UNIVERZITET CRNE GORE

FAKULTET POLITIČKIH NAUKA PODGORICA

EVROPSKE STUDIJE

VLADIMIR UTJEŠINOVIĆ

KOHEZIONA POLITIKA EVROPSKE UNIJE

ZAVRŠNI RAD

PODGORICA, 2010.

UNIVERZITET CRNE GORE

FAKULTET POLITIČKIH NAUKA PODGORICA

EVROPSKE STUDIJE

KOHEZIONA POLITIKA EVROPSKE UNIJE

ZAVRŠNI RAD

Predmet: Pretpristuna podrška EU

Mentor: Dr Dragan Đurić

Student: Vladimir Utješinović

Smjer: Evropske studije

JMBG: 2801988260142

PODGORICA, Jun 2010.

2

3

Sadržaj

Sadržaj...............................................................................................................................3

Uvod..................................................................................................................................4

Regionalizacija i koncept Evropa regiona.........................................................................5

Region u kontekstu Kohezione politike (NUTS)..........................................................7

Dispariteti razvoja unutar Evropske unije.....................................................................8

Koheziona politika Evropske unije..................................................................................11

Istorijski razvoj Kohezione politike............................................................................13

Prva faza (1958-1975)............................................................................................14

Druga faza (1975-1986).........................................................................................15

Treća faza (1986-1999)..........................................................................................17

Četvrta faza (2000-2006).......................................................................................18

Peta faza (2007-2013)............................................................................................19

Način sprovođenja kohezione politike........................................................................19

Realizacija kohezione politike....................................................................................20

Strukturni fondovi..................................................................................................20

Kohezioni fond.......................................................................................................22

Aktuelna koheziona politika (2007-2013)..................................................................23

Ciljevi aktuelne kohezione politike........................................................................24

Principi rukovođenja fondovima EU.....................................................................26

Finansiranje kohezione politike.............................................................................27

Rezultati kohezione politike.......................................................................................27

Izazovi i perspektive buduće kohezione politike........................................................33

Izazovi specifični za EU.........................................................................................33

Perspektiva razvoja kohezione politike nakon 2013..............................................34

Zaključak.........................................................................................................................37

Prilozi...............................................................................................................................38

Literatura.........................................................................................................................41

Knjige:.........................................................................................................................41

Dokumenta i publikacije:............................................................................................41

Web adrese:.................................................................................................................42

4

Uvod

Koheziona politika u okviru Evropske unije i smanjenje dispariteta u nivou razvijenosti

između zemalja članica već 50 godina predstavlja jednu od njenih najznačajnijih politika

na koju se trenutno troši trećina budžeta Evropske unije. Evropska unija djeluje sa ciljem

smanjivanja razlika u nivou razvijenosti između različitih regiona i zaostajanja u razvoju

najnerazvijenijih regiona, uključujući i ruralna područja. Čak i sa Lisabonskim ugovorom,

koji mijenja ustrojstvo EU, ovi ciljevi i dalje imaju veliki značaj. Regionalna politika1 EU

predstavlja najvažniji instrument za postizanje teritorijalne kohezije i podrazumijeva

prilagođavanje regionalnih privrednih sistema novim globalnim trendovima kroz programe

razvoja infrastrukture, smanjivanja nezaposlenosti i podsticanja tehnološkog razvoja, kako

bi se poboljšala konkurentnost regionalnih privrednih sistema i time izjednačile

nejednakosti u razvoju regiona EU.

Iako Unija konstantno napreduje na planu ekonomske integracije, problemi vezani za

postojanje regionalnih dispariteta nijesu se bitno promijenili. Ovo je posebno uočljivo u

nivou društvenog proizvoda i nezaposlenosti u pojedinim regionima EU. Statistički podaci

pokazuju da nivo društvenog proizvoda varira od 24,2% prosječnog evropskog BDP-a u

siromašnim oblastima Rumunije i Bugarske pa do 302,7% prosječnog evropskog BDP-a u

najbogatijem regionu Velike Britanije. Sličan jaz se može identifikovati i u nivou

nezaposlenosti. Razlike na nivou makroekonomskih pokazatelja između država članica

jesu velike, ali se može tvrditi da unutar pojedinih država članica postoje još veći

dispariteti u ekonomskoj razvijenosti pojedinih regiona. Da bi se ove razlike prevazišle

Evropska unija je ustanovila mehanizam poznat pod imenom koheziona politika.

U diplomskom radu predstavljena je koheziona politika Evropske unije, njen istorijski

razvoj, instucionalni okvir i instrumenti njenog djelovanja, sa posebnim osvrtom na

Kohezionu politiku za period 2007-2013. godine. Takođe, u ovom radu biće riječi o

konceptu „Evropa regiona“, te regionalnim disparitetima u Evropskoj uniji i odgovoru

Kohezione politike na ove nejednakosti. Poseban dio rada se odnosi na Instrument za

pretpristupnu podršku koji treba da pripremi države kandidate i potencijalne kandidate za

korišćenje strukturnih fondova EU kada postanu punopravne članice. Na kraju

predstavljeni su rezultati, izazovi i perspektive buduće Kohezione politike Evropske unije.

1 Uz naziv koheziona politika koriste se još i termini: regionalna politika, politika ekonomske, socijalne i teritorijalne kohezije itd.

5

Regionalizacija i koncept Evropa regiona

Da bi se bolje razumjelo funkcionisanje kohezione politike Evropske unije potrebno je

razumjeti koncept "Evropa regiona", odnosno pojam regiona u kontekstu EU.

Kako se u stručnim radovima ističe: „Problem regionalizacije snažno se nametnuo u

sklopu ekonomskog približavanja i administrativnog usklađivanja evropskih država, prvo u

okviru Evropske zajednice, a potom i njihove integracije u Evropsku uniju”2.

Pod regionalizacijom se obično podrazumjeva stvaranje određenih teritorijalnih cjelina

sa atributima autonomnog odlučivanja u kreiranju i vođenju javnih politika, odnosno u

formiranju organizacionih struktura upravljanja radi ostvarivanja tih poslova. Cilj

regionalizacije je stvaranje tzv. srednjeg nivoa – između države i lokalne samouprave.

U Evropi, ideja i praksa regionalizma svoje istorijske korijene nalazi kako u opštim

političkim, ekonomskim, socijalnim, kulturnim, etničkim i geografskim specifičnostima

zajedničkog evropskog civilizacijskog prostora, tako i u posebnim političko-ekonomskim

uslovima pojedinih zemalja. Evropska ideja regionalizacije posebno je izražena u okviru

Evropske unije, gdje se ideja integracije u velikoj mjeri razumije kao ideja regionalizacije

– a EU sve više razumije kao Evropa regiona umjesto Evropa država.

Postoji više modela regionalizacije, od kojih su najilustrativniji tzv. model ekonomske

regionalizacije (Grčka, Holandija, Švedska, Njemačka, Finska, Danska) i tzv. model

administrativne regionalizacije (Francuska, Velika Britanija). Model „ekonomske

regionalizacije” počiva na koncepciji ubrzavanja razvoja privredno nerazvijenih djelova

zemlje (regiona) u cilju otklanjanja asimetrije i harmonizacije privrednog potencijala

regionalnih ekonomija sa ekonomijom zemlje u cjelini. Međutim, kako bi se ovaj cilj

postigao neophodno je kombinovati ekonomsku autonomiju regiona sa odgovarajućom

političkom autonomijom regiona, što se, između ostalog, postiže „centralnom”

ekonomskom politikom regionalnog razvoja.3

Prema mišljenju eksperata Stalnog komiteta lokalnih i regionalnih vlasti Savjeta

Evrope, regionalizacija je pojam koji se na pravi način može razumjeti dovođenjem u vezu

sa institucionalnom stranom stvari, pa se stoga i razlikuje od regionalizma kao političkog i

2 Stepanov, R., Žolt, L.: Savremene koncepcije regionalizma i problem statuasa Vojvodine, Filozofski fakultet, Novi Sad, 2002. str. 130.

3 Stepanov, R., Žolt, L.: Savremene koncepcije regionalizma i problem statuasa Vojvodine, Filozofski fakultet, Novi Sad, 2002. str. 131.

6

ideološkog pokreta. Shodno tome, „regionalizacija se generalno shvata kao stvaranje

novog nivoa u državnoj teritorijalnoj organizaciji; osnivanje novih institucija koje mogu

široko varirati u pogledu tijela, odgovornosti i moći, ali su uvjek instalirane iznad nivoa

postojećih lokalnih institucija. One se mogu definisati veoma rastegljivo, uključujući

regione koji su samo subordinirani nivoi centralne vlasti, ili su, u užem smislu, izraz

regionalizacije u kojoj je region teritorijalna vlast, koje se može dalje diferencirati prema

njenom ustavnom statusu“4

Regionalizam odgovara definiciji regije kao jednog korpusa, ljudskih, kulturalnih,

jezičkih ili drugih obeležja koja se opravdano transformišu u političke zahtjeve za većim ili

manjim stepenom autonomije, navodi se u studiji Savjeta Evrope „Regionalizacija i njeni

efekti na lokalnu samoupravu“5. Regionalizacija, odnosno regionalizam, izbor su svake

države ponaosob, odnosno, izbor nacionalne regionalne politike.

S druge strane, regionalna politika Evropske unije osmišljena je radi smanjenja

privrednih i socijalnih razlika između država članica Unije pomaganjem regionalnog

razvoja. Zbog toga, kad se govori o regionalnoj politici Evropske unije, treba imati na umu

da nije riječ samo o regionalnom razvoju u užem smislu te riječi, nego o nastojanju da se

postigne povezivanje na nivou Evropske unije smanjivanjem postojećih razlikau nivou

razvoja između njenih regiona.

Iako postoji razlika između regionalne politike Evropske unije i nacionalnih regionalnih

politika, regionalna politika Evropske unije je omogućila prepoznavanje regionalnih

dimenzija od strane nacionalnih institucija, učinivši time region nekom vrstom zajedničke

institucionalne referentne tačke.

Često se ukazuje da integracioni procesi dovode do novih obika centralizacije, što,

podstiče nove vidove decentralizacije – decentralizacije na evropske regione. Budućnost

Evrope pojedini autori otuda vide ne kao integrisanu zajednicu država, nego kao

integrisana zajednica regiona. "Ovakve teze imaju svoj izraz u sve više korišćenom

terminu Multy-level Governance, odnosno, sistemu upravljanja na više nivoa. Koncept

upravljanja na više nivoa, inače, veoma je snažno pokrenut tokom devedesetih godina

prošlog vijeka upravo kao odgovor teoretičara na razvoj strukturne i kohezione politike EU

i proizveo je slogan „Evropa regiona“. Teorija upravljanja na više nivoa doživljena je kao

„treći put”, pored dominantnih funkcionalističkih teorija, s jedne strane, odnosno

4 Komšić, J.: Principi evropskog regionalizma, Asocijacija multietničkih gradova jugoistočne Evrope ,Novi Sad, 2007, str. 13.

5 The Impact of Regionalisation on Local Self-Government, Council of Europe, Strasbourg, 1993.

7

realističkih i intergovernmentalističkih teorija, s druge strane. Funkcionalističke teorije,

inače, naglašavaju supranacionalni karakter integracije, prema kojima evropske,

nadnacionalne institucije preuzimaju vodeću ulogu u procesima integracija i potkopavaju

autonomiju i suverenitet nacionalnih država stvaranjem sopstvenih pravila za donošenje

odluka. Suprotstavljena im je teorija intergovernmentalizma, koja smatra da suverenitet i

dalje leži u rukama država članica, koje, zapravo dijele suverenitet i delegiraju ga

evropskim institucijama. Znači da vlade suverenih država članiva sarađuju u specifi čnim

oblastima, zadržavajući istovremeno svoja suverena ovlašćenja"6.

Region u kontekstu Kohezione politike (NUTS)

Regionalizacija je bitna i zbog funkcionisanja kohezione politike EU. Njeno

funkcionisanje i sistem redistribucije sredstava od bogatih ka siromašnim regionima

direktno zavisi od postojanja standardizovanog sistema teritorijalne podjele država članica,

koji treba da pruža mjerljive i uporedive podatke o nivou razvijenosti regiona. Zbog toga je

stvoren sistem statističke baze teritiorija na nivou Evropske unije(NUTS).

