1. 1. 1 RAMA JUDICIAL DEL PODER PBLICO CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA ADMINISTRATIVA ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA El juicio por audiencias en la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo (Guas procesales de casos tpicos) Segunda Parte. Tomo II. Temas procesales especiales. Mdulos de Aprendizaje Autodirigido Diciembre de 2012
2. 2. 2 PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO: DR. GUSTAVO EDUARDO GMEZ ARANGUREN CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA ADMINISTRATIVA DR. NSTOR RAL CORREA HENAO Presidente Magistrados: RICARDO HERNANDO MONROY CHURCH. FRANCISCO JAVIER RICAURTE GMEZ. PEDRO OCTAVIO MUNAR CADENA. EDGAR CARLOS SANABRIA MELO. JOS AGUSTN SUREZ ALBA. DR. EDGAR CARLOS SANABRIA MELO ESCUELA JUDICIAL RODRIGO LARA BONILLA MARA CRISTINA GMEZ ISAZA Directora
3. 3. 3 AUTORES: Colectivo de magistrados, magistradas y jueces en comisin para el desarrollo del Plan de Formacin General y la implementacin de la L. 1437. Las comisiones fueron otorgadas mediante resolucin nm. PSAR12-63 del 27 de febrero de 2012 y resolucin nm. PSAR12- PSAR12-131 del 27 de abril de 2012, las cuales fueron prorrogadas hasta el 19 de diciembre de 2012, mediante resoluciones n PSAR12- 300 del 29 de agosto de 2012 y n PSAR12-399 del 16 de octubre de 2012. Por orden alfabtico: Clara Elisa Cifuentes Ortiz. Magistrada del Tribunal Administrativo de Boyac. Juan Carlos Garzn Martnez. Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. William Hernndez Gmez. Magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas. Mara Josefina Ibarra Rodrguez. Magistrada del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Sandra Lisseth Ibarra Vlez. Magistrada del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Luis Manuel Lasso Lozano. Magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Herney de Jess Ortiz Moncada. Juez cuarto administrativo de Pereira.
4. 4. 4 Guillermo Poveda Perdomo. Juez noveno administrativo de Bogot. Mara Victoria Quionez Triana. Magistrada del Tribunal Administrativo de Magdalena. Jorge Octavio Ramrez Ramrez. Magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia. Oscar A. Valero Nisimblat. Magistrado del Tribunal Administrativo del Valle. Mara del Pilar Veloza Parra. Magistrada del Tribunal Administrativo de la Guajira.
5. 5. 5 TABLA DE CONTENIDO PRIMERA PARTE. TEMAS TRANSVERSALES. TOMO I PRLOGO: GUSTAVO EDUARDO GMEZ ARANGUREN PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO. PRESENTACIN: POR WILLIAM HERNNDEZ GMEZ. UNIDAD 1 LA ORALIDAD EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR WILLIAM HERNNDEZ GMEZ. UNIDAD 2 LA GERENCIA DEL PROCESO. SISTEMAS DE CONTROL. POR SANDRA LISSET IBARRA VLEZ. UNIDAD 3 NOTIFICACIONES, TRASLADOS Y AVISOS. POR HERNEY DE JESS ORTIZ MONTACADA. UNIDAD 4 LOS RECURSOS ORDINARIOS EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ.
6. 6. 6 UNIDAD 5 MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ. UNIDAD 6. MEDIDAS CAUTELARES DESDE LA ARGUMENTACIN. POR WILLIAM HERNNDEZ GMEZ. UNIDAD 7. LA SUSPENSIN PROVISIONAL ES LA NICA MEDIDA CAUTELAR APLICABLE EN RELACIN CON LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS? POR LUIS MANUEL LASSO LOZANO. UNIDAD 8. NULIDADES PROCESALES. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 9. ANLISIS COMPARATIVO Y CRTICO DE LA DENOMINADA INTERVENCIN DE TERCEROS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR JUAN CARLOS GARZN MARTNEZ.
7. 7. 7 SEGUNDA PARTE TEMAS ESPECIALES. TOMO II UNIDAD 10. OBJETO DE LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 11. COMPETENCIA EN LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 12. ETAPA ESCRITA EN EL PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. POR CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ. UNIDAD 13. LA AUDIENCIA INICIAL. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 14. OFERTA DE REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. POR WILLIAM HERNNDEZ GMEZ.
8. 8. 8 UNIDAD 15. PRINCIPALES MODIFICACIONES AL RGIMEN PROBATORIO EN EL CPACA. POR JUAN CARLOS GARZN MARTNEZ. UNIDAD 16. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS Y PROCESOS EJECUTIVOS. POR JORGE OCTAVIO RAMREZ RAMREZ. UNIDAD 17. EL PROCESO ELECTORAL. POR OSCAR A. VALERO NISIMBLAT.
9. 9. 9 PRESENTACIN DEL TOMO II: El lector y lectora encontrar en este tomo II el contenido correspondiente a la segunda parte del mdulo El juicio por audiencias en la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo (Guas procesales de casos tpicos). Para mayor comodidad y por razones prcticas de editorial se ha dividi en dos partes el mdulo: (i) Los temas transversales del CPACA. Tomo I (ii) Los temas especiales del CPACA. Tomo II.
10. 10. 10 Unidad 10 OBJETO DE LA JURISDICCIN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA. Por Jorge Octavio Ramrez Ramrez. Magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia. Oe Objetivos especficos de la unidad. Revisar el estado actual de la normatividad, en especial del C.P.A.C.A., en relacin con los asuntos que son del conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa. Establecer cules son los asuntos de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa. Estudiar algunos casos relacionados con el objeto de la jurisdiccin. Suministrar a los jueces (zas) los conceptos fundamentales para resolver los problemas relacionados con el objeto de la Jurisdiccin contencioso- administrativa.
11. 11. 11 CONCEPTOS CLAVES. Introduccin El rgano judicial (por disposicin Constitucional) tiene como objeto el administrar justicia, aunque no de manera general, pues dentro de la Rama Judicial se da lo que pudiera llamarse una separacin de funciones, que atiende al criterio de especialidad para lograr cumplir a cabalidad con ese cometido Constitucional. Esa divisin del trabajo, que explica la existencia de la Jurisdiccin Ordinaria o Civil y las llamadas Jurisdicciones especializadas (la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa una de ellas), da lugar a una serie de situaciones atinentes al rgano jurisdiccional que debe decidir la controversia, que en muchos de los casos inciden en los tiempos y costos del proceso y en la realizacin del principio constitucional de la pronta y cumplida justicia. No puede ignorarse que la delimitacin del objeto de la Jurisdiccin es del resorte del Legislador, de conformidad con las normas constitucionales, en especial el debido proceso y el principio del Juez Natural, y que, adems su interpretacin y aplicacin corresponde a los rganos jurisdiccionales, lo que permite comprender los cambios normativos y jurisprudenciales que se presentan en esta materia, inspirados la gran mayora de las veces en factores filosficos, polticos y econmicos que inciden en la naturaleza, papel y fines de la Organizacin Estatal. Al ser entonces la propia Carta Poltica la que establece un Juez (a) especializado (a) para la Administracin, con el Consejo de Estado como su mximo rgano1 , es vlido afirmar que es el Juez Natural y que cualquier norma jurdica que pretenda vaciar de contenido el mbito de control que est llamado a ejercer, se reputara como inconstitucional. El referido control jurisdiccional persigue asegurar la vigencia del principio de legalidad de la actividad administrativa, de modo que los actos de la administracin se adecen al ordenamiento jurdico y que, adems, se pueda exigir a los diferentes rganos o sujetos de imputacin jurdica la consiguiente responsabilidad patrimonial, no slo por la expedicin de dichos actos, sino en 1 Las competencias atribuidas al Consejo de Estado, como mximo rgano de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo y cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administracin, fueron establecidas por el Constituyente en los cnones 237 y 238 de la Constitucin Nacional, sin embargo, el desarrollo de stas correspondi al legislador.
