eu ja yk yhteinen tulevaisuus - fiia · eu ja yk: yhteinen tulevaisuus takaamaan, että niiden...

13U P I - R A P O R T T I 2 0 0 5

EU ja YKYhteinen tulevaisuus

Hanna Ojanen

EU ja YK: yhteinentulevaisuus

Hanna Ojanen

Ulkopoliittinen instituuttiUtrikespolitiska institutet

The Finnish Institute of International Affairs 2005http://www.upi-fiia.fi

Hanna Ojanen

Ulkopoliittinen instituutti

[email protected]

EU ja YK: yhteinen tulevaisuusUPI-raportti 13/2005

Raportteja voi tilataUlkopoliittisesta instituutistapuh. (09) 4342 [email protected] ovat saatavilla myösUlkopoliittisen instituutin kotisivuillahttp://www.upi-fiia.fi

Editointi: Maarika ToivonenUlkoasusuunnittelu ja kannen kuva:Vesa TuukkanenTaitto: Petri Burtsov

Ulkopoliittinen instituuttiMannerheimintie 15 AFIN-00260 HelsinkiPuh. (09) 4342 070Fax (09) 4342 0769http://www.upi-fiia.fie-mail: [email protected]

ISBN: 951-769-177-7ISSN: 1458-994XPaino: Otamedia Oy, Espoo

Sisällys

Tiivistelmä..............................................................................5Johdanto................................................................................7

EU ja YK syksyllä 2005: sokea rampaa taluttamassa?...................................7Kohti tiiviimpiä suhteita................................................................................10

EU:n “tehokas monenvälisyys”...............................................13Toiminta kansainvälisissä järjestöissä osana yhteistä ulkopolitiikkaa..............13Kriisinhallintaoperaatiot turvallisuuspolitiikan ilmentymänä..........................16EU:n turvallisuusstrategia..............................................................................18

Uudistuva YK?.......................................................................22YK:n rooli ja periaatteet koetuksella............................................................22Alueellisten järjestöjen uusi rooli....................................................................27Uusi turvallisuusajattelu................................................................................31

EU ja YK – yhteinen tulevaisuus..............................................35Onko EU liian pieni vai liian suuri YK:ta tukemaan?.....................................35EU:n ja YK:n haasteellinen keskinäisriippuvuus............................................38Mitä jäsenvaltio Suomi voisi tästä päätellä?.................................................41

Haluatko tietää lisää?.............................................................45Lähteet.................................................................................46Viitteet.................................................................................49

UPI-RAPORTTI 13/2005 5

Tiivistelmä

Euroopan unionin ja Yhdistyneiden kansakuntien suhteet ovatnyt uudessa vaiheessa. Tiivistyvän käytännön yhteistyön lisäksiniiden toiminnassa on myös uudenlaista strategista pontta. Nelinjaavat omaa asemaansa 2000-luvun kansainvälisissä suhteissaja näkevät maailman paljolti samalla lailla. Molemmat myöspeittelevät rosoista poliittista todellisuutta toisinaan mahti-pontisen itsetuntoisella retoriikalla. Tavoitteiden ja saavutustenvälinen kuilu ei suinkaan kavennu sillä, että tavoitteet asetetaanyhä korkeammalle. Tavoitteiden saavuttaminen saattaa kuitenkinonnistua vain järjestöjen itsepintaisen kunnianhimon avulla janiiden keskinäisen yhteistyön kautta. Entistä tärkeämpää onkinnyt huomata, kuinka toisen järjestön sisäinen tila, toimintakyky,kehitys ja tavoitteet heijastuvat suoraan myös toiseen.

YK:n uudistus on syksyllä 2005 kansainvälisen yhteisönasialistan kärjessä. EU:n kannalta uudistushankkeista keskeisiäovat ne, jotka liittyvät kriisinhallintaan. Sitä kiinnostavattoisaalta myös institutionaaliset kysymykset, erityisestiturvallisuusneuvoston uudistaminen ja alueellisten järjestöjenuusi rooli – toisin sanoen kaikki se, millä on vaikutusta EU:nomaan asemaan kansainvälisenä toimijana. EU:lla on YK:nuudistusten suhteen myös omat etunsa ajettavanaan. Se onsitoutunut tukemaan kansainvälisiä normeja ja YK-järjestelmää,mutta haluaa myös varmistaa oman, itsenäisen toimintakykynsäja mahdollisuutensa kasvattaa kansainvälistä rooliaan. EU ontoimijana omaa luokkaansa. Sen vaarana on kuvaannollisestiliian suureksi kasvaminen, liiallinen vaikutusvallan käyttö jajärjestön legitimiteetin vaarantava oman edun tavoittelu.Toisaalta unionin vaikutusvaltaa kuitenkin tarvitaan vanhan-aikaisten suurvaltojen ja kansallisvaltioiden vastapainonakansainvälisen järjestelmän kehittämisessä, ja, osana sitä, YK:ntukena.

6 UPI-RAPORTTI 13/2005

EU ja YK: yhteinen tulevaisuus

EU onkin YK:lle ensiarvoisen tärkeä kumppani. YK voi pelastuavaikeuksistaan EU:n ansiosta – ellei EU sitten ratkaisevastivauhdita sen roolin lopullista rapautumista. EU tunnustaakuitenkin myös tarvitsevansa YK:ta. EU:n kehitys kansainvälisenätoimijana edellyttää kansainvälistä hyväksyntää, jonka ainutinstitutionaalinen lähde YK maailmanjärjestönä oikeastaan on.YK:n arvovallan vahvistuminen puolestaan edellyttää nykyistäparempaa toimintakykyä ja selkeitä linjauksia, joissa EU:nkaltaiset toimijat voivat sitä tukea.

Kriisinhallintayhteistyö ja oman päätöksenteon tehostaminenhyödyttävät molempia. Ehkäpä vaikutuksiltaan kauimmaksikantaa kuitenkin niiden yhteinen käsitys turvallisuudesta.Raportissa katsotaankin, että järjestöjen tärkein tehtävä tämänhetken kansainvälisissä suhteissa on turvallisuutta koskevaanajatteluun vaikuttaminen, yhteisymmärryksen kehittäminensiitä, mitä turvallisuudella tarkoitetaan ja mitä turvallisuudennimissä voi tehdä. Tämä on samalla myös järjestöjen keskinäisenyhteistyön kulmakivi. Järjestöt ovat kansainvälisissä suhteissapohjimmiltaan samassa veneessä: jos se kaatuu, molemmat jou-tuvat yhtä auttamattomasti veden varaan.

Lopulta raportissa tarkastellaan järjestöjen välistä suhdettamyös yksittäisen jäsenvaltion, molempiin myötämielisestisuhtautuvan Suomen kannalta. Voiko Suomen kaltainen maatoiminnallaan edistää molempia järjestöjä? Keväällä 2005luovutettu mietintö rauhanturvalain muuttamisesta on mielen-kiintoinen esimerkki siitä, kuinka Suomi voi omaa asemaansasilmällä pitäen tulla tukeneeksi EU:ta tavalla, joka heikentää YK:ta– ja kääntyy siten lopulta tarkoitustaan vastaan heikentämällämyös EU:ta. Järjestöjen keskinäisriippuvuus asettaa jäsenmailleuusia haasteita. Niiden tulisi politiikassaan tarkastella järjestöjämyös yhdessä: enää ei riitä se, että valtiolla on politiikkansakunkin järjestön suhteen erikseen.


Johdanto1

EU ja YK syksyllä 2005:sokea rampaa taluttamassa?

Yhdistyneiden kansakuntien 60. yleiskokous ja huippukokoussyyskuussa 2005 ovat YK:n tulevaisuuden kannalta erityisentärkeitä. Kokouksissa on tarkoituksena vahvistaa maailman-järjestöä, ja niiden laajalla asialistalla ovat niin kehitys, rauha jakollektiivinen turvallisuus, ihmisoikeudet ja oikeusvaltioperiaatekuin YK:n toimielimien uudistaminenkin.2

Maailmanjärjestön olemassaolon oikeutusta tuskin kukaan onkieltämässä, mutta uudistustavoitteita ei kaikkien ole ollut helppohyväksyä. Turvallisuusneuvoston kokoonpanon muuttaminenon herättänyt erityisen paljon ristiriitoja. On pelätty, että tämäyksittäinen kysymys kariuttaa myös sinänsä vähemmänkiistanalaiset uudistushankkeet. Turvallisuusneuvoston pysyvistäjäsenmaista Kiina on ilmaissut halunsa torjua koko uudistus-paketti sen takia, että se vastustaa Japanin jäsenyyttä neuvos-tossa.3 Kysymys Saksan paikasta turvallisuusneuvostossa onjakanut EU:ta. Sitä ovat vastustaneet ainakin Italia, Espanja,Puola ja Hollanti. Ne ovat sen sijaan kannattaneet EU:n yhteistäpaikkaa neuvostossa. Iso-Britannia ja Ranska ovat valmiitatukemaan Saksaa, koska sen jäsenyys takaa niiden paikansäilymisen. Myös Yhdysvallat vastusti Saksan jäsenyyttä, koskaSaksa ei osallistunut Irakin sotaan (de Jonge Oudraat 2005: 255).Yhdysvaltain suhtautuminen YK:hon ei ole ollut kovin suopeaa,eikä se ainakaan kiirehdi uudistuksia, jos niiden suunta vaikuttaaepäedulliselta.4 Se on kuitenkin kesäkuisen EU:n kanssapitämänsä huippukokouksen jälkeen katsonut Saksan voivansaada paikan, muttei veto-oikeutta. Veto-oikeuden laajen-taminen taas on ollut tärkeä keino saada esimerkiksi Afrikan maatuudistusten puolelle (Laurenti 2005: 75–76). Uudistustenkaatuminen suurvaltojen asenteisiin ei siis ole mahdotonta.



Kuka auttaisi tässä tilanteessa YK:ta eteenpäin? Turvallisuus-neuvoston uudistaminen ja sen toiminnan tehostaminen tuskinovat suurvaltojen omalla asialistalla, vahva turvallisuusneuvostokun voisi rajoittaa niiden toimintamahdollisuuksia. EU:n etujenmukaista uudistaminen sen sijaan olisi. Jos ajatellaan, että EU:nkansainvälinen legitimiteetti perustuu siihen, että se nojaakansainvälisiin normeihin ja YK-järjestelmään, ei EU voikasvattaa omaa rooliaan muuten kuin kasvattamalla myös YK:nroolia ja vaikutusvaltaa.

EU voikin nyt olla ratkaisevassa asemassa suurten valtioidenrinnalle kasvaneena uutena osapuolena. Jos rahoitusta ja osuuttaYK:n varsinaisesta budjetista pidetään merkittävänä vaikutus-vallan mittarina, EU on selvästi tärkein YK:n sisäinen vaikuttaja– olematta kuitenkaan sen jäsen (ks. viereisen sivun kuviot).

Suurella rahoitusosuudella ei sellaisenaan vielä ole merkitystä,ellei sitä osata tai haluta kanavoida vaikutusvallaksi. Useinepäillään, ettei EU ole poliittisesti riittävän yhtenäinenhyötyäkseen ”massastaan” ja vauraudestaan käytännössä. Pitäämyös kysyä, miksi EU:n kannattaisi käyttää taloudellista japoliittista vaikutusvaltaansa juuri YK:n tavoitteiden edistämiseenja toiminnan tukemiseen.

Syksyn 2005 näkymät ovat yhtäältä synkät, toisaalta lupaavat.Tilanne näyttää synkältä, jos katsotaan järjestöjen nykyistä tilaa.Vuosi 2005 ei ole ollut unionille kovinkaan valoisa, kun sekäperustuslaillinen sopimus että budjettisopu ovat olleet vaaka-laudalla. Yhtenäiseen ja tulokselliseen ulkoiseen toimintaan eiehkä riitä voimavaroja, kun sisäiset huolet rasittavat. Myös YKon kolhiintunut,5 ja sitä on alusta saakka rasittanut se, että senperuskirjassa määritelty oma sotilaallinen voima on jäänyt vainpaperille. Voisi siis uskoa, että EU on nyt sokea ja YK rampa,eivätkä tuuliajolla oleva unioni ja vyyhteytynyt maailmanjärjestöjuuri jaksa toisiaan tukea.

Lupaavaa EU:n ja YK:n suhteissa on kuitenkin se, että EU voiuudentyyppisenä toimijana vaikuttaa pelilaudan tilanteeseenmolempien järjestöjen kannalta edullisesti. Sen onnistumis-mahdollisuuksia parantaa se usein huomattu seikka, että EU:n yhteinen ulkoinen toimeliaisuus lisääntyy monesti juurisisäisten vaikeuksien vastapainona. Aktiivinen kansainvälinenrooli ja kansainvälinen menestys voivat lisätä uskoa EU:hun.EU:n yhtenäisyys puolestaan on välttämätön menestymiselle


Johdanto

Lähteet: United Nations, “Scale of Assessments for the Apportionment of theExpenses of the United Nations”(A/RES/34/6, A/RES/46/221, A/RES/58/1)luettavissa osoitteessa http://documents.un.org/.

YK:nsääntömääräinenbudjetti vuosille1980 – 1982



Yhdistyneiden kansakuntien sääntömääräisen budjetin kehittyminen

Neuvosliitto9,4%Kiina

0,8%Muut

22,2%

Japani12,5% USA

25%

EU:n jäsenmaat

30,2%

Neuvostoliitto11,1%

Kiina1,6%

Muut22,2%

Japani9,6%

USA25%

EU:n jäsenmaat

26,3%

EU:n jäsenmaat

36,5%

USA22%

Japani19,5%

Muut18,8%

Venäjä 1,1%

Kiina2,1%



instituutioidenvälisissä suhteissa (vrt. Bailes 2005: 25, viite 65),ja niinpä jäsenvaltioidenkaan edun mukaista ei tällaisessatilanteessa ole jarruttaa EU:n etenemistä.

Tässä raportissa arvioidaan EU:n merkitystä YK:n kehittämi-sessä, ja sitä, miten YK toisaalta vaikuttaa unioniin. Näkö-kulmaksi on valittu turvallisuuspoliittinen yhteistyö. EU:nturvallisuuspolitiikan kehityksen myötä järjestöt ovat päätyneettoimimaan varsin samanlaisten tehtävien parissa. Ne eivätkuitenkaan välttämättä vielä miellä toisiaan olennaisen tärkeiksiyhteistyökumppaneiksi. Käytännön ajankohtaisista kysymyksistäraportissa tarkastellaan erityisesti kriisinhallinnan tehostamistaja siihen liittyvää turvallisuusneuvoston uudistamista sekäalueellisten järjestöjen aseman parantamista, sekä toisaaltajärjestöjen mahdollisuuksia yhdessä vaikuttaa turvallisuus-ajattelun muuttumiseen. Lopulta järjestöjen välistä uuttariippuvaisuussuhdetta tarkastellaan myös jäsenvaltion näkö-kulmasta. Valtioille ei enää riitä politiikan muotoilu kunkinjärjestön suhteen erikseen. Niiden tulisi myös kyetä ymmärtä-mään, miten järjestöt vaikuttavat toisiinsa, ja miten ne yhdessämuokkaavat valtioiden toimintaympäristöä.

Kohti tiiviimpiä suhteita

EU ja YK toimivat yhdessä kaikkialla maailmassa ja oikeastaankaikilla ajateltavissa olevilla aloilla:6 kehityspolitiikka, rauhan-turvaaminen, humanitaarinen apu, ympäristö, ihmisoikeudetja kulttuuri ovat esimerkkejä yhteistyöaloista. Euroopan yhtei-söjen ja myöhemmin Euroopan unionin eri elimet ovat olleetedustettuina YK:ssa 1970-luvulta saakka. Komissiolla on YK:ssauseita delegaatioita (Geneve, Pariisi, Nairobi, New York, Roomaja Wien), neuvostolla kaksi, Genevessä ja New Yorkissa(neuvoston YK:n yhdystoimisto perustettiin heinäkuussa 1994).Komission toimistosta tuli virallinen delegaatio YK:hon 1974;samalla siitä tuli yleiskokouksen ja talous- ja sosiaalineuvostonECOSOC:in ensimmäinen ei-valtiollinen pysyvä tarkkailija(Jørgensen ja Laatikainen 2004: 2). EU on tarkkailijana yleis-kokouksessa ja useimmissa YK:n erityisjärjestöissä. EY on myössopimusosapuoli yli 50:ssä YK:n monenkeskisessä sopimuksessaainoana ei-valtiollisena toimijana. YK:n elintarvike- ja maa-talousjärjestössä FAO:ssa se on ollut äänioikeutta käyttävä


Johdanto

täysjäsen vuodesta 1991.7 YK:n Länsi-Euroopan alueellinentiedotuskeskus on vuodesta 2004 sijainnut Brysselissä.8

Viime vuosina järjestöjen suhteet ovat kuitenkin saaneetuudenlaista poliittista ja strategista sisältöä, ohjelmallisuutta.Käänteentekevänä pidetään muutosta siinä, kuinka järjestötmieltävät toinen toisensa. Keskeinen sysäys suhteiden vahvis-tamiselle tuli omaa kriisinhallintarooliaan määritelleen EU:ntaholta vuosina 2000–2001 (Tardy 2005: 54).9 Samalta ajalta ovatperäisin yleisluontoiset periaatteet, joiden on tarkoitus ohjataEU:n yhteistyötä muiden toimijoiden kanssa: hyödyllisyys,yhteensopivuus, näkyvyys ja päätöksenteon itsenäisyys (Jakobsen2004: 10).

