user or claimant;

2. For the second and subsequent offenses, the registry plates of the vehicles shall be confiscated and the owner's certificate of registration cancelled. (Emphasis supplied).

PD 1605 (Granting the Metropolitan Manila Commission Central Powers Related to Traffic Management, Providing Penalties, and for Other Purposes) was issued, also by President Marcos, on November 21, 1978, and pertinently provides:

Section 1. The Metropolitan Manila Commission shall have the power to impose fines and otherwise discipline drivers and operators of motor vehicles for violations of traffic laws, ordinances, rules and regulations in Metropolitan Manila in such amounts and under such penalties as are herein prescribed. For his purpose, the powers of the Land Transportation Commission and the Board of Transportation under existing laws over such violations and punishment thereof are hereby transferred to the Metropolitan Manila Commission. When the proper penalty to be imposed is suspension or revocation of driver's license or certificate of public convenience, the Metropolitan Manila Commission or its representatives shall suspend or revoke such license or certificate. The suspended or revoked driver's license or the report of suspension or revocation of the certificate of public convenience shall be sent to the Land Transportation 

Commission or the Board of Transportation, as the case may be, for their records update.

xxx xxx xxx

Section 3. Violations of traffic laws, ordinances, rules and regulations, committed within a twelve-month period, reckoned from the date of birth of the licensee, shall subject the violator to graduated fines as follows: P10.00 for the first offense, P20.00 for the second offense, P50.00 for the third offense, a one-year suspension of driver's license for the fourth offense, and a revocation of the driver' license for the fifth offense: Provided, That the Metropolitan Manila Commission may impose higher penalties as it may deem proper for violations of its ordinances prohibiting or regulating the use of certain public roads, streets or thoroughfares in Metropolitan Manila.

xxx xxx xxx

Section 5. In case of traffic violations, the driver's license shall not be confiscated but the erring driver shall be immediately issued a traffic citation ticket prescribed by the Metropolitan Manila Commission which shall state the violation committed, the amount of fine imposed for the violation and an advice that he can make payment to the city or municipal treasurer where the violation was committed or to the Philippine National Bank or Philippine Veterans Bank or their branches within seven days from the date of issuance of the citation ticket.

If the offender fails to pay the fine imposed within the period herein prescribed, the Metropolitan Manila Commission or the law enforcement agency concerned shall endorse the case to the proper fiscal for appropriate proceedings preparatory to the filing of the case with the competent traffic court, city or municipal court.

If at the time a driver renews his driver's license and records show that he has an unpaid fine, his driver's license shall not be renewed until he has paid the fine and corresponding surcharges.

xxx xxx xxx

Section 8. Insofar as the Metropolitan Manila area is concerned, all laws, decrees, orders, ordinances, rules and regulations, or parts thereof inconsistent herewith are hereby repealed or modified accordingly. (Emphasis supplied).

A careful reading of the above decree will show that removal and confiscation of the license plate of any illegally parked vehicle is not among the specified penalties. Moreover, although the Metropolitan Manila Commission is authorized by the decree to "otherwise discipline" and 

"impose higher penalties" on traffic violators, whatever sanctions it may impose must be "in such amounts and under such penalties as are herein prescribed." The petitioner has not pointed to any such additional sanctions, relying instead on its argument that the applicable authority for the questioned act is LOI 43.

The petitioner stresses that under the decree, "the powers of the Land Transportation Commission and the Board of Transportation over such violations and punishment thereof are (hereby) transferred to the Metropolitan Manila Commission," and one of such laws is LOI 43. The penalties prescribed by the LOI are therefore deemed incorporated in PD 1605 as additional to the other penalties therein specified.

It would appear that what the LOI punishes is not a traffic violation but a traffic obstruction, which is an altogether different offense. A violation imports an intentional breach or disregard of a rule, as where a driver leaves his vehicle in a no-parking area against a known and usually visible prohibition. Contrary to the common impression, LOI 43 does not punish illegal parking per se but parking of stalled vehicles, i.e., those that involuntarily stop on the road due to some unexpected trouble such as engine defect, lack of gasoline, punctured tires, or other similar cause. The vehicle is deemed illegally parked because it obstructs the flow of traffic, but only because it has stalled. The obstruction is not deliberate. In fact, even the petitioner recognizes that "there is a world of difference between a stalled vehicle and an illegally parked and unattended one" and suggests a different treatment for either. "The first means one which stopped unnecessarily or broke down while the second means one which stopped to accomplish something, including temporary rest. 2

LOI 43 deals with motor vehicles "that stall on the streets and highways' and not those that are intentionally parked in a public place in violation of a traffic law or regulation. The purpose of the LOI evidently is to discipline the motorist into keeping his vehicle in good condition before going out into the streets so as not to cause inconvenience to the public when the car breaks down and blocks other vehicles. That is why, for the first offense, the stalled vehicle is immediately towed at the owner's expense to clear the street of the traffic obstruction. Where it appears that the owner has not learned from his first experience because the vehicle has stalled again, presumably due to his failure to repair it, the penalty shall be confiscation of the license plate and cancellation of the certificate of registration petition.

It is worth noting that it is not the driver's license that is confiscated and canceled when the vehicle stalls on a public street. The LOI goes against the vehicle itself. The object of the measure is to ensure that only motor vehicles in good condition may use the public streets, and this is effected by confiscating the license plates and canceling the certificates of registration of those vehicles that are not roadworthy.

In the case of the private respondent, it is not alleged or shown that his vehicle stalled on a public thoroughfare and obstructed the flow of traffic. The charge against him is that he purposely parked his vehicle in a no parking area (although this is disputed by him).i•t•c-aüsl The act, if true, is a traffic violation that may not be punished under LOI 43. The applicable 

law is PD 1605, which does not include removal and confiscation of the license plate of the vehicle among the imposable penalties.

Indeed, even if LOI 43 were applicable, the penalty of confiscation would still not be justified as it has not been alleged, much less shown, that the illegal parking was a second or subsequent offense. That circumstance must be established at a trial before a court of justice where the vehicle owner shall have a right to be heard in his defense. The second or subsequent offense cannot be simply pronounced by the traffic authorities without hearing and without proof. Confiscation of the registry plate without a judicial finding that the offense charge is a second or subsequent one would, unless the owner concedes this point, be invalid.

While it is true that the license plate is strictly speaking not a property right, it does not follow that it may be removed or confiscated without lawful cause. Due process is a guaranty against all forms of official arbitrariness. Under the principle that ours is a government of laws and not of men, every official must act by and within the authority of a valid law and cannot justify the lack of it on the pretext alone of good intentions. It is recalled that more than seventy years ago, the mayor of Manila deported one hundred seventy prostitutes to Davao for the protection of the morals and health of the city. This Court acknowledged his praiseworthy purpose but just the same annulled his unauthorized act, holding that no one could take the law into his own hands. 3 We can rule no less in the case before us.

We find that there is no inconsistency between LOI 43 and PD 1605, whichever is considered the special law either because of its subject or its territorial application. The former deals with motor vehicles that have stalled on a public road while the latter deals with motor vehicles that have been deliberately parked in a no-parking area; and while both cover illegal parking of motor vehicles, the offense is accidental under the first measure and intentional under the second. This explains why the sanctions are different. The purpose of the LOI is to discourage the use of the public streets by motor vehicles that are likely to break down while that of the decree is to penalize the driver for his defiance of the traffic laws.

As it has not been shown that the private respondent's motor vehicle had stalled because of an engine defect or some other accidental cause and, no less importantly, that it had stalled on the road for a second or subsequent time, confiscation of the license plate cannot be justified under LOI 43. And neither can that sanction be sustained under PD 1605, which clearly provides that "in case of traffic violations, (even) the driver's license shall not be confiscated," let alone the license plate of the motor vehicle. If at all, the private respondent may be held liable for illegal parking only and subjected to any of the specific penalties mentioned in Section 3 of the decree.

We recognize the problem of the traffic policeman who comes upon an illegally parked and unattended vehicle and is unable to serve a citation on the offending driver who is nowhere in sight. But that problem is not addressed to the courts; it is for the legislative and administrative authorities to solve. What is clear to the Court is that the difficulty cannot be avoided by the 

removal of the license plate of the offending vehicle because the petitioner has not shown that this penalty is authorized by a valid law or ordinance.

The petitioner complains that the respondent judge did not confine himself to the issue agreed upon by the parties and made gratuitous accusations that were not only irrelevant but virtually condemned the whole traffic force as corrupt. Assuming that this issue was indeed not properly raised at the trial, the Court is nevertheless not inhibited from considering it in this proceeding, on the basis of its own impressions on the matter.

This Court is not isolated from the mainstream of society and secluded in a world of its own, unconcerned with the daily lives of the rest of the nation. On the contrary, the members of this Court mix with the people and know their problems and complaints. And among these are the alleged abuses of the police in connection with the issue now before us.

It is claimed that the removal of the license plates of illegally parked motor vehicles in Metro Manila has become a veritable gold mine for some police officers. To be sure, we do not have hard, provable facts at hand but only vague and unsubstantiated rumors that could be no more than malicious and invented charges. Nevertheless, these accusations have become too prevalent and apparently too persuasive that they cannot be simply swept under the rug.

The widespread report is that civilian "agents," mostly street urchins under the control and direction of certain policemen, remove these license plates from illegally parked vehicles and later discreetly suggest to the owners that these may be retrieved for an unofficial fee. This ranges from P50.00 to P200.00, depending on the type of vehicle. If the owner agrees, payment is usually made and the license plate returned at a private rendezvous. No official receipt is issued. Everything is done quietly. The owners, it is said, prefer this kind of fast settlement to the inconvenience of an official proceeding that may entail not only the payment of a higher fine but also other administrative impositions, like attendance at a traffic seminar.

The Court is not saying that these reports are true nor is it stigmatizing the entire police force on the basis of these unsubstantiated charges. But it does believe and stress that the proper authorities should take official notice of these reports instead of blandly dismissing them as mere canards that do not deserve their attention and concern. An inquiry is in our view indicated. The old adage that where there's smoke there's fire is not necessarily true and can hardly be the rationale of a judicial conclusion; but the Court feels just the same that serious steps should be taken, especially because of the persistence of these charges, to determine the source of the smoke.