Nomenklatura teritorijalnih jedinica za statističke potrebe (NUTS) (fra.

nomenclature des unités territoriales statistiques) je geokodski standard (Geospatial Entity

Object Code) Evropske unije koji se koristi u statističke svrhe i pomoću koje je napravljena

podjela Evrope na administrativne regione.

Jedinice NUTS sistema su statistički regioni, koji ne moraju da budu administrativne

jedinice, iako granice takvih jedinica u zemljama članicama EU prate svoje administrativne

podjele. Bitno je napomenuti da je NUTS standard administrativno-statističke, a ne

političke prirode, jer je politička regionalizacija države unutrašnja stvar svake države.

Osnovne oblasti primjene NUTS nomenklature su prikupljanje, razvoj i harmonizacija

statistike EU.

Klasifikacija statističkih regiona utvrđuje se prema NUTS metodologiji, propisanoj

Regulativom EU7.

6 Đurić, D. : Koheziona politika i pretpristupna podrška Evropske unije, Foundation Open Society Institute, Podgorica, 2009. str. 28.

7 Regulation (EC) No 1059/2003 of the European Parliament and of the Council of 26 May 2003 on the establishment of a common classification of territorial units for statistics (NUTS)

8

Definisano postojanje tri nivoa NUTS-a:

nivo min. maks.

NUTS 1 3 miliona 7 miliona

NUTS 2 800 000 3 miliona

NUTS 3 150 000 800 000

Do 2003. godine postojali su i nivoi NUTS 4 i NUTS 5, koji su tada preimenovani u

LAU (local administrative units – LAUs). Svaka država koristi onoliko nivoa koliko joj je

potrebno.

NUTS-1 nivo se koristi za analizu regionalnih problema Unije (efekti carinske unije i

ekonomske integracije na nivou nižem od nacionalnog), NUTS-2 nivo predstavlja osnovni

okvir za primjenu nacionalne regionalne politike, usled čega se uzima za polazište

regionalnih analiza, dok NUTS-3 nivo uglavnom uključuje regione koji su suviše mali za

kompleksne ekonomske analize, ali se mogu koristiti kao prostor za primjenu specifičnih

regionalnih mjera.

Dispariteti razvoja unutar Evropske unije

U Evropskoj Uniji, kao jednom od najbogatijih područja u svetu, postoje značajne

razlike u stopama rasta dohotka među njenim članicama. Kao glavni pokazatelj privrednog

razvoja uglavnom se uzima bruto domaći proizvod – BDP (GDP – Gross Domestic

Product), koji označava ukupnu vrijednost proizvedenih dobara i usluga, najčešće po

stanovniku za godinu dana, izraženo u novčanim jedinicama. U vrijeme kada su regionalne

politike pokrenute najveća razlika u dohotku (razvijenosti) između dva regiona bila je 1:7.

Krajnosti su predstavljali pokrajina Hamburg u Njemačkoj na čelu razvijenosti EU regiona,

a Kalabrija u Italiji na začelju. Ulaskom deset novih članica 2004. godine, i posebno

uključivanjem Bugarske i Rumunije 2007. godine, ove razlike su se produbile. Putem

kohezione politike, EU pokušava da ujednači razvoj država članica, ili regiona.

Disproporcije razvoja regiona (zemalja članica), odnosno razlike u životnom standardu,

najbolje i najpreciznije mjeri BDP po stanovniku prema paritetu kupovne moći - BDP PPS

(Purchasing Power Standard – standard kupovne moći). PPS označava svedenu obračunsku

9

jedinicu kojom se prikazuje vrijednost jedne iste korpe dobara u svim zemljama EU. Ovim

metodom, BDP po kupovnoj moći utvrđuje se isključivanjem razlika u nivou cijena. U

obračun se uključuju proizvodi i usluge dovoljno reprezentativnog uzorka ukupnih dobara i

usluga u zemljama EU i OEBS (oko 3.000 proizvoda) čije se cijene prate i snimaju u

određenom vremenskom periodu. Drugi važan pokazatelj, indeks BDP-a po stanovniku

(PPS) pokazuje odnos dohotka regiona (države) prema prosjeku EU-27 8. Prikazani podaci

(Tabela 1.), ukazuju da su regionalne razlike u dohotku EU-27 veoma velike, čak 1:10

(mjereno po PPS - standardu kupovne moći). U svakom slučaju, one su mnogo veće nego

što su bile u EU-15 i svakako su u vezi sa nedavnim proširenjima zajednice.

Tabela 1. – BDP po kupovnoj moći u nekim evropskim regionima

Region BDP po stanovniku prema kupovnoj

moći PPS

Indeks BDP-a po stanovniku(PPS) u odnosu na prosjek

EU27=100

Uži London (V. Britanija)Luksemburg Region Brisela (Belgija) Hamburg (Njemačka) Groningen (Holandija) Il de Frans (Francuska) Prag (Češka) Lombardija (Italija) Korzika (Francuska) Kornvol i Scili (V. Britanija) Kampanja (Italija) Jugozapadni region (Bugarska) Jugoistočni region (Bugarska) Jugozapadna Oltenija (Rumunija) Južni centralni region (Bugarska) Sjeverni centralni region (Bugarska)Sjeverozapadni region (Bugarska)

79.40063.10055.10047.20041.00040.10038.40032.00020.30018.30015.60013.5007.4007.2006.6006.4006.000

335,9267.1233.3199.7173.7169.7162.3135.385.877.666.157.131.530.427.826.925.4

EU-27 23600 100.0

Izvor: Key figures on Europe, 2009 edition - Eurostat Pocketbooks, Office for Official

Publications of the EC, 2009.

Najniži dohodak od 273 regiona EU-27 imaju Sjeverozapadni region (PPS 6.000),

Sjeverni centralni (PPS 6.400) i Južni centralni (PPS 6.600), sva tri u Bugarskoj.

Nerazvijeni regioni odlikuju se i niskim indeksima u odnosu na prosjek EU, ali i visokim

8 http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes (10.08.2010)

10

stopama rasta dohotka. Najviši dohodak (kao i najviši indeks dohotka od 335.9) ima

London (PPS 79.400), za njim Luksemburg (PPS 63.100), region Brisela (PPS 55.100),

Hamburg (PPS 47.200) Među regionima novih članica najviši dohodak po stanovniku ima

Prag (PPS 38.400), dok prosjek dohotka za EU- 27 iznosi PPS 23.600. U tom svjetlu

region Londona ima 3.36 puta viši dohodak od prosjeka Unije, a Prag samo 1.62 puta. U

skoro svim regionima novih članica (osim regiona glavnih gradova, kao i Malte i Kipra)

dohodak je ispod prosjeka EU-27. Pored razlika u dohotku među regionima različitih

zemalja, velike su i regionalne razlike u dohotku unutar iste zemlje. U većini zemalja ove

razlike najveće su između regiona glavnih gradova i perifernih regiona. Ovo pravilo može

se primjeniti, kako na razvijene stare članice (Britaniju, Njemačku, Francusku, Italiju,

Španiju i dr.), tako i na tranzicione zemlje, sa tradicionalno neujednačenim razvojem, koje

su nedavno primljene u EU. Veliki broj zemalja Unije karakterišu disproporcije razvoja

veće od 1:2. Tako, u Britaniji, zemlji sa najvećim disparitetima, London kao najrazvijeniji

region ima 4,3 puta viši dohodak od najnerazvijenijeg Kornvola. U Francuskoj i Italiji, Il

de Frans, odnosno Lombardija, duplo su razvijeniji od Korzike, odnosno Kampanje. U

Bugarskoj su ovi dispariteti približni; Jugozapadni region 2,2 puta je razvijeniji od

najsiromašnijeg Sjeverozapadnog regiona.

Tabela 2. – BDP po glavi stan. po kupovnoj moći (PPS), po tržišnim cijenama 2000-2008.

Država/god. 2000. 2002. 2004. 2006. 2007. 2008.

EU-27EU-25EU-15Belgija BugarskaČeškaDanskaNjemačkaEstonijaIrskaGrčkaŠpanija FrancuskaItalijaKiparLetonijaLitvanijaLuksemburgMađarska

1910020000220002400053001300025100226008500249001600018500220002230016900700075004640010700

205002140023400256006300144002630023600 10200 28200 18500 20600 2370022900 18300 8400 9000 49200 12600

216002260024500261007300163002720025200124003070020400219002380023100196009900109005490013700

2360024600265002800086001830029100274001540034800222002460025900245002130012400131006310015000

2490025800278002940093002000029900286001690037400236002620027200252002260014400148006630015600

25900268002870029700100002090030100291001680036300244002630027400253002310014400155006760015900

11

MaltaHolandijaAustrijaPoljskaPortugalRumunijaSlovenijaSlovačkaFinskaŠvedskaV. Britanija

1590025600250009200149004900152009500223002410022700

16300273002580099001580060001680011100236002480024700

167002800027400110001620074001870012400252002700026700

182003090029400124001800091002070015000271002870028400

1930032600308001330019000105002220016700288003040029700

1980033400314001400019100115002310017900295003060029900

Izvor: Key figures on Europe, 2009 edition - Eurostat Pocketbooks, Office for Official

Publications of the EC, 2009.

Dispariteti razvoja veliki su i kada se pokazatelji razvijenosti porede na nivou država

(Tabela 2). U ovom slučaju, 2007. godine, razlika u dohotku između najslabije razvijene

Bugarske (PPS 9.300) i najrazvijenijeg Luksemburga (PPS 66.300) i iznosila je 1:7,13.

Prema izvještaju za 2008. godinu disproporcije su se smanjile na 1:6,7. Brojke vezane za

rast nacionalnog dohotka 2000-2008. takođe pokazuju da su dinamičnije rasle nove

članice, kao i njihovi regioni. Ne računajući najmlađe članice (Rumuniju i Bugarsku),

Estonija, Litvanija i Slovačka (čiji je BDP PPS porastao za oko 50%) su na čelu s

najdinamičnijim rastom, dok su Malta i Kipar na začelju (sa rastom od oko 25%). I u

pogledu odnosa nacionalnih ekonomija sa prosjekom Unije, vidi se, s jedne strane brz

razvoj novih članica, a s druge strane stagnacija rasta u starim članicama. Odstupanja od

ovog pravila postoje u slučaju Irske, Grčke, Španije i Luksemburga, koje i dalje bilježe rast

BDP-a u odnosu na prosjek, ali i u slučaju mlađih članica Malte i Kipra, čiji udio, ipak,

opada.

Ove razlike unutar Unije uslovile su nastanak i razvoj kohezione politike kao nužnog

mehanizma koji djeluje u cilju ujednačavanja regiona na ekonomsko socijalnom planu.

Koheziona politika Evropske unije

Koheziona politika predstavlja jednu od najstarijih zajedničkih politika EU čiji se

osnovni cilj ogleda u unaprjeđenju skladnog razvoja Zajednice i smanjenju razlika u

stepenu razvijenosti različitih regiona ili zaostajanja najmanje razvijenih regiona. Iako se

početak uspostavljanja ove politike Unije vezuje za 1975. godinu, već je Rimskim

12

sporazumom iz 1957. godine predviđeno da se „postepenim usklađivanjem ekonomskih

politika država članica, unaprjeđuje skladan privredni razvoj u Zajednici“9. Preambulom

ugovora je takođe bilo istaknuto nastojanje ugovornih strana da ojačaju jedinstvo svojih

privreda i osiguraju njihov ravnomjeran razvoj, smanjivanjem razlika koje postoje između

različitih područja i smanjivanjem zaostalosti slabije razvijenih područja.10 U skladu sa

članom 130a Jedinstvenog evropskog akta „radi promovisanja sveukupnog skladnog

razvoja Zajednica će razvijati i obavljati poslove koji vode jačanju njene ekonomske i

socijalne kohezije. Zajednica će naročito težiti da smanji razlike među regionima i

zaostalost najmanje privilegovanih regiona, uključujući i ruralne oblasti’’11, Iako

regionalna dimenzija jasno proizlazi iz nekoliko članova osnivačkog akta, osnivači nijesu

utemeljili jasnu osnovu za razvoje jedinstvene regionalne politike Evropske unije. Postoje

dva razloga za ovakav stav Prvo, postojalo je opšte mišljenje da će „integracija sama po

sebi omogućiti smanjenje regionalnih razlika razvojem međuregionalne trgovine“12. Drugo,

„iskustva nacionalnih regionalnih politika u pojedinim državama, Francuskoj, Italiji i

Njemačkoj, bila su relativno nova i u tom trenutku nije bilo potrebe duplirati napore “13.

