gerente público i (5) (1)

Curso:Administrador Público

Moderno como Gestor de Desarrollo

Implementación de Políticas Públicas

Mg.Carlos Rivera Rua / Mg. Karim Vargas

ÍNDICE

• ¿Qué es una política pública?• La implementación de las políticas

públicas. (enfoque estratégico y de creación de valor público)

¿Qué es una política pública?

Políticas públicas Gestión Pública

Decisión Pública

Decisiones de la autoridad para resolver o crear condiciones para que se resuelvan los ·problemas

políticos”

Definen los fines, la estrategia de la

intervención estatal

Permite operar la maquinaria estatal para

cumplir los fines y realizar la estrategia

¿Qué es política?

• La política es un proceso, un curso de acción, que involucra todo un conjunto complejo de decisiones y operadores, más que una decisión singular, suprema e instantánea. No es sólo una decisión (ejemplo: la decisión de no actuar). Es, ante todo, acción, un conjunto de acciones.

• La política no es el resultado de un proceso lineal, coherente y necesariamente deliberado, sino que es el resultado de un proceso social y político que configura – en consecuencia . Un campo en disputa (Chiara y Di Virgilio, 2008).

• La política es, en suma a) el curso de acción deliberadamente diseñado, b) el curso de acción efectivamente seguido y c) los hechos que dichas acciones produce ( Aguilar, 1998).

• La política se expresa en dispositivos técnicos ( leyes, reglamentos y/o programas) que prescriben los cursos de acción a seguir para enfrentar el problema al que se refiere.

Diferencia de política con políticas

• El cuadro nos señala claramente la diferencia entre política con políticas. Uno relacionado con el poder y el otro relacionado con el gobierno.

• Políticas públicas tienen un componente de relaciones de poder y de hacer /implementar.

• Cuando queremos analizar ambas es que hablamos de la política de las políticas públicas.

• Conclusión: reparemos claramente en las diferencias conceptuales para evitar confusión.


Heclo y Wildavsky (1974) “Acción gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma”

Hogwood (1984) “Para que una política pueda ser considerada como una política pública, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por lo menos tratada al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de organizaciones gubernamentales.”

Thoening y Meny (1992) “Resultado de una actividad de una autoridad investida de poder público y autoridad gubernamental”.

Dye (1992) “Es todo aquello que los gobiernos deciden hacer o no hacer”.


.En política pública se tiene definido dos marcos o modelos:

A) El modelo de resolución de problemas. Que define un conjunto de pasos racionales para encontrar soluciones a problemas públicos.

B) El modelo analítico para explicar y analizar las políticas públicas. Que define a la política pública como un flujo de interacciones y de decisiones.

El modelo anaítico

• El modelo analítico para explicar y analizar las políticas públicas la define como un proceso “que implica simultáneamente un flujo de interacciones (entre los sujetos involucrados en la elaboración, implementación y evaluación de las acciones del Estado) y un flujo de decisiones (sobre el problema a enfrentar, las alternativas de solución a implementar y la evaluación de los resultados obtenidos)” (Cortazar, 2002).

• Estamos de acuerdo con Subirats cuando señala que las P.P. son un conjunto “de interacciones múltiples en las que participan muchos actores (políticos electos, funcionarios de todos los niveles, pero también partidos, grupos de interés, expertos, académicos, medios de comunicación…) de manera simultanea. Se “burocratizan” los procesos políticos, se “politizan” los procesos burocráticos, se “socializan” unos y otros” (Subirats, 1994).

Consideraciones a tener en cuenta

• La política pública como un proceso no claro: Se piensa que la política pública es un proceso ordenado y racional. Se le asocia a la elaboración de un artículo académico. Que tiene una introducción, un cuerpo principal y conclusiones. (Lindblom). El asunto es más complejo.

• La solución de un problema para unos significa el inicio de un problema para otros. La puesta en agenda de algunos problemas sociales es consecuencia de la implantación de otra política.