12. 12. 12 razn de los hechos, las operaciones administrativas y las operaciones contractuales que realicen. Hoy en da, en vigencia del C.P.A.C.A., ese control jurisdiccional por parte de lo Contencioso-Administrativo, se basa y se reitera con fundamento en dos pautas, que son indispensables para definir los problemas que se presenten en la materia: una, razones de especialidad o especializacin y, otra, el reconocimiento de unas reglas de derecho derogatorias del derecho comn u ordinario, a las cuales debe sujetarse la Administracin, como autoridad estatal en ejercicio de potestades pblicas. Como se dijo, la concrecin o desarrollo de ese mandato constitucional corresponde en primera instancia al Legislador, ya que es ste el que, atendiendo las circunstancias polticas, sociales, econmicas, etc., distribuye la competencia entre los diferentes rganos jurisdiccionales acatando los preceptos constitucionales y, acudiendo adems a los diversos criterios que permiten calificar como funcin administrativa2una u otra actuacin de una entidad estatal, o como tal o como funcin estatal, la que desarrolle un particular. No puede pretenderse que en este escrito se aborde de manera integral el tema del objeto de la Jurisdiccin. Por tal razn el estudio se circunscribir a aquellos aspectos que son objeto de regulacin por la Ley 1437 o Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y confrontacin o cotejo con la jurisprudencia existente. Objeto de la Jurisdiccin Contencioso - Administrativa En desarrollo del mandato constitucional el Legislador ha expedido una serie de normas que buscan definir el objeto de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Las ltimas de ellas, son los artculos 103, 104 y 105 del C.P.A.C.A. De acuerdo con esas disposiciones, el objeto de la jurisdiccin puede mirarse desde dos puntos de vista. El primero como su propsito o finalidad, que no es otro que la preservacin del ordenamiento jurdico y la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitucin Poltica y la Ley . 2Tales Criterios, orgnicos, materiales, formales, funcionales, son los que permite distinguir la actividad administrativa de la otras actividades estatales o de la gestin de los particulares
13. 13. 13 El segundo, como el campo de accin o catalogo de asuntos que son del conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa. A partir de la Constitucin de 1991, la discusin que se presentaba entre la doctrina y la jurisprudencia a fin de determinar el Juez del asunto, fue una constante. Diferenciar la actividad administrativa propiamente dicha, de otro tipo de actividades que no se reputaban tales (las de derecho privado, del resorte, tradicionalmente del juez (a) ordinario), era objeto de muchas polmicas, pues en esa discusin subyaca la diferenciacin entre las nociones de lo pblico y lo privado, que dependen de una serie de consideraciones ideolgicas fundadas en lo que se considera debe ser el papel del Estado, cuestin que en el caso colombiano se acentuaba por la irrupcin de agentes particulares en sectores de la economa que venan siendo atendidos de manera monoplica por el Estado o por la adopcin de sistemas de gestin o de normas propias del trfico jurdico entre particulares, producto del modelo econmico esbozado en la Constitucin y desarrollado por el Legislador. Tal situacin condujo a la Jurisprudencia a definir la jurisdiccin por el rgimen jurdico aplicable a la entidad (de Derecho Privado- Juez (a) Ordinario; de Derecho Pblico- Juez (a) Administrativo); por la existencia de clusulas exorbitantes, por tratarse de un servicio pblico; con base en la clusula general de jurisdiccin prevista en el artculo 16 del C.P.C., entre otros, convirtiendo la determinacin del Juez (a) competente para conocer del asunto en una cuestin compleja, problemtica e incierta en muchos casos, dado que la solucin adoptada no fue siempre uniforme. El Legislador busc poner fin a esa discusin con la Ley 1107, estableciendo como factor relevante para determinar la competencia el denominado criterio orgnico o subjetivo en el que lo determinante es la presencia de una entidad estatal, incluida las entidades mixtas con capital pblico igual o superior al 50%, superando as el criterio material del Decreto 01 de 1984, referida a las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas. Sin embargo, el debate continu y de ello es reflejo la frmula transaccional consagrada en el artculo 104 del C.P.A.C.A., que acogi ambos criterios: el material y el orgnico o subjetivo para determinar los asuntos de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa, uniendo en una sola, las frmulas del Decreto 01 de 1984 y de la Ley 1107, con el fin, de dar certeza a los ciudadanos sobre el Juez que debe definir la controversia (si la contenciosa o la ordinaria), con base en uno u otro o mediante la combinacin de ambos.
14. 14. 14 A esa conclusin se llega de la lectura de la citada norma pero en especial del aparte que establece, que la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estn involucradas las entidades pblicas o los particulares cuando ejerzan funcin administrativa, para reiterar, a continuacin que tambin sern de su resorte los relativos a la responsabilidad extracontractual o a contratos, de cualquier entidad pblica, sin importar el rgimen jurdico al que este sometida, lo que no es mas que una expresin del criterio subjetivo u orgnico. Naturalmente que el objeto de la jurisdiccin no se agota all, como se deduce de la misma norma, al usar la expresin [l]a Jurisdiccin Contencioso Administrativo est instituida para conocer, adems de lo dispuesto en la Constitucin Poltica y en leyes especiales(entre otras, las Leyes 388, 393, 472 y 678 de 2001, referidas a la expropiacin administrativa, acciones de cumplimiento, populares y la de repeticin). 1.- EL CRITERIO MATERIAL El criterio material, que puede reputarse como la regla general, define el campo de accin de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, al indicar que son de su conocimiento aquellos asuntos sujetos al derecho administrativo, propios de la funcin administrativa, esto es, los que se rigen por principios y normas que son ajenas o derogatorias del derecho privado o comn, como que es sa una de las pautas que constituye, junto con la especialidad, la razn de ser de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. As las cosas, las discusiones acerca de lo que constituye funcin administrativa, parcialmente superadas con el denominado criterio orgnico, pueden revivir, habida cuenta de su trascendencia en lo que tiene que ver con servicios pblicos, como la salud, la educacin, la seguridad social y los domiciliarios, objeto, todos ellos de pronunciamientos de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura al momento de definir los conflictos de competencia; sumado a ello que tambin son justiciables por el Juez Administrativo, los particulares cuando ejerzan funcin administrativa. Algunos sostienen que el criterio material solo se consagr respecto de los particulares que ejercen funcin administrativa, segn una variable de interpretacin literal del artculo 104: conoce de las controversias y litigios originados
15. 15. 15 en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estn involucradas las entidades pblicas o los particulares cuando ejerzan funcin administrativa Pero tal tesis omite la expresin sujetos al derecho administrativo, que es manifestacin precisamente de ese criterio material, e ignora los antecedentes de la Ley, tanto en su fase preparatoria, por parte del Consejo de Estado, como en su discusin en el Congreso de la Repblica. En este ltimo, al discutir el proyecto de Ley, se dijo: Con el fin de afianzar el criterio de la especializacin, el proyecto en el artculo 100 considera que para la definicin del objeto de la jurisdiccin, es necesario acudir a un criterio material que hace que la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo conozca de actos, hechos, operaciones y omisiones relacionados con el ejercicio de la funcin administrativa. Sin embargo, la dinmica de las actividades societarias hace que en ocasiones se tenga que acudir al criterio orgnico para que el administrado tenga claridad frente a aquellos temas en donde podran presentarse controversias sobre la jurisdiccin competente, como sucede en caso de responsabilidad extracontractual y contractual, cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo siempre que una de las partes del litigio sea una entidad pblica.3 Desde luego que no es suficiente que se trate de una controversia o litigio en que se encuentre involucrada una entidad pblica en ejercicio de funcin administrativa, sino que se requiere, adems, que la materia sea de aquellas que se encuentran sujetas al derecho administrativo, por lo que cobra vital importancia determinar o establecer que asuntos lo estn, sin perder de vista, se repite, que una de las caractersticas de tal concepto es la de contener reglas especiales y diferentes al derecho comn, que disciplinan la actuacin de la administracin, como ocurre cuando se trata del ejercicio de potestades o poderes pblicos, de la emisin de actos administrativos propiamente dichos, es decir, el de formacin unilateral, actos polticos o de gobierno (inciso 1 y numeral 5 del artculo 104); los que se deriven directa o indirectamente de la relacin laboral estatutaria, propia del empleado pblico (104.4.) ; y, tambin, en el caso de las clusulas exorbitantes fijadas en los contratos de Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios Privadas, que son por su naturaleza extraas al rgimen de contratacin entre particulares 3 Gaceta No. 1210 de 2009. Ponencia para primer debate en el Senado de la Repblica. Pgina 4.
