amparo directo en revisiÓn 1641/2002. promovido …207.249.17.176/transparencia/epocas/segunda...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002. PROMOVIDO POR HORACIO CASTILLEJOS OVILLA.

MINISTRO PONENTE: JUAN DÍAZ ROMERO. SECRETARIA: SOFÍA VERÓNICA ÁVALOS DÍAZ.

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

veintiuno de febrero del año dos mil tres.

V I S T O S ; y ,

R E S U L T A N D O :

PRIMERO.- Por escrito presentado el veinticuatro de octubre

de dos mil uno ante la Oficialía de Partes Común de la Primer

Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso

Administrativo del Estado de México y recibido el siete de

noviembre del mismo año en la Oficialía de Partes Común de los

Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Segundo

Circuito, Horacio Castillejos Ovilla, por su propio derecho, promovió

juicio de amparo directo, señalando como autoridad responsable y

acto reclamado los siguientes:

“III.- AUTORIDADES RESPONSABLES.- a) Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Estado de México.- b) Primera Sala Regional del Tribunal de lo

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 1641/2002.

PÁGINA - 2 -

Contencioso Administrativo del Estado de México”

“IV.- Resolución que se impugna:- Resolución

definitiva de fecha 28 de septiembre del 2001, recaída al recurso de revisión No. 466/2001, emitida

por la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del

Estado de México, así como todos y cada uno de

sus efectos y consecuencias.”

SEGUNDO.- La parte quejosa estimó violadas, en su

perjuicio las garantías individuales contenidas en los artículos 1,

14, 16, 17, 49, 73, fracción XI y 133 de la Constitución Federal,

señalando como tercero perjudicado al Contralor Interno de los

Servicios Educativos Integrados al Estado de México, y expresó

los conceptos de violación que en lo que atañe a cuestiones de

constitucionalidad a continuación se transcriben:

“PRIMERO. Resulta procedente otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada, pues al

caso, tanto en la sentencia definitiva que se

impugna así como en la diversa pronunciada por la

sala regional donde se radicó el juicio

administrativo de origen, según se desprende de

autos, se aplica en perjuicio del quejoso la Ley que

crea el Organismo Público Descentralizado

denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México, específicamente el artículo 18, el

cual deviene inconstitucional por contravenir los

artículos 14, 16, 49 y 133 de la Constitución


PÁGINA - 3 -

Federal.- El dispositivo legal que se impugna

literalmente establece:- “Artículo 18. La Contraloría

Interna estará a cargo de un contralor designado por el

Consejo Directivo sus funciones estarán sujetas a “las

disposiciones aplicables” y a las directrices que

establezca la Secretaría de la Contraloría”. - - - Ahora

bien, el dispositivo legal de mérito, transgrede, si

género de duda, (sic) los principios de legalidad y certeza jurídica consagrados en los artículos 14 y

16 de la Constitución Federal, pues es de explorado derecho que tanto la creación de autoridades con

imperio, así como el cúmulo de facultades y

atribuciones que expresamente se les confieran debe de emanar de un acto formal y materialmente

legislativo, esto es por el congreso local en la especie, atento al principio de separación de

poderes consagrado en el artículo 49 de la

Constitución Federal.- En esa virtud, resulta contrario a los artículos 14, 16 y 49

constitucionales, la norma legal que aplican las responsables a efecto de evidenciar la supuesta

competencia del contralor interno, pues cuando

señala que: “Las funciones del Contralor Interno

estarán sujetas a las disposiciones aplicables”, genera

en el quejoso incertidumbre jurídica y se me coloca

en un evidente estado de indefensión, pues basta con señalar la siguiente interrogante:- ¿Qué

debemos entender por las disposiciones aplicables?.- Esto es, las funciones y/o


PÁGINA - 4 -

atribuciones del contralor interno deben de estar

expresamente consignadas en el propio texto de la

ley que crea al órgano de autoridad, circunstancia que no acontece en la especie, pues se limita a

señalar que “Las funciones estarán sujetas a las

disposiciones aplicables” sin señalar cuáles son las

disposiciones aplicables, lo cual se insiste debió

establecerse de manera clara y contundente por el legislador estatal.- Sobre este respecto, debo hacer

hincapié, que es al Poder Legislativo y no a otro el

que la Constitución del Estado de México, le

confiere la atribución expresa para crear y suprimir

empleos públicos, de lo que se sigue, por implicación necesaria, que es al propio legislativo

al que le corresponde en estricto acatamiento a los artículos 16 y 49 de la Constitución Federal, el

establecer cuáles son las funciones claras y

específicas, que deberá ejercitar el contralor interno, Organismo Público Descentralizado

denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México.- Por otro lado, resulta

igualmente contrario a los artículos 14, 16, 49 y 133

de la Constitución Federal, el dispositivo de mérito que aplican las responsables a modo de

fundamentar la competencia del contralor interno,

cuando señala que:- “Además de las ‘innominadas

disposiciones aplicables’ las funciones del Contralor

Interno se sujetarán a las directrices que establezca la

Secretaría de la Contraloría.” - Pues bien, al respecto


PÁGINA - 5 -

debo argumentar que dicha disposición resulta

contraria al artículo 49 en íntima relación con el

artículo 16 ambos de la Constitución Federal, pues en estricta observancia al principio de separación

de poderes que consagra el artículo 49 en cita, le está vedado al legislador estatal el delegar

facultades que única y exclusivamente a ese poder

corresponden.- En ese sentido, no puede la legislatura estatal el dejar al libre arbitrio y

discreción del Poder Ejecutivo, el señalamiento de

las facultades y atribuciones que debe desempeñar

el contralor interno tantas veces multicitado, pues

ello implica que el Poder Ejecutivo asume funciones legislativas, lo cual desde luego, se

encuentra prohibido tanto por el artículo 49 de la

Constitución Federal y su correlativo 36 de la

constitución local; máxime cuando en el caso a

estudio no se actualizan los casos de excepción previstos en los numerales en cita.- En las

relacionadas condiciones, se impone concluir que el artículo 18 de la ley que se impugna y que

aplican las responsables deviene inconstitucional,

y por tanto todos y cada uno de los actos de aplicación sustentados en la misma son nulos, por

ser fruto de actos viciados de inconstitucionalidad,

debiéndose ordenar se deje sin efectos la sentencia condenatoria reclamada.- SEGUNDO.- Resulta

procedente otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada, pues al caso, tanto en la


PÁGINA - 6 -

sentencia definitiva que se impugna así como en la

diversa pronunciada por la sala regional donde se

radicó el juicio administrativo de origen, según se desprende de autos, se aplica en perjuicio del

quejoso la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México, específicamente el

artículo 10, fracción VI, el cual deviene inconstitucional por contravenir los artículos 14,

16, 49 y 133 de la Constitución Federal.- Siendo sus correlativos los artículos 5, 36, 77, fracción IV y 137

de la Constitución Política del Estado Libre y

Soberano del Estado de México, todos ellos en íntima relación con el artículo 16 de la Constitución

Federal.- En efecto, el artículo 10, en su fracción VI, expresamente refiere: “Artículo 10.- Son facultades y

obligaciones del Consejo Directivo: (...) VI. Expedir los

reglamentos, estatutos, acuerdos y demás

disposiciones de su competencia.” Pues bien, la

norma legal en cita contraviene lo dispuesto por el artículo 49 en concordancia con el 16 ambos de la

Constitución Federal, y su correlativo 36 de la

constitución local, pues la legislatura estatal, otorga inconstitucionalmente facultades a un

organismo público descentralizado para expedir

reglamentos lo cual constituye una facultad exclusiva y constitucionalmente conferida al

gobernador del estado según el artículo 77, fracción IV, de la Constitución Política del Estado


PÁGINA - 7 -

Libre y Soberano del Estado de México, que a la

letra dice:- “Artículo 77.- Son facultades y obligaciones

del gobernador del estado:- (...)- IV.- Expedir los

reglamentos necesarios para la ejecución y

cumplimiento de las leyes y decretos expedidos por la

legislatura.” Esto es, existe una disposición

constitucional expresa en el sentido de que

corresponde única y exclusivamente al gobernador del estado el expedir los reglamentos necesarios

para la ejecución y cumplimiento de las leyes expedidas por la legislatura, entre ellas desde

luego, la Ley que crea el Organismo Público

Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México.- Por lo tanto,

resulta contrario al artículo 16 y 49 de la Constitución Federal y sus correlativos 36 y 77,

fracción IV, de la constitución local, el hecho de

que la legislatura estatal pretenda delegar facultades reglamentarias a un organismo público

descentralizado, pues se insiste, dicha atribución corresponde única y exclusivamente al gobernador

del estado, pues sería absurdo el pensar siquiera

que dicha facultad reglamentaria se pudiese ejercitar de manera indistinta, pues debo enfatizar

que no sólo el Poder Ejecutivo debe ceñirse a los

imperativos que tanto la Constitución Federal y la constitución local le marcan, sino también el Poder

Legislativo debe adecuar su proceder dentro de los límites que le marca la Constitución Federal y la


PÁGINA - 8 -

local en el presente caso.- En esa tesitura, resulta

incuestionable que el artículo que se impugna

deviene inconstitucional, pues es contrario a los artículos 16, 49 y 133 de la Constitución Federal, y

sus correlativos 36 y 77, fracción IV, de la constitución local, razón por la cual todos y cada

uno de los actos que se sustentan en la ley que se

impugnan devienen nulos por ser frutos de actos viciados de inconstitucionalidad.- TERCERO.

Resulta procedente otorgar el amparo y protección de la Justicia Federal solicitada, pues al caso, en la

sentencia definitiva que se impugna se aplica el

Reglamento de la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México, el cual

fue expedido por el Consejo Directivo del

Organismo Público Descentralizado denominado

Servicios Educativos Integrados al Estado de México el cual resulta ser autoridad

constitucionalmente incompetente para expedir reglamentos, violándose en consecuencia los

artículos 1, 14, 16, 49 y 133 de la Constitución

Federal.- Siendo sus correlativos los artículos 5, 36, 77, fracción IV y 137 de la Constitución Política del

Estado Libre y Soberano del Estado de México,

todos ellos en íntima relación con el artículo 16 de la Constitución Federal.- En ese orden de ideas, y a

efecto de que ese H. órgano de control constitucional entre al estudio de la


PÁGINA - 9 -

inconstitucionalidad del reglamento de mérito,

debo partir de la premisa verdadera, de que en el

caso a estudio, el reglamento de referencia, fue aplicado tanto en la fase del procedimiento del

juicio administrativo natural, como al resolverse de manera definitiva; es decir, por la Sala Superior y

Primera Sala Regional del Tribunal Contencioso

Administrativo del Estado, según se desprende de las constancias que obran en el recurso de revisión

466/2001 y juicio administrativo 501/2001.- En esa virtud, debo argumentar que el consejo directivo

del citado organismo público invade

inconstitucionalmente con facultades reglamentarias que competen única y

exclusivamente al gobernador del estado atento a

lo dispuesto por el artículo 77, fracción IV, de la

Constitución Política del Estado Libre y Soberano

del Estado de México, que a la letra dice:- “Artículo

77. Son facultades y obligaciones del Gobernador del

Estado:- (...) – IV. Expedir los reglamentos necesarios

para la ejecución y cumplimiento de las leyes y

decretos expedidos por la legislatura.” Es decir, la

facultad reglamentaria que ejercita el consejo directivo en cuestión, deviene contraria al principio

de separación de poderes consagrado en el artículo

49, en íntima relación con el artículo 16, ambos de la Constitución Federal, siendo su correlativo el

artículo 36 de la constitución local, que a la letra dice:- “Artículo 36.- No podrán reunirse dos o más


PÁGINA - 10 -

poderes del estado en una sola persona o corporación

ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo el

caso previsto por la fracción XI del artículo 61 de esta

constitución.” En ese orden de ideas, y dado el

régimen de facultades expresas que impera en nuestro derecho mexicano, resulta incuestionable

que la aplicación del reglamento que se tilda de

inconstitucional, por las responsables conculca el artículo 1, 14, 16, 49 y 133 de la Constitución

Federal, debiéndose estimar que todos y cada uno de los actos ejecutados con apoyo en el citado

reglamento devienen nulos, por sustentarse en un

ordenamiento legal que de manera artera transgrede los artículos 36 y 77, fracción IV, de la

Constitución Política del Estado Libre y Soberano

del Estado de México, (sic) y por tanto contrario al

texto del artículo 16, 49 y 133 de la Constitución

Federal.- No obsta a la anterior consideración, el

hecho de que en la Ley que crea el Organismo

Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México,

expedida por la legislatura estatal, en su artículo

10, fracción VI, se señale:- “Artículo 10.- Son

facultades y obligaciones del consejo directivo:- (...) -

VI. Expedir los reglamentos, estatutos, acuerdos y

demás disposiciones de su competencia.” Puesto que de la recta interpretación del dispositivo legal en

cita, se advierten las siguientes conclusiones:- A) La legislatura estatal no puede por disposición


PÁGINA - 11 -

expresa de la propia constitución local, delegar y/o

otorgar facultades reglamentarias a un organismo

público descentralizado, las cuales corresponden única y exclusivamente al gobernador del estado

en términos del artículo 77, fracción IV, de la constitución local, a no ser que se pase por alto los

principios de legalidad, seguridad jurídica y

separación de poderes.- B) La expedición de los reglamentos a que se refiere la norma legal en

comento, se encuentra condicionada a que los mismos se ajusten y se constriñan a los “límites de

su competencia”, de lo cual se sigue, por implicación

necesaria, que si el gobernador del estado es el funcionario público que por disposición expresa

constitucional es el único competente y facultado para expedir los reglamentos necesarios para la

ejecución y cumpliendo de las leyes y decretos

expedidos por la legislatura, resulta claro que estamos ante la presencia de un reglamento

inconstitucional por haberse emitido por una autoridad incompetente en términos del artículo 16

de la Constitución Federal.- C) Los actos de

aplicación del citado reglamento, no pueden surtir efecto jurídico alguno, pues resultan ser frutos de

actos viciados de inconstitucionalidad.- A mayor

abundamiento, es de explorado derecho que las facultades y atribuciones de cualquier órgano

dotado de autoridad, deben de conferirse y precisarse por el legislador estatal, esto es,


PÁGINA - 12 -

mediante un acto formal y materialmente

legislativo.- Es decir, la competencia de la

autoridad administrativa debe estar estipulada en una ley emanada del Poder Legislativo, y el

reglamento sólo es un ordenamiento secundario o accesorio que viene a pormenorizar o detallar el

contenido de la propia ley, sin que pueda estimarse

constitucionalmente válido, como acontece en la especie, el hecho de que se pretende determinar el

marco de actuación legal del contralor interno

mediante un reglamento, pues el reglamento no

puede ir más allá de lo que expresamente le señale

la ley.- En esa tesitura, basta tener a la vista la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado

denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México para percatarse que la misma es

omisa en cuanto a las atribuciones que al contralor

interno se refieren; pero en todo caso, esa omisión o defecto legislativo, no puede llegar al extremo de

permitir que en un simple reglamento jerárquicamente subordinado a la ley, se pretenda

otorgar una serie de atribuciones y facultades que

el legislador estatal no le confirió al multicitado contralor interno, de manera expresa e indubitable.-

Por ello, debemos sentar como premisa que ni el

Gobernador del Estado puede investir de facultades y/o atribuciones al contralor interno en

cuestión, pues ello escapa de las facultades que le otorga la constitución local, pues como se ha


PÁGINA - 13 -

señalado en reiteradas ocasiones, ello compete

única y exclusivamente al Poder Legislativo del

Estado.- En las relacionadas condiciones, y por implicación necesaria, si ni el Gobernador del

Estado puede conferir facultades y atribuciones a un órgano de autoridad mediante un simple

reglamento o acuerdo, mucho menos puede, el

consejo directivo del organismo público en cuestión, atento a lo dispuesto por los artículos 16

y 49 de la Constitución Federal.- CUARTO.- Adminiculado con el concepto de violación

anterior, resulta procedente otorgar el amparo y

protección de la Justicia Federal solicitada, pues al caso, en la sentencia definitiva que se impugna se

aplica el reglamento de la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado

Servicios Educativos Integrados al Estado de

México, específicamente el artículo 35, fracción X, el cual deviene inconstitucional por contravenir los

artículos 1, 14, 16, 49 y 133 de la Constitución Federal.- En efecto, el artículo reglamentario que se

aplica en perjuicio del quejoso expresamente

refiere:- “Artículo 35.- Corresponde a la Unidad de

Contraloría Interna el ejercicio de las siguientes

atribuciones:- (....) X. Las demás que sean necesarias

para el cumplimiento de sus atribuciones y aquéllas

que le encomiende el Director General.” Con absoluta

independencia de que el reglamento que se

combate resulta contrario a los artículos 14, 16, 49


PÁGINA - 14 -

y 133 de la Constitución Federal como lo señalé en

el concepto de violación que antecede, debo hacer

notar a ese H. Tribunal que contrariamente a las aseveraciones vertidas por la sala superior

responsable a foja 32 de la sentencia reclamada cuando refiere:- “El contralor interno (...) cuenta con

facultades para ordenar y realizar auditorías, en

términos de los numerales (...) 35 fracción X de su

Reglamento (...)” En primer lugar, debo resaltar a

sus señorías que de dicho dispositivo reglamentario no se desprende de manera clara y

expresa la facultad del contralor interno para

ordenar la práctica de auditorías, pero dicha argumentación será objeto de un concepto de

violación autónomo e independiente que más

adelante se detalla, por lo cual me limitaré a

demostrar en este concepto la inconstitucionalidad

del dispositivo legal transcrito.- En efecto, resulta

contrario a los artículos 14 y 16 de la Constitución

Federal el artículo que se tilda de inconstitucional, pues basta atender a su defectuosa e ininteligible

redacción, para arribar a la conclusión necesaria de

que el mismo no hace una definición exacta y concreta de las atribuciones con que

supuestamente cuenta el citado contralor interno;

esto es, no hace una clasificación de conductas,

actividades u operaciones específicas conforme a

las cuales el contralor interno se encuentre autorizado para “ordenar en este caso” la práctica de


PÁGINA - 15 -

auditorías, lo que se traduce en un estado de

inseguridad jurídica hacia el gobernado, que

resulta ser una causa suficiente para declarar que el dispositivo reglamentario que se impugna es

contrario a los artículos 14 y 16 constitucionales.- No obstante lo anterior, debo hacer hincapié que la

fórmula: “Las demás que sean necesarias para el

cumplimiento de sus atribuciones,” que el Poder Legislativo Estatal y Federal ha venido empleando

desde hace ya varios años en diversos ordenamientos legales, es ambigua, oscura e

indeterminada con lo cual sólo ha abierto la

aterradora puerta hacia el uso y abuso del poder de manera indiscriminada, pues en un régimen de

derecho que por antonomasia se dice de facultades

expresas y regladas no pueden caber tales

disposiciones que sólo conducen a reciclar una y

otra vez más entre los gobernados, la

incertidumbre jurídica, ante el completo

desconocimiento de las atribuciones de los órganos de autoridad.- En ese contexto, resulta

evidente que dada la redacción del dispositivo que

se tilda de inconstitucional, no se ajusta a los principios de legalidad y seguridad jurídica

consagrados en los artículos 14 y 16

constitucionales, pues al caso, resulta obligatorio

cuestionarnos.- ¿Qué significado y alcance tiene

las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones?.- Pues el


PÁGINA - 16 -

término “las demás” es vago e impreciso, ya que ni

siquiera se citan por su nombre las demás leyes o

reglamentos, rompiendo con el principio de seguridad jurídica resultando por tanto atentatorio

de las garantías de legalidad establecidas en los artículos 14 y 16 constitucionales.- En esa tesitura,

el término “las demás” constituye una declaración

autoritaria, dictatorial y prepotente, llegando a la conclusión de que se está vulnerando la garantía

de legalidad y seguridad jurídica; a mayor abundamiento, es de explorado derecho, que la

teleología del reglamento es, sin género de duda, la

de explicitar, pormenorizar y detallar el contenido de la ley, lo cual no acontece en la especie; todo lo

contrario, induce a equívocos e interpretaciones

defectuosas y forzadas como las llevadas a cabo

tanto por la sala superior y sala regional

responsables, al pretender deducir la facultad del

contralor interno para “ordenar la práctica de una

auditoría” del artículo 35, fracción X, que se impugna, el cual en modo alguno confiere dicha

atribución, ya que se insiste, no define de manera

concreta y específica la atribución con que erróneamente pretenden investirlo las

responsables.- Por si lo anterior no bastara, debo

argumentar que la técnica legislativa del

dispositivo reglamentario que se tilda de

inconstitucional, obedece sustancialmente a principios de comodidad, holgura o descanso por


PÁGINA - 17 -

parte del consejo directivo del organismo público

identificado con las siglas SEIEM, los cuales desde

luego, no pueden estar por encima de los diversos principios de legalidad y seguridad jurídicas

consagrados en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, es decir, las facultades y atribuciones

se deben de pormenorizar máxime cuando estamos

ante la presencia de un reglamento cuyo objetivo principal es el detallar el contenido de la ley.- Lo

anterior, sin se dice sin (sic) perjuicio es de que el consejo directivo tantas veces citado, no puede

ampliar el ámbito de competencia material que

expresamente el legislador estatal le haya atribuido al contralor interno del SEIEM.- En las relacionadas

condiciones resulta inconcuso, que el dispositivo

reglamentario que nos ocupa, resulta contrario a

los artículos 14 y 16 constitucionales, de lo que se

sigue, por implicación necesaria, que todos y cada

uno de los actos que se sustenten en dicha norma

devienen nulos, por ser frutos de actos viciados de inconstitucionalidad.- QUINTO.- Resulta procedente

otorgar el amparo y protección de la justicia federal

solicitada, pues al caso, tanto en la sentencia definitiva que se impugna así como en la diversa

pronunciada por la sala regional donde se radicó el

juicio administrativo de origen, según se desprende

de autos, se aplica en perjuicio del quejoso el

Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se establecen los Órganos de Control Interno en las


PÁGINA - 18 -

dependencias y Procuraduría General de Justicia

de la Administración Pública Estatal como

unidades administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la coordinación directa y

funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro del Sistema Estatal de Control y Evaluación

Gubernamental, emitido por el Gobernador del

Estado de México y publicado en la Gaceta del Gobierno el día 13 de Diciembre de 1993, el cual

deviene inconstitucional por contravenir los artículos 14, 16, 49, 73, fracción XI y 133 de la

Constitución Federal.- Siendo sus correlativos los

artículos 5, 36, 77, fracción, IV y 137 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano

del Estado de México, todos ellos en íntima relación con el artículo 16 de la Constitución

Federal.- En ese orden de ideas, y a efecto de que

ese H. Órgano de control constitucional entre al estudio de la inconstitucionalidad del acuerdo de

mérito, debo partir de la premisa verdadera, de que en el caso a estudio, el acuerdo de referencia, fue

aplicado tanto en la fase del procedimiento del

juicio administrativo natural, como al resolverse de manera definitiva; es decir, por la Sala Superior y

Primera Sala Regional del Tribunal Contencioso

Administrativo del Estado, según se desprende de las constancias que obran en el recurso de revisión

466/2001 y juicio administrativo 501/2001.- Sentado lo anterior, paso a demostrar que el acuerdo de


PÁGINA - 19 -

fecha 13 de diciembre de 1993 expedido por el

Gobernador del Estado de México, y el cual se

aplica en perjuicio del quejoso, resulta contrario tanto a la Constitución Federal así como a la

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, pues, al crear órganos de imperio

llamados “ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO O

CONTRALORÍAS INTERNAS”, invade con facultades inconstitucionalmente delegadas o adoptadas por

el propio gobernador, pues debo sentar como premisa, que dicha facultad resulta ser exclusiva

del Poder Legislativo del Estado de México que

según se advierte de la recta interpretación de los artículos 36 y 70, fracción XVIII, de la Constitución

Política del Estado Libre Soberano del Estado de

México vigente en 1992.- En efecto, basta tener a la

vista el acuerdo de referencia, para arribar a la

conclusión de que el Gobernador del Estado de México, se irroga facultades que no le

corresponden, al pretender crear, constituir y dar

vida jurídica a los órganos de control interno o

contralorías internas.- En esa virtud, debo hacer

hincapié, que de los artículos 88, fracción XII y 89, fracción II, de la constitución local vigente en ese

momento, que el gobernador refiere a guisa de

fundamentar su inconstitucional actuación, de modo alguno se desprende la autorización o

facultad expresa para crear órganos de imperio como las contralorías internas o cualquier otra


PÁGINA - 20 -

autoridad investida de imperium.- Lo anterior es

así, pues los artículos 88, fracción XII, y 89, fracción

II, de la constitución local vigente en ese momento, (77, fracción II y XXXVIII de la constitución local

vigente) expresamente señalaban: “Artículo 88.- Son

facultades del Gobernador:- (...)-- XII. Todas las demás

que sean propias de la autoridad pública del gobierno

del estado y que no estén expresamente asignadas por

esta constitución a los otros poderes del mismo

gobierno o a las autoridades de los municipios.”

“Artículo 89.- Son obligaciones del gobernador:- (...) - II.

Cuidar el puntual cumplimiento de la presente

constitución y de las leyes, reglamentos, acuerdos y

demás disposiciones que de ella emanen, expidiendo

al efecto las órdenes correspondientes.”- En esa tesitura, conviene destacar dos cuestiones: en

primer término, y atento al contenido de los

dispositivos legales transcritos, no se advierte que el gobernador se encuentre autorizado por la

propia Constitución Política del Estado de México para crear y suprimir empleos públicos, esto es

para crear los multicitados órganos de control

interno o contralorías internas; y en segundo término, podemos advertir que el acuerdo del

ejecutivo por medio del cual se pretendió crear un

órgano de autoridad o imperio, no es más que el producto de la invasión por parte del gobernador

del estado, de facultades exclusivamente consignadas a la legislatura del estado.- En esa


PÁGINA - 21 -

línea de pensamiento, resulta oportuno traer a

colación lo dispuesto por el artículo 70, fracción

XVIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México vigente al momento en que se

expidió el acuerdo del ejecutivo, mismo que a la letra señala:- “Artículo 70.- Corresponde a la

Legislatura:- (...)- XVIII. Crear y suprimir empleos

públicos del estado, y señalar, aumentar o disminuir

sus dotaciones.” De la anterior, transcripción se

viene a conocimiento, que es el Poder Legislativo

del Estado y no otro, el que cuenta con la facultad

exclusiva para crear y suprimir empleos públicos, y

con mayor razón, para crear órganos dotados de autoridad como los son en la especie los

ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO O

CONTRALORÍAS INTERNAS; facultad que no puede

delegarse al Poder Ejecutivo, ni asumirse por él,

conforme al artículo 36 de la constitución local y su correlativo 49 de la Constitución Federal, que a la

letra dicen: Constitución Política del Estado Libre y

Soberano de México vigente en 1992.- “Artículo 36.

No podrán reunirse dos o más poderes del estado en

una sola persona o corporación ni depositarse el

legislativo en un individuo salvo el caso previsto en la

fracción XXXVIII del artículo 70 de esta constitución.” Constitución Federal.- “Artículo 49 (...) No podrán

reunirse dos o más de estos poderes en una sola

persona o corporación, ni depositarse el legislativo en

un individuo, salvo el caso de facultades


PÁGINA - 22 -

extraordinarias al ejecutivo de la unión, conforme a lo

dispuesto por el artículo 29. En ningún otro caso, salvo

lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se

otorgarán facultades extraordinarias para legislar.” Lo

anterior es así y no de otro modo, pues tanto el artículo 36 constitucional en el ámbito local y 49 en

el federal, tienen el claro objetivo de filosofía

política de evitar la autocracia por concentración excesiva de facultades o poderes en una sola

persona, en este caso, el Gobernador del Estado de México, a fin de que el ejecutivo no se convierta en

un super poder, con detrimento de las libertades

democráticas del país.- En las relacionadas condiciones, resulta incuestionable que el acuerdo

del ejecutivo del estado de fecha 13 de diciembre

de 1993, deviene inconstitucional por contravenir lo

dispuesto por los artículos 16 y 49 de la

Constitución Federal, pues corresponde única y

exclusivamente a la legislatura del estado en este

caso, la creación o constitución de órganos de autoridad como las contralorías internas, y por otro

lado no dejo de subrayar que tampoco la

Legislatura del Estado de México, se encuentra autorizada en su caso, para delegar dicha

facultades en el poder ejecutivo, a no ser que se

pase por alto el artículo 16 y 49 de la Constitución

Federal.- SEXTO. Adminiculado con el concepto de

violación que antecede resulta igualmente procedente otorgar el amparo y protección de la


PÁGINA - 23 -

justicia federal solicitada, pues al caso, en la

sentencia definitiva que se impugna se aplica el

Acuerdo por el que se Reforma y Adiciona el diverso por el que se establecen los Órganos de

Control Interno en las Dependencias y Procuraduría General de Justicia, de la Administración Pública

Estatal como unidades administrativas dentro de la

estructura orgánica de éstas, emitido por el Gobernador del Estado de México y publicado en la

Gaceta del Gobierno el día 22 de Diciembre de 1998, el cual deviene inconstitucional por

contravenir los artículos 14, 16, 49 y 133 de la

Constitución Federal, específicamente en el artículo cuarto, fracciones II y III que reforma.- En ese

orden de ideas, y a efecto de que ese H. Órgano de control constitucional entre al estudio de la

inconstitucionalidad del acuerdo de mérito, debo

partir de la premisa verdadera, de que en el caso a estudio, el acuerdo de referencia, fue aplicado tanto

en la fase del procedimiento del juicio administrativo natural, como al resolverse de

manera definitiva; es decir, por la Sala Superior y

Primera Sala Regional del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado, según se desprende de

las constancias que obran en el recurso de revisión

466/2001 y juicio administrativo 501/2001.- Acuerdo por el que se Reforma y Adiciona el diverso por el

que se establecen los Órganos de Control Interno en las dependencias y Procuraduría General de


PÁGINA - 24 -

Justicia de la Administración Pública Estatal como

unidades administrativas dentro de la estructura

orgánica de éstas, emitido por el Gobernador del Estado de México y publicado en la Gaceta de

Gobierno el día 22 de diciembre de 1998, que a la letra dice:- “ARTÍCULO CUARTO. Corresponde a los

órganos de control interno o contralorías internas en el

ámbito de su actuación, el desempeño entre otras de

las siguientes funciones:- I...-, II. Iniciar, tramitar y

terminar los procedimientos administrativos

disciplinarios y resarcitorios e imponer, en su caso las

sanciones que correspondan en los términos de la Ley

de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y municipios.- III.- Realizar supervisiones,

revisiones y auditorías tendientes a verificar que en las

dependencias, organismos auxiliares. (...)” - En ese

contexto, es de resaltarse que con la expedición del

acuerdo de referencia se están reuniendo dos

poderes en una sola persona, en este caso el

gobernador del Estado de México, pues resulta contrario al artículo 49 de la Constitución Federal

(36 constitución local) en estrecha relación con los

artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, el hecho de que el titular del ejecutivo estatal se

atribuya facultades que no le confiere de manera

expresa la Constitución Política del Estado Libre y

Soberano de México.- Esto es, se viola el principio

constitucional de la separación de poderes.- En esa virtud, debo enfatizar que de acuerdo a nuestro


PÁGINA - 25 -

régimen de derecho tanto la creación, así como el

cúmulo de atribuciones y facultades conferidas a

un órgano de autoridad, como los ÓRGANOS DE CONTROL INTERNO O CONTRALORÍAS

INTERNAS, deben emanar del texto expreso de una ley, es decir, de un acto formal y materialmente

legislativo, pues sostener que el Gobernador del

Estado puede ampliar el marco de actuación legal de los órganos de control interno o contralorías

internas, sin estar expresamente facultado para ello, sería tanto como romper con el principio de la

separación de poderes previsto en los artículos 14,

16, 49 y 133 de la Constitución Federal. (36 de la constitución local).- A mayor abundamiento, el

titular del ejecutivo al momento en que pretende

dar vida jurídica a órganos de autoridad y ampliar

su marco de actuación legal asume

inconstitucionalmente facultades eminente y

exclusivamente legislativas, lo cual resulta

inaceptable dentro de un estado de derecho donde prevalecen como principios fundamentales la

separación de poderes, la legalidad y seguridad

jurídicas en pro de los gobernados.- Por otro lado, debo hacer notar a ese cuerpo colegiado que en la

especie, la expedición del acuerdo de referencia no

se ubica en el caso de excepción previsto por el

artículo 61, fracción XI, de la constitución local en

vigor, razón más que suficiente para estimar que el multicitado acuerdo, conculca el artículo 36 de la


PÁGINA - 26 -

constitución local, en estrecha relación con los

artículos 1, 14, 16 y 49 de la Constitución Federal.-

Consecuentemente, resulta contrario a los artículos 16 y 49 de la Constitución Federal el hecho de que

el gobernador pretenda ampliar el marco de actuación legal de los órganos de control interno o

contralorías internas, pues se insiste, dicha

facultad corresponde exclusivamente al Poder Legislativo del Estado, sin que pueda a su vez la

legislatura estatal delegar dichas atribuciones en el Poder Ejecutivo, pues ello se traduce en reunir dos

poderes en una sola persona o corporación,

prohibición consignada tanto en el artículo 49 en relación con el artículo 16 de la Constitución

Federal y 36 de la Constitución Local.- En las

relacionadas condiciones, se impone declarar la

inconstitucionalidad del acuerdo de fecha 22 de

diciembre de 1992, y en vía de consecuencia todos

y cada uno de los actos que se apoyaron en el

mismo al ser frutos de actos viciados de inconstitucionalidad (....).”

Por lo que se refiere a cuestiones de legalidad esgrimió los

conceptos de violación que van del séptimo al vigésimo los cuales

en síntesis se refieren a lo siguiente:

7.- Interpretación y aplicación incorrecta de los artículos 18

de la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado

denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de


PÁGINA - 27 -

México, 35, fracción X de su reglamento, 4º, fracción III del

Acuerdo del Ejecutivo del Estado que establece los órganos de

Control interno en la Procuraduría General de Justicia de la

Administración Pública Estatal como Unidades Administrativas

dentro de su estructura orgánica y el Acuerdo por el que se

adiciona el diverso que estableció los órganos de control interno

en las dependencias y Procuraduría General de Justicia de la


dentro de la estructura orgánica de éstas, ya que carece de

fundamentación y motivación la resolución reclamada en la que

se dice que el Contralor interno tiene facultades para ordenar y

practicar auditorías, al no estar expresamente consignada esta

facultad en las disposiciones citadas, ni desprenderse que fuera la

intención conferir facultades discrecionales.

8.- Violación a los artículos 14 y 16 constitucionales, por

aplicación inexacta del artículo séptimo del acuerdo por el que se

reforma y adiciona el diverso que estableció los órganos de

control interno en las dependencias y Procuraduría General de

Justicia de la Administración Pública Estatal como Unidades

Administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y del

artículo 22 del Código de Procedimiento Administrativo del Estado

de México, en cuanto reconoce facultades a los subalternos del

Contralor Interno para auxiliarlo en el desempeño de sus

funciones, entre ellas la de ordenar la práctica de auditorías.

9.- Violación a los artículos 14 y 16 constitucionales en

cuanto a que las autoridades responsables convalidan la omisión

de la autoridad demandada de fundar y justificar su competencia


PÁGINA - 28 -

en el acto que fue materia del procedimiento contencioso,

permitiendo que lo haga hasta la contestación de la demanda, al

aplicar e interpretar inexactamente el artículo 35, fracción X, del

Reglamento de la Ley que crea al Organismo Público

Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al

Estado de México, que la responsable no acató las

jurisprudencias que invocó en los agravios quinto y sexto,

referidas a que las autoridades deben fundar y motivar sus

decisiones en su propia actuación y no en documento distinto y

que a las autoridades no se les debe suplir la queja en relación

con los vicios de inconstitucionalidad que puedan presentar sus

resoluciones.

10.- Inexacta aplicación de los artículos 73, 74 y 75 de la Ley

de Responsabilidades de los Servicios Públicos del Estado de

México y sus Municipios, que provoca violación a los artículos 14

y 16 constitucionales, dado que tales preceptos no contemplan al

contralor interno de los Servicios Educativos Integrados al Estado

de México, por lo que cualquier actuación de esta autoridad debe

reputarse que proviene de autoridad incompetente, lo que en el

caso ocurre con el pliego preventivo de responsabilidades

fincadas al quejoso, máxime que la responsable carece de

facultades para interpretar la voluntad del legislador no plasmada

expresamente en las normas, pues considerar lo contrario lejos

de beneficiar al particular quejoso se le causaría perjuicio al

empeorar su situación.

11.- Violación a los artículos 14 y 16 de la Constitución

Federal por dejar de aplicar el artículo 9, fracción X, del


PÁGINA - 29 -

Reglamento Interno de los Servicios Educativos Integrados al

Estado de México, al elevar a la categoría de documentos

públicos las copias simples ofrecidas por el contralor interno, sin

tomar en cuenta lo previsto en el artículo 57 del Código de

Procedimientos Administrativos del Estado de México, que

establece quiénes son las autoridades que pueden certificar

documentos donde no aparece el Contralor Interno, por lo que al

haber realizado dicho funcionario esta atribución que no le

compete se debe negar a su actuación valor probatorio, entre

otros a los documentos con que pretendió acreditar su

personalidad por lo que se le debió tener por confesa de los

hechos expuestos en la demanda. Agregó que el proceder de la

demandada de permitirle certificar documentos de sus propios

archivos para fines distintos a los administrativos, esto es, efectos

judiciales viola el principio de igualdad procesal.