• La fase de implementación con la fase de diseño la elaboración de la agenda se mezcla muchas veces.

• Cuando se implementa una política se generan otras. Ejemplo: las políticas de privatización generan problemas de desempleo que se ponen en agenda pública.

• La política de no exclusión en el Perú ha generado la activación de colectivos de la comunidad GLTB que reclama también ser parte de esas políticas.

El Ciclo de Política Pública

Fuente: Juan Carlos Cortazar, 2002.

¿ Qué es un programa público?

Entonces, si la noción de política pública hace referencia a procesos políticos y sociales que se desarrollan en el

tiempo, cuando se habla de programas públicos se hace referencia a una construcción meramente técnica que

establece las prioridades de la intervención, identificando y ordenando las acciones a seguir, definiendo el marco

institucional y asignando recursos que se van a utilizar (ONU, 1984)

• Entonces, los programas públicos pueden entenderse como conjunto estructurado de actividades mediante los cuales los organismos públicos diseñan y producen bienes y servicios como medio para “satisfacer las necesidades básicas, construir capacidades, modificar condiciones de vida o introducir cambios en los comportamientos, en los valores o en las actitudes que los sustentan” (Martinez, 1998).

• Los programas públicos forman parte del proceso más amplio de desarrollo de políticas publicas (entre las cuales se incluyen las sociales), estando más cercanamente vinculados al diseño, producción y entrega de bienes y servicios para los ciudadanos.

• Los programas públicos son un conjunto estructurado de actividades mediante las cuales las organizaciones públicas diseñan, produce y entregan bienes y servicios con la finalidad de satisfacer necesidades básicas, construir capacidades, modificar condiciones de vida o introducir cambios en determinados comportamientos

¿ Qué es un programa público?

Problema Público: situación que determinados grupos o sectores sociales consideran negativa, creen que debe cambiar y respecto a la cual exigen una intervención.

Definiendo el Problema Público

¿ Cómo decidir qué problema merece mayor atención en el ámbito público?

No existe una respuesta única. Sin embargo, evaluar las consecuencias de la acción pública en cada una de esas situaciones puede ayudarnos a tomar una decisión. Entonces, se puede decir que el problema que merece mayor atención será aquel cuya solución (a través de una acción pública) permita satisfacer mayor cantidad de demandas y producir el máximo posible de bienestar en la población. La acción pública será un vehículo para la generación de Valor Público.

¿Qué es valor público?

Valor Público: De manera genérica, el valor se relaciona con la capacidad de satisfacer demandas, generar gozo, deleite y bienestar. El valor brota así del encuentro entre determinadas necesidades expectativas y los bienes, servicios u oportunidades que están disponibles

El valor público se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por el conjunto de la sociedad. Es consumido o disfrutado de manera colectiva y no exclusivamente individual

Dimensiones del Valor Público

1. El beneficio que efectivamente se genera para determinados usuarios o consumidores

2. El beneficio que de manera global se genera para la ciudadanía al responder a sus aspiraciones y valoraciones

Así por ejemplo: el mejoramiento de los servicios de salud no sólo crea valor al generar un beneficio concreto para los usuarios que se

atienden en ellos. También genera valor para el conjunto de ciudadanos – sea que acudan o no a dichos servicios – al permitir el

logro de resultados valioso (como el control de enfermedades endémicas o la disminución de la mortalidad infantil)

Ejercicio: identificar 3 programas públicos

Los ocho pasos para el diseño de Políticas Públicas

Fuente: Bardach, Eugene. CIDE, México. 1998

Definición del Problema

• Toda política pública representa una hipótesis de mejora: una hipótesis sobre cómo la intervención de los poderes públicos mejorará una situación considerada socialmente como indeseada.

• La definición o construcción de un problema público es una parte fundamental del proceso de elaboración de las políticas, determinando el tipo de acciones que se emprendan y las formas de gestión y de gobernanza que se adopten

• El reto de cualquier política pública es procurar el máximo consenso social posible en la definición de los problemas y en la formulación de las políticas de respuesta. Cuanto más soporte e implicación social se consiga, más fuerte será la política.