We realize the seriousness of our traffic problems, particularly in Metro Manila, and commend the earnest efforts of the police to effect a smoother flow of vehicles in the public thoroughfares for the comfort and convenience of the people. But we must add, as a reminder that must be made, that such efforts must be authorized by a valid law, which must clearly define the offenses proscribed and as clearly specify the penalties prescribed.

WHEREFORE, the petition is DISMISSED. The Court holds that LOI 43 is valid but may be applied only against motor vehicles that have stalled in the public streets due to some involuntary cause and not those that have been intentionally parked in violation of the traffic laws. The challenged decision of the trial court is AFFIRMED in so far as it enjoins confiscation of the private respondent's license plate for alleged deliberate illegal parking, which is subject to a different penalty. The temporary restraining order dated February 6, 1990, is LIFTED.

SO ORDERED.

FRANCISCO ABELLA JR., petitioner, vs. CIVIL SERVICE COMMISSION, respondent.

D E C I S I O N

PANGANIBAN, J.:

Both the appointing authority and the appointee are the real parties in interest, and both have legal standing, in a suit assailing a Civil Service Commission (CSC) order disapproving an appointment.   Despite   having   legal   interest   and   standing,   herein   petitioner   unsuccessfully challenges the constitutionality of the CSC circular that classifies certain positions in the career service of the government.   In sum, petitioner was appointed to a Career Executive Service (CES) position, but did not have the corresponding eligibility for it;  hence, the CSC correctly disapproved his appointment.

The Case

Before us is a Petition for Review[1] under Rule 45 of the Rules of Court, challenging the November 16, 2001 Decision[2] and the March 8, 2002 Resolution[3] of the Court of Appeals (CA) in CA-GR SP No. 58987.  The Assailed Decision disposed as follows:

“WHEREFORE, the petition for review is DENIED for lack of merit.”[4]

The challenged Resolution denied petitioner’s Motion for Reconsideration.

 

The Facts

The CA narrates the factual antecedents in this wise:

“Petitioner Francisco A. Abella, Jr., a lawyer, retired from the Export Processing Zone Authority (EPZA), now the Philippine Economic Zone Authority (PEZA), on July 1, 1996 as Department Manager of the Legal Services Department.  He held a civil service eligibility for the position of 

Department Manager, having completed the training program for Executive Leadership and Management in 1982 under the Civil Service Academy, pursuant to CSC Resolution No. 850 dated April 16, 1979, which was then the required eligibility for said position.

“It appears, however, that on May 31, 1994, the Civil Service Commission issued Memorandum Circular No. 21, series of 1994, the pertinent provisions of which read:

‘1.           Positions Covered by the Career Executive Service

x x x                   x x x                 x x x

(b)          In addition to the above identified positions and other positions of the same category which had been previously   classified and included in the CES, all other third level positions of equivalent category in all branches and instrumentalities of the national government, including government owned and controlled corporations with original charters are embraced within the Career Executive Service provided that they meet the following criteria:

‘1.    the position is a career position;

‘2.    the position is above division chief level

‘3.    the duties and responsibilities of the position require the performance of executive or managerial functions.

‘4.           Status of Appointment of Incumbents of Positions Included Under the Coverage of the CES. Incumbents of positions which are declared to be Career Executive Service positions for the first time pursuant to this Resolution who hold permanent appointments thereto shall remain under permanent status in their respective positions.  However, upon promotion or transfer to other Career Executive Service (CES) positions, these incumbents shall be under temporary status in said other CES positions until they qualify.’

“Two years after his retirement, petitioner was hired by the Subic Bay Metropolitan Authority (SBMA) on a contractual basis.  On January 1, 1999, petitioner was issued by SBMA a permanent employment as Department Manager III, Labor and Employment Center.  However, when said appointment was submitted to respondent Civil Service Commission Regional Office No. III, it was disapproved on the ground that petitioner’s eligibility was not appropriate.  Petitioner was advised by SBMA of the disapproval of his appointment.  In view thereof, petitioner was issued a temporary appointment as Department Manager III, Labor and Employment Center, SBMA on July 9, 1999.

“Petitioner appealed the disapproval of his permanent appointment by respondent to the Civil Service Commission, which issued Resolution No. 000059, dated January 10, 2000, affirming the 

action taken by respondent.  Petitioner’s motion for reconsideration thereof was denied by the CSC in Resolution No. 001143 dated May 11, 2000.”

“x x x                         x x x                             x x x

“Undaunted, petitioner filed with [the CA] a petition for review seeking the reversal of the CSC Resolutions dated January 10, 2000 and May 11, 2000 on the ground that CSC Memorandum Circular No. 21, s. 1994 is unconstitutional as it rendered his earned civil service eligibility ineffective or inappropriate for the position of Department Manager [III]”[5]

Ruling of the Court of Appeals

The CA shunned the issue of constitutionality, arguing that a constitutional question should not be passed upon if there are other grounds upon which the case may be decided.[6]Citing CSC Memorandum Circular 40, s. 1998 and Mathay v. Civil Service Commission,[7] the appellate court ruled that only the appointing officer may request reconsideration of the action taken by the CSC on appointments.  Thus, it held that petitioner did not have legal standing to question the disapproval of his appointment.[8]

On reconsideration, the CA added that petitioner was not the real party in interest, as his appointment was dependent on the CSC’s approval.  Accordingly, he had no vested right in the office, since his appointment was disapproved.[9]

Unsatisfied, petitioner brought this recourse to this Court.[10]

The Issues

Petitioner raises the following issues for our consideration:

“A.     Whether or not Respondent Court committed grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction in ruling that petitioner lacks the personality to question the disapproval by respondent office of petitioner’s appointment as Department Manager III, Labor and Employment Center, SBMA.

“B.     Whether or not Respondent Court committed grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction in ruling that petitioner is not the real party in interest to question the disapproval by respondent office of petitioner’s appointment as Department Manager III, Labor and Employment Center, SBMA.

“C.     Whether or not Respondent Court committed grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction, in dismissing petitioner’s appeal on a mere technicality considering that petitioner is questioning the constitutionality of 

respondent office’ issuance of Section 4 of CSC Memorandum Circular No. 21, s. 1994, which deprived petitioner his property right without due process of law.”[11]

The Court’s Ruling

The Petition is partly meritorious.

First Issue:Who May File Reconsideration or Appeal

Preliminary Observation

Petitioner imputes to the CA “grave abuse of discretion amounting to lack of jurisdiction” for ruling that he had no legal standing to contest the disapproval of his appointment.[12]Grave abuse of discretion is a ground for a petition for certiorari under Rule 65 of the Rules of Court.  Nevertheless,   this   Court   resolved   to   grant   due   course   to   the   Petition   and   to   treat   it appropriately as a petition for review on certiorari under Rule 45 of the Rules of Court.   The grounds shall be deemed “reversible errors,” not “grave abuse of discretion.”

Approval Required forPermanent Appointment

A permanent appointment in the career service is  issued to a person who has met the requirements   of   the   position   to  which   the   appointment   is  made   in   accordance  with   the provisions of law, the rules and the standards promulgated pursuant thereto.[13] It implies the civil   service   eligibility   of   the   appointee.[14] Thus,   while   the   appointing   authority   has   the discretion to choose whom to appoint, the choice is subject to the caveat that the appointee possesses the required qualifications.[15]

To make it fully effective, an appointment to a civil service position must comply with all legal requirements.[16] Thus, the law requires the appointment to be submitted to the CSC which will ascertain, in the main, whether the proposed appointee is qualified to hold the position and whether the rules pertinent to the process of appointment were observed.[17] The applicable provision of the Civil Service Law reads:

“SECTION 9.            Powers and Functions of the Commission. — The Commission shall administer the Civil Service and shall have the following powers and functions:

“x x x             x x x                 x x x

“(h)           Approve all appointments, whether original or promotional, to positions in the civil service, except those of presidential appointees, members of the Armed Forces of the Philippines, police forces, firemen, and jailguards, and disapprove those where the appointees do not possess the appropriate eligibility or required qualifications. An appointment shall take effect immediately upon issue by the appointing authority if the appointee assumes his duties immediately and shall remain effective until it is disapproved by the Commission, if this should take place, without prejudice to the liability of the appointing authority for appointments issued in violation of existing laws or rules: Provided, finally, That the Commission shall keep a record of appointments of all officers and employees in the civil service. All appointments requiring the approval of the Commission as herein provided, shall be submitted to it by the appointing authority within thirty days from issuance, otherwise, the appointment becomes ineffective thirty days thereafter.”[18]

The   appointing   officer   and   the   CSC   acting   together,   though   not   concurrently   but consecutively,  make   an   appointment   complete.[19] In   acting   on   the   appointment,   the   CSC determines  whether   the  appointee  possesses   the  appropriate  civil   service  eligibility  or   the required qualifications.   If the appointee does, the appointment must be approved; if not, it should be disapproved.[20] According to the appellate court, only the appointing authority had the   right   to   challenge   the   CSC’s   disapproval.   It   relied   on   Section   2   of   Rule   VI   of   CSC Memorandum   Circular   40,   s.   1998   (Omnibus   Rules   on   Appointment   and   Other   Personal Actions), which provides:

“Section 2.  Request for Reconsideration of, or appeal from, the disapproval of an appointment may be made by the appointing authority and submitted to the Commission within fifteen (15) calendar days from receipt of the disapproved appointment.”

Appointing Authority’s Right toChallenge CSC Disapproval

While petitioner does not challenge the legality of this provision, he now claims that it is merely a technicality, which does not prevent him from requesting reconsideration.