12.- Que a pesar de que la responsable es competente para

conocer de la contienda planteada se exime de ella; entre otras

cuestiones se niega a conocer de los planteamientos referentes a

la incorrecta designación y nombramiento de los funcionarios que

intervinieron en el procedimiento administrativo en que se le

fincaran responsabilidades administrativas que provoca la nulidad

de tales actuaciones, de ahí que la responsable sí sea

competente para conocer de la legitimidad de los nombramientos

de los servidores públicos, provocando que no se les puede

considerar autoridades para afectar los intereses jurídicos del

quejosos. De ahí que contra lo sostenido por la responsable no se

trata de planteamientos de índole político sino jurídico y al no

considerarlo de esa manera provocó una variación de la litis.


PÁGINA - 30 -

13.- Que debió declararse la invalidez del acto impugnado

en el juicio de origen porque al momento de desplegar el acto de

molestia, el nombramiento del contralor interno aún no estaba

aprobado, por lo que su actuación debe reputarse realizada por

un particular y no una autoridad, lo que se desprende del

documento en que se contiene su nombramiento, lo cual al no

haberse atendido provoca infracción a los artículos 14, 16 y 17

constitucionales, ya que no se administra justicia de modo

completo e imparcial.

14.- Reitera que la Sala del conocimiento no debió dejar de

estudiar la controversia planteada con el argumento de que le

está vedado pronunciarse en torno a la legitimidad de los

funcionarios públicos para negarse a resolver los argumentos que

hizo valer sobre las irregularidades del acta de sesión ordinaria

del Consejo Directivo de los Servicios Educativos Integrados al

Estado de México de catorce de febrero de dos mil uno, pues tal

actuación no constituye un acto político, sino administrativo, por lo

que con tal proceder se violan los artículos 14, 16 y 17

constitucionales.

15.- Que se debió tener por confesa a la autoridad

demandada ya que los documentos con que pretendió acreditar

su personalidad no están certificados debidamente, siendo

inexacto que no exista precepto legal alguno dentro del Código de

Procedimientos Administrativos para el Estado de México que

defina tales requisitos, pues al respecto el artículo 57 es el que los

contempla, con los cuales no se cumplió al realizar la pretendida

certificación de documentos.


PÁGINA - 31 -

16.- La Sala del conocimiento rompe el principio de igualdad

procesal al señalar que la Ley de la Materia no exige que las

autoridades tengan que acreditar su personalidad, desconociendo

que esta exigencia deriva de la Carta Fundamental

específicamente de lo previsto en el artículo 14.

17.- Que la Sala debió negar eficacia probatoria a las copias

simples exhibidas por el demandado, toda vez que como ya

anticipó, la pretendida certificación que ostentan tales

documentos proviene del propio demandado y no reúne los

requisitos legales de una certificación que otorgue certeza al acto

realizado, pues no están foliadas ni entreselladas, de ahí que para

que esos documentos simples pudieran formar convicción se les

debió adminicular con otra prueba y como no se hizo de esa

manera se les debió negar valor, y al no hacerlo así se quebrantó

el principio de igualdad procesal.

18.- Que la responsable deja de observar los principios

generales del derecho al señalar que es irrelevante el que el acta

de auditoría no haya sido firmada por el Contralor Interno que fue

quien dio la orden para que sus subalternos la llevaran a cabo,

pues es de explorado derecho que la firma es la que obliga al

suscriptor del documento, máxime que quienes materialmente

practicaron la auditoría carecen de atribuciones y competencia.

19.- La responsable suple las deficiencias de la autoridad

pues aun cuando acorde con el artículo 8º del Código de

Procedimientos Administrativos del Estado de México, están

prohibidas las abreviaturas, la Sala del conocimiento da el


PÁGINA - 32 -

significado de las Siglas C.P. señalando que es de todos conocido

que significan Contador Público, y por otro lado, omite dar el

significado de las diversas siglas utilizadas en el acta de auditoría,

entre ellas T. C. y P.C.P., propiciando inseguridad jurídica en el

gobernado a más de que ello debió ser suficiente para estimar

nulo ese acto autoritario.

20.- La autoridad responsable realizó una interpretación

inexacta de las leyes aplicables pues aun cuando el Contralor

Interno emitió la resolución materia de impugnación fuera del

plazo contemplado por el artículo 59, fracción II, de la Ley de

Responsabilidades de los servidores públicos del Estado de

México, erróneamente no declaró su nulidad.

TERCERO.- Por acuerdo del ocho de noviembre de dos mil

uno, el Presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Segundo Circuito, al que por razón de turno

tocó conocer de la demanda, la admitió, registrándola con el

número 457/2001 y seguidos los trámites de ley, con fecha cinco

de septiembre del dos mil dos, el Tribunal Colegiado de

referencia, dictó sentencia, la que concluyó con los siguientes

puntos resolutivos:

“PRIMERO.- Se SOBRESEE en el presente juicio de

garantías, respecto de la Primera Sala Regional del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México. - - - SEGUNDO.- La Justicia de

la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a HORACIO

CASTILLEJOS OVILLA, contra la sentencia de


PÁGINA - 33 -

veintiocho de septiembre de dos mil uno, dictada

por la Primera Sección de la Sala Superior del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México, en el recurso de revisión

466/2001.

Las consideraciones en que se apoya la determinación

anterior, en la parte que interesa, son las siguientes:

“SÉPTIMO.- Son de estudio preferente los conceptos de violación primero a sexto que aduce

la parte quejosa, en los que plantea la

inconstitucionalidad de diversas disposiciones normativas de observancia general, pues de

resultar fundado alguno, haría innecesario el

análisis de los que restan. - - - Tiene aplicación por

analogía la jurisprudencia 71/2000 emitida por la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, publicada en la página 235, Tomo XII,

Agosto de 2000, Materia Constitucional, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta, del tenor siguiente: - - - “LEYES,

AMPARO CONTRA. REGLAS PARA SU ESTUDIO

CUANDO SE PROMUEVE CON MOTIVO DE UN

ACTO DE APLICACIÓN.- Conforme a lo dispuesto en

la jurisprudencia número 221, visible en las páginas

210 y 211 del Tomo I del Apéndice al Semanario

Judicial de la Federación, compilación 1917-1995, de

rubro: “LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO


PÁGINA - 34 -

CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU

APLICACIÓN.”, cuando se promueve un juicio de

amparo en contra de una ley o reglamento con motivo

de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el

Juez de Distrito no debe desvincular el estudio de la

disposición impugnada del que concierne a su acto de

aplicación. De ahí que el juzgador de garantías debe

analizar, en principio, si el juicio de amparo resulta

procedente en cuanto al acto de aplicación impugnado,

es decir, si constituye el primero que concrete en

perjuicio del peticionario de garantías la hipótesis

jurídica controvertida y si en relación con él no se

actualiza una diversa causa de improcedencia; de no

acontecer así, se impondrá sobreseer en el juicio

respecto del acto de aplicación y la norma impugnada.

Por otra parte, de resultar procedente el juicio en

cuanto al acto de aplicación, debe analizarse la

constitucionalidad de la disposición impugnada

determinando lo conducente y, únicamente en el caso

de que se determine negar el amparo por lo que

corresponde a ésta, será factible abordar el estudio de

los conceptos de violación enderezados por vicios

propios, en su caso, en contra del acto de aplicación;

siendo incorrecto, por ello, el estudio de estas últimas

cuestiones antes de concluir sobre la constitucionalidad

de la norma reclamada.” - - - En el primer concepto de

violación, tacha de inconstitucional el artículo 18 de

la Ley que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos


PÁGINA - 35 -

Integrados al Estado de México (lo transcribe),

aplicado en su perjuicio tanto en la sentencia de

primera como de segunda instancia, el cual contraviene los principios de legalidad y certeza

jurídica consagrados en los artículos 14 y 16 constitucionales, así como el diverso 133 de la ley

fundamental. - - - Asimismo, el precepto que se

combate en esta instancia constitucional, atenta contra el principio de separación de poderes que

consagra el artículo 49 de la Constitución Federal, en virtud de que la creación de las autoridades, así

como sus facultades y atribuciones deben emanar

de un acto formal y materialmente legislativo, en concreto del Congreso Local; en cambio, en el

referido numeral se prevé que “las funciones del

Contralor Interno estarán sujetas a las disposiciones

aplicables”, lo cual le genera una situación de

incertidumbre jurídica y se le coloca en estado de

indefensión, pues no se precisan cuáles son las

“disposiciones aplicables”, pues éstas deben establecerse de manera clara y contundente por el

legislador, ya que corresponde sólo a este Poder,

de conformidad con sus facultades previstas en la Constitución del Estado de México, crear y suprimir

empleos públicos, así como establecer sus

funciones específicas, como en el caso

corresponden al Contralor Interno del Organismo

Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México. - - - En


PÁGINA - 36 -

el precepto que impugna, también se establece que

las funciones del Contralor Interno se “sujetarán a

las directrices que establezca la Secretaría de la

Contraloría”, lo cual inobserva el principio de

separación de poderes que consagra el artículo 49 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la

Constitución Local, ya que no puede la legislatura

estatal dejar al libre arbitrio y discreción del Poder Ejecutivo, el señalar las facultades y atribuciones

que debe desempeñar el Contralor Interno, lo que implica que dicho poder asume funciones

legislativas. - - - En una parte es inoperante y en

otra es infundado el concepto de violación que se analiza. - - - Es inoperante porque si bien es cierto

que señala el artículo que tacha de

inconstitucional, así como los preceptos

constitucionales que considera transgredidos, en

específico, el 14 y 133 de la Constitución General

de la República, lo cierto es que los argumentos

que esgrime carecen de la conformación de un verdadero concepto de violación, pues no basta la

simple enunciación como disposiciones

constitucionales violadas, sino debe existir una confrontación entre la ley secundaria que se

impugna y un derecho específico tutelado en la

norma constitucional. - - - Encuentra sustento lo

antes considerado, en la jurisprudencia 58/99,

emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 150,


PÁGINA - 37 -

Tomo X, Noviembre de 1999, Novena Época, del

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

que dice: - - - “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN

DEMANDA DE AMPARO DIRECTO. LA

IMPUGNACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE

DISPOSICIONES LEGALES PRECISA DE

REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER. La

impugnación suficiente de una norma jurídica, en

función del aspecto de su constitucionalidad, requiere

que se base en premisas esenciales mínimas a

satisfacer en la demanda de amparo directo. Esto es,

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 166,

fracciones IV y VII de la Ley de Amparo, se advierte la

necesidad de que la norma jurídica señalada como

reclamada, deba ser impugnada en confrontación

expresa con una disposición específica de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

mediante concepto de violación suficiente. La causa

requerida en tal situación se apoya en los siguientes

elementos imprescindibles: a) señalamiento de la

norma de la Carta Magna; b) invocación de la

disposición secundaria que se designe como

reclamada y, c) conceptos de violación en los que se

trate de demostrar, jurídicamente, que la ley

impugnada resulta contraria a la hipótesis normativa de

la norma constitucional, en cuanto al marco de su

contenido y alcance. A partir del cumplimiento de

precisión de esos requisitos esenciales, surgirá la

actualización del problema constitucional, así como la


PÁGINA - 38 -

procedencia de la declaración respectiva en torno a la

ley secundaria. Si no se satisfacen los requisitos

medulares que se han indicado, el señalamiento de la

ley reclamada y el concepto de violación que no

indique el marco y la interpretación de una disposición

constitucional que pueda transgredir aquélla, resultan

motivos de insuficiencia, que desestiman la

actualización de un verdadero problema de

constitucionalidad de ley. En este orden, a la parte

quejosa, dentro de la distribución procesal de la carga

probatoria, incumbe la de demostrar la

inconstitucionalidad de la ley o de un acto de autoridad,

excepción hecha de los casos en que se trate de leyes

que hayan sido declaradas inconstitucionales en las

que exista jurisprudencia obligatoria sustentada por el

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o

cuando se esté en presencia de actos que sean

inconstitucionales por sí mismos. Así la situación,

deberá considerarse carente de la conformación de un

verdadero concepto de violación, la simple enunciación

como disposiciones constitucionales dejadas de

aplicar, pues de ello no puede derivarse la eficiente

impugnación de la constitucionalidad de leyes

secundarias, en tanto que no existe la confrontación

entre éstas y un específico derecho tutelado por la

norma constitucional en su texto y alcance

correspondientes.” - - - Por otra parte, es infundado

el argumento relativo a que el artículo 18 de la Ley que Crea el Organismo Público Descentralizado


PÁGINA - 39 -

denominado Servicios Educativos Integrados al

Estado de México es contrario al principio de

división de poderes que contempla el artículo 49 constitucional y su correlativo 33 de la

Constitución Local. - - - Para arribar a la anterior determinación, es menester reproducir el numeral

que se afirma inconstitucional. - - - “Artículo 18.- La

Contraloría Interna estará a cargo de un contralor

designado por el Consejo Directivo y sus funciones

estarán sujetas a las disposiciones aplicables y a las

directrices que establezca la Secretaría de la

Contraloría.” - - - No asiste razón al quejoso al

esgrimir que dicho numeral lo deja en estado de incertidumbre e indefensión al establecer las

funciones del Contralor Interno del Organismo Público Descentralizado denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México, en “las

disposiciones aplicables”; ya que en todo caso dicha circunstancia no afecta las defensas ni lo deja en

incertidumbre jurídica, pues las funciones de dicha unidad administrativa se ven plasmadas en

disposiciones que si bien no se especifican en el

propio numeral, lo cierto es que en su redacción estudio (sic) no se contrarían los preceptos

constitucionales citados, ni tampoco el principio de

legalidad que contempla el artículo 16 constitucional, ya que éste no obliga a que las

funciones o atribuciones de una autoridad se encuentren previstas en un solo ordenamiento


PÁGINA - 40 -

legal, esto es, las facultades de las autoridades

pueden estar previstas o contempladas en varios

cuerpos normativos y con ello no se deja en incertidumbre o indefensión al gobernado. - - - En

otras palabras, se debe partir del principio de legalidad, en el que se prevé que la competencia y

atribuciones de las autoridades del país deben

estar previstas en la ley, acorde con el artículo 16 constitucional, en especifico en lo relativo a la

fundamentación legal del acto de autoridad, que implica que el órgano del estado del que tal acto

provenga, esté investido con facultades

expresamente consignadas en la ley para emitirlo; sin embargo no se le puede dar el alcance que

pretende el quejoso, respecto a que todas las

facultades de una autoridad, deben de estar

previstas en un solo cuerpo legal, ya que el

precepto constitucional no lo prevé así. - - - Por ello

en el caso concreto, el artículo 18 de la Ley que

crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al

Estado de México, no deja, por sí solo, en estado

de incertidumbre e inseguridad jurídica al gobernado, al remitir sus funciones a las

disposiciones legales aplicables, pues como se

dijo, el principio de legalidad que contempla

nuestra norma fundamental, no obliga más que

prever las facultades y atribuciones de una autoridad en alguna ley, pero no necesariamente en


PÁGINA - 41 -

un solo cuerpo normativo, por ello se afirma que el

precepto en estudio cumple con la garantía

constitucional aludida. - - - Cuestión distinta lo constituye el que el precepto que se analiza remita

a las “directrices” que establezca la Secretaría de la Contraloría, ya que contrario a lo que afirma el

quejoso, dicha circunstancia no contraría el

principio de división de poderes que consagra el artículo 49 constitucional y su correlativo local. - - -

Para afirmar lo anterior, resulta necesario precisar los siguientes puntos: - - - a).- El artículo 1° de la

ley que se analiza, determinó la creación del

organismo denominado Servicio Educativos Integrados al Estado de México, a quien le asiste el

carácter de ser público y descentralizado, lo que

implica que cuenta con personalidad jurídica y

patrimonios propios. - - - b).- Como parte integrante

de dicho organismo, se encuentran las unidades

(artículo 5° del Reglamento Interior de los Servicios

Educativos Integrados al Estado de México), dentro de las que se destaca la Unidad de Contraloría

Interna (artículo 35 del mismo reglamento). - - - c).-

De acuerdo al artículo 38 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México,

vigente en la fecha en que inició su vigencia la Ley

que crea el Organismo Público Descentralizado

denominado Servicios Educativos Integrados al

Estado de México (cuatro de junio de mil novecientos noventa y dos), se desprende que “la


PÁGINA - 42 -

Secretaría de la Contraloría es la dependencia

encargada de la vigilancia, fiscalización y control de los

ingresos, gastos, recursos y obligaciones de la

administración pública estatal y su sector auxiliar, así

como lo relativo a la manifestación patrimonial y

responsabilidades de los servidores públicos.- A la

propia secretaría, le corresponde el despacho de los

siguientes asuntos:…IV.- Vigilar y supervisar el

cumplimiento de las normas de control y fiscalización,

así como asesorar y apoyar a los órganos de control

interno de las dependencias, organismos auxiliares y

fideicomisos de la administración pública estatal…XIV.-

Opinar sobre el nombramiento y en su caso solicitar la

remoción de los titulares de las áreas de control de las

dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de

la administración pública estatal…XXIII.- Brindar

asesoría y apoyo técnico a los órganos de control

interno del gasto público municipal, cuando así lo

soliciten…” - - - d).- Resulta ilustrativo para el fin que

se pretende, reproducir el contenido de los artículos 53, 54, 55, 56, 57, 59 y 72 de la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios: - - - “Artículo 53.- Los servidores

públicos deberán denunciar por escrito al órgano de

control interno de su dependencia o a la secretaría en

su caso, los hechos que a su juicio impliquen

incumplimiento de obligaciones de sus servidores

subordinados. - - - El órgano de control interno

determinará si existe o no responsabilidad


PÁGINA - 43 -

administrativa y aplicará por acuerdo del superior

jerárquico, de ser de su competencia, las sanciones

disciplinarias correspondientes. Cuando actúe la

secretaría ésta determinará la responsabilidad y

aplicará en su caso, la sanción que corresponda. - - -

En lo que respecta a los organismos auxiliares y

fideicomisos públicos, la denuncia a que se refiere el

primer párrafo de este artículo se presentará ante el

coordinador sectorial correspondiente. El superior

jerárquico enviará a la secretaría, copia de las

denuncias cuando se trate de infracciones graves o

cuando, en su concepto y habida cuenta de la

naturaleza de los hechos denunciados, la secretaría

deba conocer el caso o participar en las

investigaciones. - - - Tratándose de denuncias en

contra de los servidores de los poderes Legislativo y

Judicial, o de los municipios, las mismas se

presentarán ante sus respectivos órganos competentes

para determinar responsabilidades y aplicación de las

sanciones que procedan. - - - Artículo 54.- La

secretaría aplicará las sanciones correspondientes a

los titulares y a los servidores públicos adscritos a los

órganos de control interno de las dependencias,

organismos auxiliares y fideicomisos en su caso,

cuando éstos incurran en actos u omisiones que

impliquen responsabilidad administrativa. - - - Artículo

55.- El órgano de control interno será competente para

imponer sanciones disciplinarias por acuerdo del

superior jerárquico, excepto las económicas, cuyo


PÁGINA - 44 -

monto sea superior a doscientas veces el salario

mínimo en la capital del estado. Las que en términos

de esta ley corresponde aplicar únicamente a la

secretaría. - - - Cuando el financiamiento de una

responsabilidad se desprenda una sanción económica

superior a doscientas veces el salario mínimo, el

órgano de control interno remitirá a la secretaría las

actuaciones que haya realizado, para su intervención

en los términos del párrafo anterior. - - - Artículo 56.- El

superior jerárquico, o el órgano de control interno de la

dependencia al tener conocimiento de hechos que

impliquen responsabilidad penal de los servidores de la

propia dependencia o de sus organismos auxiliares y

fideicomisos públicos coordinados, darán vista de ellos

a la secretaría y a la autoridad competente para

conocer de los mismos. - - - Artículo 57.- Cuando por

motivo de las funciones que realice la secretaría,

resultare responsabilidad de servidores públicos,

informará de ello al superior jerárquico para que

proceda a su determinación y sanción disciplinaria si

fuera de su competencia. En tratándose de

responsabilidad mayor cuyo conocimiento sólo

compete a la secretaría, ésta conocerá directamente de

asunto, informando al superior jerárquico y al órgano

de control interno en su caso, para que coadyuven en

el procedimiento de determinación de

responsabilidades. - - - En los casos de que se trata de

irregularidades en los supuestos a que se refiere el

artículo 72 de esta ley, se estará a sus disposiciones. -


PÁGINA - 45 -

- - Artículo 59.- Las sanciones administrativas cuya

aplicación corresponda a la secretaría, excepto la

amonestación, se impondrán mediante el siguiente

procedimiento: - - - I.- Se citará al presunto responsable

a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o

responsabilidades que se le imputen, el lugar, día y

hora en que tendrá verificativo dicha audiencia y en su

derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma lo que

a sus intereses convenga, por sí o por medio de

defensor; podrá asistir a la audiencia el representante

de la dependencia de adscripción que para tal efecto

se designe; - - - II.- Entre la fecha de la citación y la de

la audiencia, deberá mediar un plazo no menor de

cinco ni mayor de quince días hábiles. Al concluir la

audiencia o dentro de los tres días hábiles siguientes,

se resolverá sobre la inexistencia de responsabilidad, o

se impondrá al infractor las sanciones administrativas

correspondientes, notificándole la resolución dentro de

las veinticuatro horas siguientes al interesado, a su jefe

inmediato, al representante designado por la

dependencia y al superior jerárquico; - - - III.- Si de la

audiencia se desprende que no existen elementos

suficientes para resolver o se adviertan elementos que

impliquen la configuración de otras causales de

responsabilidad administrativa con cargo de presunto

responsable o de responsabilidad de otras personas o

servidores, se podrá disponer la práctica de

investigaciones y citar para otra u otras audiencias, y - -

- IV.- En cualquier momento, previo o posterior al


PÁGINA - 46 -

citatorio a que se refiere la fracción I, se podrá

determinar, tratándose de servidores públicos, la

suspensión temporal de los presupuestos responsables

de su cargo, empleo o comisiones, si así conviene para

la continuación de las investigaciones. - - - La

suspensión temporal a que se refiere el párrafo

anterior, interrumpe los efectos del acto que haya dado

origen al empleo, cargo o comisión y regirá desde el

momento en que sea notificada al interesado o éste

quede enterado de la resolución por cualquier medio. -

- - La suspensión cesará, cuando así lo resuelva la

autoridad instructora, independientemente de la

iniciación, continuación o conclusión del procedimiento

a que se refiere este artículo. - - - Si los servidores

públicos suspendidos temporalmente, no resultaren

responsables de la falta que se les imputa serán

restituidos en el goce de sus derechos y se les cubrirán

las percepciones que debieron recibir durante el tiempo

de la suspensión. - - - Se requerirá autorización del

Gobernador del Estado para dicha suspensión, cuando

el nombramiento del servidor público de que se trate

hubiese sido realizado por éste, igualmente se

requerirá autorización de la legislatura, o en su caso de

la diputación permanente, si dicho nombramiento

requirió ratificación de éstas, en los términos de la

Constitución Política del Estado. - - - Artículo 72.- La

secretaría, en funciones de auditoría, fiscalización,

control, vigilancia e inspección como instrumentos y

mecanismos de que dispone en el ejercicio de sus


PÁGINA - 47 -

atribuciones, actuando directamente o a través de los

órganos de control interno, podrá fincar pliegos

preventivos de responsabilidad, cuando detecte

irregularidades por actos u omisiones de servidores

públicos en el manejo, aplicación, administración de

fondos, valores y de recursos económicos del estado o

de aquellos concertados o convenidos con la

federación y los municipios, que se traduzcan en daños

y perjuicios estimables en dinero, causados a la

Hacienda Pública del Estado, municipal o al patrimonio

de sus organismos auxiliares y fideicomisos públicos.” -

- - De lo anterior se colige que los órganos de

control interno forman parte integrante de la dependencia gubernamental de la administración

pública estatal a la que están adscritos; sin

embargo, sus funciones son las propias de la

Secretaría de la Contraloría del Estado de México, y

por ende, de acuerdo a sus funciones reguladas en

la Ley de Responsabilidades de los Servidores

Público de la misma entidad, se vinculan con las de los órganos de control interno, en tanto que éstos,

en algunos casos, se encuentran facultados para

fincar e imponer sanciones administrativas por causa de responsabilidad. Tales consideraciones

se ponen de manifiesto en lo previsto en los

artículos primero y segundo del “Acuerdo del

Ejecutivo del Estado, por el que se establecen los

Órganos de Control Interno en las Dependencias y

Procuraduría General de Justicia de la Administración


PÁGINA - 48 -

Pública Estatal como Unidades Administrativas dentro

de la estructura orgánica de éstas, y bajo la

coordinación directa y funcional de la Secretaría de la

Contraloría dentro del Sistema Estatal de Control y

Evaluación Gubernamental”, publicado en la Gaceta del Gobierno el trece de diciembre de mil

novecientos noventa y tres, que dicen: - - - “Artículo

Primero.- Se constituyen los órganos de control interno

en las dependencias y en la Procuraduría General de

Justicia de la Administración Pública Estatal, como

instrumentos de control y apoyo de la Secretaría de la

Contraloría, en su carácter de órgano coordinador y

normativo del Sistema Estatal de Control y Evaluación

Gubernamental.” - - - “Artículo Segundo.- Los órganos

de control interno o contralorías internas constituyen


orgánica de las dependencias y Procuraduría General

de Justicia, sus titulares serán designados

directamente por el Ejecutivo a mi cargo, y su marco de

actuación lo realizarán bajo la coordinación directa y

funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro del

Sistema Estatal de Control y Evaluación

Gubernamental, debiendo observar las normas,

lineamientos y programas de trabajo que al efecto

emita dicha dependencia.” - - - En resumen, si bien es

cierto que el numeral que se tacha de

inconstitucional establece que las funciones del

contralor interno del organismo público descentralizado de que se habla, estarán sujetas a


PÁGINA - 49 -

las “directrices que establezca la Secretaría de la

Contraloría”, ello se debe entender en armonía con

las disposiciones antes invocadas, pues en todo caso, las funciones de vigilancia y comprobación

de la Administración Pública, corresponden originariamente a la secretaría mencionada. Con

ello no quiere decir que se le otorguen facultades

por parte del Poder Ejecutivo, que no fueron previstas por el Legislativo, sino que se debe

entender que la contraloría interna actúa también conforme a las instrucciones que le envíe la

Secretaría de la Contraloría para su

funcionamiento, pero en el ámbito de su competencia, la cual sí está prevista en la ley; y por

tanto no se transgrede el principio de división de

poderes del que se duele el quejoso. - - -

Corresponde ahora, en un orden distinto al

planteado por el quejoso, el análisis del cuarto

concepto de violación, en donde alega que la

fracción X del artículo 35 del Reglamento Interior de los Servicios Educativos Integrados al Estado de

México, no contempla, como lo asevera el tribunal

responsable, la facultad expresa del contralor interno de dicho organismo para “ordenar” la

práctica de auditorías, y por ello afirma que no

contempla una definición exacta y concreta de las

atribuciones con que “supuestamente” cuenta dicho

funcionario, lo cual le genera un estado de inseguridad jurídica contrario a los artículos 14 y 16


PÁGINA - 50 -

constitucional, pues al determinar que tiene “las

demás que sean necesarias para el cumplimiento de

sus atribuciones”, atenta contra el régimen de facultades regladas y expresas de nuestro sistema

jurídico, las que se deben pormenorizar. - - - Es infundado el anterior concepto de violación. - - - En

este argumento, si bien afirma que no contempla la

facultad del contralor interno del organismo descentralizado de que se habla, para “ordenar” la

práctica de auditorías, lo cierto es que su redacción no genera un estado de indefensión e

incertidumbre jurídica al gobernado, ya que en todo

caso al referirse que dicho funcionario tendrá “las


sus atribuciones”, se encuentra limitada precisamente al campo de sus atribuciones dentro

del marco constitucional, local y reglamentario,

esto es, no se trata más que del medio para cumplir con esas facultades, y son éstas las que deben

estar precisadas, y no aquéllas por las que se

persigue su cumplimiento. - - - En otras palabras,

en un sistema constitucional como el nuestro, de

facultades específicamente otorgadas a las

autoridades, de manera que sólo pueden hacer lo

que la ley les permite, a diferencia del particular,

que puede hacer todo lo que la ley no le prohíbe, se debe estimar que las autoridades, para actuar con

competencia en términos del artículo 16

constitucional al causar perjuicios o molestias a los


PÁGINA - 51 -

particulares, deben actuar con facultades legales

que les hayan sido otorgadas en la Constitución o

en alguna ley; sin embargo, hay cierto tipo de facultades que se otorgan en forma genérica, de

manera que las autoridades no pueden actuar fuera

de los fines, objetivos y materia que se les señalan,

pero que al mismo tiempo, por la naturaleza misma

de la facultad otorgada, resulta imposible que la propia constitución o legislación contenga todos los elementos

y matices de la facultad otorgada, y en estos casos, se

deben estimar constitucional o legalmente otorgadas

todas las facultades implícitas en las expresamente

otorgadas, entendiendo por implícitas aquellas facultades sin las cuales sería nugatorio, o estéril,

o se vería sustancialmente mermada la facultad que

expresamente se otorgó, como en el caso, la

expresión de “las demás que sean necesarias para el

cumplimiento de sus atribuciones”, no rompe con el

sistema de facultades específicamente otorgadas a

las autoridades, ya que en todo caso, de la redacción de dicha sentencia, se advierte que las

facultades implícitas deben giran en torno a las

expresamente conferidas, sin que por ello se genere, como lo afirma el quejoso, un estado de

incertidumbre o inseguridad jurídica en su

perjuicio, y por lo tanto no es violatorio el numeral

en estudio de los artículos 14 y 16 constitucional. -

- - Con la finalidad de resolver la cuestión efectivamente planteada, se analizarán en su


PÁGINA - 52 -

conjunto los conceptos de violación segundo,

tercero, quinto y sexto que plantea el peticionario

del amparo, debido a su íntima relación, con fundamento en lo que dispone el artículo 79 de la

Ley de Amparo. - - - En el segundo y tercer concepto

de violación, el impetrante del amparo refiere que el

artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea el

organismo público descentralizado denominado Servicios Educativos integrados al Estado de

México, contraviene los artículos 14, 16, 49 y 133 de la Constitución Federal y sus correlativos 5, 36, 77,

fracción IV y 137 de la Constitución Local; ya que

dicho numeral (lo transcribe), otorga inconstitucionalmente facultades a un organismo

público descentralizado para expedir reglamentos,

lo que es exclusivo del Gobernador del Estado,

pues sólo él, en términos del artículo 77, fracción

IV, de la Constitución Política del Estado de México,

puede expedir los reglamentos necesarios para la

ejecución y cumplimiento de las leyes dadas por la Legislatura, en la que se comprende la

primeramente mencionada. - - - Abunda al decir que

como resultado de dicha facultad reglamentaria que le asiste exclusivamente al Gobernador del

Estado, se emitió el Reglamento Interior de los

Servicios Educativos Integrados al Estado de México, expedido por el Consejo Directivo de dicho

organismo, con lo que se invade la competencia exclusiva del Ejecutivo del Estado prevista en la


PÁGINA - 53 -

fracción IV del artículo 77 de la Constitución Local,

lo cual es contrario al principio de división de

poderes que prevé el diverso 36 del mismo ordenamiento. - - - En la parte final del tercer

concepto de violación, el quejoso refiere que las facultades y atribuciones de cualquier órgano

dotado de autoridad, deben ser conferidas y

precisadas por el legislador estatal, mediante un acto formal y materialmente legislativo, en otras

palabras, su competencia debe estar estipulada en una ley emanada del Poder Legislativo, por lo que

el reglamento sólo es un ordenamiento secundario

o accesorio que viene a pormenorizar o detallar el contenido de la propia ley; y en el caso, no puede

estimarse constitucionalmente válido (en concreto

respecto al artículo 77, fracción IV, de la

Constitución Política del Estado de México), que se

pretenda determinar el marco de actuación legal del

Contralor Interno mediante un reglamento, pues no

puede ir más allá de lo que expresamente le señale su ley. - - - Abunda al decir que en la Ley que crea

el Organismo Público Descentralizado denominado

Servicios Educativos Integrados al Estado de México, no se mencionan las atribuciones que le

asisten a su contralor interno, y ese defecto

legislativo no puede llegar al extremo de permitir

que en su reglamento (que es jerárquicamente

subordinado a la ley), se pretenda otorgar una serie de atribuciones y facultades que el legislador no le


PÁGINA - 54 -

confirió de manera expresa e indubitable al

funcionario de que se habla. - - - En el quinto

concepto de violación refiere el quejoso que el

“Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que

establecen los Órganos de Control Interno en las

Dependencias y Procuraduría General de Justicia de la

Administración Pública Estatal como Unidades

Administrativas dentro de la Estructura Orgánica de

éstas, y bajo la Coordinación directa y funcional de la

Secretaría de la Contraloría dentro del Sistema Estatal

de Control y Evaluación Gubernamental”, al

determinar la creación de los órganos de control

por parte del ejecutivo del estado, invade las facultades constitucionales que le corresponden al

Poder Legislativo estatal, lo que contraviene el

principio de división de poderes previstas en los

artículos 36 y 70, fracción XVIII de la Constitución

Local, vigente en mil novecientos noventa y dos. - -

- Luego de transcribir los artículos 88, fracción XII y

89, fracción II, de la Constitución Local, que prevén las facultades y obligaciones del Gobernador del

Estado de México, concluye que de las mismas no

se advierte que tenga la autorización para crear y suprimir empleos públicos, como lo son los

órganos de control interno en las dependencias, y

con ello invade las facultades exclusivas de la

legislatura del estado, previstas en la fracción XVIII

del artículo 70 del mismo ordenamiento, sin que se encuentren facultadas para delegar dicha


PÁGINA - 55 -

atribución. - - - En el sexto concepto de violación, el

quejoso señala que el artículo cuarto, fracciones II

y III del “Acuerdo por el que se reforma y adiciona el

diverso por el que se establecen los órganos de control

interno de las dependencias y Procuraduría General de



orgánica de éstas, y bajo la coordinación directa y

funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro del


Gubernamental” (lo transcribe), atenta contra el

principio de separación de poderes que prevé el

artículo 36 de la Constitución Local, en relación con los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal,

puesto que es el ejecutivo del estado, a través de

dicho numeral, que estatuye tanto la creación de

los órganos internos de control de las

dependencias como sus facultades, siendo que

todas las atribuciones de una autoridad estatal

deben provenir del Poder Legislativo de la entidad, sin que el ejecutivo se encuentre en la excepción

que prevé el diverso 61, fracción XI, de la ley

fundamental del Estado de México, para poder legislar de manera extraordinaria. - - - Son

inoperantes los anteriores conceptos de violación. -

- - Se afirma lo anterior, puesto que por una parte si

bien es cierto, el quejoso señala los artículos que

tacha de inconstitucionales, así como los preceptos constitucionales que considera


PÁGINA - 56 -

transgredidos, en específico el 1, 14, 16, 49, 73,

fracción XI y 133 de la Constitución General de la

República, lo cierto es que los argumentos que esgrime carecen de la conformación de un

verdadero concepto de violación, pues no basta la simple enunciación como disposiciones

constitucionales violadas, sino debe existir una

confrontación entre la ley secundaria que se impugna y un derecho específico tutelado en la

norma constitucional federal, y en la especie, en todo caso los preceptos que combate los hace

depender de la contravención a un precepto que

forma parte de la Constitución Local, lo que resulta común a todos los conceptos de violación antes

resumidos. - - - Sirve de apoyo la jurisprudencia

antes invocada de rubro “CONCEPTOS DE

VIOLACIÓN EN DEMANDA DE AMPARO DIRECTO.