Kehityskysymyksistä yhteinen asialista on laajentunuterityisesti kansainväliseen rauhaan ja turvallisuuteen liittyvänyhteistyön kehittämiseen. Käytännön yhteistyöhön siinäkuuluvat esimerkiksi kenttäkokemusten vaihto, koulutus-hankkeet, operaatiot ja aseidenriisunta. Järjestöjen selkeitäyhteistyöalueita ovat myös rauhanturvaaminen ja rauhanpalauttaminen, terrorisminvastainen taistelu, joukkotuho-aseiden leviämisen estäminen ja YK:n sanktioiden toimeenpano,ihmisoikeudet, kansainvälinen järjestäytynyt rikollisuus jahuumekauppa, pakolais- ja turvapaikkapolitiikka sekä sivi-lisaatioiden ja kulttuurien välinen vuoropuhelu. Säännöllisteneri tasojen tapaamisten lisäksi järjestöt pitävät kahdesti vuodessaerityisen korkean tason tapaamisen ja tapaavat laajemmallafoorumilla joka toinen vuosi järjestettävässä YK:n ja alueellistenjärjestöjen kokouksessa.10

Ehkä tärkein syy suhteiden uuden muodon hakemiseen on ollutEU:n kehitys, ennen muuta sen yhteisen ulko- ja turvallisuus-politiikan kehittyminen ja unionin kansainvälisen roolintäsmentyminen ja laajentuminen. EU:n entistä itsenäisempi roolikansainvälisessä kriisinhallinnassa ja turvallisuuspolitiikassalaajemminkin samoin kuin sen kasvava painoarvo YK:ssavievätkin EU:ta alueellisten järjestöjen kategorian ulkopuolelleaivan omaan sarjaansa.

EU:ta motivoi halu kasvattaa unionin todellinen vaikutusvaltaYK:ssa sille tasolle, jota sen taloudellinen ja poliittinen painoarvotai yksinkertaisesti jo sen osuus YK:n rahoituksesta edellyttää. EUkatsoo, että se on välttämätön kumppani YK:lle. ”Globaali hallinta”jää sen mukaan heikoksi, elleivät monenkeskiset instituutiot pysty



takaamaan, että niiden päätökset ja säännökset pannaan toimeen.EU katsoo, että sillä on aivan erityinen vastuu toimeenpanonvalvomisesta. Se toimii sekä mallina muille että tukena muidentoimijoiden toimeenpanokyvyn kehittämisessä.11 EU:n asialistallaon myös aktiivinen rooli YK:n uudistamisprosessissa ja YK:ntoiminnan tehostamisessa sekä eri globaalin hallinnan insti-tuutioiden – esimerkiksi Bretton Woods -rahoituslaitosten,Maailman kauppajärjestön WTO:n, YK:n ympäristöohjelmanUNEP:in ja Maailman työjärjestön ILO:n – keskinäisentoiminnan koordinoinnissa.12

YK katsoo, että yhteistyö alueellisten järjestöjen kanssa on silleentistä merkittävämpi tapa edistää järjestön tavoitteita ja saadajärjestön käyttöön uusia voimavaroja. Alueelliset järjestöt eivätkuitenkaan voi ohittaa Yhdistyneitä kansakuntia. Kysymys siitä,voiko EU:ta pitää alueellisena järjestönä, on myös vaikea.Järjestöjä on runsain mitoin, mutta juuri sopivanlaisia järjestöjätoimimaan YK:n yhteydessä ei välttämättä ole helppoa löytää.Monet järjestöt ovat liian vaatimattomia niille asetettuihintehtäviin ja odotuksiin nähden. EU puolestaan asettaa omattavoitteensa tavalla, joka muistuttaa melkeinpä enemmänmaailmanjärjestöä itseään kuin mitään alueellisen järjestönperusmallia.


EU:n ”tehokas monenvälisyys”

Toiminta kansainvälisissä järjestöissä osanayhteistä ulkopolitiikkaa

EU:n roolia ja vaikutusvaltaa kansainvälisissä suhteissa pidetäänusein verrannollisena sen yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan(YUTP) menestyksellisyyteen, jopa siinä määrin, että keskitty-minen jäsenvaltioiden keskinäisiin ulkopoliittisiin erimieli-syyksiin vie huomiota EU:n oman kansainvälisen merkityksenkasvamiselta. Esimerkiksi komission katsauksessa mainitaanKioton protokolla ja Kansainvälinen rikostuomioistuin sekäkehitysrahoituksen edistäminen EU:n saavutuksina, muttakiirehditään huomauttamaan, että yhteisen kannan saavutta-minen ei YUTP:ssä edelleenkään aina onnistu.13

YK:ta on perinteisesti tarkasteltu yhtenä kentistä, joilla EU-maiden yhteistä ulkopolitiikkaa käytännössä toteutetaan.Maiden äänestysyhtenäisyyttä yleiskokouksessa on tutkittuosoituksena yhteisen ulkopolitiikan olemassaolosta, tai senpuutteesta. EU:n yhteiseen ulkopolitiikkaan – tai paremminkinEU:n jäsenmaiden yhteiseen ulkopolitiikkaan – kuuluukinyhteisten kantojen hakeminen kansainvälisissä järjestöissä.

Kun Saksan liittotasavalta oli liittynyt YK:n jäseneksi vuonna1973, EY:n jäsenmaiden kantojen koordinaatio YK:ssa muodostuiosaksi Euroopan poliittista yhteistyötä (EPC), 1970 alkanuttayhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan edeltäjää. Vasta Saksanliittymisen myötä kaikki EY-maat olivat YK:ssa, ja yleis-kokouksella alkoi olla sijansa ja merkityksensä EPC:n kehityksessä.(Keatinge 1997: 276.) Vain muutamaa kuukautta liittymisenjälkeen ulkoministereiden julkilausuma joulukuulta 1973 mainitsijo pyrkimyksen yhteisiin kantoihin kansainvälisissä järjestöissä,erityisesti YK:ssa ja sen erityisjärjestöissä. Vuonna 1987 voimaantulleessa Euroopan yhtenäisyysasiakirjassa todetaan pyrkimysyhteisiin kantoihin kansainvälisissä instituutioissa ja kon-ferensseissa ensimmäistä kertaa oikeudellisesti sitovasti.



Yhteisten kantojen saavuttaminen ei kuitenkaan ollut helppoa,ja turvallisuusneuvoston pysyvät jäsenet torjuivat kaikkivelvoitteet tiedottaa muille EY-maille neuvoston asioista.Tällainen tiedonvaihto alkoikin vasta vuosien 1990–91 Kuwaitinkriisistä. Muodollisesti EU:n oma ääni vahvistui asteittainunionin jäsenmaiden ääniin verrattuna. Kun syyskuussa 1973Italian ulkoministeri ensimmäistä kertaa puhui yleiskokouksessa”yhdeksän yhteisön jäsenmaan ulkoministerin” puolesta,vuodesta 1981 lähtien käytettiin muotoa ”yhteisön ja senjäsenmaiden puolesta”, kunnes vuodesta 1994 lähtien on puhuttu”Euroopan unionin” puolesta. (Luif 2003: 9–10.)

Kylmän sodan aikainen blokkipeli oli jähmettänyt YK:ta.Kylmän sodan päättyminen paitsi lisäsi YK:n merkitystä, myösviritti rauhanturvatoimintaa, joka kasvoi 1990-luvulla ennen-näkemättömällä tavalla. Länsi-Euroopan maat olivat siinäkeskeisiä. Vuonna 1993 kahdentoista EU-maan ja neljän EFTA:ankuuluneen jäsenehdokkaan (Itävalta, Ruotsi, Suomi ja Norja)yhteenlaskettu osuus YK:n rauhanturvatoiminnan henkilöstöstäoli 40% (Keatinge 1997: 280).14

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) saimuodollisesti alkunsa sopimuksessa Euroopan unionista(Maastrichtin sopimus 1993). Artiklan 19 mukaan jäsenvaltiotsovittavat yhteen toimintansa kansainvälisissä järjestöissä jakansainvälisissä konferensseissa ja tukeutuvat niissä yhteisiinkantoihinsa. Jäsenvaltiot, jotka ovat Yhdistyneiden kansakuntienturvallisuusneuvoston jäseniä, neuvottelevat keskenään ja pitävätmuut jäsenvaltiot ”täysin asioista selvillä”. Jäsenvaltiot, jotka ovatturvallisuusneuvoston pysyviä jäseniä, huolehtivat toimin-nassaan unionin kantojen ja etujen puolustamisesta. Sopimuksenmyötä koordinaatiovelvoite vahvistui jälleen. Kuitenkin vastatammikuusta 2001 lähtien on pidetty viikoittaisia ”artikla 19” -tiedotustilaisuuksia, joissa EU-maille kerrotaan turvallisuus-neuvoston asioista. (Luif 2003: 18.)

Perussopimusten viimeisin uudistus, sopimus Euroopanperustuslaista, korostaa entistä selkeämmin unionin omiakantoja ja tuo muassaan myös mahdollisuuden unioninyhteiseen edustautumiseen. Perustuslain laatimisessa olikin osinkyse juuri ulkoisen toiminnan yhtenäisyyden parantamisesta.Sopimuksessa Euroopan perustuslaista (16.12.2004)15 todetaan,että ”[u]nionin ulkoasiainministeri edustaa unionia yhteiseen


EU:n “tehokas monenvälisyys”

ulko- ja turvallisuuspolitiikkaan kuuluvissa asioissa. Hän käyunionin puolesta poliittista vuoropuhelua kolmansien osapuoltenkanssa ja esittää unionin kannan kansainvälisissä järjestöissä jakansainvälisissä konferensseissa.”

Sopimuksessa sanotaan edelleen:

Jäsenvaltiot sovittavat yhteen toimintansa kansainvälisissä järjes-töissä ja kansainvälisissä konferensseissa. Ne puolustavat niissä uni-onin kantoja. Unionin ulkoasiainministeri vastaa tämän yhteen-sovittamisen järjestämisestä. Niissä kansainvälisissä järjestöissä jakansainvälisissä konferensseissa, joihin kaikki jäsenvaltiot eivät osal-listu, osallistuvat jäsenvaltiot puolustavat unionin kantoja. Niissäkansainvälisissä järjestöissä ja kansainvälisissä konferensseissa, jois-sa kaikki jäsenvaltiot eivät ole edustettuina, edustettuina olevatjäsenvaltiot pitävät ensiksi mainitut jäsenvaltiot sekä unionin ulko-asiainministerin selvillä kaikista esille tulevista yhteistä etua koske-vista asioista I-16 artiklan kohdan 2 mukaisesti. Jäsenvaltiot, jotkaovat myös Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston jäse-niä, neuvottelevat keskenään ja pitävät muut jäsenvaltiot ja unioninulkoasiainministerin täysin ajan tasalla. Jäsenvaltiot, jotka ovatturvallisuusneuvoston jäseniä, puolustavat toiminnassaan unioninkantoja ja etuja, sanotun kuitenkaan rajoittamatta niitä velvolli-suuksia, joita niillä on Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan no-jalla. Jos unioni on määritellyt kannan Yhdistyneiden Kansakuntienturvallisuusneuvoston esityslistalla olevasta aiheesta, turvallisuus-neuvoston jäseninä olevat jäsenvaltiot pyytävät, että unionin ulko-asiainministeri kutsutaan esittämään unionin kanta. (art III-296)

Uutta on se, että jäsenmaiden kantoja koordinoi perustuslainmyötä unionin ulkoministeri, eikä enää neuvoston puheen-johtajavaltio, kuten tähän asti on ollut tapana. Juuri ulko-ministerin on tarkoitus esiintyä sellaisilla korkean tasonkansainvälisillä foorumeilla kuten YK:n turvallisuusneuvostossa.Perustuslaki tekee lisäksi EU:sta oikeushenkilön, jolla onmahdollisuus tarkkailija-asemaan YK:ssa (EY:n sijaan). Yhteistäääntä vahvistaa myös komission asema. Komission edustustojakehitetään unionin uuden yhteisen ulkoasiainhallinnon osana,ja niillä katsotaan olevan erityistä merkitystä niissä kaupungeissa,joissa YK:lla on edustusto. Komissio on myös vastuussa laajastakehitys- ja humanitaarisesta asialistasta, ja siten sen asemakonfliktien ehkäisyssä ja jälkityössä on tärkeä. Lisäksi komissioon aktiivinen yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikansiviilipuolen kehittämisessä. Kun otetaan huomioon, että onpaljon politiikanlohkoja, joissa toimivalta kuuluu jäsenmaidensijaan EU:lle ja joilla on merkitystä YK-politiikassa, voidaanajatella, ettei jäsenmaiden keskinäinen erimielisyys välttämättä



lamauta EU:ta. Unionilla on aidosti itsenäistä toimikykyä javahvistuva oikeus ulkoiseen edustautumiseen. Mielenkiintoistaon, että monet yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikannäkyvyyteen ja tehoon tähtäävät uudistukset on ehditty ottaakäyttöön muilla toimenpiteillä; ne eivät siis ole perustuslainkohtalosta riippuvaisia (vrt. Tiilikainen et al. 2005: 210).

Kriisinhallintaoperaatiot turvallisuuspolitiikanilmentymänä

EU:n oma sotilaallinen kriisihallintakyky ja halu käyttää sitäglobaalisti on viime vuosien merkittävin muutos EU:n kansain-välisessä roolissa. Se on ollut olennainen osa yhteistä turvallisuus-ja puolustuspolitiikkaa, jonka kehittäminen alkoi vuonna 1999(ks. laajemmin Gnesotto 2004). Viimeisten viiden vuoden aikanaturvallisuus- ja puolustuspolitiikasta on kehittynyt uusi alue,jolla EU:lla on oma ulkoinen roolinsa ja oma, kehittyväpolitiikkansa, johon ei näytä suuresti vaikuttavan se, ettäperinteisessä ulkopolitiikassa unionin sisäisessä yhtenäisyydessäon useinkin toivomisen varaa. Vaikka EU ei oikeudellisesti tälläsaralla edustakaan jäseniään, kuten se tekee esimerkiksikauppapolitiikassa, ei yksittäisillä jäsenillä käytännössäkuitenkaan ole turvallisuuspolitiikassa enää samaa merkitystäkuin ennen. Turvallisuuspoliittisten kysymysten nousu keskeisiksisekä YK:n että EU:n tämänhetkisessä kansainvälisessä roolissavahvistaakin edelleen EU:ta toimijana sen jäsenvaltioiden ohi.

EU aloitti omat kriisinhallintaoperaationsa vuonna 2003, neljävuotta aiemmin sovitun aikataulun mukaisesti(ks. oheinen taulukko). EU toteutti sekä poliisioperaationBosnia-Hertsegovinassa (EUPM) että sotilasoperaation Kongondemokraattisessa tasavallassa (Artemis) yhteistyössä YK:nkanssa.20 Operaatio Artemiksen käynnistämiseen vaikutti YK:npääsihteerin Kofi Annanin EU:lle osoittama pyyntö.Operaation tuloksena syntyi myös YK:n ja EU:n yhteinen julistus(24.9.2003), jossa toivotaan lisää samanlaista yhteistyötäBalkanilla ja Afrikassa. (Ortega 2004: 18–19.) Se, että Annankääntyi juuri EU:n puoleen, oli symbolisesti hyvin merkittävää.EU saattoi nähdä siinä tunnustuksen unionin kyvylle toimiasotilaallisesti unionin ulkopuolella, ellei peräti EU:n kansainväliselle



toimijuudelle. Ajoitus oli tärkeä, sillä kesällä 2003 unionilla ei vieläollut juurikaan käytännön kokemusta kriisinhallinnasta. Lisäksise oli sisäisesti hajanainen Irakin sodan vuoksi. EU:n toimeksi-antona oli luoda lyhyellä ja tarkkaan rajatulla, sotilaallistavoimaa vaativalla operaatiolla toimintaedellytykset YK:n omanoperaation jatkamiselle alueella. Artemis-operaatiossa oli YK:nkannalta kuitenkin myös kritisoitavaa: siirtymä EU:lta YK:lle eiollut saumaton. (De Jonge Oudraat 2005: 266.)21 Se, ettei yksikäänEU-maa osallistunut Artemista seuranneisiin YK-joukkoihinosoitti, että ne olivat valmiita tukemaan YK:ta vain omallaoperaatiollaan, eivät suoraan YK:n operaatioon osallistumalla(Tardy 2005: 57).