16. 16. 16 (104.3.). 2.-CRITERIO ORGNICO An cuando de manera prevalente se adopt un criterio material o funcional para definir las controversias y litigios que seran de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, lo cierto es que para algunos casos el Legislador acudi a otros, tales como el orgnico o subjetivo, fundado en la naturaleza jurdica del sujeto a controlar, abstraccin hecha del rgimen que le resulta aplicable: si es una entidad pblica el asunto ser de competencia de la jurisdiccin especializada. La adopcin de dicho criterio por el Legislador, en controversias de responsabilidad contractual y extracontractual (artculo 104.1 y 104.2) radica en que no existe una razn vlida para que ese tipo de litigios sean dirimidos a la luz de normas y criterios jurisprudenciales que restringan la aplicacin plena del artculo 90 Constitucional. Buscaba, pues, lograr unidad de Jurisdiccin, con miras a garantizar los derechos y garantas de los administrados, como se concluye de justificaciones tales como dado que la responsabilidad del estado est fundamentada en el artculo 90 de la C.P. su aplicacin uniforme es relevante en la garanta de los derechos sustanciales de los asociados, por ello esa responsabilidad incluida aquella derivada del acto mdico que se produce dentro del marco de la seguridad social debe ser definida por la misma jurisdiccin, esto es, la contencioso administrativa, la cual es la especializada en el tema.4 Eso explica que, para evitar confusin al aplicar el referido criterio, el pargrafo 104 del C.P.A.C.A., sealara: se entiende por entidad pblica todo rgano, organismo o entidad estatal con independencia de su denominacin; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participacin igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participacin estatal igual o superior al 50%. Dicha definicin, que es bastante amplia, comprende todos los rganos o entes que hacen parte de la estructura del Estado, creados por la Constitucin, Leyes, Ordenanzas, Acuerdos, descentralizados territorialmente o por servicios; directos 4 Gaceta No. 638 de 2010. Primer debate del proyecto de Cdigo en la Cmara. Pgina 5.
17. 17. 17 o indirectos, fruto de la sola voluntad de la Administracin o del concurso con particulares u otros entes pblicos, llmense sociedades, empresas, fundaciones, corporaciones, cooperativas, etc., siempre que la participacin pblica sea igual o mayor que la particular, sin que importe, para efectos de la jurisdiccin, el rgimen jurdico que le sea aplicable o la calificacin que de ella hagan otras leyes. Contrario sensu, cuando la participacin sea inferior a dicho porcentaje, el control de sus contratos y el juzgamiento de su responsabilidad corresponder a la Justicia Ordinaria, salvo que por el criterio material pueda considerarse que ejerce una funcin administrativa, como ocurre en el caso de contratos de cualquier E.S.P.D. con inclusin de clusulas exorbitantes al derecho comn. El criterio orgnico, entonces, se aplica a los casos [] relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pblica, cualquiera que sea el rgimen aplicable [], los relativos a los contratos, cualquiera que sea su rgimen, en los que sea parte una entidad pblica o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado (artculos 104.1 y 104.2) y a los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por esas entidades (104.6.). De las normas citadas, pueden extraerse las siguientes ideas: 2.1.- Cualquier controversia sobre responsabilidad extracontractual de una entidad pblica, es de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sea cual fuere el rgimen jurdico aplicable. Caben all Universidades Pblicas, Empresas Sociales del Estado, Empresas Industriales y Comerciales del Estado o asimiladas, etc. Mencin especial merecen los eventos en los que se discuta la responsabilidad mdica-hospitalaria de una entidad pblica, ya que a la la luz de la nueva codificacin son de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, sin necesidad de que se realice ninguna consideracin frente a la pertenencia o no del ente al Sistema de Seguridad Social o a la calidad del vnculo que tena el afectado con el mismo. As se pone fin al debate entre la Jurisdiccin Laboral 5y la Contencioso- Administrativa6 , respecto del juzgamiento de tales materias, regla que reitera el 5Sobre el particular ver, entre otros, los siguientes pronunciamientos proferidos por la Sala Laboral de la Corte Suprema de justicia: sentencia del trece (13) de febrero de 2007, M.P.: Carlos Isaac Nader, exp.: 29519; sentencia del veintisis (26) de abril de 2007, M.P.: Luis Javier Osorio Lpez, exp.: 30285
18. 18. 18 artculo 622 del C.G.P, al establecer que el Juez del Trabajo y de la Seguridad Social, conoce de las controversias relativas a la prestacin de los servicios de la Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad mdica y los relacionados con contratos7 . 2.2.-En lo que toca con la responsabilidad contractual, son de conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa las controversias derivadas de todos los contratos en los que sea parte una entidad pblica, lo que incluye los contratos celebrados por las empresas pblicas y mixtas de servicios pblicos. 2.3.-Tratndose de Empresas Prestadoras de Servicios Pblicos Domiciliarios, la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa ser la encargada de conocer: a) De los litigios atinentes a sus contratos y su responsabilidad extracontractual, si se trata de E.S.P.D. pblicas o mixtas, segn la terminologa de la Ley 142. Los litigios sobre estos mismos temas en los que sea parte una empresa privada de servicios pblicos no son del resorte de esta jurisdiccin, sino de la ordinaria, en tanto estos entes no se encuentran comprendidos dentro del concepto entidad pblica. b)De los contratos de las Empresas Privadas de Servicios Pblicos Domiciliarios, donde se pacten o debieron pactarse clusulas exorbitantes -art. 31 ley 142 de 1994, modificado por la ley 689 de 2001-. Segn el texto legal, comprende no slo lo relativo a las controversias referidas al ejercicio de los poderes exorbitantes, sino en relacin con todo el contrato. c) Las controversias generadas por el ejercicio de potestades en relacin con el uso del espacio pblico, la ocupacin temporal de inmuebles, la constitucin de servidumbres y la enajenacin forzosa de bienes, que 6Al respecto pueden consultarse las sentencias que a continuacin se relacionan, proferidas por la Seccin Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado: sentencias del diecinueve (19) de septiembre de 2007, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 15382 y 16010; sentencia del diecinueve (19) de octubre de 2007, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 30871. 7La competencia del Juez del Trabajo para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social deviene de lo previsto en el ordinal 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001
