1

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC - SP)

Faculdade de Direito

AUTORIDADE METROPOLITANA:

Estudo empírico da Agência Metropolitana da Baixada Santista.

2013

RELATÓRIO FINAL DE PESQUISA

PESQUISA INDIVIDUAL DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA

BOLSA PIBIC-CEPE

Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC – SP

Faculdade de Direito

AUTORIDADE METROPOLITANA:

Estudo empírico da Agência Metropolitana da Baixada Santista.

Fernando Bernardi Gallacci

Relatório Final de Pesquisa apresentado

à Faculdade de Direito da PUC/SP, sob a orientação do

Prof. Dr. Carlos Ari Vieria Sundfeld.

São Paulo

2013

2

NOTA PRÉVIA Relatório Científico Final de Pesquisa de Iniciação Científica encaminhado ao Conselho de Ensino e Pesquisa da PUC-SP, subsidiado pelo PIBIC-CEPE e desenvolvido no período de agosto de 2012 a agosto de 2013. Apresenta relação com a apresentação disponibilizada no seguinte link: <http://prezi.com/a1p12kmet3xn/autoridade-metropolitana-estudo-empirico-da-rmbs/?utm_campaign=share&utm_medium=copy> O presente documento corresponde a uma versão exclusiva, publicada na internet, para fins do evento: “Olhando para o passado, presente e futuro no saneamento básico brasileiro”, realizado na Sociedade Brasileira de

Direito Público (SBDP) em 29/03/2014.

3

Esse trabalho é dedicado a memória de Maria de Lourdes

Orlandin Bernardi, minha avó, que sempre incentivou meus

estudos e me ofereceu amor incondicional.

4

Agradecimentos

Ao Professor Doutor Carlos Ari Sundfeld, pela orientação, disponibilidade e

dedicação;

A minha família, minha mãe, Clery, meu pai, Nilsen, meu irmão Luca e

minha avó Dulcy, que sempre estiveram do meu lado em todas minhas

empreitadas;

A meu avô Virgílio, que é meu exemplo de honra e determinação;

A Luiza Cobra Gervitz, pelas colaborações e principalmente pelo amor;

Aos meus amigos Cecília Alvarez; Lucas Aidar; Estevam Sartal; Fernando

Faina; Natália Rosa e Andréia Moura, que me auxiliaram em incansáveis

debates e revisões deste trabalho;

Agradeço a todo o pessoal da AGEM; CONDESB e FUNDO, que me

auxiliaram, tornando possível o desenvolvimento deste trabalho;

Por fim, a todos que de uma forma ou de outra colaboraram para a

realização deste estudo.

5

SUMÁRIO

GLOSSÁRIO ............................................................................................................................... 6

RESUMO ..................................................................................................................................... 7

PALAVRAS-CHAVE ................................................................................................................... 7

INTRODUÇÃO ............................................................................................................................ 8

METODOLOGIA ....................................................................................................................... 16

O QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FALA SOBRE O TEMA? Análise dos

julgados de ADIns n. 796, 1.841, 2.809, e 1.842 ................................................................ 19

ALTERNATIVAS DE GESTÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS: Como Funcionam?

..................................................................................................................................................... 37

CONSÓRCIOS PÚBLICOS ........................................................................................................ 37

CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO .............................................................................................. 42

PANORAMA INSTITUCIONAL DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA

SANTISTA ................................................................................................................................. 51

DADOS GERAIS DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXA SANTISTA .................................... 51

ESTRUTURA DA AUTORIDADE METROPOLITANA ................................................................... 52

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA -

CONDESB ............................................................................................................................. 54

Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO ................... 60

AGÊNCIA METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA – AGEM .............................................. 63

AFINAL, COMO FUINCIONA A REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA

SANTISTA? ............................................................................................................................... 67

FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM ........................................................................ 68

ATUAÇÃO: MANDAR; GASTAR E PRESSIONAR ....................................................................... 75

Mandar ............................................................................................................................... 75

Gastar ................................................................................................................................. 77

Pressionar .......................................................................................................................... 84

PERFIL FINAL ........................................................................................................................... 89

CONCLUSÕES ......................................................................................................................... 90

BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 96

ANEXO I................................................................................................................................... 100

6

GLOSSÁRIO

Ação Direta de Inconstitucionalidade (“ADIn”)

Agência Metropolitana da Baixada Santista (“AGEM”)

Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo

(“ARSESP”)

Banco do Brasil (“BB”)

Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (“SABESP”)

Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista

(“CONDESB”)

Constituição Federal de 1988 (“CF”)

Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (“EMPLASA”)

Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (“FUNDO”)

Região Metropolitana da Baixada Santista (“RMBS”)

Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano (“SDM”)

Supremo Tribunal Federal (“STF”)

7

RESUMO

A Constituição Federal de 1988 não só ampliou o rol de entes federativos, com

a inclusão do Município, como também criou diversas figuras de interação entre

as diferentes esferas da federação. Esse trabalho busca contribuir nessa

temática ao envolver a análise da esfera das regiões metropolitanas, prevista

no art. 25, § 3o da Carta Constitucional. O objetivo é estudar as questões

metropolitanas em sua forma pós-1988, especificamente no que tange a sua

administração. Para tanto se analisou, entre outros aspectos, a jurisprudência

do Supremo Tribunal Federal, bem como documentos da Autoridade

Metropolitana da Baixada Santista (Conjunto: Agência Metropolitana da

Baixada Santista – AGEM; Conselho de Desenvolvimento da Região

Metropolitana da Baixada Santista – CONDESB; e Fundo de Desenvolvimento

Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO). Utilizou-se de metodologia

empírica, que visava analisar qualitativamente e quantitativamente os

organismos em comento. O trabalho, então, conclui, por exemplo, pela

existência de diretrizes da Corte sobre o tema, e pelo caráter incipiente da

experiência metropolitana da Baixada Santista, focada majoritariamente em

três linhas, quais sejam, realizar uma pressão política em diversos níveis de

governo, fomentar o desenvolvimento de estudos, e em desenvolver pequenos

projetos para a região.

PALAVRAS-CHAVE

Este estudo utiliza as seguintes palavras-chave: Região Metropolitana;

Autoridade Metropolitana; Interesse Comum; Modelos de Gestão.

8

INTRODUÇÃO

Pode-se afirmar que a Constituição Federal de 5 de outubro de 1988

(“CF”) criou um modelo peculiar de federação. Isso ocorre, pois, além dos

tradicionais entes federativos (União e Estados), a nova Carta Constitucional

também criou a figura do Município (art. 1o da CF). Nessa toada, a forma da

federação brasileira é desenhada pelo âmbito de atuação legislativa e

administrativa de seus participantes. Tal ponto foi objeto de minuciosa

exposição do constituinte, de forma que a Constituição atribuiu competências

diferentes a cada membro político-administrativo, especialmente no Título III,

“DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO” da CF.

Ocorre, contudo, que, em alguns casos, os critérios positivados na CF

para alocação de competências acabam por gerar dúvidas quanto ao seu

destinatário, ocasionando, assim, conflitos entre as pessoas político-

administrativas da federação.

Uma dessas situações, provavelmente muito presente no cotidiano da

efetiva administração federativa, é o caso das regiões metropolitanas, alvo da

presente pesquisa.

Esse tema está disposto no art. 25, § 3º1 da Constituição Federal, o qual

facultou aos Estados membros, mediante promulgação de lei complementar

estadual, instituir divisões e subdivisões territoriais que visem “integrar a

organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse

comum”. O dispositivo trata, em suma, não só das chamadas regiões

metropolitanas, mas também das aglomerações urbanas e microrregiões.

1 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,

observados os princípios desta Constituição. § 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. § 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. (g.n.)

9

As dificuldades de interpretação do dispositivo constitucional são

latentes, podendo ser resumidas nos seguintes termos: (i.) Como se pautará a

relação do Estado membro com os municípios partes das divisões ou

subdivisões, bem como as relações dos municípios entre si? (ii.) Por qual meio

serão realizadas as atividades de integração organizacional, planejamento e

execução de funções públicas de interesse comum? (iii.) e ainda, o que seriam

as funções públicas de interesse comum?

É possível afirmar que, considerando o desenvolvimento urbano, cada

membro da federação buscou e/ou tem tentado buscar responder essas

questões, visando, assim, viabilizar o desenvolvimento metropolitano para lidar

com problemas que são comuns a vários municípios.

Nessa toada o presente estudo abordará a experiência do Estado de

São Paulo na área das questões metropolitanas. Esse Estado, no exercício de

sua competência constituinte derivada, buscou estabelecer uma possível

solução ao enigma constitucional, instituindo parâmetros para a integração

regional nos arts. 152 a 158 de sua Constituição Estadual, promulgada em 5 de

outubro de 1989. Tais artigos definem os objetivos da integração entre os entes

federados como sendo: (a.) o planejamento regional para o desenvolvimento

socioeconômico e melhoria da qualidade de vida; (b.) a cooperação dos

diferentes níveis de governo, mediante a descentralização, articulação e

integração de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta com

atuação na região, visando ao máximo aproveitamento dos recursos públicos a

ela destinados; (c.) a utilização racional do território, dos recursos naturais,

culturais e a proteção do meio ambiente, mediante o controle da implantação

dos empreendimentos públicos e privados na região; (d.) a integração do

planejamento e da execução de funções públicas de interesse comum aos

entes públicos atuantes na região; e

(e.) a redução das desigualdades sociais e regionais.

10

Além disso, a Constituição do Estado de São Paulo vai além e dispõe do

conceito de “região metropolitana”; “aglomeração urbana”; e “microrregião”,

definindo-as de acordo com os parágrafos do art. 153, transcritos abaixo:

Artigo 153 - O território estadual poderá ser dividido, total ou parcialmente, em unidades regionais constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, mediante lei complementar, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, atendidas as respectivas peculiaridades. §1º - Considera-se região metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes. §2º - Considera-se aglomeração urbana o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente relação de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência nesse sentido, que exija planejamento integrado e recomende ação coordenada dos entes públicos nela atuantes. §3º - Considera-se microrregião o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente, entre si, relações de interação funcional de natureza físico-territorial, econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional. (g.n)

Ademais das definições e objetivos, a Constituição Estadual também

determina a instalação de conselhos de caráter normativo e deliberativo que

auxiliam na gestão de atividades que sejam de cunho metropolitano 2. De

acordo com a carta estadual, esses conselhos devem atuar, no mínimo, no

planejamento de tudo que concerne à respectiva região.

Cabe ressaltar, contudo, que todas essas diretrizes constitucionais,

incluindo a criação do conselho, ainda possibilitam a adoção de diversos

2 Artigo 154 - Visando a promover o planejamento regional, a organização e execução das

funções públicas de interesse comum, o Estado criará, mediante lei complementar, para cada unidade regional, um conselho de caráter normativo e deliberativo, bem como disporá sobre a organização, a articulação, a coordenação e, conforme o caso, a fusão de entidades ou órgãos públicos atuantes na região, assegurada, nestes e naquele, a participação paritária do conjunto dos Municípios, com relação ao Estado. §1º - Em regiões metropolitanas, o conselho a que alude o “caput” deste artigo integrará entidade pública de caráter territorial, vinculando-se a ele os respectivos órgãos de direção e execução, bem como as entidades regionais e setoriais executoras das funções públicas de interesse comum, no que respeita ao planejamento e às medidas para sua implementação. (g.n).

11

modelos de arranjo institucional, exigindo unicamente que haja a observância

de determinados parâmetros. Destarte, segue indeterminada a decisão sobre

qual deve ser a forma institucional de organizar uma região metropolitana ou

aglomeração urbana e microrregião.

Ao que parece, no entanto, o legislador paulista resolveu apontar um

modelo paradigmático para o Estado. Foi possivelmente com esse intuito que

se promulgou a Lei Complementar no 760/943, que, em linhas gerais, tem a

missão de complementar as constituições federal e estadual, bem como

estabelecer “diretrizes para a organização regional do estado”. Em outras

palavras, a norma busca responder as questões acima elaboradas e instituir

um modelo de administração das regiões em que haja agrupamentos

municipais no Estado de São Paulo.

Como mecanismo para pautar a relação entre o Estado membro e os

municípios, assim como a relação dos municípios entre si, a lei prevê a criação

de Conselhos Deliberativos capazes de assegurar a participação paritária de

cada membro federativo (art. 9o da Lei Complementar no 760/94) 4,

destacando-se, também, que as atividades administrativas da região

metropolitana, sem prejuízo da competência das entidades envolvidas, deverão

ser realizadas por meio da formação de entidade de personalidade jurídica de

direito público, com autonomia administrativa e financeira (art. 17 da Lei

Complementar no 760/94)5.

Como solução para o problema de identificar os serviços públicos de

interesse comum, a norma estabelece um rol exemplificativo e não taxativo de

atividades a serem consideradas para essa finalidade. Cabe, então, a cada

Conselho Deliberativo, na forma de entidade jurídica de direito público,

3 Lei Complementar Estadual nº 760, de 1 de agosto de 1994.

4 Artigo 9º - Em cada unidade regional funcionará um Conselho de Desenvolvimento, de caráter

normativo e deliberativo, composto por um representante de cada Município que a Integra e por representantes do Estado nos campos funcionais de Interesse comum. 5 Artigo 17º - Nas regiões metropolitanas, o Conselho de Desenvolvimento integrará entidade

com personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, que será criada por lei com o propósito de integrar a organização, o planejamento e a execução - sem prejuízo da competência das entidades envolvidas - das funções públicas de interesse comum.

12

destacar quais seriam as atividades de interesse comum da respectiva região

metropolitana (art. 7o da Lei Complementar no 760/94).6

Informa-se que o avanço da legislação não surgiu sem qualquer

embasamento e, inclusive, embasamento externo. Pelo contrário, muitas das

orientações eram e continuam a ser corroboradas por base doutrinária.

Dentre os doutrinadores que abordam o tema, destaca-se o professor

Hely Lopes Meirelles que premedita diversos pontos adotados pela atual

legislação. O doutrinador defendia diversos pontos ora aportados na legislação

estadual. É o caso, por exemplo, da edição de leis complementares estaduais

que facultem a participação do Estado e dos municípios para a implantação de

regiões metropolitanas; da correta conceituação das obras e dos serviços de

interesse comum; e da atribuição à região metropolitana de poderes

administrativos e de recursos financeiros aptos a permitir o planejamento e a

execução das obras e serviços de sua competência7. Ainda é possível observar

a consonância do posicionamento do doutrinador com a nova lei uma vez que,

ambos preveem a criação de entidade de direito público para a possível

administração dos serviços públicos de interesse comum nas regiões

metropolitanas 8.

Outro doutrinador a ser considerado é o professor José Afonso da Silva,

quem, igualmente, compreende ser necessário que a administração das ditas

regiões deva ocorrer por pessoa de direito público: “(...) Os Estados é que

ficaram responsáveis por sua estruturação e funcionamento, criando empresas

ou autarquias para dar-lhes efetividade” 9.

É importante destacar que mesmo com suporte doutrinário, esse modelo

de arranjo institucional para gestão metropolitana pode apresentar problemas e

6 Artigo 7º – Poderão ser considerados de interesse comum das entidades regionais os

seguintes campos funcionais: I – planejamento e uso do solo; II – transporte e sistema viário regionais; III – habitação; IV – saneamento básico; V – meio ambiente; VI – desenvolvimento econômico; e VII – atendimento social. 7 Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, p.83.

8 Ibidem, pp. 83-84.

9 José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 666.

13

dificuldades para sua implementação, citando, por exemplo, as dificuldades

envolvendo os custos da criação de todos os organismos que compõe o

modelo.

O argumento acima pode ser fortalecido pela observação da atuação de

serviços públicos nas regiões metropolitanas. Nessas situações, as

dificuldades parecem existir de fato, visto que, apesar da promulgação de

novas leis estaduais e do desenvolvimento de um novo modelo de

administração metropolitana, resta à percepção de conflitos entre os entes

federados envolvendo a administração das ditas regiões. Nesse sentido, talvez

o principal exemplo de que as dificuldades persistem é a existência de diversas

ações no Supremo Tribunal Federal (“STF”), questionando o meio de prestação

de serviços públicos de interesse comum, ou seja, de interesse metropolitano.10

Ademais de servir de prova de que algo não vai tão bem, a existência

desses embates na referida Corte levantam outras problemáticas: Será que o

STF já estipulou algumas regras sobre a questão metropolitana? Se sim, quais

seriam? Elas ajudam a lidar com os problemas de cooperação federativa?

Ainda não se sabe ao certo a resposta a essas indagações, havendo

necessidade de uma sistematização da opinião do Tribunal.

Desta forma, pode-se dizer que o ponto pacífico sobre o tema é que

seguem as discussões sobre a aplicabilidade de modelos de administração

metropolitana, assim como suas peculiaridades. Ocorre que agora já é possível

focar em uma análise específica daquele criado pela Lei Complementar no

760/94, sem, contudo, se esquecer dos demais mecanismos de integração

federativa que o STF considera aptos para as regiões.

Deste modo pode-se afirmar que a questão adquire ainda mais

complicações, já que em contraposição ao dito modelo, pode-se afirmar que há

10

Como exemplos de casos sobre serviços públicos de interesse comum que se encontram em

análise de tutela jurisdicional, destacam-se as ações diretas de inconstitucionalidade que questionam a titularidade e o modelo de prestação do serviço de saneamento básico (ADIs n

o

1.842-5; no 2.077-3; e nº 4.028).

14

pelo menos mais duas formas de gestão das funções públicas de interesse

comum e, portanto, das regiões metropolitanas. Ambas foram alvo de

indagações pelo STF e pela doutrina, sendo fato que, pelo menos no que tange

o Estado de São Paulo, as duas vêm ganhando espaço para sua aplicação. É o

caso da constituição dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação11,

que serão abordados mais a frente neste trabalho.

Pelo exposto, pode-se perceber que a pluralidade de questões

constitucionais, bem como de modelos para a organização de regiões

metropolitanas, são fatores que tornam o tema complexo e com muitos pontos

a serem debatidos. Assim, é clara a importância uma análise jurídica para

apontar a viabilidade ou não dos mais diversos modelos administrativos,

estabelecendo, também, um panorama das dificuldades no Estado de São

Paulo.

Este trabalho tem como objetivo fomentar o debate constitucional sobre

agrupamentos regionais, encontrando possíveis respostas aos atuais conflitos

federativos no caso de regiões metropolitanas no Estado de São Paulo. E, para

tanto, busca contribuir, por meio de análise empírica12, com elementos sobre

posicionamento jurisprudencial do STF e sobre eventuais modelos de gestão

regional para prestação dos serviços públicos de interesse comum.

Ainda sobre esse último aspecto, no que tange o modelo institucional

disposto pela Lei Complementar no 760/94, este trabalho busca corroborar com

diversos estudos específicos13, descrevendo sobre o ponto de vista jurídico a

11

Foram escolhidos esses dois mecanismos, pois são aqueles elencados pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn n

o 1.842-5, conforme visto, por exemplo, nos votos

dos Ministros Gilmar Mendes e Nelson Jobin. 12

Para fins deste trabalho, entende-se como estudo empírico a análise das Atas de Reunião e das Deliberações do CONDESB, assim como de demais documentos disponibilizados no site da AGEM, considerando ainda, as decisões do STF sobre o tema de regiões metropolitanas e a análise de alguns convênios de cooperação firmados entre Estado de São Paulo e determinados municípios. 13

Citam-se as teses para aquisição do título de mestre em Administração Pública e Governo da

Escola de Administração da Fundação Getúlio Vargas - SP, quais sejam: “Regiões Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental: um estudo comparativo”; e “A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional”.

15

atuação do arranjo institucional da Região Metropolitana da Baixada Santista

(“RMBS”).

Tal região foi criada por meio da Lei Complementar no 815/9614, a qual

também autorizou a formação do Conselho de Desenvolvimento da Região

Metropolitana da Baixada Santista (“CONDESB”)15, bem como estipulou a

futura instituição da entidade administrativa de direito público com caráter

autárquico16. Essa última foi regulada dois anos depois, com a promulgação da

Lei Complementar no 853/9817, que cria a Agência Metropolitana da Baixada

Santista (“AGEM”) como sendo órgão autárquico com autonomia administrativa

e financeira18 e que é atualmente vinculado à Casa Civil (Decreto SP no

59.327/1319). Para assegurar a viabilidade financeira de projetos

metropolitanos, a dita Lei Complementar também autorizou a constituição do

Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (“FUNDO”) 20.

É considerando essas disposições que o presente trabalho objetiva em

um segundo momento, e de forma mais específica, contribuir com o debate de

administração das regiões metropolitanas por meio do estudo empírico das

atividades da Autoridade Metropolitana da Região da Baixada Santista, aqui

compreendida pelo conjunto das seguintes instituições: CONDESB; AGEM; e

FUNDO21. Espera-se com isso, continuar as discussões de estudos anteriores

14

Lei Complementar Estadual nº 815, de 30 de julho de 1996. 15

Artigo 3º - Fica o Poder Executivo autorizado a instituir, na Região Metropolitana da Baixada Santista, um Conselho de Desenvolvimento, de caráter normativo e deliberativo, composto por um representante de cada Município que a integra, e por representantes do Estado nos campos funcionais de interesse comum. 16

Artigo 10º - Fica o Poder Executivo Estadual autorizado a criar autarquia para o fim de integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum da Região Metropolitana da Baixada Santista, em conformidade com o disposto no "caput" do artigo 17 da Lei Complementar nº 760, de 1º de agosto de 1994. 17

Lei Complementar Estadual nº 853, de 23 de dezembro de1998. 18

Artigo 2º - A AGEM é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e gozará, inclusive no que se refere a seus bens e serviços, dos privilégios, regalias e isenções conferidos à Fazenda Pública Estadual. (Regimento Interno da AGEM – Decreto n

o 44.127/99).

19 Art. 3º do Decreto Estadual de São Paulo nº 59.327, de 28 de junho de 2013.

20 Artigo 11 - Fica o Poder Executivo autorizado a constituir o Fundo de Desenvolvimento

Metropolitano da Baixada Santista FUNDO, com a finalidade de dar suporte financeiro ao planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes, no que se refere às funções públicas de interesse comum entre o Estado e os Municípios integrantes da Região. 21

O Ministro Ricardo Lewandowski aparenta ser um defensor desse modelo de gestão metropolitana, expondo suas considerações na já citada ADIn n

o 1.842-5. Nessa ocasião o

Ministro faz referência ao dito modelo constitucional paulista, citando, inclusive, dispositivos da

16

e adquirir evidências sobre a atuação prática da autoridade metropolitana,

eventualmente identificando as hipóteses de que (i.) a estrutura administrativa

da Autoridade Metropolitana é capaz de dinamizar, de maneira paritária e

funcional, as dificuldades de administração da RMBS, por meio de deliberações

sobre problemas que envolvem a região, podendo ainda ter suas competências

ampliadas; ou (ii.) a Autoridade Metropolitana somente transferiu o problema de

conflito federativo para outro locus de discussão que não comporta qualquer

espécie de decisão benéfica ao efetivo cumprimento de serviços públicos.

Visando atender a provocações deste capítulo, este trabalho está

estruturado na seguinte maneira. (i.) Primeiramente será apresentada a

metodologia de estudo. (ii.) Depois será realizada descrição de julgados do

STF, buscando responder as indagações formuladas. (iii.) A seguir, serão

esclarecidas as outras modalidades de gestão para agrupamentos de entes

político-administrativos, estabelecendo sua caracterização em abstrato. (iv.) Na

etapa seguinte tem-se a análise legal e institucional da Autoridade

Metropolitana da Baixada Santista, sendo que o trabalho termina, (v.)

apresentando os principais achados da pesquisa, bem como retomando o

caminho percorrido para tanto.