La exclusión social, más que las desigualdades, es la auténtica amenaza a la cohesión social

• Se trata de un concepto que engloba a la pobreza pero va más allá; la exclusión social se define también por la imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo personal e inserción socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de protección.

• Las fronteras de la exclusión son móviles y fluidas y altamente cambiantes.

• La exclusión social expresa la nueva configuración de las desigualdades sociales en el contexto actual de transformaciones estructurales (tecnológicas, económicas, culturales, etc.)

• No es lo mismo hablar de pobreza que de exclusión social, como tampoco es lo mismo hablar de políticas locales de respuesta a la pobreza que de políticas locales de cohesión social.

• La exclusión social implica fracturas en el tejido social, la ruptura de ciertas coordenadas básicas de integración social. La exclusión, más que las desigualdades, es la auténtica amenaza a la cohesión social.

• La exclusión social es un fenómeno altamente complejo, por su carácter dinámico (altamente cambiante) y poliédrico (con múltiples dimensiones).

• La exclusión social es un fenómeno politizable: no está inscrito de forma fatalista en el destino de ninguna sociedad.

• Las políticas locales cohesión social deben promover la participación de las personas en el mercado laboral en condiciones dignas y el acceso a rentas básicas; deben promover el reconocimiento y el ejercicio de derechos de ciudadanía a todos los colectivos sociales; y deben promover los vínculos sociales de reciprocidad y solidaridad.

La exclusión social, más que las desigualdades, es la auténtica amenaza a la cohesión social

Elementos de la cohesión social

EJERCICIO DE NEGOCIACIÓN

Negociación y Acuerdo Político

• Es necesario reconocer que en numerosas oportunidades las aspiraciones ciudadanas y la satisfacción de los directos de los servicios se contraponen, y es ahí que se pueden generar conflictos entre visiones e intereses.

• Debemos reconocer que este tipo de conflictos entre visiones e intereses no hay una solución única. No existe una técnica de cálculo. Si bien existen técnicas de cálculo de costos y beneficios sociales, estas solo sirven para sopesar alternativas pero desde una mirada técnica, pues no consideran lo que significa valioso para los diferentes grupos sociales.

• La negociación y el acuerdo político son la única manera que las sociedades democráticas tienen para establecer acuerdos sobre qué es más valioso (Moore, 1998). Ello es así porque no es posible calcular objetivamente qué es más valioso partiendo de percepciones, valores, intereses distintos.

• El problema es que sin acuerdos políticos no es posible establecer qué es más valioso en una colectividad, considerando que la tentación de una definición de lo que es valioso esconde muchas veces la tendencia a imponer a las comunidades e individuos decisiones de valor que corresponden a las propias visiones de los técnicos a cargo de la marcha de programas públicos

Rol del Gerente Público

• Al reconocer nuestro rol de gerentes en el ámbito público es necesario tomar en consideración los rasgos y características de los programas sociales y de su tratamiento por políticas y programas públicos. La complejidad y dinamismo de los problemas sociales imponen características particulares a los programas que intervienen en el ámbito social.

• Los programas que intervienen en el ámbito social son responsabilidad de varias organizaciones, dado su carácter multidimensional requiere organizaciones con mandatos y capacidades variadas. Por ello las intervenciones son multiniveles.

• Exigen la intervención de un número amplio de instancias, organizaciones y actores sociales, dado que están vinculados a algunas de las causas o dimensiones del problema. Esto complica la toma de decisiones.

El rol del Gerente Público

• Existen distintas perspectiva respecto a los objetivos a perseguir y a las acciones a poner en marcha, puesto que cada actor puede privilegiar alguna en función de sus intereses. Esta situación, remite en última instancia al carácter deliberativo del valor público.