Iz odredbi Ugovora iz Rima i Jedinstvenog evropskog akta jasno se vidi da je glavni

razlog postojanja regionalne politike Evropske unije političke prirode, sa ciljem da

izjednači životni standard svih stanovnika Unije, ali isto tako da se prikaže da Evropska

unija počiva na principu solidarnosti između država članica.

Ako se evropska integracija posmatra kao proces stvaranja i funkcionisanja

jedinstvenog tržišta, može se zaključiti da restrukturiranje privrede i usvajanje određenih

standarda prouzrokuje velike troškove pojedinačnim državama. Ukoliko napredak zahtjeva

integraciju tržišta, slobodno kretanje ljudi, uklanjanje protekcionističkih barijera, odricanje

od nacionalnih valuta itd., normalno je očekivati da je određena vlast istovremeno

odgovorna za to da omogući svim regionima i svim građanima Evrope da se prilagode

ovim promjenama, da smanji troškove integracije i izbjegne rizike. Upravo je iz ovog

razloga Uniji bila neophodna zajednička politika koja će omogućiti državama članicama i

njihovim građanima korist od jedinstvenog tržišta i valute.

Ravnomjeran razvoj, definisan kao stvaranje jednakih mogućnosti za sve ljude, ima

9 Treaty Establishing the European Community as Amended by Subsequent Treaties Rome, 25 March 1957; Title XIV. Economic and social cohesion

10 Treaty Establishing the European Community as Amended by Subsequent Treaties Rome, 25 March 1957; Preamble

11 The Single European Act, Luxembourg, 17 February 1986, Article 130a12 Barca, F: An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, 2009, str. 13.13 Barca, F: An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, 2009, str. 13.

13

svoje ekonomske, socijalne i političke aspekte. Cilj politike ravnomjernog regionalnog

razvoja EU je postizanje harmoničnog, ujednačenog i održivog razvoja i jačanje privredne

i socijalne kohezije zajednice. Osnovno načelo na kome se zasniva regionalna politika

Evropske unije je finansijska solidarnost svih članica zajednice, a koja se ogleda u

usmjeravanju sredstava kroz dva (ranije četiri) strukturna fonda i jedan kohezijski fond.

Svaki fond ima specifične ciljeve14. Dakle, Ekonomska i socijalna kohezija unutar EU se

zasniva na finansijskoj solidarnosti, tako da se više od trećine ukupnog budžeta EU15

usmjerava manje razvijenim regionima za ostvarivanje ekonomskog i socijalnog

ujednačavanja unutar Unije. Od toga, 90% čine strukturni fondovi koji obezbjeđuju

programe pomoći siromašnijim regionima. Radi se o regionima čiji bruto društveni

proizvod po glavi stanovnika iznosi manje od 75% evropskog prosjeka, regionima u

procesu ekonomskog restrukturiranja i regionima pogođenim visokom stopom

nezaposlenosti.

Istorijski razvoj Kohezione politike

Koheziona politika EU tokom svog razvojnog puta prošla je pet bitnih razvojnih faza

koje su u korelaciji sa rastom njenog budžeta16. Od nastanka ove politike do danas može se

primjetiti značajan porast sredstava koja se izdvajaju za njenu realizaciju, kao i porast

uticaja na cjelokupnu Uniju.

Prva faza (1958-1975)

U početnom periodu razvoja šest zemalja osnivača Evropske ekonomske zajednice

predstavljale su relativno homogenu cjelinu sa izuzetkom regiona južne Italije.

14 Više o fondovima na stranama 18-2015 Sredstva namjenjena za realizaciju kohezione politike iz budžeta za tekuću godinu iznose

49.393.483.709€, a u okviru finansijske perspektive 2007-2013 - 347.410.063.883 €16 Nikić Čakar, D.:Europa s nekim regijama: slabosti teorije višerazinskog upravljanja u objašnjavanju

strukturne politike Europskeunije, Fakultet političkih znanosti, Sveučilište u Zagrebu, Zagreb, 2007. str. 152

14

Neuravnoteženost juga Italije sa ostalim regionima zajednice definisana je i određena

Protokolom o Mecođornu, koji je dodat Ugovoru iz Rima. Preambula Ugovora iz Rima

određuje i jasno traži da se trajno radi na “smanjenju postojećih regionalnih

disproporcionalnosti“17. Članom 2 Ugovora iz Rima određeni su principi na kojima sa

zasniva Evropska ekonomska zajednica, a jedan od njih je da se “kroz Zajednicu ostvaruje

skladan, uravnotežen i održiv razvoj ekonomije“18 Kroz prvu razvojnu fazu formirana su

dva bitna instrumenta evropske regionalne politike. Osnovana je Evropska investiciona

banka19 kako bi se obezbjedila sredstva po niskim kamatnim stopama za slabije razvijene

regione. Odredbe o slobodnom kretanju radnika indirektno su dobile regionalnu dimenziju

kroz koju je trebalo da se smanji nizak nivo standarda i zaposlenosti u pojedinim

regionima.20

Tokom perioda evolucije EEZ (šezdesete i sedamdesete godine dvadesetog vijeka)

regionalne razlike nijesu, još uvjek, predstavljale ozbiljan problem na nivou zajednice.

Paralelno sa razvojem Zajednice članice su radile na međusobnoj podjeli i dobiti i gubitaka

ali samo do nivoa članica ne uzimajući procese koji su u okviru pojedinih regiona. Tokom

šezdesetih godina prošlog vijeka u svrhu regionalnog razvoja određivana su sredstva ali su

rijetko korištena. Evropska investiciona banka je dodjeljivala kredite za razvoj siromašnijih

regiona, ali su ta sredstva u tom periodu bila beznačajna u odnosu na učešće vlada

pojedinih zemalja. I fond za finansiranje zajedničke poljoprivredne proizvodnje kao i

Evropski socijalni fond u ovom periodu nemaju neku veću i značajniju ulogu. Opravdanje

za ovakvu situaciju može da se vidi u činjenici da su šezdesete godine bile “zlatno doba“

zapadnoevropske ekonomije, posebno italijanske. Ovo je doprinjelo da države dodjeljuju

značajna sredstva za razvoj svojih regiona te se nije osjećala potreba za akcijom Zajednice.

Međutim, kako su članice svoj pristup regionalnoj politici,zbog razlika u prirodi lokalnih

problema i različitih pristupa često koristile suštinski različite instrumente koji su

proizvodili i različite efekte, bilo je neophodno određeno usklađivanje i intervencija

Zajednice.

17 Treaty Establishing the European Community as Amended by Subsequent Treaties Rome, 25 March 1957; Preamble

18 Treaty Establishing the European Community as Amended by Subsequent Treaties Rome, 25 March 1957; Article 2.

19 Evropska investiciona banka osnovana je Rimskim ugovorom iz 1958. godine i jedna je od finansijskih institucija Evropske Unije. Sjedište joj je u Luksemburgu. Glavni zadatak banke je doprinošenje uravnoteženom razvoju Zajednice osiguravanjem ekonomske i socijalne kohezije država članica. Ima pravnu sposobnost i ekonomski je nezavisna.

20 Međak, V.; Majstorović, S.:Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji, Vlada Republije Srbije, Beograd, 2004. str. 11.

15

Druga faza (1975-1986)

Kroz drugu razvojnu fazu počinje da jača koheziona politika na nivou Zajednice što je

predstavljalo odgovor na pogoršavanje globalne ekonomske situacije prouzrokovane prvim

naftnim šokom 1973. godine kada je i završeno “zlatno doba“ evropske ekonomije. Jačanje

regionalne politike ujedno je bio i odgovor na prvo veliko proširenje Zajednice. Ovi

događaji su primorali članice da po prvi put preduzimaju radikalne korake na planu

regionalne politike pošto su u potpunosti postale svjesne i važnosti ali i složenosti

problema. Sa prvim proširenjem (Velika Britanija, Irska i Danska) nove članice su donijele

sopstvene strukturne probleme ali i iskustva u rješavanju regionalnih problema. Poznato je

da je Velika Britanija usvojila svoju regionalnu politiku još daleke 1928. godine.

Najznačajniji instrument novog pristupa regionalnoj politici je Evropski fond za

regionalni razvoj21 čiji je osnovni cilj iskazan kroz poboljšanje ekonomske i socijalne

kohezije u okviru Zajednice preko raznih vrsta pomoći u izjednačavanju razlika među

regionima ali i među društvenim grupama. ERDF-om nastojalo se udovoljiti britanskim

zahtjevima za kompenzacijom, s obzirom na to da je Britanija ulaskom u Zajednicu 1973.

godine postala najveći neto davalac sredstava u zajedničku blagajnu.

Fond je imao skroman budžet (1,3 milijarde ekija u periodu 1975 do 1978 godine), a

sredstva Fonda usmjeravala su se u države članice Unije skladno fiksiranim kvotama za

svaku članicu, bez ikakvog naglaska na stvarno nerazvijenim regijama. Neke zanemarive

promjene u funkcioniranju ERDF-a uvedene su 1979. i 1984. godine, ali Komisija i većina

regionalnih vlasti i dalje su ostali marginalizirani u tom procesu22. Promjena pravila na

kojima se temelji ERDF zahtijevala je jednoglasnost u Savjetu ministara, stoga Komisija

nije bila u mogućnosti pokrenuti značajnije reforme.23

Mjesto i uloga Evropskog fonda za regionalni razvoj od samog početka bilo je vrlo

ambiciozno postavljeno. Bila je to snažna namjera da se unaprijedi regionalni razvoj i

obezbjedi linija za dodatna sredstva članicama za potrebe finansiranja regionalnog razvoja.

21 Više o ovom fonudu na strani 1922 1979. godine po prvi put 5% ukupnih sredstava fonda dodjeljeno Komisiji da ih koristi po sopstvenoj

procjeni regionalnih potreba.23 Nikić Čakar, D.:Europa s nekim regijama: slabosti teorije višerazinskog upravljanja u objašnjavanju

strukturne politike Europskeunije, Fakultet političkih znanosti, Sveučilište u Zagrebu, Zagreb, 2007. str. 153

16

Konflikt između razvojne i kompenzatorske funkcije uvjek je bio u fokusu funkcionisanja

fonda, kao i cjelokupne regionalne politike, i on stalno prati sve procese regionalne politike

u Evropi. Razvojem regionalne politike dotadašnji sistem strogih državnih kvota zamjenjen

je sistemom koji se zasniva na “indikativnom opsezima“ a koji je Komisiji dao mnogo širi

prostor za inicijativu. Komisija je veoma dobro iskoristila ovu fleksibilnost i razvila

sopstvene regionalne prioritete i uvela vlastiti programski pristup svim oblicima regionalne

podrške i inicijativa. Poznati Mekdugalov izvještaj24 iz 1977. godine o fiskalnom

federalizmu, koji je sačinila Evropska komisija, dao je intelektualne i empirijske osnove za

razvoj kohezione politike u Uniji. Jasno su definisane odrednice o neusklađenosti i

neuravnoteženosti koju će da proizvede šira ekonomska integracija i liberalizacija trgovine

unutar članica. U izvještaju se posebno naglašava da će “veća integracija povećati ukupno

blagostanje u budućoj Uniji, ali zbog politike stabilnosti biće neophodni finansijski

transferi iz članica koje dobijaju u one koje gube“25 Vremenom su raspoloživi fondovi rasli

u svim pravcima i u svim vrijednostima. Sredstva su se odobravala za pojedinačne

projekte, među kojima je bilo najviše onih koji su se fokusirali na strukturne reforme i

razvoj infrastrukture (gotovo 85% sredstava u periodu od 1975-1983. godine) Raspodjela

sredstava sredinom osamdesetih godina realizovana je uglavnom prema regionima na jugu

Evrope (Grčka, Portugalija i Španija). I dalje su postojale vrlo velike razlike među

regionima Zajednice tako da je odnos između regija Hamburg i Proningen (kao

najrazvijenije) i siromašne regije na jugu bio 4:1 što je zadavalo veoma velike glavobolje u

daljem razvoju Unije i stvaranju sistema blagostanja.