METODOLOGIA

Visando cumprir o objetivo principal de fomentar o debate constitucional

sobre agrupamentos regionais, este trabalho busca encontrar possíveis

respostas aos atuais conflitos federativos no caso de regiões metropolitanas no

Estado de São Paulo e, para tanto, seguiram-se as seguintes considerações

metodológicas.

constituição do Estado, descrevendo o modelo como “Arranjo Institucional Paradigmático”, considerando a seguinte estrutura: “O centro nevrálgico do modelo paulista de gestão regional é o caráter normativo e deliberativo da atuação do Conselho, relativamente ao qual se previu não apenas a gestão conjunta dos diferentes entes federativos que compõem a entidade territorial, como também se garantiu a participação da sociedade civil no processo de tomada de decisões” (ADI 1.842-5, relator inicial Min. Maurício Corrêa, relator final Min. Luiz Fux, redator do acórdão Min. Gimar Mendes, julgada em 06.03.13,, voto do Ministro Ricardo Lewandowski, p.225 do acórdão).

17

Primeiramente, este trabalho realizou uma análise qualitativa de julgados

do STF, visando estabelecer as diretrizes que a Corte impõe às regiões

metropolitanas. Os julgados foram, então, selecionados pela leitura de suas

ementas dentro do sitio de busca do site do Tribunal, qual seja:

“www.stf.jus.br”. Buscou-se, assim, selecionar os julgados de Ações Diretas de

Inconstitucionalidade (“ADIns”)22 que disponham sobre dispositivos

constitucionais (CF de 1988) de regiões metropolitanas.

Em um segundo momento, os arcabouços legais também foram alvo de

análise, possibilitando a descrição institucional dos diversos meios de

integração federativa. Nesse sentido, analisou-se tanto o conjunto de normas

que dispõe sobre a organização da RMBS, quanto a Lei e o Decreto de

consórcios públicos e convênios de cooperação.

Sobre esse último tema, visando complementar as informações do

modelo de convênio de cooperação, analisaram-se, ainda, os referidos

contratos de convênio, assim como seus respectivos contratos de programa,

firmados pelo Estado de São Paulo e seus municípios para a gestão associada

da prestação dos serviços de abastecimento de água e coleta de esgoto. Esses

documentos foram selecionados dentre os contratos que evolviam municípios

parte de alguma região metropolitana, podendo ser encontrados no site da

Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo

(“ARSESP”), especificamente, no seguinte link:

“http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-

saneamento.aspx”.

Não obstante as disposições acima, este estudo também busca

contribuir com a análise empírica da Autoridade Metropolitana da Baixada

Santista.

22

Optou-se pela análise exclusiva das ADIns, pois essas representam mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade que discutem normas em abstrato, possibilitando a definição, pelo STF, de diretrizes sobre as normas que envolvem as regiões metropolitanas.

18

Assim, sobre esse tema, aponta-se que, muito embora o Estado de São

Paulo tenha atualmente quatro regiões metropolitanas (São Paulo, Campinas,

Vale do Paraíba e Litoral Norte, e Baixada Santista), a única que havia

implementado as condições e as diretrizes aplicadas pela Lei no 760/94, bem

como disponibilizava, por meio digital, a integralidade de documentos

necessários a este estudo, é a Região Metropolitana da Baixada Santista.

Desta forma, a última parte do presente estudo está focada nessa região

metropolitana, visando apresentar um prospecto da regionalização na Baixada

Santista, e assim, propor respostas e soluções aos possíveis conflitos

federativos no Estado de São Paulo.

Para efeitos dessa pesquisa, considerou-se o corte temporal

metodológico de 1994 até junho de 2013, na medida em que, 1994 é a data da

promulgação da Lei Complementar Estadual no 760/94 (“estabelece diretrizes

para a organização Regional do Estado de São Paulo”) e junho de 2013 foi a

data limite para o recolhimento de dados deste estudo.

Essa parte da pesquisa foi preponderantemente desenvolvida pela

análise empírica (qualitativa e quantitativa) das “Deliberações” e “Atas” do

CONDESB. Ademais dessas informações, visando uma análise mais

aprofundada, considerou-se, ainda, outros documentos disponibilizados pela

AGEM em nome da Autoridade Metropolitana, assim como se realizou uma

entrevista com o pessoal da AGEM (06/07/2013).

A busca por tais documentos foi realizada por meio de consulta aos

elementos disponibilizados no site da AGEM: “http://www.agem.sp.gov.br/”.

Mais especificamente, foram colhidas informações no item “CONDESB” e

dentro deste, nos itens “Deliberações” e “Atas”. Já a comunicação para

agendar a entrevista foi possibilitada por meio do mecanismo de e-mail

disponibilizado no item “Contato” do mesmo site.

Outro ponto relevante sobre a análise empírica de documentos da

Agência é que foram analisados todos aqueles disponibilizados no site da

autarquia desde 1996 (data da promulgação da lei complementar de instituição

19

da RMBS – Lei Complementar no 815/96). Fato que se justifica devido ao

objetivo de estudar as características práticas da Autoridade Metropolitana ora

analisada.

Por fim, deve-se ressaltar que, muito embora a metodologia de análise

da pesquisa seja predominantemente empírica, este estudo também

compreendeu a utilização de obras doutrinárias, objetivando, com isso, adquirir

auxílio de disposições técnicas e teóricas para análise concreta dos

documentos selecionados.

Nessa toada, destacam-se as duas teses de mestrado de Ricardo David

Diba, “Regiões Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental:

um estudo comparativo”; e Mariana Ferreti Lippi, “A Região Metropolitana da

Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade

de governança e governabilidade regional”, uma vez que, ambos os trabalhos

também realizaram análises empíricas sobre aspectos de gestão da RMBS.

O QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FALA SOBRE O TEMA? Análise

dos julgados de ADIns n. 796, 1.841, 2.809, e 1.842

Considerando a dúvida sobre a titularidade da prestação das funções

públicas de interesse comum, em muito devida pela ausência de preciso

tratamento constitucional, assim como, algumas dúvidas sobre os

procedimentos e limites da instituição de regiões metropolitanas, o Supremo

Tribunal Federal já se deparou com a matéria da gestão metropolitana e suas

instituições, traçando algumas diretrizes.

Este capítulo busca, por meio de análise alguns julgados da Corte,

apresentar os nortes que esse Tribunal estabeleceu sobre as regiões

metropolitanas e sua administração. Aqui serão analisados tanto acórdãos,

quanto votos e informativos de julgados ainda não publicados23. Conforme

23

É o caso do voto do Ministro Marco Aurélio na ADIn 1.842-5, julgada em 28.02.2013. Nessa situação o acórdão publicado é omisso quanto o posicionamento desse Ministro, devendo seu

20

disposto na metodologia, a seleção dos casos ocorreu no site do STF24 por

meio da leitura das ementas, selecionando os julgados que questionavam

normas que afrontavam as disposições constitucionais sobre regiões

metropolitanas.

Ainda sobre as ações analisadas neste trabalho, optou-se pela não

realização de uma análise da ADIn 2.077-3, uma vez que, essa, além de não

ter seu acórdão publicado em tempo hábil, foi julgada unicamente em sede

liminar e de maneira conjunta com a ADIn 1.842-5, que é analisada.

Feitas essas considerações, segue-se a apresentação dos julgados e

seus entendimentos.

O primeiro julgamento de uma ação direta de inconstitucionalidade sobre

o tema das regiões metropolitanas foi na ADIn 796-3, a qual questionava

dispositivo da Constituição Estadual do Espírito Santo que condicionava a

criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas à “consulta prévia,

mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas”25.

Nesse caso, a Corte, por unanimidade, seguiu o voto do relator, Ministro

Néri da Silveira, o qual afirmava:

Ora, relativamente à instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, aos fins previstos no art. 25, § 3º, da Constituição, norma inserida no capítulo sobre os Estados

entendimento ser buscado pela disponibilização de informativos de jurisprudência da Corte (343, 418, 500, e 696), bem como pelo vídeo do julgamento da dita ação – In: <http://www.youtube.com/watch?v=7zS_JC4kQ74>, acessado em 03/05/2013. 24

In: www.stf.jus.br. 25

EMENTA: - Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado do Espírito Santo, art. 216, §1º. Consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas, para criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. 3. Impugnação em face do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Previsão de plebiscito, para inteirar-se o processo legislativo estadual, em se tratando de criação ou fusão de municípios, "ut" art. 18, § 4º, da Lei Magna federal, não, porém, quando se cuida da criação de regiões metropolitanas. 4. Relevância dos fundamentos da inicial e "periculum em mora" caracterizados. Cautelar deferida, para suspender, "ex nunc", a vigência do parágrafo § 1º do art. 216, da Constituição do Estado do Espírito Santo. 5. Ação direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada a inconstitucionalidade do § 1º do art. 216, da Constituição do Estado do Espírito Santo. (ADI 796, Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/1998, DJ 17-12-1999 PP-00002 EMENT VOL-01976-01 PP-00054). (g.n.)

21

Federados, a Lei magna da República não prevê consulta plebiscitária no respectivo processo. Bem de entender é que, sujeitos, de forma geral, os estados-membros aos princípios da Constituição Federal, quanto ao processo legislativo e aos postulados regentes do sistema federal, disciplinada na Constituição da República a forma de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas pelo agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a organização o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, não resta espaço, na execução dessa previsão constitucional, para os Estados-membros tornarem o procedimento diverso, de acordo com a vontade de cada uma das Unidades da Federação. Se cabe ter como saudável sempre a participação do povo no processo político, qual garantia de se vitalizarem as instituições democráticas, não menos certo é que, não se tratando, na espécie, de criar entes políticos federados novos, mas tão-só de dispor sobre providências de interesse administrativo regional, o instrumento da representação popular, assim como consignado na Constituição, por via do processo da lei complementar aprovada pela maioria absoluta da Assembléia Legislativa, é bastante, qual quis o constituinte originário, não sendo, assim, de dar guarida a regras locais criadoras, no ponto, de procedimento complexo não desejado pela Constituição Federal. (g.n.)26

Em seguida, igualmente por decisão unânime, o Tribunal julgou a ADIn

1.841-927. Nesse caso, propôs-se a ação direta de inconstitucionalidade frente

ao parágrafo único do art. 357 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro,

pois tal dispositivo estabelecia que “a participação de qualquer município em

uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião dependerá de

prévia aprovação pela respectiva Câmara Municipal”.

Nessa ADIn, assim como na anterior, se manteve o caráter compulsório

e unilateral da instituição de regiões metropolitanas pelo Estado, confirmando

que a criação das figuras jurídicas metropolitanas deve ser feita em estrita

atenção às disposições constitucionais. Nesse sentido foi o voto do Ministro

Relator, Carlos Velloso, que guiou o entendimento da Corte:

26

ADI 796, relator Min. Néri da Silveira, julgada em 02.02.98, p. 65 do acórdão. 27

EMENTA: CONSTITUCIONAL. REGIÕES METROPOLITANAS, AGLOMERAÇÕES URBANAS, MICROREGIÃO. C.F., art. 25, § 3º. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, art. 357, parágrafo único. I. - A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, depende, apenas, de lei complementar estadual. II. - Inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 357 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. III. - ADIn julgada procedente. (ADI 1841, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2002, DJ 20-09-2002 PP-00088 EMENT VOL-02083-02 PP-00255). (g.n.)

22

Verifica-se, pois, que a Constituição Federal, no § 3º do art. 25, nada mais exige do que a lei complementar estadual para a instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, entretanto foi além do que dispõe a Constituição da República, sujeitando a criação dessas entidades à prévia aprovação pela respectiva Câmara Municipal, ou a participação de qualquer município em uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, à prévia aprovação pela respectiva Câmara municipal (Constituição do Estado do Rio de Janeiro, parágrafo único do art. 357). Incorreu, pois, em inconstitucionalidade material. (g.n.)28

É no julgamento da ADIn 2.809-029 que há as primeiras divergências do

Tribunal. Na ocasião se questionava a constitucionalidade de Lei

Complementar do Estado do Rio Grande do Sul que, por sua vez, buscava

incluir o município de Arroio dos Ratos na Região Metropolitana de Porto

Alegre. A Lei Complementar impugnada era de iniciativa parlamentar e sem

embargo do veto do Chefe do Poder Executivo acabou sendo promulgada.

Alegava-se, então, a inconstitucionalidade da referida norma, pois, essa,

segundo os autores da ação, deveria ser de iniciativa legislativa do Executivo

uma vez que, se tratava da organização e funcionamento da administração

pública, especialmente pelo fato de ocasionar aumento nas despesas públicas

para organização da região metropolitana. Sustentava-se, assim, a violação ao

28

ADI 1.841-9, relator Min. Carlos Velloso, julgada em 20.09.02, pp. 264-265 do acórdão. 29

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIÃO METROPOLITANA. INTERESSES COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNICÍPIOS LIMÍTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTÊNCIA. INOBSERVÂNCIA AO ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. Região metropolitana. Municípios limítrofes. Observância do disposto no artigo 25, § 3º, da Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regiões administrativas compostas de municípios limítrofes, destinadas a regular e executar funções e serviços públicos de interesses comuns. 2. Criação de regiões metropolitanas. Exigência de lei complementar estadual. Inclusão de município limítrofe por ato da Assembléia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a região administrativa em um organismo de gestão territorial compartilhada em razão dos interesses comuns, que tem no Estado-membro um dos partícipes e seu coordenador, ao qual não se pode imputar a titularidade dos serviços em razão da unidade dos entes envolvidos. Ampliação dos limites da região metropolitana. Ato da Assembléia Legislativa. Vício de iniciativa. Inexistência. 3. Lei Complementar. Existência de limites territoriais. Observância dos requisitos constitucionais. Inocorrência de vício formal ou material. 4. Violação ao artigo 63, I, da Constituição Federal. Inclusão de município no âmbito da região metropolitana instituída. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistência. A alocação de recursos financeiros específicos no orçamento estadual e municipal é destinada à organização, planejamento e gestão da região metropolitana, no âmbito da qual está inserido o município limítrofe. 5. Despesa fixa vinculada à região metropolitana. Ausência de ônus maior para o Estado na realização de obras e serviços. Obrigatoriedade de prévia autorização orçamentária específica. Observância. Ação julgada improcedente. (ADI 2809, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 25/09/2003, DJ 30-04-2004 PP-00028 EMENT VOL-02149-05 PP-00829). (g.n.)

23

princípio da separação e harmonia dos entre os poderes (art. 2º da CF), bem

como aos artigos 61, § 1º, II, “e”; 63, I; e 84, III e VI da Carta Magna.

Mais uma vez a tese acolhida pela Corte teve sua origem com o Ministro

Relator. Esse foi o Ministro Maurício Corrêa, que defendeu a improcedência da

ação uma vez que, segundo o referido Ministro, não haveria que se falar em

aumento de despesas para o Estado no caso de inclusão de municípios em

regiões metropolitanas, já que essas gerariam um organismo composto pelo

Estado Federado e por diferentes Municípios. Tal ideia está clara no seguinte

trecho do acórdão:

Não se trata, portanto, de estruturação e funcionamento de um órgão do Estado apenas, hierarquicamente subordinado ao Governador, mas de organismo composto de diversos entes federados que, em posição de igualdade, somam esforços em prol do bem comum, abrindo mão cada qual de parte de suas respectivas autonomias administrativas em benefício da harmonia do conjunto de todos eles, inserindo-se tal atuação legitimamente dentro dos limites de competência do Poder Legislativo estadual de modo a disciplinar situações como a presente, relacionadas com a ampliação da abrangência de regiões metropolitanas, sem que com isso se macule a norma impugnada por vício de iniciativa. (g.n.)30

Apesar de compartilhar da opinião do Ministro Relator, o Ministro Nelson

Jobim, fez uma ressalva sobre um possível aumento da competência das

entidades estaduais que prestam o papel de fomento financeiro às regiões

metropolitanas. Para o Ministro: “em havendo uma entidade pública, mantida

pelo governo do Estado, cuja finalidade é investir dinheiro público estadual na

região metropolitana, a inclusão por lei, sem iniciativa do governador, estaria

alterando o universo de atuação de competência dessa entidade.” 31. Nesse

sentido, o Ministro faz a restrição de que a iniciativa de lei pela Assembleia

Legislativa não deve influir em aumento de competências e gastos das

entidades metropolitanas custeadas pelo Estado Federado. Para fins dessas

ampliações a lei deve ser de iniciativa do Poder Executivo.

30

ADI 2.809-0, relator Min. Maurício Corrêa, julgada em 25.09.03, p. 835 do acórdão. 31

Ibidem, p. 839.

24

O voto divergente do caso veio do Ministro Marco Aurélio, quem

entendia que o acréscimo de um município à região metropolitana poderia sim

ocasionar aumento das despesas estaduais. Isso “porque, segundo a

constituição Estadual, o próprio Estado tem de proporcionar receita para o

desenvolvimento da região metropolitana.” 32. Tal Ministro considerou que o

Estado teria obrigatoriedade em “injetar recursos para o desenvolvimento da

região”, devendo aumentar suas despesas no caso de inclusão de outro

município. Logo a iniciativa, nesse caso, deveria ser do Poder Executivo.

No fim do julgamento, corroborando com o entendimento do Relator, o

Ministro Sepúlveda Pertence fez outra ressalva ao afirmar que a criação de

região metropolitana “não implica, por si mesma, criação de órgãos estaduais.”

33. A criação desses entes, segundo o Ministro, estaria a cargo das disposições

legais e constitucionais de todos os Estados, devendo, assim, ser alvo de

analise em cada caso concreto.

Depois disso, somente dez anos após o julgamento da dita ação é que o

tema das regiões metropolitanas voltou a ser alvo de debates no Supremo. Foi

recentemente que se julgou a ADIn 1.842-534, sendo esse julgado o mais

importante para fins desta análise, pois envolve detido questionamento quanto

o modelo de gestão metropolitana adotado pelo Estado do Rio de Janeiro,

assim como aborda o modelo de prestação de alguns serviços públicos de

interesse comum nas regiões metropolitanas de tal Estado, em especial, o

saneamento básico.

Essa ADIn, em síntese, buscava principalmente impugnar35 dispositivos

de Lei Complementar do Estado do Rio de Janeiro que dispunha “sobre a

32

Ibidem, p 843. 33

Ibidem, p 846. 34 No caso em questão ocorreu o julgamento conjunto das ADIns 1.843 (Partido da Frente Liberal - PFL); 1.826 (Partido dos Trabalhadores - PT); e 1.906 (Partido Popular Socialista - PPS), pois entendeu-se que havia conexão entre seus objetos e a ADIn 1.842-5. A ADIn 2.077-3 também foi julgada de forma conjunta, compreendendo, no entanto, votos distintos. Sobre essa última ação, ressalta-se que seu julgamento com as demais ADIns não se deu pelo fato de conexão de objetos, mas sim devido a similitude do tema. 35 O julgamento também questionava o Decreto estadual n 24.631/98 – alvo específico da ADI 1.906, julgada conjuntamente devido à conexão de seu objeto. Ocorre, no entanto, que essa ação foi considerada prejudicada nesse ponto, uma vez que o referido Decreto fora revogado.

25

Região Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composição, organização e

gestão, e sobre a Microrregião dos Lagos, define as funções públicas e

serviços de interesse comum” 36, bem como impugnar dispositivos de uma Lei

estadual que estabelecia disposições sobre “o regime de prestação do serviço

público de transporte ferroviário e metroviário de passageiros, e sobre o serviço

público de saneamento básico” 37. Alegava-se que as citadas normas teriam

usurpado, em favor do Estado, e em detrimento dos municípios que integravam

a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, funções e serviços públicos de

competência municipal, ofendendo o princípio democrático e do equilíbrio

federativo; a autonomia municipal; o princípio da não intervenção dos Estados

nos respectivos municípios; as competências municipais, além das

competências comuns da União, dos Estados e dos municípios.

Nesse julgamento, de forma inédita, o voto do Ministro Relator foi

vencido. O Relator era o Ministro Maurício Corrêa, que entendia ser possível

que o Estado passasse a gerir e prestar as funções públicas de interesse

comum, sendo, no entanto, desejável e devida a participação dos municípios

por meio de Conselhos Deliberativos. Desta forma, para o Ministro não haveria

que se falar em usurpação de competências locais dos municípios, já que o

Estado prestaria os serviços, sendo somente auxiliado pelos entes locais. Esse

posicionamento é esclarecido no seguinte trecho de seu voto:

Sem dúvida, a instituição desse mecanismo torna relativa a autonomia municipal nas matérias que a lei complementar julgou por bem transpor para o Estado, porém a participação dos Municípios na solução dessas questões não é apenas desejável, segundo o espírito democrático que deve nortear tal atuação, mas essencial, em face da qualificação do próprio sentido vernacular do verbo integrar utilizado pela Constituição, do qual desponta cristalino que as decisões de interesse dessas áreas deverão ser compartilhadas entre os Municípios que as compõem e o Estado.38

O voto do Ministro Relator foi seguido, então, pela divergência dos

Ministros Nelson Jobim e Joaquim Barbosa, os quais divergiam quanto à

possibilidade do Estado poder prestar unilateralmente, embora com auxílio dos 36 Lei Complementar estadual nº 87/97. 37 Lei estadual nº 2.869/97. 38 ADI 1.842-5, relator original Min. Maurício Corrêa, relator final Min. Luiz Fux, redator do acórdão Min. Gimar Mendes, julgada em 06.03.13, p. 25 do acórdão.

26

municípios, as funções públicas de interesse comum. Mas, apesar ambos

concordassem sobre esse ponto, discordavam sobre as participações no

modelo de gestão.

Para o Ministro Nelson Jobim as funções públicas de interesse comum

deveriam ser exercidas de forma compartilhada pelos municípios, restando ao

Estado tão somente o papel de instituir a região metropolitana, vide trecho

abaixo:

Qualquer outra forma alternativa de deliberação interna poderia ser pensada desde que haja um ÓRGÃO DE DECISÃO, com representatividade de todos os MUNICÍPIOS, não atrelado a indicações ou nomeações do Governador ou Assembléia Estadual, e um ÓRGÃO EXECUTÓRIO – que não pode ser o ESTADO ou algum MUNICÍPIO isoladamente – que coordenará a realização dos serviços públicos do interesse comum. (g.n.) 39

Contudo, como fica claro na transcrição acima, o Ministro Nelson Jobim

não indica qual seria o modelo de organização das regiões metropolitanas,

destacando unicamente a obrigação de compartilhamento municipal das

decisões sobre as funções públicas de interesse comum. Tal modelo permitiria,

inclusive, transpassar ao Estado o controle e a fiscalização dessas atividades

desde que “advir de autorização dos municípios que compõe o aglomerado e

por meio de convênio de cooperação” 40.

Já o Ministro Joaquim Barbosa, por outro lado, entendia que o

compartilhamento de competências das funções públicas de interesse comum

deveria ser realizado de forma a incluir tanto os municípios quanto o Estado,

devendo ser considerada uma fórmula paritária de participação. Afirmava em

outras palavras, que “a titularidade do exercício das funções públicas de

interesse comum passa para a nova entidade público-territorial-administrativa,

de caráter intergovernamental que nasce em consequência da criação da

região metropolitana. Em contrapartida, o exercício das funções normativas,

39 Ibidem, p. 94. 40 Ibidem, p. 142.

27

diretivas e administrativas do novo ente deve ser compartilhado com paridade

entre o estado e os municípios envolvidos” 41.

Ainda em contraposição ao voto do Ministro Nelson Jobim, o Ministro

Joaquim Barbosa afirma que não se poderiam transferir competências

municipais para o Estado ou uma Agência Reguladora Estadual, muito menos

os poderes de fiscalização.42 Apesar dessa vedação, o Ministro também não

estabelece um modelo pré-definido de gestão das regiões metropolitanas.