• Con respecto a la intervención de varios actores y perspectivas, los programas se hayan marcados por una importante incertidumbre al logro de sus metas e impactos.

• Debemos asumir responsabilidad por procesos y resultados que respondan de manera eficaz y eficiente a problemas públicos que son importantes para los ciudadanos. Ello mediante una gestión adaptativa, integral, participativa y responsable de las políticas y programas públicos. Todo esto con la finalidad de promover el logro de un desarrollo social, equitativo y sostenible.

La implementación de las políticas públicas

Un enfoque estratégico y de creación de valor público

¿qué es la implementación?

Entendemos el proceso de implementación como parte del proceso general de creación de valor público en que toda política o programa social consiste.

No es así una actividad mecánica, sino que debe orientarse hacia el aprovechamiento de las oportunidades que se presenten para crear mayor valor público para los usuarios y ciudadanos.

A lo largo de la implementación, los gerentes deben comportarse estratégicamente, aprovechando las inesperadas oportunidades que se presenten para promover aquellos valores, intereses y actitudes de los actores involucrados en el programa que favorezcan el logro de resultados valiosos.

El proceso de implementación.

IMPLEMENTACIÓN.- Conjunto de actividades que permiten gestionar los procesos operativos (productivos), ejercer control estratégico sobre ellos y

desarrollar capacidades organizaciones Gestión de operaciones.- conjunto

de rutinas y actividades

enmarcadas en reglas que transforman y

aplican recursos para generar productos o

servicios

Control de gestión.- conjunto de

actividades y rutinas que mantienen o

cambian el rumbo de las operaciones, procurando que

guarden coherencia con la perspectiva

estratégica

Desarrollo de capacidades.-

desarrollo de las capacidades de

implementación, a través de las propias acciones operativas

La solución de problemas desde la propia fase de implementación

MIRADA ESTRATÉGICA

EN LA IMPLEMENTACIÓN

DE POLÍTICAS PÚBLICAS

(Cortazar, 2004)

1.- No todo lo que ocurre en el proceso de implementación se deriva del diseño. Estos tienen naturaleza y consistencia propia.

2.- El gerente enfrenta problemas de implementación que ponen en riesgo el éxito de la política, que atenta contra el valor público que dicha política desea generar.

3.- La implementación exige en sí mismo algún tipo de reflexión y acción estratégica por parte del gerente.

Fuente: Juan Carlos Cortazar (2005). Elaboración: Carlos Rivera Rua.

Implementación de políticas públicas

• Se considera que la implementación de políticas públicas es la parte poco importante en el proceso de gestión de políticas públicas. Su valor es inferior comparado con el diseño y la evaluación.

• La mirada gerencial pone énfasis en las funciones que debe desempeñar el gerente durante la implementación.

• La implementación es un proceso complejo, las propias razones sencillas u ordinarias tienen alto grado de complejidad.

• Se entiende que es un proceso complejo porque los operadores que implementan las políticas y programas públicos tienen diversos intereses, valores e incentivos, que hace complejo la interacción y la cooperación


Dos elementos importantes hacen compleja la implementación de las políticas públicas:

• Los actores tienen visiones diferentes para solucionar un problema y dar soluciones. Se hace complejo si aumenta la cantidad de operadores responsables en un programa.

• Los actores tienen intereses propios. (Burocracia maximizadora).

Visión funcional del proceso de gerencia

.

Fuente: Cortazar (2005)

Fuente: Cortázar, 2005


.

COMPONENTES DEL PROCESO DE

IMPLEMENTACION DE POLÍTICAS

PÚBLICAS

1.- Los procesos de gestión de operaciones.

2.- Control de gestión.

3.- Desarrollo de capacidades.

Gestión de Operaciones: rutinas y seguimiento de reglas

. • El proceso operativo es un mundo compuesto

fundamentalmente por rutinas mediante las cuales los operadores ponen en movimiento determinados cursos de acción (procesos) siguiendo reglas.