19. 19. 19 requieran adelantar las empresas de servicios pblicos domiciliarios publicas, mixtas o privadas -art. 33 de la ley 142 de 1994-. Esto, en aplicacin de la regla general prevista en el artculo 104 (esto es, al criterio material), por tratarse de litigios sujetos al derecho administrativo, al implicar el uso de poderes que no son propios de derecho comn u ordinario, lo que apareja ejercicio de funcin administrativa, respecto del particular, y, con mayor razn respecto de las entidades pblicas( ). 2.4.- Sin perjuicio del privilegio de cobro coactivo administrativo8 , de los procesos de ejecucin originados en los contratos celebrados por las entidades pblicas, incluidas las E.S.P.D. pblicas o mixtas. 2.5.- El Legislador tambin asign a esta jurisdiccin las derivadas de los contratos celebrados por los particulares que cumplan funciones propias del Estado, razn por la que, a la luz del precepto, debe establecerse si el particular ejerce una funcin pblica, nocin que es mucho ms amplia que la funcin administrativa propiamente dicha. De no ser as, la competencia ser de la Jurisdiccin Ordinaria. 3.- DE LA NATURALEZA DEL VNCULO Y/O RELACIN JURDICA El Legislador le asign a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa el conocimiento de las controversias y litigios relativos a la relacin legal y reglamentaria entre los servidores pblicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos cuando dicho rgimen est administrado por una persona de derecho pblico (104.4 C.P.A.C.A.). La primera de estas reglas no presenta ninguna variacin o modificacin respecto de la situacin que se registraba en vigencia del Decreto 01 de 1984, ya que la misma es una expresin propia de funcin administrativa, que, por lo mismo, excluye, aquellos conflictos laborales de los trabajadores oficiales; aspecto este ltimo que se previ expresamente en el artculo 105.4 del C.P.A.C.A.( ) El segundo de los supuestos de la norma s comporta un cambio sustancial. Los nicos conflictos que conoca el Juez de lo Contencioso-Administrativo, en materia pensional, eran aquellos referidos a los regmenes exceptuados de la Ley 100 de La fijacin del criterio subjetivo, no excluye la aplicacin subsidiaria o residual del criterio material, si se trata, de un particular en ejercicio de funcin administrativa 8 Cfr. Artculo 98 del C.P.A.C.A. Algunos consideran que la jurisdiccin se ampli para todos los conflictos en que est involucrado un empleado pblico. Vg, Fuero sindical del servidor, por ser relativo a la relacin reglamentaria.
20. 20. 20 1993 (art 279, Corporados; miembros de Fuerzas Militares y de Polica; afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio), as como los relativos al rgimen de transicin previsto en tal codificacin, si se trataba de empleados pblicos. A raz de esta norma se conocern no slo de esos conflictos, sino de aquellos otros relativos a la seguridad social de los empleados pblicos (salud, riesgos profesionales y pensiones) siempre que el rgimen respectivo sea administrado por una persona de derecho pblico. La norma apareja una variacin grande a lo previsto en la Ley 712, ya que la Jurisdiccin Laboral no ser la nica competente para conocer de los litigios relativos a la seguridad social pues, a modo de ejemplo, se tiene que los litigios derivados del rgimen de prima media con prestacin definida tratndose de empleados pblicos seran del mbito de lo Contencioso Administrativo9 . Luego, la jurisdiccin competente dependera, en ltimas, de la eleccin efectuada por el empleado pblico respecto del rgimen pensional o de la entidad administradora del riesgo asegurado. Algunos han criticado dicha norma bajo la idea de que desconoce el principio de integridad de Jurisdiccin derivado de la unidad del rgimen de seguridad social integral, previsto en la ley 100 de 1993, amn de que la relacin usuario-entidades prestadoras no es de derecho administrativo. Sin embargo, sus defensores sostienen que ello se inspira en un principio de coherencia, en atencin a que la funcin desempeada por la entidad pblica, administradora del rgimen correspondiente, s es ejercicio de funcin administrativa, por lo que se justifica que sea el Juez especializado el que conozca de tales asuntos. Fue por ello que en los antecedentes legislativos se manifest sobre el particular lo siguiente: Por regla general los conflictos que surgen entre las entidades pblicas y los empleados pblicos, los dirime la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, 9 Tngase en cuenta que ese rgimen est administrado por una entidad pblica como lo es COLPENSIONES, la que reemplaz en este punto al Instituto de los Seguros Sociales -encargado en principio de su administracin, conforme lo dispuesto en el artculo 52 de la Ley 100 de 1993.-, conforme lo previsto en los Decretos 2011, 2012 y 2013, todos de 2012.
21. 21. 21 pues la relacin legal y reglamentaria es, por excelencia, una expresin de derecho administrativo (es la funcin pblica). Cuando la seguridad social de los empleados est administrada por una entidad de derecho pblico, el objeto de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo adquiere mayor relevancia, dado que no slo se trata de los derechos de un empleado pblico, sino de la funcin administrativa que cumple la entidad pblica encargada de administrar el sistema. Es, pues, una lnea de tcnica y coherencia jurdica que la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo juzgue las controversias relativas a la seguridad social de los empleados pblicos cuando estn afiliados a una entidad pblica10 Empero, la discusin no termina. El C.G.P., posterior al C.P.A.C.A., modific el numeral 4 del artculo 2 del Cdigo Procesal del Trabajo, asignndole al Juez Laboral, el conocimiento de las controversias relativas a la prestacin de los servicios de la Seguridad Social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad mdica y los relacionados con contratos11 . Tal modificacin, seguramente, revivir la discusin en lo que tiene que ver con los riesgos profesionales, pensiones y salud, administrados por entidades pblicas, en el caso de empleados vinculados por relacin legal o estatutaria, exceptuada la responsabilidad mdica y los contratos celebrados por entidades pblicas para el cumplimiento de tales actividades, como los de salud, rgimen subsidiado, etc. 4.- DE LA CALIDAD DEL ACTO De conformidad con el ordinal 5 del artculo 104 del C.P.A.C.A., le corresponde a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa el conocimiento de los litigios y/o controversias originados en actos polticos o de gobierno; regla que reitera el control que de esos actos poda efectuarse desde el ao 1984.12 As las cosas, la presente regla no apareja consigo un cambio en lo dispuesto en la legislacin anterior. 10Gaceta No. 638 de 2010. Primer debate del proyecto de Cdigo en la Cmara. Pgina 5. 11La competencia para conocer de los asuntos relativos a la seguridad social deviene de lo previsto en el ordinal 4 del artculo 2 de la Ley 712 de 2001 12 La Corte Suprema de Justicia consider que los actos polticos o de gobierno eran una especie de actos administrativos, susceptibles de control por vicios de forma y de fondo. Sentencia de constitucionalidad del quince (15) de noviembre de 1984, M.P.: Ricardo Medina Moyano, proceso No: 1227.