Treća faza (1986-1999)

Treća faza obuhvata period od 1986. do kraja 1999. godine. Jedinstveni evropski akt26,

koji je usvojen 1986. godine radi prilagođavanja promjenama u Evropskoj uniji nakon

proširenja i da bi se pripremila osnova za završavanje projekta stvaranja jedinstvenog 24 MacDougal, D.: MacDougall-Report, Vol I: The role of Public Finance in European Integration,

Brussels, Commission of the European Communities 25 MacDougal, D.: MacDougall-Report, Vol I: The role of Public Finance in European Integration,

Brussels, Commission of the European Communities str. 25.26 Jedinstven evropski akt je stupio na snagu 1986. godine i ovim aktom je inicirana evropska monetarna i

politička unija i razvoj slobodnog unutrašnjeg tržišta, regulisana spoljnopolitička saradnja država članica, proširena isključiva nadležnost EEZ na oblasti, kao što su zaštita životne sredine, istraživačka, tehnološka i regionalna politika i izvršene značajne institucionalne promjene (veći uticaj u odlučivanju Evropskog parlamenta i uvođenje kvalifikovane većine kao preovlađujuće u načinu odlučivanja Savjeta ministara.

17

tržišta, utvrdio je osnovu kohezione politike. Takođe u zvaničnu upotrebu uvodi se termin

koheziona politika. U Jedinstvenom evropskom aktu ovaj problem se prvi put javlja pod

zasebnim naslovom koji se bavi kohezionom politikom. Uveden je novi, XIV naslov,

članovi 130 a–d (sada XVII naslov, članovi 158–162), „Ekonomska i socijalna kohezija“27.

Ovaj period karakterišu i promjene koje je donio Delorov prvi paket28 od 1989. do 1993.

godine, doprinoseći prvoj reformi strukturnih fondova i to udvostručavanjem strukturnih

fondova u realnim vrijednostima, dostigavši 25% budžeta Evropske zajednice 1992.

godine, utvrđivanjem načela vođenja strukturnih operacija i utvrđivanjem ciljeva i

standarda, koje je trebalo da ispune regioni kako bi stekli pravo na dobijanje sredstava iz

ovih fondova. Takođe, u ovom periodu uspostavljen je princip partnerstva29.

Do kraja 1991 proces stvaranja jedinstvenog tržišta je bio pri kraju. Evropska zajednica

dostiže novi nivo integracije koji u tom trenutku zahtjeva promjenu strukture Zajednice. To

je učinjeno stvaranjem Evropske unije 1992. godine Ugovorom o Evropskoj uniji,

potpisanim u Mastrihtu, koji je stupio na snagu 1993.godine.30

Sledeći cilj Evropske zajednice je bio konačno uspostavljanje Evropske monetarne

unije. Za ostvarenje ovog cilja neophodno je jačanje ekonomske i socijalne kohezije.

Zaključeno je da su instrumenti za građenje ekonomske i socijalne kohezije veoma važni

za stvaranje EMU. Stvaranje monetarne unije bilo je veliki izazov ne samo za zemlje koje

su zaostajale u naporima da dostignu kriterijume konvergencije, već i za cijelu EU. Bilo je

potrebno povećanje dostupnih fondova, ponovno definisanje ciljeva koji definišu

korisnike, stvaranje novog fonda na nivou EU i osnivanje Komiteta regiona, ovo je

dogovoreno na sastanku u Edinburgu. Na samitu u Edinburgu, vlade država članica su se

složile da se iznos strukturnih fondova poveća sa 18,6 milijardi ekija (po nivou cijena iz

1992. godine) na 30 milijardi ekija 1999. godine (po nivou cijena iz 1992. godine),

dostigavši 177 milijardi ekija za budžetski period 1993–1997, ili 36% budžeta EU. Ovim

fondovi nisu udvostručeni, kako je dogovoreno u Mastrihtu, ali je povećanje ipak bilo

značajno (40%), imajući u vidu da je ovo bilo drugo veliko povećanje u periodu od pet

godina, nakon reforme 1988. godine. Istovremeno, prijedlog Komisije da se budžetski limit

27 The Single European Act, Luxembourg, 17 February 1986, Chapter XIV, 28 Sistem višegodišnje finansijske perspektive uveden je Delor I paketom (1988-1992) koji je postao

sinonim za reformu EU finansijskog sistema. Ova finansijska perspektiva poslužila je kao podrška Jedinstvenom Aktu (Single Act) i bila je ključna tačka novih aranžmana o budžetskoj disciplini i uspostavljanju prakse determinisanja limita rashoda u budžetu.

29 Više o principima na strani 24.30 Đurić, D. : Koheziona politika i pretpristupna podrška Evropske unije, Foundation Open Society Institute,

Podgorica, 2009. str. 60

18

podigne na 1,37% bio je samo delimično odobren, zaustavivši se na 1,27% i produživši

period programiranja na šest godina, radi usaglašavanja sa budžetskim planiranjem

Zajednice.31 Navedene promjene unešene su u drugi Delorov paket32 (budžetski paket koji

se koji se odnosio na period od 1993. do 1999.godine).

Četvrta faza (2000-2006)

Druga reforma strukturnih fondova u vidu pojednostavljenja principa i pravila

kohezione politike i pripreme za proširenje obilježili su četvrtu fazu koja obuhvata period

od 2000. do 2006. godine. Agenda 200033 je bila u pripremi od druge polovine devedesetih

i utrla je put najvećem proširenju Evropske unije koje se desilo maja 2004. godine, kada su

10 država postale članice Unije. Ovo istorijsko proširenje povećalo je za 20% populaciju

Evropske unije i samo za 5% bruto društveni proizvod. Sa ovim proširenjem povećale su

se razlike u visini prihoda po stanovniku i stopi nezaposlenosti. Nove države članice

automatski su potpale pod sve ciljeve strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Međutim, i

tokom procesa pridruživanja ovim državama su na raspolaganju bili pretpristupni

instrumenti koji su ih pripremili za sprovođenje kohezione politike. U skladu sa odlukom

Evropskog savjeta od marta 1999. godine, budžet namjenjen ostvarivanju kohezione

politike, za finansijski period od 2000. do 2006. godine, iznosio je 213 milijardi evra34 za

15 država članica. Dodatna alokacija u iznosu od 22 milijarde evra bila je namjenjena

novim državama članicama u periodu od 2004. do 2006. godine. Pored toga, 2000. godine

privredni razvoj, zapošljavanje i inovacije ustanovljeni su kao temelji Lisabonske

strategije.

31 Međak, V.; Majstorović, S.:Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji, Vlada Republije Srbije, Beograd, 2004. str 30.

32 Usvojen je na prijedlog tadašnjeg predsjednika EK Žaka Delora radi pokrivanja troškova sprovođenja Ugovora o Evropskoj uniji. Njegov širi naziv glasi: Od Jedinstvenog evropskog akta do Mastrihta i dalje.

33 Treća finansijska perspektiva - Agenda 2000, usvojena je na Evropskom Samitu u Berlinu u martu 1999. god. za period 2000-2006. god. i poslužila je kao podrška najvećem do sada proširenju EU (maj 2004. godine i ulazak 10 zemalja). Ona više predstavlja izraz konsolidacije, a ne ekspanzije budžetskih rashoda.

34 http://ec.europa.eu/budget/documents/multiannual_framework_previous_en.htm?submenuheader=2 (10.08.2010)

19

Peta faza (2007-2013)35

Petu fazu, koja obuhvata tekući budžetski period od 2007. do 2013. godine, karakteriše

najveća ikada utvrđena finansijska sredstva namjenjena kohezionoj politici i fokus

prioriteta na brži privredni razvoj, stvaranje radnih mjesta i inovacije. Evropski savjet je

decembra 2005. godine alocirao 347 milijardi evra kroz strukturne fondove i Kohezioni

fond, od čega se 81.5% odnosi na regione koji potpadaju pod cilj konvergencije. Na

osnovu pojednostavljenih procedura, prije kraja 2007. godine, usaglašeno je gotovo svih

436 programa koji obuhvataju sve regione i države članice. Novinu predstavlja i povećanje

sredstava namjenjenih životnoj sredini i borbi protiv klimatskih promjena.

Način sprovođenja kohezione politike

Veliki broj organa je uključen u postupak donošenja odluka i sprovođenja kohezione

politike. Zakonodavna nadležnost je povjerena Savjetu EU i Evropskom parlamentu koji

donose odluke u postupku davanja saglasnosti. Pravo predlaganja propisa u ovoj oblasti je

u isključivoj nadležnosti Komisije, u okviru koje značajno mjesto pripada Generalnom

dirketoratu za regionalnu politiku. Prilikom izrade prijedloga Komisija konsultuje države

članice. U donošenju odluka u ovoj oblasti veliki značaj ima Кomitet regiona koga Savjet i

Komisija konsultuju i to u slučajevima koje predviđa ovaj Ugovor i u svim drugim

slučajevima kada jedan od ova dva organa to ocjeni potrebnim, a posebno u vezi sa

pitanjima prekogranične saradnje.

Svaka država članica je dužna da izradi Nacionalni strateški referentni okvir, koji

povezuje prioritete Unije s nacionalnim i regionalnim prioritetima za održivi razvoj. U

ovom dokumentu svaka država članica definiše nacionalnu strategiju u ovoj oblasti i

navodi sve operativne programe koje želi da sprovde na svojoj teritoriji36. Kako bi znatno

olakšala ovaj posao za države članice, Komisija je pripremila Strateške smjernice o

koheziji37 u kojima su definisana načela i prioriteti Unije u ovoj oblasti. Komisija potom

donosi odluku u kojoj odobrava određene operativne programe. Ona je takođe zadužena da

35 Više o aktuelnoj kohezionoj politici za period od 2007 do 2013 na strani 25.36 Država članica ima rok od pet mjeseci od dana usvajanja smjernica da dostavi nacionalni ovkir Komisiji. 37 Community Strategic Guidelines

20

u toku primjene programa vrši nadzor nad sprovođenjem aktivnosti programa, što donekle

podsjeća na upravni nadzor nacionalnih organa. Države članice imaju obavezu da nakon

završetka programa dostave izvještaje Komisiji koja na osnovu svih prikupljenih izvještaja

podnosi, svake tri godine, izvještaj Evropskom parlamentu, Savjetu, Komitetu za

ekonomska i socijalna pitanja i Komitetu regiona, o ostvarenom napretku u postizanju

ekonomske i socijalne kohezije i o načinu na koji su sredstva predviđena u ovom članu

tome doprinijela. Izvještaj, u slučaju potrebe, prate odgovarajući prijedlozi.

Realizacija kohezione politike

Glavni finansijski instrumenti za realizaciju regionalne politike Evropske unije su

strukturni i kohezioni fondovi.

Strukturni fondovi

Postoje dva strukturna fonda38, a osnovni principi njihovg funkcionisanja su:

fokusiranost na prioritetne ciljeve razvoja, višegodišnje programiranje, partnerstvo između

Evropske komisije i vlasti na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou zemlje članice i

sufinansiranje.39

Državni nivo vlasti ima obavezu razviti višegodišnji Nacionalni razvojni plan, kao

temelj za korištenje strukturnih fondova, kroz koji se utvrđuju razvojne potrebe i prioriteti

neke države članice EU. Na osnovu njega države članice Evropsku komisiju izvještavaju o

svojim prioritetima za ulaganje sredstava iz strukturnih fondova.

Evropski fond za regionalni razvoj (European Regional Development Fund - ERDF)

ustanovljen je 1975. godine kao finansijski najznačajniji strukturni fond koji podstiče

izgradnju infrastrukture, razvoj male privrede, zapošljavanje, obrazovanje i zdravstvenu

zaštitu.