Jos unioni onkin kriisinhallintansa ensi vaiheessa lähinnäpyrkinyt osoittamaan pystyvänsä lupaamiinsa sotilaallisiintoimiin, sen toimintaan kohdistuvat odotukset kuitenkinkasvavat koko ajan sekä onnistuneiden operaatioiden ettäunionin omien lupausten myötä. Unionin jäsenmaat ovatkin

Lähde: EuroopanUnionin neuvostonkotisivut http://ue.eu.int/cms3_fo/showPage.asp?id=268&lang=en&mode=g.

EU:n kriisinhallintaoperaatiot

Operaatio kohdealue joukkojen määrä

operaation tyyppi kesto

EUPM Bosnia-Hertsegovina 930 poliisioperaatio 01/2003 – 12/2005

Concordia Makedonia 350 sotilasoperaatio 04/2003 – 12/2003

Artemis Kongon dem. tasavalta

1800 sotilasoperaatio 06/2003 – 09/2003

Proxima Makedonia 200 poliisioperaatio 01/2004 –EU JUST Themis

Georgia 10 oikeusvaltiokehityk-sen tukeminen

06/2004 – 07/2005

Althea Bosnia-Hertsegovina 7000 sotilasoperaatio 12/2004 –EUPOL Kinshasa

Kongon dem. tasavalta

30 poliisioperaatio 12/2004 – 12/2005

EU JUST LEX Irak 24 oikeusvaltiokehityk-sen tukeminen

07/2005 – 06/2006

06/2005 – 06/2006

EUSEC DR Congo

Kongon dem. tasavalta

8 puolustussektorin uudistaminen



halukkaita myös lisäämään toimien tehokkuutta ja nopeutta.Unionin perustuslakiehdotukseen sisältyvä pysyvä rakenteellinenyhteistyö, josta käytetään myös nimitystä ”jäsennetty yhteistyö”,tuo mukanaan unionin taisteluosastot. Taisteluosastot ovatnopeassa toimintavalmiudessa ja pystyvät itsenäiseen toimintaan,myös vaarallisemmissa ja vaativammissa tehtävissä kuinperinteiset rauhanturvajoukot. Artemis-operaation kokemuk-silla oli merkitystä taisteluosastokonseptin kehittämisessä.Taisteluosastoja on tarkoitus käyttää kriisinhallinnassa EU:nnimissä erityisesti – mutta ei kuitenkaan yksinomaan – YK:npyynnöstä. Taisteluosastojen tarkoitus on osoittaa unioninulkopuolisille maille, että EU:lla on käyttökelpoista sotilaallistatoimintakykyä oman alueensa ulkopuolella ja että se onvarteenotettava sotilaallinen yhteistyökumppani. Samallatarkoituksena on osoittaa EU:n jäsenmaille, että yhteinenturvallisuus- ja puolustuspolitiikka etenee suunnitelmienmukaisesti. (Ks. myös Kerttunen et al. 2005.)

EU on myös pitänyt yllä yhteyttä muihin järjestöihinoperaatioissaan. Yhteyttä YK:hon kuvastaa perustuslaillisensopimuksen artikla I-41, jonka mukaan unioni käyttää sotilaallistavoimaa EU:n ulkopuolella YK:n periaatteiden mukaisesti.Suoranaista alistussuhdetta YK:n päätöksille ei kuitenkaan haluta.Operaatioiden nopea lisääntyminen kertoo myös EU:n halustaosoittaa olevansa itsenäinen, globaali kansainvälinen toimija.

EU:n kriisinhallintaoperaatiot ovat toistaiseksi – Altheaa lukuunottamatta – olleet varsin pieniä. Toje (2005: 118) katsoo, että neovat olleet niin pieniä, että niitä tuskin olisi edes huomattu, elleivätne olisi olleet EU:n ensimmäisiä operaatioita ja sellaisina erityisenmielenkiintoisia. Varovaisuus kuvaakin EU:ta toimijana. Erityistäpoliittista linjaa tähänastisten operaatioiden perusteella on vaikeahahmottaa. Operaatioita on varovaisen mitoituksen lisäksi yh-distänyt se, että ne ovat kohdistuneet tavalla tai toisella heikkoihinvaltioihin. Sellaisten tukeminen eri tavoin näyttääkin nyt olevankokonaisvaltaisesti mielletyn kriisinhallinnan keskeinen tavoite.

EU:n turvallisuusstrategia

Se, millainen kansainvälinen toimija EU itse asiassa on, tai aikooolla, ja miten se asemoi itsensä suhteessa muihin toimijoihin,ilmenee ehkä selvimmin EU:n turvallisuusstrategiasta (ESS)



vuodelta 2003.22 Kyseessä on EU:n ensimmäinen turvallisuus-strategia kautta aikojen. Sen tavoitteina voidaan nähdä sekäsisäisen yhteisymmärryksen että EU:n ja Yhdysvaltain keskinäisenyhteisymmärryksen kasvattaminen. Varsinaisesta yksityis-kohtaisesta toimintastrategiasta ei kuitenkaan ole kysymys (Toje2005: 120).

Asiakirja on tärkeä siksi, että se määrittää EU:n yhteisestihyväksymän käsityksen globaalista turvallisuustilanteesta ja senvaatimista toimista. Se luettelee keskeiset turvallisuutta uhkaavattekijät sekä unionin niitä koskevat tavoitteet ja sen niitä vastaankäyttämät keinot. Suurimmat uhat ovat EU:n mukaan terro-rismi, joukkotuhoaseiden leviäminen, alueelliset konfliktit, toi-mintakyvyttömät valtiot ja järjestäytynyt rikollisuus (ss. 7–9).Unionin strategiset tavoitteet ovat paitsi uhkien torjuminen,myös turvallisuuden lisääminen naapurialueilla. Olennaista onse, miten uhkia torjutaan. Strategiassa todetaan, ettei mikäänuhista ole pelkästään sotilaallinen, eikä uhkia voida torjuayksinomaan sotilaallisin keinoin (s. 13).

Kovin omaperäisiä linjauksia strategia ei kuitenkaan tee. Senuhkakuvista tuskin on suurta erimielisyyttä; Konsensukseen pe-rustuva uhkien määrittely lisännee osaltaan unionin legitiimiyttä,mutta johtaa samalla helposti epämääräisyyteen ja kaiken-kattavuuteen. Toje näkee jopa, että EU on turvallisuusasialistanmäärittelyssään riippuvainen Yhdysvalloista, jolla varsinainenasialistan määrittelyvalta näyttää olevan. (Toje 2005: 127.)

EU:n suhde YK:hon on yksi strategian keskeinen teema.Strategiassa painotetaan tehokkaaseen monenvälisyyteenperustuvaa kansainvälistä järjestystä.23 Unionin tavoitteena onvahvempi kansainvälinen yhteisö, hyvin toimivat kansainvälisetinstituutiot ja sääntöihin perustuva kansainvälinen järjestys:

Olemme sitoutuneet pitämään yllä ja kehittämään kansainvälistäoikeutta. Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirja luo perustan kan-sainvälisille suhteille. YK:n turvallisuusneuvostolla on pääasiallinenvastuu kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämisestä.Euroopan unionin ensisijaisena tavoitteena on Yhdistyneiden Kansa-kuntien vahvistaminen ja sen varustaminen siten, että se voi täyttäätehtävänsä ja toimia tehokkaasti. […] Haluamme kansainvälistenjärjestöjen, järjestelmien ja sopimusten olevan tehokkaita maail-man rauhaan ja turvallisuuteen kohdistuvien uhkien torjumisessa jasiksi meidän on oltava valmis toimintaan, kun niiden sääntöjä riko-taan. (S. 16.)



Ulkopuolisuutta ei suvaita. Sellaisille valtioille, jotka ovatjättäytyneet kansainvälisen yhteisön ulkopuolelle, EU on valmistarjoamaan apuaan, jotta ne liittyisivät siihen uudelleen.Liittymishaluttomien puolestaan on ymmärrettävä, että niidenon ”maksettava valinnastaan hinta myös suhteissa Euroopanunioniin” (s. 18).

EU:n on oltava aktiivisempi, yhtenäisempi ja toiminta-kykyisempi, ja sen on toimittava yhteistyössä muiden kanssa. ”Onhyvin vähän jos ollenkaan ongelmia, jotka Euroopan unioni voiratkaista yksin”, strategiassa todetaan, ja huomautetaan myös,ettei mikään maakaan pysty omin voimin ratkaisemaan nykyajanmonimutkaisia ongelmia (s. 3). ”EU:n on pyrittävä saavuttamaantavoitteensa harjoittamalla monenvälistä yhteistyötä kansain-välisissä järjestöissä ja toimimalla tärkeiden toimijoidenkumppanina.” (ss. 19, 23.) Erityisesti ”EU:n on tuettavaYhdistyneitä Kansakuntia, kun se käsittelee kansainvälistärauhaa ja turvallisuutta uhkaavia tekijöitä. EU on sitoutunutvahvistamaan yhteistyötään YK:n kanssa konflikteistaselviytyneiden maiden avustamiseksi sekä lisäämään tukeaanYK:lle lyhytaikaisissa kriisinhallintatilanteissa.” (S. 20.)

Komissio määrittää tehokkaan monenvälisyyden käytännössänäin: aktiivinen sitoutuminen tehokkaaseen monenkeskisyyteentarkoittaa ensinnäkin sitä, että (kaikki) globaalit säännöt otetaanvakavasti, toiseksi sitä, että autetaan muita maita toimeen-panemaan nämä säännöt ja noudattamaan niitä, ja kolmanneksisitä, että ollaan aktiivisesti mukana monenkeskisillä foorumeillaja edistetään tulevaisuuteen katsovaa asialistaa, joka ei olerajoittunut kansallisten etujen puolustamiseen. KäytännössäEU:n olisi tarkoitus olla eräänlainen edelläkävijä tai johtaja: senpitäisi itse olla nopea ja myös näyttää hyvää esimerkkiä. Muidennäkemyksiin vaikuttamalla se keräisi ”kriittistä massaa” sopimus-ten läpimenemiseen. Sen pitäisi myös olla tehokkaampi toimijakansainvälisissä rahoituslaitoksissa.24

Toisaalta oman, itsenäisen toiminnan kehittäminen on myöstärkeää: ”Aktiivisemmalla ja suuremman vastuun ottavallaEuroopan unionilla on myös enemmän poliittista painoarvoa.””EU:n on kehitettävä strateginen lähestymistapa, joka edistäävarhaisessa vaiheessa tapahtuvaa, nopeaa ja tarvittaessa voi-makasta väliintuloa” (s. 19–20). Voimankäytön suhteen strategiaon kuitenkin hyvin välttelevä. Siinä ei esitetä minkäänlaista arviota



siitä, millaisessa tilanteessa sotilaallista voimaa käytettäisiin.Syynä vaitonaisuuteen ovat jäsenvaltioiden mielipide-erot sensuhteen, miksi tai missä voimakeinoihin turvautuminen voisi ollatarpeen. (Vrt. Toje 2005: 121–122.) Sen sijaan korostetaanennaltaehkäisevää toimintaa: ”EU:n on kyettävä toimimaanennen kuin tilanne sen ympärillä huononee, heti kun kriisinleviämisestä ilmenee merkkejä ja ennen kuin humanitaarisiahätätilanteita pääsee syntymään. Ehkäisevillä toimilla (preventiveengagement) voidaan välttää vakavammat ongelmat tule-vaisuudessa.” (S. 20.)

Alyson Bailes pitää EU:n strategiaa postmodernina. Siinäyhdistetään turvallisuuden poliittiset, yhteiskunnalliset,taloudelliset ja strategiset ulottuvuudet, löydetään konfliktienja turvattomuuden syitä taloudesta ja yhteiskunnallisestatilanteesta, ja käsitellään erilaisia ei-valtiollisia toimijoita. Siinämyös käsitellään instituutioita itseisarvona pikemminkin kuinpolitiikan välineinä. (Bailes 2005: 15, 17.) Kansainvälisenturvallisuuden ajankohtaiset käsitteet, kuten hajonneiden taivoimattomien valtioiden ongelma, ennaltaehkäisevä toimintaja monenvälisyys korostuvat (vrt. Toje 2005: 121) – paljoltisamaan tapaan kuin YK:n uusissa turvallisuusluonneh-dinnoissa.

Hyväksyessään asiakirjan joulukuussa 2003 Eurooppa-neuvosto päätti, että strategian seuranta keskittyisi aluksi neljäänaiheeseen. Niistä ensimmäinen oli tehokas monenvälisyys ja YK,muut terrorismi, Lähi-itä ja Bosnia-Hertsegovina. Syyskuussa2003 valmistuivat komission tiedonanto ja yhteinen julistus EU:nja YK:n suhteista erityisesti kriisinhallinnassa.25 Edelleenkesäkuussa 2004 Eurooppa-neuvosto hyväksyi EU:n osuudenYK:n pääsihteerin asettaman korkean tason paneelin työhön26 jatotesi edistystä tapahtuneen EU:n YK:lle tarkoitettujensotilaallisten kontribuutioiden selvittämisessä, kun taassiviilikontribuutioiden selvittäminen oli vielä kesken. Hyvänäpidettiin yhteisiä pyrkimyksiä monenvälisyyteen alueellistenkumppaneiden kanssa. (Bailes 2005: 20–21.)


Uudistuva YK?

YK:n rooli ja periaatteet koetuksella

Vuoden 2003 Irakin sota koetteli YK:n uskottavuutta siinä missäse pani myös EU:n yhtenäisyyden koetukselle. Vaikeudet näyttävätkuitenkin johtaneen entistä selkeämpään strategian ja turval-lisuusajattelun muotoiluun. YK:n pitkään käynnissä olleeseenuudistusprosessiin27 on tullut uusia sävyjä: käytännön toiminnantehostamisen ohella tarvitaan uudenlaista argumentointia jaajattelua, uusia perusteluja ja uutta motivointia. Tavallaan EUja YK vastaavatkin samoihin haasteisiin, ja niiden kannaltaonneksi myös varsin samalla tavoin.

Kansainliiton periaatteina olivat aikoinaan hyökkää-mättömyys, kiistojen rauhanomainen ratkaisu, kollektiivinenturvallisuus, aseistuksen määrän minimointi ja kansojenitsemääräämisoikeus. Sillä oli kuitenkin kolme ongelmaa:valtioiden oikeus sotaan, mikäli muut keinot eivät tehonneet,universaali veto-oikeus ja sotilaallisten kontribuutioidenvapaaehtoisuus. Kansainliiton seuraajana YK poisti sodan-käynnin oikeuden, ja pyrki ainakin periaatteessa tehokkaaseentäytäntöönpanojärjestelmään: veto-oikeus annettiin vainviidelle suurvallalle, ja sotilaallisista kontribuutioista tehtiinpakollisia (tosin vain paperilla). Monet kansainvälisten suhteidenperiaatteet ovat sittemmin joutuneet koetukselle. Graham jaFelício luettelevat muiden muassa seuraavat haasteet: voiman-käytön kielto on saanut vastaansa ennakoivan voimankäytön”oikeutetussa sodassa”; humanitaarinen interventio ja sen uusi,helpommin hyväksyttävä muoto, “suojeluvelvoite”, haastaasuvereenisuuden; hallintojärjestelmän vaihto Irakissa haastaavaltioiden tunnustusdoktriinin (Graham ja Felício 2005: 7–9).

Turvallisuuspolitiikka ei ole staattista. Periaatteidenuudelleenarvioinnin lisäksi myös uhkakuvat muuttuvat. Uhat janiihin suhtautuminen ovat keskeisellä sijalla uudessaturvallisuuspoliittisessa ajattelussa, joka on selvästi esillä korkean


Uudistuva YK?

tason paneelin raportissa28 vuodelta 2004. Prins (2005: 373)kutsuu sitä YK:n kaikkien aikojen tärkeimmäksi strategiseksiasiakirjaksi. Yhdessä kahden muun paneelin raporttien29 kanssase on ollut perustana pääsihteerin raportille In Larger Freedom(2005). Se kiteyttää järjestön turvallisuuspoliittisen ajattelunydinkohdat, joihin tämän luvun lopussa palataan tarkemmin.