22. 22. 22 5.- DE LOS PROCESOS DE EJECUCIN La regla, en materia de procesos de ejecucin, es que ellos corresponden a la Jurisdiccin Ordinaria (artculos 12 LEAJ y 16 del C.P.C.). Por excepcin, se atribuyen a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, algunos de ellos, lo que significa que solo puede tramitar aquellos que explcitamente se le han asignado. Tratndose de procesos ejecutivos, el Legislador asign a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa aquellos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdiccin, as como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pblica; e igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades -104.6 del C.P.A.C.A.-. 5.1- De las condenas impuestas por la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. Este supuesto no apareja ningn cambio sustancial en los procesos de ejecucin, toda vez que el asunto ya era conocido por esta jurisdiccin, con ocasin de la expedicin de la Ley 446 de 1998, en aplicacin del adagio el Juez de la accin debe ser en todo caso el Juez de ejecucin. No obstante, de la norma se desprenden algunas situaciones problemticas, debido a la existencia de posiciones contrarias. La primera. Algunos consideran que el Juez de lo Contencioso-Administrativo slo es competente para la ejecucin de aquellas condenas impuestas en contra de entidades pblicas, proferidas por la misma jurisdiccin, no as de las que sean condenatorias de personas particulares. Tal aseveracin se fundamenta en el ordinal 1 del artculo 297 del C.P.A.C.A., que al referirse al ttulo ejecutivo slo menciona las sentencias condenatorias en las que se condene a una entidad pblica. Nada se dijo de los particulares que resulten condenados por el juez especializado, por lo que su ejecucin debe adelantarse ante el Juez Ordinario. Otra. Con base en el mismo artculo 297, sostienen que como slo se habla de las sentencias mediante las cuales se condene a la entidad pblica al pago de sumas de dinero, otro tipo de sentencias, que impongan a la entidad pblica obligaciones distintas al pago de sumas de dinero, son del resorte del Juez Ordinario.
23. 23. 23 Tales ideas, ignoran que la razn fundamental, por la cual se asign a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa la ejecucin de sentencias, fue precisamente la realizacin del principio el Juez de la accin debe ser en todo caso el Juez de ejecucin. Agrguese a ello que el artculo 104. 6, se refiere a las condenas impuestas por la jurisdiccin, sin que distinga si el deudor, es entidad pblica o particular y mucho menos el tipo de obligacin (dar, hacer, no hacer o pagar sumas de dinero). Por lo dems, la regla que debe servir de pauta para asignar jurisdiccin debe ser el artculo 104 citado y no el 297, que slo relaciona, a ttulo enunciativo, algunos ttulos ejecutivos. 5.2.-De las conciliaciones aprobadas por la Jurisdiccin Especializada. Aun cuando esta situacin no gozaba de regulacin expresa en vigencia de la codificacin anterior, lo cierto es que por va jurisprudencial se haba considerado que era del resorte de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa.13 5.3.-Ejecucin de los laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pblica. El C.P.A.C.A., soluciona el problema que se presentaba en vigencia de la legislacin anterior, puesto que bajo la misma se sostena que la ejecucin de estas decisiones, que revisten el carcter de judiciales, deba adelantarse ante la Jurisdiccin Ordinaria, en virtud de lo previsto en el pargrafo 2 del artculo 40 del Decreto-Ley 2279 de 1989. Posicin sostenida, adems, por el Consejo de Estado en providencia del trece (13) de noviembre de 200314 . La norma slo se refiere a las entidades pblicas, lo que pondra en duda la ejecucin de laudos en los que sean parte los particulares que cumplen funciones propias del Estado. No parece existir ninguna razn vlida que justifique el conocimiento de unos y no de otros, ms si se considera que el Legislador asign a la jurisdiccin 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del siete (7) de febrero de dos mil dos (2002), M.P.: Ricardo Hoyos Duque, Exp.: 20869. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, Sub-seccin C, providencia del siete (07) de marzo de 2011, M.P.: Enrique Gil Botero, exp.: 39948. 14Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, providencia del trece (13) de noviembre de 2003, M.P.: Ricardo Hoyos Duque, exp.: 23757.
24. 24. 24 especializada el conocimiento de los recursos extraordinarios interpuestos en contra de los laudos en los que participe bien una entidad pblica ora un particular en ejercicio de funciones propias del Estado (art. 104.7 del C.PA.CA.). En la discusin tercia la Ley 1563 del doce (12) de julio de 2012 por medio de la cual se expide el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones, en tanto que asigna el conocimiento de la ejecucin de los laudos arbitrales nacionales o internacionales proferidos dentro y fuera de Colombia 15a la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, siempre que en ellos intervenga una entidad pblica o un particular que desempee funciones administrativas, al tenor de lo previsto en los artculos 4316y, 168 ibdem. Con base en esa norma debera entenderse excluida la ejecucin de los laudos en los que sea parte un particular que desempee una funcin diferente a la administrativa, as la misma sea de las que se denominan como propias del Estado. Una solucin ms simple es la que brinda el C.G.P. artculo. 306 cuando dispone [l]a jurisdiccin competente para conocer de la ejecucin del laudo arbitral es la misma que conoce del recurso de anulacin de acuerdo con las normas generales de trmite y competencia de cada jurisdiccin, lo que permite afirmar que la ejecucin de laudos arbitrales donde sea parte un particular que cumpla funciones propias del Estado, incluidas las administrativas, es de competencia de esta jurisdiccin. 5.4.- De la ejecucin de los contratos celebrados por entidades pblicas. Bajo este precepto se integran al conocimiento de la Jurisdiccin de lo Contencioso los ejecutivos de los contratos celebrados por las entidades pblicas, sin importar el rgimen que deba aplicarse. Advirtase que la norma no se refiri a la ejecucin de los contratos celebrados por los particulares que ejercen funciones propias del Estado, lo que presenta cierta incongruencia, toda vez que s le asign expresamente el conocimiento de los relativos a contratos celebrados por ellos (art. 104.2 del C.P.A.C.A.). 15Siempre que en este ltimo evento se trate del reconocimiento y ejecucin de lo previsto en el artculo 113 de la Ley 1563. 16El aparte pertinente de esta disposicin prev: De la ejecucin del laudo conocer la jurisdiccin ordinaria o la contencioso administrativa, segn el caso. Si bien la norma no asigna expresamente el conocimiento de la ejecucin a la jurisdiccin especializada, esa conclusin se deriva del tratamiento especial y diferente que se le imprime a los laudos en los que participa una entidad pblica o un particular que desempee funcin administrativa.
25. 25. 25 6.- DE LOS RECURSOS EXTRAORDINARIOS EN CONTRA DE LOS LAUDOS ARBITRALES Conforme lo previsto en el ordinal 7 del artculo 104 del C.P.A.C.A., le corresponde a La Jurisdiccin Contencioso-Administrativa conocer de los recursos extraordinarios contra laudos arbitrales que definan conflictos relativos a contratos celebrados por entidades pblicas o por particulares en ejercicio de funciones propias del Estado. Los recursos extraordinarios procedentes en contra de los laudos arbitrales en los que sea parte una entidad pblica o un particular que desempee funciones pblicas son los de anulacin y revisin, cuyo conocimiento corresponde al Consejo de Estado, especficamente, a la Seccin Tercera de la Corporacin, de conformidad con los artculos 149.7 del C.P.A.C.A. y 46 de la ley 1563 de 201217 . II-. DE LOS ASUNTOS EXCLUIDOS DEL CONOCIMIENTO DEL JUEZ ADMNISTRATIVO Orientado por la necesidad de determinar reglas claras y precisas para definir las materias sometidas al conocimiento de la Jurisdiccin de lo Contencioso- Administrativo, el artculo 105 del CPACA se ocup de determinar expresamente los asuntos que por su naturaleza o por el rgimen que les resultaba aplicable NO HARAN PARTE DEL OBJETO DE LA JURISDICCION. El mbito clsico de control de la jurisdiccin contenciosa son los actos administrativos, no el acto jurisdiccional, entendido ste, de conformidad con la Ley Estatutaria de Administracin de Justicia como toda providencia dictada en el curso de un proceso, por una autoridad investida de facultad jurisdiccional.18 En ese orden de ideas, por considerarse actividad jurisdiccional estn excluidas del control contencioso-administrativo: 1.- Las decisiones proferidas en juicios de polica regulados especialmente por ley- artculo 105.3-. 17Esta norma dispone en su tenor literal: Cuando se trate de recurso de anulacin y revisin de laudo arbitrales en los que intervenga una entidad pblica o quien desempee funciones administrativas, ser competente la Seccin Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 18 Cfr. Art. 66 LEAJ.