Continuando a divergência, o Ministro Gilmar Mendes vota no sentido de

negar a possibilidade do Estado prestar por si só os serviços públicos de

interesse comum43. Para o dito Ministro, a competência dessas funções deve

ser compartilhada entre os municípios e o Estado, sem haver qualquer

necessidade de participação paritária.

Em que pese o modelo de gestão e organização institucional das regiões

metropolitanas, o Ministro entendeu ser importante somente estabelecer

diretrizes, já que não haveria um modelo ideal “a priori” para todas as regiões

metropolitanas do país. Segundo o Ministro Gilmar Mendes, o desenvolvimento

de diferentes modelos deve, portanto, acompanhar as peculiaridades de cada

Estado e cada conjunto de municípios, envolvendo ao menos o que segue:

(...) o importante é a existência de estrutura (convênio, agência reguladora, conselho deliberativo etc.) com alguma forma de participação de todos os entes envolvidos, capaz de concentrar em um órgão uniformizador e técnico, responsável pela regulação e controle do serviço de saneamento básico. Assim, cabe a este órgão colegiado regular e fiscalizar a execução de suas decisões, definindo inclusive as formas de concessão do serviço de saneamento básico, política tarifária, instalação de subsídios cruzados etc.

41 Ibidem, p. 46. 42 Segundo o Ministro: “Já o inciso IV é inconstitucional por delegar ao Estado a elaboração, por meio de Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro, de normas gerais sobre execução, cumprimento e controle dos serviços comuns de interesse metropolitano. Aqui também se opera, por meio de legislação criadora da região metropolitana, transferência de competências municipais para o Estado.” (Ibidem, p. 49). 43 “... deve se evitar que o poder decisório e o poder concedente concentrem-se nas mãos de um único ente, quer o estado federado, quer o município pólo” (Ibidem, p. 177).

28

Ressalte-se, porém, que a participação dos entes nessa decisão colegiada não necessita ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. (g.n.) 44

O Ministro, ainda, dialoga com votos anteriores ao estabelecer outra

possibilidade de organização institucional, envolvendo agência reguladora e

demais disposições. Nesse sentido, afirmou que “Frise-se que não se veda a

concessão do serviço por meio de lei estadual ou o controle de sua execução

por meio de agência reguladora no âmbito estadual, mas estas providências

devem ser dirigidas a partir de decisão em que os municípios e o estado

federado tenham participado conjuntamente” 45.

Mais adiante, ao analisar a questão de saneamento básico em regiões

metropolitanas, o Ministro Gilmar Mendes, em suma, dispõe as seguintes

conclusões:

Portanto, nesses casos, o poder concedente do serviço de saneamento básico nem permanece fracionado entre os municípios, nem é transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido por estrutura colegiada – instituída por meio da lei complementar estadual que cria o agrupamento de comunidades locais – em que a vontade de um único ente não seja imposta a todos os demais entes políticos participantes. (...) Ressalte-se que a mencionada estrutura colegiada pode ser implementada tanto por acordo, mediante convênios, quanto de forma vinculada, na instituição dos agrupamentos de municípios. Ademais, a instituição de agências reguladoras pode se provar como forma bastante eficiente de estabelecer padrão técnico na prestação e concessão coletivas do serviço de saneamento básico. (g.n.) 46

Antes de seguir a análise dos demais votos do caso, faz-se importante

fixar uma ressalva. Não obstante o Ministro Gilmar Mendes faça uso de

citações de possíveis modelos para gestão e organização institucional das

44 Ibidem, pp. 183-184. 45 Ibidem, p. 186. 46 Ibidem, pp. 207-208.

29

regiões metropolitanas, ele também não estabelece qualquer obrigatoriedade

na observação de arranjo institucional paradigmático. Aqui há unicamente

exemplos e modelos de preferência do Ministro, não havendo para esses

últimos, dados empíricos sobre o sucesso em sua aplicação.

Em correspondência com o voto Ministro Gilmar Mendes, o Ministro

Ricardo Lewandowski profere seu entendimento, considerando como ressalva

a obrigatoriedade de participação popular nas decisões de gestão das regiões

metropolitanas47. O sincronismo ideológico entre os dois Ministros pode, então,

ser visto no seguinte trecho:

Disso se conclui que o legislador constituinte, ao prever essas novas entidades regionais no art. 25, § 3º, da Lei Maior, ou seja, no título que trata da própria organização do Estado brasileiro, alvitrou que o poder decisório relativamente ás funções públicas de interesse comum fosse compartilhado entre os diversos entes federativos que as compõem, notadamente quanto ao poder concedente, ao planejamento, à regulação, à fiscalização, à organização e à execução destas. (...) Voltando ao tema sob exame, para a efetivação dos valores constitucionais em jogo, segundo entendo, basta que nenhum dos integrantes do ente regional seja excluído dos processos decisórios que nele ocorrem, ou possa, sozinho, definir os resumos de gestão deste. Também não me parece aceitável, do ponto de vista constitucional, que a vontade do conjunto dos Municípios prevaleça sobre a do Estado instituidor do ente regional ou vice-versa. Em resumo, entendo, na mesma linha dos votos proferidos pelos Ministros Joaquim Barbosa e Gilmar Mendes, que a constitucionalidade dos modelos de gestão e entidades regionais, previstas no art. 25, § 3º, da CF, está condicionada ao compartilhamento do poder decisório entre o Estado instituidor e os Municípios que as integram, sem que se exija uma participação paritária relativamente a qualquer um deles. (g.n.) 48

O Ministro Ricardo Lewandowski faz, ainda, elogios ao sistema de

“Conselhos Deliberativos” estabelecido na Constituição Paulista, bem como

47 “Essa participação da sociedade civil no planejamento, regulação e execução de funções públicas de interesse comum, dentre as quais está o saneamento básico configura, como já assinalado, a concretização de alguns dos valores mais caros ao ordenamento constitucional vigente.” (Ibidem, p. 256). Tal posicionamento, todavia, é reconhecido pelo próprio Ministro como sendo um “obter dictum” (Ibidem, p. 273). 48 Ibidem, pp. 251-252.

30

dispõe desse modelo como exemplo de possível arranjo para a gestão e

organização institucional das regiões metropolitanas: “Nessa linha, parece

razoável, além de revestir-se do necessário pragmatismo, a solução alvitrada

pelo Ministro Joaquim Barbosa, acima lembrada, segundo a qual ‘a titularidade

do exercício das funções públicas de interesse comum passa para a nova

entidade político-territorial-administrativa, de caráter intergovernamental’” 49.

Ademias dos votos já relatados, também votaram os Ministros Teori

Zawaski e Rosa Weber. Essa votou acompanhando o entendimento do Ministro

Gilmar Mendes, concordando com a competência compartilhada sem que haja

a necessidade de paridade de votos50. Aquele, Ministro Teori Zawaski, se

limitou a afirmar que a gestão da região metropolitana não poderia constituir

pura e simples transferência de competências municipais para o âmbito do

Estado, nada mais falando sobre os modelos institucionais ou sobre a

participação dos entes federados51.

O último voto de mérito do julgamento52 foi, então, do Ministro Marco

Aurélio53, que também focou seu entendimento na questão dos serviços de

49 Ibidem, p. 257. 50

“Daí ser imperioso que a região metropolitana criada (o que serve para aglomeração urbana

e para a microrregião) tenha um sistema de gestão conjunta, na qual contemplados Estado e Municípios envolvidos, não necessariamente em situação de absoluta paridade, suficiente que se lhes assegure participação efetiva na tomada das decisões.” (Ibidem, p. 296). 51

“O certo é que, independentemente da definição, aqui, sobre o sistema constitucionalmente mais adequado para a gestão das regiões metropolitanas, essa matéria, no meu entender, está reservada, em grande medida, à discrição política do legislador estadual, que deverá levar em consideração as circunstâncias territoriais, sociais, econômicas e de desenvolvimento próprios de cada agrupamento de municípios. Aqui nós temos que reservar o tema à avaliação política do legislador, que, obviamente, poderá ser submetida, se for o caso, ao crivo de um exame de constitucionalidade. Todavia, independentemente do critério que se venha a adotar - que no meu entender deve ficar, em grande medida, reservada ao legislador complementar estadual -, independentemente desse sistema, repito, é certo que ele não pode se constituir em pura e simples transferência de competências municipais para o âmbito do Estado-membro, como ocorreu no caso em exame. Esse fundamento é, por si só, suficiente para um juízo de procedência da declaração de inconstitucionalidade das normas.” (ibidem, p. 269-270). 52 O Ministro Luiz Fux foi o último Ministro a votar, expondo seu entendimento sobre a questão da modulação de efeitos, proposta pelo Ministro Gilmar Mendes. 53 Sobre esse voto cabe uma ressalva. Ocorre que o acórdão não descreve o voto proferido pelo Ministro Marco Aurélio em sessão plenária de julgamento. O trecho desse voto, na página 298 do acórdão, não aborda nada sobre o entendimento do dito Ministro, realizando unicamente uma ressalta sobre a possibilidade de ainda se interporem embargos de declaração no caso sub judice. Em vista desta situação, a análise do voto do Ministro Marco Aurélio foi baseada no vídeo do julgamento, assim como no informativo de jurisprudência 696 do STF. Nesse sentido, tem-se que o Ministro leu a integra de seu voto na sessão de

31

saneamento básico em regiões metropolitanas. Para esse Ministro a questão

principal era da titularidade do referido serviço, devendo tal controvérsia ser

resolvida pelo “critério do interesse preponderante”. Segundo o dito critério as

atividades de abastecimento de água e coleta de esgoto seriam sempre de

competência Estadual. Já outras atividades, como limpeza urbana e manejo de

resíduos sólido, seriam de competência municipal.

Em que pese à questão do modelo de gestão e organização institucional

das regiões metropolitanas, o Ministro Marco Aurélio também acompanha o

Ministro Gilmar Mendes, entendendo pela adoção da competência

compartilhada para as atividades em região metropolitana, sem que haja a

necessidade de paridade nos votos. Essa competência deliberativa, no entanto,

não poderia afrontar as competências estaduais e municipais, identificadas por

meio do critério do interesse preponderante.

Como se pode perceber há varias divergências nessa ação direta de

inconstitucionalidade, tornando complexa a tarefa do interprete da decisão do

Supremo54. Mas, mesmo frente à pluralidade de posicionamentos, pode-se

resumir a decisão da maioria55 como sendo a obrigação do exercício de

competência compartilhada, sem necessidade de paridade de votos, e sem um

modelo de organização institucional pré-definido.

julgamento, possibilitando assim, uma análise mais acurada das peculiaridades de sua compreensão sobre o tema. 54 Soma-se a essas dificuldades, o entendimento do Ministro Eros Grau, que também opinou sobre o tema de prestação de serviços de interesse comum em regiões metropolitanas, afirmando, em âmbito da ADIn 2.077-3, que “a competência para organizar e prestar aqueles serviços será dos Municípios, aos quais incumbirá atuação integrada, provida pelo Estado-membro; nem por isso, no entanto, deixa de se manifestar como competência municipal.”. Apesar de apresentar um posicionamento quanto a titularidade da prestação de serviços de interesse comum, é importante destacar que, assim como no julgamento da ADIn 1.842-5, o Ministro não enfrenta a questão de como essa integração entre Estado e municípios poderá ocorrer, sugerindo a título exemplificativo que “a competência para a prestação dos chamados serviços comuns permanece sob a titularidade dos Municípios; a eles incumbe a delegação a entidade da Administração Indireta ou a outorga de concessão a empresa privada, quando sua prestação for empreendida não diretamente por eles”. (Voto do Ministro Eros Grau, no julgamento da ADI nº 2.077-3, pp. 5-8. In: <http://www.sbdp.org.br/material_ver.php?idConteudo=1>, acessado em 02/04/2013). 55 A maioria aqui entendida pelos seguintes Ministros: Gilmar Mendes; Ricardo Lewandowski (também exige participação popular); Rosa Weber; Marco Aurélio; e Joaquim Barbosa (menos a questão da paridade de votos).

32

Tal entendimento foi consagrado na ementa do acórdão, redigida pelo

Ministro Gilmar Mendes.

Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada,

33

empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente. (ADI 1842, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181 DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01 PP-00001) (g.n.)

34

É importante ressaltar que a ementa do acórdão traz informações novas,

que não estavam totalmente acordadas no julgamento. É o caso do conceito de

interesse comum que, embora silenciado no decorrer do julgado, foi definido

pela ementa como “funções públicas e serviços que atendam a mais de um

município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de

algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções

públicas, bem como serviços supramunicipais”. Isso pode levar a novos

questionamentos sobre a decisão, inclusive concretizando a observação do

Ministro Marco Aurélio quanto a interposição de embargos de declaração56.

A ementa, todavia, pode resolver um importante dilema ao estabelecer o

“Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao

colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado.”. Há, assim, uma

diretriz para a concessão dos serviços que envolvem funções públicas de

interesse comum. Isso, por óbvio, caso a redação da ementa não enfrente

questionamentos.

Cabe ressaltar, por fim, que a decisão dessa ação foi conferida com

modulação de efeitos, proposta pelo Ministro Gilmar Mendes. Assim, segundo

o entendimento da Corte, a decisão da ADIn 1.842-5 só terá validade dentro de

24 (vinte e quatro) meses da conclusão do julgado, facultando, assim, que as

regiões metropolitanas do país57 sejam adequadas às disposições do acordado

pelos Ministros.

Visando esclarecer os principais aspectos desse caso, segue tabela,

abaixo, dispondo dos posicionamentos adotados no julgamento em questão.

56

Vale ressaltar que a ADI nº 1.842-5 já tem três embargos de declaração, sendo um apresentado pelo Partido dos Trabalhadores – PT, um apresentado pelo Partido Popular Socialista – PPS, e um apresentado pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT. 57

É adotada, aqui, a ideia de que a decisão teria eficácia para todos os entes da federação,

visto que a fundamentação do STF poderia ser alegada como paradigma em outros julgados, independentemente da vinculação específica do caso concreto ao Estado do Rio de Janeiro. Um elemento que colabora com essa interpretação é que a ADI 2.077, da Bahia, seguiu os mesmos passos das orientações fixadas pelo STF na ADI nº 1.842-5. Não obstante, aguarda-se o posicionamento da Corte sobre essa questão, a qual será apreciada quando da análise dos embargos de declaração (PPS e PDT).

35

TABELA DE ENTENDIMENTO DOS MINISTROS DO STF NO JULGADO DA ADIN 1.842-5

MINISTROS DO STF

POSICIONAMENTOS

Possibilidade de o Estado prestar, por si

só, os serviços de interesse comum

Gestão Compartilhada entre Estado e

Municípios

Participação Social na Gestão

Desnecessidade de Participação

Paritária

Gestão Compartilhada

entre Municípios

Min. Rel. Maurício Correia

X

Min. Joaquim Barbosa

X

Min. Nelson Jobin X

Min. Gilmar Mendes

X X

Min. Ricardo Lewandowski

X X X

Min. Teori Zawaski

Min. Rosa Weber X X X

Min. Marco Aurélio

X X

Obs.: Modulação de efeitos.

Aprovada por maioria de votos, com exceção do Min. Marco Aurélio que entendia que os efeitos devem ser analisados de acordo com a apresentação de casos concretos.

Tabela I: relação de votos da ADI 1.842-5.

Por meio da tabela acima, pode-se perceber que o posicionamento da

Corte nesse julgado não advém de uma maioria sólida. Fato que levanta mais

dúvidas quanto a manutenção das orientações formadas.

Diante do exposto, considerando as disposições abordadas neste

capítulo, busca-se, abaixo, resumir as principais diretrizes que o Supremo

Tribunal Federal estabeleceu sobre o tema das regiões metropolitanas:

Diretrizes do STF sobre Regiões Metropolitanas (art. art. 25, § 3º da CF)

A. Os Estados não podem condicionar a criação de região metropolitana a

qualquer outro requisito que não sejam aqueles descritos na Constituição

Federal, quais sejam: (i.) exigência formal de Lei Complementar estadual; (ii.)

exigência da finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução

de funções públicas de interesse comum – finalidade essa não analisada pela

Corte;

36

B. Caso não haja aumento de despesa por parte do Estado, bem como

aumento de competência do órgão ou ente de gestão e organização da região

metropolitana, é facultado ao legislativo a propositura de lei que acrescente um

município a região metropolitana já instituída. Caso contrário a iniciativa é do

Poder Executivo;

C. O Estado não pode gerir as funções públicas de interesse comum de

forma unilateral, ignorando os municípios;

D. Um município sozinho não pode, em seu território, gerir as funções

públicas de interesse comum de forma unilateral, ignorando os municípios

restantes e o Estado federado;

E. O conjunto de municípios da região metropolitana não pode gerir as

funções públicas de interesse comum de forma unilateral, ignorando o Estado

federado;

F. Necessidade de adoção de modelo de Competência Compartilhada,

envolvendo o conjunto de municípios e o Estado federado;

G. Não há a necessidade de tal competência compartilhada ser paritária;

H. Não há a exigência específica de participação popular no exercício da

competência compartilhada, devendo tal participação decorrer de princípios

constitucionais impostos a toda a administração pública;

I. Não há a indicação de modelo de gestão e organização institucional

definido “a priori” para as regiões metropolitanas.

37

ALTERNATIVAS DE GESTÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS: Como

Funcionam?

Em suma, o STF não definiu qualquer modelo ideal de administração

das regiões metropolitana para a prestação de funções públicas de interesse

comum, destacando que a gestão regional pode ser realizada de diversas

maneiras, desde que de forma conjunta pelos entes federados. Nesse sentido,

a seguir, serão esclarecidas duas outras modalidades de gestão federativa de

funções públicas de interesse comum: os Consórcios Públicos e os Convênios

de Cooperação. Cabe, no entanto, ressaltar mais uma vez, que os próximos

tópicos buscarão unicamente estabelecer padrões gerais de ambos os

modelos, objetivando sua distinção do modelo da Autoridade Metropolitana.

Não há aqui uma análise de mérito da utilização de cada modelo.

CONSÓRCIOS PÚBLICOS

Ademais da possibilidade da instituição de uma Autoridade

Metropolitana, o julgamento da ADIn 1.842-5 também destacou a forma dos

consórcios públicos para a cooperação dos entes federados. É sobre essa

outra modalidade de atuação federativa que este tópico busca oferecer um

contra ponto à organização de uma instituição metropolitana na forma da Lei

Complementar nº 760/94.

Sob essa ótica, explica-se que o art. 241 da CF, com redação dada pela

emenda constitucional nº 19/1998, seria o responsável por prever a figura dos

consórcios públicos. A dinamização da cooperação federativa, por meio desse

instrumento, é intensificada pela autorização para atuar na gestão associada

de serviços públicos, podendo também, e não só nesses últimos casos, ocorrer

transferências totais ou parciais de encargos, serviços, pessoal e bens

essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

38

Seguindo a disposição constitucional, o consórcio público teve sua

estrutura definida com a promulgação da Lei nº 11.107/200558, que, por sua

vez, foi regulamentada pelo Decreto nº 6.017/200759 60. Tais normas

estabeleceram que os entes federados da mesma ordem, como diferentes

municípios, e de ordem distinta, como município e Estado, podem formar um

consórcio, representado ou por meio de duas estruturas.

Uma é a associação pública, a qual está sujeita ao regime jurídico de

direito público e natureza autárquica, com suas prerrogativas e mecanismos de

controle61. Já a outra corresponde a uma pessoa jurídica de direito privado,

hipótese em que suas relações serão pautadas pelas normas de direito

privado, ressalvando-se a obrigatoriedade de cumprir normas de direito público

sobre “licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de

pessoal” 62. É importante destacar, aqui, que independentemente do regime

jurídico a ser aplicado, no caso de consórcio público há a formação de uma

entidade com personalidade jurídica, devendo a mesma ser organizada e

custeada pelos entes consorciados.

As normas ainda impõem que a formação dessa entidade e, portanto, do

consórcio público, depende de algumas formalidades. A primeira delas é a

definição dos objetivos do consócio, havendo no art. 3º do Decreto, um rol

exemplificativo das atividades que podem ser alvo de sua competência63. Para

58

Lei Federal nº 11.107, de 6 de abril de 2005. 59

Decreto Federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007. 60

É importante ressaltar, que no caso da Lei n 11.107/05, pode-se ter a interpretação de que a União tem competência para, por meio de Decreto, dispor sobre a regulamentação de normas gerais, aplicáveis a toda a federação. Tal disposição encontra-se positivada no art. 20 da referida Lei, conforme o que segue: “Art. 20. O Poder Executivo da União regulamentará o disposto nesta Lei, inclusive as normas gerais de contabilidade pública que serão observadas pelos consórcios públicos para que sua gestão financeira e orçamentária se realize na conformidade dos pressupostos da responsabilidade fiscal.“ (g.n.). 61

Caso haja a instituição de associação pública, essa integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6º, § 1º da Lei n 11.107/05). 62

Art. 6º, § 2º da Lei n 11.107/05. 63

Art. 3º Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes que se consorciarem, admitindo-se, entre outros, os seguintes: I - a gestão associada de serviços públicos; II - a prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e o fornecimento de bens à administração direta ou indireta dos entes consorciados; III - o compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de procedimentos de licitação e de admissão de pessoal; IV - a produção de informações ou de estudos técnicos; V - a instituição e o funcionamento de escolas de

39

fins de gestão de funções públicas de interesse comum, cabe ressaltar a

possibilidade de indicação do objetivo de “gestão associada de serviços

públicos”, definida no Decreto nº 6.017/2007 como sendo:

exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essências à continuidade dos serviços transferidos64.

Com os objetivos definidos, segue-se a promulgação de leis aprovando

os chamados “protocolos de intenção” de cada ente consorciado65. Esses

documentos não passam de uma minuta do consórcio público que deve ser

ratificada por cada ente consorciado, por meio de lei.

Após a promulgação da lei de cada ente federado, assim como a

assinatura do contrato de consórcio público e as devidas disposições para

criação da personalidade jurídica do ente, o consórcio está criado. Uma vez

constituído, esse deve ser dirigido por meio de uma assembleia geral composta

por todos os entes consorciados (art. 4º, inciso VII da Lei nº 11.107/2005).

governo ou de estabelecimentos congêneres; VI - a promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-ambiente; VII - o exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; VIII - o apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os entes consorciados; IX - a gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico comum; X - o planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da previdência social dos servidores de qualquer dos entes da Federação que integram o consórcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no pagamento de benefícios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de 1998; XI - o fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrário; XII - as ações e políticas de desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e regional; e XIII - o exercício de competências pertencentes aos entes da Federação nos termos de autorização ou delegação. § 1º Os consórcios públicos poderão ter um ou mais objetivos e os entes consorciados poderão se consorciar em relação a todos ou apenas a parcela deles. § 2º Os consórcios públicos, ou entidade a ele vinculada, poderão desenvolver as ações e os serviços de saúde, obedecidos os princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS (g.n.) 64

Art. 2º, inciso IX do Decreto nº 6.017/2007. 65

De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, protocolo de intenções é o “contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de consórcio público” (art. 2º, inciso III).

40

Ademais das disposições acima, a atuação do consórcio público pode

ser fortalecida e ampliada por meio de alguns contratos. Nesse sentido,

ressaltam-se: os contratos de rateio66 e os contratos de programa67. Esse

último tem o escopo de conferir a um ente federado, inclusive por meio de sua

administração indireta, a prestação de serviços públicos. Já aquele é

responsável pela partilha de recursos financeiros devidos para a realização das

despesas do consórcio público. Sobre esses contratos, ainda é importante

destacar que não há obrigação de se realizar licitação para ambos os casos,

ora porque essa é ilógica e inexigível (contrato de rateio), ora porque há uma

hipótese de dispensa pelo art. 17 da Lei nº 11.107/2005 (contrato de

programa).