Uuden ajattelun ja argumentoinnin lisäksi YK on pyrkinytvauhdittamaan sisäisiä uudistuksia, joilla pyritään järjestöntoimikyvyn parantamiseen. Niihin sisältyy eri toimielinten työntehostamista ja myös uusien luomista. YK:n sisäisten uudistustenkeskeisenä tavoitteena on pääsihteerin mukaan valtioidenvahvistaminen, jotta ne voisivat paremmin palvella kansalaisiaantoimimalla yhdessä yhteisten periaatteiden ja yhteisen tärkeys-järjestyksen, yhteisten prioriteettien mukaan. Suvereenit valtiotovat kansainvälisen järjestelmän välttämätön perusosa. Ne eivätkuitenkaan selviä yksin: tarvitaan myös aktiivinen kansalais-yhteiskunta, dynaaminen yksityissektori, ja ketteriä ja tehokkaitaalueellisia ja globaaleja hallitustenvälisiä instituutioita.30

Luonnehdinta vaikuttaa hyvin valtiokeskeiseltä, mutta uudistuk-sille pitääkin saada juuri valtioiden hyväksyntä. Niidenvaikutukset eivät kuitenkaan ulotu vain valtioihin. Monetuudistukset koskevat varsin selkeästi myös EU:ta, erityisesti ne,jotka liittyvät turvallisuusneuvoston uudistamiseen, kriisin-hallinnan tehostamiseen ja kokonaisvaltaistamiseen sekäalueellisten järjestöjen asemaan.

Turvallisuusneuvoston uudistaminen

Turvallisuusneuvostossa on nyt viisi pysyvää jäsentä, joilla onveto-oikeus: Iso-Britannia, Kiina, Ranska, Venäjä ja Yhdysvallat.Lisäksi neuvostossa on 10 jäsentä, jotka valitaan alueellisinperustein kahdeksi vuodeksi. Korkean tason paneelin kaksiuudistusmallia ehdottavat molemmat jäsenten määräksi 24.31

Keskustelu turvallisuusneuvoston uudistamisesta yksinkertais-tuukin usein kysymykseksi neuvoston laajentamisesta. Laajen-taminen sinänsä hyväksytään yleisesti, mutta se, mitkä uudet maatpääsevät mukaan, nostaa suurvaltaristiriidat väistämättä esiinja jakaa myös EU:ta. Vilkas keskustelu onkin virinnyt siitä,millaisia kriteerejä valinnassa pitäisi käyttää.

Koska turvallisuusneuvostolla on päävastuu kansainvälisenrauhan ja turvallisuuden ylläpidosta, sen pitää olla entistä



edustavampi ja entistä toimikykyisempi ja -haluisempi. Niinpä onajateltu, että ne, jotka maksavat eniten, saisivat myös enemmänpäätöksentekovaltaa. (In larger freedom 2005: 43.) Valinta-periaatteina olisivat siis kontribuutiot, edustavuus, teho javastuullisuus (accountability) (Graham ja Felício 2005: 10).Tasapuolisen maantieteellisen jakauman tai edustavuudensaavuttaminen on jo peruskirjankin mukaan vasta toissijainenperuste; ennen muuta pitäisi ajatella turvallisuusneuvostontehokkuutta (de Jonge Oudraat 2005: 225). Toimikyvyn jatoimintahalun korostaminen muodollisen tasapuolisen edus-tuksen sijaan nostaa myös viiden nykyisen pysyvän jäsenmaanansiot puntariin. Graham ja Felício (2005: 25) toteavat, että vaikkapysyvät jäsenet sijoittuvatkin hyvin mitä sotilasmenoihin jarahoitusosuuteen tulee, niiden asema heikkenee, jos sitä mitataansellaisilla uusilla legitimiteettimittareilla kuten väkiluku taiaktiivisuus YK:n rauhanturvaamisessa. (Vrt. von Hippel 2004: 15–16.) Kuten Laurenti (2005: 78) toteaa, aseman pysyvyys passivoi:asemaa ei tarvitse erikseen ansaita. Viidelle pysyvälle jäsenelle onvaikea asettaa vaatimuksia. Jonkinlainen mahdollisuusarvioida niitäkin kuitenkin annetaan, kun korostetaan, ettäturvallisuusneuvoston kokoonpanoon palataan jälleen vuonna2020.

Siinä missä valtiot kilpailevat keskenään turvallisuusneuvostonuusista paikoista, EU:n kannalta tilanne voi kuitenkin ollahelppo. Ulkoministeri saa aikanaan selvän roolin unioninedustajana turvallisuusneuvostossa. Samalla EU voi kukatieskäyttää hyväkseen sitä seikkaa, että sillä voi olla useita jäsenmaitakerrallaan turvallisuusneuvoston jäseninä.32 Turvallisuus-neuvoston uudistamisessa on EU:n kannalta tärkeintä neuvostontoiminnan ja päätöksenteon kehittäminen. EU edellyttääkinturvallisuusneuvostolta lisää tehoa. Turvallisuusneuvosto on setaho, joka voi oikeuttaa voimankäytön muussa kuin laillisessaitsepuolustuksessa, mutta sen on pystyttävä nopeasti arvioimaansen tietoon tuotu uhka ja tarpeen tullen myös toimimaan nopeastija päättäväisesti uhan torjumiseksi.33 Ellei se itse toimi, sen tulisiantaa tehtävä jollekulle muulle taholle, esimerkiksi EU:lle –muutoin vaarana on, että kaikki alkavat toimia yksinkertaisestiomien näkemystensä mukaisesti.

Turvallisuusneuvoston uudistuksessa ei olekaan kysymys vainneuvoston laajentamisesta, vaan myös sen toimikyvystä.


Uudistuva YK?

Neuvoston tehokkuuteen vaikuttaa veto-oikeuden käyttö-kulttuuri sekä neuvoston mahdollisuudet saada riittävännopeasti ja riittävän paljon tietoa voidakseen reagoida oikeinja tehokkaasti.34 Veto-oikeus on ollut houkutin, jolla suurvallaton saatu mukaan järjestöön. Sellaisena sitä ei enää kuitenkaanvoi käyttää. Veto-oikeuden ulottaminen nykyistä useammillemaille voisi johtaa YK:n sivuuttamiseen päätöksenteko-foorumina (Laurenti 2005: 75–76). Veto-oikeuden jo saaneeteivät myöskään siitä luovu. Turvallisuusneuvoston jäsen-määrän kasvaminen voi kuitenkin vähentää yksittäisen vetonpoliittista merkitystä.

Sen, mitkä valtiot turvallisuusneuvostossa oikeastaan istuvat,ei ehkä pitäisi antaa suuresti hallita keskustelua. Luonnollisesti onhyvä, että valtioiden omat kunnianhimot tulevat huomioonotetuiksi. Kokonaisuuden kannalta on kuitenkin tärkeintä, että turvallisuusneuvosto yleensä ottaen koostuu juuri valtioista.Tämä itsestäänselvyytenä pidetty seikka voi saada uuttamerkitystä sitä mukaa kun ei-valtiolliset toimijat vahvistuvat.Valtiot voivat säilyttää asemansa, jos ne käyttävät jäsenyyttäänneuvostossa hyväkseen ja samalla itse pitävät turvaneuvostoa – jaYK:ta – tärkeinä, tuovat asioita sen käsiteltäviksi ja antavat sillesen tarvitsemat toimintamahdollisuudet ja -keinot. Turvallisuus-neuvostolle annetut tehtävät ja sen käyttöön osoitetut työkalutvoivat vaikuttaa sen toimintakulttuuriin ja jäsenvaltioidenkäyttäytymiseen neuvostossa. Osana uutta turvallisuusajatteluakorostetaankin nyt sitä, että neuvoston ei suinkaan tarvitse seuratavoimattomana kriisien syvenemistä, vaan että sen tehtäviin kuuluutarvittaessa myös tehokas voimankäyttö.

Kriisinhallinta ja rauhanturvaaminen

YK:n rauhanturvatoiminta keskittyy tällä hetkellä Afrikkaan,ja sen voimavarat ovat koetuksella. Rauhanturvaamisenongelmana nähdään erityisesti se, että vauraat maat ovatlähettäneet joukkoja Naton, EU:n ja ad hoc -koalitioidenjohtamiin, niille itselle strategisesti, poliittisesti tai taloudellisestimerkittäviin operaatioihin, viisi kertaa enemmän kuin YK-operaatioihin. (Novosseloff 2004: 8; von Hippel 2004: 12.) Näitäongelmia pohtivat Brahimin raportti elokuulta 2000 (Reportof the Panel on UN Peace Operations) ja korkean tason paneeli,joka perustettiin 2003.35



Vaikka EU-maiden yhteenlaskettu osuus rauhanturva-toiminnan rahoittamisesta onkin hyvin korkea, noin 40%, eivätne enää juuri lähetä omia joukkojaan YK:n operaatioihin.Maaliskuussa 2005 EU:n jäsenvaltioiden osuus YK-joukoista olialle 7%, Afrikan-operaatioissa vain kahden prosentin luokkaa.EU-maat näyttävät siis osallistuvan YK:n mandatoimiin,mutteivät YK:n johtamiin operaatioihin. Yhtenä syynä tähänTardy pitää epäluottamusta YK:n johtokykyyn ja sen rakenteisiinyleisemminkin. (Tardy 2005: 52: ks. myös Graham 2004: 21.)Samaan tapaan on käynyt myös siviilivoimavarojen suhteen.Mitä enemmän esimerkiksi EU-maat käyttävät voimavarojaomiin operaatioihinsa, sitä vähemmän niillä on osoittaa YK:lle,koskapa EU:n uusiin omiin operaatioihin pääasiallisestikäytetään niitä voimavaroja, jotka ennen oli osoitettu YK:n (taiETYJ:in) käyttöön (ks. Jakobsen 2004: 11–12).

Pääsihteeri esittää voimavaraongelmaan kahdenlaistaratkaisua. Ensinnäkin tarvitaan kokonaisvaltaisempaa lähesty-mistapaa kriiseihin, erityisesti rauhanrakennusta eli kykyä auttaamaita siirtymään sodasta kestävään rauhaan – sen sijaan, ettärauhansopimusta seuraisi jälleen väkivaltainen kriisi. Ehdote-taankin, että luotaisiin hallitustenvälinen rauhanrakennus-komissio (Peacebuilding Commission) ja sille riittävät tukielimet(Peacebuilding Support Commission). Nämä komissiot suun-nittelisivat jälleenrakennusta ja yhteiskunnan ennalleenpalautumista, siihen tarvittavaa rahoitusta ja vaadittaviainstituutioita sekä toimijoiden koordinaatiota. Kaiken kaikkiaankomissioiden tarkoituksena olisi pitää kriisialueet nykyistäpidempään poliittisen huomion kohteena. (In larger freedom, ss.31–32.) EU tukee tällaista konfliktien ennaltaehkäisyä edistäväähanketta lämpimästi ja katsoo, että se, ja erityisesti EU:n komissio,voi merkittävästi auttaa rauhanrakennuskomissiota. EUhaluaisikin voida osallistua rauhanrakennuskomission kaikkiinkokouksiin.36

Toiseksi tarvitaan järjestelmä, joka yhdistää eri rauhan-turvaamisvoimavarat ja mahdollistaa sen, että YK saa kumppa-neikseen relevantteja, ennustettavia ja luotettavia alueellisiajärjestöjä (In Larger Freedom, s. 31). Niiltä saatu voimavara-apulisää YK:n tehokkuutta. YK:n katse kääntyy sellaisiin alueellisiinjärjestöihin, joilla tällaisia voimavaroja on. Syyskuun huippu-kokouksen päätelmäluonnoksessa todetaankin, että YK tukee


Uudistuva YK?

EU:n ja muiden alueellisten järjestöjen pyrkimyksiä valmius-joukkojen kehittämiseen.37

Alueellisten järjestöjen uusi rooli

Keskeinen ajatus alueellisten järjestöjen aseman parantamisessaon, että niiden tulisi täydentää YK:n toimintaa. Pääsihteerinraportissa huomiota kiinnitetään erityisesti Afrikan unionin10-vuotiseen kehittämisohjelmaan, mutta tavoitteena on saadaaikaan erilliset yhteistyöasiakirjat (Memorandum of Under-standing) useiden eri alueellisten järjestöjen kanssa. Asia-kirjoissa käsiteltäisiin alueellisten järjestöjen ja YK:n välistätiedonjakoa, asiantuntemusta ja voimavaroja kunkin järjestönosalta erikseen. Tarkoitus olisi, että ne järjestöt, joilla onkonfliktinehkäisy- tai rauhanturvaamiskykyä, osoittaisivatnämä voimavaransa YK:n valmiusjoukkojärjestelmään.38

Poikkeustapauksissa YK:n tulisi myös voida rahoittaa alueellisiaoperaatioita tai järjestöjen osallistumista operaatioihin. (Inlarger freedom, 2005: 52).

Alueelliset järjestöt, tai sopimukset, mainitaan jo YK:nperuskirjassa. Luvun VIII artikla 52:n mukaan

1. Mikään tämän peruskirjan säännös ei estä alueellisten sopimus-ten tai elinten olemassaoloa alueellisesti selvitettäviksi soveliaidenkansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvienkysymysten käsittelemiseksi, edellyttäen että tällaiset sopimuksettai elimet ja niiden toiminta ovat sopusoinnussa Yhdistyneiden kansa-kuntien päämäärien ja periaatteiden kanssa.2. Yhdistyneiden kansakuntien jäsenten, jotka tekevät tällaisia sopi-muksia tai perustavat tällaisia elimiä, on kaikin voimin pyrittäväpaikallisten riitojen rauhanomaiseen selvittämiseen näiden alueel-listen sopimusten tai elinten välityksellä, ennen kuin esittävät niitäturvallisuusneuvoston käsiteltäviksi.3. Turvallisuusneuvoston on edistettävä paikallisten riitojen rauhan-omaista selvittämistä tällaisten alueellisten sopimusten tai elintenvälityksellä, tapahtuipa se asianosaisten valtioiden aloitteesta taisiirtämällä asia niille.[…]

53 artikla lisää, että

1. Turvallisuusneuvoston on käytettävä, milloin se on tarkoituksen-mukaista, tällaisia alueellisia sopimuksia tai elimiä sen määräys-vallassa tapahtuviin pakkotoimenpiteisiin. Mutta mihinkään pakko-toimenpiteeseen ei ole ryhdyttävä alueellisten sopimusten nojallatai alueellisten elinten toimesta ilman turvallisuusneuvoston lupaa,lukuun ottamatta toimenpiteitä tämän artiklan 2 momentissa mää-



riteltyä vihollisvaltiota vastaan, 107 artiklan mukaisesti tai sellais-ten alueellisten sopimusten nojalla, jotka on suunnattu tällaisenvaltion hyökkäyspolitiikan uudistumista vastaan, kunnes järjestö voi,asianomaisten hallitusten pyynnöstä, ottaa kannettavakseen vas-tuun tällaisen valtion uusien hyökkäysten ehkäisemisestä.39 […]

Alueellisten järjestöjen asema määritellään siis niin, että niilläon autonominen rooli kiistojen rauhanomaisessa ratkaisussa,mutta niiden pitää raportoida toimistaan turvallisuus-neuvostolle. Voimakeinoja ne sen sijaan eivät voi käyttääitsenäisesti, ilman turvallisuusneuvoston suostumusta. Alueel-linen järjestö voi olla – omalla suostumuksellaan – turvallisuus-neuvoston päätöksen toimeenpanija, ja siinä tapauksessa se voikäyttää myös voimakeinoja. Se, missä määrin YK alueellisiajärjestöjä valvoo, riippuu siis niiden toiminnasta. Perinteisessärauhanturvatoiminnassa, jossa molemmat osapuolet hyväksyvätrauhanturvaoperaation, alueellinen toimija voi toimiaitsenäisesti, ilman turvallisuusneuvoston lupaa. Rauhanpalauttaminen, johon sisältyy muutakin kuin tulitauonvarmistaminen, esimerkiksi voimatoimia, kuuluu peruskirjanluvun VII piiriin eikä alueellinen toimija voi ryhtyä siihen ilmanturvallisuusneuvoston lupaa. (Graham ja Felício 2005: 18–19,Petman 2000: 47.) 40

Luvulla VIII katsottiin pitkään olevan varsin vähän merkitystä,mutta nyt nähdään, että se voi olla tärkeä sekä YK:n järjestelmäntarkoitusperien toteuttamisessa että sen sivuuttamisessa (Petman2000: 41). Kun YK perustettiin, erityistä huomiota kiinnitettiinYK:n suhteisiin jo olemassa oleviin kansainvälisiin järjestöihin.Dumbarton Oaksin konferenssissa toisen maailmansodanvoittajavaltiot katsoivat, ettei alueellisilla toimijoilla tulisi ollasuurta roolia. Ensimmäisissä luonnoksissa suunniteltiin YK:lletoimeenpanevaa komiteaa (Executive Committee) jossa olisi ollut9 jäsentä, neljä suurta valtiota (Iso-Britannia, Kiina, Yhdysvallatja Neuvostoliitto) ja viisi eri alueiden edustajaa. Yhdysvallatvastusti tätä. San Franciscossa toukokuussa 1945 alueellisuudestatulikin keskeinen ongelma. Latinalaisen Amerikan ja arabi-valtioiden edustajat pyrkivät varmistamaan, että alueellisettoimijat olisivat ensisijaisia konfliktien ratkaisussa ja itsenäisiäsuhteessa YK:hon. Niiden tueksi asettuivat myös Iso-BritanniaKansainyhteisöineen sekä Neuvostoliitto. Kompromissi-ratkaisuksi Yhdysvalloille kelpasi itsepuolustusoikeuden


Uudistuva YK?

lisääminen peruskirjaan (ks. alla). (Petman 2000: 41, Graham jaFelício 2005: 11–12.)