LA IMPUGNACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE

DISPOSICIONES LEGALES PRECISA DE

REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER.” - - - Por

otro lado, se resalta que aquellos argumentos que

tienden a evidenciar la invalidez de los preceptos

que combate por resultar contrarios a la

Constitución Política del Estado de México, son

inoperantes por tener el carácter de novedosos en

esta instancia constitucional. - - - Para arribar a la anterior conclusión, es menester precisar en primer

término que el fin que persigue el juicio de amparo

lo es el de preservar y, en su caso reestablecer, el


PÁGINA - 57 -

orden constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos, cuando se suscite alguna controversia

en la que las leyes o actos de autoridad violen garantías individuales; cuando se estime que las

leyes o actos de autoridades federales vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados; o, cuando

las leyes o actos de autoridades estatales invadan

la esfera de la autoridad federal, siempre en relación a la afectación que en sus derechos

subjetivos públicos sufran los gobernados (artículos 103 constitucional y 1° de la Ley de

Amparo). - - - Las anteriores controversias serán

competencia de los tribunales de la federación, de donde se infiere que por exclusión, las hipótesis

distintas a las enumeradas no corresponden del

conocimiento de los órganos jurisdiccionales del

fueron federal. - - - Ahora bien, debe acotarse que el

control constitucional que persigue el juicio de

garantías no lo es respecto a las Constituciones

Locales, sino a la Ley Fundamental del País; lo anterior es así, puesto que en términos del artículo

133 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, ésta es la ley suprema de la Unión, y es con respecto a ella que se debe ajustar

todo el orden jurídico del Estado Mexicano,

incluyendo las Constituciones Locales; y en la

hipótesis en que alguna norma jurídica tanto

federal como local resulte contraria a aquélla, es entonces cuando se puede hablar de un problema


PÁGINA - 58 -

de inconstitucionalidad de leyes. Caso distinto

ocurre cuando se estime que una ley o decreto de

carácter general y de observancia estatal, se estime contraria a la Constitución Política de esa entidad

federativa, pues en este supuesto el juicio de garantías no constituye el instrumento jurídico para

preservar la validez de las constituciones locales,

pues como se dijo, sólo constituye un medio de control constitucional respecto a la Ley Suprema

de la Unión; pues considerar lo contrario, daría lugar a desnaturalizar la finalidad que persigue el

juicio de amparo, al pretender vigilar también que

las leyes o decretos locales se ajusten a la constitución del estado de donde emanan, si es

que tanto unas como otras deben ajustarse a la

Constitución Federal; esto es, de acuerdo a lo que

disponen los artículos 103 y 107 constitucionales y

1° de su ley reglamentaria, el juicio de amparo

como medio de control constitucional, tiene por

objeto tutelar las garantías de los gobernados previstas en la Norma Fundamental, y no preservar

las constituciones de los Estados. - - - En ese

contexto, si en el juicio de amparo uni-instancial que nos ocupa, se hacen valer argumentos que

persiguen la invalidez de distintas normas de

carácter general del Estado de México, por resultar

contrarias a la Constitución Local; luego, no se

puede hablar de un problema de inconstitucionalidad de leyes propias del juicio de


PÁGINA - 59 -

garantías, sino que en atención al principio de

supremacía constitucional que rige al orden

jurídico mexicano, en todo caso, en la hipótesis que se analiza, se está en presencia de un

problema de legalidad, puesto que de resultar contraria una ley local a la constitución de esa

misma entidad federativa, su aplicación en un acto

concreto, se estimaría contraria al principio de legalidad que en todo acto de autoridad debe regir,

en concordancia con lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. - - - En esa línea

de pensamiento, al quedar sentado que los

argumentos contenidos en los conceptos de violación que se analizan, constituyen cuestiones

de legalidad propiamente, y no de

constitucionalidad de leyes, para su estudio en esta

instancia constitucional resulta preciso que hayan

sido materia de la controversia en el juicio de

origen y del cual deriva el acto reclamado, pues de

lo contrario se estaría en presencia de argumentos novedosos respecto de los cuales la autoridad

responsable se vio imposibilitada a pronunciarse

en primera instancia; situación que acontece en la especie, ya que tales agravios no fueron

expresados por el actor de origen, hoy impetrante

de garantías, ante la autoridad responsable, ni

mucho menos ésta se pronunció al respecto; por lo

que este órgano jurisdiccional se ve imposibilitado a hacerlo. - - - A mayor abundamiento, cabe resaltar


PÁGINA - 60 -

que la autoridad responsable cuenta con facultad

expresa para dilucidar en el juicio contencioso

administrativo, aquellas cuestiones que involucren la validez de reglamentos, decretos y demás

disposiciones generales de naturaleza administrativa y fiscal que expidan las autoridades

del Poder Ejecutivo del Estado de México, de los

municipios o de los organismos auxiliares de carácter estatal o municipal, cuando violen las

disposiciones de la Constitución Política de la misma entidad federativa; lo cual se evidencia del

contenido de los artículos 229, fracción VII y 275

del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, que disponen lo siguiente: - - -

“Artículo 229.- Procede el juicio contencioso

administrativo en contra de: - - - … - - - VII.- Los

reglamentos, decretos, circulares y demás

disposiciones generales de naturaleza administrativa y

fiscal que expidan las autoridades del Poder Ejecutivo

del Estado, de los municipios o de los organismos

auxiliares de carácter estatal o municipal, sin que sea

obligatorio o requisito previo para promover cualquier

otro medio de impugnación en contra de tales

determinaciones.” - - - “Artículo 275.- Será causa de

invalidez de los reglamentos, decretos, circulares y

demás disposiciones de carácter general, que se hayan

impugnado en el juicio; la violación de las disposiciones

de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, de la Constitución Política del Estado Libre


PÁGINA - 61 -

y Soberano de México y de las leyes que de una y otra

emanen. La decisión de invalidez sólo se referirá al

caso concreto, sin hacer una declaración general

respecto de la disposición reclamada.” - - - Como se

colige de los anteriores numerales, aun cuando no es obligatorio agotar el juicio contencioso

administrativo en contra de algún reglamento,

decreto o disposición de carácter general de naturaleza administrativa del Estado de México, lo

cierto es que al haber optado el quejoso por agotar este medio de defensa en contra del acto que

impugnó, en el que se le aplicaron dichas

disposiciones, era menester el que hiciera valer la invalidez de los ordenamientos generales que

combate, los que fueron emitidos por autoridades

del Poder Ejecutivo Estatal, con excepción hecha

de la Ley que crea el organismo público

descentralizado denominado Servicios Educativos

integrados al Estado de México (en concreto de su

artículo 10), que proviene del Legislativo de la entidad, pues aun cuando no se encuentre en la

hipótesis legal, lo cierto es que no se plantea su

inconstitucionalidad propiamente dicha, a la luz de la Ley Suprema de la Unión, sino que su invalidez

se hace depender de su contravención a la

constitución local, lo cual, como se ya se dijo, en

todo caso constituye un problema de legalidad que

no puede ser pronunciado en primera instancia por este órgano jurisdiccional, sino que debe ser


PÁGINA - 62 -

planteado ante la propia autoridad responsable,

pues el juicio de garantías por antonomasia

constituye un medio de control de la Constitución Federal, respecto de la cual debe estar apegada

todo el orden jurídico nacional, y no en relación a las constituciones locales. - - - OCTAVO.- (...) - - -

Esto es, no invoca los argumentos por los cuales la

violación a que se refiere, encuadra en las hipótesis normativas, por ende resultan inoperantes sus

argumentaciones. - - - En las relatadas condiciones, lo procedente es negar el amparo y protección de la

Justicia Federal impetrada.”

CUARTO.- Inconforme con la anterior determinación, el

quejoso, Horacio Castillejos Ovilla, interpuso recurso de revisión.

El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por

auto de fecha diecisiete de octubre de dos mil dos, ordenó formar

el toca de revisión 1641/2002, y admitió dicho recurso, ordenando

la notificación del mismo a las partes y al Ministerio Público de la

Federación adscrito para los efectos legales a que haya lugar.

El Agente del Ministerio Público Federal de la adscripción

formuló el pedimento número II/96/2002, en el que solicita se

confirme la resolución impugnada y negar el amparo al quejoso.

QUINTO.- Por acuerdo de ocho de noviembre de dos mil

dos el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,


PÁGINA - 63 -

turnó los autos al señor Ministro Juan Díaz Romero, para la

elaboración del proyecto respectivo.

SEXTO.- Previo dictamen del Ministro Ponente y los

acuerdos presidenciales, el asunto quedó radicado en la Segunda

Sala.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO.- Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para conocer del presente

recurso de revisión, en términos de los artículos 107, fracción IX,

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

Cuarto Transitorio del Decreto de reformas a ésta, de diez de

junio de mil novecientos noventa y nueve; 84, fracción II, de la Ley

de Amparo y 21, fracción III, inciso a) y XI, de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación; en relación con los Transitorios

Primero y Segundo del Acuerdo General Plenario 5/1999,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de junio

de mil novecientos noventa y nueve; y puntos tercero, fracción II,

interpretado en sentido contrario y cuarto del Acuerdo Plenario

5/2001, publicado en el Diario Oficial de la Federación el

veintinueve de junio de dos mil uno, en virtud de que se interpuso

en contra de una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de

Circuito en un amparo directo, en el que se hizo valer la

inconstitucionalidad de diversas disposiciones generales vigentes

para el Estado de México y subsiste en el recurso el problema de

constitucionalidad.


PÁGINA - 64 -

SEGUNDO.- El quejoso recurrente en sus agravios esgrimió

lo siguiente:

“PRIMERO.- FUENTE DEL AGRAVIO.- “... El primer

concepto de violación (...) en una parte es inoperante y

en otra es infundado. Es inoperante porque si bien es

cierto que señala el artículo que tacha de

inconstitucional, así como los preceptos


específico, el 14 y 133 de la Constitución General de la

República, lo cierto es que los argumentos que esgrime

carecen de la conformación de un verdadero concepto

de violación, pues no basta la simple enunciación como

disposiciones constitucionales violadas, sino debe

existir una confrontación entre la ley secundaria que se

impugna y un derecho específico tutelado en la norma

constitucional. - - - Encuentra sustento lo antes

considerado, en la jurisprudencia 58/99, emitida por la

Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, publicada en la página 150, Tomo X,

Noviembre de 1999, Novena Época, del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta que dice:

“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE

AMPARO DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE

CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES

LEGALES PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A

SATISFACER”. (A fojas 170, 171 y 172). - - -

PRECEPTOS VIOLADOS.- Artículo 79 y 166 fracción IV de la Ley de Amparo, 351 y 352 del Código


PÁGINA - 65 -

Federal de Procedimientos Civiles de aplicación

supletoria a la ley de la Materia. - - - CONCEPTO

DEL AGRAVIO.- En efecto, causa agravio la parte del considerando reproducido, pues si bien es

cierto, que en el primer concepto de violación no se señaló con la rigidez y claridad exigidas por el

Tribunal A quo, la causa de pedir por lo que hace a

la contrariedad entre el artículo 18 de la ley local impugnada y el artículo 133 constitucional, no

menos cierto resulta, que por lo que respecta a la

causa de pedir y confrontación entre la citada ley

impugnada y el diverso artículo 14 constitucional,

ésta sí se llevó a cabo en término del artículo 166 fracción IV de la Ley de Amparo pues debo

enfatizar que no existe norma jurídica que obligue a la parte quejosa que sacramentalmente esgrima los

agravios a manera de silogismo. - - - Igualmente

debemos recordar, que la naturaleza del juicio de amparo es discernir la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de un acto de autoridad, y no resolver sobre la estructura lógica con que fueron

propuestos los conceptos de violación, pues de

asentir en ello, se descuidaría la esencia del juicio de amparo y se distraería la atención del Resolutor

en cuestiones que pudiesen ser de tan

insignificante trascendencia que no alterasen la parte medular del concepto de violación, y que

dejen al quejoso en un estado de indefensión al omitir cumplir con un requisito extralegal que no


PÁGINA - 66 -

forma parte de la causa a pedir, de otra forma

resultaría la introducción de nuevas cuestiones que

no constituyen materia de la resolución del juicio de amparo, perdiendo de vista los motivos de

inconformidad planteados por el quejoso. - - - Esto es, el Tribunal responsable dejó de analizar

indebidamente, la cuestión de constitucionalidad

efectivamente planteada por el quejoso, lo cual trae como consecuencia que al desestimar los

argumentos donde se consigna claramente la causa de pedir por lo que hace a la contraposición

entre el artículo 18 de la ley local impugnada y los

artículos 14 y 16 constitucional, me deje en estado de indefensión e inseguridad jurídica y por tanto

siga subsistiendo la cuestión de constitucionalidad en la presente instancia. - - - En efecto, basta tener

a la vista los argumentos esgrimidos en el primer

concepto de violación invocado por el quejoso, para arribar a la conclusión, de que los mismos

resultan suficientes para abordar el estudio sobre la constitucionalidad del artículo 18 de la ley local

impugnada, en relación con el artículo 14

constitucional, pues al caso, los argumentos desatendidos por el Tribunal a quo, cumplen con el

requisito previsto en el artículo 166 fracción IV de la

ley de amparo. - - - En efecto, claramente se señaló que el artículo 18 de la ley impugnada violentaba

los principios de legalidad y certeza jurídica consagrados tanto en el artículo 16 como en el


PÁGINA - 67 -

diverso 14 constitucional, sin que al respecto se

haya pronunciado el Tribunal responsable, lo que

de suyo amerita revocar la sentencia combatida y analizada que sea la cuestión de constitucionalidad

efectivamente planteada por el quejoso se conceda el amparo y protección de la justicia federal. .- - -

SEGUNDO. - - - FUENTE DEL AGRAVIO.- “... Por otra

parte, es infundado, el argumento relativo a que el

artículo 18 de la Ley que crea el Organismo Público

Descentralizado denominada Servicios Educativos

Integrados al Estado de México, es contrario al

principio de división de poderes que contempla el

artículo 49 constitucional y su correlativo 33 de la

constitución local. - - - Para arribar a la anterior

determinación, es menester reproducir el numeral que

afirma inconstitucional. - - - “Artículo 18.- La contraloría

Interna estará a cargo de un contralor designado por el

Consejo Directivo y sus funciones estarán sujetas a las

disposiciones aplicables y a las directrices que

establezca la Secretaría de la Contraloría”. - - - “No

asiste razón al quejoso al esgrimir que dicho numeral lo

deja en estado de incertidumbre e indefensión al

establecer las funciones del Contralor Interno del


Servicios Educativos Integrados al Estado de México,

en “las disposiciones aplicables”, ya que en todo

caso dicha circunstancia no afecta las defensas ni lo

deja en incertidumbre jurídica, pues la funciones de

dicha unidad administrativa se ven plasmadas en


PÁGINA - 68 -

disposiciones que si bien no se especifican en el propio

numeral, lo cierto es que en su redacción estudio no se

contrarían los preceptos constitucionales citados, ni

tampoco el principio de legalidad que contempla el

artículo 16 constitucional, ya que éste no obliga a que

las funciones o atribuciones de una autoridad se

encuentren previstas en un solo ordenamiento legal,

esto es, las facultades de las autoridades pueden estar

previstas o contempladas en varios cuerpos normativos

y con ello no se deja en incertidumbre o indefensión al

gobernado. - - - “En otras palabras, se debe partir del

principio de legalidad, en el que se prevé que la

competencia y atribuciones de las autoridades del país

deben estar previstas en ley, acorde con el artículo 16

constitucional, en específico en lo relativo a la

fundamentación legal del acto de autoridad, que implica

que el órgano del estado del que tal acto provenga,

esté investido con facultades expresamente

consignadas en la ley para emitirlo; sin embargo no se

le puede dar el alcance que pretende el quejoso,

respecto a que todas las facultades de una autoridad,

deben de estar prevista en solo cuerpo legal, ya que el

precepto legal no lo prevé así. - - - “Por ello en el caso

concreto, el artículo 18 de la Ley (...), no deja, por sí

sólo, en estado de incertidumbre e inseguridad jurídica

al gobernado, al remitir sus funciones a las

disposiciones legales aplicables, pues como se dijo, el

principio de legalidad que contempla nuestra norma

fundamental, no obliga más que prever las facultades y


PÁGINA - 69 -

atribuciones de una autoridad en alguna ley, pero no

necesariamente en un solo cuerpo normativo, por ello

se afirma que el precepto en estudio cumple con la

garantía constitucional aludida” (A fojas 172, 173 y 174

de la resolución impugnada). - - - PRECEPTOS VIOLADOS.- Artículos 79 de la Ley de Amparo, 222,

351 y 352 del Código Federal de Procedimientos

Civiles de aplicación supletoria a la ley de la Materia. - - - CONCEPTO DEL AGRAVIO.- En primer

término, debo destacar que el tribunal A quo, no estudió ni resolvió la cuestión de

constitucionalidad efectivamente planteadas por la

parte quejosa, la cual en lo sustancial se hizo consistir en que el artículo 18 de la Ley local

impugnada, transgredía los principios de legalidad

y seguridad jurídica consagrados en los artículos

14 y 16 constitucionales, pues dada la redacción

defectuosa y ambigua de la disposición legal

impugnada, se generaba indefensión e

incertidumbre jurídica al quejoso, con su aplicación. - - - Para llegar a dicha conclusión, se

reprodujo el contenido del artículo 18 de la ley local

impugnada, el cual a la letra dice: “Artículo 18.- La

contraloría Interna estará a cargo de un contralor

designado por el Consejo Directivo y sus funciones

estarán sujetas a las “disposiciones aplicables” y a las

directrices que establezca la Secretaría de la

Contraloría”. - - - Y en esa tesitura, se esgrimieron argumentos suficientes, donde se confrontaba la


PÁGINA - 70 -

disposición legal impugnada, con las garantías de

legalidad y seguridad jurídica que se derivan de los

artículos 14 y 16 de la Constitución Federal. - - - Ahora bien, contrariamente a las consideraciones

sostenidas por el Tribunal responsable, resulta pertinente precisar, que esta parte quejosa no

planteó como una cuestión constitucional, que

conllevara a declarar la inconstitucionalidad del precepto impugnado, el hecho de que las funciones

o atribuciones de una autoridad se encuentren

indefectiblemente previstas en un solo ordenamiento

legal, ni tampoco se aseveró, la circunstancia de que

las facultades de las autoridades no puedan estar

previstas o contempladas en varios cuerpos

normativos, esto es, resulta incorrecta la apreciación del Tribunal responsable, en el sentido

de que esos hayan sido los alcances que pretendió

darle la parte quejosa, a las garantías de legalidad y seguridad jurídicas previstas en los artículos 14 y

16 constitucionales. - - - Por el contrario, la

inconstitucionalidad del artículo 18 de la ley

impugnada, se sustentó medularmente, en la

circunstancia de que dada la redacción defectuosa

empleada por el legislador estatal en el sentido de

prever, que las “facultades del contralor interno

estarán sujetas a las disposiciones aplicables” se generaba sin género de duda, indefensión e

incertidumbre jurídica en la parte quejosa. - - - Es

decir, el Tribunal responsable dejó de analizar la


PÁGINA - 71 -

cuestión de constitucionalidad relativa a que,

cuando el legislador estatal, al emitir normas de

carácter general, emplea términos vagos e imprecisos tales como las “facultades del contralor

interno se sujetarán a las disposiciones aplicables”, se transgrede las garantías de legalidad y certeza

jurídicas consagradas en los artículos 14 y 16 de la

Constitución Federal, máxime cuando el dispositivo en cuestión, tienda a regular el ámbito de

competencia de alguna autoridad administrativa, el cual se estima de orden público e interés social,

pues es de explorado derecho que la competencia

de la autoridad se debe de justificar plenamente y no a base de presunciones o conjeturas. - - - En ese

sentido, si bien es cierto que las funciones y

atribuciones del contralor interno, pudiesen

derivarse de otros ordenamientos legales, tal y

como lo sostiene el Tribunal responsable, lo cual

no está sujeto a discusión; lo cierto es que dada la

redacción defectuosa, oscura y ambigua del artículo 18

de la ley impugnada, se coloca al gobernado en

completo estado de indefensión e incertidumbre

jurídica, pues es evidente que los términos donde

supuestamente se contempla la competencia del

contralor interno, no son claros, exactos y precisos, lo

que trae como consecuencia que el particular no

pueda conocer en todo momento y de forma cierta,

cuáles son las “disposiciones aplicables” a que quiso referirse el legislador estatal. - - - O bien, dicho de


PÁGINA - 72 -

otro modo, el Tribunal responsable pierde de vista

que dada la redacción defectuosa del artículo 18 de

la ley impugnada, resulta imposible siquiera pensar a qué disposiciones quiso referirse el legislador

estatal, pues basta con señalar que ni siquiera se citan

las “disposiciones aplicables” por su nombre, esto

es, ni siquiera hace la remisión expresa hacia algún

reglamento, decreto, acuerdo o cualquier otra

disposición de carácter general, donde el particular

pueda conocer en todo momento y de forma cierta las

facultades con que cuenta la autoridad administrativa y

el modo en que se deben de ejercitar. - - - Por otro

lado abundo en señalar que resulta incorrecta la apreciación del Tribunal responsable, cuando de

manera unilateral asevera que el alcance que esta

parte quejosa, pretende darle al principio de

legalidad y certeza jurídica consagrados en los

artículos 14 y 16 constitucionales, es el que todas

las facultades de la autoridad estén previstas en un

solo cuerpo legal, pues como ya se dijo esa no fue el planteamiento esgrimido por el quejoso. - - -

Asimismo resulta incorrecta la interpretación

restringida al artículo 16 constitucional, cuando el Tribunal refiere expresamente que: “... Por ello en el

caso concreto, el artículo 18 de la Ley (...), no deja, por

sí sólo, en estado de incertidumbre e inseguridad

jurídica al gobernado, al remitir sus funciones a las

disposiciones legales aplicables, pues como se dijo, el

principio de legalidad que contempla nuestra norma


PÁGINA - 73 -

fundamental, no obliga más que prever las facultades y

atribuciones de una autoridad en alguna ley (...)”. - - -

En efecto, se dice lo anterior pues la interpretación que lleva a cabo el Tribunal respecto del artículo 16

constitucional resulta incorrecta, pues limita el alcance que se le debe dar a la norma

constitucional en cita, por las siguientes razones:

A.- En primer término, no sólo se confrontó el artículo 18 de la ley impugnada, con la garantía de

legalidad que se desprende del artículo 16 constitucional, sino también con la garantía de

seguridad jurídica consagrada en el mismo artículo 16

constitucional, circunstancia que desde luego dejó de analizar el Tribunal responsable, y que de suyo

implica que siga subsistiendo el problema de

constitucionalidad planteado. - - - B.- En ese tenor,

resulta de capital importancia, sentar como premisa

que del contenido y alcance del artículo 16

constitucional, se desprende la garantía de

seguridad jurídica en favor de los gobernados, la cual

constituye un límite que el legislador debe respetar en

las normas que emite, por lo que en ellas debe

establecer todos aquellos requisitos, condiciones,

elementos o circunstancias, cuyo acatamiento sea

jurídicamente necesario para que un acto de autoridad

produzca válidamente la afectación que esté destinado

a realizar en la esfera jurídica del particular. - - - C.- De

la confrontación realizada por el quejoso entre el artículo 18 de la ley impugnada, y la citada garantía


PÁGINA - 74 -

de seguridad jurídica, se desprende que el

legislador estatal al momento de emitir la norma

tachada de inconstitucional, no respetó el límite constitucional a que se hace referencia, pues es

evidente que al dejar de señalar las “disposiciones

aplicables por su nombre” genera una situación de

incertidumbre jurídica por el quejoso. - - - De lo que se

sigue que, resulta insuficiente para cumplir con la garantía de seguridad jurídica consagrada en el

artículo 16 constitucional, el hecho de que el

legislador estatal al guiarse por principios de holgura o

comodidad, utilice expresiones vagas, imprecisas y

oscuras en las disposiciones que emite, pues a lo único a lo que conducen es a generar entre los

gobernados incertidumbre jurídica. - - - En efecto si

bien es cierto, resultaría una tarea ociosa incluso

imposible el especificar pormenorizadamente en un

solo cuerpo legal todas y cada una de las

atribuciones con que cuenta la autoridad

administrativa, no menos cierto resulta que para acatar a la garantía de seguridad jurídica, resulta

indispensable, por lo menos, el hacer remisión

expresa al o los ordenamientos legales aplicables

pero con la condición de señalarlos por su nombre,

pues debo resaltar que existe un sinnúmero de

disposiciones jurídicas que al caso pudiesen ser

aplicables. - - - Asimismo, debo destacar que los

principios de holgura y comodidad por parte del legislador estatal al momento de emitir normas


PÁGINA - 75 -

generales, no pueden llegar al extremo de derogar

la garantía constitucional de seguridad jurídica,

pues ello sería trastocar el sistema constitucional de nuestro estado de derecho. - - - Finalmente, y

por lo que hace a la interpretación del Tribunal responsable en el sentido de que: “(...) el principio de

legalidad que contempla nuestra norma fundamental,

no obliga más que prever las facultades y atribuciones

de una autoridad en alguna ley (...)”. Dicha

apreciación resulta incorrecta por incompleta, pues basta con preguntarse en ¿qué ley? (en que diario

o periódico oficial se publicó) y no debe pasar

desapercibido que la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes que

expida, expresiones y conceptos claros, precisos y

exactos, al prever el cúmulo de atribuciones de la

autoridad administrativa, incluyendo todos sus

elementos, características, condiciones, términos y

plazos, cuando ello sea necesario para evitar

confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del gobernado, señalando se insiste, por lo

menos el nombre de las “disposiciones legales

aplicables”. - - - Consecuentemente, ruego a esa Ustedes H. Ministros se revoque la resolución

traída a debate, y una vez estudiada la cuestión de

constitucionalidad efectivamente planteada por el

quejoso, se conceda el amparo y protección de la

justicia federal. - - - TERCERO.- FUENTE DEL AGRAVIO.- “... Corresponde ahora en un orden


PÁGINA - 76 -

distinto al planteado por el quejoso, el análisis del

cuarto concepto de violación, (...).“Es infundado el

anterior concepto de violación. “En este argumento, si

bien afirma que no contempla la facultad del contralor

interno del organismo descentralizado de que se habla,

para “ordenar” la práctica de auditorías, lo cierto es

que su redacción no genera un estado de indefensión e

incertidumbre jurídica al gobernado, ya que en todo

caso al referirse que dicho funcionario tendrá “las


sus atribuciones”, se encuentra limitada precisamente

al campo de sus atribuciones dentro del marco

constitucional, local y reglamentario, esto es, no se

trata más que del medio para cumplir con esas

facultades, y son éstas las que deben de estar

precisadas, y no aquellas por las que se persigue su

cumplimiento. - - - “En otras palabras, en un sistema

constitucional como el nuestro, de facultades

específicamente otorgadas a las autoridades de

manera que sólo pueden hacer lo que la ley les

permite, a diferencia del particular, que puede hacer

todo lo que la ley no le prohíbe, se debe estimar que

las autoridades, para actuar con competencia en

términos del artículo 16 constitucional, al causar

perjuicios o molestias a los particulares, deben actuar

con facultades legales que les hayan sido otorgadas en

la constitución o en alguna ley; sin embargo, hay cierto

tipo de facultades, que se otorgan de manera genérica,

de manera que las autoridades no pueden actuar


PÁGINA - 77 -

fuera de los fines, objetivos y materia que se les

señalan, pero que al mismo tiempo, por la naturaleza

misma de la facultad otorgada, resulta imposible que la propia constitución o legislación contenga

todos los elementos y matices de la facultad otorgadas, y en estos casos, se debe estimar

constitucional o legalmente otorgada todas las

facultades implícitas en las expresamente otorgadas, entendiendo por implícitas aquellas

facultades sin las cuales sería nugatorio, o estéril, o se

vería sustancialmente mermada la facultad que

expresamente se otorgó, como en el caso, la expresión

de “las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones” no rompe con el

sistema de facultades específicamente otorgadas a las

autoridades, ya que en todo caso, de la redacción de

dicha sentencia, se advierte que las facultades

implícitas deben girar en torno a las expresamente

conferidas, sin que por ello se genere, como lo afirma

el quejoso un estado de incertidumbre o inseguridad

jurídica en su perjuicio, y por lo tanto no es violatorio el

numeral en estudio de los artículos 14 y 16

constitucional.” - - - PRECEPTOS VIOLADOS: 77 de la

Ley de amparo en íntima relación con los diversos

222, 351 y 352 del Código Federal de

Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de la Materia. - - - CONCEPTO DEL AGRAVIO.-

Causa agravio el considerando reproducido, pues

el Tribunal responsable, interpreta inexactamente


PÁGINA - 78 -

los artículos 14 y 16 constitucionales de los cuales

se desprenden las garantías de legalidad y

seguridad jurídica a favor de los gobernados, inexactitud que trae como consecuencia que en la

presente instancia constitucional siga subsistiendo el

problema de constitucionalidad planteado. - - - En

efecto, resulta importante destacar que el Tribunal

responsable, parte de la premisa errónea de que el dispositivo legal impugnado no genera estado de

indefensión e incertidumbre jurídica, pues en todo caso al referirse que dicho funcionario tendrá “las


sus atribuciones”, se encuentra limitada precisamente al campo de sus atribuciones dentro

del marco constitucional, local y reglamentario,

esto es, no se trata más que del medio para cumplir

con esas facultades, y son éstas las que deben de

estar precisadas, y no aquéllas por las que se persigue

su cumplimiento. - - - Sin embargo, es importante

destacar que el Tribunal, da por un hecho cierto que en el presente caso, el contralor interno si

cuenta con facultades, entre ellas “la de ordenar la

práctica de auditorías”, no obstante, que del estudio integral tanto de la Ley que crea el organismo

público descentralizado denominado Servicios

Educativos del Estado de México, así como del catálogo expreso de facultades contenido en el

artículo 35 del reglamento de la citada ley impugnada, no se desprende de manera indubitable


PÁGINA - 79 -

la facultad expresa del citado contralor para

“ordenar por sí la práctica de auditorías”. - - - Esto es,

contrariamente a lo sostenido por el Tribunal, las facultades del contralor interno no se encuentran

claramente limitadas al campo de sus atribuciones dentro del marco constitucional, local y

reglamentario, esto es, la facultad cuestionada no

se encuentra precisada expresamente. - - - Tan es así, que el artículo 18 de la Ley que crea el

organismo denominado Servicios Educativos Integrados al Estado de México, donde

supuestamente se contempla la competencia legal

del contralor interno se limita a señalar: “Artículo

18.- La contraloría Interna estará a cargo de un

contralor designado por el Consejo Directivo y sus

funciones estarán sujetas a las disposiciones aplicables

y a las directrices que establezca la Secretaría de la

Contraloría” . - - - Por su parte, dentro del catálogo de facultades expresas contenido en el artículo 35

del reglamento de la citada ley, donde pudiera derivarse la facultad que se cuestiona, no

contempla nada al respecto, y es el caso que las

autoridades responsables aplican la fracción X del artículo 35 del reglamento que se impugna,

pretendiendo deducir inconstitucionalmente la facultad

del contralor interno de una disposición vaga, imprecisa y oscura, pues de modo alguno puede

estimarse como una facultad implícita la expresión “las



PÁGINA - 80 -

sus atribuciones.” - - - Esto es, no es legalmente

válido el pretender deducir la competencia de la

autoridad administrativa de una disposición que a todas luces es atentatoria de las garantías de

legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales, pues es evidente

el estado de indefensión en que se coloca al

quejoso pues si por un lado la propia ley antes transcrita, donde de inicio se tendría que plasmar la

facultad que se cuestiona, única y exclusivamente nos dice que “las funciones del contralor interno

estarán sujetas a las disposiciones aplicables” y por

otro lado al acudir al artículo 35 del reglamento que se impugna, en la inteligencia que a lo mejor en ese

cuerpo legal, cuyo objetivo es detallar y explicitar el

contenido de la ley, sí se pudiese derivarse de

manera clara y contundente la facultad de “ordenar

la práctica de auditorías” y siendo el caso que

tampoco se advierte de manera expresa, cierta y

sin lugar a dudas la competencia de la autoridad, es por ende contrario a derecho que el Tribunal

responsable pretenda, justificar la competencia

legal del multicitado contralor mediante conjeturas e inferencias defectuosas extralimitándose en la

causa a pedir del quejoso. - - - En ese sentido,

resulta inexacta la interpretación a los artículos 14

y 16 constitucionales llevada a cabo por el Tribunal

cuando expresamente refiere que: “... sin embargo,

hay cierto tipo de facultades, que se otorgan de manera


PÁGINA - 81 -

genérica, de manera que las autoridades no pueden

actuar fuera de los fines, objetivos y materia que se

les señalan, pero que al mismo tiempo, por la naturaleza misma de la facultad otorgada, resulta

imposible que la propia constitución o legislación contenga todos los elementos y matices de la

facultad otorgada, y en estos casos, se debe

estimar constitucional o legalmente otorgada todas las facultades implícitas en las expresamente

otorgadas...”. - - - Pues al caso, la facultad que se cuestiona no se otorgó ni siquiera de manera

genérica, o lo que es lo mismo, no se pueden

deducir facultades implícitas de facultades que no fueron expresamente otorgadas. - - - A mayor

abundamiento, del contenido y alcance de los

artículos 14 y 16 constitucionales, se desprenden

las garantías de legalidad y seguridad jurídica a favor

de los gobernados, las cuales constituyen un límite que

tanto el legislador estatal, como la autoridad

administrativa al emitir actos materialmente legislativos,

deben de respetar, por lo que en ellas debe establecer

todos aquellos requisitos, condiciones, elementos o

circunstancias, cuyo acatamiento sea jurídicamente

necesario para que un acto de autoridad produzca

válidamente la afectación que esté destinado a realizar

en la esfera jurídica del particular, máxime cuando, como en la especie, se trata de un reglamento el

cual por antonomasia se supone que debe de detallar y desarrollar el contenido de la ley, y es el


PÁGINA - 82 -

caso, que lejos de cumplir con su cometido infunde

a la parte quejosa incertidumbre jurídica en su

aplicación. - - - En esa virtud, de la confrontación realizada por el quejoso entre el artículo 35 fracción

X del reglamento impugnado, mismo que se tilda de inconstitucional y las citadas garantías de legalidad

y seguridad jurídica, se desprende que la autoridad

administrativa al momento de emitir la norma tachada de inconstitucional, no respetó el límite

constitucional a que se hace referencia, pues es evidente que al dejar de señalar las “demás que

sean necesarias para el cumplimiento de sus

atribuciones” genera una situación de incertidumbre jurídica por el quejoso. - - - Consecuentemente,

ruego a Ustedes H. Ministros revocar la sentencia

que se recurre y analizada que sea la cuestión de

constitucionalidad efectivamente planteada se

conceda el amparo y protección de la justicia

federal. - - - CUARTO.- FUENTE DEL AGRAVIO.- “...

Con la finalidad de resolver la cuestión efectivamente

planteada, se analizarán en su conjunto los conceptos

de violación segundo, tercero, quinto y sexto que

plantea el peticionario de amparo, debido a su íntima

relación, con fundamento en lo que dispone el artículo

79 de la Ley de Amparo. (...). - - - Son inoperantes los

anteriores conceptos de violación.- Se afirma lo anterior, puesto que por una parte si bien es cierto,

el quejoso señala los artículos que tacha de

inconstitucionales, así como los preceptos


PÁGINA - 83 -


específico el 1, 14, 16, 49, 73 fracción XI y 133 de la

Constitución General de la República, lo cierto es que los argumentos que esgrime carecen de la

conformación de un verdadero concepto de violación, pues no basta la simple enunciación

como disposiciones constitucionales violadas, sino

debe existir una confrontación entre la ley secundaria

que se impugna y un derecho específico tutelado en la

norma constitucional federal, y en la especie, en todo

caso los preceptos que combate los hace depender de

la contravención a un precepto que forma parte de la

Constitución Local, lo que resulta común a todos los

conceptos de violación antes resumidos. - - - Sirve de

apoyo la jurisprudencia antes invocada de rubro:





SATISFACER”. - - - Por otro lado, se resalta que

aquellos argumentos que tienden a evidenciar la

invalidez de los preceptos que combate por resultar

contrarios a la Constitución Política del Estado de

México, son inoperantes por tener el carácter de

novedosos en esta instancia constitucional (...) . - - - En

ese contexto, si en el juicio de amparo uniinstancial que

nos ocupa, se hacen valer argumentos que persiguen

la invalidez de distintas normas de carácter general del

Estado de México, por resultar contrarias a la


PÁGINA - 84 -

Constitución Local; luego no se puede hablar de un

problema de inconstitucionalidad de leyes propias del

juicio de amparo, sino que en atención al principio de

supremacía constitucional que rigen el orden jurídico

mexicano, en todo caso, en la hipótesis que se analiza,

se está en presencia de un problema de legalidad (...)

en esa línea de pensamiento al quedar sentado que los

argumentos contendidos en los conceptos de violación

que se analizan, constituyen propiamente cuestiones

de legalidad propiamente, y no de constitucionalidad de

leyes, para su estudio en esta instancia constitucional

resulta preciso que hayan sido materia de la

controversia en el juicio de origen y del cual deriva el

acto reclamado, pues de lo contrario se estaría en

presencia de argumentos novedosos respecto de los

cuales la autoridad responsable se vio imposibilitada a

pronunciarse en primera instancia; situación que

acontece en la especie, ya que tales agravios no fueron

expresados por el actor de origen, hoy impetrante de

garantías, ante la autoridad responsable, ni mucho

menos ésta se pronunció al respecto; por lo que este

órgano jurisdiccional se ve imposibilitado a hacerlo.