Independentemente desses dois mecanismos, fato é que com o

consórcio formado, poder-se-á, entre outras atribuições: (i.) firmar convênios,

contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e

subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;

(ii.) nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover

desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou

necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; (iii.) ser

contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação

consorciados, dispensada a licitação; (iv.) no caso de expressamente

autorizado pelos entes consorciados, emitir documentos de cobrança e exercer

atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação

de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles

administrados; e (v.) outorgar concessão, permissão ou autorização de obras

ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio

público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão,

permissão ou autorização e as condições a que deverá atender (art. 2º da Lei

nº 11.107/2005).

66

De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, contrato de rateio é o “contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do consórcio público” (art. 2º, inciso VII). 67

De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, contrato de programa é o “instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa” (art. 2º, inciso XVI).

41

Consolidando o tema, de maneira geral, tem-se que a constituição de

um consórcio público, nos termos da legislação supramencionada, deve

observar as seguintes etapas:

1.) Formulação de um protocolo de intenções, devidamente publicado na

imprensa oficial;

2.) Ser promulgada lei por cada um dos partícipes, ratificando, total ou

parcialmente, o protocolo de intenções, ou ainda, disciplinando a matéria;

3.) Celebração de um contrato de consórcio;

4.) Elaboração de um estatuto do consórcio;

5.) Contrato de rateio (a depender);

6.) Contrato de programa (a depender). 68

Tendo exposto as principais peculiaridades sobre os consórcios

públicos, pode-se concluir que, podendo compreender a gestão associada de

serviços públicos, o que possibilita a ação conjunta para a gestão de funções

públicas de interesse comum, bem como apresentando uma personalidade

jurídica própria e contando com uma assembleia geral composta por todos os

entes consorciados, o referido instrumento é, a princípio, um mecanismo hábil

para auxiliar na gestão das questões de uma região metropolitana.

Contudo, é fundamental ressaltar que essas conclusões são baseadas

em abstrato69, por meio de análise das decisões do STF e das normas que

68

Essa forma de estruturação dos consórcios públicos é inclusive adotada no roteiro de estudos do Capítulo 5 – “Consórcios públicos e contratos de programa”, do livro “Novas Parcerias entre os Setores Público e Privado: volume 01”. 69

Um possível começo de análise sobre a atuação prática dos consórcios públicos pode ser realizado nos consórcios intermunicipais já estabelecidos para lidar com o tema de saneamento básico. Como exemplo desses, tem-se o Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Região do Circuito das Águas, articulado em São Paulo, pelos municípios de Amparo (Lei autorizativa nº 3.569, de 21 de dezembro de 2010); Águas de Lindóia (Lei autorizativa nº 2.799, de 13 de dezembro de 2010); Itapira (Lei autorizativa nº 4.688, de 27 de dezembro de 2010); Lindóia (Lei autorizativa nº 1.184, de 15 de dezembro de 2010); Monte Alegre do Sul (Lei autorizativa nº 1.571, de 16 de março de 2010); Morungaba (Lei autorizativa nº 1.370, de 09 de dezembro de 2010); Pedra Bela (Lei autorizativa nº 326, de 01 de dezembro de 2010); Pinhalzinho (Lei autorizativa nº 1.258, de 10 de março de 2011); Santo Antônio de Posse (Lei autorizativa nº 2.546, de 16 de dezembro de 2010); Serra Negra (Lei autorizativa nº 3.369, de 07 de dezembro de 2010); Socorro (Lei autorizativa nº 3.427, de 10 de dezembro de 2010); e Tuiuti (Lei autorizativa nº 418, de 23 de dezembro de 2010). O estatuto do dito consórcio foi

42

versão sobre os consórcios públicos, restando não respondida a seguinte

questão: Será que é o modelo de consórcio público é o mais adequado em

termos de custo benefício para a gestão das regiões metropolitanas?

CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO

De maneira similar ao consórcio público, os convênios de cooperação

também foram destacados pelo STF como sendo uma possível solução

institucional para o tratamento de funções públicas de interesse comum. Desta

forma, esse outro instrumento será analisado neste trabalho, contando tanto

com a descrição de sua previsão legal70, quanto pela análise de alguns

contratos que foram firmados entre o Estado de São Paulo e os municípios

integrantes de regiões metropolitanas para fins de prestação dos serviços

ligados ao setor de saneamento básico71.

publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo, em 27 de abril de 2011, na Seção I do Caderno Poder Executivo, páginas 114 a 116. Outro exemplo é do consórcio intermunicipal Ares PCJ, também no Estado de São Paulo, envolvendo os municípios de Águas de São Pedro; Analândia; Artur Nogueira; Atibaia; Campinas; Capivari; Charqueada; Cordeirópolis; Corumbataí; Cosmópolis; Hortolândia; Ipeúna; Iracemápolis; Itatiba; Jaguariúna; Mogi Mirim; Mombuca; Monte Alegre do Sul; Nova Odessa; Paulínia; Pedereira; Piracicaba; Rafard; Rio Claro; Rio das Pedras; Santa Bárbara D’Oste; Santa Maria da Serra; Santo Antônio de Posse; São Pedro; Sumaré; e Valinhos. O estatuto desse consórcio, assim como as demais informações sobre essa instituição, pode ser encontrado no seguinte link: <http://www.arespcj.com.br/>. 70

Não obstante posicionamentos doutrinários e jurisprudências divergentes, este trabalho analisará as disposições legislativas dos convênios de cooperação, esclarecendo o instituto da mesma forma que fez com os consórcios públicos, ou seja, por meio de uma descrição legislativa. Ocorre que embora haja entendimentos distintos sobre a aplicação e a validade das normas que versão sobre o convênio de cooperação, este estudo considera que a presunção de constitucionalidade dos ditos diplomas legais, somada com a existência de objetos distintos para cada tipo de convênio, são critérios válidos para se justificar a descrição do instituto pela via positivada desse instrumento.

A título de conhecimento, como opinião contrária, cita-se o doutrinador Gustavo Alexandre Magalhães, o qual afirma, por exemplo, que os convênios de cooperação não se diferenciam dos outros tipos de convênio administrativo, devendo ter o mesmo tratamento daqueles, pois só haveria um regime jurídico para todos os convênios. (Gustavo Alexandre Magalhães. Convênios Administrativos: aspectos polêmicos e análise crítica de seu regime jurídico. pp. 24-47.) Ainda, segundo esse autor, aplicar-se-iam a todos os tipos convênios a jurisprudência do STF sobre o gênero de convênios administrativos, indicando, entre outras coisas, pela inaplicabilidade de aprovação legislativa, por meio de lei, para se firmarem convênios. Tal jurisprudência encontra-se fixada nos seguintes acórdãos da Corte: ADIns nº 676/RJ; 462/BA; 165/MG; 770/MG; 342/PR; 1.857/SC. 71

A opção de análise dos referidos convênios e seus respectivos contratos de programa, que versão sobre o setor de saneamento básico, se justifica pela possibilidade de demonstração de como o Estado de São Paulo tem lidado com a questão de funções públicas de interesse comum nos casos de regiões metropolitanas. Nesse sentido, o setor de saneamento básico foi

43

Nesse sentido, nos mesmos moldes das considerações

supramencionadas para os consórcios públicos, os convênios de cooperação

também estão previstos no art. 241 da CF. Assim, seguindo essa lógica, tais

convênios são igualmente regidos pela Lei nº 11.107/2005 e regulamentados

pelo Decreto nº 6.017/2007.

Ocorre, contudo, que ao contrário do caso dos consórcios públicos, os

convênios de cooperação não têm um tratamento específico na dita Lei e nem

mesmo no seu respectivo Decreto. Nesse último somente se estabelece uma

definição do instituto, complementando-a com algumas especificações legais

relacionadas aos contratos de programa. Já naquela somente há a citação dos

ditos convênios em quatro ocasiões, nas quais também há uma abordagem de

forma secundária, visto que estão inseridas nas disposições dos contratos para

gestão associada de serviços públicos72.

Não há, portanto, um regime extensamente delineado do referido

instrumento de cooperação federativa, havendo unicamente a indicação de

parâmetros legislativos, tais como a possibilidade da utilização de contratos de

programa combinados com os tais convênios de cooperação. Como

consequência dessa peculiaridade normativa, de forma geral, os convênios de

escolhido em vista da divergência sobre a titularidade da prestação de seus serviços nos agrupamentos municipais, assim como pela possibilidade de exemplificação de como o Estado e alguns municípios tem lidado com a questão da integração de suas competências para solucionar esse problema.

Essa análise ocorreu por meio de leitura dos contratos de convênio de cooperação e dos contratos de programa – algumas vezes denominados de “Contratos de Prestação de Serviços Públicos de Abastecimento de Água e de Esgoto Sanitário” do Estado de São Paulo com os Municípios que estão inseridos em alguma região metropolitana, quais sejam: São Paulo; Embu-Guaçu; Itapecerica da Serra; Cotia; Taboão da Serra; Cajamar; Caieiras; Franco da Rocha; Francisco Morato; Ferraz de Vasconcelos; Ribeirão Pires; Rio Grande da Serra; Suzano; Igaratá; São José dos Campos; Jambeiro; Redenção da Serra; Caçapava; Monteiro Lobato; Santo Antônio do Pinhal; Tremembé; São Luiz do Paraitinga; Lagoinha; Roseira; Pindamonhangaba; Campos do Jordão; São Bento do Sapucaí; Lorena; Silveiras; Bananal. Tais contratos podem ser encontrados no seguinte link:<http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-saneamento.aspx>. 72

A Lei nº 11.107/2005 utiliza o termo “convênio de cooperação” para designar tratamento específico aos contratos de programa, sendo que sempre há também uma relação com o instituto dos consórcios públicos. A norma cita os referidos convênios ora para apontar ocasião de dispensa de procedimento licitatório (art. 17); ora para dispor da vigência dos contratos de programa (art. 13, § 4

o); ou, ainda, para indicar a possibilidade de contratação de entes da

administração indireta vinculados aos entes conveniados/consorciados (art. 13, §§ 5o e 6

o).

44

cooperação acabam por ter um regime jurídico abstrato, disciplinado quase que

exclusivamente, por meio do Decreto nº 6.017/2007, pois esse é o instrumento

legal que mais aborda o tema.

Além do Decreto, considerando as lacunas de tratamento normativo da

matéria, também se aplicam, por analogia, as disposições sobre os consórcios

públicos, bem como as diretrizes do art. 116 da Lei nº 8.666/199373, naquilo

que couber.

Após esclarecer sobre algumas regras de seu regime jurídico, cabe

ressaltar o que a legislação entende pelos chamados convênios de

cooperação. Nessa toada, o conceito dos referidos convênios está no art. 2º,

inciso VIII do Decreto nº 6.017/2007, como sendo um “pacto firmado

exclusivamente por entes da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão

associada de serviços públicos, desde que ratificado ou previamente

disciplinado por lei editada por cada um deles”.

Podem-se destacar importantes elementos do convênio de cooperação

dessa definição. Vejamos.

A primeira delas é que por ser um “pacto” o convênio de cooperação não

tem personalidade jurídica própria, sendo um acordo firmado “exclusivamente

por entes da Federação”, ou seja, um acordo firmado entre entes da

administração pública direta. O convênio, então, tão pouco é um contrato,

apesar de muitas vezes se aproximar de um.

Em seguir, destaca-se que os ditos convênios devem ter um objetivo

específico, qual seja: “autorizar a gestão associada de serviços públicos”. De

acordo com a dicção legal, portanto, não há que se falar em convênio de

cooperação se tal acordo tiver outro objeto. Nesses casos, entende-se que

73

Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração. (Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993).

45

haveriam de ser firmados outros tipos de convênio como, por exemplo, de

repasses de verbas.

Por fim, também se indica que os convênios de cooperação somente

existirão se ratificados ou previamente disciplinados por lei. Tais normas, por

seu lado, devem ser editadas por cada um dos entes federativos que aderirem

o convênio de cooperação.

Não obstante a caracterização do instituto acima, resta demonstrar como

os convênios de cooperação têm sido utilizados pelo Estado de São Paulo para

tratar a questão do saneamento básico nas regiões metropolitanas,

esclarecendo sobre o uso deste na gestão institucional e na organização da

prestação de um serviço público que comumente é indicado como uma função

pública de interesse comum.

Assim, sobre esses convênios do Estado de São Paulo, cabe explicar

que, em suma, estão divididos de acordo com duas peculiaridades. A primeira

é a temporal, que separa os instrumentos firmados no período de 2007 a 2009,

daqueles celebrados após essa época. Tal distinção é importante, pois há uma

distinção da redação de determinadas cláusulas a depender do ano de

assinatura do documento.

Outra importante distinção diz respeito às regiões metropolitanas em que

se celebraram os convênios, sendo que das atuais quatro regiões

metropolitanas no Estado, apenas duas tem contratos de convênio de

cooperação em sua organização, quais sejam: a Região Metropolitana de São

Paulo (13 municípios conveniados), e a Região Metropolitana do Vale do

Parnaíba e Litoral Norte (17 municípios conveniados). Cabe ressaltar que

nesses dois casos não são todos os municípios da região que optaram pela

celebração dos ditos instrumentos de cooperação federativa, havendo

situações dispares dentro do mesmo agrupamento regional.

Em vista disso, esclarece-se que este trabalho somente descreverá os

instrumentos de cooperação que estão inseridos no contexto de regiões

46

metropolitanas, excluindo os acordos firmados com municípios que, quando

celebraram os convênios, não eram parte dos atuais agrupamentos

metropolitanos. Essa diferenciação é necessária na medida em que, há

convênios firmados na época em que ainda não havia a instituição da

respectiva região metropolitana74, gerando, assim, uma situação distinta da

qual se pretende analisar neste trabalho75. Outro ponto relevante é que, nesses

casos, a Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São

Paulo (“ARSESP”) acabava de ser criada, e, por consequência, ainda

apresentava uma presença mais incipiente nas relações de cooperação

federativa. Desta forma, o modelo de convênios de cooperação apresentado

nesta parte do trabalho corresponde somente aos instrumentos de cooperação

celebrados em regiões metropolitanas que já estavam consolidadas e que

contam com o auxílio da ARSESP, levando-se em conta, então, parte do corte

temporal anteriormente mencionado.

Com as premissas fixadas, passa-se, agora, a análise dos instrumentos.

Esses convênios, em termos gerais, são firmados individualmente entre

o Estado de São Paulo e cada município de determinada região metropolitana,

não englobando todos os entes federados que compõe do respectivo

agrupamento. Além disso, tanto a Companhia de Saneamento Básico do

Estado de São Paulo (“SABESP”) quanto a ARSESP são partes intervenientes

e anuentes dos convênios de cooperação, visando auxiliar nas disposições da

prestação da referida função pública de interesse comum. Também é relevante

informar que os instrumentos contam com autorização legislativa de ambos os

entes contratantes, existindo leis específicas de cada município76 e uma

autorização legal genérica do Estado77.

74

Majoritariamente entre os municípios da atual Região Metropolitana do Vale do Paraíba e

Litoral Norte. 75

Como exemplo desses convênios de cooperação e sues respectivos contratos de programa, destacam-se aqueles celebrados entre o Estado de São Paulo, por intermédio da Secretaria Estado de Saneamento e Energia, e os municípios de Campos do Jordão e São José dos Campos. Nesses casos, os contratos de concessão de saneamento básico com a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo foram encerrados de forma consensual, visando a celebração dos ditos convênios e contratos de programa. 76

Um exemplo é a Lei Municipal nº 14.934, de 18 de junho de 2009, que autoriza o Poder Executivo da cidade de São Paulo a “celebrar contratos, convênios ou quaisquer outros tipos de ajustes necessários, inclusive convênio de cooperação e contrato de programa, com o

47

Respeitadas as peculiaridades de cada contrato e suas autorizações

legais, os instrumentos apresentam, em regra, um determinado padrão. Assim,

pode-se dizer que todos têm o seguinte objeto:

Por meio deste convênio, o Estado e o Município acordam implementar ações de forma associada com vista ao oferecimento universal e adequação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município, nos próximos 30 (trinta) anos, prorrogáveis por igual período, por meio das seguintes medidas: a) criação de mecanismos de gestão das atividades de planejamento e investimento; b) atribuição à SABESP da exclusividade na prestação dos serviços; c) definição da ARSESP como responsável pelas funções de regulação, inclusive tarifária, controle e fiscalização dos serviços.78

Em vista desse objeto, em especial seu item “b”, os convênios de

cooperação são seguidos pela contratação de contratos de programa, que

usualmente utilizam a nomenclatura de “Contratos de Prestação de Serviços

Públicos de Abastecimento de Água e de Esgoto Sanitário” 79. Por meio desses

Estado de São Paulo, a Agência Reguladora de Saneamento e Energia de São Paulo – ARSESP e a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP, para as finalidades e nas condições que especifica”, criando ainda o “Fundo Municipal de Saneamento Ambiental e Infraestrutura”. 77

A autorização do Estado para firmar os convênios de cooperação com escopo da gestão associada para prestação do serviço de saneamento básico está prevista nos artigos nº 45 e 44, §§ 4º e 5º da Lei Complementar Estadual nº 1.025, de 07 de dezembro de 2007 (Lei Complementar nº 1.025/2007). Tais dispositivos afirmam: “Artigo 45 - Fica o Poder Executivo do Estado de São Paulo, diretamente ou por intermédio da ARSESP, autorizado a celebrar, com Municípios de seu território, convênios de cooperação, na forma do artigo 241 da Constituição Federal, visando à gestão associada de serviços de saneamento básico, pelos quais poderão ser delegadas ao Estado, conjunta ou separadamente, as competências de titularidade municipal de regulação, fiscalização e prestação desses serviços.” (g.n.); e “Artigo 44 - Os serviços públicos de saneamento básico de titularidade estadual serão submetidos à fiscalização, controle e regulação, inclusive tarifária, da ARSESP, na forma desta lei complementar. (...) § 4º - O Estado e seus prestadores de serviço de saneamento básico poderão celebrar termo de cooperação técnica com os Municípios, por meio dos quais assumirão compromissos para a melhoria da abrangência e qualidade dos serviços de titularidade estadual e o desenvolvimento da salubridade ambiental, bem como para a articulação quanto ao seu planejamento e controle. § 5º - Os serviços de fornecimento de água no atacado ou de tratamento de esgoto, prestados pelo Estado de São Paulo, diretamente ou por intermédio de delegação, concessão, permissão ou autorização, a outros entes da Federação ou a seus prestadores de serviços de saneamento básico, serão objeto de contratação, nos termos do artigo 12 da Lei federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, cabendo à ARSESP as funções de regulação e fiscalização.”(g.n.). 78

A título de exemplo, cláusula I do contrato de convênio de cooperação firmado pelo Estado de São Paulo e o Município de Cotia. In:< http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-saneamento-detalhes.aspx?municipioconcedidos=COTIA >. Acessado em 03/04/2013. 79

Neste trabalho, não se discutirá a questão da nomenclatura dos ditos contratos, pois se entende que, apesar de terem o nome diferente, são contratos de programa na forma

48

contratos, de modo geral, o Estado de São Paulo, conveniado com cada

município individualmente, asseguram à SABESP o “direito de explorar a

prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento

sanitário” da região municipal.

No que tange a gestão associada dos serviços de saneamento,

destacam-se as cláusulas dos convênios de cooperação que, normalmente,

são referentes ao Capítulo específico do “PLANEJAMENTO E

INVESTIMENTOS”, segundo o qual, por exemplo, “O ESTADO e o MUNICÍPIO

acordam gerir de forma conjunta as atividades de planejamento e investimento

do sistema de saneamento básico do Município especialmente no que tange

aos seguintes aspectos: a) desenvolvimento e criação de processos de

planejamento aptos a permitir a articulação e complementaridade entre as

atividades e programas previstos nos planos de saneamento básico; b)

deliberação conjunta e periódica quanto aos investimentos a serem realizados

diretamente pela SABESP em benefício dos serviços de saneamento no

Município; c) criação de espaços aptos para viabilizar a compatibilização dos

respectivos instrumentos de planejamento que interferem nos serviços de

saneamento do Município.” 80.

Nessa linha, os ditos convênios preveem reuniões entre o Estado e o

Município por, pelo menos, uma vez por semestre, tendo por atribuições, além

de outras previstas no convênio, as seguintes:

a) Propor processos de articulação dos planos de saneamento básico, tanto no que se refere à elaboração, quanto no que tange à sua execução; b) Deliberar, anteriormente a cada revisão quadrienal, sobre os investimentos a serem feitos pela SABESP no período subseqüente, bem como autorizar modificações no planejamento já aprovado;

estabelecida pela Lei nº 11.107/2005, e pelo Decreto nº 6.017/2007, qual seja: instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos, que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público ou convênio de cooperação, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa. 80

A título de exemplo, cláusula III do contrato de convênio de cooperação firmado pelo Estado

de São Paulo e o Município de Cajamar. In: <ttp://www.arsesp.sp.gov.br/ConcessionariaContratos/Cajamar.pdf>. Acessado em 03/04/2013.

49

c) Opinar sobre as políticas estaduais e municipais relacionadas ao saneamento básico, que lhe forem submetidas; d) Estabelecer relação institucional com o CONESAN – Conselho Estadual de Saneamento, tendo em vista a plena integração entre os interesses local e metropolitano quanto à prestação dos serviços de saneamento básico; e) Elaborar, aprovar e divulgar relatório anual sobre as ações desempenhadas e sobre a situação do saneamento básico no município. 81

Ademais dessas disposições, os poderes de fiscalização, controle e

regulação do serviço são delegadas à ARSESP. Assim, cabe a essa agência

estadual um amplo rol de competências, dentre os quais se apontam: (i.) fixar

as tarifas e proceder a seu reajuste e revisão; (ii.) estabelecer normas técnicas,

recomendações e/ou procedimentos para a prestação do serviço; (iii.)

disciplinar os contratos entre a prestadora, SABESP, e os usuários; (iv.) aplicar

sanções previstas no contrato, na legislação e nos regulamentos pertinentes;

(v.) dirimir, em âmbito administrativo, divergências sobre o setor; e (vi.) cumprir

e fazer cumprir as diretrizes e metas de planos nacionais, estaduais e

municipais.

Em vista dos esclarecimentos prestados, tem-se o que segue.

A delegação para a prestação do serviço de saneamento é local, feita de

forma conjunta entre o Estado e um município específico para a SABESP.

Nesse sentido, embora haja um mecanismo de planejamento conjunto, esse é

restrito ao Estado e ao município que firmam o convênio, não se aplicando aos

demais entes que compõe a região metropolitana. Não obstante, os poderes de

fiscalização, controle e regulação da atividade são delegados a uma agência

reguladora estadual.

Havendo exposto essas considerações, conclui-se que os convênios de

cooperação, em teoria, também são um mecanismo hábil para auxiliar na

gestão institucional de uma região metropolitana, pois, por meio desses, pode-

81

A título de exemplo, cláusula IV do contrato de convênio de cooperação que foi firmado pelo Estado de São Paulo e o Município de Franco da Rocha. In: <http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-saneamento-detalhes.aspx?municipioconcedidos=FRANCO DA ROCHA>. Acessado em 03/04/2013.

50

se coordenar o compartilhamento de diversas atividades, considerando as

posições dos entes federados na gestão associada de serviços públicos. Pode-

se, ainda, utilizar, por exemplo, uma estrutura semelhante às reuniões

elencadas no caso paulista para realizar de modo compartilhado as atividades

de gestão, planejamento, fiscalização, controle, regulação, delegação das

funções públicas de interesse comum.