• Supone la interiorización de conocimientos, la interpretación de situaciones, identidades y reglas, así como la capacidad para llegar a acuerdos estables sobre tales interpretaciones.

• Las operaciones están continuamente acosadas por problemas de incertidumbre y ambigüedad, que conducen a complejos conflictos estratégicos entre los operadores.

Gestión de Operaciones : rutinas y seguimiento de reglas

• La repetición, la elección programada y la fluidez son tal vez las características más visibles para quien se acerca desde afuera a los procesos operativos.

• Sin embargo, estas características son resultado de complejos procesos de interpretación, selección, acuerdo e institucionalización, que logran construir una secuencia de acciones que –cuando está bien lograda– fluye suavemente, dando una apariencia de automaticidad.

• La gestión de operaciones dista pues de ser un proceso simple o exclusivamente mecánico en el cual no hay espacio para la deliberación o la reflexión.

Gestión de Operaciones : rutinas y seguimiento de reglas

¿Cuán importantes son las rutinas en la vida de las organizaciones?

Aquí se quiere destacar la relevancia que tienen en tres aspectos centrales:

a) en la acumulación y preservación del conocimiento organizacional, (“las organizaciones recuerdan haciendo” Nelson y Winter, 1982:99).

b) en la forma y estructura que adquiere la organización (la especialización del trabajo y la coordinación entre labores especializadas son los factores que estructuran una organización).

c) en el diseño de los puestos de trabajo. Las rutinas pueden uniformizar el comportamiento haciéndola previsible o promover la adaptabilidad y la flexibilidad).

Gestión de Operaciones: rutinas y seguimiento de reglas

Fuente: Cortazar, 2005

Gestión de operaciones

RUTINAS ACCION QUE SIGUE REGLAS

Se ven afectada por problemas

incertidumbre

Ambigüedades

Interacción estratégica

Rutinas.- Patrones que establecen un repertorio de conductas que permiten a los individuos y grupos poner reiteradas veces en movimiento una secuencia fluida de acciones

Acción que sigue reglas.- Tipo de acción en la cual las decisiones siguen una lógica de lo apropiado, respondiendo a 3 criterios: reconocimiento de la situación, identidad del actor y aplicación de reglas adecuadas.

Estimación imprecisa de las consecuencias futuras de las acciones presentes debido a información imperfecta.

Falta de consistencia en la interpretación de situaciones, acciones e intenciones.

Conflictos entre actores involucrados: visiones e intereses diferentes.

Complejidad de la gestión de operaciones (Cortázar , 2005)

Control de gestión: guardando coherencia con la estrategia

• Mediante el control los gerentes mantienen o cambian el rumbo de las actividades operativas, procurando que guarden coherencia con la perspectiva estratégica que orienta a la organización.

• No se trata solamente de alinear la actividad operativa con la perspectiva estratégica existente, sino también de mantenerla abierta a los cambios que la creación de valor exija.

• Para Simons, esta función exige que los gerentes se ocupen de cuatro tipos de acciones: impulsar la búsqueda de nuevas oportunidades, evitar que dicha búsqueda se disperse en áreas poco prometedoras o riesgosas, promover la obtención de los objetivos y resultados proyectados y, finalmente, estimular la emergencia de nuevas estrategias.

• Para cada una de estas acciones, Simons plantea la existencia de distintos tipos de sistemas de control, es decir rutinas formales, basadas en información, que utilizan los gerentes para mantener o alterar los patrones de actividad organizacional” (Simons, 1995: 5).


• Sistema de creencias. Es la conceptualización de la misión y de los objetivos estratégicos a conseguir. “Creer en los valores organizacionales y estar deseoso de esforzarse para lograr los propósitos generales de la organización” (Simons 1995: 38). Busca promover una actitud de compromiso

• Sistemas limitantes. Es un sistema que señala que la búsqueda de oportunidades se concentre en áreas de interés estratégico para la organización, evitando así una dispersión infructuosa de esfuerzos.