(...)”. - - - PRECEPTOS VIOLADOS.- Artículo 79 de la

Ley de Amparo, 222, 351 y 352 del Código Federal

de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria

a la ley de la Materia. - - - CONCEPTO DEL AGRAVIO.- En síntesis sostiene el Tribunal

responsable para desestimar los conceptos de

violación, marcados con los numerales segundo,


PÁGINA - 85 -

tercero, quinto y sexto, por inoperantes, las siguientes

consideraciones: 1.- Todos y cada uno de los

conceptos de violación de mérito, carecen de la conformación de un verdadero concepto de

violación, pues a juicio del Tribunal en la especie no existe una confrontación entre la ley secundaria,

reglamentos y acuerdos que se impugnan y un

derecho específico tutelado en la norma constitucional federal, en específico los artículos 1,

14, 16, 49, 73 fracción XI y 133. - - - 2.- Asimismo, se sostiene que la inoperancia de los aludidos

conceptos de violación estriba, en todo caso, en la

circunstancia de que los preceptos combatidos se hacen depender de la contravención a un precepto

que forma parte de la Constitución Local, lo cual

además resulta común a todos los conceptos de

violación resumidos. - - - 3.- Ante ello, sigue

diciendo el Tribunal, los argumentos que tienden a

evidenciar la invalidez de los preceptos combatidos

por resultar contrarios a la Constitución Política del Estado de México, son inoperantes por tener el

carácter de novedosos en esa instancia

constitucional. - - - 4.- Finalmente refiere, que como en la especie se hacen valer argumentos que

persiguen la invalidez de distintas normas de

carácter general por resultar contrarias a la

Constitución Local; luego, no se puede hablar de

un problema de inconstitucionalidad de leyes propias del juicio de garantías, sino en todo caso,


PÁGINA - 86 -

se está en presencia de un problema de legalidad y

por tanto resulta que precisó que tales argumentos

hayan sido materia de la controversia en el juicio de origen del cual deriva el acto reclamado, pues

de lo contrario se estaría en presencia de argumentos novedosos respecto de los cuales la

autoridad responsable se vio imposibilitada a

pronunciarse en primera instancia. - - - Ahora bien, en franca oposición a las consideraciones

reproducidas, es menester destacar, en primer término, que al caso, esta parte quejosa sí esgrimió

argumentos suficientes en términos del artículo 166

fracción V de la Ley de Amparo, a efecto de que el Tribunal responsable se avocara al estudio de la

constitucionalidad de la ley local, reglamento y

acuerdos generales combatidos, pues basta tener a

la vista los conceptos de violación segundo,

tercero, quinto y sexto de mérito, para percatarse

de su autonomía e independencia ya que en los

mismos se señaló con claridad la causa de pedir y se confrontaron sustancialmente las disposiciones

locales impugnadas con los derechos tutelados por

los artículos 14, 16, 49 y 73 fracción XI de la Constitució Federal. - - - Esto es, el Tribunal

responsable dejó de analizar indebidamente, la

cuestión de constitucionalidad efectivamente

planteada por el quejoso, lo cual trae como

consecuencia que al desestimar los argumentos donde se consigna claramente la causa de pedir


PÁGINA - 87 -

por lo que hace a la contraposición entre la ley,

reglamento y acuerdos emitidos por el Gobernador

del Estado impugnados y los artículos 14, 16 y 49 constitucionales, me deje en estado de indefensión,

y por tanto siga subsistiendo la cuestión de constitucionalidad en la presente instancia. - - -

Devienen aplicables al presente caso las tesis de

jurisprudencia que a la letra señalan: (cita la fuente)

“PRINCIPIO DE CONGRUENCIA. QUE DEBE

PREVALECER EN TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL.-

En todo procedimiento judicial debe cuidarse que se

cumpla con el principio de congruencia al resolver la

controversia planteada, que en esencia está referido a

que la sentencia sea congruente no sólo consigo

misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al

resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo

planteado por las partes, sin omitir nada ni añadir

cuestiones no hechas valer, ni contener

consideraciones contrarias entre sí o con los puntos

resolutivos”. (transcribe precedentes). - - - (cita la

fuente) “SENTENCIA. CONGRUENCIA INTERNA Y

EXTERNA.” (transcribe precedentes). - - - (cita la

fuente) “DEMANDA DE AMPARO. EL ESTUDIO

INTEGRAL DE LA, DEBE COMPRENDER LOS

DOCUMENTOS ANEXOS. El Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, en tesis de

jurisprudencia, sostuvo desde hace mucho tiempo, el

criterio relativo a que la demanda de garantías es un

todo y debe interpretarse en su integridad, a fin de que


PÁGINA - 88 -

el juez de Distrito armonice los datos en ella contenidos

y fije un sentido que sea congruente con los elementos

que la conforman. Tal criterio se justifica plenamente,

pues el juzgador de amparo es un perito en derecho,

con la experiencia y conocimientos suficientes para

interpretar la redacción obscura o irregular, y

determinar el verdadero sentido y la expresión exacta

del pensamiento de su autor que por error incurre en

omisiones o en imprecisión. Inspirado en esos

principios, este Tribunal sostiene que la interpretación

de la demanda no se debe limitar a tal escrito, sino que

debe comprender, además, el análisis de los

documentos que la acompañan y que, de hecho,

forman parte de ella; pues sólo así puede alcanzarse

una interpretación completa de la voluntad del quejoso

y advertir el error o la omisión en que haya incurrido

por desconocimiento de la técnica de amparo. Esto no

significa, en modo alguno, suplir la queja deficiente o

integrar la acción que intenta el gobernado, se trata

únicamente de armonizar la información con la que se

cuenta, a fin de que a través de ella se precise el

verdadero sentido que quiso darle el particular. La

actuación del juzgador en un caso como éste tampoco

significa dejar en estado de indefensión a las demás

partes que deban intervenir en la contienda, pues el

juicio está aún por iniciarse y hay la plena posibilidad

de que hagan el despliegue de sus defensas. Por ello,

si en una demanda de garantías el quejoso designa de

manera imprecisa o errónea a la autoridad responsable


PÁGINA - 89 -

o el acto que combate, pero de los documentos anexos

se advierte el error o la omisión en que incurrió, lo

correcto es que el juez de Distrito lo corrija u ordene la

aclaración de la demanda, según el caso, a fin de que

el gobernado no vea obstaculizado su acceso a la

justicia, por el exceso de rigorismos que contradicen el

espíritu tutelar que informa el juicio de garantías”. - - -

(transcribe precedentes). - - - Por otro lado, resulta inexacta la apreciación del Tribunal para

desestimar por inoperantes los conceptos de violación de mérito, cuando refiere que dado que

los preceptos que se combaten se hacen depender

de la contravención a preceptos que forman parte de la Constitución Local, por tanto se está en

presencia de un problema de legalidad y no de

constitucionalidad propiamente. - - - En efecto, el

Tribunal responsable arriba a la conclusión errónea

descrita, pues parte de la falsa premisa de que el

quejoso hace depender la inconstitucionalidad de

las normas impugnadas de la contrariedad a preceptos que forman parte de la Constitución

Local, apreciación que desde luego resulta

incorrecta, pues basta con analizar la causa de pedir que se desprende de los argumentos

contenidos en los conceptos de violación segundo,

tercero, quinto y sexto respectivamente, para

percatarse que la cuestión de constitucionalidad

efectivamente planteada fue la contrariedad de las normas locales impugnadas y los diversos


PÁGINA - 90 -

artículos 1, 14, 16 y 49 de la Constitución Federal. -

- - Esto es, el hecho de que la parte quejosa haya

alegado, sustancialmente, la inconstitucionalidad de las normas locales impugnadas por contravenir

preceptos de la Constitución Federal, en íntima

relación con diversos dispositivos contenidos en la

Constitución Política del Estado de México, no resulta

por sí sola una causa eficiente para desestimar por

inoperantes los conceptos de violación en estudio. - - -

Es decir, resulta procedente el estudio de los conceptos de violación invocados ante el Tribunal

responsable, si en ellos se alega, medularmente

contravención a los artículos 14, 16 y 49 de la Constitución Federal, en relación con otras

disposiciones, de la Constitución Local, puestas

(sic) debo enfatizar que las disposiciones de la

Constitución Local invocadas se encuentran

íntimamente vinculadas, de un modo fundamental

con la ley, reglamentos y acuerdos emitidos por el

Gobernador del Estado reclamados. - - - Por tanto, los conceptos de violación de que se viene

tratando, son acordes con la finalidad perseguida

en los artículos 103 y 107 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de

validez de las disposiciones legales impugnadas. - -

- A mayor abundamiento, el Tribunal responsable,

lejos de analizar la cuestión de constitucionalidad

efectivamente planteada, en términos del artículo 77 de la Ley de Amparo, pierde de vista que el


PÁGINA - 91 -

señalamiento de diversas disposiciones de la

Constitución Local del Estado de México, lo es para

efectos de mejor proveer, esto es, para evidenciar de manera contundente la inconstitucionalidad de

las disposiciones locales impugnadas. - - - Esto es, no es legal ni válido que el Tribunal responsable,

omita el estudio de cuestiones propiamente

constitucionales, aseverando para ello que en la especie se trata de cuestiones de mera legalidad,

pues debo enfatizar una vez más, que al momento de citarse disposiciones contenidas en la

Constitución Local, siempre se llevó a cabo en

íntima relación con los preceptos contenidos en la Constitución Federal, y con el señalamiento

expreso de ser los numerales correlativos a la

Carta Magna. - - - Dicho de otro modo, a efecto de

no dejar en estado de indefensión a esta parte

quejosa, resultaba imperativo que el Tribunal

responsable analizara cuidadosamente la cuestión

efectivamente planteada por el quejoso; es decir, percatarse que el caso a estudio, el señalamiento

ilustrativo de diversas disposiciones de la

Constitución Local, obedeció sustancialmente, dada la estrecha vinculación que guardan con las

disposiciones locales impugnadas, pero ello no

puede conducirnos al extremo, de que la causa de

pedir del quejoso, se sustente única y

exclusivamente en la contrariedad de las disposiciones legales impugnadas y diversos


PÁGINA - 92 -

preceptos de la Constitución Local. - - - En ese

orden de ideas, deviene contrario a derecho que el

Tribunal responsable, concluya determinando, que al caso, se está en presencia de cuestiones de

mera legalidad, pues es evidente que dicha conclusión se sustenta sobre premisas erróneas, lo

que trae como consecuencia que en la presente

instancia constitucional siga subsistiendo el problema de constitucionalidad efectivamente

planteado por esta parte quejosa, razón por la cual ruego a Ustedes H. Ministros revocar la sentencia

que se recurre, y analizados que sean los

conceptos de violación de mérito, se conceda el amparo y protección de la justicia federal. - - -

QUINTO: FUENTE DEL AGRAVIO: FUENTE DEL

AGRAVIO.- “... Con la finalidad de resolver la cuestión

efectivamente planteada, se analizarán en su conjunto

los conceptos de violación segundo, tercero, quinto y sexto que plantea el peticionario de amparo, debido a

su íntima relación, con fundamento en lo que dispone

el artículo 79 de la Ley de Amparo (...)”. - - - Son

inoperantes los anteriores conceptos de violación. - - -

Se afirma lo anterior, puesto que por una parte si

bien es cierto, el quejoso señala los artículos que

tacha de inconstitucionales, así como los

preceptos constitucionales que considera transgredidos, en específico el 1, 14, 16, 49, 73

fracción XI y 133 de la Constitución General de la

República, lo cierto es que los argumentos que


PÁGINA - 93 -

esgrime carecen de la conformación de un

verdadero concepto de violación, pues no basta la

simple enunciación como disposiciones constitucionales violadas, sino debe existir una

confrontación entre la ley secundaria que se impugna y

un derecho específico tutelado en la norma

constitucional federal, y en la especie, en todo caso los

preceptos que combate los hace depender de la

contravención a un precepto que forma parte de la

Constitución Local, lo que resulta común a todos los

conceptos de violación antes resumidos. - - - Sirve de

apoyo la jurisprudencia antes invocada de rubro:


AMPARO DIRECTO, LA IMPUGNACIÓN DE



SATISFACER”. - - - PRECEPTOS VIOLADOS: 1 de la

Ley de Amparo en íntima relación con el artículo 270, 351 y 352 del Código Federal de

Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la

Ley de Amparo en vigor: CONCEPTO DEL

AGRAVIO.- Ahora bien, resulta excesiva y

restrictiva la determinación asumida por el

Colegiado a quo, quien para no entrar al estudio de

los conceptos de inconstitucionalidad propuestos,

aduce substancialmente que los mismos no fueron efectuados a manera de silogismo como se

demuestra a continuación. - - - Al respecto, resulta

pertinente decir que el artículo 103 de la


PÁGINA - 94 -

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, establece: “Art. 103.- Los tribunales de la

Federación resolverán toda controversia que se

suscite: I.- Por leyes o actos de la autoridad que viole

las garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la

autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía

de los Estados o la esfera de competencia del Distrito

Federal, y III.- Por leyes o actos de las autoridades de

los Estados o del Distrito Federal que invadan la esfera

de competencia de la autoridad federal”. - - - Por su parte, los artículos 1º y 166 de la Ley de Amparo

sostienen: “ARTÍCULO 1º. El juicio de amparo tiene

por objeto resolver toda controversia que se suscite: I.-

Por leyes o actos de la autoridad que violen las

garantías individuales. II.- Por leyes o actos de la

autoridad federal, que vulneren o restrinjan la

soberanía de los Estados: III.- Por leyes o actos de las

autoridades de éstos, que invadan la esfera de la

autoridad federal”. - - - Finalmente el 270 del Código

Federal de Procedimientos Civiles aplicados supletoriamente por disposición expresa del

artículo 2º de la Ley de la Materia sostiene:

“ARTÍCULO 270.- Las actuaciones judiciales y

promociones pueden efectuarse en una forma

cualquiera, siempre que la ley no haya previsto una

especial”. - - - De lo que se puede apreciar que en

plena objeción a la determinación asumida por el

Colegiado a quo, del cuerpo de normas transcritas, no se desprende mínimamente la exigencia legal de


PÁGINA - 95 -

que los conceptos de violación que se propongan

deban ser imperativamente esgrimidos a manera de

silogismo, pues la voluntad del legislador fue precisamente que el juicio de amparo fuera

asequible para cualquier persona que se duela de ser afectada en sus derechos por un acto de

autoridad que tilda de inconstitucionalidad, sin que

se precise en forma expresa la obligación de realizarlos de forma taxativa, lo que de suyo a la

postre deviene restrictiva. - - - Igualmente debemos recordar, que la naturaleza del juicio de amparo es

discernir la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de un acto de autoridad, y no resolver sobre la estructura lógica con que fueron

propuestos los conceptos de violación, pues de

asentir en ello, se descuidaría la esencia del juicio

de amparo y se distraería la atención del Resolutor

en cuestiones que pudiesen ser de tan

insignificante trascendencia que no alterasen la

parte medular del concepto de violación, y que dejen al quejoso en un estado de indefensión al

omitir cumplir con un requisito extralegal que no

forma parte de la causa a pedir, de otra forma resultaría la introducción de nuevas cuestiones que

no constituyen materia de la resolución del juicio

de Amparo, perdiendo de vista los motivos de

inconformidad planteados por el quejoso. - - -

Igualmente, no debemos olvidar que en caso de que fuese exigible la exposición de los conceptos


PÁGINA - 96 -

de violación a través del silogismo, ello no deja de

ser una mera técnica jurídica, pues es de explorado

derecho que todo escrito de demanda constituye un todo unitario, lo que hace que forzosamente

tenga que apreciársele en su conjunto, sin sujetarse al rigorismo que ni la lógica ni el derecho

pueden autorizar, pues sería contrario a los más

elementales principios de éstos de que precisa y solamente sean tomados como conceptos de

violación los que como tales se expresen a manera de silogismo. - - - Robustece lo anterior la tesis de

Jurisprudencia que a letra reza: (cita la fuente)

“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. PARA QUE SE

ESTUDIEN, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE

EN LA DEMANDA DE GARANTÍAS LA CAUSA DE

PEDIR. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, abandona el criterio formalista

sustentado por la anterior Tercera Sala de este Alto

Tribunal, contenido en la tesis de jurisprudencia

número 3a./J. 6/94, que en la compilación de 1995,

Tomo VI, se localiza en la página 116, bajo el número

172, cuyo rubro es “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN.

REQUISITOS LÓGICO JURÍDICOS QUE DEBEN

REUNIR.”, en la que, en lo fundamental, se exigía que

el concepto de violación, para ser tal, debía

presentarse como un verdadero silogismo, siendo la

premisa mayor el precepto constitucional violado, la

premisa menor los actos autoritarios reclamados y la

conclusión la contraposición entre aquéllas,


PÁGINA - 97 -

demostrando así, jurídicamente, la inconstitucionalidad

de los actos reclamados. Las razones de la separación

radican en que, por una parte, la Ley Reglamentaria de

los Artículos 103 y 107 Constitucionales no exige, en

sus artículos 116 y 166, como requisito esencial e

imprescindible, que la expresión de los conceptos de

violación se haga con formalidades tan rígidas y

solemnes como las que establecía la aludida

jurisprudencia y, por otra, que como la demanda de

amparo no debe examinarse por sus partes aisladas,

sino considerarse en su conjunto, es razonable que

deban tenerse como conceptos de violación todos los

razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la

demanda, aunque no estén en el capítulo relativo y

aunque no guarden un apego estricto a la forma lógica

del silogismo, sino que será suficiente que en alguna

parte del escrito se exprese con claridad la causa de

pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el

quejoso estima le causa el acto, resolución o ley

impugnada y los motivos que originaron ese agravio,

para que el Juez de amparo deba estudiarlo”. - - -

(transcribe precedentes) Véase: (cita la fuente)

“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. EXPRESIÓN DE LOS.

NO REQUIERE FORMALIDADES”.- - - (cita la fuente)

“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA QUE

SE ESTUDIEN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ,

BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE LA

CONTRAVENCIÓN DE LA NORMA QUE SE

IMPUGNA CON CUALQUIER PRECEPTO DE LA


PÁGINA - 98 -

CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la lectura integral de lo

dispuesto en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de

las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se

desprende que exija como requisito esencial e

imprescindible para demostrar la inconstitucionalidad

de la norma general que se impugne, que la expresión

de los conceptos de invalidez se haga como un

verdadero silogismo. Ello es así porque, conforme al

citado precepto, para que se proceda a su estudio será

suficiente con que en el escrito de demanda respectivo

se exprese con claridad la contravención de la norma

combatida con cualquier precepto de la Constitución

Federal, sin perjuicio de que hecho el análisis de los

conceptos de invalidez expuestos, éstos deban

desestimarse”. (transcribe precedente y datos de

aprobación de la tesis). - - - Por lo que debe decirse

a riesgo de ser reiterativo, que resulta ilegal que se

vaya más allá de lo previsto por la Ley al solicitar

determinados rigorismos para la expresión de los conceptos de violación, cuando lo que se resolverá

en el juicio de amparo, es lo tocante a la

inconstitucionalidad de un acto de autoridad y no a la forma en que se estructura la causa a pedir, lo

que es lo mismo, si los razonamientos expuestos

en la demanda expresan claramente motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad de la resolución. -

- - Es decir, basta que en la demanda se exprese la causa de pedir, los motivos de lesión jurídica que la


PÁGINA - 99 -

resolución reclamada le causa a la parte quejosa.

De sostener lo contrario, se haría de la técnica

procesal del amparo un laberinto que, en vez de satisfacer el alto fin de componer judicialmente los

conflictos constitucionales, examinando las pretensiones de los quejosos por sus méritos,

vendría a constituir una serie de obstáculos para la

adecuada defensa de las garantías individuales. - - - Visto de esta forma resulta incuestionable que sería

un verdadero exceso y un rigorismo extremo, que lo tocante al fondo del asunto, dejara de estudiarse

por cuestiones de apreciación o criterio, como lo es

la ordenación estructural que se le dé a los conceptos invocados, cuando lo importante en el

presente caso, es precisamente resolver la

problemática que presenta la inconstitucionalidad

propuesta por el impetrante, pues en la resolución

y pronunciamiento de ésta, sí se encuentra

interesada la sociedad, al trascender

invariablemente al orden público. - - - SEXTO.- FUENTE DEL AGRAVIO: - - - No asiste la razón al

quejoso al esgrimir que dicho numeral lo deja en

estado de incertidumbre e indefensión al establecer las

funciones del Contralor Interno del Organismo Público

Descentralizado denominado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México, en “las

disposiciones aplicables” ya que en todo caso dicha

circunstancia no afecta las defensas ni los deja en

incertidumbre jurídica, pues las funciones de dicha


PÁGINA - 100 -

unidad administrativa se ven plasmadas en

disposiciones que si bien no especifican en el propio


contarían los preceptos constitucionales citados ni


artículo 16 constitucional, ya que éste no obliga a que

las funciones o atribuciones de una autoridad se

encuentren previstas o contempladas en varios

cuerpos normativos y con ello no se deja en

incertidumbre al gobernado (visible a fojas 261 y 262 de la resolución combatida). - - - PRECEPTOS

VIOLADOS: - - - Se vulneran en perjuicio del

recurrente lo dispuesto por los artículos 77 de la Ley de la Materia, en íntima relación con lo

dispuesto por el artículo 222 351 y 352 del Código

Federal de Procedimientos Civiles de aplicación

supletoria a la Ley de la Materia, adminiculados con

el artículo 16 de la Constitución Federal de

aplicación supletoria a la Ley de la Materia, por

virtud de que el Tribunal Colegiado a quo, aprecia y resuelve la controversia planteada en forma

incongruente al planteamiento original y añade

cuestiones que benefician las pretensiones de la demandada en el Juicio Contencioso

Administrativo de origen, que no resuelven de

forma alguna la problemática de la

inconstitucionalidad planteada. --- CONCEPTO DEL

AGRAVIO: Procede declarar la inconstitucionalidad de la resolución combatida, en virtud de que el


PÁGINA - 101 -

Tribunal a quo de manera ilegal suple y perfecciona

el fundamento legal utilizado por la demandada en

la vía contenciosa, pues resulta inasequible a la razón humana y legal que subsane oficiosamente

las irregularidades en que incurrió el referido Contralor Interno de los Servicios Educativos

Integrados al Estado de México. - - - Lo anterior es

así y no de otro modo, si atendemos a que en la parte que constituye la fuente del presente agravio

el a quo literalmente sostiene: - - - “...las funciones

de dicha unidad administrativa se ven plasmadas en

disposiciones que si bien no especifican en el propio


contraerían los preceptos constitucionales citados ni


artículo 16 constitucional...” (sic) - - - Sin embargo, y

en franca contravención a lo sostenido por el a

quo, debe decirse que no aprecia el acto de

molestia tal y como fue aplicado al quejoso, sino

que por el contrario realiza un estudio que va más allá de la cuestión efectivamente planteada, es

decir, extra petita, ya que con el pronunciamiento

que se combate, el Resolutor Federal constituye derecho a favor de la demandada, que las leyes hoy

tildadas de inconstitucionales, particularmente el

artículo 18 de la Ley que crea el Organismo Público

Descentralizado denominado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México no le otorga de forma alguna, la facultad de ordenar la práctica de


PÁGINA - 102 -

auditorias, siendo de explorado derecho que la

autoridad sólo puede hacer lo que la Ley le indica. -

- - Por tanto, atendiendo al principio de jerarquía de Leyes dicha legislación ordinaria, no puede ir más

allá, ni contravenir el mandato constitucional impuesto por el artículo 16 del Pacto Federal. - - -

En efecto la ambigüedad e incertidumbre jurídica

que genera el término “disposiciones aplicables” utilizado por el legislador en el artículo en comento,

resulta de naturaleza genérica, al no denominar por su nombre específico, cuales son esas

”disposiciones” que serán “aplicables”, es decir, no se

identifica cuales disposiciones o leyes que lo facultaran para justificar legalmente su actuar, al

invadir la esfera de derechos del gobernado. - - - En

otras palabras, el Tribunal infringe el principio de

legalidad a que refiere el artículo 16 del Pacto

Federal que al ser de aplicación y observancia

estricta, impide al resolutor añadir cuestiones

diversas a las que revistieron el acto de molestia, ya que el artículo que se tilda de

inconstitucionalidad (18 de la Ley que crea los

S.E.I.E.M) contraviene el espíritu del artículo 16 de la Ley Suprema. - - - A mayor abundamiento, debe

decirse en plena contravención a lo sostenido por

el a quo cuando refiere: - - - “las funciones de dicha

unidad administrativa se ven plasmadas en

disposiciones que si bien no especificasen el propio

numeral..’ ‘...las facultades de las autoridades pueden


PÁGINA - 103 -

estar previstas o contempladas en varios cuerpos

normativos” - - - Igualmente omite precisar, al igual

que la demandada en el Juicio Contencioso Administrativo, cuáles son esas normas, ya que el

fundamento que justifique el actuar de la demandada, no puede se ninguna forma quedar al

arbitrio de ésta, sino que por el contrario, a fin de

salvaguardar el espíritu del artículo 16 del Pacto Federal, debe señalarse de manera específica y

concreta cuáles son aquellas normas que de manera individualizada le otorguen las facultades

de actuación, para poder emitir el acto de molestia.

- - - A más de lo anterior, es de hacerse resaltar que el Tribunal omitió estudiar y decidir sobre los

cuestionamientos inconstitucionales planteados,

pasando por alto la jurisprudencia definida por esa

H. Suprema Corte, en el sentido de que el Tribunal

está obligado a realizar un estudio integral de la

demanda, partiendo de la base de la causa a pedir,

invocada por el quejoso. - - - Por tanto, al contravenir la jurisprudencia definida por esa H.

Suprema Corte, igualmente tornan procedente

entrar al estudio de la inconstitucionalidad planteada en el juicio de amparo de marras, misma

que al momento persiste. - - - A manera de

robustecer la anterior afirmación, es pertinente

traer a colación, las tesis de jurisprudencia que al

efecto dejó de observar el a quo, mismas que a la letra señalan. - - - (cita la fuente) “PRINCIPIO DE


PÁGINA - 104 -

CONGRUENCIA. QUE DEBE PREVALECER EN

TODA RESOLUCIÓN JUDICIAL. En todo

procedimiento judicial debe cuidarse que se cumpla

con el principio de congruencia al resolver la

controversia planteada, que en esencia está referido a

que la sentencia sea congruente no sólo consigo

misma sino también con la litis, lo cual estriba en que al

resolverse dicha controversia se haga atendiendo a lo

planteado por las partes, sin omitir nada ni añadir

cuestiones no hechas valer, ni contener

consideraciones contrarias entre sí o con los puntos

resolutivos.” (transcribe precedentes). - - - Véase: (cita

la fuente) “SENTENCIA. CONGRUENCIA INTERNA Y

EXTERNA.” . - - - Este precepto constitucional debe

entenderse en el sentido de que la facultad legal de

actuación y emisión del acto de molestia, debe

estar previsto expresamente en la ley que rija el acto

y no en “disposiciones aplicables” in nominadas,

pues ilegalmente impondría al gobernado

inasequible carga de tener que indagar en todos los ordenamientos legales Estatales si éstos prevén de

cualquier forma la facultad legal conferida al

Contralor Interno de la S.E.I.E.M., para invadir la esfera de derechos, siendo de explorado derecho,

que la autoridad deberá esgrimir cuáles son las

normas legales que lo faculten para ejecutar el acto de molestia, caso contrario, como sucede con el

referido artículo 18 de la Ley que crea el Organismo Descentralizado denominado Servicios Educativos


PÁGINA - 105 -

Integrados al Estado de México, se está en

presencia de una verdadera contravención y

desacato al mandamiento constitucional. - - - De tal suerte, tal disposición legal al no conferir a aquella

autoridad en forma expresa la facultad que se atribuye para proceder a ejecutar el acto de

molestia en contra del hoy recurrente, es

inconcuso que ello viola garantías individuales infringiendo el principio de legalidad mencionado. -

- - Lo que es lo mismo, la facultad de actuar por

parte de la autoridad ejecutora del acto de molestia,

no debe inferirse en base a presunciones ociosas,

sino que por el contrario su actuar debe ser tan ajustado a derecho, que otorgue al gobernado la

seguridad incuestionable de que efectivamente se

encuentra en presencia de una autoridad investida

legalmente de facultades que pueda ejercitar el

acto de molestia en su contra. - - - Ahora bien, resulta un verdadero absurdo que le sea permitido

a la autoridad para un mejor proveer, valerse de expresiones tan burdas y lacónicas como la

contenida en el tan comentado artículo 18 de la Ley

que crea el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al

Estado de México, para que a discreción pueda

hacer uso indiscriminado de diversas leyes, pretendiendo justificar su actuar y quizá

homologándose a cualquier otra autoridad, desconociendo la particularidad que le es revestida


PÁGINA - 106 -

al contar con una personalidad jurídica propia. - - -

Por tanto, al no ser permisible al Resolutor Federal

perfeccionar el fundamento legal, ni constituir u otorgar facultades de acción a las autoridades,

debe decirse que persiste la contravención al artículo 16 constitucional invocada, pues basta la

sola existencia de aquel mandato constitucional

para que los requisitos de fundamentación y motivación de la facultad de acción subsistan por

encima de la legislación ordinaria, más aun, aun cuando ésta última entraña sendas omisiones que

no pueden ser pasadas por alto al imperio del

mandato impuesto por el Constituyente. - - - Así las cosas, es evidente que resulta inatendible e

insuficiente el criterio al que arriba el Colegiado a quo, para desatender la problemática de

inconstitucionalidad que presenta el tantas veces

comentado artículo 18 de la Ley que crea los S.E.I.E.M., en relación con el artículo 16 de la Ley

Suprema, pues debo insistir a riesgo de ser reiterativo, que dichas facultades no podrán ser

interpretadas en base a presunciones, sino que por

el contrario, estamos en presencia de una obligación reglada a efecto de salvaguardar el

principio de legalidad que dimana del precepto

constitucional. - - - A más de lo anterior, y como ha quedado precisado en líneas que anteceden, debe

decirse que en términos del artículo 16 constitucional la COMPETENCIA DE LAS


PÁGINA - 107 -

AUTORIDADES DEBE ESTAR EXPRESAMENTE

SEÑALADA EN UNA DISPOSICIÓN LEGAL, Y NO

INFERIRSE A BASE DE PRESUNCIONES O DE INTERPRETACIONES DE LAS PARTES O DEL

PROPIO ÓRGANO JURISDICCIONAL, POR LO QUE LAS AUTORIDADES SÓLO PUEDEN HACER

AQUELLO QUE LA LEY LES PERMITA DE MANERA

EXPRESA FUNDANDO SU COMPETENCIA EN EL PROPIO ACTO DE MOLESTIA. - - - En esa tesitura,

resulta incontrovertible que el Colegiado a quo para

determinar la supuesta competencia del Contralor

Interno demandado lo hace en base a presunciones e

interpretaciones contrarias al principio de legalidad

consagrado por el artículo 16 constitucional, pues es

claro y evidente que de un estudio armonioso del artículo 18 de la Ley que crea los S.E.I.E.M., no se

desprende de manera clara, precisa e indubitable la

facultad expresa para ORDENAR LA PRÁCTICA DE AUDITORIAS, pues tal y como se señaló en el

primer concepto de invalidez de mi demanda, es incorrecto confundir el verbo ORDENAR con el

verbo REALIZAR, pues existe una diferenciación

contundente entre la atribución de “ordenar la

práctica de una auditoria” y la atribución de ‘realizar o

llevar a cabo una auditoria’. - - - Es decir, en la

especie se actualiza el principio general de derecho que enseña “donde la ley no distingue, no debe

distinguir el interprete” lo cual desconoce el Tribunal a quo, en cuanto a la diferenciación tajante entre la


PÁGINA - 108 -

“FACULTAD DE ORDENAR UNA AUDITORIA” Y LA

“FACULTAD DE REALIZAR UNA AUDITORIA” y por

otro lado distinga donde la ley no lo hace, máxime cuando sus apreciaciones se sustenta sobre

presunciones e interpretaciones no autorizadas por el artículo 16 constitucional. - - - No es óbice para la

anterior afirmación el hecho de que a foja 266 de la

resolución que se impugna, el Tribunal Colegiado a quo asevere: - - - “... los órganos de control interno

forman parte integrante de la dependencia

gubernamental de la administración pública estatal a la

que están adscritos, sin embargo, sus funciones son

las propias de la Secretaría de la Contraloría del

Estado de México, y por ende, de acuerdo a sus

funciones reguladas por la Ley de Responsabilidades

de los Servidores Públicos de la misma entidad, se

vinculan con los órganos de control interno, en tanto

que éstos, en algunos casos, se encuentran facultados

para fincar e imponer sanciones administrativas por

causa de responsabilidad... (sic)”. - - - De lo que se

colige que por una parte el órgano resolutor a quo,

reconoce efectivamente la ausencia de las

facultades para ordenar la práctica de auditorías, y

por otro lado, con base en expresiones genéricas y

ambiguas, constituye derechos a favor del

Contralor Interno de los S.E.I.E.M., habida cuenta que parafraseando el contenido del artículo 18 de la

ley que crea los S.E.I.E.M., utiliza el término “en

algunos casos” sin que tampoco precise de forma


PÁGINA - 109 -

particular, cuáles son esos casos en los cuales

estará la autoridad en aptitud legal de ordenar la

ejecución del acto de molestia, es decir, las razones particulares, circunstancias y motivos,

razón por la cual es procedente y legal declarar la inconstitucionalidad del artículo que se tacha de

inconstitucionalidad. - - - Atento a lo anterior, es

obvio que aún nos encontramos en el problema de inconstitucionalidad de una norma ordinaria

contraria al artículo 16 Constitucional, situación que al pasar inadvertida el Tribunal a quo, torna

procedente y legal que esa H. Suprema Corte, haga

la declaración de inconstitucionalidad solicitada, en atención a las razones esgrimidas en el cuerpo del

agravio en estudio y de los subsecuentes que se

harán valer. - - - SÉPTIMO: - - - FUENTE DEL

AGRAVIO: “Por otro lado, se resalta que aquellos

argumentos que tienden a evidenciar la invalidez de los

preceptos que combate por resultar contrarios a la

Constitución Política del Estado de México, son

inoperantes por tener el carácter de novedosos en esta

instancia constitucional. - - - Para arribar a la anterior

conclusión, es menester precisar en primer término que

el fin que persigue el juicio de amparo lo es el de

preservar y, en su caso restablecer, el orden

constitucional de los Estados Unidos Mexicanos en la

que las leyes o actos de autoridad violen garantías

individuales; cuando se estime que las leyes o actos de

autoridades federales vulneren o restrinjan la soberanía


PÁGINA - 110 -

de los Estados; o, cuando las leyes o actos de

autoridades estatales invadan la esfera de la autoridad

federal, siempre en relación a la afectación que en sus

derechos subjetivos públicos sufran los gobernados

(artículo 103 constitucional y 1° de la Ley de Amparo). -

- - Las anteriores controversias serán competencia de

los Tribunales de la Federación, de donde se infiere

que por exclusión, las hipótesis distintas a las

enumeradas no corresponden del conocimiento de los

órganos jurisdiccionales del fuero federal. - - - Ahora

bien, debe acotarse que el control constitucional que

persigue el juicio de garantías no lo es respecto de las

Constituciones Locales, sino de la Ley Fundamental del

País; lo anterior es así, puesto que en términos del

artículo 133 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, ésta es la Ley Suprema de la

Unión, y es con respecto a ella que se debe ajustar

todo el orden jurídico del Estado Mexicano, incluyendo

las Constituciones Locales; y en la hipótesis en que

alguna norma jurídica tanto federal como local resulte

contrario a aquella, es entonces cuando se puede

hablar de un problema de inconstitucionalidad de leyes.