Aluksi alueellisiin järjestöihin nähtiin liittyvän ongelmia.Erityisesti 1940-luvulla katsottiin, että alueellisuus voisi heikentääglobaalia yhteenkuuluvuutta (Graham ja Felício 2005: 22).Alueellisten järjestöjen ensisijaisuuden periaate on ollutongelmallinen myös silloin, kun alueellisessa johtoasemassaolevat valtiot ovat käyttäneet järjestöjä hyväkseen. Ne ovatvoineet vedota haluun ratkaista konfliktit ”rauhanomaisesti”alueellisen järjestön puitteissa perusteena sille, etteivät ne oleantaneet ulkopuolisten puuttua asiaan tuomalla kriisiä lainkaanYK:hon. 1950- ja 1960-luvuilla Yhdysvallat menetteli näinKuuban, Panaman ja Dominikaanisen tasavallan kriiseissä,Neuvostoliitto taas Unkarin ja Tšekkoslovakian kriiseissä. Ni-geriaa on pidetty samantyylisenä hegemonina Länsi-Afrikan mai-den talousyhteisössä ECOWAS41:ssa. (Petman 2000: 45.)

Alueellisten järjestelyjen asema on vähitellen parantunut, jane nähdään aiempaa myönteisemmin: alueellisuuden katsotaantukevan globaalia järjestystä ja tuovan YK:lle merkittäväälisäarvoa. YK:n yleiskokous antoi vuonna 1994 YK:n ja alueellistenjärjestöjen yhteistyön parantamisesta julistuksen, jossa muunmuassa mainitaan alueellisten rauhanturvajoukkojen merkitys.Yleiskokous on kannustanut mukaan monen tyyppisiä toimi-joita, ja se kutsui ETYJ:in yleiskokouksen tarkkailijaksi vuonna1993. Vuonna 1994 pidettiin alueellisten toimijoiden huippu-kokous, jossa mukana olivat Brittiläinen kansainyhteisö,Islamilainen konferenssi, ETYJ, IVY, EY, WEU ja NATO. (Petman2000: 43–44, 47.) Alkoi sarja kokouksia, joiden tarkoituksena onollut YK:n ja alueellisten toimijoiden strategisen kumppanuudenkehittäminen. Kiinnostus kumppanuuteen on ollut molemmin-puolista. Huhtikuussa 2003 myös turvallisuusneuvosto tapasiensimmäistä kertaa alueellisia toimijoita. Toinen samanlainenkokous oli heinäkuussa 2004. (Graham ja Felício 2005: 13.)

Vuoden 2003 alueellisten toimijoiden huippukokouksessaosanottajia oli jo 21 (Graham 2004: 13). Alueellisten toimijoidenmäärä onkin lisääntynyt huomattavasti.42 Kysymys siitä, mitkäoikeastaan ovat alueellisia järjestöjä, on myös monimutkaistunut.Aluksi ajateltiin lähinnä Amerikan maiden järjestöä OAS:ää jaArabiliittoa. Sittemmin muutkin järjestöt, joiden toimenkuvaan



kuuluu rauha ja turvallisuus, on nähty näihin kuuluviksi. Yhdenauktoritatiivisen määritelmän mukaan kysymykseen tulevatjärjestöt tai valtioliitot, jotka perustuvat YK:n tavoitteiden japeriaatteiden mukaiselle sopimukselle tai perustuslaille ja joidenpääasiallinen tehtävä on rauhan ja turvallisuuden ylläpito YK:nvalvonnassa.43

Graham ja Felício (2005: 14–15) katsovat kuitenkin, ettei enäävoida puhua ”ensisijaisesta” tehtävästä sen paremmin kuin YK:nkontrollistakaan. Monet järjestöt, kuten EY ja ECOWAS, ovatkinlaajentaneet omaa toimintaansa esimerkiksi taloudesta turvalli-suuteen. Ne ovat myös voineet maantieteellisesti laajentaa omaatoimialuettaan tai laajentaa omaa päätösvaltaansa YK:nperuskirjan ulkopuolelle.44 Mitään muodollista säännöstöäalueellisen järjestön asemaan pääsemisestä ei ole. Toisinaan järjestöton tähän rooliin kutsuttu, toisinaan ne ovat ilmoittautuneet siihenitse. (Petman 2000: 42, 54, viite 8; Graham ja Felício 2005: 21.)

Mitä tärkeämpi ja virallisempi asema alueellisille järjestöille YK:nuudistuksessa tulee, sitä visaisemmaksi muuttuu kysymys siitä,mitkä järjestöt tähän tehtävään kelpaavat, ja mitä kriteereitä niidenvalinnassa käytetään. Graham ja Felício esittävät ratkaisuksimaailman jakamista kahdeksaan turvallisuusalueeseen. Niistäkaikista valittaisiin yksi järjestö jäsenistön, toimenkuvan ja alueenperusteella luvun VIII rooliin. Muilla alueellisilla järjestöillä voisiolla erilliset kumppanuussuhteensa YK:n kanssa. Luvun VIIItarkoittamilla järjestöillä olisi velvollisuutena edustaa aluetta jaraportoida toimistaan; ne korvaisivat myös jo anakronistisetalueelliset äänestysryhmät.45 Niillä olisi myös turvallisuus-neuvoston puolesta toimeenpaneva rooli.

Järjestökandidaatteja taulukoidessaan kirjoittajat törmäävätvaikeuteen löytää oikea järjestö edustamaan Eurooppaa. HeistäEuroopan neuvosto on EU:ta kattavampi ja lopulta sopivampi,joskaan kumpikaan ei heistä tehtäviltään sovellu tarkoitukseen,koska niillä ei ole muodollista kiistanratkaisumekanismia. EU eimyöskään näytä pitävän itseään luvun VIII tarkoittamana järjes-tönä.46 EU:lla voisi sen sijaan olla erilainen, ainutlaatuinenkin, tule-vaisuus YK:n turvallisuuskumppanina, mihin ehkä kuuluisi omapaikka turvallisuusneuvostossa. (Graham ja Felício 2005: 34–35.)

EU poikkeaakin liiaksi kaikista muista järjestöistä sopiakseenalueellisten järjestöjen kategoriaan siksi, että se on ajoittainmelkeinpä enemmän valtio kuin järjestö, ja – siksi, että se on


Uudistuva YK?

myös huomattavan suuri rahoittaja (ks. Novosseloff 2004: 6, viite20, de Jonge Oudraat 2005: 251). Kun EU puhuu alueellisistajärjestöistä, se tarkoittaa muita kuin itseään. Esimerkiksiturvallisuusstrategiassaan EU katsoo alueellisten järjestöjenvahvistavan maailmanlaajuista hallintoa. Esimerkkeinä mainitaanEuroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö ETYJ, Euroopanneuvosto, Kaakkois-Aasian maiden liitto ASEAN, Etelä-Amerikanyhteismarkkina-alue Mercosur ja Afrikan unioni.

Uusi turvallisuusajattelu

Uusien voimavarojen löytämisen ja päätöksenteon uudistamisenlisäksi YK:n on myös osoitettava, että sen politiikka japeriaatteet ovat edelleen relevantteja, ja että sen turvalli-suusajattelu seuraa aikaansa. Samaan tapaan kuin EU, myös YKon havahtunut tarpeeseen kirjata turvallisuusnäkemyksensästrategiaksi, tai YK:n tapauksessa ”uuden turvallisuusajattelun”muotoon. Yhteistä järjestöille on myös se, että suhde Yhdys-valtoihin on ollut tärkeä taustatekijä turvallisuusajattelunmuotoilussa. Korkean tason paneelin jäsenten yhtenä tehtävänäoli löytää keino, jolla Yhdysvallat saataisiin sitoutumaanyhteistyöhön tai sille myötämieliseksi. Keinoksi nähtiin – samoinkuin EU:ssa – sen vakuuttaminen, että Yhdysvaltojen turval-lisuushuolet ymmärretään ja että niitä pidetään aiheellisina javakavina. (Prins 2005: 380.)

Paneelin työn tuloksessa korostuvat suojeluvelvoite, toisinsanoen yksilön asema valtioon nähden, YK:n ensisijaisuus rauhanrakentamisessa ja turvaamisessa, konfliktien ennaltaehkäisy sekäkokonaisvaltainen lähestyminen kriiseihin. Perusajatuksena on, ettäkaikkien kannalta paras tapa edistää turvallisuutta on yhteistyö,silloinkin kun sen taustalla ovat puhtaan itsekkäät pyrkimykset.(Prins 2005: 387.)

Keskeistä uudessa turvallisuusajattelussa on sen painottaminen,ettei yhteistä, jaettua turvallisuutta ole ilman vastavuoroistauhkien tunnustamista. Raportissaan In Larger Freedom pääsihteerivertaa turvallisuusajattelua kehitysajatteluun. Hänen mukaansasiitä, miten globaalia taloudellista ja sosiaalista kehitystä tulisiedistää, vallitsee ennennäkemätön yksimielisyys. Turvallisuudestapuhuttaessa pulmana on sen sijaan se, ettei uhkia ymmärretäsamalla lailla, eikä siten ole myöskään yhteistä käsitystä velvoitteista



niiden torjumisessa. Pääsihteerin mukaan usko tehokkaaseenmonenvälisyyteen kuitenkin kasvaa. Yksimielisyys vallitsee myössiitä, että kehitys, turvallisuus ja ihmisoikeudet vahvistavattoisiaan. Edelleen nähdään, ettei mikään valtio voi suojella itseäänyksin, vaan kaikki valtiot tarvitsevat tasaveroisen ja tehokkaankollektiivisen turvallisuusjärjestelmän. YK on perimmiltään ainutuniversaali järjestö, jolla on oikeus käsitellä turvallisuus-, kehitys-ja ihmisoikeuskysymyksiä. (In Larger Freedom 2005: 7, 57.)

Tämän päivän turvallisuusuhkiin eivät kuulu vain terrorismi,joukkotuhoaseet, sota ja järjestäytynyt rikollisuus, vaanmyös köyhyys, tappavat tartuntataudit ja ympäristön saas-tuminen. Niitä painotetaan eri lailla, mutta niiden välillä eivoi valita. Kollektiivinen turvallisuus edellyttää nyt senhyväksymistä, että ne uhat, joiden hoitamista kukin aluetai maa itse pitää kiireellisimpänä, ovat yhtä kiireellisiäkaikille. Uhat myös liittyvät toinen toisiinsa. Kaikkiin täytyysuhtautua yhtä vakavasti, ja ne täytyy torjua yhtä tehokkaasti. (InLarger Freedom 2005: 24–25.)

Mutta kuka pystyy tehokkaaseen toimintaan? Tähänasti turvallisuusneuvosto on ollut toimijana jokseenkinrampa. Peruskirjan määräykset siitä, että kaikki jäsenetsitoutuvat antamaan asevoimia sen käyttöön ja pitämäänesimerkiksi tietyn osan ilmavoimiansa aina valmiina yhteisiäpakkotoimenpiteitä varten, eivät ole toteutuneetkaan senenempää kuin päätös asevoimien käyttösuunnitelmat laativastasotilaallisesta esikuntavaliokunnastakaan (artiklat 43–47). Jäsen-valtiot ovat itsepuolustusoikeuteen nojaamalla itse huolehtineetuhkien torjumisesta miten parhaaksi ovat nähneet.

Itsepuolustusoikeuden takaava peruskirjan 51 artikla kuulukinseuraavasti:

Jos jokin Yhdistyneiden kansakuntien jäsen joutuu aseellisen hyök-käyksen kohteeksi, ei mikään tämän peruskirjan säännös saa rajoit-taa sen luonnollista oikeutta erilliseen tai yhteiseen puolustautumi-seen, kunnes turvallisuusneuvosto on ryhtynyt tarpeellisiin toimen-piteisiin kansainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi.Ne toimenpiteet, joihin jäsenet ovat ryhtyneet käyttäessään tätäpuolustautumisoikeutta, on heti ilmoitettava turvallisuusneuvostol-le, eivätkä ne saa millään tavoin vaikuttaa turvallisuusneuvostontämän peruskirjan mukaiseen oikeuteen ja velvollisuuteen ryhtyäkulloinkin niihin toimenpiteisiin, joita se pitää tarpeellisina kan-sainvälisen rauhan ja turvallisuuden ylläpitämiseksi ja palauttami-seksi.


Uudistuva YK?

Itsepuolustuksesta on tullut viimeisten viiden vuosikymmenenaikana eniten käytetty ja joustavimmin tulkittu oikeutusasevoiman käytölle. Se ei ollut Grahamin ja Felícion mukaanperuskirjan tarkoitus. Itsepuolustus ei itse vahvista kollektiivistaturvallisuusjärjestelmää. Se ei ole kovinkaan läpinäkyvää, eikäse suinkaan aina pääty, kun turvallisuusneuvosto on ryhtynyttoimiin. Jotkut katsovat, että itsepuolustus voi nyt ollaluonteeltaan globaalia ja että siihen kuuluvat myös ennalta-torjuvat (pre-emptive) iskut. (Graham ja Felício 2005: 26–28.)Ennaltaehkäisevä, ennaltatorjuva ja suojeleva voimankäyttöovatkin uusia käsitteitä, joilla voimatoimiin turvautumistaoikeutetaan. Ne ovat kuitenkin aiheuttaneet paljon erimielisyyttä.

Jos ajatellaan, että YK:lla on legitiimin voimankäytönmonopoli kansainvälisissä suhteissa – kuten valtiolla on yhteis-kunnassa Weberin mukaan – voitaisiin ajatella, että YK:lla onmyös velvollisuus käyttää voimaa silloin, kun sitätarvitaan. Käytännön voimavaroja se voi tähän saada muualta,esimerkiksi juuri alueellisilta järjestöiltä.

Pääsihteeri korostaakin nyt sitä, että turvaneuvostollaon riittävä kyky ja täysi oikeus käyttää sotilaallisia voimakeinoja,myös ennaltaehkäisevästi: ”Tehtävänä ei olekaan löytää vaihto-ehtoja turvallisuusneuvostolle auktoriteettina vaan saada setoimimaan paremmin.” Uudenlaisiin piileviin uhkiin ei siistarvitse soveltaa minkäänlaista uutta, laajennettua itsepuolustus-oppia, eikä legitiimin voimankäytön perusperiaatteita tarvitsemuuttaa.

Peruskirjan VII luvun 39 artikla toteaa, että

[t]urvallisuusneuvoston on todettava rauhanrikkoutumisen uhan,rauhan rikkomisen tai hyökkäysteon olemassaolo ja sen on esitettäväsuosituksia tai tehtävä päätös siitä, mihin toimenpiteisiin on ryh-dyttävä 41 ja 42 artiklan mukaisesti kansainvälisen rauhan ja tur-vallisuuden ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi.

42 artikla jatkaa, että jos turvallisuusneuvosto pitää ei-sotilaallisia toimenpiteitä riittämättöminä,

se voi ryhtyä sellaiseen toimintaan ilma-, meri- tai maasotavoimienavulla, jota se pitää tarpeellisena kansainvälisen rauhan ja turval-lisuuden ylläpitämiseksi tai palauttamiseksi.

Voimankäytön periaatteita tulisi kuitenkin kehittää.47 Tur-vallisuusneuvoston pitäisi hyväksyä päätöslauselma niistä



periaatteista, joita se noudattaa päättäessään voimankäytönsallimisesta. Voimakeinojen pitäisi olla riittäviä mutta kohtuullisia.Erityisesti pitäisi ottaa huomioon uhan vakavuus, pitäisi arvioida,voisivatko muut kuin sotilaalliset keinot riittää, onko sotilaallinenvastaus suhteessa uhkaan ja ovatko voiman käytön onnistumisenmahdollisuudet todelliset. (In Larger Freedom 2005: 33, 58.)Tässäkin turvallisuusneuvoston olisi oltava myös tehokas, jotteivätmuut ryhtyisi toimiin ennen turvallisuusneuvoston päätöstä.Hitauden ei periaatteessa enää pitäisi olla syy olla kuuntelemattaYK:ta. Graham ja Felício (2005: 26) katsovat, ettei nykyaikana,kun neuvosto on jatkuvasti koolla ja telekommunikaatiokehittynyt, voida hyväksyä mitään muuta kuin etukäteen annettuavoimakeinojen käytön hyväksyntää. Ehdotukset siitä, ettätarvittaessa myös jälkeen päin annetut tai implisiittiset mandaatitkelpaisivat, voitaisiin siis unohtaa.