We clarify.   The power of appointment necessarily entails the exercise of judgment and discretion.[21] Luego v. Civil Service Commission[22] declared:

“Appointment is an essentially discretionary power and must be performed by the officer in which it is vested according to his best lights, the only condition being that the appointee should possess the qualifications required by law.  If he does, then the appointment cannot be faulted on the ground that there are others better qualified who should have been preferred.  This is a political question involving considerations of wisdom which only the appointing authority can decide.”[23]

Significantly,   “the   selection  of   the  appointee   --   taking   into  account   the   totality  of  his qualifications, including those abstract qualities that define his personality -- is the prerogative of the appointing authority.”[24] No tribunal, not even this Court,[25] may compel the exercise of an appointment for a favored person.[26]

The CSC’s disapproval of an appointment is a challenge to the exercise of the appointing authority’s discretion.  The appointing authority must have the right to contest the disapproval.  Thus, Section 2 of Rule VI of CSC Memorandum Circular 40, s. 1998 is justified insofar as it allows the appointing authority to request reconsideration or appeal.

In Central Bank v. Civil Service Commission,[27] this Court has affirmed that the appointing authority stands to be adversely affected when the CSC disapproves an appointment.  Thus, the said authority can “defend its appointment since it knows the reasons for the same.”[28] It is also the   act   of   the   appointing   authority   that   is   being   questioned   when   an   appointment   is disapproved.[29]

Appointee’s Legal Standing toChallenge the CSC Disapproval

While   there   is   justification   to   allow   the   appointing   authority   to   challenge   the   CSC disapproval, there is none to preclude the appointee from taking the same course of action.  Aggrieved  parties,   including   the  Civil   Service  Commission,   should  be  given   the   right   to  file motions for reconsideration or to appeal.[30] On this point, the concepts of “legal standing” and “real party in interest” become relevant.

Although commonly directed towards ensuring that only certain parties can maintain an action, “legal   standing”   and   “real   party   in   interest”   are   different   concepts.  Kilosbayan v. Morato[31] explained:

“The difference between the rule on standing and real party-in-interest has been noted by authorities thus: ‘It is important to note . . . that standing because of its constitutional and public policy underpinnings, is very different from questions relating to whether a particular plaintiff is the real party-in-interest or has capacity to sue.  Although all three requirements are directed towards ensuring that only certain parties can maintain an action, standing restrictions require a partial consideration of the merits, as well as broader policy concerns relating to the proper role of the judiciary in certain areas.  (FRIEDENTHAL, KANE AND MILLER, CIVIL PROCEDURE 328 [1985])

“Standing is a special concern in constitutional law because in some cases suits are brought not by parties who have been personally injured by the operation of a law or by official action taken, but by concerned citizens, taxpayers or voters who actually sue in the public interest.  Hence the question in standing is whether such parties have ‘alleged such a personal stake in the outcome of the controversy to assure that concrete adverseness which sharpens the 

presentation of issues upon which the court so largely depends for illumination of difficult constitutional questions.’ (Baker v. Carr, 369 U.S. 186, 7 L. Ed. 2d 633 (1962))

“x x x             x x x                 x x x

“On the other hand, the question as to ‘real party-in-interest’ is whether he is ‘the party who would be [benefited] or injured by the judgment, or the ‘party entitled to the avails of the suit.’ (Salonga v. Warner Barnes & Co., Ltd., 88 Phil. 125, 131 [1951])”[32]

If   legal   standing   is   granted   to   challenge   the   constitutionality   or   validity   of   a   law   or governmental act despite the lack of personal  injury on the challenger’s part, then more so should petitioner be allowed to contest the CSC Order disapproving his appointment.  Clearly, he was prejudiced by the disapproval, since he could not continue his office.

Although petitioner  had no vested  right   to   the position,[33] it  was his eligibility that  was being questioned.  Corollary to this point, he should be granted the opportunity to prove his eligibility.  He had a personal stake in the outcome of the case, which justifies his challenge to the CSC act that denied his permanent appointment.

The Appointee a RealParty in Interest

A real party in interest is one who would be benefited or injured by the judgment, or one entitled to the avails of the suit.[34] “Interest” within the meaning of the rule means material interest or an interest in issue and to be affected by the decree, as distinguished from mere interest  in the question involved or a mere  incidental  interest.[35] Otherwise stated, the rule refers to a real or present substantial interest as distinguished from a mere expectancy; or from a future, contingent, subordinate, or consequential interest.[36] As a general rule, one who has no right or interest to protect cannot invoke the jurisdiction of the court as a party-plaintiff in an action.[37]

Although the earlier  discussion demonstrates that the appointing authority   is  adversely affected by the CSC’s Order and is a real party in interest, the appointee is rightly a real party in interest too.  He is also injured by the CSC disapproval, because he is prevented from assuming the  office  in  a  permanent  capacity.   Moreover,  he  would  necessarily  benefit   if  a   favorable judgment  is  obtained, as an approved appointment would confer on him all  the rights and privileges of a permanent appointee.

Appointee AllowedProcedural Relief

Section 2 of Rule VI of CSC Memorandum Circular 40, s. 1998 should not be interpreted to restrict solely to   the  appointing  authority   the   right   to  move  for  a   reconsideration of,  or   to appeal, the disapproval of an appointment.  PD 807 and EO 292, from which the CSC derives the authority  to promulgate  its  rules and regulations,  are silent  on whether appointees have a similar   right   to  file  motions   for   reconsideration  of,  or  appeals   from,  unfavorable  decisions involving   appointments.   Indeed,   there   is   no   legislative   intent   to   bar   appointees   from challenging the CSC’s disapproval.

The view that only the appointing authority may request reconsideration or appeal is too narrow.   The   appointee   should   have   the   same   right.   Parenthetically,   CSC   Resolution   99-1936[38] recognizes   the   right  of   the  adversely  affected  party   to  appeal   to   the  CSC  Regional Offices prior to elevating a matter to the CSC Central Office.[39] The adversely affected party necessarily includes the appointee.

This   judicial   pronouncement   does   not   override Mathay v. Civil Service Commission,[40] which the CA relied on.  The Court merely noted in passing -- by way of obiter -- that based on a similar provision,[41] only the appointing officer could request reconsideration of actions taken by the CSC on appointments.

In   that   case,  Quezon  City  Mayor   Ismael  A.  Mathay   Jr.   sought   the  nullification  of  CSC Resolutions   that   recalled  his  appointment  of  a  city  government  officer.   He filed a  Petition assailing the CA Decision, which had previously denied his Petition for Certiorari for being the wrong remedy and for being filed out of time.  We observed then that the CSC Resolutions were already final and could no longer be elevated to the CA.[42] Furthermore, Mathay’s Petition for Certiorari filed with the CA was improper, because there was an available remedy of appeal.  And the CSC could not have acted without jurisdiction, considering that it was empowered to recall an appointment initially approved.[43]

The   right  of   the  appointee   to   seek   reconsideration  or  appeal  was  not   the  main   issue in Mathay. At any rate, the present case is being decided en banc, and the ruling may reverse previous doctrines laid down by this Court.[44]

Second Issue:Constitutionality of

Section 4, CSC MemorandumCircular 21, Series of 1994

Alleging   that   his   civil   service   eligibility   was   rendered   ineffective   and   that   he   was consequently  deprived of  a  property  right  without  due process,[45] petitioner  challenges  the constitutionality of CSC Memorandum Circular 21, s. 1994.[46] The pertinent part of this Circular reads:

“1.     Positions Covered by the Career Executive Service.

“(a)      The Career Executive Service includes the positions of Undersecretary, Assistant Secretary, Bureau Director, Assistant Bureau Director, Regional Director (department-wide and bureau-wide), Assistant Regional Director (department-wide and bureau-wide) and Chief of Department Service[.]

“(b)      In addition to the above identified positions and other positions of the same category which had been previously classified and included in the CES, all other third level positions in all branches and instrumentalities of the national government, including government-owned or controlled corporations with original charters are embraced within the Career Executive Service provided that they meet the following criteria:

“1.   the position is a career position;

“2.   the position is above division chief level;

“3.   the duties and responsibilities of the position require the performance of executive or managerial functions.”

x x x              x x x                 x x x

“4. Status   of Appointment of Incumbents of Positions Under the Coverage of the CES   . Incumbents of positions which are declared to be Career Executive Service positions for the first time pursuant to this Resolution who hold permanent appointments thereto shall remain under permanent status in their respective positions.  However, upon promotion or transfer to other Career Executive Service (CES) positions, these incumbents shall be under temporary status in said other CES positions until they qualify.”

Petitioner argues that his eligibility, through the Executive Leadership and Management (ELM) training program, could no longer be affected by a new eligibility requirement.  He claims that  he was eligible for his  previous position as department manager of  the Legal  Services Department,   PEZA;   hence,   he   should   retain   his   eligibility   for   the   position   of   department manager III,  Labor and Employment Center,  SBMA, notwithstanding the classification of the latter as a CES position.

CSC Authorized to IssueRules and Regulations

The   Constitution   mandates   that,   as   “the   central   personnel   agency   of   the government,”[47] the CSC should “establish a career service and adopt measures to promote the morale,   efficiency,   integrity,   responsiveness,   progressiveness,   and   courtesy   in   the   Civil Service.”[48] It further requires that appointments in the civil service be made only through merit 

and fitness to be determined by competitive examination.[49] Civil Service laws have expressly empowered the CSC to issue and enforce rules and regulations to carry out its mandate.

In the exercise of its authority, the CSC deemed it appropriate to clearly define and identify positions covered by the Career Executive Service.[50] Logically, the CSC had to issue guidelines to meet this objective, specifically through the issuance of the challenged Circular.

Career ServiceClassified by Levels

Positions in the career service, for which appointments require examinations, are grouped into three major levels:

“(a)           The first level shall include clerical, trades, crafts, and custodial service positions which involve non-professional or sub[-]professional work in a non-supervisory or supervisory capacity requiring less than four years of collegiate studies;

“(b)           The second level shall include professional, technical, and scientific positions which involve professional, technical, or scientific work in a non-supervisory or supervisory capacity requiring at least four years of college work up to Division Chief level; and

“(c)        The third level shall cover positions in the Career Executive Service.”[51]

Entrance to the different levels requires the corresponding civil service eligibility.  Those in the   third   level   (CES   positions)   require   Career   Service   Executive   Eligibility   (CSEE)   as   a requirement for permanent appointment.[52]

The challenged Circular did not revoke petitioner’s ELM eligibility.  He was appointed to a CES position; however, his eligibility was inadequate.  Eligibility must necessarily conform to the requirements of the position, which in petitioner’s case was a CSEE.