Pravo da koriste sredtstva, ERDF imaju prije svega nerazvijeni regioni EU sa BDP per

38 Do 2007 u okviru kohezione politike djelovala su 4 strukturna fonda ( Evropski fond za regionalni razvojm, Evropski socijalni fond, Fond za razvoj ribarstva, Evropski fond za rukovođenje i garantije u poljoprivredi ), dok u aktuelnoj kohezionoj politici djeluju samo prva dva.

39 Više o ciljevima i principima rukovođenja strukturnim i kohezionim fondovima na stranama 22-24

21

capita manjim od 75% u odnosu na prosjek EU, kao i razvijeni regioni koji su iznad tog

praga. Iz sredstava ERDF nerazvijeni regioni mogu da finansiraju kapitalne infrastrukturne

projekte kao i da daju bespovratnu pomoć iz oblasti: saobraćaja i transporta, istraživanja i

tehnološkog razvoja; inovacija i preduzetništva; informatičkog društva, zaštite životne

sredine, zaštite od rizika i nepogoda, turizma, kulture, energije, obrazovanja, zdravstva.

Razvijeni regioni, iz ERDF finansiraju invoacije i uspostavljanje ekonomije bazirane na

znanju, zaštitu životne sredine i telekomunikacije i transport od opštekonomskog interesa,

ERDF takođe finansira i projekte prekogranične, transnacionalne i međuregionalne

saradnje. Takođe, fondovi mogu da se koriste i za razvoj najudaljenijih regiona, ugroženih

regiona sa geografskim i priordnim hendikepima, kao i razvoj urbanih područja. U okviru

ovog fonda finansira se direktna podrška investicijama u preduzeća (posebno mala i

srednja preduzeća) kako bi se stvorila održiva radna mjesta.

Evropski socijalni fond (European Social Fund - ESF) ustanovljen 1958. godine

najstariji je od EU Strukturnih fondova i predstavlja glavni izvor finansijske pomoći iz EU

za razvoj zapošljavanja i ljudskih resursa i sprovođenju programa osposobljavanja za rad

nezaposlenih i hendikepiranih kategorija stanovništva, naročito putem stručnog

usavršavanja. U periodu 2007-2013 predviđena je alokacija od oko 76 milijardi evra

državama članicama u cilju podsticanja zapošljavanja, socijalne integracije i obrazovanja.

Istovremeno, to je najvažniji instrument za smanjenje nezaposlenosti.

Fond za razvoj ribarstva40 (Financial Instrument for Fisheries Guidance - FIFG)

ustanovljen je 1993. godine radi finasiranja projekata modernizacije kapaciteta za ribarstvo

( brodovi, luke ), kao i unaprjeđenje proizvodnje i marketinga ribarskih proizvoda.

Evropski fond za rukovođenje i garancije u poljoprivredi41 (European Agricultural

Guidance and Guarantee Fund - EAGGF) unapređuje kako agrarno-strukturne mjere, tako i

preobražaj agrarne proizvodnje i komplemetarnih djelatnosti poljoprivrednika.

Podrazumjeva prvenstveno subvencije prihoda za poljoprivrednike zemalja članica koje

čine otprilike 45 % rashoda EU.

Kohezioni fond

40 Reformom kohezione politike ovaj fond nije više dio kohezione politike, već pripada drugim sektorskim politikama.41 Kao i prethodni fond, EAGGF reformom prelazi u oblast poljoprivredne politike.

22

"Ugovor iz Mastrihta postavio je formalni cilj stvaranja Evropske monetarne unije

(EMU) 1999. godine. Ovaj ugovor je istovremeno postavio kriterijume konvergencije koji

moraju biti ispunjeni ako država-članica želi da postane članica EMU (Član 121 JEA (bivši

109i)). Jedan od tih kriterijuma je kontrolisanje javnih finansija (javni dug treba da bude

ispod 60% BDP, a budžetski deficit manji od 3%).Ovi uslovi zahtjevali su od država

članica velike napore, a siromašnije zemlje su imale najviše teškoća u držanju javnih

finansija pod strogom kontrolom. One su se našle između dva oprečna cilja: ili da

održavaju strogu finansijsku disciplinu da bi se pridružile EMU ili da razvijaju ekonomsku

konvergenciju kako bi dostigle bogatije članice Unije. Da bi se pomoglo ovim zemljama da

ispune kriterijume konvergencije, osnovan je novi fond koji je trebalo da bude operativan

prije 1994. godine – Kohezioni fond. Ovaj fond imao je za cilj da omogući svim državama

članicama da uđu u poslednju fazu monetarne unije što je brže moguće, pomažući onima sa

najvećim brojem problema da ih prevaziđu i samim tim jačanjem socijalne kohezije u

okviru Unije."42

Sredstvima iz kohezionog fonda mogu da se finansiraju kapitalni projekti transevropske

mreže od značaja za Evropu, projekti zaštite životne sredine uključujući saobraćajnu i

infrastrukturu, energetsku efikasnost i obnovljive izvore energije. Koheziona sredstva se

dodjeljuju specifičnim projektima minimalne veličine 5 miliona evra. Zahtjevano

sufinansiranje uglavnom iznosi 15-20 %. Da bi se zadovoljio visoki zahtjev minimalne

veličine, ulaganja iz više zasebnih lokalnih ili regionalnih zajednica mogu biti povezana u

jedan projekat. U periodu od 2007-2013 pravo na korišćenje kohezionog fonda imaju

sledećih 14 država: Bugarska, Kipar, Češka, Estonija, Grčka, Mađarska, Letonija,

Litvanija, Malta, Poljska, Portugal, Rumunija, Slovačka i Slovenija, dok Španija u ovom

programskom ciklusu ima pristup fondovima kao phase-out zemlja43. U periodu između

2007. i 2011. godine, Kohezioni fond raspolaže sa ukupno 70 milijardi evra.

"Sa ovako definisanim ciljem, Kohezioni fond je mnogo drugačiji od strukturnih

fondova – dok se drugi bave problemima regionalnih razlika, restrukturiranjem industrije

ili nezaposlenošću, Kohezioni fond je instrument koji pomaže nekolicini država članica u

finansiranju važnih, pojedinačnih projekata."44

42 Međak, V.; Majstorović, S.: Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji, Vlada republike Srbije, Beograd, 2005 str. 34

43 Zemlja u fazi povlačenja44 Međak, V.; Majstorović, S.: Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruživanje Evropskoj

uniji, Vlada republike Srbije, Beograd, 2005 str. 37

23

Aktuelna koheziona politika (2007-2013)

Za period od 2007. do 2013. godine odabran je pristup više strateškog karaktera u

odnosu na prethodni. Sada postoji jasna veza između kohezione politike i strategija iz

Lisabona45 i Geteborga46. Koheziona politika u velikoj mjeri doprinosi ostvarivanju ciljeva

ovih strategija. Razvoj i kohezija se međusobno podržavaju. Smanjivanjem ekonomskih i

socijalnih razlika, Evropska unija omogućava da svi regioni i socijalne grupe mogu da

doprinesu i istovremeno imaju koristi od opšteg ekonomskog razvoja Unije. Članovi 3 i

158 Ugovora Evropske unije reflektuju ovu viziju.47 Iz ovih razloga, koheziona politika

mora se posmatrati kao sastavni dio Lisabonske i Geteborške strategije. Drugim riječima,

koheziona politika mora da obuhvati lisabonske i geteborške ciljeve i da postane motor

njihove realizacije kroz nacionalne, odnosno tamo gdje postoje, regionalne razvojne

programe. Što se tiče ostalih karakteristika, nastavljena je dalja koncentracija, broj fondova

je smanjen na tri (ERDF, ESF i Kohezioni fond), postavljena su tri cilja, ukinute su

inicijative Zajednice i naglasak je stavljen na manje razvijene regione (78,5% raspoloživih

resursa biće usmjereno na slabije razvijene regione).

Koheziona politika i njeni instrumenti u periodu od 2007. do 2013. godine biće

usmjereni na veći rast i zapošljavanje u svim regionima i gradovima Evropske unije.

Evropska unija u ovom periodu planira istorijski najveće investicije kroz kohezione

instrumente u iznosu od 348 milijardi evra.

Ciljevi aktuelne kohezione politike

U navedenom periodu Evropski fond za regionalni razvoj, Evropski socijalni fond i

Kohezioni fond doprinose ostvarenju tri ključna cilja: konvergenciji, regionalnoj

45 Na sastanku Evropskog savjeta, održanom 2000. godine u Lisabonu, čelnici vlada i država članica Evropske unije postigli su dogovor o zajedničkom strateškom cilju prema kojem bi EU do 2010. godine trebala postati najkonkurentnija i najdinamičnija ekonomija svijeta utemeljena na znanju, sposobna za održivi ekonomski rast, s najvećom stopom zaposlenosti i snažnom ekonomskom i socijalnom kohezijom. Radi postizanja tog cilja usvojena je tzv. Lisabonska strategija, odnosno Lisabonska agenda, s programom koji povezuje kratkoročne političke inicijative, srednjoročne i dugoročne ekonomske reforme.

46 Geteborg 2001. godine – Savjet Evrope donosi odluku da koncept održivog razvoja bude u osnovi svih strategija i mjera evropske politike

47 European union consolidated versions of the treaty on European union and of the treaty establishing the European Community, Article 3., Article 158.

24

konkurentnosti i zapošljavanju i evropskoj teritorijalnoj saradnji.

Konvergencija označava nastojanje da se promovišu uslovi za povećanje rasta i faktori

koji vode ka stvarnoj konvergenciji najslabije razvijenih zemalja članica i regiona. Među

27 zemalja članica Evropske unije ovaj cilj se odnosi na 84 regiona u 18 zemalja članica.

Ukupan broj stanovnika u ovim regionima je 154 miliona (31% EU27), a BDP po glavi

stanovnika niži od 75% prosjeka Zajednice. Ovim ciljem je takođe obuhvaćeno, u fazi

postepenog povlačenja, još 16 regiona sa ukupno 16,4 miliona stanovnika i sa BDP-om

malo iznad definisanog praga, zbog statističkog efekta nastalog uvećanjem Evropske unije.

Suma koja je na raspolaganju za ostvarenje cilja konvergencije je 282,8 milijardi evra

(Grafikon 1.), što predstavlja 81,5% ukupnih sredstava namjenjenih regionalnoj politici.

Od ovog iznosa je regionima za konvergenciju namjenjeno 199,3 milijardi evra, 14

milijardi evra regionima u fazi postepenog povlačenja (13 regiona sa 3.4% populacije

Unije), a 69,5 milijardi evra Kohezionom fondu koji koristi 15 zemalja članica (deset

novih država članica, Portugal, Grčka, kao i Španija u prelaznom periodu).Ovim ciljem

obuhvaćeni su gotovo svi regioni novih država članica, sa izuzetkom centralne Mađarske,

regiona Praga i Bratislave, ali i neki regioni starih članica: južne italijanske pokrajine, veći

dio Portugala i Grčke, Andaluzija, Estramadura, Galicija i Kastilja la Manča, zatim

Kornvol, zapadni Vels i ostrvo Scili (Prilog 1).

Regionalna konkurentnost i zapošljavanje doprinose jačanju konkurentnosti,

atraktivnosti i zapošljavanju na dva načina. Prvo, razvojni programi pomažu regionima da

predvide i promovišu ekonomske promjene kroz inovacije i promociju društva znanja,

preduzetništva i zaštite životne sredine i poboljšanje njihove dostupnosti.

Drugo, više kvalitetnijih poslova biće podržano prilagođavanjem radne snage i

investiranjem u ljudske resurse. Kriterijume za dobijanje pomoći namjenjene ostvarenju

ovog cilja ispunjava 168 regiona, sa ukupno 314 miliona stanovnika. U okviru ovog broja,

13 regiona, sa 19 miliona stanovnika, nalazi se u fazi postepenog povlačenja i njima su

namjenjene specifične alokacije sredstava zbog njihovog ranijeg statusa regiona u okviru

Cilja 1. Za ostvarenje cilja Regionalna konkurentnost i zapošljavanje namjenjeno je

ukupno 55 milijardi evra (Grafikon 1), odnosno nešto manje od 16%, od čega 11,4

milijardi evra za regione u fazi postepenog prestanka korišćenja ovih sredstava. Regioni

koji potpadaju pod cilj Regionalna konkurentnost i zapošljavanje nalaze se u 19 zemalja

članica.(Prilog 2.)