• Sistemas de control diagnostico. Los gerentes monitorean los resultados de las operaciones y corrigen las desviaciones y errores respecto de los estándares establecidos. Dan medidas correctivas. Usan variables críticas de desempeño

• Sistemas de control interactivo. Evita perder de vista las oportunidades que se presenten para generar valor de nuevas y mejores maneras. Contrapesar la retroalimentación negativa efectuada a través del control diagnóstico con procesos de retroalimentación positiva que impulsen a los miembros de la organización a aprender nuevas maneras de hacer las cosas a partir de los retos y oportunidades existentes.

Control de Gestión

Control de gestión Análisis del control de gestión

Sistema de control Rutinas basadas en

información que utilizan los gerentes para mantener o

alterar los patrones de actividad operativa

De creencias

Orienta la búsqueda de nuevas oportunid

ades de creación de valor público

Limitaciones

Evita que esa

búsqueda se

disperse en áreas

poco útiles

Control del diagnostico

Monitorea la

obtención de los

objetivos trazados

Control interactivo

Estimula el aprendizaj

e y surgimient

o de nuevas

estrategias

Desarrollo de capacidades

• De manera genérica, puede decirse que las capacidades son las aptitudes o cualidades que se poseen para el buen desempeño o ejercicio de alguna actividad.

• ¿Qué son las capacidades organizacionales? ¿Cuáles son las más importantes? Leonard-Barton (1995) las conceptualiza como sistemas integrados por cuatro dimensiones interrelacionadas: habilidades individuales, sistemas técnicos, sistemas gerenciales y valores.



CAPACIDADES

Habilidades individuales

Sistemas

técnicos

Sistemas

Gerenciales

Valores

Las capacidades se desarrollan o fortalecen mediante acciones de:

Resolución compartida de problemas

Experimentación

Importación de conocimiento

Adaptación de actividades y

entornos

Aptitudes o cualidades que posee una organización para el buen

desempeño de alguna actividad

Desarrollo de capacidades ¿Qué capacidades desarrollar?

• Sistema privado: mejorar la competitividad. Éxito financiero.

• Sistema publico: cumplimiento de la misión institucional. Logro de la misión (acuerdo político).

Capacidades claves son “las que influyen directamente en aquellas características que los usuarios y ciudadanos consideran más

valiosas en los productos y servicios que ofrece la organización, las que permiten sacar amplio provecho de las oportunidades para la

creación de valor público y, finalmente, las que siendo imprescindibles resultaría muy difícil volver a generar si se perdieran

o deterioraran seriamente”.

Desarrollo de capacidades: limitaciones

• Capacidades estratégicas: una capacidad adquirida puede limitar el desarrollo de otras capacidades.

• Una organización que se encierra en sus procedimientos, se aísla de su entorno no genera capacidades.

• Una organización que se centra en demostrar de lo que es bueno. Estas organizaciones pierden su utilidad frente a entornos cambiantes.

Cuatro actividades que permiten desarrollar capacidades

• Resolución compartida de problemas: entre personas que tienen distintas habilidades y conocimientos. Arriban a soluciones pero además: generan nuevas habilidades frente a nuevos problemas.

• Experimentación.- busca soluciones a posibles problemas, se adelanta. Experimentación natural o pilotos.

• La implementación.- La implementación misma es un proceso de experimentación puede generar capacidades: cada operador en el proceso iterativo puede “reparar” los procedimientos, expanden el nivel operativo hacia otras áreas a fin de tener resultados valiosos. Por tanto, las rutinas se adaptan al contexto laboral; asimismo adaptan su medio laboral a los cambios producidos en las rutinas. Esto genera espirales de adaptación mutua. Por tanto la actividad operativa puede generar cambio y aprendizaje, desarrollando nuevas capacidades.

• Importar conocimientos.- cuando la propia organización no cuenta con las capacidades requeridas para innovar por tanto requiere importar conocimientos externos producto de otras sistematizaciones de áreas similares.