Rights Protected

The challenged Circular protects the rights of incumbents as long as they remain in the positions to which they were previously appointed.  They are allowed to retain their positions in a permanent capacity, notwithstanding the lack of CSEE.   Clearly, the Circular recognizes the rule of prospectivity of regulations;[53] hence, there is no basis to argue that it is an ex post facto law[54] or   a   bill   of   attainder.[55] These   terms,   which   have   settled   meanings   in   criminal jurisprudence, are clearly inapplicable here.

The government service of petitioner ended when he retired in 1996; thus, his right to remain   in   a   CES   position,   notwithstanding   his   lack   of   eligibility,   also   ceased.   Upon 

hisreemployment[56] years later as department manager III at SBMA in 2001, it was necessary for him to comply with the eligibility prescribed at the time for that position.

Security of TenureNot Impaired

The argument of petitioner that his security of tenure is impaired is unconvincing.  First, security of tenure in the Career Executive Service -- except in the case of first and second level employees in the civil service -- pertains only to rank, not to the position to which the employee may   be   appointed.[57] Second,   petitioner   had   neither   rank   nor   position   prior   to   his reemployment.   One   cannot   claim   security   of   tenure   if   one   held   no   tenure   prior   to appointment.

Due ProcessNot Violated

Petitioner contends that  his  due process rights,  as  enunciated  in Ang Tibay v. Court of Appeals,[58] were violated.[59] We are not convinced.  He points in particular to the CSC’s alleged failure to notify him of a hearing relating to the issuance of the challenged Circular.

The classification of positions in career service was a quasi-legislative, not a quasi-judicial, issuance.  This distinction determines whether prior notice and hearing are necessary.

In exercising  its  quasi-judicial   function, an administrative body adjudicates the rights of persons before it, in accordance with the standards laid down by the law.[60] The determination of facts and the applicable law, as basis for official action and the exercise of judicial discretion, are essential for the performance of this function.[61] On these considerations, it is elementary that   due   process   requirements,   as   enumerated   in Ang Tibay, must   be   observed.   These requirements include prior notice and hearing.[62]

On the other hand, quasi-legislative power is exercised by administrative agencies through the promulgation of rules and regulations within the confines of the granting statute and the doctrine of non-delegation of certain powers flowing from the separation of the great branches of the government.[63] Prior notice to and hearing of every affected party, as elements of due process, are not required since there is no determination of past events or facts that have to be established or ascertained.  As a general rule, prior notice and hearing are not essential to the validity of rules or regulations promulgated to govern future conduct.[64]

Significantly,   the   challenged   Circular   was   an   internal   matter   addressed   to   heads   of departments, bureaus and agencies.  It needed no prior publication, since it had been issued as an incident of the administrative body’s power to issue guidelines for government officials to follow in performing their duties.[65]

Final Issue:Disapproval of Appointment

Since   petitioner   had   no   CES   eligibility,   the   CSC   correctly   denied   his   permanent appointment.  The appointee need not have been previously heard, because the nature of the action did not involve the imposition of an administrative disciplinary measure.[66] The CSC, in approving   or   disapproving   an   appointment,   merely   examines   the   conformity   of   the appointment with the law and the appointee’s possession of all the minimum qualifications and none of the disqualification.[67]

In sum,   while   petitioner   was   able   to   demonstrate   his   standing   to   appeal   the   CSC Resolutions to the courts, he failed to prove his eligibility to the position he was appointed to.

WHEREFORE,   the  Petition   is GRANTED insofar   as   it   seeks   legal   standing   for   petitioner, but DENIED insofar   as   it   prays   for   the   reversal   of   the   CSC   Resolutions   disapproving   his appointment   as   department  manager   III   of   the   Labor   and   Employment  Center,   Subic   Bay Metropolitan Authority.  Costs against petitioner.

SO ORDERED.

RODOLFO S. DE JESUS, EDELWINA DE PARUNGAO, VENUS M. POZON AND other similarly situated personnel of the LOCAL WATER UTILITIES ADMINISTRATION (LWUA), petitioners, vs.COMMISSION ON AUDIT AND LEONARDO L. JAMORALIN in his capacity as COA-LWUA Corporate Auditor,respondents.

 

PURISIMA, J.:

The pivotal issue raised in this petition is whether or not the petitioners are entitled to the payment of honoraria which they were receiving prior to the effectivity of Rep. Act 6758.

Petitioners are employees of the Local Water Utilities Administration (LWUA). Prior to July 1, 1989, they were receiving honoraria as designated members of the LWUA Board Secretariat and the Pre-Qualification, Bids and Awards Committee.

On July 1, 1989, Republic Act No. 6758 (Rep. Act 6758), entitled "An Act Prescribing A Revised Compensation and Position Classification System in the Government and For Other Purposes", took effect. Section 12 of said law provides for the consolidation of allowances and additional compensation into standardized salary rates. Certain additional compensations, however, were exempted from consolidation.

Sec. 12. Rep. Act 6758, reads —

Sec. 12. — Consolidation of Allowances and Compensation. — Allowances, except for representation and transportation allowances; clothing and laundry allowances; subsistense allowance of marine officers and crew on board government vessels and hospital personnel; hazard pay: allowances of foreign services personnel stationed abroad; and such other additional compensation not otherwise specified herein as may be determined by the DBM, shall be deemed included in the standardized salary rules herein prescribed. Such other additional compensation, whether in cash or in kind, being received by incumbents as of July 1, 1989 no integrated into the standardized salary rates shall continue to be authorized. 1 (Emphasis supplied)

To implement Rep. Act 6758, the Department of Budget and Management (DBM) issued Corporate Compensation Circular No. 10 (DBM-CCC No. 10), discontinuing without qualification effective November 1, 1989, all allowances and fringe benefits granted on top of basic salary.

Paragraph 5.6 of DBM-CCC No. 10 provides:

Payment of other allowances fringe benefits and all other forms of compensation granted on top of basic salary, whether in cash or in kind, . . . shall be discontinued effective November 1, 1989. Payment made for such allowances fringe benefits after said date shall be considered as illegal disbursement of public funds. 2

Pursuant to the aforesaid Law and Circular, respondent Leonardo Jamoralin, as corporate auditor, disallowed on post audit, the payment of honoraria to the herein petitioners.

Aggrieved, petitioners appealed to the COA, questioning the validity and enforceability of DBM-CCC No. 10. More specifically, petitioners contend that DBM-CCC No. 10 is inconsistent with the provisions of Rep. Act 6758 (the law it is supposed to implement) and, therefore, void. And it is without force and effect because it was not published in the Official Gazette; petitioners stressed.

In its decision dated January 29, 1993, the COA upheld the validity and effectivity of DBM-CCC No. 10 and sanctioned the disallowance of petitioners' honoraria. 3

Undaunted, petitioners found their way to this court via the present petition, posing the questions:

(1) Whether or not par. 5.6 of DBM-CCC No. 10 can supplant or negate the express provisions of Sec. 12 of Rep. Act 6758 which it seeks to implement; and

(2) Whether or not DBM-CCC No. 10 is legally effective despite its lack of publication in the Official Gazette.

Petitioners are of the view that par. 5.6 of DBM-CCC No. 10 prohibiting fringe benefits and allowances effective November 1, 1989, is violative of Sec. 12 of Rep. Act 6758 which authorizes payment of additional compensation not integrated into the standardized salary which incumbents were enjoying prior to July 1, 1989.

To buttress petitioners' stance, the Solicitor General presented a Manifestation and Motion in Lieu of Comment, opining that Sec. 5.6 of DBM-CCC No. 10 is a nullity for being inconsistent with and repugnant to the very law it is intended to implement. The Solicitor General theorized, that:

. . . following the settled principle that implementing rules must necessarily adhere to and not depart from the provisions of the statute it seeks to implement, it is crystal clear that Section 5.6 of DBM-CCC No. 10 is a patient nullity. An implementing rule can only be declared valid if it is in harmony with the provision of the legislative act and for the sole purpose of carrying into effect its general provisions. When an implementing rule is inconsistent or repugnant to the provision of the statute it seeks to interpret, the mandate of the statute must prevail and must be followed. 4

Respondent COA, on the other hand, pointed out that to allow honoraria without statutory, presidential or DBM authority, as in this case, would run counter to Sec. 8, Article IX-B of the Constitution which proscribes payment of "additional or double compensation, unless specifically authorized by law." Therefore, the grant of honoraria or like allowances requires a specific legal or statutory authority. And DBM-CCC No. 10 need not be published for it is merely an interpretative regulation of a law already published 5; COA concluded.

In his Motion for Leave to intervene, the DBM Secretary asserted that the honoraria in question are considered included in the basic salary, for the reason that they are not listed as exceptions under Sec. 12 of Rep. Act 6758.

Before resolving the other issue — whether or not Paragraph 5.6 of DBM-CCC No. 10 can supplant or negate the pertinent provisions of Rep. Act 6758 which it seeks to implement, we have to tackle first the other question whether or not DBM-CCC No. 10 has legal force and effect notwithstanding the absence of publication thereof in the Official Gazette. This should take precedence because should we rule that publication in the Official Gazette or in a newspaper of general circulation in the Philippines 6 is sine qua non to the effectiveness or enforceability of DBM-CCC No. 10, resolution of the first issue posited by petitioner would not be necessary.

The applicable provision of law requiring publication in the Official Gazette is found in Article 2 of the New Civil Code of the Philippines, which reads:

Art. 2. Laws shall take effect after fifteen days following the completion of their publications in the Official Gazette, unless it is otherwise provided. This code shall take effect one year after such publication.

In Tanada v. Tuvera, 146 SCRA 453, 454, this Court succinctly construed the aforecited provision of law in point, thus:

We hold therefore that all statutes, including those of local application and privates laws, shall be published as a condition for their effectivity, which shall begin after fifteen days after publication unless a different effectivity date is fixed by the legislature.