No caso dos convênios para a gestão associada do serviço de

saneamento básico no Estado de São Paulo, no entanto, entende-se que os

convênios apresentam algumas dificuldades de conciliação com a

jurisprudência do STF. Isso porque, não haveria a gestão associada de uma

função pública de interesse comum que contemple todos os municípios

integrantes da região metropolitana. Outro argumento é que o arranjo de

reuniões para planejamento entre o Estado e o município, somado com a

delegação de poderes à ARSESP, apresenta a possibilidade de ser

interpretado como mera delegação de competências e não como um efetivo

compartilhamento dessas. De toda forma, essas alegações são hipóteses uma

vez que, esse modelo concreto está para ser analisado pelo Supremo Tribunal

Federal por meio da ADIn 4.028 sob relatoria do Ministro Luis Roberto

Barroso82.

Para concluir o tema, resta, ainda, fazer uma ressalva de que a análise

aqui realizada foi feita de modo abstrato, devendo ser corroborada por outras

pesquisas para definir a aplicabilidade do modelo de gestão institucional mais

adequado para as regiões metropolitanas. Cabe, então, a mesma pergunta

realizada quando abordado o tema dos consórcios públicos, qual seja: Será

que o modelo de convênio de cooperação é o mais adequado em termos de

custo benefício para a gestão das regiões metropolitanas?

82

Essa ação direta de inconstitucionalidade foi impetrada pelo Partido dos Trabalhadores (“PT”), o qual questiona os artigos nº 1º; 6º; 7º; 11; 14; 39; 42; 43; 44; 45; 47; 48 e 63 da Lei Complementar nº 1.025/2007. Tal ação foi protocolada em 2008 e segue pendente de julgamento. Cabe ressaltar, que além dessa ação, o STF segue pendente de julgar outras medidas judiciais que possivelmente discutirão o modelo paulista de convênios de cooperação, tendo como exemplo, o Recurso Extraordinário nº 539.253, relacionado a ADIn estadual nº 109.600.0/3-00 que questionava Lei do Município de São Paulo sobre planejamento e a regulação dos serviços de saneamento – Lei Municipal nº 13.670/2003.

51

PANORAMA INSTITUCIONAL DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA

SANTISTA

Havendo esclarecido os outros possíveis mecanismos de gestão

institucional de regiões metropolitanas, passa-se, neste capítulo, a apresentar

um panorama de dados da RMBS, bem como uma análise legislativa das

principais instituições que compõe a Autoridade Metropolitana dessa região,

quais sejam: o CONDESB; a AGEM; e o FUNDO.

A partir desta análise será possível realizar o estudo dos documentos

das instituições na medida em que, serão identificadas as competências de

cada órgão e entidade metropolitana.

DADOS GERAIS DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXA SANTISTA

Criada em 1996 pela Lei Complementar nº 815, a Região Metropolitana

da Baixada Santista foi a primeira região metropolitana instituída após a

promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Constituição Estadual

paulista de 1989. O agrupamento regional segue as disposições da Lei

Complementar nº 760/94, envolvendo os municípios de Bertioga; Cubatão;

Guarujá; Itanhaém; Mongaguá; Peruíbe; Praia Grande; Santos; e São Vicente

(art. 1º da Lei Complementar nº 815/96).

A RMBS possui área de 2.373Km2, correspondente a menos de 1% do

território paulista. No entanto, é a terceira maior região do Estado, em termos

populacionais, com cerca de um milhão e seiscentos mil habitantes, ostentando

um Produto Interno Bruto da ordem de 6,1 bilhões de dólares, mais de 4% de

participação no montante estadual83.

Além disso, também é importante destacar que em 2010, 99,8% da

população da RMBS residia em áreas urbanas, sendo a região mais

83

Relatório de Atividades da Região Metropolitana da Baixada Santista. 2011, p. 4. In: <http://www.agem.sp.gov.br/agem_relatorio_2010.htm>. Acessado em 25/11/2012.

52

urbanizada do Estado de São Paulo e tendo na cidade de Santos seu maior

pólo, com equivalente a 24,9% da população da região84.

Soma-se a tudo isso, o fato de que a RMBS também é sede do maior

complexo portuário da América Latina (Porto de Santos), assim como de

diversas instalações de atuação direta e indireta na indústria de petróleo e de

gás natural. Sobre essa última característica econômica, a região apresenta

desenvolvimento acelerado devido sua localização junto a Bacia de Santos -

Pré-sal.

Tais informações atestam a importância da região metropolitana aqui

analisada, bem como imputam grande responsabilidade às instituições que a

administram.

ESTRUTURA DA AUTORIDADE METROPOLITANA

Conforme mencionado acima, a Autoridade Metropolitana da Baixada

Santista é composta, em linhas gerais, por uma estrutura institucional de três

entes.

O CONDESB é a entidade máxima da região metropolitana, cabendo a

ele as atividades deliberativas e normativas da baixada santista, bem como a

participação no Conselho de Orientação do FUNDO, proporcionando grande

influência nessa instituição e seus valores. Cabe destacar que, muito embora o

CONDESB tenha grande importância nas formulações de políticas para a

RMBS, o mesmo não detém personalidade jurídica, estando dentro da

estrutura da AGEM para atuar perante a lei. No que tange o desenvolvimento

de seu trabalho, o CONDESB conta, ainda, com o auxílio de Câmaras

Temáticas e das Câmaras Temáticas Especiais que fornecem, a seu pedido,

informações técnicas sobre determinas funções públicas de interesse comum e

assuntos correlatos.

84

Ibidem, p 8.

53

Seguindo a breve descrição das instituições que compõe a Autoridade

Metropolitana ora estudada, a AGEM, por sua vez, é uma autarquia de regime

especial, responsável pelas disposições administrativas da RMBS. A atuação

da Agência ocorre por meio de suas diretorias, sendo que suas funções vão

desde Secretaria Executiva do CONDESB, onde trabalha no auxílio das

reuniões da instituição, até Agente Técnico do FUNDO, posição em que realiza

análise especializada dos projetos que pleiteiam financiamento junto a esse

ente.

O FUNDO, então, é mecanismo de financiamento das ações e projetos

das instituições metropolitanas, sendo que sua capitalização advém de

contribuições de todos os entes federados que são parte da RMBS. Sobre esse

assunto, esclarece-se que os valores fornecidos pelo Estado são proporcionais

aos valores fornecidos pelo conjunto de municípios, cabendo ao Conselho de

Orientação, que conta com participação de membros do CONDESB e da

AGEM, as decisões do ente. Além dessa interação, O FUNDO necessita de

agentes técnicos e financeiros para a análise dos projetos que requerem

investimentos. Tais agentes são, atualmente, respectivamente a AGEM e o

Banco do Brasil.

Com essas funções esclarecidas, visando dar forma a relação das

instituições acima elucidadas, segue um esquema didático com os principais

entes e órgãos da RMBS, assim como suas relações:

54

Gráfico I: organograma da estrutura da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista.

Tendo em vista a referida estrutura, os próximos itens buscarão apontar

as competências específicas e as regras de organização de cada instituição

que compõe a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista, aprofundando,

assim, os esclarecimentos prestados anteriormente.

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA

SANTISTA - CONDESB

De modo inédito, a Lei Complementar nº 815/96 autorizou o Poder

Executivo Paulista a instituir CONDESB que, por sua vez, deve ser composto

por um representante de cada Município parte da região e por representantes

55

do Estado em cada campo funcional de interesse comum, havendo, ainda, o

direito a um suplente para cada um dos representantes85.

Foi, então, em 27 de novembro de 1996 que, por meio do Decreto nº

41.261, se criou o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da

Baixada Santista. Esse é um órgão colegiado é atualmente composto por 27

representantes, sendo eles, 9 dos municípios, e 18 do Estado de São Paulo86.

A participação destes representantes no conselho é paritária, visto que, com o

norte de fomentar dinâmica entre seus participantes, a Lei Complementar nº

815/96 estabelece a paridade dos votos, de modo que, no seu conjunto, tanto

os votos do Estado quanto os votos dos municípios correspondam,

respectivamente, a 50% da votação87, não importando, portanto, se há mais

representantes do Estado do que dos municípios.

Ainda é importante comentar que, segundo o art. 17 do Regimento

Interno da AGEM, as atividades dos conselheiros do CONDESB são

consideradas como Serviço Público Relevante, devendo ser exercidas sem

prejuízo das funções próprias de seus titulares. A consequência direta dessa

imposição normativa reflete o fato de que as atividades do CONDESB regem-

se pela lógica jurídico-administrativa da prestação de serviços públicos, não

podendo, por exemplo, ter suas atividades interrompidas, em vista do princípio

da continuidade da prestação desta espécie de serviço.

No que tange a organização administrativa do conselho, além dos

representantes dos entes federados, o CONDESB também conta com um

Presidente88, um Vice-Presidente89 e com uma Secretaria Executiva90. Os dois

primeiros são eleitos entre os representantes do Conselho, por voto secreto,

85

Os representantes dos Municípios deverão ser os seus respectivos Prefeitos, ou pessoas por eles designadas. Já os representantes do Estado serão designados pelo Governador, a partir de indicações das Secretarias a que se vincularem as funções públicas de interesse comum (§1º e §3º do art. 3º da Lei Complementar nº 815/96). 86

Relatório de Atividades da Região Metropolitana da Baixada Santista. 2011, pp. 36-37. In: <http://www.agem.sp.gov.br/agem_relatorio_2010.htm>. Acessado em 25/11/2012. 87

Art. 9 da Lei Complementar nº 815/96. 88

Art. 53 do Regimento Interno do CONDESB. 89

Art. 54 do Regimento Interno do CONDESB. 90

Art. 55 do Regimento Interno do CONDESB.

56

com mandato de um ano, tendo como principal função, coordenar as reuniões.

Já a Secretaria Executiva é composta por representantes da Agência

Metropolitana da Baixada Santista cuja função é, primordialmente, auxiliar as

atividades administrativas do Conselho Metropolitano91.

Outros mecanismos de destaque são as Câmaras Temáticas e as

Câmaras Temáticas Especiais. Essas atuam como sendo órgãos de auxílio

técnico especializado das funções públicas de interesse comum e assuntos

correlatos, vinculadas ao CONDESB e suportadas pela Secretaria Executiva,

por meio dos recursos físicos e econômicos da AGEM92.

Sobre as competências do CONDESB, explica-se que elas estão

originariamente elencadas nas Leis Complementares nº 760/9493 e 815/9694, as

quais foram regulamentadas e são transcritas, abaixo, por meio do art. 2o do

Regimento Interno do CONDESB:

I - definir as funções públicas de interesse comum entre os Municípios e o Estado; II - especificar os serviços públicos de interesse comum do Estado e dos Municípios,compreendidos nos campos funcionais referidos no artigo 7º, da Lei Complementar nº 760, de1º de Agosto de 1994 e no artigo 5º, da Lei Complementar nº 815, de 30 de julho de 1996, bem como, quando for o caso, as correspondentes etapas ou fases e seus respectivos responsáveis; III - aprovar objetivos, metas e prioridades de interesse regional, compatibilizando-os com os objetivos do Estado e dos Municípios que o integram; IV - aprovar os termos de referência e o subseqüente plano territorial elaborado para a respectiva região; V - apreciar planos, programas e projetos, públicos e privados, relativos à realização de obras, empreendimentos e atividades que tenham impacto regional; VI - aprovar e encaminhar, em tempo útil, propostas regionais relativas ao plano plurianual, à lei de diretrizes orçamentárias e à lei orçamentária anual;

91

São exemplos das competências da Secretaria Executiva do CONDESB: (i.) preparar o expediente e a ordem do dia das reuniões do conselho; (ii.) elaborar as atas das reuniões; (iii.) acompanhar as atividades dos órgãos ou entidades federais, estaduais ou municipais relacionadas com assuntos de competência do conselho, mantendo o Presidente permanentemente informado sobre os mesmos; e outras atividades similares. 92

Arts. 45 a 50 do Regimento Interno do CONDESB. 93

Art. 13 da Lei Complementar nº 760/94. 94

Art. 7º da Lei Complementar nº 815/96.

57

VII - propor ao Estado e aos Municípios dele integrantes alterações tributárias com finalidades extrafiscais necessárias ao desenvolvimento regional; VIII- comunicar aos órgãos ou entidades federais que atuem na unidade regional as deliberações acerca de planos relacionados com os serviços por eles realizados; IX - elaborar o seu Regimento Interno e suas alterações; X - deliberar sobre quaisquer matérias de impacto regional; XI - propor critérios de compensação financeira aos Municípios Metropolitanos que suportem ônus decorrentes da execução de funções ou serviços públicos metropolitanos; XII - constituir Câmaras Temáticas para as funções públicas de interesse comum e Câmaras Temáticas Especiais, voltadas a um programa, projeto ou atividade específica, como subfunção entre as funções públicas definidas pelo Colegiado, disciplinando o seu funcionamento; XIII- indicar os membros do Conselho que irão integrar o Conselho de Orientação do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO;

Ocorre, contudo, que devido à relação institucional entre o CONDESB e

a AGEM, somam-se a essas competências, aquelas atribuídas pelo Regimento

Interno da Agência95. Nesse sentido, dentre o rol de competências assinaladas

para a integração do Conselho com a AGEM, destacam-se as seguintes: (i.)

“autorizar a Diretoria Executiva da AGEM a firmar acordos, contratos e

convênios com entidades públicas e privadas”; (ii.) “autorizar o plano anual de

aplicação de capital no mercado de capitais”; (iii.) “aprovar tabela de preços e

serviços”; e (iv.) “aprovar a proposta para fixação do Quadro de Pessoal”.

Com isso dito, explica-se que visando cumprir suas competências, o

CONDESB atua de forma consultiva e deliberativa por meio de reuniões

ordinárias, realizadas com a periodicidade mensal, e, em alguns casos,

extraordinárias, as quais dependem de convocação do presidente do Conselho,

ou de solicitação da maioria simples de seus membros96.

Pode-se especular que um dos principais objetivos dessas reuniões é

emitir as chamadas “Deliberações”, as quais concretizam, a priori, a atuação

normativa do Conselho. Isso porque, em última análise, é por meio das normas

emanadas pelo CONDESB que se influencia a vida da população da RMBS. As

95

Art. 18 do Regimento Interno da Agência Metropolitana da Baixada Santista. 96

Art. 13 do Regimento Interno do CONDESB.

58

“Deliberações”, entretanto, não são feitas para todas as questões analisadas

pelo Conselho, mas somente nos casos das decisões que “contiverem matéria

normativa de interesse de terceiros” 97. Sua votação é regida pelos arts. 24 e

25 do Regimento Interno do CONDESB, segundo os quais as “Deliberações”

só podem ser votadas com o quórum mínimo de maioria absoluta dos votos

ponderados, devendo respeitar o quórum de maioria simples dos conselheiros

presentes para ser aprovada98.

Ainda sobre esse tema, é importante destacar que, muito embora a

legislação e o Regimento Interno do CONDESB disponham sobre a

importância das “Deliberações” como mecanismos de atuação do Conselho,

não há disposição normativa que confira qualquer força vinculante ou coercitiva

ao cumprimento ou descumprimento dessas “normas metropolitanas”. Essa

característica indica um possível cunho político das normas do CONDESB, as

quais acabam por cumprir com um papel semelhante ao de uma portaria99,

visto que só se dirigem de forma vinculante à estrutura interna da Autoridade

Metropolitana da Baixada Santista. Qualquer intuito de força externa das

“Deliberações” não encontra resguardo legal para obrigar os Municípios ou o

Estado a cumpri-las, sendo, então, o acordo político de manutenção da RMBS

o principal vinculo obrigacional dos entes federados com as disposições

decisórias do referido Conselho.

Ademais do caráter de conselho deliberativo e normativo da Autoridade

Metropolitana da Baixada Santista, o CONDESB também é responsável pela

coordenação das demais instituições administrativas da região, sendo órgão

97

§ 1º do art. 27 do Regimento Interno do CONDESB. 98

Cumpre ressaltar que na hipótese de empate, far-se-á nova votação, em reuniões seguintes e sucessivas, até o número de três, findas as quais, persistindo o empate, a matéria será submetida à audiência pública, voltando posteriormente à apreciação do conselho, para nova “Deliberação”. Persistindo o empate, a matéria será arquivada e não poderá ser objeto de nova proposição no mesmo exercício, salvo se apresentada por um terço (1/3) dos membros do conselho ou por iniciativa popular, subscrita, no mínimo, por cinco décimos por cento (0,5%) do eleitorado da região. (§§ 1º e 2º do art. 25). 99

Segundo o professor Celso Antônio Bandeira de Mello,“Portaria – é fórmula pela qual autoridades de nível inferior ao de Chefe do Executivo, sejam de qualquer escalão de comando que forem, dirigem-se a seus subordinados, transmitindo decisões de efeito interno, quer com relação ao andamento das atividades que lhes são afetas, quer com relação à vida funcional de servidores, ou até mesmo, por via delas, abrem-se inquéritos, sindicâncias, processos administrativos. Como se vê, trata-se de ato formal de conteúdo muito fluido e amplo.” (g.n.) (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo, p. 432).

59

máximo da AGEM, assim como fornecendo a maioria dos conselheiros do

Conselho de Orientação do FUNDO. A estrutura de relação do CONDESB com

as demais instituições da RMBS está simplificada no esquema didático abaixo:

Gráfico II: organograma da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista, disponibilizado no

site da AGEM, acessado em 19/12/2012

Por último, visando maior participação de todos que envolvem a RMBS,

o CONDESB conta com diversos mecanismos de participação social. É o caso

da utilização de Audiências Públicas periódicas para prestação de contas100 e o

caso da participação de entidades da sociedade civil, assegurando-se

sustentação oral, sem direito a voto, nas reuniões do Conselho101. 102

100

Art. 31 do Regimento Interno do CONDESB. 101

Parágrafo único do art. 14 do Regimento Interno do CONDESB. 102 Cabe ressaltar que essas Audiências Públicas são muito pouco implementadas pela

Autoridade Metropolitana. Fato comprovado pela seguinte afirmação do estudo de Mariana Ferreti Lippi: “No entanto, o que se verifica é que não foi lembrada pelos entrevistados a última audiência pública convocada pelo Condesb na Baixada Santista. Apesar de ser previsto, no instrumento legal citado anteriormente, a obrigatoriedade de convocação pelo Condesb de audiências públicas para prestação de contas a cada seis meses, como pode ser verificado na figura abaixo, a última audiência pública ocorreu somente em 26/3/2009.” (A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional. p. 92).

60

Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO

A Lei Complementar nº 815/96 também autoriza a constituição do Fundo

de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista, com a “finalidade de

dar suporte ao planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes,

no que se refere às funções públicas de interesse comum entre o Estado e os

Municípios integrantes da Região” 103.

O FUNDO foi regulamentado pelo Decreto Estadual nº 42.833/98104, que

descreve seus objetivos da seguinte forma:

Artigo 2º - São objetivos do FUNDO: - financiar e investir em programas e projetos de interesse da Região Metropolitana da Baixada Santista; - contribuir com recursos financeiros para a melhoria dos serviços públicos municipais; - contribuir com recursos financeiros para a melhoria da qualidade de vida e para o desenvolvimento sócio-econômico da Região; - contribuir com recursos financeiros para a redução das desigualdades sociais na Região. Parágrafo único - A área de atuação do FUNDO abrangerá os Municípios que compõem a Região Metropolitana da Baixada (g.n.)

Como não poderia deixar de ser, o cumprimento dos objetivos acima

requer recursos. Para tanto a legislação estipulou as receitas abaixo, como

sendo aquelas passíveis de compreender os valores que financiam o FUNDO.

Artigo 3º - Constituirão recursos do FUNDO: - Recursos do Estado e dos Municípios a ele destinados por disposição legal; - Transferências da União, destinadas à execução de planos e programas de interesse comum entre a Região Metropolitana da Baixada Santista e a União; - Empréstimos nacionais e internacionais e recursos provenientes da ajuda e cooperação internacional e de acordos intergovernamentais; - Retorno das operações de crédito contratadas com órgãos e entidades da Administração direta e indireta do Estado e dos Municípios e concessionárias de serviços públicos; - Produto de operações de crédito e rendas provenientes da aplicação de seus recursos;

103

Art. 11 da Lei Complementar nº 815/96. 104

Decreto Estadual nº 42.833, de 28 de janeiro de 1998.

61

- Resultado da aplicação de multas cobradas de infratores cuja competência tenha sido delegada ou transferida para a Região Metropolitana da Baixada Santista; - Recursos decorrentes do rateio de custos referentes a obras de interesse comum; - Doações de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou multinacionais e outros recursos eventuais. (g.n.)

Nota-se que há uma grande diversidade da origem dos recursos, bem

como sua forma de capitação. Ocorre que o FUNDO pode receber valores dos

mais diversos entes federados e ao mesmo tempo buscar dinheiro no mercado

de capitais, por meio de operações de crédito. Fica claro, portanto, que o

legislador pretendeu viabilizar os projetos metropolitanos, fornecendo uma

ampla possibilidade financiamento do FUNDO.

Nesse sentido, para coordenar tanto os objetivos quanto seus recursos,

a instituição é supervisionada por um Conselho de Orientação, composto por

seis membros. Quatro são integrantes eleitos, por voto secreto, pelo

CONDESB, com mandato de 24 meses e que tem sua recondução permitida.

Os outros dois integrantes são provenientes da Diretoria da AGEM105. E a

direção do dito Conselho, por sua vez, é feita por um presidente eleito por seus

membros.

É ao Conselho de Orientação que competem as principais funções do

FUNDO, compreendendo, desde aprovação de financiamento dos projetos de

interesse metropolitano106, até as deliberações sobre operações financeiras

com os recursos da instituição107. Mesmo assim, apesar de ter competências

105

§ 1o do art. 12 da Lei Complementar n

o 815/96.

106 Os procedimentos para solicitação de financiamento de projetos com os recursos do

FUNDO estão previstos no seu Regulamento de Operações, disponibilizado no site da AGEM. Tais disposições não serão objeto de análise dessa pesquisa, pois não se coadunam com o escopo de descrever as instituições que compõe a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista e suas relações institucionais. 107

Artigo 5º - O Conselho de Orientação tem as seguintes atribuições: - Apreciar, quanto ao aspecto financeiro, os projetos de interesse metropolitano a serem desenvolvidos com recursos do FUNDO; Acompanhar a execução dos Planos de Aplicação do FUNDO, aprovados pelo Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista; - Supervisionar a aplicação de recursos e acompanhar o fluxo das disponibilidades através de registros adequados, em consonância com os da instituição financeira do Estado incumbida da administração do FUNDO, quanto ao aspecto financeiro, nos termos do artigo 12, § 2º, da Lei Complementar nº 815, de 30 de julho de 1996; - Elaborar, aprovar e modificar o Regulamento de Operações do FUNDO, observadas as diretrizes estabelecidas pelo Conselho de

62

relevantes para a RMBS, o “Conselho de Orientação não iniciará, nem dará

segmento a qualquer solicitação ou negociação de auxílio financeiro,

empréstimo ou financiamento, relacionados com investimentos na Região

Metropolitana da Baixada Santista ou que a ela interessem direta ou

indiretamente, sem que a Secretaria de Estado competente certifique estarem

os projetos em conformidade com os planos e diretrizes do planejamento da

Região”108.

Baseado na dita previsão, especula-se a hipótese de que o controle

efetivo dos recursos do FUNDO é feito exclusivamente por parte do Estado de

São Paulo, negligenciando as deliberações proporcionais das instituições

metropolitanas. Tal hipótese, no entanto, não será testada neste trabalho, pois

seria necessária análise das deliberações do Conselho de Orientação frente às

disposições das respectivas Secretarias estaduais, as quais não disponibilizam

os documentos necessários.

Feita a ressalva acima, explica-se que apesar de ser uma instituição

concentrada por entes e órgãos governamentais, assim como o CONDESB, o

FUNDO apresenta mecanismos de participação social na medida em que, a

critério do Presidente e mediante sua solicitação, poderão participar das

reuniões do Conselho do FUNDO, sem direito a voto, representantes de órgãos

da União, do Estado e dos Municípios, bem como de entidades de direito

público ou privado, cuja atuação interesse direta ou indiretamente à RMBS109.

Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista; - Deliberar sobre oferecimento de garantia em operações de crédito; - Deliberar sobre a redução dos recursos do FUNDO, quando comprovadamente excederem às necessidades das operações a que forem destinadas; - Deliberar sobre a aplicação, no mercado financeiro, de eventuais disponibilidades de caixa, desde que não prejudiquem o cumprimento dos Planos de Aplicação do FUNDO; - Deliberar sobre a garantia de operações de crédito; - Elaborar seu Regimento Interno; - Submeter ao Conselho de Desenvolvimento a prestação de contas do FUNDO, com seu parecer; - Fixar as normas de procedimento destinadas a solucionar os casos omissos, "ad referendum" do Conselho de Desenvolvimento. (g.n.) 108

Art. 7o do Decreto Estadual nº 42.833/98.

109 § 5

o do art. 4

o do Decreto Estadual nº 42.833/98.

63

AGÊNCIA METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA – AGEM

Seguindo disposições da Lei Complementar n° 760/94, as quais visam

integrar o conselho de desenvolvimento das regiões metropolitanas a uma

“entidade com personalidade jurídica de direito público”, o art. 10 da Lei

Complementar no 815/96 autorizou o Poder Executivo estadual a “criar

autarquia para o fim de integrar a organização, o planejamento e a execução

das funções públicas de interesse comum da Região Metropolitana da Baixada

Santista”.

Nesse sentido, aproximadamente dois anos após a criação do

CONDESB criou-se, por meio da Lei Complementar n 853/98110, a Agência

Metropolitana da Baixada Santista. Essa agência, por sua vez, é uma entidade

autárquica sob regime especial, dotada de autonomia administrativa, financeira

e patrimonial111, com sede e foro no município de Santos e atualmente

vinculada à Casa Civil. Por força da mesma lei, a AGEM também goza das

regalias e isenções conferidas à Fazenda Pública Estadual.

Nos moldes dos entes anteriores, as demais disposições organizacionais

da AGEM estão no seu Regimento Interno, o qual foi aprovado por meio do

Decreto no 44.127/99112. Esse documento, então, consolida as disposições da

Lei Complementar no 853/98 e dispõe das competências da autarquia,

conforme a seguinte transcrição:

Artigo 3º - A AGEM tem por finalidade integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum, sem prejuízo da competência de outros órgãos e entidades públicas envolvidas desenvolvendo, para tanto, as seguintes atribuições: I. arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a serviços prestados II. fiscalizar a execução da legislação que dispõe sobre a Região Metropolitana da Baixada Santista e aplicar as respectivas sanções no exercício do poder de polícia;

110

Lei Complementar Estadual nº 853, de 23 de dezembro de 1998. 111

Art. 2º do Regimento Interno da Agência Metropolitana da Baixada Santista. 112

Decreto Estadual nº 44.127, de 21 de julho de 1999.

64

III. estabelecer metas, planos, programas, projetos e obras de interesse comum, executando,fiscalizando e avaliando sua realização; IV. promover a desapropriação de bens declarados de utilidade pública, quando necessário à realização de atividades de interesse comum; V. manter atualizadas as informações estatísticas e de qualquer outra natureza necessárias para o planejamento metropolitano, especialmente as de natureza físico-territorial, demográfica,financeira, urbanística, social, cultural, turística e ambiental, que sejam de relevante interesse público, promovendo, anualmente, a sua ampla divulgação; VI. exercer, por seu representante, a Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista – CONDESB e prestar suporte administrativo ao Colegiado e as suas Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais; VII. participar, por intermédio, de 2 (dois) Diretores do Conselho de Orientação do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista – FUNDO, conforme disposto no § 1º , do artigo 12 da Lei Complementar nº 815, de 30/07/1996; VIII. exercer outras atribuições que lhe sejam legalmente conferidas. (g.n.)

Em vista das atribuições acima se criou uma hipótese para viabilizar a

eficácia das “Deliberações” do CONDESB. Essa hipótese está embasada no

Poder de Polícia da AGEM, descrito no inciso II do artigo transcrito. A tese é a

seguinte: o termo “legislação que dispõe sobre a Região Metropolitana da

Baixada Santista” poderia ser interpretado de forma a embarcar as

“Deliberações” do CONDESB, o que possibilitaria uma alternativa factível para

efetivar determinações do conselho. Isso tudo, é claro, dependeria da vontade

política já explicitada, bem como da forma como essa fiscalização fosse

desenvolvida. Deve-se, aqui, destacar principalmente o fato de que os

dirigentes da Autoridade Metropolitana são representados pelas pessoas dos

Secretários de Estado das funções públicas de interesse comum e dos

Prefeitos dos municípios da região metropolitana. Assim, propõe-se tão

somente uma interpretação jurídica para oferecer força coercitiva externa às

“Deliberações” do CONDESB.

Além dessa questão, outra importante competência da AGEM a ser

destacada é aquela que permite a celebração de “contratos e convênios com

órgãos e entidades da Administração direta e indireta, nacionais ou

65

estrangeiras” 113 para o desenvolvimento da consecução de suas finalidades

elencadas acima. O realce desse mecanismo é devido, visto que poderia ser

utilizado, por exemplo, para dinamizar e ampliar suas atuações da AGEM com

a captação de recursos, ou com junção de conhecimento técnico especializado.

Dito isto, esclarece-se que para manter suas atividades, cumprir suas

competências, e ainda auxiliar outros órgãos metropolitanos, a autarquia detém

receitas próprias conforme o rol do art. 4o abaixo:

Artigo 4º - Constituirão recursos da AGEM: I - dotações orçamentárias que lhe sejam consignadas nos orçamentos do Estado e dos Municípios integrantes da Região Metropolitana da Baixada Santista; II - subvenções que lhe venham a ser atribuídas pela União, por outros Estados, pelo Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO, por Municípios ou por quaisquer entidades públicas ou instituições privadas; III - doações, auxílios, contribuições, legados, patrocínios ou investimentos que venha a receber de entidades públicas ou instituições privadas; IV - receitas decorrentes da outorga de concessões, permissões ou autorizações onerosas; V - receitas próprias, decorrentes de serviços prestados, conforme fixado em regulamento; VI - produto da arrecadação de taxa de fiscalização, multas e tarifas relativas aos serviços prestados; e VII - renda de seus bens patrimoniais. Parágrafo único - O conjunto dos Municípios carreará para a AGEM, nos termos do inciso I deste artigo, recursos equivalentes àqueles que forem carreados pelo Estado; esses recursos serão proporcionais, no tocante a cada Município, à respectiva participação na arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS. (g.n.)

Em tese, esses recursos também servem para o custeio dos servidores

públicos que trabalham nos quadros da AGEM, sendo tais servidores

encontram-se divididos nos órgãos relacionados a seguir.

113

§ 4o do art. 3

o do Regimento Interno da AGEM.

66

Gráfico III: organograma da AGEM, disponibilizado no site da AGEM, acessado em 19/12/2012

Conforme o organograma acima, a AGEM é composta pelo seu

Conselho Deliberativo e Normativo (o qual corresponde ao CONDESB); por

sua Diretoria Executiva114; Diretoria Técnica115; e também por sua Diretoria

Administrativa116.

A Diretoria Executiva é o órgão que dirige administrativamente a

Agência, representando-a em seus assuntos externos. Tal Diretoria é exercida,

principalmente, por um Diretor Executivo com amplas competências elencadas

no art. 27 do Regimento Interno da AGEM, podendo, ainda, ter mais atribuições

por meio de novo Decreto Estadual.

A Diretoria Técnica, por sua vez, é um dos órgãos adjuntos da Diretoria

Executiva, com as atribuições de coordenar, supervisionar, fiscalizar e executar

as atividades técnicas da AGEM117. No que tange, então, a Diretoria

Administrativa, esclarece-se que também é órgão adjunto da Secretaria

114

A Diretoria Executiva compõe-se de Diretor Executivo e de dois Diretores Adjuntos, nomeados em comissão pelo Governador do Estado. (art. 9 da Lei Complementar n 853/98). 115

A Diretoria Técnica da AGEM, com nível de Coordenadoria, é composta de: (i.) Grupo de organização e Relações Institucionais; (ii.) Grupo de Análise de planos e Projetos; e (iii.) Grupo de Captação e Otimização de Recursos. (art. 7 da Lei Complementar n 853/98). 116

A Diretoria Administrativa da AGEM, com nível de Coordenadoria, é composta de: (i.) Assistência Técnica; (ii.) Grupo Jurídico; (iii.) Centro Administrativo; (iv.) Núcleo de Recursos Humanos. (art. 8 da Lei Complementar n 853/98). 117

Art. 28 do Regimento Interno da AGEM.

67

Executiva, o qual compete coordenar, supervisionar, fiscalizar e executar as

atividades administrativas da AGEM. 118119

Por último, é preciso ressaltar que como a AGEM é a única instituição

com personalidade jurídica que compõe a Autoridade Metropolitana, ela é a

responsável por todo contato de terceiros com o sistema administrativo da

região. Algo importante e que deve ser considerado para eventual pretensão

ampliativa dos poderes metropolitanos.

AFINAL, COMO FUINCIONA A REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA

SANTISTA?

Em vista das disposições expostas anteriormente, pode-se perceber

que, em teoria, a estrutura da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista

poderia ser um modelo de gestão institucional hábil a cumprir as diretrizes

impostas pela jurisprudência do STF, bem como prestar de modo adequado as

funções públicas de interesse comum.

Objetivando averiguar tal afirmativa, este capítulo tenta descrever as

atividades práticas desta Autoridade Metropolitana, por meio da análise de

documentos disponibilizados pela mesma. Busca-se, assim, demonstrar se de

fato o referido arranjo institucional tem atuado de acordo com as balizas

estabelecidas pelo STF, podendo ser um modelo paradigmático para

desenvolver as questões metropolitanas.

118

Art. 34 do Regimento Interno da AGEM. 119 Seguindo essa lógica, são as principais competências da Diretoria Técnica: (i.) propor a

celebração de contratos e convênios referentes à matéria técnica, compreendendo entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeira; e (ii.) propor a realização de estudos, planos, programas e projetos de interesse da RMBS. Com características muito parecidas, as principais competências da Diretoria Administrativa são: (i.) propor a celebração de contratos e convênios referentes à matéria técnico-institucional, compreendendo entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeira; e (ii.) subsidiar o trabalho de julgamento de licitações, de realização de processos administrativos e de sindicâncias.

68

Passa-se, agora, a análise.

FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM

Não obstante posicionamento doutrinário sobre o tema120, este trabalho

busca apontar, por meio da análise empírica dos documentos da Autoridade

Metropolitana da Baixada Santista, quais são as funções públicas de interesse

comum da região.

Deste modo, o primeiro passo para identificar tais funções é a análise da

legislação que institui a Região Metropolitana da Baixada Santista. Nesse

sentido, considerando o rol exemplificativo da Lei Complementar nº 760/94, a

Lei Complementar nº 815/96 estabelece, em seu artigo 5º, que o CONDESB

deverá definir as funções públicas de interesse comum, que estariam inseridas

nos tópicos de alguns “campos funcionais”. Em outras palavras, cria o dever

para que o dito Conselho qualifique as funções públicas de interesse comum

da região dentro das atividades dos campos funcionais já estabelecidos na

legislação, conferindo-se, ainda, a competência de excluir algum desses

campos.

Em que pesem os tais campos funcionais da Lei Complementar nº

815/96, são eles: (i.) planejamento e uso do solo; (ii.) transporte e sistema

viário regional; (iii.) habitação; (iv.) saneamento básico; (v.) meio ambiente; (vi.)

desenvolvimento econômico; e (vii.) atendimento social. 121

120

Vide, por exemplo, o posicionamento do doutrinador Alaôr Caffé Alves, para quem as funções públicas de interesse comum são um conceito dinâmico que depende da constatação da realidade de cada agrupamento de municípios, considerando a segregação do termo para sua definição. Nesse sentido, o autor entende que o termo “função pública” é abrangente, não implicando apenas na execução de serviços públicos e de utilidade pública e suas respectivas concessões, mas também, a normatização, o estabelecimento de políticas públicas, e os controles e fiscalizações. Já o termo “interesse comum” implicaria no vínculo simultâneo ou sucessivo, efetivo e material de ações ou atividades estáveis de uma multiplicidade determinada de pessoas político-administrativas, agrupadas mediante lei complementar, dentro de um determinado espaço territorial definido, para o exercício de funções públicas integradas de interesse de todos os envolvidos. (ALVES, Alaôr Caffé. Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro). 121

Artigo 5º - As funções públicas de interesse comum serão definidas pelo Conselho de

69

A Lei Complementar nº 815/96 ainda estabelece, no mesmo artigo 5 º,

outros três pontos importantes. Em primeiro lugar, dispõe que o planejamento

do campo funcional de “transporte e sistema viário regional” deve ser realizado

de forma compartilhada entre o Estado e os municípios parte da região

metropolitana, afirmando, em segundo momento, que a operação de transporte

coletivo de caráter regional será feita pelo Estado diretamente ou mediante

concessão ou permissão, ou seja, confere ao Estado a titularidade da

prestação do referido serviço público, enquanto seu planejamento deve ser

compartilhado. O terceiro e último ponto reforça a ideia de que os campos

funcionais arrolados na lei são gênero dos quais as funções públicas de

interesse comum são espécies, visto que o § 3º afirma que os serviços de

saúde e educação estão englobados no campo funcional de “atendimento

social”, não sendo, então, os únicos possíveis para este mesmo campo.

Soma-se aos dispositivos supramencionados, o artigo 1º do tópico das

“Disposições Transitórias” da Lei Complementar nº 815/96. Neste,

possivelmente visando evitar que o CONDESB disciplinasse indevidamente a

matéria sobre as funções públicas de interesse comum, estabelece-se um

regime fixo de funções, descrito da seguinte forma: “Enquanto não

especificadas as funções públicas de interesse comum, pelo Conselho de

Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista, prevalecerão

as compreendidas nos seguintes campos funcionais (...)”, elencando, então,

exatamente os mesmos campos funcionais dispostos no artigo 5º.

Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista, entre os seguintes campos funcionais: I - planejamento e uso do solo; II - transporte e sistema viário regional; III - habitação; IV - saneamento básico; V - meio ambiente; VI - desenvolvimento econômico; e VII - atendimento social. § 1º - O planejamento do serviço referido no inciso II será da competência do Estado e dos Municípios integrantes da Região Metropolitana da Baixada Santista. § 2º - A operação de transportes coletivos de caráter regional será feita pelo Estado, diretamente ou mediante concessão ou permissão. § 3º - Entende-se, para os efeitos desta lei complementar, que o campo funcional "VII - atendimento social", engloba, entre outras, as funções saúde e educação.

70

Com a instituição do CONDESB, o conselho se posicionou brevemente

sobre o tema, bem como definindo algumas funções públicas de interesse

comum dentre os campos funcionais, por meio de Deliberação.

Sobre isso, dentre todas as atas de reunião do CONDESB que foram

analisadas, tem-se que somente uma aborda o tema de especificação das

funções públicas de interesse comum. É no expediente da “Ordem do Dia” da

Ata de Reunião Ordinária nº 09/97 que o Conselho enfrenta o tema. Esse, por

sua vez, foi suscitado quando ocorreu a apresentação do Relatório e Proposta

de Trabalho da Câmara Temática de Segurança Pública, sendo que, segundo

a referida Ata de Reunião, a questão apresentou amplo debate, decidindo-se

que o campo funcional de “Desenvolvimento Econômico” engloba as funções

públicas de Esporte e Turismo, assim como que o campo funcional de

“Atendimento Social” engloba as funções públicas de Justiça, Segurança

Pública, Administração Penitenciária e Família e Bem Estar Social” 122.

Essa decisão sobre os campos funcionais e suas respectivas funções

públicas de interesse comum foi positivada por meio da Deliberação

CONDESB nº 15/97, a qual repete a classificação exposta na determinação

dos conselheiros.

É importante ressaltar que depois dessa atuação, o Conselho nunca

mais se manifestou sobre o assunto, perpetrando os campos funcionais

122

ORDEM DO DIA: Item I - Definir as funções públicas de interesse comum, de acordo com o inciso I, do artigo 2° do Regimento Interno do CONDESB, dentro dos campos funcionais previstos no artigo 1°, do Capítulo das Disposições Transitórias da Lei Complementar 815/96, de 30.07.96, especialmente nas áreas de Segurança Pública, Justiça, Administração Penitenciária, Criança Família e Bem Estar Social, e, Esportes e Turismo. O Presidente Márcio França fez uma breve explanação do motivo pelo qual se pautou esta questão, lembrando aos presentes que o assunto foi suscitado quando da apresentação do Relatório e Proposta de Trabalho da Câmara Temática de Segurança Pública. A matéria foi objeto de ampla discussão entre os senhores Conselheiros, tendo sido deliberado pelo CONDESB o quanto segue: A - campo funcional: Desenvolvimento Econômico - englobe as funções públicas de Esportes e Turismo; B - campo funcional: Atendimento Social - englobe as funções públicas de Justiça, Segurança Pública, Administração Penitenciária e Família e Bem Estar Social. O senhor Presidente solicitou à Secretaria Executiva do CONDESB que prepare a deliberação correspondente, a qual após assinada deverá ser enviada através de ofício ao Senhor Governador, para que proceda à indicação dos representantes do Estado junto ao Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista, para as funções públicas definidas nesta data. (g.n.)

71

inicialmente dispostos com caráter transitório, como legítimas funções públicas

de interesse comum da região.

Em suma, pela análise da legislação, Atas de Reunião e Deliberações

do CONDESB, pode-se perceber que as funções públicas de interesse comum

da RMBS seguem a seguinte disposição.

Gráfico IV: organograma das Funções Públicas de Interesse Comum da Baixada Santista.

Temos, então, que a Lei Complementar nº 815/96 institui os campos

funcionais de funções públicas de interesse comum, destacando o

planejamento e uso do solo; o transporte e sistema viário regional; a habitação;

o saneamento básico; o meio ambiente; o desenvolvimento econômico e o

atendimento social. Ademais desses campos, a referida lei, juntamente com a

Deliberação CONDESB nº 15/97, estabelecem as seguintes funções públicas

de interesse comum: saúde; educação; esporte; turismo; justiça; segurança

pública; administração penitenciária; família e bem estar social. Assim, a priori,

72

esta é a composição de temas que impõe atuação congregada dos entes

federados na baixada santista.

A atuação prática da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista, no

entanto, demonstra algo distinto. Ocorre que se tem ampliado área de atuação

das organizações metropolitanas, por meio da instituição de diversas Câmaras

Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais. Tais câmaras têm a competência

de auxiliar o CONDESB, com caráter consultivo, por meio de pareceres,

manifestações ou estudos.

Tal argumento está baseado no fato de que a Lei Complementar nº

815/96 estabelece duas vinculações para a criação destas câmaras. As

Câmaras Temáticas estão vinculadas com as funções públicas de interesse

comum, enquanto as Câmaras Temáticas Especiais tem relação com a

elaboração de um programa, projeto ou atividade específica, o que, na prática,

funciona como se fossem atuações em “sub-funções” das funções públicas de

interesse comum123. Isto também é percebido, por exemplo, no art. 2º do

Regimento Interno das ditas câmaras, conforme as regras dispostas abaixo:

Art. 2 º - Por Deliberação do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista – CONDESB, as Câmaras Temáticas serão constituídas para as funções públicas de interesse comum e as Câmaras Temáticas Especiais voltadas a um programa, projeto ou atividade específica, como sub-função entre as funções públicas.

Em vista disso, entende-se que o conhecimento dos temas das Câmaras

Temáticas e das Câmaras Temáticas Especiais do CONDESB é essencial para

a exata fixação de quais seriam as funções públicas de interesse comum da

RMBS. Nesse sentido, demonstra-se, a seguir, qual é o atual quadro das ditas

câmaras na região.

Câmaras Temáticas & Câmaras

Temáticas Especiais Deliberação CONDESB de sua criação

Câmara Temática de Assistência e Deliberação CONDESB nº 03/1999

123

Art. 8º, § 3º da Lei Complementar nº 815/96.

73

Desenvolvimento Social

Câmara Temática de Assuntos

Tributários Deliberação CONDESB nº 05/1998

Câmara Temática da Educação Deliberação CONDESB nº 07/1997*

Câmara Temática de Esportes Deliberação CONDESB nº 12/1997

Câmara Temática Especial da

Agropecuária, Pesca e Agricultura Deliberação CONDESB nº 01/2008

Câmara Temática Especial de Cultura Deliberação CONDESB nº 07/2001

Câmara Temática Especial de

Equalização das Leis Municipais com

Caráter Metropolitano

Deliberação CONDESB nº 33/2011

Câmara Temática Especial de Petróleo e

Gás Deliberação CONDESB nº 23/2008

Câmara Temática Especial de Políticas

Públicas para a Juventude Deliberação CONDESB nº 22/2008

Câmara Temática Especial de Políticas

Públicas para as Mulheres Deliberação CONDESB nº 08/2012

Câmara Temática Especial de

Saneamento Deliberação CONDESB nº 19/2008*

Câmara Temática Especial de Tecnologia

da Informação e Comunicação Deliberação CONDESB nº 15/2012

Câmara Temática Especial do Plano

Metropolitano de Desenvolvimento

Estratégico

N.A

Câmara Temática Especial dos Direitos

da Pessoa com Deficiência Deliberação CONDESB nº 14/2010

Câmara Temática Especial Pró Copa

2014 Deliberação CONDESB nº 10/2011

Câmara Temática Especial do Sistema

Hidroviário Regional Deliberação CONDESB nº 25/2010

Câmara Temática da Habitação Deliberação CONDESB nº 08/1997

Câmara Temática do Meio Ambiente Deliberação CONDESB nº 02/1997

Câmara Temática de Planejamento e

Desenvolvimento Econômico Deliberação CONDESB nº 06/1997

Câmara Temática de Saúde Deliberação CONDESB nº 03/1997

74

Câmara Temática de Segurança Deliberação CONDESB nº 11/1997

Câmara Temática de Transporte Público

de Passageiros, Transportes, Sistema

Viário e Deslocamento

Deliberação CONDESB nº 01/1997

Câmara Temática de Turismo Deliberação CONDESB nº 13/1997

* Nesses casos, as Deliberações disponibilizadas no campo de “Deliberações” do site da AGEM não se

referem a instituição das respectivas Câmaras Temáticas, havendo, no entanto, a indicação das

Deliberações marcadas na tabela acima, a partir do link ligado as Câmaras Temáticas.

Tabela II: relação atual das Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais da RMBS.

Cabe ressaltar, ainda, que as Câmaras Temáticas Especiais podem ser

convertidas em Câmaras Temáticas, o que demonstra outra possibilidade de

ampliação das funções públicas de interesse comum, por meio da conversão

das antes chamadas sub-funções.

Com base no supramencionado, percebe-se que a exata definição das

funções públicas de interesse comum da região segue pendente de maiores

trabalhos. Tal afirmação se justifica ora porque o CONDESB demonstrou uma

postura tímida para definir o tema, ora porque se optou por instituir diversas

câmaras temáticas, mantendo o quadro de atuação amplo e sem contornos

definidos124.

Qualquer que seja a justificativa, todavia, é fato que, a despeito daquilo

que a doutrina estabelece em abstrato sobre o tema, a caracterização de

funções públicas de interesse comum, no caso da RMBS, é definida

majoritariamente pela legislação geral sobre o assunto, especialmente na

forma da Lei Complementar de sua criação, estando disposta também na

constituição de cada uma das Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas

Especiais.