Caso distinto ocurre cuando se estime que una ley o

decreto de carácter general y de observancia estatal se

estime contrario a la Constitución Política de esa

entidad federativa, pues en este supuesto el juicio de

garantías no constituye el instrumento jurídico para

preservar la validez de las constituciones locales, pues

como se dijo, sólo constituye un medio de control


PÁGINA - 111 -

constitucional respecto a la Ley Suprema de la Unión,

pues considerar lo contrario, daría lugar a

desnaturalizar la finalidad que persigue el juicio de

amparo, al pretender vigilar también que las leyes o

decretos locales se ajusten a la Constitución del Estado

de donde emanan, así es que tanto unas como otras

deben ajustarse a la Constitución Federal; esto es, de

acuerdo a lo que disponen los artículos 103 y 107

Constitucionales y 1° de su ley reglamentaria, el juicio

de amparo como medio de control constitucional, tiene

por objeto tutelar las garantías de los gobernados

previstas en la norma fundamental y no preservar las

constituciones de los estados. - - - En ese contexto, si

en el juicio de amparo uniinstancial que nos ocupa, se

hacen valer argumentos que persiguen la invalidez de

distintas normas de carácter general del Estado de

México, por resultar contrarias a la Constitución Local;

luego, no se puede hablar de un problema de

inconstitucionalidad de leyes propias del juicio de

garantías, sino que en atención al principio de

supremacía constitucional que rige el orden jurídico

mexicano, en todo caso, en la hipótesis que se analiza,

se está en un problema de legalidad, puesto que de

resultar contraria una ley local a la Constitución de esa

misma Entidad Federativa, su aplicación en un acto

concreto, se estimaría contraria al principio de legalidad

que en todo acto debe regir, en concordancia con lo

dispuesto por los artículos 14 y 16 Constitucionales. - -

- En esa línea de pensamiento, al quedar sentado que


PÁGINA - 112 -

los argumentos contenidos en los conceptos de

violación que se analizan, constituyen cuestiones de

legalidad propiamente, y no de constitucionalidad de

leyes, para su estudio en esta instancia constitucional

resulta preciso que hayan sido materia de la

controversia del juicio de origen y de la cual deriva el

acto reclamado, pues de lo contrario se estaría en

presencia de argumentos novedosos respecto de los

cuales la autoridad responsable se vio imposibilitada a

pronunciarse en primera instancia; situación que

acontece en la especie, ya que tales agravios no fueron

expresados por el actor de origen, hoy impetrante de

garantías, ante la autoridad responsable, ni mucho

menos ésta se pronunció al respecto, por lo que este

órgano jurisdiccional se ve imposibilitado a hacerlo. - - -

A mayor abundamiento, cabe resaltar que la autoridad

responsable cuenta con la facultad expresa para

dilucidar en el juicio Contencioso Administrativo,

aquellas cuestiones que involucren la validez de

reglamentos, decretos y demás disposiciones

generales de naturaleza administrativa y fiscal que

expidan las autoridades del Poder Ejecutivo del Estado

de México, de los Municipios o de los organismos

auxiliares de carácter estatal o municipal, cuando

violen las disposiciones de la Constitución Política de la

misma Entidad Federativa, lo cual se evidencia del

contenido de los artículos 229, fracción VII y 275, del

Código de Procedimientos Administrativos del Estado

de México que disponen lo siguiente: - - - Artículo 229.-


PÁGINA - 113 -

Procede el juicio contencioso administrativo en contra

de: - - - ... - - - VII. Los reglamentos, decretos,

circulares y demás disposiciones generales de

naturaleza administrativa y fiscal que expidan las

autoridades del Poder Ejecutivo del Estado, de los

Municipios o de los Organismos Auxiliares de carácter

Estatal o Municipal, sin que sea obligatorio o requisito

previo para promover cualquier otro medio de

impugnación en contra de tales determinaciones; - - -

Artículo 275.- Será causa de invalidez de los

reglamentos, decretos, circulares y demás

disposiciones de carácter general, que se hayan

impugnado en el juicio; la violación de las disposiciones

de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, de la Constitución Política del Estado Libre

y Soberano de México y de las leyes que de una y otra

emanen. La decisión de invalidez sólo se referirá al

caso concreto, sin hacer una declaración general

respecto de la disposición reclamada.” - - - VISIBLE A

FOJAS 270, 271 y 272 de la resolución impugnada. - - - PRECEPTOS VIOLADOS: 103 fracción I, de la

Constitución Federal y 1° fracción I, de la Ley de

Amparo en vigor, en íntima relación con los artículos 77 de la Ley de la Materia y 222, 351 y 352

del Código Federal de Procedimientos Civiles,

aplicado supletoriamente. - - - CONCEPTO DEL

AGRAVIO: Nada más ilógico y antijurídico que la

fuente del agravio que se hace valer, pues es de explorado derecho que los artículos en comento


PÁGINA - 114 -

imponen la obligación a los Tribunales Colegiados

para analizar y pronunciarse sobre las

problemáticas de constitucionalidad de leyes que se planteen ante su jurisdicción, circunstancia que

en la especie jamás aconteció, por virtud de que el resolutor Federal a quo, resolvió ultra petita y extra

petita, es decir, hizo pronunciamientos que no

formaron parte de la litis, a la vez que omite decidir sobre algunas de las pretensiones formuladas,

como en la especie lo es la inconstitucionalidad de los artículos 10, fracción VII, de la ley que crea el


Servicios Educativos Integrados al Estado de México, así como las fracciones II y III, del Acuerdo

por el que se conforma y adiciona el diverso por el

que se establecen los órganos de control interno

de las dependencias y Procuraduría General de



orgánica de éstas y bajo la coordinación directa y funcional de la Secretaría de la Contraloría del


Gubernamental. - - - A manera de ilustrar respetuosamente a esa H. Suprema Corte, debemos

precisar que el texto de los artículos 103, fracción I,

del Pacto Federal, así como el 1° de la Ley de

Amparo, literalmente sostienen a manera de

imperativo: - - - Artículo 103 Constitucional: Los Tribunales de la Federación resolverán toda


PÁGINA - 115 -

controversia que se suscite: - - - I. Por las leyes o

actos de la autoridad que violen las garantías

individuales; - - - (...) - - - Artículo 1 de la Ley de Amparo: El juicio de amparo tiene por objeto

resolver toda controversia que se suscite: - - - I.- Por leyes o actos de la autoridad que violen las

garantías individuales. - - - De lo que se colige que

era facultad del Colegiado a quo pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad de leyes y

reglamento a que hace referencia y no como acontece, alejarse diametralmente de la causa a

pedir invocada por el quejoso, argumentando que

en todo caso correspondía al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México,

discernir la inconstitucionalidad de las leyes y

reglamentos a que se alude. - - - Al respecto, no

debemos omitir, que en plena objeción a lo

aseverado por el resolutor a quo, el Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Estado de México

es un Tribunal de mera anulación o invalidez, y está imposibilitado Constitucionalmente para dirimir

controversias de inconstitucionalidad de leyes y/o

reglamentos, circunstancia que sin más comentarios y por economía procesal es de

estimarse la procedencia del estudio, ya que el

Tribunal Colegiado fue omiso al estudiar la

cuestión de inconstitucionalidad efectivamente

planteada. - - - Cosa contraria sucede con los Tribunales Administrativos, quienes se encuentran


PÁGINA - 116 -

proscritos para declarar la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de leyes, por tanto es obvio

que el Tribunal Colegiado a quo, omitió cumplir con la obligación quien (sic) al respecto le imponen los

artículos 103, fracción I, del Pacto Federal, así como del diverso 1° de la Ley de Amparo en vigor,

lo que por imperativo legal, torna procedente y

legal que ese Alto Tribunal de Justicia Federal entre al estudio de la inconstitucionalidad planteada, en

virtud de que dicha problemática persiste al soslayar el a quo dicha obligación legal y

constitucionalmente impuesta. - - - Lo anterior se

hace valer sin consentir de ninguna forma que el Colegiado a quo, de manera económica e ilegal

estudia en su conjunto los conceptos de violación

identificados con los numerales segundo, tercero,

quinto y sexto, no obstante que los mismos fueron

planteados de manera autónoma e independiente,

lo que obligaba al resolutor a quo, a estudiarlos en

la misma forma en que fueron propuestos. - - - Infringiendo además el principio de atendibilidad

imparcial conforme al cual los juzgadores no

pueden dejar de pronunciarse sobre todos y cada uno de los puntos objeto del litigio, pues no es

legalmente válido que estudie (sic). - - - Igualmente

resulta procedente el estudio del concepto de

invalidez invocado en una acción de

inconstitucionalidad, cuenta habida que se alega la inconstitucionalidad de los artículos (sic)


PÁGINA - 117 -

contravención al artículo 16 de la Constitución

Federal, en relación con otras disposiciones, sean

de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo

fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan

transgresiones a disposiciones ordinarias y de la

Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que,

de ser fundadas, lo invalidarían. - - - Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en los artículos

103, fracción I, de la Carta Magna, y 1° fracción I de

su Ley Reglamentaria al someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes

impugnadas. - - - En la especie, debe señalarse que

en el supuesto sin conceder de que efectivamente

se hubiesen impugnado la contravención de leyes y

reglamentos locales a la Luz de la Constitución

Estatal, también lo es que se efectuó de manera

ejemplificativa, ya que en primer término, siempre y en todo momento se enderezó el problema de

constitucionalidad, al contravenir el reglamento y

ley local, lo dispuesto por la Ley Suprema del país. - - - Pues aún cuando fuese cierto lo aseverado por

el resolutor a quo, dichas violaciones a la

Constitución del Estado de México, se encuentran

íntimamente relacionadas, y de modo fundamental

e inseparable, con la problemática de constitucionalidad aquí planteada, lo que a su vez


PÁGINA - 118 -

torna procedente y legal el análisis por parte de ese

alto tribunal de la inconstitucional alegada, en

términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 103 constitucional, adminiculada con la

propia fracción I del Artículo 1° de la Ley de Amparo”

TERCERO.- El recurso se interpuso oportunamente,

conforme a lo dispuesto en los artículos 23, primer párrafo, 24

fracciones I a III, 34 fracciones I y II y 86, primer párrafo de la Ley

de Amparo, que dicen lo siguiente:

“Artículo 23.- Son días hábiles para la promoción, substanciación y resolución de los juicios de

amparo, todos los días del año, con excepción de

los sábados y domingos, el 1° de enero, 5 de febrero, 1° y 5 de mayo, 14 y 16 de septiembre, 12

de octubre y 20 de noviembre.”

“Artículo 24.- El cómputo de los términos en el

juicio de amparo se sujetará a las reglas siguientes:

I.- Comenzará a correr desde el día siguiente al en

que surta sus efectos la notificación, y se incluirá

en ellos el día del vencimiento.

II.- Los términos se contarán por días naturales,

con exclusión de los inhábiles; excepción hecha de

los términos en el incidente de suspensión, los que se contarán de momento a momento;

III.- Para la interposición de los recursos, los

términos correrán para cada parte desde el día


PÁGINA - 119 -

siguiente a aquel en que para ella haya surtido sus

efectos la notificación respectiva.”

“Artículo 34.- Las notificaciones surtirán sus

efectos: I.- Las que se hagan a las autoridades

responsables, desde la hora en que hayan quedado

legalmente hechas. II.- Las demás, desde el día siguiente al de la

notificación personal o al de la fijación de la lista en

los juzgados de Distrito, Tribunales Colegiados de Circuito o Suprema Corte de Justicia.”

“Artículo 86.- El recurso de revisión se interpondrá

por conducto del juez de Distrito, de la autoridad

que conozca del juicio, o del Tribunal de Circuito en los casos de amparo directo. El término para la

interposición del recurso será de diez días,

contados desde el siguiente al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recurrida.”

En efecto, consta en autos del juicio de amparo directo

número DA 457/2001, del índice del Primer Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Segundo Circuito, que la sentencia

recurrida fue notificada al autorizado para oír notificaciones a

nombre de la parte quejosa Horacio Castillejos Ovilla, el día

martes diecisiete de septiembre de dos mil dos, por lo que,

conforme a lo dispuesto en el artículo 34, fracción II de la Ley de

Amparo, la notificación le surtió efectos al día siguiente, miércoles

dieciocho y, atento a lo que prevé la ley en cita en su diverso


PÁGINA - 120 -

numeral 24, fracción I, el término de diez días comenzó a correr el

jueves diecinueve y concluyó el miércoles dos de octubre

siguiente; descontando los días veintiuno, veintidós, veintiocho y

veintinueve, por ser inhábiles (sábados y domingos) de

conformidad con lo señalado en el precepto 23 del ordenamiento

legal invocado.

Ahora bien, el escrito de revisión se presentó en la Oficialía

de Partes del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa

del Segundo Circuito el dos de octubre de dos mil dos, según se

lee del sello fechador estampado en la primera página del

mencionado documento que obra en las fojas dos a cuarenta y

cinco de los autos del toca en que se actúa, por lo que su

presentación fue oportuna al realizarse el último día del periodo.

CUARTO.- En virtud de que la procedencia del recurso de

revisión es un presupuesto procesal que debe examinarse de

oficio, es procedente ocuparse de esta cuestión.

El recurso de revisión en el juicio de amparo directo está

regulado por los artículos 107, fracción IX, de la Constitución

Federal, 83, fracción V, de la Ley de Amparo, 10, fracción III, 21,

fracción III inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, y en lo que interesa en el punto Primero, fracción I,

inciso a), del Acuerdo 5/1999, emitido por el Tribunal Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintidós de junio de

mil novecientos noventa y nueve, que a la letra dicen:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.


PÁGINA - 121 -

“Artículo 107.- Todas las controversias de que

habla el artículo 103 se sujetarán a los

procedimientos y formas del orden jurídico que determine la ley, de acuerdo con las bases

siguientes:… IX.- Las resoluciones que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales

Colegiados de Circuito no admiten recurso alguno,

a menos que decidan sobre la inconstitucionalidad de una ley o establezcan la interpretación directa

de un precepto de la Constitución, cuya resolución,

a juicio de la Suprema Corte de Justicia y conforme

acuerdos generales, entrañe la fijación de un

criterio de importancia y trascendencia. Sólo en esta hipótesis procederá la revisión ante la

Suprema Corte de Justicia,

limitándose la materia

del recurso exclusivamente a la decisión de las

cuestiones propiamente constitucionales…”.

LEY DE AMPARO.

“Artículo 83.- Procede el recurso de revisión:…V.- Contra las resoluciones que en materia de amparo

directo pronuncien los Tribunales Colegiados de

Circuito, cuando decidan sobre la constitucionalidad de leyes federales o locales,

tratados internacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la República de acuerdo con la

fracción I del artículo 89 constitucional y

reglamentos de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, o cuando


PÁGINA - 122 -

establezcan la interpretación directa de un precepto

de la Constitución. ---

La materia del recurso se

limitará exclusivamente, a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder

comprender otras…”.

LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA

FEDERACIÓN. “Artículo 10.- La Suprema Corte de Justicia

conocerá funcionando en Pleno:… III.- Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo

directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, cuando habiéndose impugnado la

inconstitucionalidad de una ley federal, local, del

Distrito Federal o de un tratado internacional, o cuando en los conceptos de violación se haya

planteado la interpretación directa de un precepto

de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dichas sentencias decidan u omitan

decidir sobre tales materias, debiendo limitarse en estos casos la materia del recurso a la decisión de

las cuestiones propiamente constitucionales

…”.

“Artículo 21.- Corresponde conocer a las Salas:…

III.- Del recurso de revisión contra sentencias que

en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando subsista en el

recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese impugnado un


PÁGINA - 123 -

reglamento federal expedido por el Presidente de la

República, o reglamentos expedidos por el

gobernador de un Estado o por el jefe del Distrito Federal, por estimarlos directamente violatorios de

un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o si en la sentencia se

establece la interpretación directa de un precepto

de la misma en estas materias”.

Punto primero, fracción I, inciso a), del Acuerdo 5/1999 del

Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

señalado en párrafos anteriores:

“PRIMERO.- Procedencia.- I.- El recurso de revisión

es procedente contra sentencias que en materia de

amparo directo pronuncien los Tribunales

Colegiados, si se reúnen los supuestos siguientes:

a) Si en ella se decide sobre la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de una ley, tratado

internacional o reglamento –federal o local-, o se

establece la interpretación directa de un precepto constitucional; o bien, si en dichas sentencias se

omite el estudio de las cuestiones acabadas de

mencionar, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo.- b) Si el problema de

constitucionalidad referido en el subinciso anterior, entraña la fijación de un criterio jurídico de

importancia y trascendencia a juicio de la Sala

respectiva. (…)”


PÁGINA - 124 -

De los preceptos transcritos líneas arriba, se desprende el

establecimiento de una regla general con excepciones; siendo la

primera que las resoluciones en materia de amparo directo que

pronuncien los Tribunales Colegiados, no admiten recurso alguno;

y las excepciones a esa regla general, son:

1. Cuando la sentencia impugnada establezca la

interpretación directa de un precepto de la Constitución General

de la República;

2. Cuando subsista en el recurso el problema de

constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese

impugnado una Ley Federal, un reglamento federal expedido por

el Presidente de la República, o reglamentos expedidos por el

gobernador de un Estado o por el jefe de Gobierno del Distrito

Federal, o un tratado internacional por estimarlos directamente

violatorios de un precepto de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos.

3. Cuando el Tribunal Colegiado de Circuito, omita

pronunciarse en cualquiera de las materias precisadas en los

anteriores incisos, a pesar de que en los conceptos de violación

se planteó la inconstitucionalidad de una ley o la interpretación

directa de un precepto de la Constitución.

En ningún otro caso distinto a los antes enunciados

procederá el recurso de revisión en contra de una sentencia

dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en amparo directo.


PÁGINA - 125 -

De la interpretación armónica de las anteriores disposiciones

se arriba a la conclusión de que la procedencia del recurso de

revisión en el juicio de amparo directo requiere, en principio, de

que en la demanda de amparo se hubiere impugnado la

constitucionalidad de una ley, de un tratado internacional o de un

reglamento, o se hubiere planteado en los conceptos de violación

la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos; que al dictar la sentencia el

Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente haya decidido

sobre la constitucionalidad de la ley, tratado internacional o

reglamento impugnado; o bien, establecido la interpretación

directa de un precepto de la Constitución Federal, u omitido el

estudio y decisión de estas cuestiones.

Es aplicable la jurisprudencia identificada con el número

3/96, sustentada por esta Segunda Sala, visible en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, Febrero de 1996,

página 219, que es del tenor literal siguiente:

“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO, REQUISITOS

DE SU PROCEDENCIA. La interpretación armónica de lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX de

la Constitución Federal; 83, fracción V de la Ley de

Amparo; 10, fracción III, y 21, fracción III, inciso a) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la

Federación, permite determinar que para la

procedencia del recurso de revisión contra las

resoluciones pronunciadas en amparo directo por

los Tribunales Colegiados de Circuito, se requiere que en la demanda de amparo se hubiere


PÁGINA - 126 -

impugnado la constitucionalidad de una ley, de un

tratado internacional o de un reglamento, o se

hubiere planteado en los conceptos de violación la interpretación directa de un precepto de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; que al dictar sentencia el Tribunal

Colegiado de Circuito correspondiente, haya

decidido sobre la constitucionalidad de la ley, tratado internacional o reglamento impugnado; o

bien, establecido la interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal, u omitido el

estudio y decisión de estas cuestiones.”

En el presente caso sí se surten los requisitos de

procedencia del juicio de amparo directo en revisión, acorde con

lo siguiente:

De las constancias que informan el juicio de amparo directo

del que deriva este toca se desprende que Horacio Castillejos Ovilla, acudió en demanda de amparo directo contra actos de la

Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Estado de México y Primera Sala

Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

de México que hizo consistir en la resolución de veintiocho de

septiembre de dos mil uno, recaída al recurso de revisión número

466/2001.

El recurso de revisión de mérito tiene como antecedente la

auditoría ordenada mediante oficio CI-25C1101/3654 de fecha


PÁGINA - 127 -

siete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, por el Lic.

Juan Antonio Pagés y López Contralor Interno del Organismo

Público Descentralizado denominado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México (SEIEM), en el Departamento de

Control y Calidad de Pago de los Servicios Educativos Integrados

al Estado de México (SEIEM).

En virtud de que los auditores que fueron comisionados

detectaron diversas irregularidades a varios servidores públicos,

+entre ellos, al quejoso Horacio Castillejos Ovilla, mediando

oficio citatorio número 01504 de fecha treinta y uno de mayo del

año dos mil, se le notificó a éste el pliego preventivo de

responsabilidades número 07925.

Posteriormente el treinta de marzo de dos mil uno, el

Contralor Interno de los Servicios Educativos Integrados al Estado

de México, emitió la resolución definitiva en que fincó las

responsabilidades administrativas al quejoso consistentes en:

a).- La destitución del empleo, cargo o comisión que venía

desempeñando a partir de la notificación de la resolución.

b).- La inhabilitación por el término de ocho años ocho

meses y dieciocho días para desempeñar empleos, cargos o

comisiones en el servicio público.

c).- Se acordó la modificación del monto de la

responsabilidad en que incurrió y que había sido fijado en el

pliego preventivo, estableciéndose en la cantidad de $330,978.90

(trescientos treinta mil novecientos setenta y ocho pesos noventa

centavos).


PÁGINA - 128 -

d).- Se le condenó resarcir el daño pecuniario causado en el

término de quince días.

Dicha resolución fue impugnada a través del juicio

contencioso administrativo de antecedentes.

Del texto de la aludida resolución de responsabilidad

destaca que al quejoso en su carácter de Supervisor Escolar de la

Zona número 025, adscrito al Departamento de Servicios

Generales, se le atribuyó “...haber otorgado visto bueno y

autorización para que el C. Félix Salas Espitia pagador

habilitado de la Zona Escolar de su responsabilidad, llevara a cabo la comprobación de diversos cheques expedidos en las

quincenas 02/99 6ª y 08/99 4ª adicional por pagos de SAYCOP

ante la Pagaduría del Valle de Toluca, desprendiéndose que

el personal en ella consignado no se encuentra adscrito a la

Supervisión Escolar bajo su responsabilidad, lo que se

acredita con los complementos de nómina que obran

agregados a los autos del expediente en los cuales aparece su nombre y firma, así como el sello de la Supervisión

Escolar, avalando con esto que las personas ahí relacionadas

corresponden a su Centro de Trabajo, lo que resulta falso en razón de que las mismas no ostentan relación laboral alguna

para con los Servicios Educativos Integrados al Estado de

México, acreditándose también con la declaración vertida por

usted en fecha veinticinco de febrero del año en curso, en lo

cual reconoce expresamente su firma, nombre y sello de la Supervisión Escolar de la cual es titular, así como la


PÁGINA - 129 -

imputación firme y directa que hace en su contra el C. Félix

Salas Espitia, pagador habilitado, en acta administrativa de

fecha dieciocho de febrero del año en curso, en la cual refiere haberle entregado personalmente los títulos de crédito para

que usted pagara a los supuestos beneficiarios; obra agregada a los autos declaración que rindiera el C. José

Guadalupe Quintero Castro en fecha seis de mayo del

presente año, en la cual manifestó que usted le hacía entrega personal de todos y cada uno de los cheques para que los

cambiara en la Institución Bancaria Banamex y hacerle entrega posteriormente del importe total de los mismos,

señalando como testigos de dicha operación a los C.C.

Germán Boldo Vera y José Chagoya Hernández, ambos trabajadores de los Servicios Educativos Integrados al

Estado de México, asimismo existe la declaración del C. Félix

Salas Espitia, en su carácter de Pagador Habilitado, de fecha

nueve de mayo del presente año, en relación a los cheques

emitidos en la quincena 08/99 4ª adicional quien refiere que el

rescate y comprobación de los cheques que no tienen

beneficiario, lo hizo por indicaciones de usted, haciéndolo responsable de toda la problemática; acreditándose también

la irregularidad que se le atribuye con los resultados

arrojados por la auditoría practicada al Departamento de Control y Calidad del Pago bajo el No. 180/99, que de la

misma forma se encuentran agregados a los autos; causando

de tal manera un daño económico al patrimonio de los

Servicios Educativos Integrados al Estado de México, por la

cantidad total de $474,217.42 (Cuatrocientos Setenta y Cuatro Mil Doscientos Diecisiete Pesos 42/100 M.N.), fincándose por


PÁGINA - 130 -

tal motivo el pliego preventivo de responsabilidades No.

007925, como daño económico causado al Patrimonio de los

Servicios Educativos Integrados al Estado de México.”

En el capítulo de antecedentes del juicio natural antes

referido el quejoso señaló encontrarse recluido en el Penal de la

Palma en el Municipio de Almoloya de Juárez, con motivo de la

denuncia que por los mismos hechos por los que se le fincó

responsabilidad administrativa se presentó en su contra ante las

autoridades que se encargan de perseguir y sancionar delitos.

En virtud de que el Magistrado integrante de la Primera Sala

Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado

de México, al resolver el juicio contencioso administrativo de

referencia emitió sentencia reconociendo la validez de la

resolución impugnada, el servidor público Horacio Castillejos Ovilla, acudió en demanda de amparo directo del que como ya se

anunció deriva este toca, en el que formuló conceptos de

violación tanto de legalidad como de constitucionalidad, siendo

estos últimos los que interesan a la solución de este asunto, en

los cuales en síntesis expuso:

1.- Que el artículo 18 de la Ley que crea al Organismo

Público Descentralizado denominado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México contraviene los artículos 14, 16,

49 y 133 de la Constitución Federal, que consagran los principios

de legalidad, certeza jurídica, separación de poderes y

supremacía constitucional, porque aun cuando la creación de

autoridades y el cúmulo de sus atribuciones deben estar previstas


PÁGINA - 131 -

en un acto formal y materialmente legislativo, en el caso emanado

del Congreso Local, dicho precepto genera incertidumbre al

establecer que las funciones del Contralor interno estarán sujetas

a las disposiciones aplicables, sin decir cuáles son éstas. Que la

Constitución Política del Estado de México es la que confiere

facultades expresas al Congreso Local para crear y suprimir

empleos.

Que se viola el principio de división de poderes porque al

Congreso Local le está prohibido delegar facultades que le son

exclusivas, por lo que al permitir que el Ejecutivo Local sea quien

fije las atribuciones del Contralor interno, provoca infracción al

artículo 49 de la Constitución Federal y por consecuencia a su

correlativo de la Constitución Estatal, el artículo 36.

Por ende, considera que los actos de aplicación del artículo

18 impugnado deben declararse inconstitucionales al provenir de

una norma contraria a la Constitución Federal.

2.- Que el artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea al

Organismo Público Descentralizado denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México, viola los artículos 14,

16, 49 y 133 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la

Constitución Local, en virtud de que el Congreso Local otorga

facultades a un organismo público para expedir reglamentos, aun

cuando es una facultad reservada al Gobernador, acorde con lo

previsto en el artículo 77, fracción IV, de la Constitución Política

vigente en el Estado Libre y Soberano de México.


PÁGINA - 132 -

3.- Que es inconstitucional el reglamento de la Ley que crea

el Organismo Público denominado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México, ya que fue expedido por el

Consejo Directivo del propio organismo, quien carece de

competencia para ello, puesto que esa atribución corresponde al

Gobernador del Estado, con violación a los artículos 1º, 14, 16, 49

y 133 de la Constitución Federal y 5º, 36, 77, fracción IV y 137 de

la Constitución Local correlativos de aquellos, que contemplan el

principio de división de poderes; ello, con independencia de que el

artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea al Organismo

Descentralizado antes mencionado confiera esa facultad al

Consejo Directivo, pues tal atribución es indelegable; de ahí que

se viole el artículo 16 de la Constitución Federal al provenir el

Reglamento cuestionado de una autoridad incompetente.

Por tanto, concluye que no puede sostenerse la

constitucionalidad de las facultades del Contralor interno

conferidas en un Reglamento expedido por una autoridad

incompetente, ya que éste no puede ir más allá de lo que

expresamente señale la Ley, máxime que tales atribuciones debe

conferirlas la Legislatura Estatal.

4.- Que el artículo 35, fracción X, del Reglamento que crea

el Organismo Público Descentralizado denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México, viola los artículos 1o,

14, 16, 49 y 133 constitucionales, dado que el mencionado

precepto no realiza una clasificación de conductas, actividades u

operaciones específicas que corresponda realizar al Contralor

interno, al no aludirlas de modo claro y expreso, pues es inexacto


PÁGINA - 133 -

que en dicho precepto se concedan facultades al Contralor interno

para ordenar la práctica de auditorías, con lo cual no se ajusta a

los principios de legalidad y seguridad jurídica.

Que si el objetivo del Reglamento es explicar, pormenorizar

y detallar el contenido de la ley, éste no se logra con la redacción

defectuosa y confusa que contiene el precepto impugnado, pues

induce a equívocos e interpretaciones inadecuadas como a la que

arribó la responsable en el sentido de deducir la facultad para

ordenar auditorías de “las demás atribuciones” a que alude el

precepto de referencia, lo que provoca arbitrariedad, máxime que

el consejo directivo no puede ampliar el ámbito de competencia

material del Contralor interno.

5.- Que en la sentencia combatida se aplicó en perjuicio del

quejoso el acuerdo del Ejecutivo Estatal por el que se establecen

los órganos de control interno en las dependencias y Procuraduría

General de Justicia de la Administración Pública Estatal, como

unidades administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas

y bajo la coordinación directa y funcional de la Contraloría, dentro

del Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental, el

cual es inconstitucional por violar los artículos 14, 16, 49, 73,

fracción XI y 133 de la Constitución Federal cuyos correlativos

son los artículos 5, 36, 77, fracción IV y 137 de la Constitución

Estatal, dado que en este acuerdo el Gobernador del Estado se

arroga facultades que no le corresponden como la referente a

crear, constituir y dar vida jurídica a órganos de control interno o

contralorías internas, pues si bien el titular del Ejecutivo Estatal,

para expedir ese acuerdo se fundó en los artículos 88, fracción XII


PÁGINA - 134 -

y 89 fracción II, de la Constitución Local, lo cierto es que esos

preceptos no lo autorizan a crear órganos de imperio como el

referido, con lo cual invade la esfera de competencia reservada al

Congreso Local en el artículo 70, fracción XVIII de la Constitución

Local la cual es indelegable y, por consecuencia, se infringen los

artículos 49 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la

Constitución Local vigente en mil novecientos noventa y dos, que

consagran la división de poderes cuyo objetivo es evitar el abuso

del poder.

6.- Que es inconstitucional el artículo 4º. del Acuerdo por el

que se reforma y adiciona el diverso que estableció los órganos

de control interno en las dependencias y Procuraduría General de

Justicia de la Administración Pública Estatal como Unidades

Administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, emitido

por el Gobernador del Estado de México, publicado en la Gaceta

de Gobierno de veintidós de diciembre de mil novecientos

noventa y ocho, por contravenir los artículos 14, 16 y 49 de la

Constitución Federal y su correlativo 36 de la Constitución Local,

porque a través de dicho acuerdo se viola el principio de división

de poderes, en tanto que el Ejecutivo Estatal se arroga facultades

que la Constitución Política Estatal no le confiere, máxime que no

se está dentro del caso de excepción contemplado en el artículo

61, fracción XI, de la Constitución Local.

En el resto de los conceptos de violación se hicieron valer

cuestiones de legalidad que ya fueron sintetizadas en el

resultando primero de esta ejecutoria.


PÁGINA - 135 -

El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Segundo Circuito, a quien correspondió el conocimiento del

asunto, resolvió por una parte decretar el sobreseimiento por lo

que corresponde al acto atribuido a la Primera Sala Regional del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México y

por otra, negar el amparo contra la resolución de veintiocho de

septiembre de dos mil uno, recaída al recurso de revisión número

466/2001, dictada por la Primera Sección de la Sala Superior del

Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de México,

sentencia que en la parte que interesa a este toca se apoyó en lo

siguiente:

a).- Calificó de inoperante e infundado el primer concepto de

violación

pues advirtió que si bien el quejoso señala el precepto

que tacha de inconstitucional, así como los de la Carta Magna

que estima violados (14 y 133), lo cierto es que no se realiza una

confrontación entre ambos ni se expresan conceptos de violación

contundentes, lo que impide el examen de constitucionalidad

acorde con la tesis del Tribunal Pleno bajo el rubro de:

“CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE AMPARO

DIRECTO. LA IMPUGNACIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD DE

DISPOSICIONES LEGALES PRECISA DE REQUISITOS

MÍNIMOS A SATISFACER.”

En lo que atañe a que el artículo 18 de la Ley que crea el


Educativos Integrados al Estado de México, viola el principio de

división de poderes previsto en el artículo 49 de la Constitución

Federal y 33 de la Local, lo desestimó porque no es verdad que el


PÁGINA - 136 -

precepto cuestionado deje en indefensión al quejoso por no

establecer las funciones del contralor interno, ya que tales

funciones por remisión de este numeral aparecen en otras

disposiciones, pues esa redacción no contraría el artículo 49

constitucional, ni el 16 en que se contiene el principio de

legalidad, pues de dicho precepto constitucional no se infiere que

las funciones de una autoridad deban estar previstas en un solo

ordenamiento, lo único que exige es que estén previstas en ley.

En otro sentido, adujo que una cuestión distinta es que el

precepto cuestionado remita a las “directrices” que establezca la

Secretaría de la Contraloría, empero que ello tampoco contraría el

principio de división de poderes, en virtud de que deben

interpretarse de manera armónica los artículos 5º de la Ley que

crea al organismo público descentralizado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México, el artículo 38 bis de la Ley

Orgánica de la Administración Pública del Estado de México, los

artículos 53, 54, 55, 56, 57, 59 y 72 de la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y

Municipios, los artículos 1º y 2º del Acuerdo del Ejecutivo del

Estado, por el que se establecen los Órganos de Control Interno

en las Dependencias y Procuraduría General de Justicia de la


dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la coordinación

directa y funcional de la Secretaría de Contraloría dentro del

Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental, de los

que deriva que los órganos de control interno de contraloría

forman parte integrante de la dependencia a que estén adscritos,

cuyas funciones son las que corresponden a la Secretaría de


PÁGINA - 137 -

Contraloría del Estado de México, los cuales están vinculados con

los órganos de control interno, quienes en algunos casos están

facultados para imponer sanciones administrativas, de ahí que la

previsión contemplada en el precepto combatido en el sentido de

que el organismo de control interno antes aludido estará sujeto a

las directrices que fije la Secretaría de la Contraloría no pueda

reputarse contrario al principio de división de poderes, ya que las

funciones de control y vigilancia corresponden originalmente a la

mencionada Secretaría, lo que no implica que se otorguen

facultades al Ejecutivo no previstas por el legislador, pues lo que

ocurre es que la Contraloría interna actúa siguiendo las

instrucciones de la Secretaría de la Contraloría que dicta dentro

del marco de su competencia prevista en ley.

b).- Respecto al planteamiento del cuarto concepto de

violación donde se alegó la inconstitucionalidad del artículo 35

fracción X, del Reglamento Interior de los Servicios Educativos

Integrados al Estado de México, por no contemplar la facultad de

ordenar la práctica de auditorías con violación al principio de

seguridad jurídica, lo desestimó pues advirtió que si bien en

nuestro sistema jurídico las autoridades actúan con base en las

atribuciones que le otorga la Constitución y las leyes, hay ciertas

facultades que se otorgan en forma genérica, de modo que las

autoridades no pueden actuar fuera de los fines, objetivos y

materia reseñada, pero por su naturaleza no es posible

enumerarlas todas, sino que deben entenderse implícitas en las

otorgadas, sin las cuales sería nugatoria la facultad expresa

conferida, de ahí que la expresión “las demás que sean

necesarias para el cumplimiento de su función” no rompa con


PÁGINA - 138 -

el sistema implantado de facultades específicas bajo el que deben

actuar las autoridades.

c).- Analizó en forma conjunta los conceptos de violación

segundo y tercero, quinto y sexto

, dada su íntima relación, con la

circunstancia de que calificó de inoperantes tales argumentos

dado que no reúnen los requisitos mínimos que exige la tesis bajo

el rubro de “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN DEMANDA DE


CONSTITUCIONALIDAD DE DISPOSICIONES LEGALES

PRECISA DE REQUISITOS MÍNIMOS A SATISFACER”, puesto

que no se establece la confrontación con preceptos de la

Constitución Federal, sino que se hace en relación con la

Constitución Local; que además, tales argumentos son novedosos

en esta instancia lo que provoca su inoperancia.

Que el objetivo del juicio de amparo es preservar el orden

jurídico constitucional, cuya competencia se otorga a los

Tribunales Federales y que un problema de constitucionalidad se

presenta cuando una norma jurídica sea federal o local, contraría

la Constitución Federal, pero no cuando esa contrariedad se

refiere a la Constitución Local, ya que éste debe considerarse un

problema de legalidad en términos de los artículos 14 y 16 de la

Carta Magna; en tales condiciones, al no haberse planteado ante

la potestad común, impide su examen en el amparo, máxime que

dentro de las facultades de la autoridad responsable están, entre

otras, las de conocer de la invalidez de normas generales

administrativas y fiscales que violen la Constitución Local, lo que


PÁGINA - 139 -

encuentra su apoyo en los artículos 229, fracción VII y 275 del

Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

Por otra parte, observó que si bien no era obligatorio agotar

el juicio contencioso administrativo, al haber optado el particular

por acudir a ese medio de defensa, ahí debió hacer valer la

invalidez de las normas generales que ahora impugna, hecha

excepción del artículo 10 de la Ley que crea el Organismo Público

Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados del

Estado de México, que proviene del legislativo, pero como su

oposición deriva de lo que dice la Constitución Local, ello

constituye un problema de legalidad, reiterando la inoperancia de

tales argumentos.

Finalmente, desestimó el resto de los conceptos de violación

que se refieren a aspectos de legalidad y, como consecuencia,

negó la protección constitucional.

En el capítulo de agravios, el recurrente invoca, en síntesis,

lo siguiente:

I.- Admite que en los conceptos de violación no precisó la

causa de pedir en relación con la contrariedad del artículo 18 de

la Ley local impugnada y el artículo 133 de la Constitución

Federal, pero respecto a la oposición de ese precepto con los

artículos 14 y 16 de la Carta Fundamental que consagran las

garantías de legalidad y certeza jurídica, sí expuso con claridad la

causa de pedir, pues basta examinar sus planteamientos para

evidenciar que los conceptos de violación reúnen los requisitos


PÁGINA - 140 -

que exige el artículo 166 de la Ley de Amparo, por lo que el

Tribunal de Amparo estuvo obligado a estudiarlos y no declararlos

inoperantes como lo hizo.

II.- Que la omisión anterior, provocó que no se examinara la

cuestión efectivamente planteada consistente en que dada la

redacción ambigua del precepto cuestionado, se deja al

gobernado en estado de incertidumbre jurídica, argumento que

confronta el artículo combatido con los constitucionales que se

estimaron violados; es más, que sus planteamiento no fueron en

el sentido de que el referido numeral fuera inconstitucional por el

hecho de que las funciones o atribuciones de una autoridad

deban estar previstas en un solo ordenamiento. Por tanto, solicita

se revoque la sentencia recurrida declarándose la

inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley que crea al


Educativos Integrados al Estado de México, por infringir las

garantías de legalidad y certeza jurídica, dado que las facultades

y competencia de las autoridades administrativas deben estar

plenamente justificadas y no inferirse a base de presunciones; de

ahí que si bien las funciones del contralor interno pueden estar

previstas en otros ordenamientos legales, lo que no se discute, la

inconformidad del quejoso radica en saber cuáles son esas

disposiciones aplicables a que se refiere el legislador, pues no

hace remisión expresa a un reglamento, decreto o acuerdo u otra

disposición de carácter general, que permitirán al quejoso conocer

las facultades de la autoridad administrativa.


PÁGINA - 141 -

La interpretación que el Tribunal Colegiado da al artículo 16

constitucional es incorrecto por restrictivo, dado que sobre este

punto sostuvo que a lo que el magno precepto obliga al

contemplar la garantía de legalidad, es a que las atribuciones de

la autoridad administrativa estén contempladas en alguna ley; sin

embargo, el Tribunal de amparo pasa por alto que la

confrontación que realizó del artículo 18 no sólo se refirió a la

garantía de legalidad, sino también a la de seguridad jurídica, la

cual se dejó de analizar. Que el legislador, al expedir el

multicitado artículo 18, no respetó el límite constitucional que

deriva del artículo 16 al no pormenorizar las disposiciones

aplicables, con lo cual genera incertidumbre en el gobernado; de

ahí que si bien es válido que el legislador remita a otros cuerpos

legales, dicha remisión, para que no genere inseguridad jurídica,

debe incluir los nombres de tales ordenamientos.

III.- El Colegiado interpreta incorrectamente los artículos 14

y 16 que contemplan las garantías de legalidad y seguridad

jurídica, debido a que parte de la premisa falsa de que el precepto

tildado de inconstitucional no genera incertidumbre porque

considera que al referirse a “las demás facultades necesarias

para el cumplimiento de sus atribuciones” el legislador limitó al

campo de las atribuciones dentro del marco constitucional, local y

reglamentario, es decir, que no se trata más que del medio para

cumplir tales facultades, mismas que deben estar precisadas y no

las que persiguen su cumplimiento, y en el caso el Colegiado da

por hecho que el contralor interno tiene facultades para ordenar la

práctica de auditorías, pese a que esa atribución no se desprende

ni de la Ley que crea al organismo público descentralizado


PÁGINA - 142 -

denominado Servicios Educativos del Estado de México, ni del

artículo 35 del Reglamento de esa Ley, máxime que la facultad

cuestionada no se otorgó de manera genérica como lo adujo el

Tribunal Colegiado para justificar que hay ciertas atribuciones que

así se confieren.

Que el artículo 35, fracción X, del Reglamento cuestionado

genera incertidumbre porque aunque su propósito es detallar y

desarrollar el contenido de la ley, no lo cumple, pues la alusión de

que el contralor tendrá las demás facultades que sean necesarias

para el cumplimiento de sus atribuciones provoca incertidumbre.

IV.- Que el Tribunal Colegiado que conoció del amparo

directo dejó de analizar indebidamente la cuestión de

constitucionalidad efectivamente planteada, lo que motivó que

desestimara los conceptos de violación segundo, tercero, quinto y sexto, pese a que en ellos expuso con claridad la causa de

pedir, al confrontar los preceptos cuestionados con los artículos

14, 16, 49 y 73, fracción XI, de la Constitución Federal, de donde

se evidencia que su planteamiento no fue de legalidad como lo

consideró el Tribunal Colegiado por haber confrontado los

preceptos reclamados con la Constitución Local, pues la

referencia que hizo de éstos obedeció a la íntima relación que

guardan éstos con aquéllos y para mejor proveer y evidenciar la

contundencia de la inconstitucionalidad alegada.

