plano plurianual: perspectivas e...

Plano Plurianual:

Perspectivas e Desafios

Palestrante:

Leonardo Cézar Ribeiro

Evolução do sistema orçamentário

Aspectos jurídicos do Plano Plurianual

Nova Lei de Finanças Públicas com enfoque no Plano Plurianual

Modelos de Plano Plurianual adotados no Governo Federal

Sustentabilidade Fiscal do Plano Plurianual

SUMÁRIO

Conformidade

(Década de 60...)

Estabilidade Fiscal

(Década de 90 ...)

Qualidade do Gasto

(Século XXI...)

PLURIANUALIDADE

PLANEJAMENTO

CUSTOS

LEI 4.320/64

LRF

NOVA LEI DE FINANÇAS

Evolução do sistema orçamentário

FOCO: CONTROLE

FOCO: GESTÃO

Constituição Federal de 1988, no capítulo “Dos Orçamentos”:

Art. 165 – Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual

II –as diretrizes orçamentárias

III – os orçamentos anuais

Art. 63, CF/88: Não será admitido aumento da despesa prevista:

I – nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da

República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º. (LDO e

LOA)

>>>>> Por que o PPA não foi ressalvado?

Aspectos jurídicos – CF/88

Instrumentos de Gestão (Art. 165, CF/88)

Plano Plurianual

Diretrizes, Objetivos e Metas

Despesas de capital e outras delas decorrentes

Programas Continuados

4 anos

• Metas Fiscais (3 ANOS)

Lei Orçamentária Anual

Lei de Diretrizes Orçamentárias18 meses

Metas e Prioridades

•Não é autorizativo

• P.A.M.O

1 Ano

•Autoriza gastos públicos

•Vigência: 4 anos

•Encaminhamento ao

Legislativo até 31 de agosto;

aprovação até 22 de dezembro

•Encaminhamento ao Legislativo até 15

de abril; aprovação até 17 de julho

•Encaminhamento ao Legislativo até 31

de agosto; aprovação até 22 de dezembro

Receitas x Despesas anuais


REGIONALIZADO

> Até a aprovação da Lei Complementar, o encaminhamento dos projetos de lei ao Congresso ocorrerá:

> PPA Até 31 de agosto (4 meses antes de encerrado o exercício financeiro)

> LOA Até 31 de agosto (4 meses antes de encerrado o exercício financeiro)

> LDO Até 15 de abril (8 meses e meio antes de encerrado o exercício financeiro)

2011 2012 2013 2014

ELABORAÇÃO DA LOA 2011

2015

Governo Lula Governo Dilma Governo Leo???

ELABORAÇÃO DA LOA 2012 ELABORAÇÃO DA LOA 2013 ELABORAÇÃO DA LOA 2014

2010

PPA 2008-2011 PPA 2012-2015

TEMPO NECESSÁRIO

PARA APROVAR O PPA

DO NOVO GOVERNO

TEMPO NECESSÁRIO

PARA APROVAR O PPA

DO NOVO GOVERNO

ELABORAÇÃO DA LOA 2015 ELABORAÇÃO DA LOA 2016

ELABORAÇÃO LDO 2011

M ETAS FISCAIS 11-13



LDO APROVADA ANTES

DO PPA









ART. 35 - ADCT

CF/88


Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual,

com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

Art. 5º, 5º A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a

um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua

inclusão, conforme disposto no 1o do art. 167 da Constituição.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da

despesa será acompanhado de:

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira

com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias.

1º Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:

II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme

com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer

de suas disposições.

Art. 1º, 2º As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal e

os Municípios.

Aspectos jurídicos - LRF

Veto do Art. 3º da LRFArt. 3º O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abrangerá os respectivos Poderes e será

devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa.

2º O projeto de que trata o caput será encaminhado ao Poder Legislativo até o dia trinta de abril do

primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo."

1º Integrará o projeto Anexo de Política Fiscal, em que serão estabelecidos os objetivos e metas

plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando

a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das políticas econômica nacional e de

desenvolvimento social.