26. 26. 26 Como regla general, la actividad policiva o policial de la administracin es controlable por la Jurisdiccin Contenciosa-Administrativa, pues sta es ejercicio de funcin administrativa. Sin embargo, una parte de aquella actividad escapa al control de esta jurisdiccin especializada, de conformidad con el artculo 105. 3 del C.P.A.C.A., que reproduce el inciso tercero del artculo 82 del C.C.A. Tal disposicin encuentra respaldo en el artculo 116 de la Carta que autoriza, excepcionalmente, la asignacin de funcin jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas y que, miradas las cosas desde un punto de vista formal, califica la intervencin de la autoridad policiva como la propia de un juez (a) en tanto []define provisionalmente una controversia o litigio, en la cual las partes tienen generalmente y hacen valer unas pretensiones contrapuestas, mientras la jurisdiccin ordinaria lo decide por sentencias que hagan trnsito a cosa juzgada material []19 . El Consejo de Estado ha mantenido una posicin uniforme en el sentido de que en materia de polica, la regla general es la naturaleza administrativa de las decisiones. Solamente cuando las autoridades diriman una controversia entre dos partes en conflicto, previo un trmite especialmente regulado por la ley, se estar en presencia de una decisin proferida en juicio de polica, la cual se sustrae al conocimiento de esta jurisdiccin20 . Naturalmente, que al ser el numeral tercero del artculo 105 una disposicin excepcional su alcance debe ser restrictivo. Por eso, debe insistirse en que las contravenciones o infracciones de polica, regulados en los cdigos o estatutos vigentes no escapan al control contencioso administrativo, entre otras razones porque no pueden calificarse como juicios, con las caractersticas descritas y, porque adems sustraeran del control gran cantidad de actos dictados en ejercicio del poder de polica, en contrava de los principios constitucionales y legales que someten la actividad de la Administracin al control judicial. En nuestro ordenamiento existen varios juicios civiles de polica regulados por ley, que escapan al control de la Jurisdiccin de lo Contencioso-Administrativo. Como 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del doce (12) de septiembre de 1975, M.P.: Humberto Mora Osejo, exp.: 2258. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del cinco (05) de diciembre de 2002, M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.: 5507. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del trece (13) de septiembre de 2001, M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.: 12915. Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena, auto del tres (03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio Jos de Isarri Restrepo, exp.: 5911 y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del cuatro (04) de mayo de 1995, M.P.: Ernesto Rafael Ariza, exp.: 3031.
27. 27. 27 tales se han calificado las querellas entre particulares tendientes a la recuperacin del status, mediante el ejercicio de las acciones policivas reguladas en el Cdigo Nacional de Polica y de las normas que lo complementan21 ; los procesos policivos para amparar la posesin, la tenencia o una servidumbre22 ; conflictos jurdicos entre particulares, relativos al ejercicio de las servidumbres mineras y a la perturbacin y despojo en la exploracin y explotacin mineras, por lo cual las decisiones que adopten dichas autoridades administrativas tienen por excepcin naturaleza judicial y no administrativa23 . Contrario sensu, los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades de polica en cumplimiento de su funcin de velar porque se cumplan las normas sobre usos del suelo, no comportan ejercicio de funcin jurisdiccional24 ; medidas correctivas de demolicin de obras no son del tipo de providencias que ponen fin a un juicio civil o penal de polica, equiparables a decisiones jurisdiccionales25 ; constituye decisin administrativa la dictada en un juicio de polica que tiene por objeto la recuperacin del espacio pblico y la de la recuperacin del statu quo de la posesin de un predio de propiedad de la administracin en manos de particulares26y los procedimientos tendientes a la recuperacin de los bienes de uso pblico27 . La premisa bsica entonces es que la actividad (funcin) de polica es por su naturaleza administrativa, lo que equivale a decir que solo por excepcin se pueden reputar como actividad jurisdiccional y que en caso de duda ella debe resolverse a favor del control por parte del juez (a) administrativo. 21Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinticinco (25) de julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete Barrero, exp.: 7904. 22 Corte Constitucional. Sentencia del veintitrs (23) de abril de 1998. M.P.: Antonio Barrera Carbonell, exp.: T- 143204 (T-149-98). 23 Corte Constitucional. Sentencia del primero (1 ) de febrero de 2005, M.P.: Jaime Araujo Rentera, exp.: D-5283 (C-063-05). 24 Consejo de Estado. Seccin Primera. Sentencia del cinco (05) de diciembre de 2002. M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.; 5507 25 Corte Constitucional. Sentencia C-063 del 1 de febrero de 2005. Op. cit., citando dos sentencias de la Seccin Primera del Consejo de Estado, con ponencia del consejero Humberto Mora Osejo, respectivamente: de 12 de septiembre de 1975, actor Santiago Marroqun, expediente 2258, y de agosto 20 de 1976, actor Rafael Latorre y otros, expediente 2248. 26Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del cuatro (04) de abril de 2001,M.P.:: Manuel Santiago Urueta Ayola, exp.: 6545. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinticinco (25) de julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete Barrero, exp.: 7904. En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin tercera, sentencia del treinta (30) de octubre de 1997, M.P.: Daniel Surez Hernndez, exp.: ACU-042 27 Leyes 9 de 1989 y 388: Consejo de Estado, Sala Plena, auto del tres (03) de mayo de 1990, M.P.: Antonio Jos de Isarri Restrepo, exp.: 5911
28. 28. 28 2- Los actos dictados por autoridades administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales. La Constitucin en su artculo 116, permite que excepcionalmente la ley atribuya funciones jurisdiccionales en materias precisas a determinadas autoridades administrativas, exceptundose la competencia para adelantar instruccin de sumarios o juzgar delitos. La atribucin de competencias jurisdiccionales a autoridades administrativas se refleja fundamentalmente en algunas actuaciones de las Superintendencias de Industria y Comercio, Financiera, Sociedades y de otras autoridades administrativas, como la Direccin Nacional de Derechos de Autor, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional Agropecuario, que aparecen relacionadas en el artculo 24 del C.G.P. En esos casos, cuando se dan y, se den, los supuestos de atribucin de funciones jurisdiccionales a autoridades administrativas, sus providencias escapan al control contencioso administrativo, por constituir actuaciones estrictamente jurisdiccionales, en virtud de lo dispuesto en el artculo 105. 2 del C.P.A.C.A. 28 . 3-.- De los referentes a las Instituciones Financieras en el giro ordinario de sus negocios. De acuerdo con el artculo 105.1 del C.P.A.C.A. no son del resorte de la Jurisdiccin Administrativa los litigios relativos a la responsabilidad extra- contractual y contractual de las entidades pblicas que tengan el carcter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, siempre que correspondan al giro ordinario de sus negocios. Tampoco lo sern los procesos ejecutivos de los contratos celebrados por tales entes bajo la misma condicin. Tres son los supuestos que deben reunirse para que se configure la exclusin. a) Que se refiera a la responsabilidad patrimonial contractual y extracontractual; b) La naturaleza de la entidad: financiera, aseguradora, intermediario de seguros o valores vigilados por la Superintendencia Financiera c) que correspondan o deban corresponder al giro ordinario de sus negocios. 28 Cfr. Consejo de Estado . Seccin Primera. Auto del 28 de noviembre de 2002. Radicado: 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916). C.P. Manuel Urueta Ayola Sobre el tema de las funciones jurisdiccionales por particulares, vanse entre otras las siguientes providencias: Corte Constitucional. Sentencia C-384 del 5 de abril de 2000. M.P. Op. cit.. Sentencia C-592 de 1992;. Sentencia C-384 de 2000; Sentencia T-142 del 19 de febrero de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;. Sentencia C-672 de 1999;. Sentencia C-415 del 28 de mayo de 2002. Op. cit.; . Sentencia C-1641 del 29 de noviembre de 2000. M.P. Alejandro Martnez Caballero;. Sentencia C-649 de 2001;. Sentencia C-1143 de 2000; Consejo de Estado, Seccin Primera. Auto del 28 de noviembre de 2002. Radicado: 25000-23-24-000-2001-7916-01(7916). Op. cit.