Covered by this rule are presidential decrees and executive orders promulgated by the President in the exercise of legislative powers whenever the same are validly delegated by the legislature or, at present, directly conferred by the Constitution. Administrative rules and regulations must also be published if their purpose is to enforced or implement existing law pursuant to a valid delegation.

Interpretative regulations and those merely internal in nature, that is, regulating only the personnel of the administrative agency and not the public, need not be published. Neither is publication required of the so-called letters of instructions issued by administrative superiors concerning the rules or guidelines to be followed by their subordinates in the performance of their duties.

Accordingly, even the charter of a city must be published notwithstanding that it applies to only one portion of the national territory and directly affects only the inhabitants of that place. All presidential decrees must be published, including, even, say those naming a public place after a favored individual or exempting him from a certain prohibitions or requirements. The circulars issued by the Monetary Board must be published if they are meant not merely interpret but to "fill in details" of the Central Bank Act which that body supposed to enforce. (Emphasis ours)

The same ruling was reiterated in the case of Philippine Association of Service Exporters, Inc. vs. Torres, 212 SCRA 299 [1992].

On the need for publication of subject DBM-CCC No. 10, we rule in the affirmative. Following the doctrine enunciated in Tanada, publication in the Official Gazette or in a newspaper of general circulation in the Philippines is required since DBM-CCC No. 10 is in the nature of an administrative circular the purpose of which is to enforce or implement an existing law. Stated differently, to be effective and enforceable, DBM-CCC No. 10 must go through the requisite publication in the Official Gazette or in a newspaper of general circulation in the Philippines.

In the present case under scrutiny, it is decisively clear that DBM-CCC No. 10, which completely disallows payment of allowances and other additional compensation to government officials and employees, starting November 1, 1989, is not a mere interpretative or internal regulation. It is something more than that. And why not, when it tends to deprive government workers of their allowances and additional compensation sorely needed to keep body and soul together. At the very least, before the said circular under attack may be permitted to substantially reduce their income, the government officials and employees concerned should be apprised and alerted by the publication of subject circular in the Official Gazette or in a newspaper of general circulation in the Philippines — to the end that they be given amplest opportunity to voice out whatever opposition they may have, and to ventilate their stance on the matter. This approach is more in keeping with democratic precepts and rudiments of fairness and transparency.

In light of the foregoing disquisition on the ineffectiveness of DBM-CCC No. 10 due to its non-publication in the Official Gazette or in a newspaper of general circulation in the country, as required by law, resolution of the other issue at bar is unnecessary.

WHEREFORE, the Petition is hereby GRANTED, the assailed Decision of respondent Commission on Audit is SET ASIDE, and respondents are ordered to pass on audit the honoraria of petitioners. No pronouncement as to costs.

SO ORDERED.

SENATOR GREGORIO B. HONASAN II, petitioner, vs.THE PANEL OF INVESTIGATING PROSECUTORS OF THE DEPARTMENT OF JUSTICE (LEO DACERA, SUSAN F. DACANAY, EDNA A. VALENZUELA AND SEBASTIAN F. CAPONONG, JR.), CIDG-PNP-P/DIRECTOR EDUARDO MATILLANO, AND THE HON. OMBUDSMAN SIMEON V. MARCELO, respondents.

R E S O L U T I O N

AUSTRIA-MARTINEZ, J.:

Before the Court is the motion filed by petitioner to cite respondent DOJ Panel of Investigating Prosecutors (respondent for brevity) in contempt of court for alleged blatant disregard and defiance of the agreement of the parties with this Court to maintain the status quo before the filing of their petition for certiorari under Rule 65 of the Rules of Court.

On September 22, 2003, petitioner filed a petition for certiorari with prayer for the issuance of a temporary restraining order and writ of preliminary injunction against respondents alleging grave abuse of discretion on the part of respondent Panel for assuming jurisdiction to conduct the preliminary investigation on the charge of coup d’etat against petitioner. Respondents filed their respective comments and petitioner his reply thereto. An oral argument on the case was held on November 18, 2003. Parties submitted their respective memoranda as required by the 

Court. On April 13, 2004, the Court rendered a decision dismissing the petition and upholding the concurrent jurisdiction of the respondent to conduct the preliminary investigation. Petitioner received a copy of the decision on April 22, 2004, thus he has until May 7, 2004 to file his motion for reconsideration.

On April 23, 2004, respondent issued its assailed order as follows:

In the light of the ruling of the Supreme Court in G.R. No. 159747 dated 13 April 2004, confirming that this Investigating Panel has jurisdiction to investigate the instant complaint against respondent Senator Gregorio B. Honasan II, et al., and to afford respondent full opportunity to controvert the allegations of the complaint and to adduce evidence;

Wherefore, in the interest of justice, respondent(s) thru counsel are hereby given a final extension of up to 3 May 2004 within which to file their counter-affidavit and controverting evidence furnishing with a copy thereof complainant with proof of service thereof to this Panel.

Petitioner now comes before this Court with a motion to cite respondent in contempt alleging that the issuance of the assailed order is in direct contravention and flagrant violation of the agreement of the parties as stated in the Court’s Resolution dated November 18, 2003, which categorically provides:

Further, it was agreed that the Department of Justice, with the assurance of the Chief State Prosecutor Jovencito R. Zuño, will maintain the STATUS QUO before the filing of the petition.

Petitioner argues that he still has 15 days from receipt of the Court’s decision to file a motion for reconsideration, i.e., until May 7, 2004, and therefore, until that period, the decision dated April 13, 2004 is not yet final and executory; he intends to file a motion for reconsideration within the reglementary period; the assailed order requiring him to submit his counter-affidavit is premature and intended to pre-empt and render futile and nugatory any action of petitioner with respect to the Court’s decision dated April 13, 2004, subverting his right to due process; the Court’s decision dated April 13, 2004 has not lifted said directives to the parties to maintain the status quo nor did the decision automatically lift the status quo order; the submission of petitioner’s counter-affidavit would upset the status quo sought to be maintained; with the assailed order of the respondent panel requiring him to submit his counter-affidavit, the latter has belittled, degraded, obstructed and impeded the administration of justice and has wantonly defied the Court’s authority; and the Panel’s order only confirms his fear that his preliminary investigation and detention are being railroaded.

In its Comment, respondent contends that: contempt of court presupposes a contumacious attitude, a flouting or arrogant belligerence, a virtual defiance of the court; no such attitude or intent is discernible from its assailed action in proceeding with the preliminary investigation 

since the respondent issued the assailed Order in good faith and in the conscientious implementation of the Court’s decision upholding the concurrent jurisdiction of the DOJ to investigate the charges against petitioner for the crime of coup d’etat; it has no intention to willfully disregard the authority of the Court since the assailed order was promulgated in furtherance and in the exercise of their authority to conduct preliminary investigation on charges against public officers and employees as mandated by the Constitution and laws as confirmed by the Court’s decision dated April 13, 2004; the charges against petitioner was filed in August 2003 and the preliminary investigation was pending since then because of the jurisdictional issue raised before this Court which was decided on April 13, 2004; upon receipt of such decision, respondent issued the assailed order with the objective of resolving the investigation taking into account petitioner’s right to a speedy disposition of the case against him; the subject order was not in any manner effected to railroad petitioner’s arrest and detention but to serve his right to due process by giving him all the opportunity to controvert the accusations against him and to adduce evidence in his behalf; otherwise, the respondent could have immediately filed the information against petitioner the moment he failed to submit his counter-affidavit; as a manifestation of good faith, respondent desisted from further proceeding with the investigation and deferred any action until after the Court’s decision on April 13, 2004; in contempt proceeding, intent, however, goes to the gravamen of the offense, and the good faith or lack of it, of the alleged contemnor should be considered; contempt partakes of the nature of a criminal offense, and doubts should be resolved in favor of the person against whom proceedings have been brought; and only in cases of clear and contumacious refusal to obey should the power to punish for contempt of court be exercised.

We deny the motion to cite respondent Panel in contempt of court.

Contempt of court is defined as disobedience to the court by acting in opposition to its authority, justice and dignity. It signifies not only a willful disregard or disobedience of the court’s orders, but such conduct as tends to bring the authority of the court and administration of law into disrepute or in some manner to impede the due administration of justice.1 The power to punish for contempt of court should be exercised on the preservative and not on the vindictive principle.2 Only occasionally should the court invoke its inherent power in order to retain that respect without which the administration of justice may falter or fail. Such power being drastic and extraordinary in its nature should not be resorted to unless necessary in the interest of justice.3

In compliance with the Court’s Resolution dated November 18, 2003, respondent had stopped from further proceeding with the preliminary investigation while the case is pending before the court. Respondent issued its assailed order requiring petitioner to submit his counter-affidavit after receipt of the Court’s decision dated April 13, 2004 upholding respondent’s authority to conduct the preliminary investigation on the charge of coup d’etatagainst petitioner. Although the Court’s decision dated April 13, 2004 is not yet final as of the date of the issuance of the said assailed order, the court finds no contemptuous intent on the part of respondent to impede the administration of justice. As respondent has explained in its Comment, the charges against petitioner was filed with the DOJ in August 2003 and since then, the preliminary 

investigation has been pending, thus with the Court’s decision upholding their jurisdiction, respondent issued the assailed order taking into account petitioner’s right to a speedy disposition of his case. Clearly, respondent’s intention is to give respondent all the opportunity to controvert the accusation against him and to adduce evidence in his behalf. The Court finds respondent’s explanation satisfactory and does not see the act of respondent as contumacious, as herein earlier defined by the Court.lawphil.net

Petitioner asserts in his Motion that he received on April 22, 2004, a copy of the Court’s decision upholding respondent’s authority to conduct preliminary investigation, and that he has until May 7, 2004 to file his motion for reconsideration. However, verification with the Court’s docket section reveals that petitioner filed his motion for reconsideration only on June 8, 2004, or thirty days late. The Court’s decision dated April 13, 2004 has already attained finality as of May 8, 2004. Hence, there is no longer any impediment for respondent to proceed with the preliminary investigation and for petitioner to comply with the respondent’s order to submit his counter-affidavit.