2º O projeto de que trata o caput será encaminhado ao Poder Legislativo até o dia trinta de abril do

primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.Principais razões:

reduzido período para a elaboração dessa peça, inviabilizando o aperfeiçoamento metodológico e a

seleção criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.

fixação de mesma data para que a União, os Estados e os Municípios não leva em consideração a

complexidade, as peculiaridades e as necessidades de cada ente da Federação, inclusive os pequenos

municípios

supressão do Anexo de Política Fiscal não ocasiona prejuízo aos objetivos da Lei Complementar, pois

lei de diretrizes orçamentárias já prevê a apresentação de Anexo de Metas Fiscais

NOVA LEI DE FINANÇAS – CF/88

Art. 165, § 9º, CF/88. Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização

do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e

indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos

Lei nº 4.320/64 – Recepcionada no novo ordenamento jurídico

Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.

Art. 24, CF/88. Competência para legislação concorrente (União e Estados/DF):

II – Orçamentos

Art. 30, CF/88. Compete aos Municípios:

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;


PLC nº 222/1990 - Deputado José Serra

PLC nº 166/1993 - Deputado Benedito Figueiredo

PLS nº 273/1995 - Senador Lúcio Alcântara

PLC nº 135/1996 - Senador Waldeck Ornellas (Comissão Mista de

Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização)

PLC nº 135/1997 - Substitutivo do Dep. Augusto Viveiros

PLS nº 106/1999 - Senador Lúcio Alcântara

PLC nº 135/2008 - Substitutivo do Deputado Geraldo Pudim

Propostas de Revisão


Projeto de Lei do Senado nº 175, de 2009 – Senador

Raimundo Colombo

Projeto de Lei do Senado nº 229, de 2009 – Senador Tasso

Jereissati

Projeto de Lei do Senado nº 248, de 2009 – Senador Renato

Casagrande

Substitutivo do Senador Arthur Virgílio

Atualmente: NOVO SUBSTITUTIVO EM ELABORAÇÃO

Novas Propostas


Razões que dificultam a aprovação da nova lei de finanças públicas:

Amplitude, variedade e complexidade das matérias a serem reguladas

Falta de mobilização dos segmentos técnicos profissionais de todos os entes da

federação

Em termos gerais:

A NORMA deve ser GERAL, AMPLA E NÃO EXAUSTIVA para respeitar as

particulariedades dos entes da Federação e fomentar a EXPERIMENTAÇÃO

As novas regras precisam emergir de um consenso institucional-político

PPA pode ser regulado em lei complementar específica

Plano Plurianual – Substitutivo Arthur Virgílio

• Art. 11. O Chefe do Poder Executivo encaminhará o projeto de PPA ao Poder

Legislativo até 15 de maio do primeiro ano de seu mandato.

• Art. 13. O projeto de PPA será devolvido para sanção até a data prevista para

encerramento do primeiro período da sessão legislativa do primeiro ano do mandato

do Chefe do Poder Executivo. (PPA não aprovado impede a aprovação da LDO)

• Art. 6o O PPA constitui instrumento de planejamento para os fins desta Lei

Complementar e para tal considerará o plano de governo do candidato eleito Chefe

do Poder Executivo.

• § 2o Para o atendimento do disposto no caput deste artigo, todos os candidatos

deverão registrar o respectivo plano de governo na Justiça Eleitoral em até dois

meses antes da data do pleito eleitoral, em primeiro ou único turno.


Desafios para a Nova Lei de Finanças(PPA)Principais questões abordadas pelos órgãos setoriais de orçamento na União:

Planejamento estratégico dos Ministérios extrapolam a abrangência do PPA

Dificuldades relacionadas a escolha dos indicadores que levem a sociedade a

perceber o resultados das políticas públicas

Necessidade de criação de conselhos de cooperação técnica entre os entes

Principais questões abordadas pelo representante dos estados e municípios no II

Seminário Nacional de Orçamento Público

Estados e Municípios se distanciaram na gestão dos instrumentos (difícil

interlocução nacional sobre o tema)

Prazo de encaminhamento do PPA deve respeitar as particulariedades de cada ente

da federação

Divergências quanto ao nível de detalhamento do PPA

Desafios para a Nova Lei de Finanças(PPA)

Outras questões relevantes

Definição dos conceitos constitucionais: diretrizes, objetivos e

metas, despesas de capital, despesas decorrentes das

despesas de capital e despesas relativas aos programas de

duração continuada?

O PPA deve ter uma base fixa ou rolante (revisões periódicas)?