25

Raniji programi URBAN II48 i Equal49 su sada integrisani u ciljeve konvergencije i

regionalne konkurentnosti i zapošljavanja.

Evropska teritorijalna saradnja namjenjena je jačanju prekogranične saradnje kroz

zajedničke lokalne i regionalne inicijative, zatim jačanju transnacionalne saradnje

usmjerene na integrisani teritorijalni razvoj, kao i jačanju interregionalne saradnje i

razmjeni iskustava. Populacija koja živi u pograničnim regionima broji 181,7 miliona

stanovnika (37,5% ukupnog broja stanovnika Unije). Ukupno 8,7 milijardi evra (2,44%

ukupnog iznosa) koji su namjenjeni ostvarenju ovog cilja raspoređeni su na sledeći način:

6,44 milijardi evra za prekogranične programe, 1,83 milijardi evra za transnacionalne

programe i 445 miliona evra za interregionalnu saradnju. Ostvarenje ovog cilja se zasniva

na iskustvima ranije inicijative Zajednice pod nazivom INTERREG50.

Principi rukovođenja fondovima EU

Postoje četiri osnovna principa na kojima se zasniva upravljanje strukturnim fondovima

– princip programiranja, koncentracije, kofinansiranja i partnerstva. Uvedeni su pomenute

1988. godine, izuzev principa kofinansiranja, koji je uveden osnivanjem ERDF-a 1975.

godine. Svi navedeni principi važe i danas, a čine integralni dio i pretpristupne pomoći.

Programiranje je princip koji u praksi podrazumjeva proces izrade višegodišnjih

programa trošenja sredstava iz strukturnih fondova u skladu sa definisanim ciljevima i

kriterijumima, a unutar unaprijed utvrđenih indikativnih alokacija sredstava za datu državu

članicu, kako bi se osigurala koherentnost ulaganja. Proces programiranja je prva faza

projektnog ciklusa i odvija se u nekoliko koraka saradnjom zemalja primaoca sredstava i

48 URBAN je inicijativa Zajednice koja je uspostavljena 1994. godine s ciljem podrške održivog razvoja urbanih područja. U periodu od 1994 do 2007. godine Urban je prošao kroz dvije faze: Urban I (1994. – 1999.) i Urban II (2000. – 2006.). Razvoj urbanih područja Evropska unija je takođe podržavala i putem URBAN pilot projekta (1989. – 1999.). URBAN je finansiran iz Evropskog fonda za regionalni razvoj. U finansijskoj perspektivi 2007. – 2013. godina, URBAN je prestao postojati, a njegovi ciljevi postali su sastavni dio ciljeva evropske regionalne politike (konvergentnost i regionalna konkurentnost i zapošljavanje – cilj 2).

49 EQUAL je inicijativa Zajednice koje je uspsotavljena 2000. godine s ciljem podrške razvoju pristupa tržištu radne snage i novih ideja unutar evropskih strategija zapošljavanja i procesa jačanja socijalne uključenosti. Aktivnosti EQUAL-a takođe su bile usmjerene na jačanje borbe protiv diskriminacije i isključivosti na osnovu polne, rasne, nacionalne i religijske pripadnosti, starosne dobi ili seksualne orijentacije. U finansijskoj perspektivi 2007. – 2013. godina, EQUAL je prestao postojati, a njegovi ciljevi postali su sastavni dio ciljeva evropske regionalne politike.

50 Interreg je inicijativa Zajednice koja je pokrenuta 1990. godine s ciljem da se podsticanjem prekogranične, transnacionalne i međuregionalne saradnje ojača ekonomska i socijalna kohezija i uravnotežen razvoj evropskih regija.

26

Evropske komisije.

Koncentracija, uvedena Delorovom prvom reformom, podrazumjeva usmjeravanje

fondova tamo gdje su najpotrebniji, odnosno njihovo usmjeravanje u ostvarivanje

određenog broja unaprijed definisanih ciljeva i u one regione koji ispunjavaju zadate

kriterijume. S tim u vezi, definisana su tri cilja strukturnih fondova uz jasan regionalni

fokus zasnovan na NUTS teritorijalnoj klasifikaciji. Koncentracija, dakle, podrazumjeva

geografski, odnosno ekonomski kriterijum.

Kofinansiranje ili princip dodavanja, podrazumjeva da dio ulaganja u navedene ciljeve

dolazi iz domaćih izvora, odnosno da EU sufinansira ulaganja zemlje primaoca. Uveden je

sa osnivanjem Evropskog fonda za regionalni razvoj, 1975. godine, gdje je predviđeno da

sredstva Fonda pokrivaju do polovine troškova razvojnih projekata u kvalifikovanim

regionima, dok bi ostatak bio finansiran iz domaćih izvora. Ideja ovakog pristupa je

sprečavanje da sredstva iz evropskih fondova budu prosta zamjena za domaće investicije i

potkopaju tako osnovnu svrhu tih fondova, ubrzan razvoj kroz uvećana ulaganja.

Kofinansiranje se obezbjeđuje procesom programiranja, tako što sredstva iz domaćih

izvora bivaju jasno naznačena u odgovarajućim programskim dokumentima (kao i sredstva

iz drugih izvora, poput sredstava međunarodnih finansijskih institucija, čime se postiže

koordinacija).

Partnerstvo podrazumjeva saradnju, odnosno bliske konsultacije između svih nivoa

vlasti zemlje članice i Evropske komisije. Princip partnerstva slijedi se kroz sve faze

projektnog ciklusa strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Vremenom ovaj princip je

evoluirao uključivanjem i ekonomskih i socijalnih partnera, tijela i organizacija koja se

bave unaprjeđenjem životne sredine i rodnom ravnopravnošću, a danas obuhvata i civilno

društvo i nevladine organizacije.

Finansiranje kohezione politike

Aktivnosti u okviru kohezione politike EU finansiraju se iz Strukturnih fondova i

Kohezionog fonda. Za ovu politiku Evropska Unije u okviru aktuelne finansijske

perspektive izdvojena su značajna finansijska sredstva.( Prilog 3.)

27

Grafikon 1. Sredstva namjenjena kohezionoj politici u aktuelnoj finansijskoj perspektivi

Izvor: European Commission -

http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/index_en.htm (14.08.2010)

Rezultati kohezione politike

Među ocjenama uspješnosti kohezione politike nalaze se različite konstatacije. Rijetko je

potpuno prihvatanje ili odbijanje, a najčešće se ocjene kreću između tih krajnosti. Jedna

pohvalna ocjena ističe primjere brzog razvoja Irske i Portugala koje su se oporavile

zahvaljujući ovoj politici. Međutim, iz irskog primjera je poznato da ova zemlja svoj

prosperitet više duguje temeljnoj liberalizaciji ekonomskog sistema, a ne pomoći iz

Brisela, tim prije što se periodi rasta i pomoć iz Brisela ne poklapaju51.

Smisao regionalne politike dovodi se u pitanje i kada se imaju u vidu razvojne

tendencije u evropskim regionima, državama, a koje se odnose na veoma, prostorno i

vremenski neusklađen razvoj. Podaci o dohotku, njegovoj usklađenosti i bliskosti prosjeku

Unije, kao i podaci o stopama rasta, u različitim razvojnim periodima pokazuju nizak

stepen korelacije između nacionalnih ili regionalnih ekonomija. To upućuje na zaključak

da je konvergencija slaba, a da regionalna politika ulaže velika sredstva kako bi postigla

izvjesno, neznatno ujednačavanje razvoja.

Kakva je onda stvarna korist od regionalne politike? Ukoliko se sredstva ulažu u

51 Powell, B: Markets Created a Pot of Gold in Ireland. Cato Institute., 2003. str. 3

28

izgradnju infrastrukture, tada svi korisnici profitiraju. Osim toga, investiranjem ili

davanjem subvencija i neke industrije mogu da imaju koristi. I dio populacije u ciljnim

regionima ponekad uspjeva da zadrži dio sredstava. Iako se ne može reći da veoma mnogo

i u cjelini koristi siromašnim regionoma, može joj se priznati i smisao koji ima ukoliko se

koristi na pravi način. To potvrđuju primjeri razvoja tradicionalno siromašnih zemalja,

Grčke, Španije, Portugala. U tom slučaju pomoć može da bude u funkciji razvoja.

Prema Drugom izvještaju o ekonomskoj i socijalnoj koheziji,52 države članice EU mogle

bi se podijeliti u dve kategorije. Prvu kategoriju čine države koje zaostaju, kao što su

Portugalija, Španija i Grčka, gde je BDP po glavi stanovnika (mjereno prema standardima

kupovne moći) iznosi svega 67-82% prosjeka EU. Druga grupa sastoji se od zemalja čiji je

BDP iznad evropskog prosjeka. Čak iako su zemlje koje pripadaju prvoj kategoriji u

poslednje dvije decenije učinile značajne napore na polju konvergencije kako bi sustigle

ostale države-članice, jaz još uvjek postoji. BDP po glavi stanovnika prve kategorije

zemalja (kao grupe) porastao je sa 68% evropskog prosjeka 1988. na 79% u 1999. godini.53

Individualno, jaz između Španije i Grčke i evropskog prosjeka sužen je za 9-10%, a za

Portugaliju za 17%. Mada je jaz u BDP po glavi stanovnika između triju zemalja i ostatka

EU u ovom periodu smanjen za jednu trećinu, po ovoj stopi konvergencije biće potrebno

još 20-30 godina da on potpuno nestane.54 To pokazuje dugotrajnost procesa konvergencije

i postojanost ovog problema. Ohrabrujući je primjer Irske, zemlje koja je 1988. godine

BDP od 63,8% evropskog prosjeka, a koji je 2000. godine dostigao nivo od 118,9%, i tako

bio daleko iznad evropskog prosjeka.55

S druge strane, prema istom izvještaju, razlike u razvoju među regionima su se takođe

smanjile ali ne toliko koliko razlike među pojedinačnim zemljama. Dok je 1988. godine

deset regiona bilo ispod nivoa od 50% evropskog prosjeka, 2001. godine samo je grčki

region Epir bio ispod ove granice, sa 41.8%.56 Prema Šestom periodičnom izvještaju o

socijalnoj i ekonomskoj situaciji i razvoju regiona EU,57 BDP po glavi stanovnika u

regionima u okviru Cilja 1 je sa 63,5% evropskog prosjeka 1989. godine porastao na 69%

u 1996. godini, dok je, istovremeno, nezaposlenost koja spada u Cilj 2 porasla sa 11% u

52 Evropska komisija usvojila 31. januara 2001. Svi podaci u ovom poglavlju uzeti su iz ovog izvještaja ili iz Šestog periodičnog izvještaja o socijalnoj i ekonomskoj situaciji i razvoju regiona EU.

53 European Commission Second Report on Economic and Social Cohesion, str.254 European Commission Second Report on Economic and Social Cohesion, str. 355 European Commission, Second Report on Economic and Social Cohesion – Statistical Annex, Table A. 1, 56 http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm (10.08.2010)57 European Commission, Sixth Periodic Report on the Social and economic situation and development of

the region of the European Union, 2000,

29

1989. godini na 11.9% u 1997. godini.58

Disproporcije su podjeljene po dvije ose sjever–jug i centar–periferija. Deset odsto

regiona sa najvišim BDP po glavi stanovnika uglavnom čine glavni finansijski gradovi na

sjeveru Evrope (London, Hamburg, Amsterdam, Pariz, Groningen) i najbogatiji regioni

južne Njemačke i sjeverne Italije. Deset odsto regiona koji zaostaju su regioni Grčke,

francuske prekomorske zemlje, neki regioni Španije, Portugalije i južne Italije. Jaz između

ovih regiona je veoma veliki, tako da BDP najbogatijih regiona iznosi 60% iznad prosjeka

EU a najsiromašnijih 40% ispod evropskog prosjeka. Drugim riječima, u prvih deset

regiona na listi, BDP po glavi stanovnika je za oko 2½ puta veći od BDP u deset najniže

plasiranih zemalja.59 Ovaj jaz će postojati uprkos tome što je prosječan BDP

najsiromašnijih regiona skočio sa 55% u 1988. godini na 60% u 1998. godini. Pa ipak, ovo

je napredak u poređenju sa situacijom krajem osamdesetih i početkom devedesetih godina

prošlog vijeka, kada je jaz bio 4:1. Prema Šestom periodičnom izvještaju, veliki doprinos

konvergenciji mogao bi se pripisati Strukturnim fondovima i njihovim investicijama. Po

ovom izvještaju: ”Strukturni fondovi su značajno doprinjeli smanjenju regionalnih razlika

širom EU...oni su dodali oko 0,5 procentnog poena ili više razvoju regiona u okviru Cilja

1. Procjenjuje se da je do 1999. godine, kumulativni efekat Strukturnih fondova podigao

BDP u Grčkoj, Irskoj i Portugaliji za skoro 10% pojedinačno, a u slučaju Španije za preko

4%.”60 Međutim, Izvještaj takođe ističe da je do napretka došlo samo zahvaljujući dobroj

kombinaciji strukturne pomoći, dobre makroekonomske i drugih politika na nivou država.