EU ja YK – yhteinen tulevaisuus

Onko EU liian pieni vai liian suuriYK:ta tukemaan?

Järjestöt osoittavat helposti heikkouksia toinen toisissaan sensijaan, että ne näkisivät, mitä ne voivat tehdä toistensa hyväksi –tai miten toisen tukeminen lopulta on oman edun mukaista.EU:n näkökulmasta YK voi olla tehoton, ja siksi se varaa itselleenmahdollisuuden toimia tarvittaessa YK:sta riippumatta. Senjäsenvaltiot puolestaan antavat omat voimavaransa EU:nkansainväliseen toimintaan osana unionin sisäistä rakentamistaja uskottavuuden turvaamista. Koska voimavarojen kokonais-määrää ei lisätä, ne ovat pois YK:n toiminnasta. Unioni onkuitenkin valinnut monenvälisyyden kansainväliseksi profii-likseen, mikä sitoo sen menestyksen YK:n menestykseen. Sen olisisiis syytä käyttää vaikutusvaltaansa YK:n aseman edistämiseenja kunnioittaa turvallisuusneuvoston asemaa.

YK:ta puolestaan EU epäilyttää liian itsenäisenä ja omapäisenätoimijana. Yhteisten jäsenvaltioiden kansallisten voimavarojenkaappaus unionin omaan kriisinhallintaan pelkän kriisin-hallintakyvyn osoittamisen vuoksi vaikuttaa myös haitalliselta.YK yrittää ohjata EU:ta samaan sarjaan muiden alueellistenjärjestöjen kanssa, ja löytää yleisellä tasolla tapoja kehittääyhteistyötä alueellisten toimijoiden kanssa. Se kuitenkin erehtyy,ellei se osaa arvostaa EU:n erityislaatua ja sitä, että suhteet EU:nja YK:n välillä ovat jo pidemmällä kuin YK:n suhteet muidenjärjestöjen kanssa. EU poikkeaa muista alueellisista järjestöistä,koska kattavuudessaan ja kansainvälisissä tavoitteissaan semuistuttaa YK:ta itseään, ja myös siksi, että se on osin irtautunutjäsenvaltioistaan ylikansalliseksi toimijaksi, joka on vaikutus-valtaisempi kuin monet valtiot.

Parhaassa tapauksessa EU ja YK todella tukevat toisiaan. KutenJørgensen ja Laatikainen sanovat (2004: 19), EU tunnustaa YK:n



”globaaliksi normatiiviseksi majakakseen”, ja odottaa vasta-lahjaksi, että YK tunnustaa sen ensiarvoisen tärkeäksi toimijaksi.Sokea EU ei olekaan silloin sokea: sen turvallisuusajattelulle onkinselkeää tarvetta. Rampa YK ei myöskään enää ole rampa, kun sesaa EU:n tuen taakseen.

EU näyttääkin toimivan YK:n etujen mukaisesti: se näyttäävalmiilta tunnustamaan toiminnalleen selkeät rajat. Turvallisuus-strategian perusteella olennaista EU:lle toimijana näyttäisi olevanse, että unioni etsii toimilleen oikeutusta muualta kuin itsestääntai esimerkiksi transatlanttisesta suhteesta (Toje 2005: 132) – jajuuri YK:lta. Käytännössä EU voi tukea YK:ta ainakin kolmellatapaa. Ensinnäkin se auttaa jäsenvaltioidensa – mutta myös muidenvaltioiden – sitouttamisessa YK:n tavoitteisiin. Sopimuksissapitäytyminen ja valtioiden sitouttamisen tärkeys korostuvat myösIn Larger Freedom -raportissa (ss. 7, 25). EU auttaa normientoimeenpanossa ja päätösten toteuttamisessa. Se sitoo omiajäseniään, painostaa jäsenyydestä kiinnostuneita maita ja vaikuttaalaajemminkin ympäröiviin valtioihin, mutta myös kaukaisiinkauppakumppaneihinsa. Toiseksi EU voi edistää voiman-käyttöperiaatteiden kehittämistä siinä ”mielipidevaikuttajan”roolissa, jota se on omaksumassa. Uusi turvallisuusajattelu voikonkretisoitua esimerkiksi inhimillisen turvallisuuden kautta.48

Kolmanneksi se voi antaa kriisinhallintavoimavaransa EU:nkäyttöön. Erityisesti YK tarvitsisi EU:lta nopeaa toiminta-valmiutta, tiedustelutietoa, lääkintäyksikköjä ja logistiikkaa(Tardy 2005: 51), mutta EU:lla on mahdollisuuksia avustaa myössiviilikriisinhallinnassa (Jakobsen 2004).

Kaikkia EU:n verbaalinen avuliaisuus ei kuitenkaan vakuuta,vaan unionin lupaukset vaikuttavat katteettoman mahti-pontisilta. Esimerkiksi turvallisuusstrategia on kovin korkea-lentoinen todetessaan, että unioni on väistämättä maailman-laajuinen toimija, ja että sen on oltava valmis ottamaanosavastuu maailmanlaajuisesta turvallisuudesta ja osallistumaanoikeudenmukaisemman maailman rakentamiseen (s. 4).Jørgensen ja Laatikainen (2004: 4) löytävät EU:n YK-linjauksistaesimerkkejä ”LHBWA” (Look-How-Big-We-Are) eli ”katsokaapakuinka suuria me olemme” -doktriinista. EU pitää itseääntärkeänä ja katsoo, että sen rahoitusosuus ja muu tuki oikeuttaisisen nykyistä suurempaan vaikutusvaltaan YK:ssa. Heistä tämäon toiveajattelua: vaikkakaan ei käy kieltäminen, etteikö EU:n



olemassaololla olisi vaikutusta, sen todellinen vaikutusvalta onedelleen epäselvä.

EU:n kanta pääsihteerin uudistussuunnitelmaan on karuesimerkki yksimielisyyden saavuttamisen vaikeudesta. Merkille-pantavaa on, että EU on nyt ensimmäistä kertaa päättänyt mää-ritellä yhteisen kannan YK:n uudistuksiin. Samalla Eurooppa-neuvosto vahvistaa jälleen, että unioni on vakaasti päättänyt(”firmly resolved”) ottaa merkittävän roolin sekä YK:ssa yleisestiettä huippukokouksen valmistelussa erityisesti. Erikseenmainitaan myös EU:n käymät keskustelut eri maiden jamaaryhmien kanssa, joiden tarkoituksena on nopeuttaanäkemysten lähentymistä.49 Yhteinen linja on kuitenkin lähempäätarkasteltuna jo valmiiksi säröllä. Neuvosto myöntää heti, ettäturvallisuusneuvoston uudistaminen ja voimankäyttösäännötovat ne kaksi kohtaa, joista yhteistä kantaa ei ehkä saavuteta.50

Kaikkein tärkeimmät asiakohdat tuntuvat siis jälleen jäävänjäsenvaltioiden erimielisyyksien tai näköalattomuuden jalkoihin.

Jørgensenin ja Laatikaisen mielestä EU onkin liian pieni taiainakin valmistautumaton muuhun kuin korkeintaankeskisuuren vallan rooliin, jo siksikin, ettei sillä ole riittävänselkeitä näkemyksiä. EU tuskin pääsee tavoitteeseensa olla”pioneeri” tai johtaja. Jotta EU todella voisi vaikuttaa täysi-painoisesti YK:ssa, sille ei riitä, että se on YK:n harraskannattaja. Sillä pitää olla selkeä ja vahva kanta YK:n uudis-tamiseen. Selkeitä ajatuksia tai visioita EU:lla ei kuitenkaantunnu olevan, muiden kuin korkeintaan itsensä suhteen – taisitten sillä ei ole kykyä visioita toteuttaa. Sen politiikantavoitteena onkin ehkä pikemminkin identiteetin ja sisäisenyhtenäisyyden rakentaminen kuin kansainvälisiin suhteisiin vai-kuttaminen sinänsä. (Jørgensen ja Laatikainen 2004: 2, 11.)51

Vaikuttaa kuitenkin siltä, että ongelma ei niinkään ole EU:npienuus ja kyvyttömyys täyttää lupaukset kuin sen suuruus,nopeasti kasvava vaikutusvalta. EU saattaa hyvinkin pystyäroolistaan suoriutumaan, mutta se haluaakin ehkä vieläitsenäisemmän roolin oman toimijuudensa rakentamisen osana.Mitä merkittävämmäksi toimijaksi se tulee, sitä enemmän sentoimia myös kritisoidaan.

Jørgensen ja Laatikainen katsovatkin, että EU voi olla myös liiansuuri perinteiseen keskisuuren vallan rooliin. Siihen on katsottukuuluvan monenvälisyyden korostaminen, sillanrakennus,



E I Y K S I N A L - Q A I D Adiplomaattiset kyvyt, keskittyminen joihinkin tavoitteisiin,luovuus, koalitioiden rakentaminen ja pyyteettömyyteenperustuva uskottavuus. EU ei keskity vain tiettyihin asioihin: senasialista YK:ssa laajenee laajenemistaan. EU:sta on tulossaglobaali kaikkien politiikanlohkojen toimija siinä missä YK:kin.

Sen on myös vaikeaa luoda samanmielisten koalitioita, koskaselkein koalitioehdokas Yhdysvallat on jättivaltiona kovinerilainen toimija. Ennen muuta EU:ta ei kuitenkaan pidetäpyyteettömänä. Se on yksinkertaisesti liian suuri ja liianvaikutusvaltainen.52

EU sitä paitsi kasvaa: laajentumisen myötä koordinoitu EU-politiikka leviää myös itäisen Euroopan ryhmään. Ryhmillä onhallinnollista merkitystä, koska niistä valitaan maat eri elimiin,myös turvallisuusneuvoston vaihtuvat jäsenet. EU on viimevuosikymmenen aikana vahvistanut läsnäoloaan ja vaikutus-valtaansa YK:ssa jopa niin, että sillä on hegemoninen rooliyleiskokouksessa – mihin vaikuttaa myös se, että Yhdysvallat onsamaan aikaan vähitellen vetäytynyt YK:sta. (Jørgensen jaLaatikainen 2004: 12–18.)

Näin ollen olisikin ongelmallista, mikäli EU todella alkaisivaatia itselleen suhteellisesti enemmän vaikutusvaltaa. Olisivarsin todennäköistä, että muut YK:n jäsenet alkaisivat arvostellasitä, että Eurooppa on YK:ssa selvästi yliedustettu. Länsi-Euroopan ja muiden maiden äänestysryhmässä Australia on jovalittanut EU:n dominoivan. (Jørgensen ja Laatikainen 2004: 4.)53

EU:n ja YK:n haasteellinen keskinäisriippuvuus

Ongelmia aiheuttaa erityisesti EU:n tarve olla itsenäinen toimija.Oma autonomia johtaa etäisyyteen YK:sta (Tardy 2005: 51). Sevoi haitata YK:n toimien tehoa. Erityisesti näin voi käydärauhanturvatoiminnassa, jos EU:n omat sotilaalliset kriisin-hallintaoperaatiot vievät pohjaa YK:n toiminnalta. EU ei pyriYK:ta heikentämään, mutta kun se haluaa mahdollisimmansuurta näkyvyyttä ja päätöksenteon autonomiaa itsenäisilläoperaatioilla, se ei voi samalla osallistua YK:n johtamiinoperaatioihin, ja näin sen tuki YK:lle vähenee. Omat operaatiotlisäävät legitiimiyttä omien silmissä, mutta voivat vähentää sitämuiden silmissä (vrt. Jakobsen 2004: 11). EU:n nähdään helpostiedistävän omia etujaan. Katsotaan, että YK:n agenda on avoin,



mutta EU:n politiikassa heijastuvat oman edun tavoittelu ja tarvereagoida omaatuntoa ravisteleviin tilanteisiin (Tardy 2005: 49).Strategiset ja kaupalliset edut vaikuttavat operaatioidenvalintaan (Youngs 2004).

EU:n onkin toimittava kahden logiikan mukaan, sisäisen jaulkoisen: sen on sekä vahvistettava itseään että pyrittävävahvistamaan YK:ta. EU:n ja YK:n suhteiden keskeinen dilemmaon siinä, että EU voi auttaa YK:ta uudistumaan, mutta sen onsiinä onnistuakseen ehkä ylitettävä kohtuullisen vaikutusvallankäytön rajat. Sen on tavallaan painostettava YK:ta osoittamallavoivansa toimia myös itse, jos YK ei kykene seuraamaan senkehitystä ja tukemaan sitä. EU:n voidaan myös tulkita toimivanYK:ta vastaan. Järjestöjen keskinäisen luottamuksen kehit-tyminen on olennaista väärinymmärrysten välttämiseksi.Järjestöt eivät välttämättä ymmärrä toisiaan tai riittävästi tunnetoistensa käytäntöjä (de Jonge Oudraat 2005: 271). EU toivookin,että molemminpuolinen tuntemus ja luottamus edelleen paranisi,jotta toimien teho kasvaisi.54

Dilemman voi ilmaista niinkin, että EU:n pitää yhtä aikaa sekäedistää YK:n periaatteita että uudistaa YK:ta (Chinkin 2004: 1).Novosseloffin (2004: 7–8) sanoin EU onkin kaksijakoinensuhteessaan YK:hon: se tunnustaa YK:n ensisijaisuuden, muttahaluaa myös asettaa omat ehtonsa tai edellytyksensä yhteistyölle.Ennen muuta EU edellyttää YK:lta nykyistä suurempaatehokkuutta.

EU lupaa yhtäältä noudattaa kansainvälisiä normeja ja valvoaniiden kunnioitusta, mutta toisaalta se asettaa vaatimuksianormeille, joita se noudattaa. Se ei välttämättä tue mitä tahansanormeja, vaan haluaa olla vaikuttamassa niiden kehittymiseen.Turvallisuusstrategia vihjaa, etteivät kaikki säännökset välttä-mättä kelpaa: ”[S]ääntöihin perustuvan kansainvälisen järjestyk-sen edellytyksenä on, että lainsäädäntö seuraa kehitystä” (s. 17).Samaa itsenäisyyden säilyttämisen tarvetta tai halua kuvaa myöskriisinhallintakyvyn kehittäminen: itsenäisen toimintakyvynsäilyttäminen voi myös olla itseisarvo, jota ei haluta vaarantaaliian kiinteällä suhteella YK:hon, esimerkiksi sillä, että EU:ntoiminta aina edellyttäisi YK:n mandaattia.

EU:n ja YK:n välillä onkin monimutkainen riippuvuussuhde.EU tarvitsee YK:ta, koska YK on ainut taho, joka voi oikeuttaaunionin toiminnan sen oman alueen ulkopuolella, erityisesti



voimankäytön. YK on myös EU:n pääkumppani ja pääareena,jolla globaalia hallintaa edistetään. Vastaavasti YK tarvitsee EU:nvoimavaroja erityisesti kriisinhallinnassa vaikeissa olosuhteissa.EU:sta on tulossa ”YK:n tärkein läntinen kumppani”, jolta pääosaYK:n voimavaroista on peräisin. YK tarvitsee unionia ehkä myöstasapainottamaan Yhdysvaltain vaikutusvaltaa. (Novosseloff2004: 7, 15; Eide 2004: 3.)

Järjestöt siis tarvitsevat toisiaan: lopulta ne ovat kansain-välisissä suhteissa samassa veneessä. Molemmat hyötyvät, joskriisinhallinta tehostuu ja jos niiden oma päätöksentekotehostuu. Ennen muuta molempia hyödyttää se etu, jonka nevoivat saada uuden turvallisuusajattelun ajamisesta. Järjestöjentärkein yhteinen tehtävä ja samalla niiden yhteistyön kulmakivitämän hetken kansainvälisissä suhteissa on turvallisuuttakoskevaan ajatteluun vaikuttaminen, yhteisymmärryksenkehittäminen siinä, mitä turvallisuudella tarkoitetaan ja mitäturvallisuuden nimissä voi tehdä.