Como viabilizar a articulação entre os Planos Plurianuais dos

entes da federação?

PPA 1991 – 1995: Impeachment, planos econômicos de

estabilização e duas revisões. Não deve ser avaliado

rigorosamente quanto aos resultados

PPA 1996 – 1999: Muito deficiente. Sem referência de ordem

fianceira, metodologia não respeitou as categorias

constitucionais.

PPA 2000 – 2003: Adoção do programa como centro da

organização do plano, mensuração de resultados e

preocupação em obter a integração plano e orçamento

PPA 2004-2007 e PPA 2008-2011: Metodologia semelhante ao

PPA 2000 - 2003

Modelos anteriores do PPA

Modelos do PPA na União

Decreto 2829-98 (PPA – União)

Estabelece normas para a elaboração do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União

Dificuldades: PPA 2008 - 2011

PPA excessivamente detalhado

Falta de flexibilidade na execução orçamentária e financeira

Desconexão entre Recursos e metas físicas

Dotações alocadas aos programas não refletem

rigorosamente os seus custos

Orçamentação do Plano e não Planejamento do

Orçamento

PPA 2012-2015

O binômio“Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os

orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se

a Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos (65 Programas temáticos)

Orçamentos Plurianuais da OCDE

(Alan Shick)

• Década 60 e 70

Crescimento dos

gastos

Motor para expansão

Sem sustentabilidade

fiscal

• Atualmente

Preocupação fiscal

Restrição dos gastos

dos orçamentos anuais

Comprometimento de

Recursos Futuros

Sustentabilidade Fiscal do PPA

Gastos primários + Gastos Financeiros (juros e amortização da

dívida)

(FONTES DE DÉFICIT PÚBLICO = NFSP)

=Impostos + Emissão de base monetária + Dívida

(FONTES DE FINANCIAMENTO)

Restrição fiscal de Estados e Municípios > União

* Estados e Municípios não podem emitir moeda e títulos da dívida

Duas abordagens relevantes: SUSTENTABILIDADE FISCAL e

APURAÇÃO DE CUSTOS


Como montar uma estimativa de necessidade de financiamento para um certo

período?

1º passo: Meta fiscal, definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (Na união,

resultado primário em % do PIB)

2º passo: Estimativa dos parâmetros macroeconômicos para o período considerado

3º passo: Estimativa das receitas orçamentárias e das despesas obrigatórias

4º passo: Cálculo das despesas discricionárias

Como distribuir os limites financeiros?

1º Despesas obrigatórias: Na União: Transferências Constitucionais e Legais,

Pessoal, Benefícios Previdenciários, Abono Salarial, Seguro Desemprego, Lei

Kandir, etc.

2º Despesas discricionárias


• Necessidade de cumprimento da meta fiscal (LRF art. 9o): reestimativas bimestrais da receita

• Reestimativa abaixo da Lei Orçamentária: limitação de empenho e mov. financeira

• Limitação na categoria “discricionárias primárias”

• Em suma: Elaborar metas no PPA com base em cenários fiscais desequilibrados pode comprometer o atingimentos dos objetivos (contingenciamentos)

• Importante: Financiamento do PPA abrange recursos orçamentários, fontes alternativas de financiamento e parcerias com o setor privado


Para reflexão

O PPA deve ser planejado considerando o espaço fiscal já comprometido

O sucesso de um planejamento de médio prazo depende da confiabilidade do

cenário fiscal de médio prazo

Cenário fiscal “fictício” provoca contingenciamento no orçamento que compromete o

atingimento das metas previstas no PPA

O aumento das despesas obrigatórias compromete a execução das despesas

discricionárias

Um ANÁLISE FISCAL FIDEDIGNA e UM SISTEMA DE CUSTOS CONFIÁVEL

devem orientar a elaboração do PPA no tocante a decisões que levem em

consideração a avaliação dos gastos públicos (viabilidade financeira; custo x

benefício)


SHUMPETER

“Nada mostra mais claramente o caráter de uma sociedade e de

uma civilização do que a política fiscal que o seu setor público

adota”

OBRIGADO!

Leonardo Cézar RibeiroSecretaria de Orçamento Federal / MPOG

Coordenação-Geral de Avaliação Macrofiscal

[email protected]

plano plurianual: perspectivas e...

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