29. 29. 29 Lo dicho impone precisar que se entiende por giro ordinario de los negocios, cuestin que corresponder a la Jurisprudencia, advirtiendo que la mayor o menor amplitud del concepto determinar igualmente la jurisdiccin competente. 4- Los conflictos de carcter laboral surgidos entre las entidades pblicas y sus trabajadores oficiales. El artculo 105.4 del C.P.A.C.A., mantiene la tradicin jurdica, que viene de tiempo atrs, que atribuye el conocimiento de los conflictos de los trabajadores oficiales del Estado a la Justicia del Trabajo, por tener origen en una relacin contractual. 5- Los actos dictados en los procesos disciplinarios, adelantados contra los funcionarios (as) judiciales sin fuero y abogados en ejercicio de su profesin El C.P.A.C.A. no los relaciona dentro de las materias excluidas del control de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, como s lo haca el artculo 82 del derogado Decreto 01 de 198429 . Fue el Constituyente el que estableci la competencia jurisdiccional-disciplinaria sobre los funcionarios (as) de la Rama Judicial carentes de fuero y sobre los abogados en el ejercicio de su profesin (artculo 256-3 CP30 ), radicada en la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura31 . Se trata de decisiones jurisdiccionales que escapan al control contencioso- administrativo, pues sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias. 6.- La actividad de conciliacin y de arbitraje La actividad de conciliacin y arbitraje es ejercicio de funcin pblica jurisdiccional -artculo 6, LEAJ-. Se excluyen entonces, de este control los laudos arbitrales y las actas de conciliacin, emanadas, respectivamente de los tribunales de arbitramento y de los centros de conciliacin. 29 El artculo 82 del C.C.A. prescriba que Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los Consejos Seccionales de la Judicatura, no tendrn control jurisdiccional 30 Sobre la organizacin y funciones de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ver artculo 111 y siguientes de la ley 270 de 1996. 31 Y en el orden territorial a los Consejos Seccionales de la Judicatura artculo 114 ley Estatutaria de Administracin de Justicia-.
30. 30. 30 Cabe anotar que la responsabilidad patrimonial extracontractual, derivada de estas actuaciones jurisdiccionales, s es del conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Por lo dems, los artculos 104, 152.6 y, 154.6 del C.P.A.C.A., permiten llegar a tal conclusin, pues los rbitros y conciliadores administran justicia, lo que permite asimilarlos a agentes judiciales. III.- DEFINICIN DE LA JURISDICCIN COMPETENTE Determinar si la controversia que se somete a conocimiento del Juez (a) Administrativo es de su resorte o no, es un factor que si se resuelve de manera oportuna, puede evitar costos a las partes y adems generar ahorro en los tiempos procesales. En ese orden de ideas, si se considera que no se tienen atribuciones para conocer del asunto, debe tenerse en cuenta que segn el artculo 168 del C.P.A.C.A., el juez (a) mediante decisin motivada debe ordenar su remisin al competente. Para todos los efectos legales, la fecha de presentacin de la demanda ser la inicial, esto es, aquella puesta por el Juez (a) que ordena su remisin, elemento importante para efectos de la caducidad de la accin. Si se admite la demanda y el demandado considera que se presenta falta de jurisdiccin, debe proponerlo como excepcin previa al momento de su contestacin. Otro remedio procesal se encuentra en los artculos 207 y 208 del C.P.A.C.A., que remite, en lo que toca con las causales de nulidad, al C.P.C., hoy, y en un futuro al C.G.P. Todo, sin perjuicio del control oficioso de legalidad, artculo 208, que debe ejercer el Juez en cada etapa del proceso, reiterado para la Audiencia Inicial (artculo 180.5), como uno de sus deberes, para solucionar las circunstancias constitutivas de nulidad, como lo es la falta de jurisdiccin (numeral 1 del artculo 140 del C.P.C.; 133.1 del C.G.P.). La norma que regulaba el mal llamado conflicto de jurisdicciones (artculo 217 del C.C.A.) no aparece en la nueva legislacin.
31. 31. 31 Sin embargo, nada obsta para que el mismo pueda provocarse, positiva o negativamente, si se tiene en cuenta que se trata de una atribucin constitucional de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura: dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones -artculo 256. 6, constitucional-. Ae. (AUTOEVALUACIN) Este cuestionario de autoevaluacin ser muy til para medir sus conocimientos sobre las sub-reglas desarrolladas por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Le sugerimos que responda las preguntas antes de analizar los casos. 1. Por qu es importante definir la jurisdiccin competente para conocer una controversia? 2. Qu implicaciones trajo la entrada en vigencia de la ley 1437 a la hora de definir el objeto de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa? 3. Que criterios adopt el Legislador para determinar los asuntos sometidos al conocimiento de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa? 4. Puede calificarse el criterio material como regla general, en lo que toca con el objeto de la jurisdiccin? 5. Qu criterio adopt el Legislador para adscribir a la jurisdiccin administrativa las controversias de las E.S.P.D oficiales y mixtas en asuntos de responsabilidad contractual y extracontractual? 6. Qu criterio adopt el Legislador para asignar el conocimiento de las controversias de los particulares que cumplen funciones administrativas? 7. En que rgano jurisdiccional radica la competencia en materia laboral y de seguridad social de los empleados (as) pblicos? 8. Qu se entiende por juicios de polica? 9. Los actos dictados en ejercicio de la funcin de polica, relativos a la tranquilidad, la moralidad, la salubridad y el orden pblico son actos administrativos susceptibles de control por el juez (a) administrativo? 10. Qu se entiende por actuaciones jurisdiccionales? 11. Los actos jurisdiccionales son controlables por la Jurisdiccin Contencioso- Administrativa? 12. Cundo se detecta la falta de jurisdiccin, se debe anular todo lo actuado o simplemente remitir el proceso a la jurisdiccin competente?
32. 32. 32 Ap (ACTIVIDADES PEDAGGICAS ) Guas procesales de casos tpicos: T: Cierre de establecimiento. C: Una universidad privada, demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a la Administracin Municipal, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo que orden el cierre definitivo de su sede, por no ajustarse al POT. Pj: Tiene jurisdiccin el Juez (a) administrativo para decidir sobre la controversia? N: Anterior: Artculo 82 del C.C.A. Actual: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A. Sj: Al respecto el Consejo de Estado ha dicho: [] Los actos de cierre de establecimientos por parte de las autoridades de polica en cumplimiento de su funcin de velar porque se cumplan las normas sobre usos del suelo, no comportan ejercicio de funcin jurisdiccional. [] En materia de polica, la regla general es su naturaleza administrativa. Solamente cuando las autoridades diriman una controversia entre dos partes en conflicto, previo un trmite especialmente regulado por la ley, se estar en presencia de una decisin proferida en juicio de polica, la cual se sustrae al conocimiento de esta jurisdiccin. [] En el evento de restitucin de bienes de uso pblico, la autoridad administrativa no acta como juez, entendiendo esta institucin en su sentido lato, es decir, como aquella que dirime imparcialmente, controversias entre dos partes que persiguen intereses opuestos. [] En los eventos que no se trate de un juicio policivo, la competencia para conocer corresponde a la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, pues sta se halla instituida entre otras cosas, para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas. []32 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del dos (02) de diciembre de 2002, M.P.: Camilo Arciniegas Andrade, exp.: 5507.