Acciones de los gerentes públicos en la implementación de PP (Moore)

Tres tipos de acciones. dos de

procedimientos y uno fundamental desde la

mirada estratégica

1. Obtener respaldo y recursos de la autoridad política.

2. Identificar los elementos y características del programa de acciones que generen valor público.

3. Preguntarse si la estrategia es “operativa y administrativamente viable” que implica considerar “el despliegue consciente y especializado de capacidades locales, financieras, materiales y humanas para obtener resultados concretos”.

Nuevas oportunidades para la creación de valor público

• Se critica a los enfoques de administración pública de no reconocer un papel gerencial a los funcionarios públicos, ya que esos papeles no son solamente administrativos.

• Nueva actitud gerencial: encontrar el mayor valor posible para los ciudadanos.

• El gerente debe de estar a la caza de nuevas oportunidades de encontrar valor público, diferente al carácter pasivo del administrador que busca recursos más que oportunidades

Nuevas oportunidades para la creación de valor público

Tipo de enfoque Consecuencia Pensar y actuar

estratégicamente en el proceso de implementación.

El marco teórico proviene de: practicas inteligentes de Bardach (1998), que son aquellas prácticas que saben sacar partido de una oportunidad existente para generar valor de una manera poco costosa.

En la fase de implementación, el gerente social debe de tener la capacidad aprovechar las oportunidades que se encuentra para generar valor publico. Y cuando se refiere al gerente también implica al equipo que maneja y sus lugartenientes. Estas oportunidades se encuentran como flujos de acontecimientos inmersos en la organización.

Problemas que afectan a la implementación de los programas y los servicios públicos

Diversos problemas se presentan en la implementación, abarcando desde la falta de apoyo de las autoridades políticas –lo cual dificulta el acceso a los recursos o a la autoridad necesarias- hasta problemas administrativos que traban la gestión operativa cotidiana

Los síntomas que usualmente nos indican que hay problemas en la implementación de un programa son dos: Las actividades operativas se desvían respecto a los objetivos o resultados esperados Hay demora en la producción de los resultados intermedios o de los bienes o servicios finales del programa

La desviación respecto a los resultados esperados

Las actividades operativas que conforman un programa están orientadas a la generación de determinados bienes o servicios que, en el marco del diseño del programa, se cree que generan valor para los usuarios finales y los ciudadanos en general.

Usualmente, los bienes o servicios están identificados en el diseño del programa y debieran guardar coherencia con los objetivos del mismo (que a su vez debieran identificar el impacto social y el valor público a generar).Los objetivos del programa por lo general son materia de aprobación por parte de los altos ejecutivos públicos o las autoridades políticas electas.

Las investigaciones sobre políticas públicas nos ofrecen cuatro razones por las que se desvian:

1. Los actores involucrados en la gestión operativa tienen el control directo de las rutinas y

actividades operativas, por lo que influyen poderosamente en la dirección y la forma que ellas

adquieren cotidianamente (Lipsky 1980). 2. Los actores involucrados en la implementación no son actores neutrales, sino que tienen

valores, visiones e intereses propios que guían su acción, pero que no necesariamente

coinciden con los que orientan el programa en ejecución (Cortázar 2005)

3. Es muy complicado y costoso que las autoridades políticas ejerzan un control efectivo

sobre la labor de quienes realizan las actividades operativas. Ello debido a que quienes

participan directamente en las operaciones tienen información de primera mano sobre los costos y

recursos, la demanda de los servicios, el progreso de las actividades operativas, la calidad de los

servicios y el logro de los resultados4.Es también complicado y costoso que los ciudadanos y los usuarios ejerzan un control

efectivo sobre la labor de los operadores. Probablemente ellos obtendrán algún beneficio de

dicho control, pero individualmente el beneficio resulta tan pequeño que no cubre los costos

(tiempo y esfuerzo) que conlleva el reunir y entender la información sobre las operaciones de los

programas así como el organizar actividades efectivas de control.