WHEREFORE, petitioner’s motion to cite respondent in contempt of court is DENIED. Respondent is required to give petitioner a fresh period from receipt of this Resolution to submit his counter-affidavit.

SO ORDERED.

Davide, Jr., Puno, Vitug, Panganiban, Quisumbing, Ynares-Santiago, Carpio, Corona, Carpio-Morales, Callejo, Sr., Azcuna, and Tinga, JJ., concur.

LUPO L. LUPANGCO, RAYMOND S. MANGKAL, NORMAN A. MESINA, ALEXANDER R. REGUYAL, JOCELYN P. CATAPANG, ENRICO V. REGALADO, JEROME O. ARCEGA, ERNESTOC. BLAS, JR., ELPEDIO M. ALMAZAN, KARL CAESAR R. RIMANDO, petitioner, vs.COURT OF APPEALS and PROFESSIONAL REGULATION COMMISSION, respondent.

Balgos & Perez Law Offices for petitioners.

The Solicitor General for respondents.

GANCAYCO, J.:

Is the Regional Trial Court of the same category as the Professional Regulation Commission so that it cannot pass upon the validity of the administrative acts of the latter? Can this Commission lawfully prohibit the examiness from attending review classes, receiving handout materials, tips, or the like three (3) days before the date of the examination? Theses are the issues presented to the court by this petition for certiorari to review the decision of the Court of 

Appeals promulagated on January 13, 1987, in CA-G.R. SP No. 10598, * declaring null and void the other dated Ocober 21, 1986 issued by the Regional Trial Court of Manila, Branch 32 in Civil Case No. 86-37950 entitled " Lupo L. Lupangco, et al. vs. Professional Regulation Commission."

The records shows the following undisputed facts:

On or about October 6, 1986, herein respondent Professional Regulation Commission (PRC) issued Resolution No. 105 as parts of its "Additional Instructions to Examiness," to all those applying for admission to take the licensure examinations in accountancy. The resolution embodied the following pertinent provisions:

No examinee shall attend any review class, briefing, conference or the like conducted by, or shall receive any hand-out, review material, or any tip from any school, college or university, or any review center or the like or any reviewer, lecturer, instructor official or employee of any of the aforementioned or similars institutions during the three days immediately proceeding every examination day including examination day.

Any examinee violating this instruction shall be subject to the sanctions prescribed by Sec. 8, Art. III of the Rules and Regulations of the Commission. 1

On October 16, 1986, herein petitioners, all reviewees preparing to take the licensure examinations in accountancy schedule on October 25 and November 2 of the same year, filed on their own behalf of all others similarly situated like them, with the Regional Trial Court of Manila, Branch XXXII, a complaint for injuction with a prayer with the issuance of a writ of a preliminary injunction against respondent PRC to restrain the latter from enforcing the above-mentioned resolution and to declare the same unconstitution.

Respondent PRC filed a motion to dismiss on October 21, 1987 on the ground that the lower court had no jurisdiction to review and to enjoin the enforcement of its resolution. In an Order of October 21, 1987, the lower court declared that it had jurisdiction to try the case and enjoined the respondent commission from enforcing and giving effect to Resolution No. 105 which it found to be unconstitutional.

Not satisfied therewith, respondent PRC, on November 10, 1986, filed with the Court of Appeals a petition for the nullification of the above Order of the lower court. Said petiton was granted in the Decision of the Court of Appeals promulagated on January 13, 1987, to wit:

WHEREFORE, finding the petition meritorious the same is hereby GRANTED and the other dated October 21, 1986 issued by respondent court is declared null and void. The respondent court is further directed to dismiss with prejudice Civil Case No. 86-37950 for want of jurisdiction over the subject matter thereof. No cost in this instance.

SO ORDERED. 2

Hence, this petition.

The Court of Appeals, in deciding that the Regional Trial Court of Manila had no jurisdiction to entertain the case and to enjoin the enforcement of the Resolution No. 105, stated as its basis its conclusion that the Professional Regulation Commission and the Regional Trial Court are co-equal bodies. Thus it held —

That the petitioner Professional Regulatory Commission is at least a co-equal body with the Regional Trial Court is beyond question, and co-equal bodies have no power to control each other or interfere with each other's acts. 3

To strenghten its position, the Court of Appeals relied heavily on National Electrification Administration vs. Mendoza, 4 which cites Pineda vs. Lantin 5 and Philippine Pacific Fishing, Inc. vs. Luna, 6 where this Court held that a Court of First Instance cannot interfere with the orders of the Securities and Exchange Commission, the two being co-equal bodies.

After a close scrutiny of the facts and the record of this case,

We rule in favor of the petitioner.

The cases cited by respondent court are not in point. It is glaringly apparent that the reason why this Court ruled that the Court of First Instance could not interfere with the orders of the Securities and Exchange Commission was that this was so provided for by the law. In Pineda vs. Lantin, We explained that whenever a party is aggrieved by or disagree with an order or ruling of the Securities and Exchange Commission, he cannot seek relief from courts of general jurisdiction since under the Rules of Court and Commonwealth Act No. 83, as amended by Republic Act No. 635, creating and setting forth the powers and functions of the old Securities and Exchange Commission, his remedy is to go the Supreme Court on a petition for review. Likewise, in Philippine Pacific Fishing Co., Inc. vs. Luna, it was stressed that if an order of the Securities and Exchange Commission is erroneous, the appropriate remedy take is first, within the Commission itself, then, to the Supreme Court as mandated in Presidential Decree No. 902-A, the law creating the new Securities and Exchange Commission. Nowhere in the said cases was it held that a Court of First Instance has no jurisdiction over all other government agencies. On the contrary, the ruling was specifically limited to the Securities and Exchange Commission.

The respondent court erred when it place the Securities and Exchange Commission and the Professional Regulation Commsision in the same category. As alraedy mentioned, with respect to the Securities and Exchange Commission, the laws cited explicitly provide with the procedure that need be taken when one is aggrieved by its order or ruling. Upon the other hand, there is no law providing for the next course of action for a party who wants to question a ruling or order of the Professional Regulation Commission. Unlike Commonwealth Act No. 83 and Presidential Decree No. 902-A, there is no provision in Presidential Decree No. 223, creating the 

Professional Regulation Commission, that orders or resolutions of the Commission are appealable either to the Court of Appeals or to theSupreme Court. Consequently, Civil Case No. 86-37950, which was filed in order to enjoin the enforcement of a resolution of the respondent Professional Regulation Commission alleged to be unconstitutional, should fall within the general jurisdiction of the Court of First Instance, now the Regional Trial Court. 7

What is clear from Presidential Decree No. 223 is that the Professional Regulation Commission is attached to the Office of the President for general direction and coordination. 8 Well settled in our jurisprudence is the view that even acts of the Office of the President may be reviewed by the Court of First Instance (now the Regional Trial Court). In Medalla vs. Sayo, 9 this rule was thoroughly propounded on, to wit:

In so far as jurisdiction of the Court below to review by certiorari decisions and/or resolutions of the Civil Service Commission and of the residential Executive Asssistant is concerned, there should be no question but that the power of judicial review should be upheld. The following rulings buttress this conclusion:

The objection to a judicial review of a Presidential act arises from a failure to recognize the most important principle in our system of government, i.e., the separation of powers into three co-equal departments, the executives, the legislative and the judicial, each supreme within its own assigned powers and duties. When a presidential act is challenged before the courts of justice, it is not to be implied therefrom that the Executive is being made subject and subordinate to the courts. The legality of his acts are under judicial review, not because the Executive is inferior to the courts, but because the law is above the Chief Executive himself, and the courts seek only to interpret, apply or implement it (the law). A judicial review of the President's decision on a case of an employee decided by the Civil Service Board of Appeals should be viewed in this light and the bringing of the case to the Courts should be governed by the same principles as govern the jucucial review of all administrative acts of all administrative officers. 10

Republic vs. Presiding Judge, CFI of Lanao del Norte, Br. II, 11 is another case in point. Here, "the Executive Office"' of the Department of Education and Culture issued Memorandum Order No. 93 under the authority of then Secretary of Education Juan Manuel. As in this case, a complaint for injunction was filed with the Court of First Instance of Lanao del Norte because, allegedly, the enforcement of the circular would impair some contracts already entered into by public school teachers. It was the contention of petitioner therein that "the Court of First Instance is not empowered to amend, reverse and modify what is otherwise the clear and explicit provision of the memorandum circular issued by the Executive Office which has the force and effect of law." In resolving the issue, We held:

... We definitely state that respondent Court lawfully acquired jurisdiction in Civil Case No. II-240 (8) because the plaintiff therein asked the lower court for relief, in the form of injunction, in defense of a legal right (freedom to enter into contracts) . . . . .

Hence there is a clear infringement of private respondent's constitutional right to enter into agreements not contrary to law, which might run the risk of being violated by the threatened implementation of Executive Office Memorandum Circular No. 93, dated February 5, 1968, which prohibits, with certain exceptions, cashiers and disbursing officers from honoring special powers of attorney executed by the payee employees. The respondent Court is not only right but duty bound to take cognizance of cases of this nature wherein a constitutional and statutory right is allegedly infringed by the administrative action of a government office. Courts of first Instance have original jurisdiction over all civil actions in which the subject of the litigation is not capable of pecuniary estimation (Sec. 44, Republic Act 296, as amended). 12 (Emphasis supplied.)

In San Miguel Corporation vs. Avelino, 13 We ruled that a judge of the Court of First Instance has the authority to decide on the validity of a city tax ordinance even after its validity had been contested before the Secretary of Justice and an opinion thereon had been rendered.

In view of the foregoing, We find no cogent reason why Resolution No. 105, issued by the respondent Professional Regulation Commission, should be exempted from the general jurisdiction of the Regional Trial Court.

Respondent PRC, on the other hand, contends that under Section 9, paragraph 3 of B.P. Blg. 129, it is the Court of Appeals which has jurisdiction over the case. The said law provides:

SEC. 9. Jurisdiction. — The Intermediate Appellate Court shall exercise:

xxx xxx xxx

(3) Exclusive appellate jurisdiction over all final judgments, decisions, resolutions, orders, or awards of Regional Trial Courts and quasi-judicial agencies, instrumentalities, boards or commissions, except those falling within the appellate jurisdiction of the Supreme Court in accordance with the Constitution, the provisions of this Act, and of subparagraph (1) of the third paragraph and subparagraph (4) of the fourth paragraph of Section 17 of the Judiciary Act of 1948.