Slučaj Irske pokazuje kako bi bilo teško izračunati individualni doprinos regionalne

politike privrednom razvoju. Mnogi faktori uticali su na učinak Irske. Šezdesetih godina

Irska je započela reformu obrazovnog sistema i uvela nove metode i tehnologije.

Sedamdesetih je Irska uvela nove informacione tehnologije i smanjila porez na dobit

preduzeća, privlačeći tako multinacionalne kompanije iz EU i SAD. Tek krajem

osamdesetih u Irsku su stigli Strukturni fondovi, kada je generacija koja je prošla kroz

reformisano školstvo šezdesetih godina došlo u situaciju da vodi i unapređuje irsku

privredu.61

58 European Commission, Sixth Periodic Report on the Social and economic situation and development of the region of the European Union, 2000, str. 11

59 Rumford, C.: European Cohesion? Contradictions in EU integration, Macmillan Press Ltd., London, 2000, str.. 26, 45 i 55

60 European Commission, Sixth Periodic Report on the Social and economic situation and development of the region of the European Union, 2000, str.. 155–157

61 Međak, V.; Majstorović, S.: Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za pridruživanje Evropskoj uniji, Vlada republike Srbije, Beograd, 2005. str. 61.

30

Nakon programskog razdoblja kohezione politike 2000-2006, Evropska komisija

pokrenula niz ex-post evaluacija62 koje se odnose na 230 programa ove politike u tom

razdoblju. Ove procjene se fokusiraju na dva fonda: Evropski fond za regionalni razvoj

(ERDF) i Kohezioni fond (CF).

Investicije od 123 milijarde eura kroz Evropski fond za regionalni razvoj (ERDF)

između 2000. i 2006.godine imale su jasan uticaj na regione. Procjenjuje se da je kreirano

1,4 miliona radnih mjesta tokom ovog perioda, izrađeno je 2 000 km autoputa ,a 14

miliona ljudi piju bolju vodu zahvaljujući projektima podržanim od EU.

Sinteza izvještaja63 pokazuje kako je koheziona politika uspješno smanjila razlike

između država članica i regija i kako je doprinijela ne samo ekonomskom razvoju, nego i

društvenom i razvoj životne sredine.

Ključni nalazi uključuju:

Države članice izvještavaju o stvaranju 710 000 radnih mjesta u najmanje

razvijenim regijama EU (Cilj 1), a 730 000 u razvijenijim regijama (Cilj 2) na kraju

2006.

Programi u Cilju 1 povećao je i dugoročno produktivni potencijal ekonomije i

razinu BDP-a. Kumulativni efekt kohezione politike na BDP od 2000. do

2009.godine na ovim prostorima se procjenjuje na 0,5% u EU15, a 3,7% u EU10.

Makroekonomska simulacija sugeriše da je cijela EU, a ne samo veliki korisnici,

bolja sa kohezionom politikom nego bez nje, ponajviše zbog povećanih efekata

trgovine.

U području poduzetništva i inovacija:

Mala i srednja preduzeća su glavni u fokusu ERDF podrške poslovanju, primajući

83% (€ 22.9 milijardi) od tih sredstava. Na primjer, 40 000 mikro preduzeća nastala

su u Njemačkoj tokom šestogodišnjeg razdoblja;

Skoro 38 000 istraživačkih i razvojnih projekata dobili su podršku uz stvaranje više

od 13 000 novih dugoročnih istraživačkih radnih mjesta;

ERDF je napravio primjetan doprinos troškovima istraživanja i razvoja u Cilju 1,

dodavši oko 12% nacionalne potrošnje u Portugalu, 7% u Grčkoj i 6% u Španiji,

62 Postoje tri vrste evaluacije u okviru kohezione politike: prije (ex ante), za vrijeme i nakon (ex-post) programskog razdoblja. Procjena kohezione politike sprovodi se na temelju partnerstva s državama članicama odgovornim za ex ante evaluaciju i Evropske komisije za ex post evaluaciju. Države članice i Evropska komisija su odgovorne za procjene koje će biti izvedene tokom programskog razdoblja.

63 European Commission, Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 Regions; Synthesis Report, str. 65-110 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/expost_reaction_en.htm (10.08.2010)

31

zatim još više u nekim zemljama, pogotovo u Estoniji;

U području saobraćajne infrastrukture:

Koheziona politika je poboljšala povezanost širom Evrope. Ona je podržala

izgradnju 2 000 km autoputeva (24% od svih autoputeva u razdoblju razvoja) i 4

000 km željeznica. Na primjer, to je doprinijelo smanjenju vremena putovanja od

20% na željezničkim koridorima u Češkoj.

100 000 km puteva izgrađene su i poboljšane. Na primjer, vrijeme putovanja

smanjeno je 46% na glavnim saobraćajnim koridorima u Irskoj.

Modernizacija 31 aerodroma i 45 morskih luka direktan je rezultat ulaganja EU.

Koheziona politika također je doprinijela poboljšanju intermodalnih veza,

uspostavljanju dobrih veza između luka, aerodroma, putne infrastrukture i

željezničkih mreža.

U oblasti zaštite životne sredine:

Koheziona politika je pomogla regijama koje zaostaju da podignu standard u skladu

s EU ekološkim zakonodavstvom uz 25.5 milijardi eura potrošenih na ekološka

ulaganja u periodu 2000-2006.

Dodatnih 14 miliona ljudi je imalo korist od projekata vodosnabdjevanja (na

primjer, u Valensiji, u Španiji, zalihe vode su povećane kroz izgradnju postrojenja

za desalinizaciju i izgradnju 405 kilometara cjevovoda za distribuciju vode krajnjim

potrošačima);

Dodatnih 20 miliona ljudi se okoristilo projektima u vezi otpadnih voda, što

predstavlja polovinu ukupnog povećanja širom Evrope u tom razdoblju.

Rezultati ove procjene daju važan uvid u to kako povećati efekt intervencija kohezione

politike u budućnosti i te će potsaknuti raspravu o budućem obliku politike. Evaluacija

Komisije formuliše preporuke za period 2007-13.godina i poslije.Koheziona politika bi

trebala biti više orijentisana na sprovođenje, s većom koncentracijom rashoda u

specifičnim područjima intervencije te većom usresređenosti na rezultate iz planiranja i

pregovaranja programa pa sve do njihovog zatvaranja. Većina programa, koji su pokrenuti

u periodu 2000-2006. godine, sada su zatvoreni.

Nakon analize ovih različitih stavova o prirodi regionalne politike EU i njenim

dostignućima, zaključuje se da se svi stavovi zasnivaju na realnim činjenicama koje,

manje-više, jesu sastavni elementi regionalne politike. U jednom se svi analitičari slažu sa

32

zvaničnim dokumentima Evropske unije. Vrlo je teško izračunati stvarni uticaj strukturne

politike EU i izolovati je od drugih izvora privrednog rasta i konvergencije, a u slučaju

zemalja srednje i istočne Evrope, od procesa političkih i socijalnih promjena

(demokratizacije, procesa izgradnje institucija itd.). Međutim, njen uticaj ne treba ni

precenjivati ni potcenjivati. Ako strukturna politika EU nema toliki značaj, da li bi se

države-članice EU toliko borile za ovu vrstu pomoći koja im pruža realne mogućnosti za

razvoj svojih regiona? Međutim, treba naglasiti da strukturna politika EU nikada nije

trebalo da bude jedina pokretačka snaga napretka, već samo pomoć i dopuna efektima

slobodnog tržišta i ekonomskih politika država-članica kako je definisano u članu 159

(bivši član 130b) JEA64. Samo zajedno sa drugim evropskim i nacionalnim politikama, sa

dobrom nacionalnom makroekonomskom politikom i dobrim odgovorom svake države

članice na privredne mogućnosti koje im se pružaju u okviru EU, ona može ostvariti

zadovoljavajuće rezultate i povećati pozitivan učinak drugih politika.

Izazovi i perspektive buduće kohezione politike

Izazovi specifični za EU

U izvještaju koji je Evropska komisija priredila krajem 2008 "Regioni 2020 – procjena

budućih izazova"65, identifikovana su četiri ključna izazova koja će odrediti budućnost

regionalne politike EU: globalizacija, demografske promjene, klimatske promjene i

energija. Međutim, ono što će u velikoj mjeri odrediti efekte regionalne politike država

članica EU u narednom periodu jesu tri izazova specifična samo za Evropu: demografski

pad, postizanje konkurentnosti Evrope i perspektiva razvoja kohezione politike posle 2013.

Negativna demografska kretanja - Stanovništvo Evrope se smanjuje i stari. U

poređenju sa SAD, Kinom i Indijom, glavnim ekonomskim konkurentima Evrope, rast

64 The Single European Act, Luxembourg, 17 February 1986, Article 150.65 Commission of the European Communities; Regions 2020 - An assessment of future challenges for EU

regions, Brussels,14/11/2008 SEC(2008) 2868 final str. 3-4

33

stanovništva Evrope će biti znatno manji. Ovakve promjene negativno će se odraziti na rast

i ukupnu zaposlenost. Povećaće se socijalni pritisak i davanja što će zahtjevati sektorska

prilagođavanja regionalnih ekonomija. Turizam će više biti okrenut starijoj populaciji,

gradovi i regioni će više morati da izdvajaju za socijalne i zdravstvene usluge i institucije.

Pad stanovništva za 10% u Centralnoj Evropi, istočnoj Njemačkoj, južnoj Italiji i sjevernoj

Španiji Samo Irska, Malta i Kipar neće osetiti negativne efekte demografskog pada. Do

2050. u Evropi će biti 48 miliona manje ljudi uzrasta 15-64 godine i 58 miliona više ljudi

iznad 65 godina.

Pad radno sposobnog stanovništva i iznad 25% - Od 2017. dolazi i do pada broja radno

sposobnog stanovništva. Ovaj pad prvo će osjetiti finski, švedski i njemački regioni, a

najviše će pogoditi Bugarsku, istočnu Njemačku i Poljsku.

U skladu sa Izvještajem o globalnoj konkurentnosti iz 200966, Evropa je i dalje jedan od

najkonkurentnijih regiona na svijeta, sa ukupno 9 EU zemalja u 20 najbolje rangiranih:

Danska (5), Švedska (4), Finska (6), Njemačka (7), Holandija (10), Velika Britanija (13),

Austrija (17), Francuska (16) i Belgija (18). Međutim, u trci sa zemljama BRICa67 i SAD,

EU će morati u narednom periodu sve više da investira u podizanje konkurentnosti. Ovaj

trend će imati efekta i na regionalnu politiku

Perspektiva razvoja kohezione politike nakon 2013.

Ako u decenijama koje dolaze, Evropska unija želi ostvariti uravnoteženiju ekonomsku

integraciju putem regionalne preraspodjele bogatstva, svebuhvatna reforma kohezione

politike Evropske unije nema alternativu. U najnovijem nezavisnom izvještaju o

budućnosti evropske regionalne politike koji je zatražila Evropska komisija, navodi se da

dosadašnji rezultati ekonomske harmonizacije unutar EU nijesu zadovoljavajući iako se za

ove namjene, poslije poljoprivredne politike, iz zajedničkog budžeta izdvaja najviše novca.