33. 33. 33 Co: El acto mediante el cual la autoridad policiva realiza el cierre de un establecimiento es susceptible de control por parte del juez (a) administrativo, ya que no se trata de un juicio, puesto que no existen pretensiones contrapuestas. ///&&&/// T: Juicio policivo civil de amparo posesorio. C: Una poseedora material se dirige a la Administracin Municipal, para que inicie querella civil ordinaria de polica por perturbacin a la posesin, con el fin de que le fuera amparada, disponiendo la cesacin de los actos perturbatorios. Por no estar conforme con el procedimiento efectuado en el juicio policivo, la seora demanda en ejercicio del medio de control de reparacin directa al Municipio, para que le sean reconocidos los perjuicios econmicos causados. En la demanda, se invoca el defectuoso funcionamiento de la Administracin de Justicia, con ocasin del juicio sumario posesorio, puesto que en l no se logr la proteccin de los derechos de posesin. Pj: Puede el Juez (a) de lo Contencioso-Administrativo conocer de este medio de control? Pueden impugnarse los actos que ponen fin a la actuacin policiva descrita? N: Anterior: Artculos 82 del C.C.A. Actual: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Artculo 116 de la Constitucin Nacional; Ley Estatutaria de Administracin de Justicia -270 de 1996-. Sj: En palabras del Consejo de Estado: [] Los juicios policivos tienen indudablemente, la naturaleza de judiciales. A esto se debe que el CCA haya previsto que los actos expedidos en los juicios civiles de polica, entre otros, no son objeto de control ante la justicia de lo Contencioso Administrativa. En diversas oportunidades la Sala se ha pronunciado sobre el carcter judicial de los juicios civiles de polica y especialmente sobre el amparo policivo posesorio; ha diferenciado entre la funcin propiamente administrativa desarrollada en materia de polica y la funcin judicial ejercida por tales autoridades. De lo anterior resulta importante resaltar, desde otro punto de vista, que la mayora de las actuaciones de autoridades administrativas de polica s son objeto de control de esta jurisdiccin, salvo como ya se explic cuando esas autoridades actan en funcin judicial. En esos dos sentidos la Seccin Primera de esta Corporacin resalt, en auto proferido el da 29 de marzo de 1996, que unos son los actos
34. 34. 34 administrativos de las autoridades de polica y otros son los actos judiciales de esas mismas autoridades. Indic que los actos administrativos de las autoridades de polica son los tendientes a la preservacin del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones econmicas de convivencia social, los cuales por su naturaleza estn sujetos al control judicial de la jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo. Respecto al segundo tipo de actos, los judiciales de las autoridades de polica, seal que se diferencian totalmente de los anteriores, por cuanto se expiden en funcin judicial y para dirimir un conflicto. Igualmente, la Corte Constitucional ha coincidido con la posicin del Consejo de Estado y en varios pronunciamientos, de juicios de tutela promovidos por va de hecho judicial, ha calificado a los juicios civiles de polica, iniciados para proteccin del statu quo, como manifestaciones del poder judicial del Estado, pueden consultarse al respecto las siguientes sentencias: T-048/95; T-289/95, T-149/98; T-127/99 y T-629/99.[] 33[] En repetidos pronunciamientos se ha delimitado el mbito de competencia en relacin con las decisiones adoptadas en juicios civiles de polica. En efecto, partiendo de lo sealado en el artculo 82 del C. C. A., se ha dicho que constituye decisin administrativa la dictada en un juicio de polica que tiene por objeto la recuperacin del espacio pblico, la de la recuperacin del status quo de la posesin de un predio de propiedad de la administracin en manos de particulares, pues es del inters de la comunidad en general este tipo de decisiones, que se requieren de la autoridad policiva, y que es la contencin administrativa la jurisdiccin competente al efecto cuando la parte querellante sea una entidad de derecho pblico, pues all no se vislumbra un mero conflicto entre particulares, sino el inters de la administracin. De manera que, cuando se trata de querellas entre particulares tendientes a la recuperacin del status, mediante el ejercicio de las acciones policivas reguladas en el Cdigo Nacional de Polica y de las normas que lo complementan, las decisiones que all se adopten no son revisables para la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. []34 Co: Por tratarse de una actividad jurisdiccional de una autoridad administrativa, es susceptible demandar la reparacin de daos causados por el defectuoso funcionamiento de la Administracin de Justicia, de conformidad con la Ley, por el medio de control de Reparacin Directa. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, sentencia del trece (13) de septiembre de 2001, M.P.: Mara Elena Giraldo Gmez, exp.: 12915. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera, sentencia del veinticinco (25) de julio de 2002, M.P.: Olga Ins Navarrete, exp.: 7904. Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, providencia del ocho (08) de marzo de 2007, M.P.: Mauricio Fajardo Gmez, exp.: 15883.
35. 35. 35 El acto que pone fin al procedimiento policivo regulado especialmente por ley, no es susceptible de impugnacin por va de las acciones anulatorias, por encajar en la excepcin prevista en el artculo 105.3 del C.P.A.C.A. ///&&&/// T: Restitucin de bien de uso pblico. C: Se presenta demanda con el fin de obtener la nulidad de las resoluciones del Alcalde Municipal, mediante las cuales se orden la restitucin de una va calificada como de uso pblico. Pj: Puede el Juez (a) Administrativo anular los actos de restitucin de bienes de uso pblico? N: Anterior: Artculos 82 del C.C.A. Actual:: Artculos 104 y 105 del C.P.A.C.A.; Leyes 9 de 1989 y, 388 de 1997. Sj: Expresa el Consejo de Estado: [] Cuando se dictan actos para dirimir conflictos entre particulares, como acontece con las medidas que se adoptan para proteger la posesin y tenencia de bienes, nos encontramos con tpicas actuaciones de naturaleza jurisdiccional civil de polica, excluidas del control de esta jurisdiccin por mandato del artculo 82 del CCA.. [] Las decisiones adoptadas en un proceso de restitucin de un bien de uso pblico son eminentemente de carcter policivo administrativo y no se asimilan a las sentencias proferidas en los juicios civiles de polica. []35[] Es necesario distinguir los actos que ponen fin a actuaciones administrativas correspondientes a procedimientos de polica, esto es, las que obedecen al ejercicio de las facultades de control, vigilancia y sancin de las autoridades sobre las actividades de los particulares, las cuales constituyen el ejercicio de una potestad administrativa, conocida como polica administrativa, de aquellas decisiones sealadas en el inciso tercero del artculo 82 del CCA., resultantes de juicios policivos, especialmente regulados por la ley y en donde la autoridad policiva acta como juez frente a determinados conflictos jurdicos causados por conductas de los particulares en su relaciones cotidianas o de vecindad, que la doctrina y la jurisprudencia han tendido a tratar como actos jurisdiccionales. Mediante esas 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Seccin Primera. Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia del 17 de mayo de 2001. Radicacin nmero: 15001-23-31-000-2000-0687-01(6854).