La demora en la generación de resultados

La demora es resultado directo de la rapidez con la que los actores involucrados en

la implementación (directivos, operadores y usuarios) llegan a acuerdos sobre la

marcha del programa. Las operaciones consisten en un conjunto de actividades

más o menos rutinarias, en la cuales los actores deben interpretar situaciones,

identidades y reglas de operación (Cortázar 2005). Conforme intervienen más

actores con visiones e intereses distintos, mayor tiempo tomará llegar a acuerdos estables sobre las situaciones por atender, quién es responsable de hacerlo y

cuáles son las reglas aplicables.

La demora refleja así la falta de acuerdo entre los actores (Pressman y

Wildavsky 1998). Según estos autores, influye en ello otros dos factores:

La dirección del interés de los actores respecto a la marcha del programa

(¿están en pro o en contra de la orientación que sigue el programa?)

La intensidad del interés de los actores respecto al programa (¿Cuán

importante es el programa para ellos?)

¿qué hacer?

Frente a la pregunta ¿qué hacer? nos abre así a una secuencia

de tres preguntas que es necesario plantearse:

¿El programa genera resultados valiosos para los ciudadanos y

usuarios?

¿Hay otras formas mejores y viables de lograr los resultados

valiosos que buscamos?

¿Es posible mejorar el funcionamiento del programa para que

genere los resultados valiosos que buscamos?

Identificar la ruta de acción

Los gerentes generalmente no tenemos claro por dónde comenzar a enfrentarlos.

¿Qué hay que hacer primero y que después? ¿Cuáles actividades o procesos es

prioritario mejorar para sacar a un programa del atolladero? ¿Cuáles de los actores

involucrados me ayudarán y cuáles resultarán un obstáculo? ¿Cómo lograr una

mejor cooperación? En esta situación muchas veces hacemos simplemente lo

primero que se nos ocurre, aquello que está a la mano o lo que “a ojo de buen

cubero” nos parece importante.Hay que diseñar y poner en marcha un conjunto coherente de acciones que

buscan modificar la manera habitual como los actores realizan las labores

operativas y de control de gestión, con el fin de que los resultados (bienes y

servicios) se logren y así se genere valor público.

Cuatro herramientas gerenciales:

Análisis retrospectivo

Análisis y rediseño de procesos de trabajo

Análisis de intereses de los actores

Preguntas inteligentes sobre la marcha de las mejoras

El punto de partida

¿Cuál debe ser el punto de partida para pensar en una intervención efectiva?

El punto de vista de los usuarios-ciudadanos. Los que somos responsables del

programa o estamos inmersos en sus actividades usualmente tenemos muchas

ideas sobre qué anda mal. Pero, desde una perspectiva que enfatiza la creación de

valor público, lo realmente importante es qué es problemático para quien debe

beneficiarse de los bienes o servicios producidos, es decir, para los usuarios

(en un sentido inmediato) y los ciudadanos (en un sentido amplio).

2. Tener claro quiénes son los destinatarios de los bienes o servicios que el

programa genera (es decir, los usuarios- ciudadanos).

3. Identificar aquello que los usuarios-ciudadanos consideran problemático en los

bienes o servicios que reciben. Considerando la doble dimensión del valor público

(satisfacción de los usuarios y respuesta valiosa a las aspiraciones ciudadanas), los

problemas pueden referirse a la insatisfacción de los usuarios y/o a la falta de

respuesta a las aspiraciones generales de la comunidad.

Por ello para diseñar una intervención eficaz es necesario:

1. Tener claro cuáles son los bienes o servicios que se generan y entregan.

Evidentemente, es importante saber previamente si tales bienes y servicios generan

algún impacto social valioso, pues –como ya hemos señalado- no tiene sentido

mejorar la implementación de un programa que no genera valor público.

gerente público i (5) (1)

Government & Nonprofit