The contention is devoid of merit.

In order to invoke the exclusive appellate jurisdiction of the Court of Appeals as provided for in Section 9, paragraph 3 of B.P. Blg. 129, there has to be a final order or ruling which resulted 

from proceedings wherein the administrative body involved exercised its quasi-judicial functions. In Black's Law Dictionary, quasi-judicial is defined as a term applied to the action, discretion, etc., of public administrative officers or bodies required to investigate facts, or ascertain the existence of facts, hold hearings, and draw conclusions from them, as a basis for their official action, and to exercise discretion of a judicial nature. To expound thereon, quasi-judicial adjudication would mean a determination of rights, privileges and duties resulting in a decision or order which applies to a specific situation . 14 This does not cover rules and regulations of general applicability issued by the administrative body to implement its purely administrative policies and functions like Resolution No. 105 which was adopted by the respondent PRC as a measure to preserve the integrity of licensure examinations.

The above rule was adhered to in Filipinas Engineering and Machine Shop vs. Ferrer. 15 In this case, the issue presented was whether or not the Court of First Instance had jurisdiction over a case involving an order of the Commission on Elections awarding a contract to a private party which originated from an invitation to bid. The said issue came about because under the laws then in force, final awards, judgments, decisions or orders of the Commission on Elections fall within the exclusive jurisdiction of the Supreme Court by way of certiorari. Hence, it has been consistently held that "it is the Supreme Court, not the Court of First Instance, which has exclusive jurisdiction to review on certiorari final decisions, orders, or rulings of the Commission on Elections relative to the conduct of elections and the enforcement of election laws." 16

As to whether or not the Court of First Instance had jurisdiction in saidcase, We said:

We are however, far from convinced that an order of the COMELEC awarding a contract to a private party, as a result of its choice among various proposals submitted in response to its invitation to bid comes within the purview of a "final order" which is exclusively and directly appealable to this court on certiorari. What is contemplated by the term "final orders, rulings and decisions, of the COMELEC reviewable by certiorari by the Supreme Court as provided by law are those rendered in actions or proceedings before the COMELEC and taken cognizance of by the said body in the exercise of its adjudicatory or quasi-judicial powers. (Emphasis supplied.)

xxx xxx xxx

We agree with petitioner's contention that the order of the Commission granting the award to a bidder is not an order rendered in a legal controversy before it wherein the parties filed their respective pleadings and presented evidence after which the questioned order was issued; and that this order of the commission was issued pursuant to its authority to enter into contracts in relation to election purposes. In short, the COMELEC resolution awarding the contract in favor of Acme was not issued pursuant to its quasi-judicial functions but merely as an incident of its inherent administrative functions over the conduct of elections, and hence, the said resolution may not be deemed as a "final order reviewable by

certiorari by the Supreme Court. Being non-judicial in character, no contempt order may be imposed by the COMELEC from said order, and no direct and exclusive appeal by certiorari to this Tribunal lie from such order. Any question arising from said order may be well taken in an ordinary civil action before the trial courts. (Emphasis supplied.) 17

One other case that should be mentioned in this regard is Salud vs. Central Bank of the Philippines. 18 Here, petitioner Central Bank, like respondent in this case, argued that under Section 9, paragraph 3 of B.P. Blg. 129, orders of the Monetary Board are appealable only to the Intermediate Appellate Court. Thus:

The Central Bank and its Liquidator also postulate, for the very first time, that the Monetary Board is among the "quasi-judicial ... boards" whose judgments are within the exclusive appellate jurisdiction of the IAC; hence, it is only said Court, "to the exclusion of the Regional Trial Courts," that may review the Monetary Board's resolutions. 19

Anent the posture of the Central Bank, We made the following pronouncement:

The contention is utterly devoid of merit. The IAC has no appellate jurisdiction over resolution or orders of the Monetary Board. No law prescribes any mode of appeal from the Monetary Board to the IAC. 20

In view of the foregoing, We hold that the Regional Trial Court has jurisdiction to entertain Civil Case No. 86-37950 and enjoin the respondent PRC from enforcing its resolution.

Although We have finally settled the issue of jurisdiction, We find it imperative to decide once and for all the validity of Resolution No. 105 so as to provide the much awaited relief to those who are and will be affected by it.

Of course, We realize that the questioned resolution was adopted for a commendable purpose which is "to preserve the integrity and purity of the licensure examinations." However, its good aim cannot be a cloak to conceal its constitutional infirmities. On its face, it can be readily seen that it is unreasonable in that an examinee cannot even attend any review class, briefing, conference or the like, or receive any hand-out, review material, or any tip from any school, collge or university, or any review center or the like or any reviewer, lecturer, instructor, official or employee of any of the aforementioned or similar institutions . ... 21

The unreasonableness is more obvious in that one who is caught committing the prohibited acts even without any ill motives will be barred from taking future examinations conducted by the respondent PRC. Furthermore, it is inconceivable how the Commission can manage to have a watchful eye on each and every examinee during the three days before the examination period.

It is an aixiom in administrative law that administrative authorities should not act arbitrarily and capriciously in the issuance of rules and regulations. To be valid, such rules and regulations must be reasonable and fairly adapted to the end in view. If shown to bear no reasonable relation to the purposes for which they are authorized to be issued, then they must be held to be invalid. 22

Resolution No. 105 is not only unreasonable and arbitrary, it also infringes on the examinees' right to liberty guaranteed by the Constitution. Respondent PRC has no authority to dictate on the reviewees as to how they should prepare themselves for the licensure examinations. They cannot be restrained from taking all the lawful steps needed to assure the fulfillment of their ambition to become public accountants. They have every right to make use of their faculties in attaining success in their endeavors. They should be allowed to enjoy their freedom to acquire useful knowledge that will promote their personal growth. As defined in a decision of the United States Supreme Court:

The term "liberty" means more than mere freedom from physical restraint or the bounds of a prison. It means freedom to go where one may choose and to act in such a manner not inconsistent with the equal rights of others, as his judgment may dictate for the promotion of his happiness, to pursue such callings and vocations as may be most suitable to develop his capacities, and giv to them their highest enjoyment. 23

Another evident objection to Resolution No. 105 is that it violates the academic freedom of the schools concerned. Respondent PRC cannot interfere with the conduct of review that review schools and centers believe would best enable their enrolees to meet the standards required before becoming a full fledged public accountant. Unless the means or methods of instruction are clearly found to be inefficient, impractical, or riddled with corruption, review schools and centers may not be stopped from helping out their students. At this juncture, We call attention to Our pronouncement in Garcia vs. The Faculty Admission Committee, Loyola School of Theology, 24 regarding academic freedom to wit:

... It would follow then that the school or college itself is possessed of such a right. It decides for itself its aims and objectives and how best to attain them. It is free from outside coercion or interference save possibly when the overriding public welfare calls for some restraint. It has a wide sphere of autonomy certainly extending to the choice of students. This constitutional provision is not to be construed in a niggardly manner or in a grudging fashion.

Needless to say, the enforcement of Resolution No. 105 is not a guarantee that the alleged leakages in the licensure examinations will be eradicated or at least minimized. Making the examinees suffer by depriving them of legitimate means of review or preparation on those last three precious days-when they should be refreshing themselves with all that they have learned in the review classes and preparing their mental and psychological make-up for the examination day itself-would be like uprooting the tree to get ride of a rotten branch. What is 

needed to be done by the respondent is to find out the source of such leakages and stop it right there. If corrupt officials or personnel should be terminated from their loss, then so be it. Fixers or swindlers should be flushed out. Strict guidelines to be observed by examiners should be set up and if violations are committed, then licenses should be suspended or revoked. These are all within the powers of the respondent commission as provided for in Presidential Decree No. 223. But by all means the right and freedom of the examinees to avail of all legitimate means to prepare for the examinations should not be curtailed.

In the light of the above, We hereby REVERSE and SET ASIDE, the decision of the Court of Appeals in CA-G.R. SP No. 10591 and another judgment is hereby rendered declaring Resolution No. 105 null and void and of no force and effect for being unconstitutional. This decision is immediately executory. No costs.

SO ORDERED.

TAXICAB OPERATORS OF METRO MANILA, INC., FELICISIMO CABIGAO and ACE TRANSPORTATION CORPORATION, petitioners, vs.THE BOARD OF TRANSPORTATION and THE DIRECTOR OF THE BUREAU OF LAND TRANSPORTATION,respondents.

 

MELENCIO-HERRERA, J.:

This Petition for "Certiorari, Prohibition and mandamus with Preliminary Injunction and Temporary Restraining Order" filed by the Taxicab Operators of Metro Manila, Inc., Felicisimo Cabigao and Ace Transportation, seeks to declare the nullity of Memorandum Circular No. 77-42, dated October 10, 1977, of the Board of Transportation, and Memorandum Circular No. 52, dated August 15, 1980, of the Bureau of Land Transportation.

Petitioner Taxicab Operators of Metro Manila, Inc. (TOMMI) is a domestic corporation composed of taxicab operators, who are grantees of Certificates of Public Convenience to operate taxicabs within the City of Manila and to any other place in Luzon accessible to vehicular traffic. Petitioners Ace Transportation Corporation and Felicisimo Cabigao are two of the members of TOMMI, each being an operator and grantee of such certificate of public convenience.