V.- Que es indebido que el Tribunal Colegiado haya

calificado de inoperantes los conceptos de violación segundo, tercero, quinto y sexto, pues deviene excesiva y restrictiva la


PÁGINA - 143 -

consideración que apoya esa conclusión respecto a que no

formularon aquéllos a manera de silogismo; ello, aun cuando ese

requisito no es exigido por los artículos 103 constitucional, 1º y

166 de la Ley de Amparo y 270 del Código Federal de

Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, ya que la

intención del legislador es hacer asequible el amparo a todos los

gobernados sin exigir una forma específica para formular

conceptos de violación, con lo cual se pierde de vista que lo que

será materia de estudio en el amparo contra leyes es

precisamente su oposición o no a la Constitución Federal.

VI.- Que el Tribunal Colegiado suple y perfecciona los

fundamentos que invocó la demandada en la contestación,

constituyendo un derecho a su favor que no le otorga el artículo

18 de la Ley que crea al organismo descentralizado denominado

Servicios Educativos Integrados, consistente en poder ordenar la

práctica de auditorias. Entonces, si dicha disposición por un orden

jerárquico no puede ir más allá, ni contrariar el artículo 16

constitucional, el precepto cuestionado deviene violatorio de esa

garantía individual, pues la ambigüedad de sus términos al aludir

a “disposiciones aplicables”, provoca incertidumbre en el

gobernado al desconocer a qué disposiciones se refiere y que

constituyen el fundamento del acto de molestia que irrumpe su

esfera jurídica.

Que el Tribunal de amparo incurre en la misma omisión que

la autoridad demandada, pues no señala las normas jurídicas que

le dan facultades para realizar la actuación materia del juicio de

origen.


PÁGINA - 144 -

Reitera que el cumplimiento de la garantía de certeza

jurídica exige que la facultad legal de actuación y emisión de

cualquier acto de molestia, debe contemplarse expresamente en

la ley que rija el acto y no en disposiciones aplicables cuyo

nombre se desconoce, ya que ello impondría al gobernado la

carga de investigar en todos los ordenamientos legales vigentes si

la facultad cuestionada está o no prevista a favor de la autoridad,

aun cuando es la autoridad la que debe señalar las normas

legales que le dan fundamento a su actuación. En tales

condiciones, como el precepto tildado de inconstitucional no

confiere la facultad para realizar el acto de molestia -practicar

auditorías- se viola el principio de legalidad.

Finaliza diciendo que el Tribunal Colegiado, para justificar la

competencia del contralor interno, lo hace a base de presunciones

e interpretaciones que son contrarias al artículo 16 constitucional,

pues incluso confunde los términos ordenar y realizar, pese a que

no significan lo mismo; que el tribunal de amparo reconoce la

ausencia de facultades para practicar auditorías; sin embargo,

constituye el derecho a favor del contralor interno para efectuar

ese tipo de actos de molestia.

QUINTO.- En el agravio sintetizado en primer lugar, el

recurrente admite, por una parte, no haber precisado la causa de

pedir en relación con la impugnación del artículo 18 de la Ley que

crea al Organismo Público Descentralizado Servicios Educativos

Integrados del Estado de México, en relación con el artículo 133

de la Constitución Federal, pero arguye que sí lo hizo respecto a

los artículos 14 y 16 de la Carta Fundamental que consagran las


PÁGINA - 145 -

garantías de legalidad y certeza jurídica, advirtiendo que el

Tribunal de Amparo no examinó la cuestión efectivamente

planteada consistente en que la redacción ambigua del precepto

cuestionado lo deja en estado de incertidumbre jurídica, al no

conocer la normatividad donde se establecerán las facultades del

Contralor interno al que remite dicho precepto al establecer que:

“La Contraloría Interna estará a cargo de un contralor designado

por un Consejo Directivo y sus funciones estarán sujetas a las disposiciones aplicables

y a las directrices que establezca la

Secretaría de la Contraloría”.

Los argumentos sintetizados son infundados porque si bien

el Tribunal Colegiado, al principio, calificó de inoperantes los

conceptos de violación referentes a que el referido artículo 18

violaba los artículos 133, 14 y 16 constitucionales, basado en que

no se expuso con claridad la causa de pedir, lo cierto es que sí se

pronunció en relación con la violación a la garantía de seguridad y

certeza jurídica que contempla el último de los numerales en cita;

incluso el propio recurrente los combate en el segundo de los

agravios, el que se examinará en seguida; de ahí que resulte

infundado el argumento en cuestión.

En lo que corresponde al segundo de los agravios, también

se considera infundado porque contra lo sostenido por el

recurrente, el Tribunal Colegiado sí analizó correctamente los

planteamientos de inconstitucionalidad que hizo valer en relación

con la violación al principio de certeza jurídica respecto al artículo

18 de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado

Servicios Educativos Integrados del Estado de México, pues al


PÁGINA - 146 -

efecto el Tribunal de amparo realizó una interpretación

sistemática del precepto cuestionado; esto es, no analizó el

artículo reclamado en forma gramatical y aislada como lo propuso

el quejoso recurrente, sino partiendo de la base de que pertenece

a un sistema normativo integral.

Ciertamente, para desentrañar el alcance y sentido de una

norma, el juzgador no sólo debe atender al sentido gramatical de

la misma, sino considerar también otros métodos de

interpretación tales como el histórico, progresivo, teleológico o

sistemático, pues si bien para entender el sentido de las

disposiciones jurídicas, en principio, debe acudirse al sentido

literal de las palabras utilizadas por el legislador, la actividad

interpretativa del juzgador no está reducida a este método.

Así las cosas, esta Segunda Sala observa que el tribunal de

amparo, para dar respuesta a los planteamientos del quejoso, se

apoyó en la interpretación sistemática que efectuó del precepto

cuestionado al considerar que la garantía individual contemplada

en el artículo 16 de la Constitución Federal, no se ve contrariada

por el hecho de que las funciones del Contralor interno no se

encuentren previstas en una sola ley; de ahí que la remisión que

realiza el artículo 18 de la Ley que crea al Organismo Público

Descentralizado Servicios Educativos Integrados del Estado de

México, no sea inconstitucional, pues esas consideraciones como

ya se dijo, están basadas en el método de interpretación

sistemática que aplicó el Tribunal Colegiado que se estima

adecuada, método a través del cual se colma el principio de

hermenéutica jurídica previsto por el artículo 14 constitucional,


PÁGINA - 147 -

que impide que la aplicación de una norma pueda ser ambigua,

oscura o manifiestamente absurda, ya que la redacción del

artículo 18 reclamado visto en forma aislada como lo propuso el

quejoso puede conducir a ambigüedades o situaciones obscuras

que harían nugatoria la actividad del contralor interno del

organismo descentralizado de referencia, ante la falta de previsión

de sus facultades en el referido artículo 18, o alguno otro de la

propia ley; por ello es correcto que se acuda al resto de las

normas que conforman el sistema de que se trate.

Bajo esa perspectiva, debe considerarse que no existe

inconveniente legal alguno para que una disposición legal remita

a los ordenamientos aplicables, pues dicha remisión no provoca,

por sí sola, violación a la garantía de certeza y seguridad

jurídicas, máxime que la naturaleza administrativa de la norma

donde se contempla el artículo reclamado, induce perfectamente

a saber a qué tipos de normas se hace la remisión, que en el caso

de modo fundamental son la Ley Orgánica de la Administración

Pública Estatal, la Ley de Responsabilidades de los Servidores

Públicos del Estado y Municipios y el Reglamento Interior del

Organismo Descentralizado, pues son estas disposiciones a las

que sin lugar a dudas se refiere esa remisión, por ser las

directamente vinculados con la actividad de fiscalización y

vigilancia encomendada a las contralorías y que derivan de la

reforma constitucional a la que enseguida se alude.

En efecto, los antecedentes legislativos que originaron la

instauración de la Contraloría de la Federación y a su vez de las


PÁGINA - 148 -

Contralorías internas en las dependencias gubernamentales, son

los que a continuación se detallan.

En el Diario Oficial de la Federación de veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, el Poder

Constituyente Permanente aprobó reformas al Título Cuarto de la

Constitución Federal, las cuales en la parte que interesan a este

asunto, están contempladas en los artículos 108, 109 y 113, cuyo

texto actual es del tenor literal siguiente:

“TITULO CUARTO

DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS

SERVIDORES PÚBLICOS Y PATRIMONIAL DEL ESTADO”

“Artículo 108.- Para los efectos de las

responsabilidades a que alude este Título se

reputarán como servidores públicos a los

representantes de elección popular, a los miembros

del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados, y,

en general, a toda persona que desempeñe un

empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito

Federal, así como a los servidores del Instituto

Federal Electoral, quienes serán responsables por

los actos u omisiones en que incurran en el

desempeño de sus respectivas funciones. (....)


PÁGINA - 149 -

Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a

las Legislaturas Locales, los Magistrados de los

Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las

Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes

federales, así como por el manejo indebido de

fondos y recursos federales.

Las Constituciones de los Estados de la República

precisarán, en los mismos términos del primer

párrafo de este artículo y para los efectos de sus

responsabilidades, el carácter de servidores

públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios

.”

“Artículo 109.- El Congreso de la Unión y las

Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos

de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores

públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter,

incurran en responsabilidad, de conformidad con

las siguientes prevencionesI.- Se impondrán, mediante juicio político, las

sanciones indicadas en el artículo 110 a los

servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones

incurran en actos u omisiones que redunden en

:


PÁGINA - 150 -

perjuicio de los intereses públicos fundamentales o

de su buen despacho.

(....) II.- La comisión de delitos por parte de cualquier

servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los

servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,

imparcialidad y eficiencia que deban observar en el

desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

Los procedimientos para la aplicación de las

sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces

por una sola conducta sanciones de la misma

naturaleza

(....).”

.

“Artículo 113.- Las leyes sobre responsabilidades

administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de

salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,

imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las

sanciones aplicables por los actos u omisiones en

que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones,

además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como


PÁGINA - 151 -

en sanciones económicas, y deberán establecerse

de acuerdo con los beneficios económicos

obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u

omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de

los beneficios obtenidos o de los daños y

perjuicios causadosLa responsabilidad del Estado por los daños que,

con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares,

será objetiva y directa. Los particulares tendrán

derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las

leyes.”

.

En la exposición de motivos presentada por el titular del

Ejecutivo Federal ante el Congreso de la Unión el tres de

diciembre de mil novecientos ochenta y dos, entre otras cosas se

dijo:

“(...) el Estado tiene la obligación ineludible de

prevenir y sancionar la inmoralidad social, la

corrupción. Ella afecta los derechos de otros, de la sociedad, y los intereses nacionales. Y en el México

de nuestros días, nuestro pueblo exige con urgencia una renovación moral de la sociedad que

ataque de raíz los daños de la corrupción en el

bienestar de su convivencia social.


PÁGINA - 152 -

(....)

Las leyes vigentes han sido desbordadas por la

realidad y ya no ofrecen bases sólidas para prevenir y sancionar la corrupción que la

conciencia nacional exige erradicar. Si la renovación moral de la sociedad que ordena el

pueblo de México, ha de cumplirse, hay que

empezar renovando las leyes e instituciones que tutelar la realización de nuestros valores

nacionales

Esta iniciativa de reformas y adiciones a nuestra

Constitución Política, conjuntamente con las leyes

secundarias consecuentes que estamos sometiéndole al H. Congreso de la Unión, es el

primer paso para que la renovación moral se haga gobierno y la sociedad pueda apoyarse en él a fin

de que la corrupción no derrote sus derechos.

.

(....) Sometemos, en consecuencia, esta iniciativa para

reformar y adicionar las responsabilidades

constitucionales de los servidores públicos a fin de

establecer en la esencia de nuestro sistema jurídico

las bases para que la arbitrariedad, incongruencia,

confusión, inmunidad, inequidad e ineficacia no

prevalezcan, no corrompan los valores superiores

que debe tutelar el servicio público. (....)

TÍTULO CUARTO


PÁGINA - 153 -

El Título Cuarto constitucional estableció en 1917,

hace casi sesenta y seis años, las bases para

responsabilizar a los servidores públicos por el incumplimiento de sus obligaciones para con la

sociedad. Desde entonces, uno solo de sus siete artículos ha sido reformado en tres ocasiones y

sólo para regular procedimientos de remota

aplicación. (....)

Las nuevas bases constitucionales que proponemos se inspiran en este principio

igualitario, al mismo tiempo que establecen con

claridad las responsabilidades políticas, penales y administrativas

(....)

que pueden resultar de esas

obligaciones comunes de todo servidor público.

ARTÍCULO 108

Propone nuevos principios constitucionales para determinar el alcance personal y federal sobre

responsabilidades de los servidores públicos. Para ello es necesario sujetar a responsabilidad a todo

servidor público y asentar un principio general de

responsabilidad por el manejo de fondos y recursos federales.

Son las bases constitucionales para establecer las

obligaciones igualitarias las que deben estar sujetos todos los que desempeñen un empleo,

cargo o comisión en el servicio público, tanto en el gobierno como en la administración pública


PÁGINA - 154 -

paraestatal

(....)

. Se trata de que todo el que desempeñe

una función pública, esté sujeto a las

responsabilidades inherentes a ella.

Debemos descentralizar la vida nacional con base en una responsabilidad eficiente de los gobiernos

estatales y municipales para gobernar

democráticamente el destino de sus comunidades. Hemos sometido las iniciativas de reformas

constitucionales consecuentes. Pero es inaceptable, tanto para la renovación moral la

sociedad nacional, como para el fortalecimiento de

las responsabilidades gubernamentales estatales, confundir la descentralización con una excusa que

inmunice de responsabilidad por el manejo de

fondos y recursos federales.

ARTÍCULO 109

La Constitución consagra la soberanía de los

Estados y la libertad de los municipios para

gobernar sobre los asuntos de sus comunidades locales. De acuerdo con ella, corresponde a los

gobiernos estatales y municipales, dentro de sus

respectivas competencias, hacer propias las demandas de sus comunidades que exigen

prevenir y sancionar la corrupción de sus malos

servidores públicos, así como preservar los valores

nacionales en sus vidas comunitarias.

En consecuencia con el más estricto respeto a la soberanía de los Estados que integran nuestro


PÁGINA - 155 -

Pacto Federal, pero reflejando, de acuerdo con los

principios nuestra democracia, las demandas de

nuestro pueblo, la iniciativa propone que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los

Estados, dentro de los ámbitos sus respectivas competencias, establezcan las responsabilidades

exigibles política, penal y administrativamente por

el incumplimiento de las obligaciones para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,

imparcialidad, economía y e cada que los

servidores públicos deben observar en el

desempeño de sus empleos, cargos o comisiones

(....)

.

Lo anterior, junto con las reformas y adiciones propuestas en los artículos 108 y 134, es el

fundamento para que la sociedad nacional pueda exigir responsabilidades a quienes sirven sus

intereses públicos, bajo cualquier forma en que se

le sirva y a cualquier nivel de gobierno.

Por otra parte, se propone el establecimiento de vías políticas y administrativas distintas, y

autónomas entre sí para exigir las

responsabilidades mediante juicio político sustanciado en el Congreso de la Unión, y

mediante procedimiento administrativo para

sancionar el incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad,

imparcialidad, economía y eficacia a cargo de los servidores públicos.


PÁGINA - 156 -

(....)

ARTÍCULO 113

(....) El procedimiento administrativo propuesto es

autónomo del político y del penal, como lo establece la propuesta de reforma del artículo 109.

(....)”

En el dictamen de la Cámara de Senadores fechado el trece

de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, entre otras cosas

se expuso:

“(....) Renovar la moral renovando la ley, es un buen

principio de gobierno y precisar las normas a que

han de quedar sujetos los servidores públicos, es

un magnífico apoyo para gobernar con el ejemplo.

(....)

Por lo anterior, las comisiones que firman éste

dictamen, están convencidas de que legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficacia no son

virtudes abstractas para inculcarse como consejos

a quienes ejercen empleo y cargos públicos, sino condiciones indispensables para que se acceda a

ellos, y formas insubstituibles de proceder en el

servicio enmarcado por las instituciones de la

República.”


PÁGINA - 157 -

Al ser discutida la reforma constitucional en la Cámara de

Senadores el catorce de diciembre de mil novecientos ochenta y

dos, destaca la intervención del Senador Palacios Alcocer expuso

lo siguiente:

“Con el permiso de la honorable Mesa Directiva.

(....)

A eso se debe que se establezca por primera vez, de manera precisa y clara, cuatro factibles vías de

responsabilidad de los servidores públicos. La

responsabilidad de naturaleza política, penal, civil y

administrativa

Todos los servidores tenemos la obligación del cumplimiento de nuestras obligaciones civiles, y

que se preserven también

. Pero esto en sí que ya constituye un

avance, se viene a reforzar con las valiosas aportaciones que las Comisiones Dictaminadoras

hicieron a efecto de mejorar enmendando y ampliando el contenido de la Iniciativa del

Presidente de la República.

las obligaciones administrativas

(....)"

incluyendo en el texto

constitucional algunos principios de valor que hoy

quedan objetivamente reconocidos como la juridicidad o legalidad de los actos de los

administradores, como la imparcialidad, como la

lealtad, como la honradez, como la eficacia.


PÁGINA - 158 -

En el dictamen elaborado por la Cámara de Diputados y

fechado el dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y

dos, se dijo lo siguiente:

“CONSIDERACIONES (....)

La plena responsabilidad de los servidores

públicos tiene un señalado lugar en la renovación moral de la sociedad, puesto que el

quebrantamiento de la confianza que el pueblo deposita en ellos, atenta fundamentalmente contra

la función de servicio que los propios servidores

públicos libremente asumen. La precisión de los procedimientos idóneos para exigir cada una de las

posibles responsabilidades en que puedan incurrir

los servicios públicos, es condición necesaria para

la efectividad de las sanciones que les

correspondan.

El propio Ejecutivo Federal, por primera vez en la

historia constitucional mexicana, señala con precisión los tres ámbitos de la posible

responsabilidad en que pueden incurrir los

servidores públicos: la responsabilidad política, cuando incurran en actos u omisiones que

redunden en perjuicio de los intereses públicos

fundamentales o de su buen despacho, que se

aplica mediante el juicio político; la responsabilidad

penal ordinaria, para cuya aplicación se requiere el juicio de procedencia o desafuero; y la


PÁGINA - 159 -

responsabilidad administrativa por los actos u

omisiones que afectan la legalidad, honradez,

lealtad imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de sus funciones, que

se exigen en los términos de la Ley de Responsabilidad correspondiente.

La propia iniciativa contiene las reglas básicas para

los tres tipos de procedimientos, congruentes con diversos principios a que están sujetas cada una de

las responsabilidades mencionadas. La iniciativa colma algunas lagunas referentes a conductas

inmorales de los servidores públicos que la

realidad de la vida social ha venido presentando y que no se contemplan en el texto constitucional

vigente.

Finalmente, el Ejecutivo Federal se ratifica

profundamente federalista y respetuoso de las

soberanías de los estados, por los que su iniciativa establece que corresponde a los gobiernos

estatales y municipales, en el ámbito de su respectiva competencia

(....)”

, regular la forma de

prevenir, identificar y sancionar el desvío de los

servidores públicos en el desempeño de sus atribuciones.

Posteriormente el proyecto de reformas a la Constitución

Federal pasó a las Legislaturas de los Estados para su

aprobación y el veintisiete de diciembre de mil novecientos


PÁGINA - 160 -

ochenta y dos, se hizo la declaratoria correspondiente,

habiéndose publicado en el Diario Oficial de la Federación de

veintiocho de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, para entrar en vigor el día siguiente de su publicación.

En el tercer artículo transitorio de esta reforma se dispuso:

“ARTÍCULO TERCERO.- Dentro del año siguiente a la entrada en vigor del presente Decreto, los

Estados de la Federación a través de sus congresos constituyentes locales, iniciarán las

reformas constitucionales necesarias para cumplir

las disposiciones del Título Cuarto de la Constitución General de la República, en lo

conducente.”

La reforma constitucional de mérito propició, entre otras, la

reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de

fecha veintinueve de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, para incluir en el artículo 26 a la Contraloría General de la

Federación, Secretaría que posteriormente en fecha veintiocho de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, cambió su

denominación por la de Secretaría de Contraloría y Desarrollo

Administrativo, que es actualmente el nombre con el que se

conoce; asimismo, en el artículo 37 de esta misma reforma se

establecieron las funciones de dicha Secretaría, cuyo texto es el

siguiente:


PÁGINA - 161 -

“ARTÍCULO 37.- A la Secretaría de Contraloría y

Desarrollo Administrativo corresponde el despacho

de los siguientes asuntos: I.- Organizar y coordinar el sistema de control y

evaluación gubernamental. Inspeccionar el ejercicio del gasto público federal, y su

congruencia con los presupuestos de egresos;

II.- Expedir las normas que regulen los instrumentos y procedimientos de control de la

Administración Pública Federal, para lo cual podrá requerir de las dependencias competentes, la

expedición de normas complementarias para el

ejercicio del control administrativo; III.- Vigilar el cumplimiento de las normas de

control y fiscalización así como asesorar y apoyar a

los órganos de control interno de las dependencias

y entidades de la Administración Pública Federal;

V.- Vigilar el cumplimiento, por parte de las

dependencias y entidades de la Administración

Pública Federal, de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos,

financiamiento, inversión, deuda, patrimonio, fondos y valores;

IV.- Establecer las bases generales para la realización de AUDITORÍAS en las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal, así como realizar las auditorías que se requieran a las

dependencias y entidades en sustitución o apoyo

de sus propios órganos de control;


PÁGINA - 162 -

VI.- Organizar y coordinar el desarrollo

administrativo integral en las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal, a fin de que los recursos humanos, patrimoniales y

los procedimientos técnicos de la misma, sean aprovechados y aplicados con criterios de

eficiencia, buscando en todo momento la eficacia,

descentralización, desconcentración y simplificación administrativa. Para ello, podrá

realizar o encomendar las investigaciones, estudios y análisis necesarios sobre estas materias, y dictar

las disposiciones administrativas que sean

necesarias al efecto, tanto para las dependencias como para las entidades de la Administración

Pública Federal;

VII.- Realizar, por sí o a solicitud de la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público o de la coordinadora

del sector correspondiente, auditorías

VIII.-

y evaluaciones a las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal, con el objeto de promover la eficiencia en su gestión y propiciar el

cumplimiento de los objetivos contenidos en sus

programas; Inspeccionar y vigilar, directamente o a través

de los órganos de control, que las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal cumplan con las normas y disposiciones en

materia de: sistemas de registro y contabilidad, contratación y remuneraciones de personal,


PÁGINA - 163 -

contratación de adquisiciones, arrendamientos,

servicios, y ejecución de obra pública,

conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y

demás activos y recursos materiales de la Administración Pública Federal;

IX.- Opinar, previamente a su expedición, sobre los

proyectos de normas de contabilidad y de control en materia de programación, presupuestación,

administración de recursos humanos, materiales y financieros, así como sobre los proyectos de

normas en materia de contratación de deuda y de

manejo de fondos y valores que formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

XI.- Designar, para el mejor desarrollo del sistema de control y evaluación gubernamentales,

delegados de la propia Secretaría ante las

dependencias y órganos desconcentrados de la

Administración Pública Federal centralizada, y

comisarios en los órganos de gobierno o vigilancia

de las entidades de la Administración Pública

Paraestatal;

X.- Designar a los auditores externos de las

entidades, así como normar y controlar su

desempeño;

XII.- Opinar previamente sobre el nombramiento, y en su caso, solicitar la remoción de los titulares de

las áreas de control de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.


PÁGINA - 164 -

Tanto en este caso, como en los de las dos

fracciones anteriores, las personas propuestas o

designadas deberán reunir los requisitos que establezca la Secretaría;

XIII.- Colaborar con la Contaduría Mayor de Hacienda para el establecimiento de los

procedimientos necesarios que permitan a ambos

órganos el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades;

XIV.- Informar periódicamente al Ejecutivo Federal, sobre el resultado de la evaluación respecto de la

gestión de las dependencias y entidades de la

Administración Pública Federal, así como de aquellas que hayan sido objeto de fiscalización, e

informar a las autoridades competentes, cuando

proceda del resultado de tales intervenciones y, en

su caso, dictar las acciones que deban

desarrollarse para corregir las irregularidades

detectadas;

XV.- Recibir y registrar las declaraciones patrimoniales que deban presentar los servidores

públicos de la Administración Pública Federal, y

verificar su contenido mediante las investigaciones que fueren pertinentes de acuerdo con las

disposiciones aplicables;

XVI.- Atender las quejas e inconformidades que

presenten los particulares con motivo de convenios

o contratos que celebren con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal,


PÁGINA - 165 -

salvo los casos en que otras leyes establezcan

procedimientos de impugnación diferentes;

XVII.- Conocer e investigar las conductas de los servidores públicos, que puedan constituir

responsabilidades administrativas; aplicar las sanciones que correspondan en los términos de ley

y, en su caso, presentar las denuncias

correspondientes ante el Ministerio Público, prestándose para tal efecto la colaboración que le

fuere requerida; XVIII.- Autorizar, conjuntamente con la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus

respectivas competencias, las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal y

sus modificaciones, así como registrar dichas

estructuras para efectos de desarrollo y

modernización de los recursos humanos;

XIX.- Establecer normas, políticas y lineamientos en

materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras

públicas de la Administración Pública Federal;

XX.- Conducir la política inmobiliaria de la Administración Pública Federal, salvo por lo que se

refiere a las playas, zona federal marítimo terrestre,

terrenos ganados al mar o cualquier depósito de

aguas marítimas y demás zonas federales;

XXI.- Expedir normas técnicas, autorizar y, en su caso, proyectar, construir, rehabilitar, conservar o


PÁGINA - 166 -

administrar, directamente o a través de terceros,

los edificios públicos y, en general, los bienes

inmuebles de la Federación, a fin de obtener el mayor provecho del uso y goce de los mismos.

Para tal efecto, la Secretaría podrá coordinarse con estados y municipios, o bien con los particulares y

con otros países;

XXII.- Administrar los inmuebles de propiedad federal, cuando no estén asignados a alguna

dependencia o entidad; XXIII.- Regular la adquisición, arrendamiento,

enajenación, destino o afectación de los bienes

inmuebles de la Administración Pública Federal y, en su caso, representar el interés de la Federación;

así como expedir las normas y procedimientos para

la formulación de inventarios y para la realización y

actualización de los avalúos sobre dichos bienes

que realice la propia Secretaría, o bien, terceros

debidamente autorizados para ello;

XXIV.- Llevar el registro público de la propiedad inmobiliaria federal y el inventario general

correspondiente, y

XXVI.- Las demás que le encomienden expresamente las leyes y reglamentos”.

Por su relevancia, es importante hacer alusión a la reforma

de la fracción XII del artículo anterior que apareció publicada en el

Diario Oficial de la Federación de veinticuatro de diciembre de


PÁGINA - 167 -

mil novecientos noventa y seis, para quedar redactado en los

siguientes términos:

“ARTÍCULO 37.- A la Secretaría de Contraloría y

Desarrollo Administrativo corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

(....)

XII.- Designar y remover a los titulares de los órganos internos de control de las dependencias y

entidades de la Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de la República, así como a

los de las áreas de auditoría, quejas y

responsabilidades de tales órganos, quienes dependerán jerárquica y funcionalmente de la

Secretaría de Contraloría y Desarrollo

Administrativo

(....)”

, tendrán el carácter de autoridad y

realizarán la defensa jurídica de las resoluciones

que emitan en la esfera administrativa y ante los Tribunales Federales, representando al Titular de

dicha Secretaría;

Otro cuerpo normativo conexo con lo anterior, lo constituye

la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación de

treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, de la cual en lo que interesa a este asunto, destacan los

siguientes preceptos:


PÁGINA - 168 -

“ARTÍCULO 48.- Para los efectos de esta ley se

entenderá por Secretaría a la Secretaría de la

Contraloría General de la Federación.

Para los mismos efectos, se entenderá por superior

jerárquico al titular de la dependencia y, en el caso de las entidades, al coordinador del sector

correspondiente, el cual aplicará las sanciones

cuya imposición se le atribuya a través de la CONTRALORÍA INTERNA DE SU DEPENDENCIA.”

“ARTICULO 52.- Los servidores públicos de la

Secretaría que incurran en responsabilidad por

incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 47 serán sancionados conforme al

presente Capítulo por

la contraloría interna de

dicha Secretaría. El titular de esta contraloría será

designado por el Presidente de la República y sólo

será responsable administrativamente ante él.”

“ARTÍCULO 57.- Todo servidor público deberá denunciar por escrito a la contraloría interna de su

dependencia o entidad los hechos que, a su juicio,

sean causa de responsabilidad administrativa

imputables a servidores públicos sujetos a su

dirección.

La contraloría interna de la dependencia o entidad determinará si existe o no responsabilidad

administrativa por el incumplimiento de las


PÁGINA - 169 -

obligaciones de los servidores públicos, y aplicará

las sanciones disciplinarias correspondientes.

El superior jerárquico de la dependencia o entidad respectiva enviará a la Secretaría copia de las

denuncias cuando se trate de infracciones graves o cuando, en su concepto, y habida cuenta de la

naturaleza de los hechos denunciados, la

Secretaría deba, directamente, conocer el caso o participar en las investigaciones.”

“ARTICULO 58.- La Secretaría aplicará las

sanciones correspondientes a los contralores

internos de las dependencias

cuando éstos incurran en actos u omisiones que impliquen

responsabilidad administrativa.”

“ARTÍCULO 59.- Incurrirán en responsabilidad

administrativa los servidores públicos de las contralorías internas

que se abstengan

injustificadamente de sancionar a los infractores o

que, al hacerlo, no se ajusten a lo previsto por esta

Ley. La Secretaría informará de ello al Titular de la

dependencia y aplicará las sanciones

correspondientes.”

“ARTÍCULO 60.- La contraloría interna de cada dependencia o entidad será competente para

imponer sanciones disciplinarias, excepto las económicas cuyo monto sea superior a cien veces


PÁGINA - 170 -

el salario mínimo diario del Distrito Federal, las que

están reservadas exclusivamente a la Secretaría,

que comunicará los resultados del procedimiento al Titular de la dependencia o entidad. En este último

caso, la contraloría interna,

previo informe al superior jerárquico, turnará el asunto a la

Secretaría.”

“ARTÍCULO 61.- Si la contraloría interna de la

dependencia

o el coordinador de sector en las entidades tuvieran conocimiento de hechos que

impliquen responsabilidad penal, darán vista de

ellos a la Secretaría y a la autoridad competente para conocer del ilícito.”

“ARTÍCULO 62.- Si de las investigaciones y

auditorías que realice la Secretaría apareciera la

responsabilidad de los servidores públicos, informará a la contraloría interna de la dependencia

correspondiente o al coordinador sectorial de las entidades, para que proceda a la investigación y

sanción disciplinaria por dicha responsabilidad, si

fuera de su competencia. Si se trata de responsabilidad mayores (sic) cuyo conocimiento

sólo compete a la Secretaría, ésta se avocará

directamente al asunto, informando de ello al Titular de la dependencia y a la contraloría interna

de la misma para que participe o coadyuve en el


PÁGINA - 171 -

procedimiento de determinación de

responsabilidades.”

De los anteriores preceptos constitucionales (juntamente con

los trabajos legislativos que los originaron) y legales antes

reproducidos, se desprende lo siguiente:

1.- El Constituyente Permanente, al reformar el Título Cuarto

de la Constitución Federal, lo hizo con el propósito de establecer

nuevos mecanismos para exigir de los servidores públicos la

responsabilidad que derive de su cargo para evitar actos de

corrupción.

2.- Con ese motivo se instituyó en la Ley Orgánica de la

Administración Pública Federal, la Secretaría de la Contraloría de

la Federación, actualmente Secretaría de Contraloría y Desarrollo

Administrativo a la que se dotó de facultades para designar y

remover a los titulares de los órganos internos de control de las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y

de la Procuraduría General de la República, pues se contempló

que al seno de cada dependencia u órgano del estado, se

establecieran contralorías internas, a quienes se les dio

competencia para realizar las investigaciones relacionadas con

responsabilidades de los servidores públicos y en algunos casos

se les concedió facultad para imponer sanciones a los infractores,

cuyos titulares en términos del artículo 37, fracción XII de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal, son designados y

removidos por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo

Administrativo de quien dependían jerárquica y funcionalmente.


PÁGINA - 172 -

3.- En consecuencia, dentro de la estructura orgánica a nivel

Federal, se instituyó a una Secretaría de Estado denominada

actualmente Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo

y paralelamente se instituyó al seno interno de cada dependencia

gubernativa a las denominadas Contralorías Internas.

4.- El poder constituido reformador de la Carta Magna sentó

las bases para que las modificaciones se hicieran extensivas a las

entidades federativas, a quienes incluso se les concedió en el

artículo 3º transitorio el plazo de un año a partir de que entró en

vigor la reforma constitucional, para que a través de los

Congresos Locales iniciaran las reformas necesarias para cumplir

las disposiciones del título cuarto de la Constitución Federal; por

ello, en el artículo 108 se reservó a las Constituciones de los

Estados de la República precisar los servidores públicos sujetos

de responsabilidad; asimismo, el artículo 109 concedió facultades

a las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus

respectivas competencias, para que expidieran las leyes de

responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas

conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter,

incurran en responsabilidad

, estableciendo los lineamientos que

debían tomar en cuenta.

5.- El artículo 113 constitucional reservó a las leyes que

sobre responsabilidades administrativas de los servidores

públicos se expidieran, determinar las obligaciones de éstos, a fin

de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y

eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y

comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en


PÁGINA - 173 -

que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para

aplicarlas.

En congruencia con las nuevas previsiones constitucionales,

en el Estado de México se reformó la constitución local, cuyo

decreto apareció publicado en la Gaceta del Gobierno de esa

Entidad Federativa el treinta de abril de mil novecientos ochenta y cuatro, de la que destaca la reforma a los artículos

126 a 132 para quedar redactados en la siguiente forma:

"ARTÍCULO 126.- Para los efectos de las

responsabilidades a que alude este título, se reputa

como servidor público, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno

de los Poderes del Estado, en los Ayuntamientos

de los Municipios y Organismos Descentralizados,

así como los titulares o quienes hagan sus veces

en empresas de participación estatal o municipal,

sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en

los fideicomisos públicos, por lo que toca a los demás trabajadores de este sector, su calidad de

servidores públicos estará determinada por los

ordenamientos legales respectivos. La Ley de Responsabilidades que expida la

Legislatura regulará sujetos, procedimientos y

sanciones en la materia."

"ARTÍCULO 127.- Los Diputados de la Legislatura del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior


PÁGINA - 174 -

de Justicia, los Titulares de las Dependencias del

Poder Ejecutivo y el Procurador General de

Justicia, son responsables de los delitos graves del orden común que cometan durante el tiempo de su

encargo y de los delitos faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de sus funciones. El

Gobernador lo será igualmente pero durante el

período de su ejercicio, sólo podrá ser acusado por delitos graves del orden común y por delito contra

la soberanía del Estado."

"ARTÍCULO 128.- Tratándose de los delitos a que

se refiere el Artículo anterior, la Legislatura erigida en gran Jurado declarará por mayoría absoluta del

número total de sus integrantes si ha lugar o no a

proceder contra el acusado. En caso negativo, no

habrá procedimiento ulterior, pero tal declaración

no será obstáculo para que la acusación continúe

su curso, cuando el acusado haya dejado de tener

fuero, salvo el caso de prescripción de la acción conforme a la Ley Penal, los plazos de prescripción

se interrumpen en tanto el servidor público

desempeñe alguno de los encargos a que se refiere el Artículo anterior, en caso afirmativo el acusado

quedará separado de su cargo y sujeto a la acción

de los Tribunales comunes, si la decisión de éstos

fuere condenatoria, el mismo acusado quedará

separado definitivamente y si es absolutoria, podrá reasumir su función.


PÁGINA - 175 -

Contra las declaraciones y resoluciones de la

Legislatura erigida en gran Jurado, no procede

juicio o recurso alguno."

"ARTÍCULO 129.- El Gobernador del Estado cuando el caso lo amerite, podrá pedir ante la Legislatura o

en su caso ante la Diputación Permanente, la

destitución por mala conducta de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia. Si por mayoría

absoluta del número total de sus integrantes, en sesión de una u otra se declara justificada la

petición, el Magistrado acusado quedará privado de

su puesto a partir de la fecha en que se le haga saber la resolución, independientemente de la

responsabilidad en que en su caso hubiere

incurrido, y se procederá a nueva designación."

"ARTÍCULO 130.- Los Servidores Públicos

condenados por delitos cometidos con motivo del

desempeño de funciones públicas, no gozarán de

la gracia del indulto."

"ARTÍCULO 131.- En demandas del orden civil no

hay fuero ni inmunidad para ningún servidor público."

"ARTÍCULO 132.- Se concede acción popular para

denunciar ante la Legislatura, los delitos en que

incurran los servidores públicos a que se refiere el Artículo 127 de esta Constitución".


PÁGINA - 176 -

El cinco de enero de mil novecientos noventa y cuatro,

apareció publicada una reforma a la aludida Constitución Local, la

que tuvo como propósito reformar la denominación del Título

Tercero del Libro Segundo de dicha legislación, para quedar

redactado en la siguiente forma:

"Artículo Primero.- Se reforma la denominación del

Título Tercero del Libro Segundo de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México,

para quedar como sigue:"

"TÍTULO TERCERO

DE LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO."

"ARTÍCULO SEGUNDO.- Se adiciona el artículo 175

bis de la Constitución Política Local, del tenor

siguiente:"

"ARTÍCULO 175 Bis.- Los recursos económicos de

que dispongan los Poderes del Gobierno del Estado y sus Ayuntamientos Municipales así como

sus Organismos Descentralizados, Empresas de

Participación y Fideicomisos Públicos, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez

para cumplir los objetivos y programas a los que

estén destinados.