124

Sobre atuação destas Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais ressalta-se a

recém criada, Câmara Temática Especial de Equalização das Leis Municipais com Caráter Metropolitano. A dita Câmara atuou no período de 2011 a 2012, conduzindo, por exemplo, projetos de padronização de políticas de gratuidade para pessoas portadoras de deficiência e de regulação de corretores de imóveis (Atas de Reunião da dita Câmara de n

o 02/2012 a

05/2012).

75

Pode-se concluir, portanto, que a Autoridade Metropolitana da Baixada

Santista busca manter suas funções públicas de interesse comum de forma

indefinida, oferecendo somente uma noção de quais seriam tais funções. Uma

possível resposta para isso é que a indefinição possibilita aos entes

metropolitanos discutir e atuar em mais temas quando lhes interessar. Nesses

casos, as noções poderiam ser ampliadas por interpretação dos campos

funcionais – os quais, por si só, já são amplos e abstratos –, ou até mesmo, por

meio de instituição de Câmaras Temáticas e/ou Câmaras Temáticas Especiais.

ATUAÇÃO: MANDAR; GASTAR E PRESSIONAR

Com a noção sobre os assuntos em que a Autoridade Metropolitana da

Baixada Santista atua ou pode atuar, este capítulo buscará demonstrar como o

dito arranjo institucional tem agido, destacando para tanto, suas ações em três

esferas: Mandar; Gastar e Pressionar.

Mandar

O primeiro ponto de análise recai sobre o poder de “Mandar” da referida

Autoridade Metropolitana. Esse poder engloba, para fins deste estudo, as

atuações de poder concedente; de regulação; de fiscalização e de execução

das funções públicas de interesse comum.

Assim, sobre isso, esclarece-se que, muito embora possa haver

elementos que embasam a atuação da Autoridade Metropolitana da Baixada

Santista nesse campo, tais como interpretações jurídicas de sua competência

para contratar convênios com a administração pública, assim como o poder

definir as funções públicas de interesse comum, não há uma postura efetiva

das instituições metropolitanas para lidar diretamente com os serviços públicos

da região.

76

Embora já se tenha pensado em ampliar a atuação da AGEM para a

prestação ou regulação de serviços públicos regionais125, a Autoridade

Metropolitana da Baixada Santista atua de forma secundária, incentivando o

desenvolvimento de alguns projetos, ou até mesmo proporcionando estudos

técnicos aos entes que prestam os referidos serviços.

Nesse sentido, por meio do CONDESB, a RMBS tem realizado

manifestações e encaminhado ofícios sobre determinados projetos e/ou temas,

incentivando seu desenvolvimento ou demonstrando os pontos negativos que

eventualmente poderiam ser acarretados a região. As Deliberações do

CONDESB, por sua vez, não têm sido utilizadas para a atuação do ente

quando deparado com temas mais polêmicos, englobando-se, aqui, os casos

de prestação de serviços públicos regionais.

Nestas situações, a atuação das instituições metropolitanas se resume a

duas posturas. A primeira acontece quando as opções das políticas públicas

ainda estão em aberto. Nesses casos opta-se por encaminhar alguma

manifestação ou estudo técnico sobre o tema126. Por outro lado, quando as

peculiaridades da política pública já estão todas desenvolvidas, ou seja, é

apresentado à Autoridade Metropolitana um projeto fechado, o Conselho

somente emite uma opinião aprovando ou não o dito projeto.

125

Como é o caso da Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no 19/03. Nessa ocasião,

especula-se, sem êxito, em delegar a AGEM a competência de aprovação dos loteamentos habitacionais na RMBS, vide o trecho a seguir: “Uma preocupação é quanto à Resolução 36/2003 que dispõe que a aprovação de loteamentos em Regiões Metropolitanas será feita pelo Estado o que, no seu entender, a cada loteamento a Prefeitura tiver que ouvir o Estado e a Secretaria da Habitação, as dificuldades serão enormes, dada à morosidade na tramitação dos processos, sugerindo que se pense numa solução regional para essa questão na medida que a AGEM é um órgão estadual e que a Secretaria da Habitação tem assento neste colegiado, portanto, por delegação de competência essa atribuição poderia ser conferida a essa pessoa ou á agência.”. Ainda na mesma reunião, também se sugeriu que a AGEM realiza-se o licenciamento ambiental desses loteamentos, conforme o que segue: “O Conselheiro Márcio França sugeriu que o licenciamento ambiental poderia ser feito pela AGEM na região, usando o mesmo critério que se pretende adotar para a autoridade metropolitana o que aceleraria a tramitação dos mesmos, já que a mesma é autarquia estadual, terminando por afirmar que os processos tramitando por São Paulo leva a esta morosidade.”. 126

Nessa toada, destacam-se diversos estudos genéricos que a AGEM contratou/elaborou,

citando, por exemplo, os estudos do “Planejamento e Valoração das Intervenções propostas para adequação do Estudo de Impacto da Segunda Pista da Rodovia dos Imigrantes sobre o Sistema Viário de Interesse Metropolitano da Baixada Santista” (Deliberação CONDESB nº 17/00), e do “Sistema Cartográfico Metropolitano – SCM-BS” (Deliberação CONDESB nº 23/06).

77

Essa última situação é recorrente, podendo, inclusive, ser exemplificada

nos casos de saneamento básico, nos quais a SABESP desenvolve os projetos

e os planos de investimentos na região, somente buscando o incentivo do

CONDESB para tais questões. O dito órgão, então, presencia uma

apresentação sobre os temas de interesse da Companhia e, normalmente, ou

acena pela aprovação dos projetos, ou requer o desenvolvimento de estudos

para aprofundar as questões.127

Desta forma, constata-se que a estrutura metropolitana em comento não

atua de forma direta na prestação e organização de serviços públicos de

interesse comum128, agindo de modo à unicamente fornecer subsídios para a

prestação destas atividades, ou seja, agindo de modo auxiliar.

Gastar

Diferentemente das ações voltadas ao poder de Mandar, o arranjo

institucional da Baixada Santista pode ser visto como um campo de

negociações, no qual Estado e municípios somam esforços para desenvolver

projetos dentro do referido agrupamento. Essa é a ação de “Gastar”, aqui

compreendida pelas competências de planejamento, organização financeira

das instituições e desenvolvimento de projetos da região.

Sobre essa perspectiva, cabe relembrar as competências do CONDESB,

especialmente àquelas estipuladas nos incisos V e VI do art. 2o de seu

Regimento Interno, quais sejam:

127

Cita-se como exemplo a Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no 10/99.

128 Nesse ponto é importante destacar a análise e crítica de Mariana Ferreti Lippi, segundo a

qual, “Vale ressaltar que a AGEM não conta com um quadro próprio de funcionários, sendo formada por uma estrutura mista de funcionários originários de diferentes órgãos públicos, dentre prefeituras, institutos e secretarias estaduais. Considera-se que este fato a coloca em risco permanente tanto pela perda de sua memória institucional e organizacional, como pela disfuncionalidade gerada diante da existência, em algumas unidades, de apenas cargos de chefia e inexistência de equipes de trabalho” (A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional. p. 51).

78

V - apreciar planos, programas e projetos, públicos e privados, relativos à realização de obras, empreendimentos e atividades que tenham impacto regional; VI - aprovar e encaminhar, em tempo útil, propostas regionais relativas ao plano plurianual, à lei de diretrizes orçamentárias e à lei orçamentária anual;

Essas competências fomentam a atuação metropolitana em dois campos

distintos. O primeiro é o campo de planejamento financeiro, o qual ocorre por

meio de participação no desenvolvimento das peças orçamentárias do Estado.

Tal ponto específico será abordado no próximo tópico, pois essas ações são

entendidas, aqui, como próprias de pressão aos centros políticos de decisão. O

segundo caso, por seu turno, refere-se à atuação no desenvolvimento de

projetos e estudos para atividades que tenham impacto regional.

Nesse contexto é o FUNDO que tem grande destaque. Esse, desde sua

criação, teve suas contribuições municipais e estaduais ampliadas, chegando

ao atual montante de R$ 10.000.000,00 ao ano129. Os recursos são

arrecadados segundo as regras estabelecidas pela Ata de Reunião Ordinária

CONDESB no 02/97, as quais dispõem da divisão proporcional entre o Estado

membro e os municípios, estabelecendo, ainda, uma diferenciação entre as

cotas-partes devidas pelos próprios municípios. 130

129 “Os valores de contribuições dos entes político administrativos ao FUNDO foram iniciados

com a proposta de R$ 3.144.000,00 anuais (Deliberação CONDESB no 14/00). Tal proposta foi

concretizada, por meio da estipulação das regras para contribuição, na Deliberação CONDESB n

o 06/01. Em 2005 ocorreu o primeiro aumento dessas verbas, passando para o montante de

R$ 3.543.999,84 anuais (Deliberação CONDESB no 09/05). Os valores, no entanto, só

sofreram uma alteração substancial em 2006, quando passaram a ser cotados na casa dos seis milhões de reais por ano (Deliberação CONDESB n

o 38/06). Por fim, as cotas de

contribuição chegaram ao atual valor em 2008, por meio da Deliberação CONDESB no 02/08.

130 ORDEM DO DIA: Item I - Apreciação da proposta apresentada pelo Presidente do

Conselho, na Reunião Extraordinária de 24.03., de participação dos municípios no FUNDO. Efetuado os esclarecimentos pelo Conselheiro Márcio França, dos motivos que o levaram a efetuar referida proposta e o critério adotado, foi perguntado ao Conselheiro Washington Martins, se o Estado estava de acordo com a proposta em questão, ao que o mesmo aquiesceu. O assunto foi amplamente discutido entre os presentes, tendo sido aprovado por todos os presentes, o quanto segue - A cota parte dos municípios para dotação no FUNDO será de R$ 131.000,00 (cento e trinta e um mil reais), a ser integralizado: a) 50% do Orçamento Executado Anterior e 50% proporcional ao número de habitantes por município, de acordo com o último Censo do IBGE; e, b) ao Estado corresponderá igual valor. Foi solicitado à EMPLASA que elabore estudo, à partir do Orçamento Executado Anterior e de acordo com o esboço apresentado por São Vicente, a ser distribuído aos presentes, podendo referido estudo ser utilizado quando do envio das peças orçamentárias futuras.”

79

Não obstante haja a obrigação dos depósitos de valores para a

capitalização do FUNDO, observa-se que nem sempre os municípios realizam

os pagamentos no prazo estipulado. Ocorre que muitas vezes esses

pagamentos são feitos de forma atrasada, podendo, assim, dificultar o

planejamento dos recursos para novos projetos. Essa afirmativa pode ser

constata, por exemplo, por meio da análise do ANEXO I deste trabalho, o qual

corresponde à tabela fornecida pelo site AGEM131 informando sobre o depósito

das cotas-parte devidas pelos membros da RMBS relativas ao exercício de

2013.

Segundo esse documento, até o mês de maio, os municípios de São

Vicente, Bertioga e Cubatão ainda haviam não realizado nenhum depósito,

devendo, respectivamente, os montantes de R$ 295.996,55; R$ 83.545,46; e

518.616,00.

No que tange seus gastos, em geral, os recursos do FUNDO são

empreendidos por meio do cumprimento de seus planos de investimento, que

são aprovados de forma semestral pelo CONDESB132. A título de

exemplificação, a Deliberação CONDESB no 04/2013 estabelece o atual

primeiro plano de aplicação dos recursos do FUNDO. Neste documento, em

seu artigo 1o, há a divisão dos recursos existentes entre os municípios da

região, dispondo também da alocação de despesas operacionais133.

131 In: < http://www.agem.sp.gov.br/pdf/fundo_depositos09.pdf>, Acessado em 20/06/2013. 132

Denominados de Planos Gerais de Aplicação de Recursos do FUNDO. 133 Artigo 1° - Aprovar o Primeiro Plano Geral de Aplicação de Recursos do Fundo de

Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista – FUNDO, no exercício de 2013, no valor de R$ 5.162.199,95 (cinco milhões, cento e sessenta e dois mil, cento e noventa e nove reais e noventa e cinco centavos), assim distribuídos: I – Para o município de Bertioga – R$ 252.428,15 (duzentos e cinquenta e dois mil quatrocentos e vinte e oito reais e quinze centavos); II – Para o município de Cubatão – R$ 629.467,20 (seiscentos e vinte e nove mil, quatrocentos e sessenta e sete reais e vinte centavos); III – Para o município de Guarujá – R$ 672.788,40 (seiscentos e setenta e dois mil, setecentos e oitenta e oito reais e quarenta centavos); IV – Para o município de Itanhaém – R$ 330.828,60 (trezentos e trinta mil, oitocentos e vinte e oito reais e sessenta centavos); V – Para o município de Mongaguá – R$ 254.115,60 (duzentos e cinquenta e quatro mil, cento e quinze reais e sessenta centavos); VI – Para o município de Peruíbe – R$ 282.117,60 (duzentos e oitenta e dois mil, cento e dezessete reais e sessenta centavos);

80

Os planos de investimento são elementos importantes na medida em

que, além de propiciar maior controle dos gastos metropolitanos, compreendem

um mecanismo que veda a concessão de recursos para projetos pleiteados por

municípios que estiverem inadimplentes com o depósito de suas cotas-parte.

Sobre o assunto, destaca-se, abaixo, do artigo 3o Deliberação CONDESB no

04/2013.

Os municípios para se beneficiarem desses recursos na forma explicitada no artigo 1°, somente poderão fazê-lo, se estiverem em dia quanto aos depósitos de suas respectivas quotas – mensais, na data em que pleitearem o recurso.

Isso não quer dizer, contudo, que somente os projetos incluídos nos

planos é que receberam as verbas do FUNDO. Percebe-se que existe a

possibilidade de que projetos recebam financiamento dos entes metropolitanos

sem sua previsão no plano de aplicação, devendo para tanto, ser

caracterizados como de interesse metropolitano134, e terem a aprovação do

Conselho de Orientação do FUNDO e do CONDESB135.

VII – Para o município de Praia Grande – R$ 551.124,00 (quinhentos e cinquenta e um mil, cento e vinte quatro reais); VIII – Para o município de Santos – R$ 1.255.347,00 (um milhão, duzentos e cinquenta e cinco mil, trezentos e quarenta e sete reais); IX – Para o município de São Vicente – R$ 641.783,40 (seiscentos e quarenta e um mil, setecentos e oitenta e três reais e quarenta centavos); X – Despesas operacionais – R$ 292.200,00 (duzentos e noventa e dois mil e duzentos reais). (g.n.) 134

Esse critério é amplo e abstrato, mas, visando conferir certa objetividade na seleção das

contratações, a Autoridade Metropolitana publicou planos metropolitanos que prevêem áreas de investimento. Nessa toada, como exemplo desses planos destaca-se o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (“PMDI”), disponível no site da AGEM. Mesmo assim, é importante destacar que não são unicamente as áreas de investimento previstas nos planos que recebem recursos do FUNDO, pois só se faz necessário que o projeto seja de cunho metropolitano. 135

A Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no

26/07 dispõe das vantagens de se utilizar os recursos do FUNDO, destacando o que segue “O Presidente passou a palavra passada ao Secretário do FUNDO o qual explicou que o recurso do FUNDO é como se fosse uma conta à disposição do Conselho da Região Metropolitana, que a qualquer momento poderá dispor desse recurso, passando de um ano para outro sem haver necessidade de obediência orçamentária. O FUNDO deixa provisionado o recurso podendo a Prefeitura que não utilizá-lo num determinado ano usar em outro, entrando no seu orçamento como fonte 4, como Recurso de Fonte Externa, quando o Estado pega recurso do FUNDO é como se ele estivesse recebendo de terceiros, não havendo tecnicamente nenhum problema de um recurso passar de um ano para outro, tanto que o FUNDO, como as Prefeituras que utilizam esse recurso, passa por fiscalizações e auditorias ao longo dos anos. O Presidente Artur complementou que pode ser pedida prorrogação de prazos por ser o interesse maior na realidade da Prefeitura”.

81

Independentemente dessas questões, é fato que os recursos

metropolitanos têm sido utilizados para fomentar projetos e estudos na

região136. Nesse sentido, é importante demonstrar quais são os temas com o

maior número de projetos e estudos aprovados pelas instituições

metropolitanas, visto que isso possibilita a estruturação de um perfil de atuação

da Autoridade Metropolitana ora analisada. No entanto, esta análise não

refletirá uma análise qualitativa sobre a importância de cada tema na RMBS, já

que para tanto deveriam ser consideradas outras premissas, como, por

exemplo, os valores empreendidos e a importância social de cada projeto - o

que não seria viável neste trabalho.

Aqui, portanto, busca-se, tão somente de forma quantitativa, descrever

os temas que tiveram mais projetos financiados pelas estruturas

metropolitanas. Visa-se, assim, apontar o perfil de ações financiadas pela

Autoridade Metropolitana da Baixada Santista.

Desta forma, para visualizar a atuação do financiamento de projetos

pelas estruturas metropolitanas, realizou-se, por meio da análise das

Deliberações do CONDESB, o seguinte gráfico.

136 Cabe destacar que na prática os recursos do FUNDO não são muito compartilhados entre

os municípios, sendo que os depósitos acabam por ser uma boa opção a cada município isolado, pois esses têm seus valores dobrados pelo Estado. Isso também é apresentado no estudo de Mariana Ferreti Lippi, que afirma: “É possível verificar que há uma redistribuição dos recursos do Fundo Metropolitano para os municípios da Baixada Santista, porém isso se dá pelos recursos do próprio ente estadual e não entre recursos dos municípios, uma vez que todos receberam, através dos projetos validados, valores maiores do que depositaram.” (A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional. p. 106).

82

Gráfico V: panorama dos projetos financiados pelo FUNDO da RMBS.

De acordo com a análise feita, atesta-se que o tema com maior número

de projetos financiados pelo FUNDO é o de Transporte e Sistema Viário. Sobre

este assunto, destaca-se a ampla aplicação de recursos em projetos de

reurbanização, pavimentação de ruas e sinalização de vias públicas. Assim, é

possível entender que a RMBS não presta diretamente os serviços de

transporte – já que estes são de competência municipal (transporte local) e

estadual (transporte regional) -, mas sim, que despende boa parte de sua

atenção em questões de conexão viária, servindo muito possivelmente de

forma auxiliar a prestação dos ditos serviços.

Além disso, ademais dos projetos desenvolvidos com recursos do

FUNDO, destacam-se, ainda, os diversos estudos de planejamento que são

contratados pela AGEM, devido determinação do CONDESB. Esses, por sua

vez, também foram analisados tendo como critério as Deliberações do dito

Conselho, chegando, então, a compor o gráfico abaixo.

Projetos Financiados pelo FUNDO Deliberações CONDESB

Trasnporte e Sistema Viário (32,2%)

Segurança Pública (11,7%)

Saúde (11,7%)

Tursimo (9,3%)

Cidadania (11,3%)

Cancelamentos (6,6%)

Outros (16,3%)

83

Gráfico VI: panorama dos estudos contratados pela AGEM.

Ao observar a imagem é possível perceber, mais uma vez, que o tema

de Transporte e Sistema Viário está em primeiro lugar, contando com maior

número de estudos contratados pela AGEM. Isso reforça os argumentos

descritos quanto o papel de auxílio da Autoridade Metropolitana ao serviços de

transporte.

Outro ponto que cabe ressaltar é que, se comparados os dois gráficos,

há uma relação entre os quatro temas com maior quantidade de projetos e

estudos contratados. Percebe-se, com isso, uma preponderância de ações da

nos seguintes assuntos: transporte e sistema viário; segurança pública; saúde;

e turismo137.

Os projetos e estudos desenvolvidos nestes quatro campos perpetuam a

lógica de atividades auxiliares na medida em que, os projetos e seu respectivo

planejamento são considerados de pequeno porte, com a finalidade meramente

137

Destaca-se o tema de Turismo, pois além desse apresentar uma numeração expressiva nos dois gráficos, ele é complementado pelo tema de Cidadania que envolveu projetos de aprimoramento de espaços públicos como, por exemplo, a praias e praças da região. Nesse sentido, esclarece-se que os temas de Turismo e Cidadania devem ser entendidos em conjunto para a aferição de alguns projetos regionais.

Estudos Contratados pela AGEM Deliberações CONDESB

Transporte e Sistema Viário (19,5%)

Turismo (17,1%)

Segurança Pública (4,9%)

Saúde (4,9%)

Transporte de Cargas (4,9%)

Questões Hidrográficas (14,6%)

Outros (34,1%)

84

de colaborar com a execução das funções públicas de interesse comum.

Assim, os projetos envolvem, por exemplo, a compra de automóveis para

unidades policiais138; a compra de ambulâncias e alguns equipamentos

médicos139; e o desenvolvimento de sinalização turística140.

Pressionar

Por fim, as Atas de reunião do CONDESB, juntamente com suas

Deliberações, propiciam a criação da imagem de uma instituição que, além de

planejar a utilização de recursos públicos para fins regionais, também é capaz

de tentar realizar pressão em outros âmbitos de decisão. Essa atuação é

caracterizada, pelo presente trabalho, como a possibilidade da Autoridade

Metropolitana “Pressionar” outras instituições para resguardar interesses

regionais, seja por meio de participação de seus conselheiros, seja por meio de

influência em sua área técnica.

O principal expoente disso é tentativa da participação na redação de

projetos de lei que disponham de pontos de interesse metropolitano. É o que

aconteceu, por exemplo, na instituição da AGEM. Nessa situação, em diversas

ocasiões141 o CONDESB discutiu o modelo de formação da personalidade

jurídica da região metropolitana, sendo finalmente deliberado sobre a adoção

de um projeto de lei apresentado pela Empresa Paulista de Planejamento

Metropolitano S.A. (“EMPLASA”).

Antes de seguir na análise deste caso, cabe um parágrafo sobre referida

Companhia Estatal. Isto porque, essa é a responsável pelo desenvolvimento de

alguns estudos e análises técnicas de projetos regionais que pleiteiam

financiamento junto ao FUNDO, atuando, ainda, com auxílio na elaboração de

projetos de lei de interesse regional, e na intermediação do contato

138

Como, por exemplo, a Deliberação CONDESB no 041/04 e 004/08.

139 Como, por exemplo, as Deliberações CONDESB n

o 013/01 e 008/02.

140 Como, por exemplo, as Deliberações CONDESB n

o 011/99 e 002/01.

141 Vide, por exemplo, as Atas de Reunião Ordinária CONDESB n

o 05/97; 11/98; 12/98; 14/98;

16/98.

85

metropolitano com os órgãos do Estado de São Paulo. Atualmente, também

cabe a EMPLASA, ao lado da Casa Civil, organizar a região da chamada

Macrometrópole Paulista, compreendida pela soma de todas as regiões

metropolitanas do Estado, juntamente com as aglomerações urbanas de

Piracicaba, Sorocaba e Jundiai, e com as Microrregiões de São Roque e

Bragantina.

Dito isso, volta-se ao caso da criação da AGEM. Em que pese à

discussão sobre a personalidade jurídica da autarquia, muito embora houvesse

disposição legal sobre o tema, os representantes do CONDESB chegaram a

debater sobre a adoção de diversos modelos institucionais, considerando

desde a constituição de um consórcio público, até a utilização da própria

EMPLASA. No final, venceu a corrente que pregava a criação da agência,

havendo, então, discussões sobre a redação da lei de criação dessa, bem

como suas respectivas emendas.

Visando demonstrar parte da discussão, transcreve-se, abaixo, o trecho

da Ata de Reunião Ordinária do CONDESB no 16/98, a qual demonstra a

deliberação sobre as emendas e pareceres do projeto de lei que cria a AGEM.