Uudessa turvallisuusajattelussa keskeistä on sen korostaminen,ettei kansainvälistä turvallisuutta voida edistää minkäänyksittäisen toimijan ehdoilla, vaan että sekä uhkien ettätoimijoiden monimuotoisuus on otettava huomioon. Toisaaltapainottuvat kansainvälisten instituutioiden itseisarvo ja yksilönturvallisuus. Tässä vaaditaan kuitenkin tasapainoa: valtioitatulisi tukea, mutta ei niiden itsensä vuoksi, vaan jotta nepuolestaan voisivat taata yksilöiden turvallisuuden. EUhaastaakin ylikansallisena järjestönä YK:n selkeän valtiokeskeisenperustan (Eide 2004: 3), mutta toisaalta ei-valtiollistentoimijoiden aseman puolustaminen on myös järjestöjen yhteiselläasialistalla. Kuten Prins (2005: 380) asian ilmaisee, YK ja EUtoimivat yhdessä siinä missä suvereenit valtiolliset toimijatkintoimivat keskenään konsensuksessa ei-valtiollisia toimijoitavastaan. Yhteinen turvallisuus edellyttääkin sekä valtioidenohittamista että valtioiden sitouttamista. Yhteisymmärryksentarve ei-valtiollisten ja valtiollisten toimijoiden maailmassakorostuu. Normatiivisesti ajatellen YK:n pitäisi tulla yhtävahvaksi ei-valtiollisten toimijoiden suhteen kuin se onvaltiollisten toimijoiden suhteen.55 YK:n vahvuutta tässä edistääEU:n vahvuus.

EU:n ja YK:n yhteinen tulevaisuus on ennen muuta yhteistäuskottavuutta. EU:n erikoislaatua ja vaikutusvaltaa tarvitaan



vanhanaikaisten suurvaltojen ja kansallisvaltioiden vastapainonauuden turvallisuusajattelun toteuttamisessa ja siten kansain-välisen järjestelmän kehittämisessä. Uusi turvallisuusajattelu voitoisaalta lisätä EU:n arvovaltaa YK:n sisällä. YK:ssa EU:ntoiminta on erityisesti kehitysmaiden arvioitavana, ja uskot-tavuus niiden silmissä tulee entistä tärkeämmäksi. Legitiimisyystoimijana on EU:lle erityisen tarpeen, jos se todella aikoo toimiakansainvälisten normien toimeenpanon valvojana: sen on itsevoitava uskottavasti edellyttää muilta toimijoilta normiennoudattamista. Biscopin ja Arnouldin (2004: 22–23) mukaanse, että EU edistää globaalia hallintaa, jossa pyritään sellaisten”julkisten hyödykkeiden” kuten turvallisuuden, vakauden,oikeudenmukaisuuden ja hyvinvoinnin takaamiseen kaikille, onomiaan lisäämään sen legitimiteettiä. Uudesta turvallisuus-ajattelusta, monenvälisyyden toteuttamisesta käytännössä jayleisesti legitiimeiksi koetuista kriisinhallinnan keinoista voi siisolla apua EU:lle: ne lisäävät sen uskottavuutta ja sitenvaikutusvaltaa kansainvälisissä suhteissa.

Mitä jäsenvaltio Suomi voisi tästä päätellä?

Enää ei ole riittävää tarkastella järjestöjä pelkkänä jäsen-valtioiden politiikan tuloksena. Valtiot ovat toki luoneetjärjestöt, mutta järjestöt myös luovat valtiota; ne voivatradikaalistikin muokata jäseniään, esimerkiksi tehdä niistäkeskenään yhä samankaltaisempia (Onuf 2002: 221). Samallane luovat muitakin toimijoita, jakavat vastuuta ja valtaa jamäärittelevät tehtäviä (Barnett ja Finnemore 1999: 700).Järjestöt ovat edelleen valtioiden palveluksessa, mutteivät ainaniistä riippuvaisia. Niillä on myös oma politiikkansa, johonkuuluvat suhteet muihin järjestöihin. EU:n tai YK:n kaltaistajärjestöä ei voi ymmärtää vain sitä itseään tutkimalla, mutteimyöskään jäsenvaltioiden kautta: olennaista on tutkia järjestönsuhteita muihin järjestöihin, niiden merkitystä siinä, millaisentilan ja roolin ne toisilleen kansainvälisissä suhteissa antavat jamiten ne toisiaan muokkaavat.

Tämä asettaa uusia haasteita myös jäsenvaltioille. Enää ei riitäse, että valtiolla on politiikkansa kunkin järjestön suhteenerikseen. Yksittäisten jäsenvaltioiden politiikassa on tarpeenkatsoa järjestöjä nyt myös yhdessä.



Tämä koskee luonnollisesti myös Suomea. Suomi on ollutperinteisesti YK:n kannattaja. EU-jäsenyyden myötä poliittisetpainotukset kuitenkin siirtyivät. EU:sta tuli nopeasti turvallisuus-politiikan ja kansainvälisen identiteetin kulmakivi. Muutoksenselkeyteen vaikutti ehkä myös poliittinen kulttuuri, se taipumus,että suomalaisessa politiikassa kaikki pyrkivät ripeästi siirtymääntuulen mukaan samalle puolelle venettä. Yksi käytännön seurauson ollut se, että edellä kuvattu yleinen voimavaraongelma näkyySuomenkin tapauksessa. Kansainvälisen kriisinhallinnanvoimavarat, jotka ennen olivat kokonaan YK:n käytettävissä,osoitetaan nyt ensisijaisesti EU:lle – ainakin osin siksi, ettätällaisella menettelyllä halutaan varmistaa maalle hyvä asemaEU:n sisällä. Tiiviinä unionina EU tuntuu edellyttävänjäsenmailtaan anteliasta sitoutumista. Rahan ja muidenkäytännön voimavarojen lisäksi tämä koskee myös poliittistahuomiota ja energiaa.

EU-painotus on mielenkiintoisella tavalla ilmeinen tämän-vuotisessa rauhanturvalain muutoksessa (ks. Rauhanturvaa-mislain uudistamistyöryhmän mietintö 2005). Siinä korostuuEU:n tarve voida toimia itsenäisesti. Taustalla on Suomen tarvevoida esteittä osallistua kaikkeen EU:ssa yhteiseksi päätettyyntoimintaan, minkä katsotaan vahvistavan Suomen asemaaunionissa. Tämänkertaisen lakimuutoksen taustalla ovat myösEU:n uudet taisteluosastot. Osastot ovat toimintavalmiudessavuorotellen, ja niiden pitäisi olla keskenään riittävän samanlaisiaja samankykyisiä, jotta EU:n toimikyky ei liiaksi vaihtelisi.Rotaatio velvoittaakin aivan erityisesti seuraamaan yhteisestihyväksyttyjä periaatteita, ja edellyttää siis esimerkiksi voiman-käyttösääntöjen yhdenmukaisuutta, kuten sitä, että voiman-käyttö sallitaan myös operaation tavoitteiden saavuttamiseksi,ei vain itsepuolustuksessa. Julkisuudessa lain muutostarvetta onperusteltu viittaamalla siihen mahdollisuuteen, että YK:nturvallisuusneuvosto kriittisellä hetkellä estäisi EU:n hyväätarkoittavan toiminnan: päätösvaltaa EU:n toiminnasta ei voidaantaa ”Venäjälle ja Kiinalle”.

Lakiehdotuksessa uutta on se, että Suomi voi osallistua myössellaiseen operaatioon, jossa voimakeinoja käytetään ilman YK:nvaltuutusta. Voimankäyttö ilman valtuutusta olisi mahdollistakuitenkin vain poikkeustapauksessa. Työryhmän mietinnössä(ss. 41–42) luetellaan tällaisia mahdollisia poikkeuksia. Niitä ovat



ensinnäkin operaatiot, joissa on kysymys kohdevaltionsuostumuksella tai pyynnöstä toteutettavasta perinteisestärauhanturvaamisesta, jossa ei ole sotilaallista pakottamista.Sellaisiin osallistumiseen riittää jo nyt myös ETYJ:in päätös taiYK:n erityisjärjestön tai viraston pyyntö. Edelleen poikkeuksenavoisivat olla vähäisenä pidettävät tehtävät, joille ei niidenvähäisyyden vuoksi ole tarkoitus pyytää turvallisuusneuvostonvaltuutusta. Lopulta poikkeuksen muodostaisivat myöstapaukset, joissa osallistumista ”pidetään oikeutettuna”, vaikkasillä ei olisi YK:n turvallisuusneuvoston valtuutusta. Silloinosallistumista harkittaessa tulisi ottaa huomioon YK:nperuskirjan päämäärät ja periaatteet ja muut Suomea velvoit-tavat kansainvälisen oikeuden säännökset sekä se, onko EU:ssatehty päätös osallistua kriisin hoitamiseen sotilaallisin keinoin.Tulkinnassa otettaisiin huomioon myös Suomen yleiset tavoitteetkansainvälisessä yhteistyössä, joina mainitaan rauha, ihmis-oikeudet, yhteiskunnan kehittäminen, kansanvaltaisuus jaoikeusvaltion periaatteet.

Suomi näyttäisi siis joka tapauksessa seuraavan EU:npäätöksiä. Se meneekin varsin pitkälle EU:n itsenäisyydenkorostamisessa ja avaa mahdollisuuden, jota oikeastaan ei pitäisiolla, eli sen, että EU voi käyttää voimakeinoja myös ilman YK:nturvallisuusneuvoston valtuutusta. Onko sitten lopulta kysepoikkeuksesta, joka vahvistaa säännön, vai poikkeuksesta, jostaaikanaan tulee uusi sääntö, riippunee EU:n kehityksestä. Suomiei ota kantaa siihen, milloin ja miten EU:n tulisi toimia, vaan jääodottamaan EU:n ratkaisuja. Suomi tulee kuitenkin jäsen-valtiona vahvistaneeksi EU:ta tavalla, jolla voi olla odot-tamattomia vaikutuksia: EU vahvistuu YK:n kustannuksella,mutta YK:n heikkeneminen heikentää pidemmällä tähtäimellämyös EU:ta, koska EU:n kansainvälinen legitiimisyys perustuusen sitoutumiseen YK-järjestelmään.

Siinä missä voidaan kysyä, voiko EU vaikuttaa YK:n tulevai-suuteen, ja miksi sen pitäisi, voidaan myös kysyä, voiko Suomivaikuttaa tähän kuvioon, ja miksi sen pitäisi yrittää siihenvaikuttaa. Yksittäisen jäsenvaltion painoarvo ei ole suuri, muttaaloitteiden ja ideoiden arvo on sitäkin suurempi. Suomi onselkeästi ankkuroitunut EU:hun. Vahva EU taas näyttääedellyttävän vahvaa YK:ta. On siis paras toimia molempienhyväksi virittämällä rohkeammin keskustelua EU:n toiminnan



rajoista, mutta myös osoittamalla rohkeammin kansallisiavoimavaroja molempien järjestöjen toimiin, erityisesti niidenyhteisiä hankkeita edistäen – ja lopulta suunnaten enemmänpoliittista energiaa siihen, miten EU parhaiten edistäisi YK:nuudistumista. Hallinnollisesti ja poliittisesti ajatellen keskit-tyminen yhteen järjestöön kerrallaan ei enää riitä: järjestöjenkeskinäiset suhteet antavat jäsenvaltioille nyt uutta ajateltavaa.


YK-liiton verkkosivut ovat mainio apu tiedonetsijälle. Esimerkiksi YK:nperuskirjan löytää osoitteesta http://www.ykliitto.fi/yktieto/peruskir.htm. Kes-keisten YK-kysymysten taustasta voi lukea Ulkopolitiikka-lehden erikois-numerosta 3/2000.

Äänestyskoheesiosta YK:n yleiskokouksessa kirjoittaa Paul Luifin lisäksiesimerkiksi Katie Verlin Laatikainen artikkelissaan ‘Norden’s Eclipse. TheImpact of the European Union’s Common Foreign and Security Policy onthe Nordic Group in the United Nations’ Cooperation and Conflict -lehdennumerossa 4/2003 (vol. 38, ss. 409–441). Luif tarkastelee mielenkiintoisestisitä, miten muut maat asettuvat suhteessa EU:n kantoihin yleiskokouksessa.Laatikainen katsoo, että perinteinen pohjoismainen ryhmä on menettänytmerkitystään, mutta on toisaalta nyt osa laajempaa EU-ryhmää YK:ssa.Hänen mukaansa EU näyttää omaksuvan samantyyppistä lähestymistapaakuin pohjoismailla on ollut. EU:n rooli YK:ssa on myös CFSP Forum -julkaisun erikoisnumeron 1/2004 aiheena (ks. http://www.fornet.info). Senartikkeleissa käsitellään mm. uusien EU-maiden äänestämiskäyttäytymistä.

EU:n kehityksestä sotilaallisena toimijana kertovat Burkard Schmittin jaGustav Lindstromin artikkelit ‘European capabilities: how many divisions?’ja ‘On the ground: ESDP operations’, molemmat teoksessa Nicole Gnesotto(toim.) EU Security and Defence Policy. The first five years (1999–2004). Paris:EU Institute for Security Studies 2004. Laajemman katsauksen tarjoaa kirjaWalter Carlsnaes, Helene Sjursen and Brian White (toim.), ContemporaryEuropean Foreign Policy. London, Thousand Oaks and New Delhi: SAGEPublishers 2004.

EU:n turvallisuusstrategiaa verrataan Naton ja Yhdysvaltain strategioihinraportissa mainittujen Bailesin ja Tojen artikkeleiden lisäksi myös esimerkiksiSimon Duken artikkelissa ‘The European Security Strategy in a ComparativeFramework: Does it Make for Secure Alliances in a Better World?’ EuropeanForeign Affairs Review, 4/2004 (vol. 9, ss. 459–481). Hyödyllisiä arvioita onmyös julkaisussa Sven Biscop (toim.) (2004) Audit of European SecurityStrategy. Egmont Paper 3. Brussels: Royal Institute for International Relations(IRRI-KIIB).

Raportin mainitseman artikkelin lisäksi Michael Barnett ja Martha Finne-more ovat äskettäin julkaisseet myös kirjan Rules for the World. InternationalOrganizations in Global Politics (Cornell University Press 2004), jossakansainvälisten järjestöjen ja ”globaalin byrokratian” asemaa ja merkitystäarvioidaan laajemmin.

H A L U A T K O T I E T Ä Ä L I S Ä Ä ?



Lähteet

Kirjallisuus

Bailes, Alyson J. K. (2005) The European Security Strategy. An Evolutionary History.SIPRI Policy Paper No. 10 February 2005.

Barnett, Michael N. ja Martha Finnemore (1999) ‘The Politics, Power, andPathologies of International Organizations’. International Organization, vol. 53 (4)699–732.

Biscop, Sven ja Valérie Arnould (2004) ‘Global Public Goods: An Integrative Agendafor EU External Action’, julkaisussa Eide, Espen Barth (toim.) ‘Effective Multilateralism’:Europe, Regional Security and a Revitalised UN. Global Europe, Report 1. The ForeignPolicy Centre, British Council and the European Commission, in association withWilton Park. http://fpc.org.uk

Chinkin, Christine (2004) European Security Strategy: an International Law Frameworkwith Respect to International Peace and Security. Background paper for the Barcelonagroup, the Centre for the Study of Global Governance. http://www.lse.ac.uk/Depts/global/StudyGroup/LegalPaper.htm

Eide, Espen Barth (2004) ‘Introduction: the Role of the EU in Fostering ‘EffectiveMultilateralism’, julkaisussa Eide, Espen Barth (toim.) ‘Effective Multilateralism’: Europe,Regional Security and a Revitalised UN. Global Europe, Report 1. The Foreign PolicyCentre, British Council and the European Commission, in association with WiltonPark. http://fpc.org.uk

Eide, Espen Barth (toim.) (2004) ‘Effective Multilateralism’: Europe, Regional Securityand a Revitalised UN. Global Europe, Report 1. The Foreign Policy Centre, BritishCouncil and the European Commission, in association with Wilton Park. http://fpc.org.uk

Gnesotto, Nicole (toim.) (2004) EU Security and Defence Policy. The first five years(1999–2004). EU Institute for Security Studies, Pariisi.

Graham, Kennedy (2004) Towards Effective Multilateralism. The EU and the UN:Partners in Crisis Management. EPC Working Paper n. 13, November 2004. EuropeanPolicy Centre, Bryssel.

Graham, Kennedy ja Tânia Felício (2005) Regional security and global governance:A Proposal for a ‘Regional-Global Security Mechanism’ in light of the UN High-LevelPanel’s Report. Egmont Paper 4, January 2005. Royal Institute for InternationalRelations (IRRI-KIIB), Bryssel.

von Hippel, Karin (2004) ‘NATO, EU and ad hoc coalition-led peace supportoperations: The end of UN peacekeeping or pragmatic subcontracting?’. Sicherheitund Frieden/Security and Peace, vol. 22 (1) 12–18.

Jakobsen, Peter Viggo (2004) ‘The Emerging EU Civilian Crisis ManagementCapacity – A “real added value” for the UN?’. Background paper for the CopenhagenSeminar on Civilian Crisis Management arranged by the Royal Danish Ministry ofForeign Affairs, 8–9 June 2004. http://www.um.dk/NR/rdonlyres/5BC4E781-AEC8-


Lähteet

4A5D-BBAB-8780ED673EA5/0TheEmergingEUCivilianCrisisManagementCapacityA-realaddedvaluefortheUN.pdf

de Jonge Oudraat, Chantal (2005) ‘A Larger EU: A More Effective Actor in theUnited Nations?’, teoksessa Esther Brimmer ja Stefan Fröhlich (toim.), The StrategicImplications of European Union Enlargement. Center for Transatlantic Relations, JohnsHopkins University – SAIS, Washington.