Las adquisiciones, arrendamientos y enajenaciones

de todo tipo de bienes, la prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra


PÁGINA - 177 -

que realicen, se llevarán a cabo y se adjudicarán a

través de licitaciones públicas mediante

convocatoria pública, para que se presenten propuestas en sobre cerrado, que será abierto

públicamente, a fin de asegurar al Gobierno del Estado y sus Municipios, las mejores condiciones

disponibles en cuanto a precio, calidad,

financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Las licitaciones a que hace referencia el párrafo anterior serán idóneas para asegurar dichas

condiciones y las leyes establecerán las bases,

procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia,

eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren

las mejores condiciones para el estado.

El manejo de los recursos económicos estatales se

sujetará a las bases de este artículo".

También se hicieron reformas a la Ley Orgánica de la

Administración Pública de esa entidad federativa, las que

aparecieron publicadas en el medio oficial de esa entidad

federativa el once de octubre de mil novecientos ochenta y nueve, que entraron en vigor al día siguiente, de las que destacan

la efectuada al artículo 19, para incluir en la fracción X a la

Secretaría de la Contraloría; asimismo, en el artículo 38 bis de la

propia Ley Orgánica se establecieron las funciones de la referida

Secretaría, precepto que es del tenor literal siguiente:


PÁGINA - 178 -

“Artículo 38 Bis.- La Secretaría de la Contraloría es

la dependencia encargada de la vigilancia,

fiscalización y control de los ingresos, gastos, recursos y obligaciones de la administración

pública estatal y su sector auxiliar, así como lo relativo a la manifestación patrimonial y

responsabilidades de los servidores públicos.

A la propia Secretaría, le corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

I.- Planear, programar, organizar y coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental.

II.- Fiscalizar e inspeccionar el ejercicio del gasto

público estatal y su congruencia con el presupuesto de egresos.

III.- Formular y expedir las normas y criterios que

regulen el funcionamiento de los instrumentos,

sistemas y procedimientos de control de la

administración pública estatal. La Secretaría

discrecionalmente podrá requerir de las

dependencia competentes, la instrumentación de normas complementarias para el ejercicio de sus

facultades de control.

IV.- Vigilar y supervisar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización, así como

asesorar y APOYAR A LOS ÓRGANOS DE

CONTROL INTERNO DE LAS DEPENDENCIAS, organismos auxiliares y fideicomisos de la

administración pública estatal.


PÁGINA - 179 -

V.- Establecer y dictar las bases generales para la

realización de auditorías e inspecciones en las

dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de carácter estatal, así como realizar

las que se requieran en substitución o apoyo de

VI.- Comprobar el cumplimiento por parte de las

dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública estatal;

de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación,

ingresos, financiamiento, inversión, deuda,

patrimonio y fondos y valores de la propiedad o al cuidado del gobierno estatal.

sus propios órganos de control.

VII.- Realizar por sí o a solicitud de parte, auditorías y evaluaciones a las dependencias, organismos

auxiliares y fideicomisos de carácter estatal, con el

fin de promover la eficacia y transparencia en sus operaciones y verificar de acuerdo con su

competencia el cumplimiento de los objetivos contenidos en sus programas.

VIII.- Inspeccionar y vigilar directamente o a través

de los órganos de control, que las dependencias, organismos auxiliares y fideicomisos de la

administración pública estatal, cumplan con las

normas y disposiciones en materia de: sistema de registro y contabilidad, contratación y pago de

personal, contratación de servicios, obra pública, adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso,


PÁGINA - 180 -

destino, afectación, enajenación y baja de bienes y

demás activos y recursos materiales de la

administración pública estatal. IX.- Vigilar en los términos de los convenios

respectivos, que los recursos federales y estatales que ejerzan directamente los municipios, se

apliquen conforme a lo estipulado en los mismos.

X.- Fiscalizar los recursos federales derivados de los acuerdos o convenios respectivos, ejercidos

por las dependencias y fideicomisos de la administración pública estatal.

XI.- Vigilar, en la esfera de su competencia, el

cumplimiento de las obligaciones de proveedores y contratistas adquiridas con el Ejecutivo del Estado,

solicitándoles la información relacionada con las

operaciones que realicen, y fincar las deductivas y

responsabilidades que en su caso procedan.

XII.- Opinar previamente a su expedición sobre las

normas de contabilidad y de control en materia de

programación, presupuestación, administración de recursos humanos, materiales y financieros, que

elaboren las secretarías de Administración y de

Finanzas y Planeación, así como sobre las normas en materia de contratación de deuda que formule

eta última.

XIII.- Designar a los auditores externos de los

organismos auxiliares y fideicomisos, normas y

controlar su actividad y proponer al titular del Ejecutivo la designación de comisarios en los


PÁGINA - 181 -

Consejos o Juntas de Gobierno y Administración

de los mismos.

XIV.- Opinar sobre el nombramiento y en su caso solicitar la remoción de los titulares de las áreas de

control de las dependencias,

XV.- Coordinarse con la Contaduría General de

Glosa del Poder Legislativo, para el establecimiento de los mecanismos necesarios, que permitan a

ambas instancias, el mejor cumplimiento de sus respectivas responsabilidades.

organismos auxiliares y fideicomisos de la administración pública estatal.

XVI.- Informar anualmente al titular del Ejecutivo del

Estado, respecto del resultado de la evaluación de las dependencias, organismos auxiliares y

fideicomisos de la administración pública estatal, que hayan sido objeto de fiscalización. Asimismo,

informar a la Secretaría de la Contraloría general de

la Federación de la evaluación de los programas que manejen o involucren recursos federales, en

los términos de los acuerdos o convenios respectivos.

XVII.- Recibir y registrar la manifestación de bienes

de los servidores públicos del Estado y municipios y verificar y practicar las investigaciones que

fueren necesarias, en términos de la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipio y demás disposiciones legales

aplicables.


PÁGINA - 182 -

XVIII.- Atender y dar seguimiento a las denuncias y

quejas que presenten los particulares con motivo

de acuerdos, convenios o contratos que celebren con las dependencias, organismos auxiliares y

fideicomisos de la administración pública estatal. XIX.- Conocer e investigar los actos, omisiones o

conductas de los servidores públicos, para

constituir responsabilidades administrativas y, en su caso, ordenar se hagan las denuncias

correspondiente ante el Ministerio Público, proporcionándole los datos e información que

requiera.

XX.- Vigilar el cumplimiento de las normas internas de la Secretaría, constituir las responsabilidades

administrativas de su personal, aplicándoles las

correcciones que correspondan y formular las

denuncias o querellas, acusaciones o quejas de

naturaleza administrativa o penal, en caso

necesario.

XXI.- Intervenir para efectos de verificación en las actas de entrega-recepción de las unidades

administrativas de las dependencias, organismos

auxiliares y fideicomisos del Ejecutivo. XXII.- Establecer medidas y mecanismos de

modernización administrativa, tendientes a lograr la

eficacia de la vigilancia, fiscalización y control del

gasto público estatal.


PÁGINA - 183 -

XXIII.- Brindar asesoría y apoyo técnico a los

órganos de control interno del gasto público

municipal, cuando así lo soliciten. XXIV.- La demás que le señalen las Leyes y

Reglamentos vigentes en el Estado.”

En ese mismo orden de ideas, la legislatura local expidió la

Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado

y Municipios, que apareció publicada en la gaceta del gobierno de

esa entidad federativa el once de septiembre de mil novecientos noventa, con vigencia al día siguiente, de la que por

su relevancia destacan los siguientes preceptos:

“Artículo 1º. Esta Ley tiene por objeto reglamentar

el Título Tercero de la Constitución Política del

Estado Libre y Soberano de México en materia de:

I.- Los sujetos de responsabilidades en el servicio

público estatal y municipal;

(....)

III.- Las responsabilidades y sus sanciones tanto las de naturaleza administrativa, disciplinaria y

resarcitorias, como las que se deban resolver

mediante juicio político; IV.- Las autoridades competentes y los

procedimientos para aplicar las sanciones;

(....).”

“Artículo 2º.- Son sujetos de esta Ley, toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión, de


PÁGINA - 184 -

cualquier naturaleza en la administración pública

estatal o municipal, en sus Organismos Auxiliares y

Fideicomisos públicos, y en los Poderes Legislativo y Judicial del Estado, con

independencia del acto jurídico que les dio origen. También quedan sujetos a esta Ley, aquellas

personas que manejen o administren recursos

económicos estatales, municipales concertados o convenidos por el Estado con la Federación o con

sus Municipios; y aquellas que en los términos del artículo 73 de esta ley, se beneficien con

adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos,

mantenimientos y construcción de obras públicas, así como prestación de servicios relacionados, que

deriven de actos o contratos que se realicen con

cargo a dichos recursos.”

“Artículo 3º.- Las autoridades competentes para

aplicar la presente ley serán:

(....) II.- La Secretaría de la Contraloría;

III.- Las demás dependencias del Ejecutivo Estatal

en el ámbito de atribuciones que les otorga este ordenamiento; y

VI.- Los demás órganos que determinen las leyes.”

“Artículo 41.- Son sujetos de responsabilidad

administrativa, los servidores públicos y todas


PÁGINA - 185 -

aquellas personas a que se refiere el artículo 2º de

esta Ley.”

“Artículo 44.- Para los efectos de esta Ley, se

entenderá por Secretaría, a la Secretaría de la Contraloría.

Por los mismos efectos, en el Poder Ejecutivo del

Estado se entenderá por superior jerárquico al titular de la Dependencia correspondiente y en los

organismos auxiliares y fideicomisos públicos al coordinador del sector, quienes aplicarán las

sanciones cuya imposición les atribuye esta Ley.”

“Artículo 53.- Los servidores públicos deberán

denunciar por escrito al órgano de control interno

de su dependencia o a la Secretaría en su caso, los

hechos que a su juicio impliquen incumplimiento

de obligaciones de sus servidores subordinados. El órgano de control interno

determinará si existe o

no responsabilidad administrativa y aplicará, por

acuerdo del superior jerárquico, de ser de su

competencia, las sanciones disciplinarias

correspondientes. Cuando actúe la Secretaría, ésta

determinará la responsabilidad y aplicará en su

caso, la sanción que corresponda.”

“Artículo 54.- La Secretaría aplicará las sanciones

correspondientes a los titulares y a los servidores

públicos adscritos a los órganos de control interno


PÁGINA - 186 -

de las dependencias,

organismos auxiliares y

fideicomisos en su caso, cuando éstos incurran en

actos u omisiones que impliquen responsabilidad administrativa.”

“Artículo 55.- El órgano de control interno será

competente para

imponer sanciones disciplinarias

por acuerdo del superior jerárquico, excepto las económicas cuyo monto sea superior a doscientas

veces el salario mínimo diario en la Capital del Estado, las que en términos de esta Ley

corresponde aplicar exclusivamente a la

Secretaría.”

“Artículo 56.- El superior jerárquico, o el órgano de

control interno de la dependencia

al tener

conocimiento de hechos que impliquen

responsabilidad penal de los servidores de la propia dependencia o de sus organismos auxiliares

y fideicomisos públicos coordinados, darán vista

de ellos a la Secretaría y a la autoridad competente

para conocer de los mismos.”

“Artículo 57.- Cuando por motivo de las funciones

que realice la Secretaría, resultare responsabilidad

de servidores públicos, informará de ello al superior jerárquico para que proceda a su

determinación y sanción disciplinaria si fuera de su

competencia. En tratándose de responsabilidad


PÁGINA - 187 -

mayor cuyo conocimiento sólo compete a la

Secretaría, ésta conocerá directamente del asunto,

informando al superior jerárquico y al órgano de control interno en su caso

, para que coadyuven en

el procedimiento de determinación de responsabilidades.”

“Artículo 60.- En los procedimientos disciplinarios ante el superior jerárquico o los órganos de control

interno

se observarán en lo conducente las prescripciones y formalidades a que se refieren los

artículos precedentes, particularmente los del

artículo 59 de esta Ley, excepto en la amonestación.”

De las reformas aprobadas por la legislatura local a la Ley

antes referida, destaca la de cinco de enero de mil novecientos noventa y cuatro al artículo 55, el cual quedó redactado en la

forma siguiente:

“Artículo 55.- En el ámbito del Poder Ejecutivo el

órgano de control interno será competente para

imponer sanciones disciplinarias por acuerdo del superior jerárquico, excepto las económicas cuyo

monto sea superior a doscientos veces el salario

mínimo mensual en la capital del Estado, las que en términos de esta Ley corresponde aplicar

exclusivamente a la Secretaría, la que informará al Titular de la Dependencia, Organismo


PÁGINA - 188 -

Descentralizado

, Empresa de Participación o

Fideicomiso Público de los resultados del

procedimiento.”

Por último, en las reformas de veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, a este mismo cuerpo

normativo, destacan las siguientes:

“Artículo 42.- Para salvaguardar la legalidad,

honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban ser observadas en la prestación del servicio

público, independientemente de las obligaciones

específicas que correspondan al empleo, cargo o comisión, todo servidor público, sin perjuicio de

sus derechos y deberes laborales, tendrá las

siguientes obligaciones de carácter general.

(....)

XX.- Atender con diligencia las instrucciones,

requerimientos y resoluciones que reciba de la

Secretaría de la Contraloría o del órgano de control interno

(....).”

conforme a su competencia;

“Artículo 52.- La Secretaría y los órganos de control

interno de las dependencias, de los organismos

auxiliares y fideicomisos públicos, serán competentes para identificar, investigar y

determinar las responsabilidades de los servidores públicos, así como para imponer las sanciones


PÁGINA - 189 -

disciplinarias a que se refiere el artículo 49 de esta

ley.”

“Artículo 53.- Los servidores públicos deberán

denunciar por escrito al órgano de control interno de su dependencia,

organismo auxiliar o

fideicomiso público, los hechos que a su juicio

impliquen incumplimiento de obligaciones de los servidores públicos sujetos a su dirección.”

“Artículo 56.- El superior jerárquico o el órgano de

control interno de la dependencia,

al tener

conocimiento de hechos o elementos que impliquen responsabilidad penal de los servidores

públicos, darán vista de ellos inmediatamente a la autoridad competente para conocer de los

mismos.”

“Artículo 73.- La Secretaría, en funciones de

auditoría, fiscalización, control, vigilancia e inspección como instrumentos y mecanismos de

que dispone en el ejercicio de sus atribuciones,

actuando directamente o a través de los órganos de control interno, podrá fincar pliegos preventivos de

responsabilidad, cuando detecte irregularidades

por actos u omisiones de servidores públicos en el manejo, decisión, autorización, recepción,

aplicación, administración de fondos, valores y de recursos económicos del Estado o de aquellos


PÁGINA - 190 -

concertados o convenidos con la federación y los

municipios, que se traduzcan en daños y perjuicios

estimables en dinero, causados a la Hacienda Pública del Estado, del municipio o al patrimonio

de sus organismos auxiliares y fideicomisos públicos.”

Como se observa de los preceptos anteriores, en el Estado

de México la legislatura local incorporó dentro de la estructura

gubernamental a la Secretaría de la Contraloría y al igual que a

nivel federal, se contempló dentro del seno interno de las

dependencias que corresponden al poder ejecutivo y de los

demás entes que conforman la administración pública, entre ellos

a los organismos descentralizados, la instauración de las

contralorías internas, estableciendo los distintos ámbitos de

competencia entre éstas y la referida Secretaría, de cuyas

actividades destaca la de ser un órgano con funciones de

auditoría (artículo 73 de la Ley de Responsabilidades de los

Servidores Públicos del Estado y Municipios).

Esa es la razón por la que en el seno interno del organismo

público descentralizado denominado Servicios Educativos

Integrados al Estado de México, como parte que es de la

Administración Pública Paraestatal de esa entidad federativa, se

estableció la contraloría interna, basándose en el artículo 18 que

se viene reclamando y que establece, como lo observa el

recurrente, que sus funciones “estarán sujetas a las disposiciones aplicables”.


PÁGINA - 191 -

Así las cosas, no puede considerarse que la redacción del

precepto legal cuestionado genere incertidumbre en el gobernado

por no conocer las facultades y funciones del referido contralor

interno, al remitir para tal efecto a las disposiciones aplicables,

pues la falta de señalamiento de los ordenamientos donde se

establecerán aquéllas no genera por sí sola, la supradicha

inseguridad jurídica.

En efecto, según se explicó, la reforma constitucional del

Título Cuarto tuvo como objetivo establecer los tipos de

responsabilidad a que están sujetos los servidores públicos, que

se clasifican en tres tipos, a saber:

a).- Política:

b).- Penal; y,

c).- Administrativa.

De esas responsabilidades la que interesa a este toca es la

última, pues al quejoso con motivo de la instauración de un

procedimiento administrativo se le aplicaron diversas sanciones.

Bajo esa óptica, y en cumplimiento a los mandatos

constitucionales la legislatura del Estado de México reformó la

Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado y expidió la

Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado

y Municipios, para adaptar su normatividad local al nuevo marco

constitucional e incluir a la Secretaría de Contraloría a la que se le

encomendó, entre otros asuntos, planear, programar, organizar y

coordinar el sistema de control y evaluación gubernamental.


PÁGINA - 192 -

Para llevar a cabo las tareas de planeación, programación,

organización y coordinación del sistema de Control y Evaluación

Gubernamental previstas en el artículo 38 bis de la Ley Orgánica

de la Administración Pública del Estado, el Poder Ejecutivo del

Estado emitió el Acuerdo que establece los órganos de control

interno en las dependencias y Procuraduría General de Justicia

de la Administración Pública Estatal como Unidades

Administrativas dentro de la Estructura Orgánica de éstas y bajo

la Coordinación directa y funcional de la Secretaría de la

Contraloría, acuerdo que fue publicado en la Gaceta del Gobierno

del Estado el trece de diciembre de mil novecientos noventa y tres, el cual es del tenor literal siguiente:

“ARTÍCULO PRIMERO.- Se constituyen los órganos

de control interno en las dependencias y en la

Procuraduría General de Justicia de la

Administración Pública Estatal, como instrumentos

de control y apoyo de la Secretaría de la

Contraloría, en su carácter de órgano coordinador y

normativo del Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Los Órganos de Control

Interno o Contralorías Internas constituyen unidades administrativas dentro de la estructura

orgánica de las dependencias y Procuraduría

General de Justicia, sus titulares serán designados directamente por el Ejecutivo a mi cargo, y su

marco de actuación lo realizarán bajo la coordinación directa y funcional de la Secretaría de


PÁGINA - 193 -

la Contraloría dentro del Sistema Estatal de Control

y Evaluación Gubernamental, debiendo observar

las normas, lineamientos y programas de trabajo que al efecto emita dicha dependencia.

ARTÍCULO TERCERO.- Las Contralorías Internas u órganos de control interno existentes actualmente

en el Sector Auxiliar, estarán sujetos a las

disposiciones que se establecen en el presente Acuerdo.

Por lo que se refiere a la estructura orgánica los órganos de control interno o Contralorías Internas

del Sector Auxiliar dependen del titular de la

dependencia, organismo auxiliar o fideicomiso que corresponda.

I.- Atender y tramitar las quejas y denuncias que se

interpongan en contra de los servidores públicos

de la dependencia, organismo auxiliar o

fideicomiso a que pertenezcan.

ARTÍCULO CUARTO.- Corresponde a los órganos

de control interno o Contralorías Internas en el

ámbito de su actuación, el desempeño entre otras,

de las siguientes funciones:

II.- Instrumentar los procedimientos administrativos, disciplinarios y resarcitorios e

imponer en su caso, las sanciones que

correspondan en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios.


PÁGINA - 194 -

III.- Realizar revisiones tendientes a verificar que en

las dependencias, organismos auxiliares o

fideicomiso de que se trate, se observen las normas y disposiciones en materia de sistema de

registro y contabilidad, contratación y pago de personal, contratación de servicios, obra pública,

adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso,

destino, afectación, enajenación y baja de bienes y demás activos y recursos materiales de la

Administración Pública Estatal. IV.- Vigilar el correcto ejercicio de los presupuestos

autorizados a las dependencias, organismos

auxiliares o fideicomisos. V.- Evaluar las medidas de simplificación

administrativa que se adopten en las dependencias,

organismos auxiliares o fideicomisos, proponiendo

en su caso aquellas otras que se consideren

convenientes.

VI.- Realizar funciones que de acuerdo con las

Leyes, Reglamentos, Decretos, Acuerdos y demás disposiciones corresponde ejecutar a la Secretaría

de la Contraloría, conforme a los lineamientos y

programas de trabajo que dicha dependencia determine.

VII.- Informar a la Secretaría de la Contraloría el

resultado de las acciones, comisiones o funciones

que se le encomienden y sugerir al Titular de la

dependencia, organismo auxiliar o fideicomiso, la


PÁGINA - 195 -

instrumentación de normas complementarias en

materia de control.

VIII.- Intervenir en los procesos de entrega-recepción de las Unidades Administrativas de las

dependencias, organismos auxiliares o fideicomisos.

IV.- Las demás que expresamente les señale el

Ejecutivo Estatal a través de la Secretaría de la Contraloría.

ARTÍCULO QUINTO.- La funciones a que se refiere el artículo anterior, podrán ser ejercidas

directamente por las unidades administrativas

competentes de la Secretaría de la Contraloría. ARTÍCULO SEXTO.- Las dependencias, organismos

auxiliares y fideicomisos, proveerán con cargo a

sus presupuestos, los recursos que requieran los

órganos de control interno o Contralorías Internas,

para el cumplimiento de sus funciones.

TRANSITORIOS.

ARTÍCULO PRIMERO.- El presente Acuerdo entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en la

“Gaceta del Gobierno” del Estado de México.

ARTÍCULO SEGUNDO.- Las Secretarías de Finanzas y Planeación y de Administración,

proveerán lo conducente para la constitución y

funcionamiento de los Órganos de Control Interno

o Contralorías Internas a que se refiere el presente

Acuerdo.”


PÁGINA - 196 -

Asimismo, en la Gaceta Oficial de la propia entidad

federativa el veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, se publicó otro acuerdo del Ejecutivo del Estado

donde se efectuaron reformas al Acuerdo anterior, de las que

destaca la del artículo cuarto en las fracciones II y III donde se

acordó la ampliación de las facultades del Contralor interno para

incluir la referente a la realización de auditorías, las cuales

quedaron redactadas como sigue:

“ACUERDO POR EL QUE SE REFORMA Y ADICIONA EL DIVERSO POR EL QUE SE

ESTABLECEN LOS ÓRGANOS DE CONTROL

INTERNO DE LAS DEPENDENCIAS Y PROCURADURÍA GENERAL DE JUSTICIA DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL COMO

UNIDADES ADMINISTRATIVAS DENTRO DE LA

ESTRUCTURA ORGÁNICA DE ÉSTAS, Y BAJO LA

COORDINACIÓN DIRECTA Y FUNCIONAL DE LA

SECRETARÍA DE LA CONTRALORÍA DENTRO DEL

SISTEMA ESTATAL DE CONTROL Y EVALUACIÓN GUBERNAMENTAL.

ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el artículo cuarto

fracciones II y III y se adiciona el artículo séptimo del Acuerdo del Ejecutivo del Estado por el que se

establecen los Órganos de Control Interno de las

Dependencias y Procuraduría General de Justicia

de la Administración Pública Estatal como

unidades administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la coordinación directa y


PÁGINA - 197 -

funcional de la Secretaría de la Contraloría dentro

del Sistema Estatal de Control y Evaluación

Gubernamental, publicado en la “Gaceta del

Gobierno” el 13 de diciembre de 1993, para quedar

como sigue:

I.

ARTÍCULO CUARTO.- Corresponde a los órganos

de control interno o Contralorías Internas en el

ámbito de su actuación, el desempeño entre otras, de las siguientes funciones:

(...)

II.- Iniciar, tramitar y terminar los procedimientos

administrativos, disciplinarios y resarcitorios e imponer, en su caso, las sanciones que

correspondan en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios;

III.- Realizar supervisiones, revisiones y auditorías tendientes a verificar que en las dependencias,

organismos auxiliares o fideicomisos de que se trate, se observen las normas y disposiciones que

regulan la prestación del servicio público

encomendado y las relativas al sistema de registro y contabilidad, contratación y pago de personal,

contratación de servicios, obra pública,

adquisiciones, arrendamientos, conservación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes y

demás activos y recursos materiales de la Administración Pública Estatal;


PÁGINA - 198 -

IV a IX ...

ARTÍCULO SÉPTIMO.- Al frente de cada contraloría

interna u órgano de control interno habrá un titular a quien se denominará Contralor Interno, quien

para el desempeño de sus funciones se auxiliará de los subcontralores, jefes de departamento,

abogados y auditores. El Contralor Interno tendrá

las atribuciones señaladas en el artículo cuarto, las que también podrán ser desempeñadas por los

servidores públicos a que hace referencia este artículo, con excepción de la emisión de la

resolución de procedimiento administrativo.

TRANSITORIOS. PRIMERO.- El presente acuerdo entrará en vigor el

mismo día de su publicación en la “Gaceta del

Gobierno.” SEGUNDO.- Este acuerdo entrará en vigor el día de

su publicación en la “Gaceta de Gobierno.”

Dado en el Palacio del Poder Ejecutivo, en la ciudad

de Toluca de Lerdo, capital del Estado de México, a los veintiún días del mes de diciembre de mil

novecientos noventa y ocho.”

Con ese mismo fundamento y con apoyo además en el

artículo 10, fracción VI, de la Ley que creó al organismo público

descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al

Estado de México, el Consejo Directivo expidió el Reglamento

Interior, el cual entre otros órganos internos contempla a las


PÁGINA - 199 -

Unidades, entre ellas, a la de Contraloría Interna, cuyas funciones

estableció en el artículo 35, que consisten en lo siguiente:

“ARTÍCULO 35.- Corresponde a la Unidad de

Contraloría Interna el ejercicio de las siguientes atribuciones:

I.- Proponer los lineamientos a que deberá

ajustarse la Planeación Financiera y Presupuestaria del Organismo.

II.- Vigilar el cumplimiento de las políticas y disposiciones en materia de Planeación,

Programación, Presupuestación y Administración.

III.- Participar y hacer propuestas en los programas de control y supervisión contables.

IV.- Proponer al Director General el programa de

levantamiento de Inventarios, Auditorías Periódicas

V.- Conocer las faltas de probidad del personal del Organismo y realizar el seguimiento respectivo.

y Arqueos de Caja.

VI.- Aplicar, en su caso, las sanciones que correspondan por la infracción a la Ley de

Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios. VII.- Supervisar los procedimientos y tiempos de

pago y remuneraciones al personal, de

conformidad con la asignación presupuestal autorizada.

VIII.- Supervisar la aplicación de los descuentos a que se haga acreedor el personal del Organismo.


PÁGINA - 200 -

IX.- Solicitar a los servidores públicos del

Organismo la declaración de situación patrimonial

a fin de dar cumplimiento a las disposiciones de la Secretaría de la Contraloría y su Ley reglamentaria.

X.- Las demás que sean necesarias para el cumplimiento de sus atribuciones y aquellas que le

encomiende el Director General.”

Por tanto, con apoyo en la normatividad antes aludida se

designó al contralor interno del organismo descentralizado a que

se refiere este toca, cuyas funciones se establecieron en el

Acuerdo y su reforma, así como en el Reglamento interno del

aludido organismo descentralizado ya reproducidas.

En tales condiciones, si el objetivo de la Ley que creó al

Organismo público descentralizado denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México, consiste en

establecer la denominación, naturaleza y objeto de dicho

organismo, fijando las bases generales de su funcionamiento

interno, es irrelevante que en su articulado no se hubieran

establecido las funciones del contralor interno, pues esa omisión

en los términos ya explicados no genera incertidumbre jurídica en

los gobernados por no saber en qué disposiciones debe buscar

aquellas atribuciones.

Sólo para confirmar lo infundado del agravio en el que se

pretende demostrar violación a la garantía de certeza y seguridad

jurídica, que se atribuye al artículo 18 cuestionado, cabe señalar

que éste no constituye una norma que cause perjuicio en el


PÁGINA - 201 -

gobernado por su sola expedición, sino que se requiere de un

acto de aplicación para que cause afectación a la esfera jurídica

del gobernado, en el cual se deberá expresar toda la normatividad

aplicable, entre otras, las disposiciones que otorguen

competencia a la autoridad para emitir algún acto de molestia o

privación contra algún particular, como en la especie ocurrió con

la expedición del oficio cuya copia corre agregada en la página 48

del juicio contencioso administrativo que fuera ofrecida como

prueba por el actor de dicho juicio y aquí quejoso, la cual es del

tenor literal siguiente:

“Contraloría Interna SEIEM.- Oficio No. CI-

205C11001/3654.- Asunto: Orden de Auditoría.- No. De Auditoría.- Toluca, Méx, a 7 de octubre de 1999.-

Lic. Felipe de Jesús Salazar Cardoso.- Encargado

del Departamento de Control y Calidad de Pago.- - -

P r e s e n t e.- Con fundamento en lo dispuesto por

el Artículo 18 de la Ley que crea el Organismo

Público Descentralizado denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México, 35 de su Reglamento Interior y en los términos de los

artículos tercero y cuarto fracciones III y IV del

Acuerdo del Ejecutivo del Estado de México de fecha 12 de diciembre de 1993 por el cual se crean

los Órganos de Control Interno de los Organismos

Auxiliares y Fideicomisos y derivado del Programa

de Trabajo de esta Contraloría Interna, comunico a

Usted que los C. C. C.P. Armando Jiménez Juárez y C.P. Guadalupe Jiménez Colín, auditores de esta


PÁGINA - 202 -

Oficina a mi cargo, han sido comisionados para

llevar a cabo una auditoría al Departamento a su

cargo, específicamente a la Oficina de Validación por el año de 1999, por lo que solicito a usted gire

sus instrucciones a quien corresponda a efecto de que les sean brindadas las facilidades necesarias

para el desempeño de su trabajo.- Sin otro

particular, me permito enviarle un cordial saludo.- A t e n t a m e n t e.- Contralor Interno.- Lic. Juan

Antonio Pagés y López.- C.c.p. C.P. Aníbal Pacheco Gómez.- Coordinador de Administración y

Finanzas. Lic. Juan Antonio Padilla Pérez.- Director

de Personal. JAPL/RCEG/JJFP/GJC/B*.- Rúbricas y Sellos del Estado de México.”

En efecto, del oficio anterior se desprende que la orden de

auditoría en el organismo para el que prestaba sus servicios el

quejoso se citaron diversas disposiciones y no solo el artículo 18,

pues se aludieron a dispositivos del Reglamento interior y del

Acuerdo del Ejecutivo del Estado relativo a la creación de los

Órganos de control interno, lo que implica que el quejoso no

puede alegar indefensión por no conocer las demás disposiciones

a que remite ese precepto para conocer las facultades y la

competencia de la autoridad que ordenó la auditoría en el

organismo descentralizado para el que prestó servicios de la que

derivaron responsabilidades administrativas, pues tales normas a

las que se refiere la remisión son las citadas en el oficio en

cuestión.


PÁGINA - 203 -

En tales condiciones, no puede considerarse que la

redacción que califica de ambigua el quejoso resulte violatoria del

principio de seguridad y certeza jurídica previsto por el artículo 16

de la Constitución Federal.

Es aplicable la tesis número P. CIV/2000, sustentada por el

Tribunal Pleno publicada en la Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XII, agosto de 2000,

visible en la página 145, que a la letra dice:

“LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO

DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y

PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si

bien la claridad de las leyes constituye uno de los

imperativos apremiantes y necesarios para evitar o

disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y

contradicción, de una lectura integral de la

Constitución Federal, se aprecia que ninguno de

los artículos que la componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en

cada uno de los ordenamientos secundarios defina

los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la

exigencia del citado requisito tornaría imposible la

función legislativa, en vista de que la redacción de

las leyes se traduciría en una labor interminable y

nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue


PÁGINA - 204 -

con dicha función, consistente en regular y

armonizar las relaciones humanas. De ahí que sea

incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una

deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en

aspectos objetivos que generalmente son los

principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra

de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de

gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por

los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por

parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad

de que existan métodos de interpretación jurídica

que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad

que puedan afectar a las disposiciones legales,

establezcan su sentido y alcance, pero no

condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.”

SEXTO.- Es infundado el tercero de los agravios.

Lo anterior es así, si se toma en consideración que contra lo

sostenido por el quejoso en dicho agravio, el Tribunal Colegiado

sí interpretó correctamente los artículos 14 y 16 constitucionales

que contemplan las garantías de legalidad y seguridad jurídica, al

pronunciarse en torno a la constitucionalidad del artículo 35,


PÁGINA - 205 -

fracción X, del Reglamento de la Ley que crea al Organismo

público descentralizado denominado Servicios Educativos del

Estado de México, pues ciertamente la facultad del contralor

interno para ordenar y llevar a cabo la práctica de auditorías sí

está contemplada en el artículo 35, aunque no en la fracción X,

sino más bien deriva de la previsión contemplada en la fracción

IV, del propio dispositivo que establece:

“ARTÍCULO 35.- Corresponde a la Unidad de

Contraloría Interna el ejercicio de las siguientes atribuciones:

(....)

IV.- Proponer al Director General el programa de levantamiento de Inventarios, Auditorías Periódicas

(....)”

y Arqueos de Caja.

Del texto anterior, adminiculado con lo que prevé el artículo

73 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del

Estado y Municipios vigente a partir veintidós de diciembre de mil

novecientos noventa y ocho, donde se establece que “la

Secretaría, (Secretaría de la Contraloría) en funciones de

auditoría, (...) actuando directamente o a través de los órganos de control interno, podrá (...), y el artículo 4º, fracción

III, antes reproducido del Acuerdo por el que se reforma y

adiciona el diverso por el que se establecen los órganos de

control interno de las dependencias y Procuraduría General de

Justicia de la Administración Pública Estatal como unidades

administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas, y bajo la


PÁGINA - 206 -

coordinación directa y funcional de la secretaría de la contraloría

dentro del sistema estatal de control y evaluación gubernamental,

permiten concluir que el contralor interno sí tiene facultades

implícitas para ordenar la práctica de auditorías, pues si bien los

preceptos aludidos no se refieren expresamente la facultad de

“practicar auditorías”, sino que sólo aluden, respectivamente, a la

proposición que ha de hacer ese funcionario al director general

para programa el levantamiento de tales auditorias, a la

posibilidad de “realizar auditorías” para verificar la observancia de

las normas y disposiciones que regulan la prestación del servicio

público, es evidente que de la correlación de tales preceptos se

desprende la facultad implícita de ordenar y practicar las

multirreferidas auditorías, máxime que esta función es

indispensable para el cumplimiento de lo que el título Cuarto de la

Constitución Federal establece en materia de responsabilidad de

los servidores públicos, pues no existe otra forma de conocer las

irregularidades cometidas en el desempeño del cargo del servidor

público, sino a través de tales actuaciones.

En relación con la existencia de facultades implícitas

contenido en las leyes esta Segunda Sala en la tesis 2a.

CXVIII/2001, que aparece publicada en la Novena Época del

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIV,

agosto de 2001, visible en la página 216, ha sostenido el siguiente

criterio que si bien referido a las autoridades federales, por

identidad de razón es aplicable en este asunto, el cual a la letra

dice:


PÁGINA - 207 -

“CUOTAS COMPENSATORIAS. EL CONGRESO DE

LA UNIÓN TIENE FACULTADES IMPLÍCITAS EN

TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIONES X Y XXX, Y 131

CONSTITUCIONALES, PARA OTORGAR A UNA DEPENDENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

FEDERAL LAS ATRIBUCIONES QUE LE PERMITAN

DESARROLLAR EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN DE PRÁCTICAS DESLEALES DE

COMERCIO INTERNACIONAL Y ESTABLECER, EN SU CASO, AQUÉLLAS. De la interpretación

sistemática de lo dispuesto en los artículos 73,

fracción X y 131, párrafos primero y segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, se advierte que el Congreso de la Unión

está facultado expresamente para emitir actos

formalmente legislativos que regulen la

importación y exportación de mercancías,

pudiendo incluso restringir o prohibir tales

operaciones comerciales respecto de determinados productos, así como reglamentar en el interior de la

República la circulación de toda clase de efectos.

En tal virtud, si constituye una facultad necesaria para ejercer esas atribuciones expresas, tanto crear

diversos mecanismos que permitan controlar el

comercio exterior, como establecer y facultar a

determinadas autoridades administrativas para

llevar a cabo su desarrollo, es inconcuso que el referido órgano legislativo tiene implícitamente, al


PÁGINA - 208 -

tenor de lo previsto en el artículo 73, fracción XXX,

de la propia Norma Fundamental, las atribuciones

constitucionales necesarias para dotar, mediante una ley, al titular de la Secretaría de Comercio y

Fomento Industrial (actualmente Secretaría de Economía), de las facultades materialmente

jurisdiccionales y legislativas necesarias para

desarrollar un procedimiento de investigación de prácticas desleales de comercio internacional y, en

su caso, establecer las prestaciones patrimoniales de carácter público denominadas cuotas

compensatorias.”

Lo anterior pone de relieve que la interpretación lógica de las

disposiciones generales permite entender que al otorgar

facultades a alguna autoridad, no sólo deben tomarse en

consideración las expresas o explícitas, sino también aquellas

que siendo implícitas, son necesarias para ejercitar las

declaradas; por ello no resulta inconstitucional que en los textos

normativos se utilicen expresiones como la cuestionada por el

quejoso, pues ello no genera incertidumbre dado la posibilidad de

la existencia de facultades implícitas de las autoridades acorde

con el criterio reproducido.