On October 10, 1977, respondent Board of Transportation (BOT) issued Memorandum Circular No. 77-42 which reads:

SUBJECT: Phasing out and Replacement of

Old and Dilapidated Taxis

WHEREAS, it is the policy of the government to insure that only safe and comfortable units are used as public conveyances;

WHEREAS, the riding public, particularly in Metro-Manila, has, time and again, complained against, and condemned, the continued operation of old and dilapidated taxis;

WHEREAS, in order that the commuting public may be assured of comfort, convenience, and safety, a program of phasing out of old and dilapidated taxis should be adopted;

WHEREAS, after studies and inquiries made by the Board of Transportation, the latter believes that in six years of operation, a taxi operator has not only covered the cost of his taxis, but has made reasonable profit for his investments;

NOW, THEREFORE, pursuant to this policy, the Board hereby declares that no car beyond six years shall be operated as taxi, and in implementation of the same hereby promulgates the following rules and regulations:

1. As of December 31, 1977, all taxis of Model 1971 and earlier are ordered withdrawn from public service and thereafter may no longer be registered and operated as taxis. In the registration of cards for 1978, only taxis of Model 1972 and later shall be accepted for registration and allowed for operation;

2. As of December 31, 1978, all taxis of Model 1972 are ordered withdrawn from public service and thereafter may no longer be registered and operated as taxis. In the registration of cars for 1979, only taxis of Model 1973 and later shall be accepted for registration and allowed for operation; and every year thereafter, there shall be a six-year lifetime of taxi, to wit:

1980 — Model 1974

1981 — Model 1975, etc.

All taxis of earlier models than those provided above are hereby ordered withdrawn from public service as of the last day of registration of each particular year and their respective plates shall be surrendered directly to the Board of Transportation for subsequent turnover to the Land Transportation Commission.

For an orderly implementation of this Memorandum Circular, the rules herein shall immediately be effective in Metro-Manila. Its implementation outside Metro- Manila shall be carried out only after the project has been implemented in Metro-Manila and only after the date has been determined by the Board. 1

Pursuant to the above BOT circular, respondent Director of the Bureau of Land Transportation (BLT) issued Implementing Circular No. 52, dated August 15, 1980, instructing the Regional Director, the MV Registrars and other personnel of BLT, all within the National Capitol Region, to implement said Circular, and formulating a schedule of phase-out of vehicles to be allowed and accepted for registration as public conveyances. To quote said Circular:

Pursuant to BOT Memo-Circular No. 77-42, taxi units with year models over six (6) years old are now banned from operating as public utilities in Metro Manila. As such the units involved should be considered as automatically dropped as public utilities and, therefore, do not require any further dropping order from the BOT.

Henceforth, taxi units within the National Capitol Region having year models over 6 years old shall be refused registration. The following schedule of phase-out is herewith prescribed for the guidance of all concerned:

Year Model Automatic Phase-Out Year

  1980

1974 1981

1975 1982

1976 1983

1977  

etc. etc.

Strict compliance here is desired. 2

In accordance therewith, cabs of model 1971 were phase-out in registration year 1978; those of model 1972, in 1979; those of model 1973, in 1980; and those of model 1974, in 1981.

On January 27, 1981, petitioners filed a Petition with the BOT, docketed as Case No. 80-7553, seeking to nullify MC No. 77-42 or to stop its implementation; to allow the registration and operation in 1981 and subsequent years of taxicabs of model 1974, as well as those of earlier models which were phased-out, provided that, at the time of registration, they are roadworthy and fit for operation.

On February 16, 1981, petitioners filed before the BOT a "Manifestation and Urgent Motion", praying for an early hearing of their petition. The case was heard on February 20, 1981. 

Petitioners presented testimonial and documentary evidence, offered the same, and manifested that they would submit additional documentary proofs. Said proofs were submitted on March 27, 1981 attached to petitioners' pleading entitled, "Manifestation, Presentation of Additional Evidence and Submission of the Case for Resolution." 3

On November 28, 1981, petitioners filed before the same Board a "Manifestation and Urgent Motion to Resolve or Decide Main Petition" praying that the case be resolved or decided not later than December 10, 1981 to enable them, in case of denial, to avail of whatever remedy they may have under the law for the protection of their interests before their 1975 model cabs are phased-out on January 1, 1982.

Petitioners, through its President, allegedly made personal follow-ups of the case, but was later informed that the records of the case could not be located.

On December 29, 1981, the present Petition was instituted wherein the following queries were posed for consideration by this Court:

A. Did BOT and BLT promulgate the questioned memorandum circulars in accord with the manner required by Presidential Decree No. 101, thereby safeguarding the petitioners' constitutional right to procedural due process?

B. Granting, arguendo, that respondents did comply with the procedural requirements imposed by Presidential Decree No. 101, would the implementation and enforcement of the assailed memorandum circulars violate the petitioners' constitutional rights to.

(1) Equal protection of the law;

(2) Substantive due process; and

(3) Protection against arbitrary and unreasonable classification and standard?

On Procedural and Substantive Due Process:

Presidential Decree No. 101 grants to the Board of Transportation the power

4. To fix just and reasonable standards, classification, regulations, practices, measurements, or service to be furnished, imposed, observed, and followed by operators of public utility motor vehicles.

Section 2 of said Decree provides procedural guidelines for said agency to follow in the exercise of its powers:

Sec. 2. Exercise of powers. — In the exercise of the powers granted in the preceding section, the Board shag proceed promptly along the method of legislative inquiry.

Apart from its own investigation and studies, the Board, in its discretion, may require the cooperation and assistance of the Bureau of Transportation, the Philippine Constabulary, particularly the Highway Patrol Group, the support agencies within the Department of Public Works, Transportation and Communications, or any other government office or agency that may be able to furnish useful information or data in the formulation of the Board of any policy, plan or program in the implementation of this Decree.

The Board may also can conferences, require the submission of position papers or other documents, information, or data by operators or other persons that may be affected by the implementation of this Decree, or employ any other suitable means of inquiry.

In support of their submission that they were denied procedural due process, petitioners contend that they were not caged upon to submit their position papers, nor were they ever summoned to attend any conference prior to the issuance of the questioned BOT Circular.

It is clear from the provision aforequoted, however, that the leeway accorded the Board gives it a wide range of choice in gathering necessary information or data in the formulation of any policy, plan or program. It is not mandatory that it should first call a conference or require the submission of position papers or other documents from operators or persons who may be affected, this being only one of the options open to the Board, which is given wide discretionary authority. Petitioners cannot justifiably claim, therefore, that they were deprived of procedural due process. Neither can they state with certainty that public respondents had not availed of other sources of inquiry prior to issuing the challenged Circulars. operators of public conveyances are not the only primary sources of the data and information that may be desired by the BOT.

Dispensing with a public hearing prior to the issuance of the Circulars is neither violative of procedural due process. As held in Central Bank vs. Hon. Cloribel and Banco Filipino, 44 SCRA 307 (1972):

Pevious notice and hearing as elements of due process, are constitutionally required for the protection of life or vested property rights, as well as of liberty, when its limitation or loss takes place in consequence of a judicial or quasi-judicial proceeding, generally dependent upon a past act or event which has to be established or ascertained. It is not essential to the validity of general rules or regulations promulgated to govern future conduct of a class or persons or enterprises, unless the law provides otherwise. (Emphasis supplied)

Petitioners further take the position that fixing the ceiling at six (6) years is arbitrary and oppressive because the roadworthiness of taxicabs depends upon their kind of maintenance and the use to which they are subjected, and, therefore, their actual physical condition should be taken into consideration at the time of registration. As public contend, however, it is impractical to subject every taxicab to constant and recurring evaluation, not to speak of the fact that it can open the door to the adoption of multiple standards, possible collusion, and even graft and corruption. A reasonable standard must be adopted to apply to an vehicles affected uniformly, fairly, and justly. The span of six years supplies that reasonable standard. The product of experience shows that by that time taxis have fully depreciated, their cost recovered, and a fair return on investment obtained. They are also generally dilapidated and no longer fit for safe and comfortable service to the public specially considering that they are in continuous operation practically 24 hours everyday in three shifts of eight hours per shift. With that standard of reasonableness and absence of arbitrariness, the requirement of due process has been met.

On Equal Protection of the Law:

Petitioners alleged that the Circular in question violates their right to equal protection of the law because the same is being enforced in Metro Manila only and is directed solely towards the taxi industry. At the outset it should be pointed out that implementation outside Metro Manila is also envisioned in Memorandum Circular No. 77-42. To repeat the pertinent portion:

For an orderly implementation of this Memorandum Circular, the rules herein shall immediately be effective in Metro Manila. Its implementation outside Metro Manila shall be carried out only after the project has been implemented in Metro Manila and only after the date has been determined by the Board. 4

In fact, it is the understanding of the Court that implementation of the Circulars in Cebu City is already being effected, with the BOT in the process of conducting studies regarding the operation of taxicabs in other cities.

The Board's reason for enforcing the Circular initially in Metro Manila is that taxicabs in this city, compared to those of other places, are subjected to heavier traffic pressure and more constant use. This is of common knowledge. Considering that traffic conditions are not the same in every city, a substantial distinction exists so that infringement of the equal protection clause can hardly be successfully claimed.

As enunciated in the preambular clauses of the challenged BOT Circular, the overriding consideration is the safety and comfort of the riding public from the dangers posed by old and dilapidated taxis. The State, in the exercise, of its police power, can prescribe regulations to promote the health, morals, peace, good order, safety and general welfare of the people. It can prohibit all things hurtful to comfort, safety and welfare of society. 5 It may also regulate property rights. 6 In the language of Chief Justice Enrique M. Fernando "the necessities imposed 

by public welfare may justify the exercise of governmental authority to regulate even if thereby certain groups may plausibly assert that their interests are disregarded". 7

In so far as the non-application of the assailed Circulars to other transportation services is concerned, it need only be recalled that the equal protection clause does not imply that the same treatment be accorded all and sundry. It applies to things or persons Identically or similarly situated. It permits of classification of the object or subject of the law provided classification is reasonable or based on substantial distinction, which make for real differences, and that it must apply equally to each member of the class. 8 What is required under the equal protection clause is the uniform operation by legal means so that all persons under Identical or similar circumstance would be accorded the same treatment both in privilege conferred and the liabilities imposed. 9 The challenged Circulars satisfy the foregoing criteria.

Evident then is the conclusion that the questioned Circulars do not suffer from any constitutional infirmity. To declare a law unconstitutional, the infringement of constitutional right must be clear, categorical and undeniable.10

WHEREFORE, the Writs prayed for are denied and this Petition is hereby dismissed. No costs.

SO ORDERED.