Koheziona politika EU utemeljena je Jedinstvenim evropskim aktom iz 1986. godine “u

cilju pravedne preraspodjele bogatstva između bogatih i siromašnih regija u državama

članicama kako bi se uravnotežila i daljnja ekonomska, socijalna, politička i svaka druga

integracija unutar Unije”68. U razdoblju od 2007. do 2013. godine za ove namjene je zbog

66 The Global Competitiveness Report 2009-2010; World Economic Forum, 2009.67 Brazil, Rusija, Indija i Kina68 The Single European Act, Luxembourg, 17 February 1986, Article 130a

34

toga predviđeno više od trećine evropskog budžeta, odnosno 348 milijardi eura. Regije čiji

je bruto društveni proizvod (BDP) po stanovniku manji od 75 odsto evropskog prosjeka

imaju pravo na sredstva iz evropskih strukturnih fondova.(Tabela 3.)

Reforma kohezione politike je tema evropskih institucija već godinama, što je 2007.

rezultiralo dogovorom između Savjeta i Evropskog parlamenta da se politika

uravnoteženog ekonomskog razvoja fokusira na međusobno približavanje u razvoju

(konvergenciju), konkurentnost, zapošljavanje i teritorijalnu saradnju.

Ekspertni izvještaj69 koji je pripremio Fabrizio Barca, direktor istraživačkog centra pri

italijanskom Ministarstvu finansija, kao najveću zamjerku sadašnjoj regionalnoj politici

ističe “manjak informacija o uticaju regionalne politike na dobrobit ljudi u evropskim

regionima”70. Barca takođe kritikuje dosadašnju evropsku politiku ekonomske

konvergencija čiji je cilj izjednačavanje BDP-a najsiromašnijih regija. On upozorava da bi

“preveliko naglašavanje ekonomske konvergencije moglo dovesti do toga da, umjesto

kolektivnog boljitka, svima u budućnosti bude lošije u ime ekonomske jednakosti."71 Cilj

nove evropske kohezione politike bi, po njemu, trebalo da bude još veće uključivanje

lokalnih zajednica u proces donošenja odluka. “Mobilizovanje lokalnog znanja moglo bi

biti od ključne važnosti za uspjeh ove politike, vodeći pritom računa da lokalne zajednice

ne pokleknu pod pritiskom različitih interesnih grupa”72, navodi se u izvještaju i predlaže

davanje vodeće uloge novim kadrovima, najuglednijim ličnostima u lokalnim sredinama i

inovatorima “da predvode inicijative za jačanje ekonomskog i socijalnog napretka u svojim

regijama”73.

Najnoviji izvještaj preporučuje deset temeljnih smjernica ili "stubova" za ostvarenje tih

ciljeva: da se Evropskoj komisiji i Parlamentu daju veća ovlašćenja u odnosu na

nacionalne vlade u određivanju prioriteta regionalnog razvoja; da se značajnije prošire

ovlašćenja Savjeta za kohezionu politiku kako bi se pojačala kontrola trošenja zajedničkog

novca; da evropski čelnici postignu kompromis o budućnosti kohezione politike, “poput

onog koji su 1988. postigli tadašnji španski premijer Gonzales, njemački kancelar Kol,

francuski predsjednik Miteran i britanska premijerka Tačer”74 i tako dalje. To bi, smatra

Barca, bio vrlo važan prvi korak u pravom smjeru ka konačnoj modernizaciji zajedničke

69 Barca, F: An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, 2009, 70 Barca, F: An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, 2009,71 Ibid.72 Ibid.73 Ibid.74 Ibid.

35

kohezione politike. On takođe smatra da bi najkasnije do proljeća 2012. godine trebalo

pripremiti nacrt strategije razvoja evropske kohezione politike za razdoblje nakon 2013.

godine.

Najnovijim izvještajem je potvrđeno da je koheziona politika Evropske unije “centralni

stub cjelokupnog procesa evropskih integracija”75.

Lisabonski sporazum76 prioritet daje kohezionoj politici, naime u čl. 3 predviđa da će

Unija "djelovati u cilju održivog razvoja Evrope baziranog na uravnoteženom

ekonomskom rastu kao i da će nastojati da promoviše ekonomsku, socijalnu i teritorijalnu

koheziju i solidarnost između zemalja članica."77 Lisabonski ugovor takođe ističe da je

veoma važno da sve zemlje članice EU i svi regioni imaju koristi od ubrzanog razvoja kao

i da se što više ujednačavaju uslovi života na cijeloj teritioriji EU. U cilju postizanja

navedenih ciljeva EU će nastaviti sa vođenjem kohezione politike u okviru koje će se prije

svega koristiti oprobani instrumenti u vidu kohezionog i strukturnih fondova EU.

Široka rasprava o kohezionoj politici poslije 2013. istakla je nekoliko ključnih

pravaca78:

Postignut je kosenzus da je zajednička koheziona politika namjenjena za sve

regione EU, ali da je akcenat i dalje na regionima koji zaostaju u razvoju za

prosjekom EU;

Prioritetne oblasti djelovanja kohezione politike EU sa aspekta jačanja

konkurentnosti evropskih regiona i EU u cjelini biće usmjerene ka inovacijama,

obrazovanju, podršci malim i srednjim preduzećima, izgradnji trans-evropske

infrastrukturne mreže kao i borbi protiv klimatskih promjena;

Ključni izazovi za evropske regione u budućnosti su: globalizacija, demografske

promjene, klimatske promjene i energetska zavisnost;

Postignut je načelni konsenzus da se u periodu posle 2013. godine unaprijedi

koordinacija između kohezione politike i ostalih sektorskih politika EU kako bi se

na najefikasniji način odgovorilo na navedene buduće izazove (globalizacija,

75 Ibid.76 Lisabonski ugovor (takođe i Reformski ugovor), punim nazivom Ugovor iz Lisabona o izmjenama i

dopunama Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora o uspostavi Evropske zajednice, međunarodni je ugovor koji je potpisan u Lisabonu 13. decembra 2007. godine sa ciljem rješavanja pitanja daljnjeg institucionalnog funkcionisanja Evropske unije. Lisabonski ugovor dopunjuje postojeće ugovore o Evropskoj uniji i Evropskoj zajednici, ne zamjenjujući ih. Ugovor je stupio na snagu 1. decembra 2009. godine, nakon što je prošao proces ratifikacije u svim državama članicama EU.

77 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007; Article 3.

78 http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/impact/index_en.htm (13.08.2010)

36

demografske promene, klimatske promene i energetska zavisnost). Takođe,

neophodno je obnavljanje i jačanje veze između kohezione politike i politike

ruralnog razvoja;

Postignuta je saglasnost da se pojednostavi sistem implementacije kohezione

politike i veće učešće lokalnih i regionalnih vlasti, posebno u sprovođenju mjera

koje se tiču zapošljavanja na lokalnom nivou. Pokrenuto je i pitanje adekvatnog

mjerenja nivoa razvijenosti regiona na osnovu čega se danas vrši alokacija

finansijskih sredstava strukturnih fondova. Predloženo je da se prilikom utvrđivanja

nivoa razvijenosti regiona pored BDP po stanovniku uzmu u obzir i drugi

pokazatelji razvoja i kvaliteta života. Pored toga, pokrenuto je i pitanje

unaprjeđenja NUTS metodologije jer praksa pokazuje da pojedini evropski regioni

iako na istom NUTS nivou, imaju različite karakteristike kao npr. ukupan broj

stanovnika i posledično različitu gustinu naseljenosti, što sve dovodi do iskrivljene

slike o stvarnom nivou razvijenosti samog NUTS regiona i posledično do

suboptimalne alokacije sredstava iz strukturnih fondova;

37

Zaključak

Ako se koheziona politika Evropske unije posmatra kao jedan veliki kompleks osnovni

zaključci o postignućima ove politike se kreću ka pozitivnim pomacima, ne uvjek brzim i

velikim, ali uvjek sa određenim nivoom napretka. Veoma je teško da se tačno izračuna

stvarni uticaj kohezione politike Unije. Pogotovo je teško da se regionalna politika

izolovano posmatra od drugih izvora privrednog rasta i konvergencije a u slučaju zemalja

srednje i istočne Evrope od procesa političkih promjena i razvoja demokratizacije u

društvu.

Uticaj kohezione politike u svakom slučaju ne smije se potcjenjivati, ali ni precjenjivati

ni u jednom od njenih praktičnih izraza, niti potpuno odvojeno po regionima. Potrebno je

naglasiti da evropska koheziona politika nikada nije bila ni predviđena kao jedina

pokretačka snaga u pravcu napretka, već samo kao pomoć efektima slobodnog i

jedinstvenog tržišta u integrisanom sistemu Unije. Samo zajedno sa drugim evropskim,

nacionalnim i subnacionalnim politikama, sa dobrom makroekonomskom politikom, kao i

efikasnim odgovorom članica na zajedničke izazove koji se pojavljuju u sistemu Unije

postoje šanse za prosperitet i na mikro ali i na makro planu. Razvoj sistema Evropske unije

usko je vezan sa razvojem i uspješnošću njene kohezione politike i zajedničkom

aktivnošću mogu da se očekuju zadovoljavajući rezultati na svim nivoima i u svim

oblastima razvoja Unije.

38

Prilozi

Prilog 1.- Konvergencija - ERDF, ESP 2007-2013

Izvor: Cohesion policy 2007-2013, Commentaries and official texts -Office for Official

Publications of the EC, January 2007.

39

Prilog 2.- Regionalna konkurentnost i zaposlenost ERDF, ESF 2007-2013

Izvor: Cohesion policy 2007-2013, Commentaries and official texts -Office for Official

Publications of the EC, January 2007.

40

Prilog - 3: Koheziona politika - Alokacija sredstava (per year) za period 2007-2013

Izvor: http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/pdf/annexe-verso.pdf (20.08.210)

41

Literatura

Knjige:

Đurić, D. : Koheziona politika i pretpristupna podrška Evropske unije, Foundation

Open Society Institute, Podgorica, 2009.

Komšić, J.: Principi evropskog regionalizma, Asocijacija multietničkih gradova

jugoistočne Evrope ,Novi Sad, 2007,

Međak, V.; Majstorović, S.:Regionalna politika Evropske unije, Kancelarija za

pridruživanje Evropskoj uniji, Vlada Republije Srbije, Beograd, 2004.

Nikić Čakar, D.:Europa s nekim regijama: slabosti teorije višerazinskog

upravljanja u objašnjavanju strukturne politike Europske unije, Fakultet političkih

znanosti, Sveučilište u Zagrebu, Zagreb, 2007.

Powell, B: Markets Created a Pot of Gold in Ireland. Cato Institute., 2003..

Stepanov, R., Žolt, L.: Savremene koncepcije regionalizma i problem statuasa

Vojvodine, Filozofski fakultet, Novi Sad, 2002.

Stutely, R: Ekonomski pokazatelji - Smisao ekonomije i ekonomskih indikatora,

Masmedia, Zagreb, 2007.

Dokumenta i publikacije:

Barca, F: An Agenda for a Reformed Cohesion Policy, 2009

Commission of the European Communities; Regions 2020 - An assessment of

future challenges for EU regions, Brussels,14/11/2008 SEC(2008) 2868 final

Council regulation (EC) No 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument

for Pre-Accession Assistance

European union Consolidated versions of the treaty on European union and of the

Treaty establishing the European community

European Commission Second Report on Economic and Social Cohesion,

European Commission, Sixth Periodic Report on the Social and economic situation

42

and development of the region of the European Union, 2000,

European Commission, Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-

2006 financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2

Regions; Synthesis Report,

MacDougal, D.: MacDougall-Report, Vol I: The role of Public Finance in European

Integration, Brussels, Commission of the European Communities

The Impact of Regionalisation on Local Self-Government, Council of Europe,

Strasbourg, 1993.

Treaty Establishing the European Community as Amended by Subsequent Treaties

Rome, 25 March 1957;

The Single European Act, Luxembourg, 17 February 1986

Web adrese:

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/themes

http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/impact/index_en.htm

http://ec.europa.eu/budget

http://ec.europa.eu/regional_policy/index_en.htm

http://ec.europa.eu/enlargement

http://www.strategija.hr

43