Bajo las anteriores consideraciones es dable concluir en lo

infundado del sexto de los agravios, en el que se alega que el

Tribunal Colegiado suplió y perfeccionó los fundamentos que se

invocaron en la contestación de la demanda y que constituye un

derecho a favor de la parte demandada que no le confiere el


PÁGINA - 209 -

artículo 18 de la Ley que crea al organismo descentralizado

denominado Servicios Educativos Integrados para ordenar la

práctica de auditorías, pues en los términos ya anotados, es

evidente que el Contralor interno sí cuenta con facultades para

realizar esa función que derivan no sólo de ese precepto sino de

las demás disposiciones aplicables, que en la especie son los

artículos 35, fracción IV del Reglamento Interior y 4º, fracción III,

del Acuerdo por el que se reformó y adicionó el diverso por el que

se establecen los órganos de control interno en las Dependencias

y Procuraduría General de Justicia de la Administración Pública

Estatal como Unidades Administrativas dentro de la Estructura

Orgánica de éstas, de los cuales se desprenden las atribuciones

del aludido contralor interno para practicar auditorías; de ahí que

esa actuación practicada al quejoso de donde derivó su

responsabilidad administrativa no sea violatoria de sus garantías

individuales, especialmente de la de certeza y seguridad jurídica.

SÉPTIMO.- En otro orden de ideas, esta Segunda Sala

estima que son fundados pero inoperantes los agravios

identificados con los numerales IV y V, en los que se ataca la

decisión del Tribunal Colegiado de estimar que en los conceptos

de violación segundo, tercero, quinto y sexto se expusieron

planteamientos de legalidad, pues en realidad sí se contempla en

estos argumentos temas de constitucionalidad que debió estudiar

el referido órgano colegiado, pues no conducen a revocar el fallo

recurrido acorde con las siguientes consideraciones:

En efecto, fue incorrecto que el Tribunal Colegiado calificara

de inoperantes dichos conceptos de violación, dado que sí expuso

con claridad la causa de pedir al confrontar los preceptos


PÁGINA - 210 -

que estimó contrarios a la Carta Fundamental, que en el caso

fueron a).- El artículo 10, fracción VI, de la Ley que crea al


Educativos Integrados al Estado de México; b).- El Reglamento de

la Ley que crea el Organismo Público denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México; c).- El Acuerdo del

Ejecutivo Estatal por el que se establecen los Órganos de Control

Interno en las Dependencias y Procuraduría General de Justicia

de la Administración Pública Estatal como unidades

administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas y bajo la

coordinación directa y funcional de la Contraloría dentro del

Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental; y d) El

artículo 4º del Acuerdo por el que se reforma y adiciona el

acuerdo acabado de mencionar, emitido por el Gobernador del

Estado de México, publicado en la Gaceta de Gobierno de

veintidós de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, con los

artículos de la Constitución Federal y sus correlativos de la

Constitución Local acorde con el siguiente esquema:

Disposición impugnada. Constitución Federal. Constitución Local. Artículo 10, fracción VI, de

la Ley que crea al

Organismo Público

Descentralizado

denominado Servicios

Educativos Integrados al

Estado de México.

14, 16, 49 y 133. 36 y 77, fracción IV.

Reglamento de la Ley que

crea el Organismo Público

denominado Servicios

Educativos Integrados al

1º, 14, 16, 49 y 133. 5º, 36, 77, fracción

IV y 137.


PÁGINA - 211 -

Estado de México.

Acuerdo del Ejecutivo

Estatal por el que se

establecen los Órganos

de Control interno en las

dependencias y

Procuraduría General de

Justicia de la

Administración Pública

Estatal como unidades

administrativas dentro de

la estructura orgánica de

éstas y bajo la

coordinación directa y

funcional de la Contraloría

dentro del Sistema Estatal

de Control y Evaluación

Gubernamental.

14, 16, 49, 73,

fracción XI y 133.

5, 36, 70, fracción

XVIII, 77, fracción IV

y 137.

Artículo 4º del Acuerdo

por el que se reforma y

adiciona el diverso que

estableció los órganos de

control interno en las

dependencias y

Procuraduría General de

Justicia de la

Administración Pública

Estatal como Unidades

Administrativas dentro de

la estructura orgánica de

éstas, emitido por el

Gobernador del Estado de

México.

14, 16 y 49. 36.


PÁGINA - 212 -

Ahora bien, para demostrar lo fundado pero inoperante de

los agravios, es necesario reproducir los preceptos

constitucionales que acorde al cuadro sinóptico anterior estima

violados el quejoso, los cuales en su parte conducente son del

tenor literal siguiente:

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS

MEXICANOS. “Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos

todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse

ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos

Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren

al territorio nacional alcanzarán, por este solo

hecho, su libertad y la protección de las leyes.

Queda prohibida toda discriminación motivada por

origen étnico o nacional, el género, la edad, las

capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las

preferencias, el estado civil o cualquier otra que

atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y

libertades de las personas.” “Artículo 14.- (....)

Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino


PÁGINA - 213 -

mediante juicio seguido ante los tribunales

previamente establecidos, en el que se cumplan las

formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al

hecho. (....)”

“Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,

sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa

legal del procedimiento.

(....)”

“Artículo 49.- El Supremo Poder de la Federación

se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo

y Judicial.

No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en

una sola persona o corporación, ni depositarse el

Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión,

conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En

ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades

extraordinarias para legislar.”

“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:

(...)


PÁGINA - 214 -

XI.- Para crear y suprimir empleos públicos de la

Federación y señalar, aumentar o disminuir sus

dotaciones. (...)

“Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del

Congreso de la Unión que emanen de ella y todos

los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de

la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada

Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y

tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de

los Estados.”

De lo anterior se infiere que tales preceptos constitucionales,

en lo que interesa a este asunto contemplan, el 1º, la garantía de

igualdad de todos los individuos; los artículos 14 y 16 consagran

las garantías de legalidad, seguridad y certeza jurídica; el artículo

49 estatuye el principio de división de poderes a nivel federal y el

artículo 73 contempla las facultades del Congreso de la Unión,

entre ellas en la fracción XI, la de crear y suprimir empleos

públicos de la Federación, así como la posibilidad de aumentar o

disminuir sus percepciones; y finalmente en el artículo 133 se

contempla el principio de supremacía constitucional frente a las

demás disposiciones generales.


PÁGINA - 215 -

Es cierto que los artículos 49 y 73 de la Constitución Federal

establecen, como ya se indicó, el principio de división de poderes

a nivel federal y las facultades que corresponden al Congreso de

la Unión; entonces, el Tribunal Colegiado debió advertir que si

bien los planteamientos del quejoso se refieren a la contravención

del aludido principio de división de poderes, ello se realiza en

relación con las facultades de las autoridades locales; dicho de

otra manera, se argumenta invasión de esferas entre las

atribuciones de la legislatura local y el Gobernador, ambas

autoridades del Estado de México que constitucionalmente está

regulado por el artículo 116 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos y no por el 49 que invocó el quejoso.

Para mayor claridad de lo antes aludido enseguida se reproduce

el texto del artículo 116 de la Constitución Federal, que en su

parte conducente es del tenor literal siguiente:

“Artículo 116.- El poder público de los estados se

dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos

poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

Los poderes de los Estados se organizarán

conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas

I.- Los gobernadores de los Estados no podrán

durar en su encargo más de seis años.

:

(....)

Nunca podrán ser electos para el período inmediato:


PÁGINA - 216 -

(....)

II.- El número de representantes en las legislaturas

de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno

III.-

; (....)

El Poder Judicial de los Estados se ejercerá por los tribunales que establezcan las Constituciones

respectivas

(....)

.

IV.- Las Constituciones y leyes de los Estados en

materia electoral garantizarán que: (....).”

Lo anterior revela que el quejoso y aquí recurrente

erróneamente en los conceptos de violación y ahora en los

agravios, señala como violado en su perjuicio el artículo 49 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que si

bien contempla el principio de división de poderes, lo hace a nivel

federal, siendo que su pretensión es que se considere que hubo

infracción a ese principio, pero en la esfera competencial de las

autoridades locales, principio que está regulado por el artículo 116

de la Carta Fundamental.

De ello se sigue que para abordar el estudio de

inconstitucionalidad de las disposiciones generales reclamadas en

los conceptos de violación, competencia de esta Segunda Sala, y

materia del recurso de revisión en amparo directo, de conformidad

con los artículos 83, fracción V y 84, fracción II, de la Ley de

Amparo, con fundamento en el artículo 79 del propio

ordenamiento legal, procede corregir el error en la cita del


PÁGINA - 217 -

precepto que se estima violado, facultad contemplada en el último

de los preceptos citados, que autoriza al tribunal de amparo a

analizar en su conjunto los conceptos de violación o agravios

expresados por la quejosa, para determinar la cuestión

efectivamente planteada, sin cambiar los hechos expuestos en la

demanda.

Esto quiere decir que para que se pueda estudiar un

concepto de violación o el agravio en la revisión de esa sentencia,

donde se impugna la constitucionalidad de diversas disposiciones

generales, se estima suficiente que se exprese con claridad la

causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el

demandante estima le causa la ley impugnada, y los motivos que

originan tal agravio.

Así, la falta de mención del precepto exactamente aplicable

no es bastante para estimar inexistente o inoperante el concepto

de violación o agravio conducente como lo hizo el Tribunal

Colegiado, ya que el artículo 79 de la Ley de Amparo autoriza al

juzgador a suplir el error en la cita o invocación de la garantía

violada, tanto en su denominación como en el numeral

constitucional o legal que la contenga.

Por lo tanto, expresados los hechos del caso, y la lesión que

se estima se recibió, el tribunal debe examinar cuál es el derecho

aplicable, determinando inclusive, con exactitud, el precepto legal

cuya inconstitucionalidad se controvierte en los conceptos de

violación y que se reitera en los agravios expresados por la

quejosa en el recurso de revisión.


PÁGINA - 218 -

En esas condiciones, el examen de los argumentos

propuestos por la inconforme en su capítulo de agravios, se

efectuará a la luz de las disposiciones contempladas por los

artículos 16 y 116 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos ya reproducido.

Son aplicables en lo conducente los siguientes criterios.

“SUPLENCIA DE DEMANDA DEFICIENTE Y

SUPLENCIA DE ERROR. El amparo contra leyes impone una norma de conducta al órgano del Poder

Judicial consistente en que, en los fallos que se

dicten, sólo deben analizarse los conceptos de violación expuestos en la demanda, sin formularse

consideraciones sobre actos que no se reclamen

expresamente o que no se relacionen con los

conceptos de violación. Es decir, por virtud del

principio de estricto derecho, el juzgador no tiene

libertad para apreciar todos los posibles aspectos

inconstitucionales del acto reclamado o del que debió ser acto reclamado, sino que está

constreñido a examinar únicamente aquellos que

se traten en la demanda de garantías. Ello equivale a que el juzgador no pueda colmar las deficiencias

de la demanda, o las omisiones en que haya

incurrido el quejoso en la parte impugnativa de los

actos reclamados. Ahora bien, la suplencia de la

demanda deficiente es distinta a la suplencia del error, que sí procede aun en los amparos de


PÁGINA - 219 -

estricto derecho, y que es a lo que se refiere el

artículo 79 de la Ley Reglamentaria de los Artículos

103 y 107 Constitucionales. Esta suplencia del error puede darse cuando existe una equivocada cita o

invocación de la garantía violada, tanto en su denominación, como en el precepto constitucional

que la contenga, y sólo significa que el juzgador

puede corregir el error respecto de dicha equivocada cita o invocación, pero sin cambiar los

hechos o conceptos de violación expuestos en la demanda. Sin embargo, el imperativo del artículo 79

no opera, no se extiende, a casos en que existe

error en lo que debió ser el acto reclamado, pues entonces no hay error en la cita o invocación de la

garantía violada, sino se cambiaría propiamente la

litis del juicio constitucional para ampliarla a un

nuevo acto que no fue reclamado.

Consecuentemente, no tiene aplicación a este caso

el artículo 79 de la Ley de Amparo.” (Séptima Época,

Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la

Federación, tomo 15 Primera Parte, página 43).

“PRECEPTOS LEGALES, SUPLENCIA DEL ERROR

EN LA CITA DE LOS. INTERPRETACION DEL

ARTICULO 79 DE LA LEY DE AMPARO. El artículo

79 de la Ley de Amparo (reformado recientemente por el decreto de 30 de diciembre de 1983) estatuye

que: “En los juicios de amparo en que no proceda la

suplencia de la queja, de acuerdo con lo dispuesto en


PÁGINA - 220 -

el artículo 76 de esta ley, la Suprema Corte de Justicia,

los Tribunales Colegiados de Circuito y los Jueces de

Distrito, podrán corregir los errores que adviertan en la

cita de los preceptos constitucionales y legales que se

consideren violados, y examinar en su conjunto los

agravios y conceptos de violación, así como los demás

razonamientos de las partes, a fin de resolver la

cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los

hechos expuestos en la demanda”. Ahora bien, este

precepto no puede interpretarse en el sentido de que el tribunal de amparo pueda elaborar

razonamientos ajenos a los conceptos de violación,

para desvirtuar los argumentos del acto reclamado, basándose en la facultad que tiene de corregir los

errores en la cita de los preceptos invocados por la

quejosa; o dicho de otra manera, si ésta elabora

argumentos tendientes a demostrar la ilegalidad de

una consideración del acto reclamado y cita

equivocadamente los preceptos infringidos por la

autoridad responsable, el tribunal de amparo puede subsanar el error de la peticionaria, sin que esto

implique una indebida suplencia en la deficiencia

de la queja; pero si en la demanda de amparo no existen argumentos que permitan estudiar una

cuestión de legalidad, no resulta jurídicamente

posible invocar en la ejecutoria constitucional un

precepto ajeno a tales argumentos y con base en él

elaborar un razonamiento que conduzca a la concesión del amparo. Darle este último alcance al


PÁGINA - 221 -

susodicho artículo 79, equivaldría a eliminar la

prohibición legal de suplir las deficiencias de la

queja, en casos distintos a los establecidos en el artículo 76 del referido ordenamiento.” (Séptima

Época, Instancia: Tercera Sala, Fuente: Semanario

Judicial de la Federación, tomo 187-192 Cuarta Parte,

página 169).

Así las cosas, esta Segunda Sala partiendo de la base de la

corrección de la cita errónea del precepto constitucional que el

quejoso estimó violado, esto es, que en realidad debe

considerarse que fue el 116 párrafo primero donde se estatuye la

división de poderes a nivel local, concluye que son fundados los

agravios expuestos, pues los argumentos, además de exponer

con claridad la causa de pedir a virtud de la corrección en la cita

del precepto constitucional violado, deben estimarse apoyados en

la violación a ese magno precepto y no a los de la Constitución

Local, dado que estos últimos resultan violados como

consecuencia de la previsión del artículo 116 de la Constitución

Federal; en consecuencia, con fundamento en el artículo 91,

fracción I, de la Ley de Amparo, esta Segunda Sala se hace cargo

del estudio de los conceptos de violación identificados con los

números segundo, tercero, quinto y sexto, cuyo estudio omitió

el Tribunal Colegiado.

OCTAVO.- En primer lugar, cabe puntualizar que el quejoso

no expuso ningún concepto de violación en relación con la

violación al principio de igualdad contemplado en el artículo 1º de

la Constitución Federal y su correlativo 5º de la Constitución


PÁGINA - 222 -

Local, por lo que la sola cita de este magno precepto como

violado, no es bastante para que se realice un análisis de

constitucionalidad sobre el tema, menos aún en esta segunda

instancia cuya apertura es excepcional por estar reservada para

abordar cuestiones propiamente constitucionales; de ahí que tal

precepto debe quedar excluido del estudio que se haga en este

asunto, con la particularidad de que en este caso no opera la

suplencia de la queja deficiente.

En otro orden de ideas, es infundado el segundo concepto de violación.

Es inexacto que el artículo 10, fracción VI, de la Ley que

crea al Organismo Público Descentralizado denominado Servicios

Educativos Integrados al Estado de México, viole el artículo 116

de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la Local

correspondiente al Estado de México, por otorgar facultades a un

organismo público para expedir reglamentos, ya que es una

facultad reservada al Gobernador del Estado, acorde con lo

previsto en el artículo 77, fracción IV, de la Constitución Política

del Estado libre y soberano de México.

Al respecto, debe tenerse presente lo que establecen los

artículos 116 de la Constitución Federal, 36 y 77, fracción IV,

vigentes a partir de mil novecientos noventa y cinco, de la Local y

10, fracción VI, de la Ley que crea al Organismo Público

Descentralizado denominado Servicios Educativos Integrados al

Estado de México:


PÁGINA - 223 -

CONSTITUCIÓN FEDERAL.

“Artículo 116.- El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo

y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni

depositarse el legislativo en un solo individuo.(....).”

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO DE MÉXICO.

“Artículo 36.- Nunca podrán reunirse dos ni los tres

poderes del Estado en una persona o corporación,

ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, salvo en el caso previsto por la fracción XXXVIII del

artículo 70 de esta Constitución.”

“Artículo 77.- Son facultades y obligaciones del

gobernador del estado: (...)

IV.- Expedir los reglamentos necesarios para la ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos

expedidos por la legislatura

.”

LEY QUE CREA AL ORGANISMO PÚBLICO DESCENTRALIZADO DENOMINADO SERVICIOS EDUCATIVOS INTEGRADOS AL ESTADO DE MÉXICO.

“Artículo 10.- Son facultades y obligaciones del Consejo Directivo:


PÁGINA - 224 -

(....)

VI. Expedir los reglamentos, estatutos, acuerdos y

demás disposiciones de su competencia. (....)”

Esta Segunda Sala estima que el último de los preceptos

reproducidos no viola el principio de división de poderes a nivel

estatal, contemplado en los artículos 116 y 36 de referencia.

Es cierto que el artículo 77, fracción IV, de la Constitución

Local, establece la facultad reglamentaria a favor del Gobernador

del Estado, pero ésta no se ve invadida o menoscabada con la

facultad que el Congreso Local otorgó en el artículo 10, fracción

VI, de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado


México, al Consejo Directivo, para expedir reglamentos, estatutos,

acuerdos y demás disposiciones de su competencia, pues las

reglas generales administrativas como las que enumera el

precepto cuestionado dictadas en ejercicio de una facultad

conferida a un organismo descentralizado a través del Consejo

Directivo por el Congreso Local, corresponden a la categoría de

ordenamientos que no son legislativos ni de índole reglamentaria,

por más que se les denomine de esta última forma, sino que se

refieren a aspectos técnicos y operativos en materias específicas,

cuya existencia obedece a los constantes avances de la

tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública.

En congruencia con lo expuesto, la fracción VI, del artículo

10, de la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado


PÁGINA - 225 -


México, que establece que el Consejo Directivo de ese Instituto

está facultado para expedir reglas de esa naturaleza, no pugna

con la facultad reglamentaria del Gobernador del Estado

contemplada en el artículo 77, fracción IV, de la Constitución

Local, ni con el sistema de división de poderes previstos,

respectivamente en los artículos 116 de la Constitución Federal y

su correlativo 36 de la Local, pues en cuanto a la primera, la

mencionada atribución no entraña una delegación de facultades,

ni constituye una expansión en el ejercicio de la facultad

reglamentaria, sino que se trata de la asignación directa de una

atribución para allanar la aplicación técnico-operativa de la ley

dentro de su ámbito especifico y, en cuanto al segundo, no

implica la delegación de facultad legislativa alguna a favor del

citado Consejo Directivo ni éste ejerce, por ende, atribuciones

reservadas constitucionalmente al Poder Legislativo.

Bajo las anteriores consideraciones, es dable concluir que el

artículo reclamado no transgrede el sistema de división de

poderes que rige al interior del Estado de México contemplado por

el artículo 116 de la Constitución Federal y desarrollado en el

artículo 36 de la Constitución Local de esa Entidad Federativa.

Es aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia número

7/2003, aprobada por esta Segunda Sala al fallar el 31 de enero

de 2003 por unanimidad de cinco votos la contradicción de tesis

número 135/2002-SS, pendiente de publicar, cuyo texto es el

siguiente:


PÁGINA - 226 -

“COMISIÓN NACIONAL DE SEGUROS Y FIANZAS.

EL ARTÍCULO 108, FRACCIÓN IV, DE LA LEY

GENERAL DE INSTITUCIONES Y SOCIEDADES MUTUALISTAS DE SEGUROS, QUE LA FACULTA

PARA EXPEDIR REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS, NO VIOLA LOS ARTÍCULOS 49

Y 89, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN

FEDERAL.- Las reglas generales administrativas dictadas en ejercicio de una facultad conferida a

una Secretaría de Estado o a un órgano desconcentrado por una ley expedida por el

Congreso de la Unión, corresponden a la categoría

de ordenamientos que no son legislativos ni de índole reglamentaria, sino que se refieren aspectos

técnicos y operativos en materias específicas, cuya

existencia obedece a los constantes avances de la

tecnología y al acelerado crecimiento de la

administración pública. En congruencia con lo

antes expuesto, la fracción IV del artículo 108 de la

Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, que establece que la

Comisión Nacional de Seguros y Fianzas está

facultada para expedir reglas de esa naturaleza, no pugna con la facultad reglamentaria del Presidente

de la República ni con el sistema de división de

poderes previstos, respectivamente, en los

artículos 89, fracción I, y 49 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues en cuanto a la primera, la mencionada atribución no


PÁGINA - 227 -

entraña una delegación de facultades, ni constituye

una expansión en el ejercicio de la facultad

reglamentaria, sino que se trata de la asignación directa de una atribución para allanar la aplicación

técnico-operativa de la ley dentro de su ámbito específico; y en cuanto al segundo, no implica la

delegación de facultad legislativa alguna a favor de

la citada Comisión ni ésta ejerce atribuciones reservadas constitucionalmente al Poder

Legislativo.”

En tales condiciones, debe considerase infundado el tercer concepto de violación en el que se alega que el Reglamento de

la Ley que crea al Organismo Público Descentralizado


México, provenga de autoridad incompetente como lo es su

Consejo Directivo, pues como ya se demostró, la expedición de

estas disposiciones generales no corresponden al Gobernador del

Estado, por lo que con su dictado no se ve infringido el principios

de división de poderes estatuido por el artículo 116 de la

Constitución Federal.

De ahí que no pueda reputarse inconstitucional el

Reglamento cuestionado, pues su emisión no contraría al artículo

16 que exige que todo acto de autoridad debe provenir de aquella

que tenga competencia para efectuarlo, pues en los términos ya

anotados, el Congreso Local, de manera correcta delegó en el

citado Consejo Directivo la facultad de emitir el Reglamento


PÁGINA - 228 -

interior en el cual se establecieran las reglas operativas del

organismo público descentralizado.

NOVENO.- Es infundado el quinto concepto de violación.

En efecto, es inexacto que el titular del Ejecutivo del Estado,

al haber expedido el Acuerdo por el que estableció los Órganos

de Control interno en las dependencias y Procuraduría General de

Justicia de la Administración Pública Estatal como unidades

administrativas dentro de la estructura orgánica de éstas y bajo la

coordinación directa y funcional de la Contraloría dentro del

Sistema Estatal de Control y Evaluación Gubernamental, viole los

artículos 14, 16, 116 y 133 de la Constitución Federal cuyos

correlativos son los artículos 36, 77, fracción IV y 137 de la

Constitución Estatal, por haber dado vida jurídica a órganos de

control interno o contralorías internas, basado en que los artículos

88, fracción XII y 89 fracción II, de la Constitución Local, en que

se fundó dicha autoridad, no lo autorizan para crear órganos de

imperio como el referido, con violación a la esfera de competencia

reservada al Congreso Local en el artículo 70, fracción XVIII, de la

Constitución Local, máxime que dicha facultad es indelegable,

con lo cual se violentó el principio de división de Poderes.

El estudio del anterior concepto de violación exige tener en

cuenta lo previsto en los artículos 36, 77, fracción IV y 137 de la

Constitución Local que establecen:


PÁGINA - 229 -

Constitución Política del Estado de México.

“Artículo 36. No podrán reunirse dos o más poderes del estado en una sola persona o

corporación ni depositarse el legislativo en un individuo, salvo en el caso previsto por la fracción

XII del artículo 61 de esta constitución.”

“Artículo 77.- Son facultades y obligaciones del

gobernador del estado: (...)

IV.- Expedir los reglamentos necesarios para la

ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos expedidos por la legislatura.”

“Artículo 137.- Las autoridades del Estado y de los municipios, en la esfera de su competencia,

acatarán sin reservas los mandatos de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y cumplirán con las disposiciones de

las leyes federales y de los tratados internacionales.”

Los preceptos legales acabados de reproducir contemplan,

respectivamente, la división de poderes a nivel estatal, la facultad

reglamentaria del Gobernador del Estado y la supremacía de la

Constitución Federal.

Ahora bien, es infundado el concepto de violación en el que

se alega que el Gobernador del Estado invadió la esfera de


PÁGINA - 230 -

competencia del Congreso Local al haber creado una autoridad

dotada de imperio al haber expedido el Acuerdo por el que

estableció los órganos de control interno en las dependencias y

Procuraduría General de Justicia de la Administración Pública

Estatal como unidades administrativas dentro de la estructura

orgánica de éstas y bajo la coordinación directa y funcional de la

Contraloría, dentro del Sistema Estatal de Control y Evaluación

Gubernamental, aduciendo al recurrente que dicha facultad está

reservada en exclusiva a la autoridad citada en segundo término.

Para dar respuesta al anterior planteamiento debe tomarse

en cuenta que esta Segunda Sala al resolver el amparo en

revisión 635/97, promovido por José Antonio Zendejas Mora,

entre otros argumentos, sostuvo lo siguiente:

“(...)

Por su parte, los artículos 89, fracción I y 109

constitucionales, en la parte que interesa dicen:

“Artículo 89. Las facultades y obligaciones del

presidente son las siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el

Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera

administrativa a su exacta observancia.

(....)”

“Artículo 109. El Congreso de la Unión y las

Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de

sus respectivas competencias, expedirán las leyes de

responsabilidades de los servidores públicos y las

demás normas conducentes a sancionar a quienes,


PÁGINA - 231 -

teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de

conformidad con las siguientes prevenciones: ...” Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto por la fracción I del artículo 89 antes citado, el presidente

de la República tiene tres facultades que son: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de

la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; y c) La de

proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes, es decir, la facultad

reglamentaria. De lo anterior se sigue que, contrariamente a lo que

sostiene la recurrente, si la facultad reglamentaria

del presidente tiene como finalidad explicitar el desarrollo de normas jurídicas contenidas en una

ley para el exacto cumplimiento, observancia y

aplicación de ésta, dentro de dicha facultad está la

de crear órganos de autoridad para que ejerzan las

atribuciones asignadas por la ley de la materia

determinados organismos de la administración

pública, así como el determinar las dependencias internas, concediéndoles atribuciones jurídicas

para que ejerciten las atribuciones que le fueron

concedidas por la ley, a ese órgano público, pues esto significa proveer a la exacta observancia de la

ley reglamentada; abarcando dicha facultad incluso

a los organismos descentralizados, ya que el

Ejecutivo Federal es el titular de esa

administración.


PÁGINA - 232 -

Consecuentemente, se debe decir que es correcta

la determinación del Juez a quo, en cuanto afirma

que la directora general de Responsabilidades y Situación Patrimonial sí tiene facultades para dictar

las resoluciones como la que se reclama en este juicio de garantías, pues sus atribuciones se

encuentran determinadas en los artículos 14 y 18

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 21, fracción X, del Reglamento Interior de

la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, por lo que no puede considerarse

que el reglamento interior de la secretaría en

comento y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos sean contradictorios, dado

que el citado reglamento tiene como finalidad la de

complementar a la Ley Federal de

Responsabilidades antes invocada.

Sirve de apoyo a lo expuesto, el criterio sustentado

por la anterior Segunda Sala, contenido en la tesis

17, visible en la página 34 del Informe de Labores de mil novecientos ochenta y nueve, Segunda

Parte, que dice:

“FACULTAD REGLAMENTARIA. INCLUYE LA

CREACIÓN DE AUTORIDADES Y LA

DETERMINACIÓN DE LAS QUE ESPECÍFICAMENTE

EJERCERÁN LAS FACULTADES CONCEDIDAS.” (la

transcribe).

Asimismo, resulta aplicable la tesis de jurisprudencia número 159, visible en la página 109,


PÁGINA - 233 -

del Apéndice al Semanario Judicial de la

Federación 1917-1995, Tomo III, Materia

Administrativa, que dice:

“REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD

DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA

EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA.” (la transcribe).

(...)”

El precedente anterior y otros cuatro que le precedieron

originaron la jurisprudencia 2a./J. 68/97 de esta Segunda Sala

publicada en la Novena Época del Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, tomo VII, enero de 1998, visible en la

página 390, que es aplicable por analogía a los planteamiento del

quejoso recurrente, la cual es del tenor literal siguiente:

“REGLAMENTOS. LA FACULTAD DE EXPEDIRLOS

INCLUYE LA DE CREAR AUTORIDADES Y

DETERMINAR SU COMPETENCIA. El presidente de

la República tiene la facultad reglamentaria que le

otorga el artículo 89, fracción I, de la Constitución, facultad que incluye la de crear autoridades que

ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la

materia a determinado organismo de la administración pública; igualmente, se encuentra

dentro de dicha facultad determinar las

dependencias u órganos internos especializados a

través de los cuales se deben ejercer las facultades

concedidas por la ley a un organismo público, pues ello significa proveer a la exacta observancia de la


PÁGINA - 234 -

ley reglamentada. Además, al tratarse de un

organismo que forma parte de la administración

pública, aun cuando sea un órgano descentralizado, es precisamente el presidente de

la República, el titular de esa administración, quien constitucionalmente está facultado para determinar

los órganos internos que ejercerán las facultades

otorgadas por la ley, a efecto de hacer posible el cumplimiento de ésta.”

Acorde con lo anterior, es dable concluir que el Gobernador

del Estado en ningún momento invadió la esfera de competencia

de la legislatura del Estado al crear a los órganos de control

interno, pues dicha autoridad es indispensable para la

observancia de las leyes tanto Orgánica de la Administración

Pública del Estado, como de la de Responsabilidades de los

Servidores Públicos del Estado y Municipios, dado que a través

de dichos órganos se llevarán a cabo las funciones de inspección,

vigilancia y auditoría a que aluden tales ordenamientos, pues ello

significa proveer a la exacta observancia de la ley reglamentada.

Además, al tratarse de un organismo que forma parte de la

administración pública, aun cuando sea un órgano

descentralizado, es precisamente el Gobernador del Estado, el

titular de esa administración a quien la Constitución Local le

confiere esa facultado para determinar los órganos internos que

ejercerán las facultades otorgadas por la ley, a efecto de hacer

posible su cumplimiento.


PÁGINA - 235 -

Por ello, es infundado lo argumentado por el quejoso en el

sentido de que la creación de órganos de control interno al seno

de los organismos públicos descentralizados provocó invasión de

esferas competenciales y como consecuencia, infracción al

principio de división de poderes.

DÉCIMO.- Finalmente, se estima infundado el sexto de los conceptos de violación.

Al respecto, cabe advertir que en dicho concepto de

violación el quejoso alegó la inconstitucional el artículo 4º del

acuerdo por el que se reforma y adiciona el diverso que estableció

los órganos de control interno en las dependencias y Procuraduría

General de Justicia de la Administración Pública Estatal como

Unidades Administrativas dentro de la estructura orgánica de

éstas, emitido por el Gobernador del Estado de México, publicado

en la Gaceta de Gobierno de veintidós de diciembre de mil

novecientos noventa y ocho, por contravenir los artículos 14, 16 y

49 de la Constitución Federal y su correlativo 36 de la

Constitución Local, al provocar la infracción al principio de división

de poderes, en tanto que al expedirlo el Ejecutivo Estatal se irroga

facultades que la Constitución Política Estatal no le confiere,

máxime que no se está dentro del caso de excepción

contemplado en el artículo 61, fracción XI, de la Constitución

Local.

Es infundado el anterior concepto de violación.


PÁGINA - 236 -

En efecto, en el considerado noveno que antecede se

efectuó el estudio que demuestra que el Gobernador del Estado

no invade la esfera competencial de la Legislatura Local al haber

dado vida jurídica a los órganos de control interno de las

dependencias gubernamentales; en consecuencia, la posibilidad

de crear autoridades también lleva inmersa la atribución de

establecer el cúmulo de facultades que corresponde efectuar a

ese nuevo órgano de gobierno, dado que esa es, precisamente, la

nota distintiva de una autoridad, esto es, la posibilidad legal que el

ente tiene para crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas

que afecten la esfera legal de los gobernados.

Es aplicable la tesis aislada número P. XXVII/97 del Tribunal

Pleno, que aparece publicado en la Novena Época del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo V, Febrero de 1997,

visible en la página 118 que a la letra dice:

"AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. LO SON AQUELLOS FUNCIONARIOS DE

ORGANISMOS PÚBLICOS QUE CON FUNDAMENTO

EN LA LEY EMITEN ACTOS UNILATERALES POR

LOS QUE CREAN, MODIFICAN O EXTINGUEN

SITUACIONES JURIDICAS QUE AFECTAN LA

ESFERA LEGAL DEL GOBERNADO. Este Tribunal

Pleno considera que debe interrumpirse el criterio

que con el número 300 aparece publicado en la página 519 del Apéndice al Semanario Judicial de la

Federación 1917-1988, Segunda Parte, que es del

tenor siguiente: "AUTORIDADES PARA EFECTOS


PÁGINA - 237 -

DEL JUICIO DE AMPARO. El término 'autoridades'

para los efectos del amparo, comprende a todas

aquellas personas que disponen de la fuerza pública en virtud de circunstancias, ya legales, ya

de hecho, y que, por lo mismo, estén en posibilidad material de obrar como individuos que ejerzan

actos públicos, por el hecho de ser pública la

fuerza de que disponen.", cuyo primer precedente data de 1919, dado que la realidad en que se aplica

ha sufrido cambios, lo que obliga a esta Suprema Corte de Justicia, máximo intérprete de la

Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, a modificar sus criterios ajustándolos al momento actual. En efecto, las atribuciones del

Estado Mexicano se han incrementado con el curso

del tiempo, y de un Estado de derecho pasamos a

un Estado social de derecho con una creciente

intervención de los entes públicos en diversas

actividades, lo que ha motivado cambios

constitucionales que dan paso a la llamada rectoría del Estado en materia económica, que a su vez

modificó la estructura estadual, y gestó la llamada

administración paraestatal formada por los organismos descentralizados y las empresas de

participación estatal, que indudablemente escapan

al concepto tradicional de autoridad establecido en

el criterio ya citado. Por ello, la aplicación

generalizada de éste en la actualidad conduce a la indefensión de los gobernados, pues estos


PÁGINA - 238 -

organismos en su actuación, con independencia de

la disposición directa que llegaren a tener o no de

la fuerza pública, con fundamento en una norma legal pueden emitir actos unilaterales a través de

los cuales crean, modifican o extinguen por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera

legal de los gobernados, sin la necesidad de acudir

a los órganos judiciales ni del consenso de la voluntad del afectado. Esto es, ejercen facultades

decisorias que les están atribuidas en la ley y que por ende constituyen una potestad administrativa,

cuyo ejercicio es irrenunciable y que por tanto se

traducen en verdaderos actos de autoridad al ser de naturaleza pública la fuente de tal potestad. Por

ello, este Tribunal Pleno considera que el criterio

supracitado no puede ser aplicado actualmente en

forma indiscriminada sino que debe atenderse a las

particularidades de la especie o del acto mismo;

por ello, el juzgador de amparo, a fin de establecer

si a quien se atribuye el acto es autoridad para efectos del juicio de amparo, debe atender a la

norma legal y examinar si lo faculta o no para tomar

decisiones o resoluciones que afecten unilateralmente la esfera jurídica del interesado, y

que deben exigirse mediante el uso de la fuerza

pública o bien a través de otras autoridades."

En tales condiciones, son constitucionales las facultades que

tiene el Gobernador del Estado para crear una autoridad, sino


PÁGINA - 239 -

también para establecer sus facultades y atribuciones, pues sólo

a través de ellas se podrá lograr la observancia de las leyes tanto

Orgánica de la Administración Pública como de la de

Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y

Municipios, pues sería un contrasentido que tuviera facultades

para crear autoridades y no las tenga para fijar su ámbito de

actuación, si precisamente a través de esa delimitación se podrá

llevar a término la observancia de aquellas disposiciones

generales emanadas del Congreso Local; de ahí que el artículo 4º

reclamado en cuanto establece las facultades del contralor

interno, no propicie la invasión de esferas entre el Ejecutivo del

Estado y el Congreso Local, pues se reitera que el fijar las

aludidas atribuciones del contralor interno constituye un aspecto

inherente al de la creación de dicha autoridad.

Bajos las anteriores consideraciones se impone en la

materia de este recurso modificar la sentencia recurrida y negar el

amparo solicitado.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.- En la materia de revisión competencia de esta

Segunda Sala, se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO.- La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

HORACIO CASTILLEJOS OVILLA, contra el acto que reclamó

de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal de lo

Contencioso Administrativo del Estado de México consistente en

la resolución definitiva de fecha veintiocho de septiembre del dos

mil uno, recaída al recurso de revisión No. 466/2001.


PÁGINA - 240 -

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los

autos al Tribunal Colegiado de su origen y en su oportunidad,

archívese el toca.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los

señores ministros: Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora

Pimentel, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Guillermo I. Ortiz

Mayagoitia y Presidente José Vicente Aguinaco Alemán. Fue

Ponente el Ministro Juan Díaz Romero.

Firman los Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario

de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

PRESIDENTE:

MINISTRO JOSÉ VICENTE AGUINACO ALEMÁN.

PONENTE:

MINISTRO JUAN DÍAZ ROMERO.

EL SECRETARIO DE ACUERDOS:

LICENCIADO MARIO ALBERTO ESPARZA ORTIZ.

amparo directo en revisiÓn 1641/2002. promovido …207.249.17.176/transparencia/epocas/segunda...

Documents