Ordem do Dia, Item I - Apreciar e deliberar sobre as emendas e pareceres ao PLC. 16/98, que cria a AGEM. O Conselheiro José Manuel Costa Alves, solicitou sejam votados os destaques, uma vez que as alterações propostas recaem somente sobre alguns artigos e não sobre o todo, o que foi por todos acatado. Isto posto, passou-se à discussão e apreciação dos pareceres, tendo sido aprovado o quanto segue: A - Artigo 3º, supressão do inciso II, renumerando os demais; B - Artigo 4º, supressão do parágrafo único; C - Artigo 6º - acolher o parecer da Assessoria Jurídica da EMPLASA, qual seja: “A emenda não pode prosperar”; D - Artigo 7º - rejeitar as emendas propostas pelas nobres Deputadas e acolher a proposta da Diretoria de Assuntos Metropolitanos de Santos, qual seja, o parágrafo único passa a ser o § 1º - Os Grupos previstos neste artigo têm nível de Departamento Técnico; e, acrescentar § 2º, com a seguinte redação - § 2º - Deverá ser assegurada a participação dos Municípios e do Estado, em todos os grupos do Departamento Técnico.”; E - Artigo 8º, acrescentar parágrafo, conforme segue: “§ 3º - Deverá ser assegurada a participação dos Municípios e do Estado, em todos os níveis da Diretoria Administrativa.”; F - Artigo 9º, acolher a emenda das nobres deputadas, de acordo com parecer da EMPLASA; G - Rejeitar o parecer da EMPLASA; rejeitar a emenda das Deputadas como foi concebida; e acolher a proposição da Diretoria de Assuntos

86

Metropolitanos de Santos, com a seguinte redação: “Artigo 10 - A AGEM elaborará os planos e programas de trabalho, aprovando-os junto ao Conselho Deliberativo e Normativo, com respectivos orçamentos e a programação financeira anual relativa às despesas de investimento, encaminhando ao Secretário dos Transportes Metropolitanos, sugerindo inclusão ao orçamento do Estado, obedecidas as normas de desembolso de recursos fixadas pela Secretaria da Fazenda. “; H - Artigo 11, a Diretoria de Assuntos Metropolitanos de Santos manifestou-se contrária à proposta formulada no âmbito da Câmara Temática de Planejamento e Desenvolvimento Econômico, mantendo-se o texto original apresentado pelo Senhor Governador do Estado; I - Artigo 15, foi acolhida e julgada pertinente a proposta da Diretoria de Assuntos Metropolitanos de Santos, da inclusão de parágrafo, conforme segue: “Parágrafo Único - Os servidores da Autarquia poderão ser admitidos sob o regime de legislação trabalhista, enquanto não for instituído o regime único previsto nos artigos 39 da Constituição Federal, e 124 da Constituição Estadual.”; J - Artigo 22, acrescenta parágrafo ao caput do artigo, conforme segue: “ Parágrafo Único - Poderão ser postos à disposição da autarquia funcionários e servidores da Administração Direta e Indireta do Estado e dos Municípios que compõem a Região Metropolitana da Baixada Santista, com ou sem prejuízo de vencimentos e sem prejuízo das vantagens de seus cargos e funções.”. O Conselheiro Antonio Galvão Alvares Abreu, pediu fosse consignado em ata que se absteve de votar as propostas aos artigos 11, 15 e 22, por desconhecer o teor da legislação citada e se há a exigência de concurso público para a referida autarquia, e se o provimento dos cargos pode ser em comissão. Precisamos de um parecer jurídico que defina se estas contratações são estatuárias ou celetistas.

O trecho transcrito demonstra a efetiva participação dos Conselheiros na

formulação da legislação para criação da agência da RMBS, induzindo a

conclusão de que, no que tange o assunto de organização interna da região

metropolitana, a referida Autoridade Metropolitana tem ampla liberdade para

tentar realizar pressão política na Assembleia Legislativa estadual, mesmo que

parte dos recursos da AGEM sejam custeados pelo Estado de São Paulo142.

Outro exemplo de tentativa de participação da Autoridade Metropolitana

no movimento legislativo estadual é o caso das leis orçamentárias. O lobby

para a confecção dessas normas também é embasado no inciso VI art. 2o do

Regimento Interno do CONDESB, sendo igualmente refletido nas discussões

142

Nesse sentido, de acordo com a Lei Orçamentária Anual do Estado de São Paulo, relativa ao exercício de 2012, constata-se que a AGEM não consegue se custear com suas próprias receitas, recebendo verbas do Estado, o qual, por sua vez, empenhou R$ 2.859.281,00 para a manutenção das despesas dessa entidade (Lei Estadual n

o 14.67, de 28 de dezembro de

2011).

87

das Atas de Reunião do dito Conselho, bem como aparecendo em suas

Deliberações143.

Nessas situações, o CONDESB faz uso tanto de suas Deliberações,

quanto de manifestações para influenciar no processo legislativo estadual,

visando incluir certas diretrizes regionais nas peças orçamentárias do Estado.

Ocorre, ainda, que, além desses instrumentos, a dita Região Metropolitana

também se vale de seus representantes eleitos na forma de deputados

estaduais e federais para participar de assuntos legislativos144.

Como exemplo da prática deste lobby legislativo em matéria

orçamentária, destaca-se a Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no

25/2007, que dispõe em seu primeiro item da ordem do dia:

Item I – Analisar, discutir e votar as recomendações da RMBS para a Lei Orçamentária Anual – LOA, exercício de 2008, do Governo do Estado de São Paulo (proposta anexa), solicitando ao senhor Bechara, por ser membro da Câmara Temática de Planejamento e Desenvolvimento Econômico que proceda a leitura da proposta definida na citada Câmara, o que foi feito na íntegra. Encerrada a leitura, a Conselheira Elizabeth Cechin argüiu sobre a inclusão efetuada no item 2.4. do anexo, relativo à Via Expresso Sul. A Sra. Vanessa Troncoso, representante da Prefeitura de Praia Grande na Câmara Temática e a pedido do Prefeito Mourão que não pode estar presente, pediu o uso da palavra e esclareceu que a inclusão foi feita a seu pedido, uma vez que já havia sido encaminhado junto com outras reivindicações contempladas e, acredita que, por um erro de digitação não foi incluído. A Conselheira Maria Emília Botelho levantou uma questão de ordem quanto ao horizonte temporal das diretrizes elencadas que não constam da planilha. Mediante as considerações feitas, foi sugerido pela Presidência que os membros

143

Cita-se, por exemplo, as Deliberações CONDESB no 06/99; 17/01; 12/03; 28/04; 25/06;

20/08. 144

Um exemplo dessas situações está na Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no 10/99, a

qual atesta que: “fala da Deputada Mariângela Duarte, que iniciou seu pronunciamento cumprimentando o ex deputado Koyu Iha, que hoje participa da reunião na condição de Diretor Executivo da AGEM, e cuja indicação representa uma garantia para a região de uma gestão voltada para seus interesses. Alertou que a mensagem do Governador deverá ser entregue na Assembléia Legislativa até 30 de setembro, portanto, sugere que esta seja uma reunião voltada principalmente para munir os Deputados Estaduais e Federais presentes, das propostas de emendas ao orçamento. Referiu-se à necessidade de se sair desta reunião com uma estratégia política definida, de forma a fazer lobby - ida dos Prefeitos, da Diretoria Executiva da AGEM, dos representantes do Estado no CONDESB, dos Deputados Estaduais ao Palácio dos Bandeirantes, ao Presidente da Assembléia, às lideranças - entregar as propostas de emendas de interesse da Baixada Santista, adotando-se igual procedimento em relação ao orçamento da União”.

88

da CT presentes se reúnam após a realização desta reunião, discutam a inclusão proposta efetuando os ajustes necessários, encaminhando-as a Secretaria Executiva, de maneira que a Deliberação possa ser publicada. A Conselheira Elizabeth Cechin pediu a inclusão na LOA, da recomendação objeto de deliberação CONDESB nº 026/06, de elevação da contribuição no FUNDO, de três para cinco milhões de reais, anuais, para cada segmento. Discutida a proposta, foi aprovado por unanimidade dos presentes, que os membros da Câmara Temática de Planejamento e Desenvolvimento Econômico presentes nesta oportunidade e os Conselheiros do Estado, reunir-se-ão logo após o término desta reunião, quando discutirão as inclusões propostas e encaminharão o resultado para a Secretaria Executiva do CONDESB, para a devida publicação do DOE da Deliberação CONDESB nº 017/07, a qual fica de antemão aprovada.

Os entes metropolitanos da Baixada Santista, ademais, não se limitam a

participar de atos legislativos do Estado de São Paulo, uma vez que tentam,

até mesmo, influenciar na formulação de regulamentos de agências

reguladoras federais. É o caso, por exemplo, de sua participação na audiência

pública da Agência Nacional de Transportes Terrestres (“ANTT”) que visava

colher subsídios para a Resolução nº 44, de 4 de julho de 2002, relativa às

operações de tráfego mútuo e direito de passagem entre Concessionárias de

Serviço Público de Transporte Ferroviário. Nessa ocasião, por entender que o

tema era relevante para o transporte ferroviário da região, visto que era um

ponto importante para as operações portuárias de Santos, decidiu-se pela

participação da AGEM na dita audiência pública.

Fica claro, portanto, que a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista

permeia os mais diversos meios de decisão sobre políticas públicas, tentando

influenciar o desenvolvimento regional, por meio de propostas e diretrizes. Esta

atuação, ademais de ser feita em vários locus, também é realizada de diversas

formas, quais sejam: Deliberações, manifestações, ofícios, lobby por meio de

deputados estaduais e federais, e outros. Ocorre que ao mesmo tempo em que

isso amplia as possibilidades de êxito das reivindicações das instituições

metropolitanas, também dificulta a percepção de influência da região. Nesse

sentido, a análise aqui realizada somente aponta a atuação dos entes

metropolitanos para pressionar os órgãos políticos, não adentrando no mérito

de como isso tem funcionado fora do alcance dos documentos analisados.

89

PERFIL FINAL

Pelo que foi descrito nos tópicos anteriores pode-se resumir a atuação

da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista as considerações abaixo.

Essa ainda não definiu precisamente quais seriam as suas funções

públicas de interesse comum, apresentando uma zona de incerteza sobre suas

competências que, por sua vez, comportam apenas algumas noções sobre o

interesse regional. Considerando tais noções, a atuação da referida Autoridade

Metropolitana está focada nas ações voltadas para gastos e lobbys,

desenvolvendo o planejamento de recursos para projetos e estudos, bem como

incentivando a adoção de diretrizes metropolitanas em diversos âmbitos

políticos de discussão.

Nas duas ações, no entanto, cabem algumas observações. Em primeiro

lugar, que os projetos e estudos desenvolvidos pelas instituições

metropolitanas apresentam um caráter incipiente gerado, principalmente, pelo

pequeno montante de recursos disponibilizados para seu desenvolvimento. A

seguir, destaca-se, ainda, que a RMBS tem priorizado os projetos e estudos

sobre os setores de transporte e sistema viário, saúde, turismo e segurança

pública145.

Em segundo lugar, ao se abordar o campo da pressão político

legislativa, aponta-se que a entidade faz uso de diversos mecanismos de lobby,

destacando, não só a utilização de suas Deliberações, como também de

manifestações, ofícios e outros documentos semelhantes. Nesse mesmo

sentido, destaca-se o fomento da participação recorrente de deputados

estaduais e até mesmo federais para tentar levar as reivindicações da região

aos mais variados espaços de debate.

145

Essas conclusões também são trazidas em tabela no estudo de Mariana Ferreti Lippi, “A

Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional”, p. 102.

90

Contudo, apesar de apresentar ampla atuação nas áreas descritas

acima, o que por si só já caracteriza importantes atribuições da referida

Autoridade Metropolitana, essa não foi capaz de atuar com poderes

diretamente voltados a prestação de serviços públicos de interesse comum. Ao

contrário, as entidades metropolitanas aqui analisadas parecem se focar no

auxílio da prestação destes serviços por meio de pequenos projetos e estudos.

Desta forma, é assim que a realidade metropolitana da Baixada Santista

está compreendida: Em síntese, ela cumpre as disposições constitucionais

relativas a “integrar a organização e o planejamento” de funções públicas de

interesse comum, mas acaba por não lidar diretamente com a questão da

“execução” desses serviços.146

CONCLUSÕES

A Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma nova ordem de

distribuição de competências entre seus entes federados, incluindo novas

atribuições ao município e elevando-o ao patamar de pessoa política parte da

federação. Para coordenar a atuação conjunta desses novos entes, a Carta

Constitucional também previu a instituição de regiões metropolitanas,

aglomerados urbanos e microrregiões (art. 25, § 3º).

Esses institutos vêm, cada vez mais, sendo utilizados, já que o

desenvolvimento urbano acaba por integrar municípios, os quais, por sua vez,

desenvolvem serviços públicos que necessitam de atuação coordenada entre

seus participantes. Nesse sentido, existem diversas dificuldades na gestão de

alguns desses serviços públicos, devido em grande parte, pela dúvida sobre as

competências metropolitanas, locais e estaduais. São exemplos claros dessas

situações os serviços de integração do transporte coletivo de caráter

metropolitano e de abastecimento e coleta de água.

146

Essas características também podem ser percebidas nos relatos do estudo “Regiões Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental: um estudo comparativo”, elaborado por Ricardo David Diba como requisito para a obtenção do título de Mestre em administração Pública e Governo, mais especificamente nas páginas 138 - 188.

91

Isso só evidencia que apesar de haver um tratamento constitucional

sobre o tema de agrupamento de municípios, há problemas sobre os contornos

práticos dessas situações. O tema, então, se tornou alvo de discussões

acadêmicas e doutrinárias. Mesmo assim, muito embora já existam trabalhos

sobre o assunto, não há um posicionamento unânime. Ademais há, inclusive,

quem defenda que não deve haver um posicionamento unânime na medida em

que, o Brasil apresenta diversas realidades socioeconômicas, devendo cada

Estado e cada região metropolitana desenvolver suas próprias soluções de

acordo com suas peculiaridades147.

É fato, portanto, que há uma grande discussão constitucional e

administrativa sobre o tema das regiões metropolitanas.

Em vista dessa dificuldade, algumas ações judiciais já foram propostas

no STF, visando pacificar alguns dos temas que tangenciam o assunto. A

Corte, em suma, adotou posicionamentos, definido, entre outras disposições,

que a criação de região metropolitana, aglomerado urbano e microrregião, só

pode ser condicionada às exigências da Constituição Federal, requerendo-se

apenas, a imposição de lei complementar estadual e finalidade específica.

Também foi decidido que todos os entes federados de uma região

metropolitana devem estar envolvidos na gestão desse agrupamento, assim

como na prestação das funções públicas de interesse comum. Segundo o

Tribunal, esse compartilhamento de competências não precisa ser de modo

paritário, bastando que não haja a prevalência de qualquer ente em detrimento

dos outros.

É fato, no entanto, que o STF, além dessas diretrizes, não decidiu qual

seria, a priori, o modelo de gestão e organização institucional para as regiões

metropolitanas.

147

José Afonso da Silva. Direito Urbanístico Brasileiro, pp. 151-164.

92

Considerando essas disposições, especialmente as expressadas na

recente decisão da ADIn 1.842-5, buscou-se demonstrar a possível utilização

em abstrato dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação para tal

organização metropolitana. Esses institutos seriam mecanismos de cooperação

de agrupamentos municipais e estaduais com previsão no artigo 241 da CF,

regulados pela Lei nº 11.107/05 e pelo Decreto nº 6.017/07, diferenciando-se

um do outro, principalmente, pelo fato de que os primeiros teriam

personalidade jurídica, enquanto os outros não.

Apesar dos ditos institutos apresentarem experiências práticas nas áreas

metropolitanas, especialmente no setor de saneamento básico, não foi possível

realizar uma análise aprofundada da atuação efetiva de nenhum desses

modelos. No caso dos consórcios públicos, buscou-se apenas indicar, em nota

de rodapé, a existência das experiências paulistas dos seguintes consórcios

intermunicipais: “Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Região do

Circuito das Águas” e “Ares PCJ”. Já no caso dos convênios de cooperação,

tentou-se demonstrar como o Estado de São Paulo vem desenvolvendo os

contratos no setor de saneamento básico, não adentrando numa análise de

êxito do dito modelo.

Supõe-se, todavia, que ambos os casos poderão apresentar problemas

de conciliação com a decisão de competência compartilhada do Supremo

Tribunal Federal, pois em nenhuma das situações envolvem-se todos os entes

federados de uma determinada região metropolitana.

Ademais desses modelos, buscou-se demonstrar a existência já

consolidada da experiência metropolitana da Lei Complementar nº 760/94 que

instituiu as diretrizes para a organização regional do Estado no Estado de São

Paulo. Nesse sentido, como exemplo, demonstrou-se a organização normativa

da Região Metropolitana da Baixada Santista.

Resumindo a organização desse agrupamento, tem-se que há um

arranjo institucional segregado em três entes administrativos. Cabe ao

Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista,

93

formado por prefeitos de todos os municípios e por representantes do Estado, o

papel de entidade máxima, com força deliberativa e normativa sobre os

assuntos de interesse comum. A Agência Metropolitana da Baixada Santista,

por sua vez, é ente de personalidade jurídica de natureza autárquica, com

função de auxiliar técnico e de auxiliar de pessoal para disposições

administrativas da RMBS, incluindo, por exemplo, sua atuação como Secretaria

Executiva do CONDESB, bem como de Agente Técnico do FUNDO. Por fim, o

Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista é o mecanismo

metropolitano de financiamento das ações e projetos de interesse da região,

sendo que sua capitalização advém de contribuições de todos os entes

federados que fazem parte do referido agrupamento.

Em sede abstrata, também se constatou pela viabilidade desse modelo

de gestão e organização institucional. Da mesma forma que os consórcios

públicos e os convênios de cooperação a organização metropolitana da

Baixada Santista pode, em tese, cumprir com as diretrizes do STF, assim como

proporcionar o devido funcionamento das funções públicas de interesse

metropolitano, podendo para tanto, contratar, fiscalizar, e planejar esses

serviços.

Como essa primeira análise é meramente abstrata, contudo, resta a

pergunta que o gestor público faria: Afinal, qual seria o modelo institucional

mais adequado, em termos de custo benefício, para a gestão das Regiões

Metropolitanas?

Pois bem. Ainda em abstrato, resumem-se, abaixo, alguns pontos

positivos e negativos de cada um desses três modelos para a organização de

regiões metropolitanas no Estado de São Paulo. Desde já, entretanto, deixa-se

claro que o intuito aqui não é definir um modelo ideal, mas sim destacar pontos

para um ampliar um eventual debate sobre o tema.

94

MODELO /

COMPARAÇÃO

AUTORIDADE

METROPOLITANA CONSÓRCIO PÚBLICO

CONVÊNIO DE

COOPERAÇÃO

Necessidade de

Lei para sua

instituição

Necessidade de uma

Lei Complementar.

Necessidade de edição de

várias leis para sua

instituição, considerando a

Lei complementar que cria

a região metropolitana,

assim como as leis

necessárias para a

formação do consórcio.

Necessidade de edição

de várias leis para sua

instituição, considerando

a Lei complementar que

cria a região

metropolitana, assim

como as leis necessárias

para a formação do

consórcio.

Personalidade

Jurídica

Sim, com personalidade

jurídica de direito

público, com autonomia

administrativa e

financeira.

Sim, podendo ser com

personalidade jurídica de

direito público ou de direito

privado.

Não, é um acordo.

Possibilidade de

atuação em

diversas áreas

Sim, deve atuar nas

funções públicas de

interesse comum das

regiões.

Sim, depende da

constituição do consórcio.

Sim, depende da

estrutura contratual.

Possibilidade de

especialização em

um determinado

serviço público

Não, pois tem que atuar

nas funções públicas de

interesse comum.

Sim, depende da sua

constituição.

Sim, depende de sua

estrutura contratual.

Tabela III: análise abstrata de vantagens e desvantagens dos modelos de organização e

gestão de regiões metropolitanas.

A tabela acima indica quatro considerações sobre os distintos modelos

de gestão e organização de regiões metropolitanas. Talvez, com base nessas

diferenciações seja possível progredir no debate da administração

metropolitana, analisando-se a atuação prática de cada arranjo institucional e

comparando seus resultados. Estende-se, assim, o convite para esses estudos.

Sem embargo, isso não quer dizer que deve haver uma resposta única

sobre o tema. Quem sabe a resposta não é exatamente essa, ou seja, que há

uma solução para cada Estado e para cada agrupamento regional?

95

Visando seguir o desafio de análise concreta dos modelos de gestão

regional, este estudo realizou a análise empírica da Autoridade Metropolitana

da baixada santista. Essa análise buscou contribuir com o debate,

respondendo as hipóteses iniciais desse trabalho da seguinte forma.

Apesar de ser composta por um arranjo institucional favorável a

dinamização da atuação de instituições metropolitanas, incluindo o

compartilhamento de competências na forma descrita pelo STF, a Autoridade

Metropolitana da baixada santista, compreendida pelo conjunto do CONDESB,

AGEM e FUNDO, apresenta peculiaridades, que mesmo após um período de

funcionamento, mitigam seu potencial de atuação regional, não descartando,

no entanto, as conquistas alcançadas.

De forma geral, a dita Autoridade Metropolitana optou, por exemplo, por

manter suas funções públicas de interesse comum, ou seja, suas áreas de

competência, sem contornos claros, adotando principalmente as disposições

transitórias de sua lei de criação para estabelecer noções sobre o tema.

De forma complementar, é fato que não há uma postura efetiva das

entidades metropolitanas quanto suas atribuições de prestar serviços públicos,

tratando-os unicamente por meio de estudos e pareceres da AGEM,

elaborados pelas Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais.

Na contramão dessas constatações, a Autoridade Metropolitana

demonstrou-se capaz de atuar de modo desinibido na execução do

planejamento dos recursos do FUNDO, assim como na pressão de outras

instituições em seu favor, demonstrando que há campos nos quais a união dos

entes federados pode favorecer a região da Baixada Santista.

Assim, não é o caso de afirmar nem que (i.) a estrutura administrativa da

autoridade metropolitana é capaz de dinamizar, de maneira paritária e

funcional, as dificuldades de administração da RMBS, por meio de deliberações

sobre problemas que envolvem a região, podendo ainda ter suas competências

ampliadas; e nem que (ii.) a autoridade metropolitana somente transferiu o

96

problema de conflito federativo para outro locus de discussão que não

comporta qualquer espécie de decisão benéfica ao efetivo cumprimento de

serviços públicos.

Afirma-se tão somente que essa experiência ainda está em caráter

embrionário, o que é demonstrado, por exemplo, pelos recursos anuais

arrecadados pelo FUNDO para suas atividades (na ordem de 10 milhões), bem

como pelos projetos regionais desenvolvidos. Há, portanto, muito trabalho a ser

realizado para que a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista se torne um

modelo paradigmático de boa gestão e organização metropolitana, não

devendo ser descartado, para isso, a eventual adoção concomitante de

qualquer outro mecanismo de cooperação federativa.

Desta forma, este trabalho conclui que ainda se faz necessária maior

vontade dos entes políticos da RMBS para desenvolver suas atribuições. Um

primeiro passo talvez pudesse ser adquirido por meio de maior

comprometimento no financiamento de projetos pelos entes federados, assim

como pela participação direta destes na prestação de serviços públicos de

interesse comum, os quais, para começar, devem apresentar uma definição

mais exata.

Por fim, é fato segue a necessidade de maiores debates, estudos e

acompanhamentos sobre tema, especialmente na forma estabelecida pela

Constituição Federal de 1988, sugerindo-se para tanto, a adoção de estudos

empíricos de diferentes arranjos institucionais e de diferentes regiões do país

como um novo meio de desenvolver o assunto.

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São Paulo, 10 de novembro de 2013.

___________________________

Fernando Bernardi Gallacci

100

ANEXO I

Demonstrativo de fluxo de depósito das cotas-parte devidas pelos entes

federados na RMBS – até maio de 2013.