Jørgensen, Knud Erik ja Katie Verlin Laatikainen (2004) The EU @ the UN:Multilateralism a New Key? Paper prepared for presentation at panel 154, Second Pan-European Conference on EU Politics, Bologna 24–26 June 2004.

Keatinge, Patrick (1997) ’The Twelve, the United Nations, and Somalia: The Mirageof Global Intervention’ teoksessa Elfriede Regelsberger et al. (toim.) Foreign Policy ofthe European Union. From EPC to CFSP and beyond. Lynne Rienner Publishers,Boulder ja Lontoo.

Kerttunen, Mika, Tommi Koivula ja Tommy Jeppson (2005) EU Battlegroups. Theoryand Development in the Light of Finnish-Swedish Co-operation. Strategian laitos,julkaisusarja 2, n:o 30, Maanpuolustuskorkeakoulu, Helsinki.

Lahdensuo, Sami (2000) ‘YK-reformi – retoriikkaa vai todellisuutta? Institutionaalisenja poliittisen muutoksen metsästys’. Ulkopolitiikka, vol. 37 (3) 71–83.

Laurenti, Jeffrey (2005) ’What ”reinforcement” for the Security Council?’, julkaisussaMartin Ortega (toim.), The European Union and the United Nations. Partners in effectivemultilateralism. Chaillot Paper n. 78, EU Institute for Security Studies, Pariisi.

Luif, Paul (2003) ‘EU cohesion in the UN General Assembly’. Occasional Papers 49,EU Institute for Security Studies, Pariisi.

Novosseloff, Alexandra (2004) EU-UN Partnership in Crisis Management: Developmentand Prospects. International Peace Academy, New York. http://www.ipacademy.org.

Nuttall, Simon J. (2000) European Foreign Policy. Oxford ja New York: OxfordUniversity Press.

Onuf, Nicholas (2002) ‘Institutions, intentions and international relations’. Reviewof International Studies, vol. 28 (2) 211–228.

Ortega, Martin (2004) ‘The EU and the UN: Strengthening Global Security’, in Eide,Espen Barth (toim.) ‘Effective Multilateralism’: Europe, Regional Security and a RevitalisedUN. Global Europe, Report 1. The Foreign Policy Centre, British Council and theEuropean Commission, in association with Wilton Park. http://fpc.org.uk

Petman, Jarna (2000) ‘Alueellisten järjestelmien uusi rooli globaalissaturvallisuusjärjestelmässä’. Ulkopolitiikka, vol. 37 (3) 41–57.

Prins, Gwyn (2005) ‘Lord Castlereagh’s return: the significance of Kofi Annan’s HighLevel Panel on Threats, Challenges and Change’. International Affairs (Lontoo),vol. 81 (2) 373–391.

Tardy, Thierry (2005) ‘EU-UN cooperation in peacekeeping: a promising relationshipin a constrained environment’, julkaisussa Martin Ortega (toim.), The European Unionand the United Nations. Partners in effective multilateralism. Chaillot Paper n. 78,EU Institute for Security Studies, Pariisi.

Tiilikainen, Teija, Joni Heliskoski ja Petri Helander (2005) Euroopan perustuslaki.Edita Publishing, Helsinki.

Toje, Asle (2005) ‘The 2003 European Union Security Strategy: A Critical Appraisal’.European Foreign Affairs Review, vol. 10 (1) 117–133.

Youngs, Richard (2004) ‘Normative Dynamics and Strategic Interests in the EU’sExternal Identity’. Journal of Common Market Studies, vol. 42 (2) 415–435.



Raportit ja dokumentit

The Enlarging European Union at the United Nations: Making Multilateralism Matter.Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, 2004.http://europa.eu.int/comm/external_relations/un/docs/brochure0104.pdf

The European Union and the United Nations: The choice of multilateralism.Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,Bryssel, 10 September 2003. COM(2003) 526 final.

High-level Plenary Meeting of the General Assembly, 14–16 September 2005, DraftOutcome Document of 3 June 2005. http://www.un.org.

A Human Security Doctrine for Europe. The Barcelona Report of the Study Groupon Europe’s Security Capabilities. Presented to EU High Representative for CommonForeign and Security Policy Javier Solana, Barcelona, 15 September 2004. (Convenor:Mary Kaldor). www.lse.ac.uk/depts/global/studygroup/studygroup.htm

In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All. Reportof the Secretary-General, 21 March 2005. A/59/2005.http://www.un.org/largerfreedom/

A more secure world: our shared responsibility. Report of Secretary General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change. United Nations 2004.

Rauhanturvaamislain uudistamistyöryhmän mietintö 2005. http://formin.finland.fi/doc/fin/utp/rauhanturv_miet05.pdf

Turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisemmassa maailmassa. Euroopan Unioninturvallisuusstrategia. Joulukuu 2003. (A Secure Europe in a Better World. EuropeanSecurity Strategy. Bryssel, 12 December 2003.) http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIFI.pdf


Viitteet

Viitteet

1 Haluaisin kiittää erityisesti professori Martti Koskenniemeä arvokkaistakommenteista, UPI:n julkaisupäällikköä Maarika Toivosta verrattomasta toimitustyöstäsekä Petri Burtsovia raportin kuvituksesta, taitosta ja tutkimusavusta.

2 High-level Plenary Meeting of the General Assembly, 14-16 September 2005, DraftOutcome Document of 3 June 2005. http://www.un.org.

3 Helsingin Sanomat 5.4.2005 kertoo 27 miljoonan kiinalaisen internetissäallekirjoittamasta vetoomuksesta Japanin jäsenyyttä vastaan. Toisaalta Kiina sanootukevansa uudistuksia, erityisesti kehitysmaiden sekä pienten ja keskisuurten maidenasemaa järjestelmässä (ks. Kiinan positio YK:n uudistukseen, http://news.xinhuanet.com/english/2005_06/08/content/3056817.htm).

4 Yhdysvaltain senaatti ja edustajainhuone ovat olleet hieman eri linjoilla. KysymysYhdysvaltain rahoituksen vähentämisestä on myös noussut esiin.

5 Prins (2005: 376-7) puhuu kolmesta pahasta kolhusta, joista yhden aiheutti YK:nohittaminen Irakin sodan yhteydessä, toisen sen päämajan pommittaminen Bagdadissaja kolmannen ”ruokaa öljystä” – avustusohjelmaan liittynyt lahjusskandaali.

6 Katso tammikuussa 2002 perustettu kotisivu ’Euroopan unionin toimintaYhdistyneissä kansakunnissa’, http://www.europa-eu-un.org/home/index_fi.htm.

7 Komissio on suosittanut EU:lle jäsenyyttä myös ICAO:ssa ja IMO:ssa. The EuropeanUnion and the United Nations: The choice of multilateralism. Communication from theCommission to the Council and the European Parliament, Brussels 10.9.2003. COM(2003) 526 final, s. 17.

8 Regional United Nations Information Centre for Western Europe (RUNICBrussels), http://www.runic-europe.org/.

9 Katso esimerkiksi komission tiedonanto toukokuulta 2001 (Building an EffectivePartnership with the UN in the field of Development and Humanitarian Affairs 2.5.2001.COM (2001) 231 final) ja EU:n Göteborgin huippukokous saman vuoden kesäkuussa.

10 The European Union and the United Nations: The choice of multilateralism.Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,Brussels 10.9.2003. COM (2003) 526 final. (Ss. 11–16.)

11 Idem, ss. 3, 5, 7–8.12 Idem, s. 6.13 Idem, s. 4.14 Kuten tästä raportista myöhemmin ilmenee, tilanne on nyt toinen. EU-maat ovat

entistäkin tärkeämpiä rahoittajina, mutteivät enää henkilöstön lähettäjinä.15 Teksti on luettavissa esimerkiksi seuraavalta verkkosivulta: http://europa.eu.int/

eur-lex/lex/JOHtml.do?uri=OJ:C:2004:310:SOM:FI:HTML.16 Turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1371.17 Turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1396.18 Turvallisuusneuvoston päätöslauselma 1484.19 Lisätietoa operaatioista on neuvoston kotisivulla http://ue.eu.int/cms3_fo/

showPage.asp?id=268&lang=en&mode=g.20 Käytännön yhteistyötä on ollut myös Kosovossa, missä EU johtaa yhtä UNMIK:in

(UN Mission in Kosovo) pilareista, taloudellista jälleenrakennusta ja kehitystä.21 Olisi esimerkiksi ollut hyvä, jos osa sotilashenkilöstöstä olisi jatkanut Artemis-

operaatiosta suoraan sitä seuranneeseen YK:n operaatioon. De Jonge Oudraat viittaa



raporttiin Operation Artemis: The Lessons of the Interim Emergency MultinationalForce (New York, Department of Peacekeeping Operations, peacekeeping best practicesunit, military division, October 2004).

22 Turvallisempi Eurooppa oikeudenmukaisemmassa maailmassa. Euroopan unioninturvallisuusstrategia. Joulukuu 2003. http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIFI.pdf.

23 ”Monenvälisyys’” on tässä asiakirjassa melkeinpä samanveroinen avainsanakuin ”vapaus” on Yhdysvaltain turvallisuusstrategiassa, huomauttaa Toje(2005: 130, viite 61).

24 The European Union and the United Nations: The choice of multilateralism.Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,Brussels 10.9.2003. COM (2003) 526 final. (Ss. 3, 9 ja 20.)

25 Joint Declaration on UN-EU Co-operation in Crisis Management. Brussels,19 September 2003. 12730/03. http://register.consilium.eu.int/pdf/en/03/st12/st12730en03.pdf

26 Paper for submission to the High-Level Panel on Threats, Challenges and Change.http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/EU%written%20contribution2.pdf

27 Aiemmista uudistushankkeista ks. Lahdensuo 2000.28 A more secure world: our shared responsibility. Report of Secretary General’s High-

level Panel on Threats, Challenges and Change. United Nations 2004.29 We the peoples: civil society, the United Nations and global governance (kesäkuu

2004) ja Investing in development: a practical plan to achieve the Millennium developmentgoals (tammikuu 2005).

30 In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Report ofthe Secretary-General, 21 March 2005. A/59/2005. http://www.un.org/largerfreedom/,s. 6.

31 A more secure world: Our shared responsibility. Report of Secretary General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change. United Nations 2004. S. 81.

32 Tälläkin hetkellä turvallisuusneuvoston 15 jäsenestä kolmannes kuuluu tavalla taitoisella EU:hun – neljä on jäsenmaita, ja yksi tuleva jäsen.

33 Paper for submission to the High-Level Panel on Threats, Challenges and Change.http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/EU%written%20contribution2.pdf, tässä s. 12.

34 Monesti pulma on juuri siinä, että turvallisuusneuvosto ei saa sitä olennaistatietoa, joka mahdollistaisi nopean päätöksen. (Professori Martti Koskenniemi IusGentiumin tilaisuudessa Helsingin Yliopistossa 21.4.2005.)

35 Paneelin työn tulos oli A more secure world: Our shared responsibility. Report ofSecretary General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change. UnitedNations 2004. http://www.un.org/secureworld/report3.pdf

36 ‘Commission adopts strategy for successful 2005 UN Summit’, http://www.europa-eu-un.org/articles/fi/article_4800_fi.htm, ja komissaari Benita Ferrero-Waldnerin puhe‘The UN at the Crossroads’, 3.6.2005, http://www.europa-eu-un.org/articles/fi/article_4767_fi.htm.

37 High-level Plenary Meeting of the General Assembly, 14-16.9.2005, Draft OutcomeDocument of 3 June 2005. http://www.un.org, s. 10.

38 UNSAS, United Nations Standby Arrangements System. http://www.un.org/Depts/dpko/milad/fgs2/unsas_files/sba.htm.

39 Viittaukset vihollisvaltioihin on tarkoitus nyt poistaa.40 Puolustusliittoihin (NATO ja WEU) sovelletaan artiklaa 51. Niillä ei siis ole

raportointivelvollisuutta eikä turvallisuusneuvosto kontrolloi niitä. (Petman 2000: 43.)41 The Economic Community of West African States.


Viitteet

42 Latinalainen Amerikka ja arabimaailma johtivat alueellistumista 1940-luvulla;1950-luvulla alkoi Euroopassa ennennäkemätön alueellinen institutionalisoituminen.Siirtomaiden itsenäistymisen myötä tulivat mukaan Afrikka ja Aasia 1960-luvuilla,Karibian ja Tyynenmeren alueet 1970-luvulla, ja Keski-Aasian uudet itsenäiset valtiot1990-luvulla. (Graham ja Felício 2005: 12)

43 Bruno Simma, The United Nations Charter: A Commentary. Oxford UniversityPress, Oxford 1995, s. 699.

44 Graham ja Felício käyttävät näistä laajentumisen muodoista termejä “mandatecreep”, “mandate crab” ja “mandate stray”.

45 Nyt näitä ryhmiä on viisi: Afrikka, Aasia, Itä-Eurooppa, Latinalainen Amerikka jaKaribia sekä Länsi-Eurooppa ja muut maat.

46 Tässä viitataan Thierry Tardyn tutkimukseen ’Limits and Opportunities of UN-EU Relations in Peace Operations: Implications for DPKO’, External Study for UNDPKO Best Practices Unit, September 2003, s. 9. Myös NATO on antanut ymmärtää,ettei se näe itseään tällaisena järjestönä (Petman 2000: 50–52, Graham 2004: 13).

47 Syyskuun huippukokouksen päätösasiakirjaluonnoksessa todetaan, että keskusteluavoimankäytön periaatteista on tarpeen jatkaa. High-level Plenary Meeting of theGeneral Assembly, 14–16 September 2005, Draft Outcome Document of 3 June 2005.http://www.un.org. (S. 12.)

48 Ks. esimerkiksi Mary Kaldorin johtaman tutkimusryhmän raportti A HumanSecurity Doctrine for Europe (2004).

49 Presidency conclusions. European Council Brussels 22–23 March 2005. TheCouncil of the European Union 7619/05 (s. 17).

50 EUObserver, 23.3.2005. http://www.euobserver.com/?aid=18735&print=1. –Euroopan parlamentti on tammikuussa 2004 kannattanut yhtä yhteistä paikkaa EU:lleturvallisuusneuvostossa.

51 Jørgensen ja Laatikainen (2004: 11) käsittelevät laajasti EU:n arvopohjaa jaeurooppalaisia arvoja, ja he katsovat, että EU:n olisi paras edistää universaalejaarvoja sellaisinaan eikä kutsua niitä eurooppalaisiksi ja esimerkiksi todeta, että EU onsisäistänyt nämä arvokkaat arvot ja YK:n peruskirjan ja sopimusten periaatteet. Yksieurooppalaisuuden korostamisen syy esimerkiksi perustuslaissa lienee kuitenkin juurisisäisen yhtenäisyyden tavoittelu.

52 Ks. raportin alussa esitetyt kuviot YK:n rahoituksen kehityksestä. Mielenkiintoistaon se, että yksittäisten valtioiden osuus sääntömääräisestä budjetista rajattiinYhdysvaltain aloitteesta vuonna 2000 korkeintaan 22%:iin, ja rauhanturvabudjetistanoin 27%:iin. EU:ta tämä rajoite ei koske, koska se ei ole valtio. Se voi siis hyötyäerikoislaadustaan myös tässä. (55th session of the General Assembly, Round Up of thework of the fifth committee during part of the session, http://www.un.org/ga/55/fifth/round5.htm.)

53 Länsi-Euroopan ja muiden ryhmään kuuluvat EU-15:n ja Maltan lisäksi Andorra,Islanti, Liechtenstein, Monaco, Norja, Sveitsi ja Turkki, sekä Australia, Kanada jaUusi-Seelanti. Turkki kuuluu vaaliasioissa tähän, muissa taas Aasian ryhmään.Yhdysvallat on ryhmässä tarkkailijana. (Luif 2003: 7.) Itä-Euroopan ryhmään kuuluvatentiset itäblokin maat ja entisen Jugoslavian seuraajavaltiot. Kypros kuuluu Aasianryhmään, ja näin ollen EU:n jäseniä on itse asiassa kolmessa maaryhmässä.

54 The European Union and the United Nations: The choice of multilateralism.Communication from the Commission to the Council and the European Parliament,Brussels 10.9.2003. COM (2003) 526 final, s. 15.

55 A more secure world: our shared responsibility. Report of Secretary General’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change. United Nations 2004. (Ss. 47-52.)

eu ja yk yhteinen tulevaisuus - fiia · eu ja yk: yhteinen tulevaisuus takaamaan, että niiden...

Documents