profesionalizacion del trabajo municipal

DOCUMENTO DE TRABAJO

NMERO 182

MAURICIO MERINO

La profesionalizacin municipal en Mxico

DIVISIN DE Administracin pblica

CIDE

NMERO 182

MAURICIO MERINO


JUNIO 2006

CIDE www.dde.edu

Las colecciones de Documentos de Trabajo del CIDE representan un medio para difundir los avances de la labor de investigacin y para permitir que los autores reciban comentarios antes de su publicacin definitiva. Se agradecer que los comentarios se hagan llegar directamente al (los) autor(es). D.R. 2006. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, carretera Mxico-Toluca 3655 (km 16.5), Lomas de Santa Fe, 01210, Mxico, D.F. Tel. 5727.9800 exts. 6090 y 6092 Fax: 5727.9885 y 5292.1304. Correo electrnico: [email protected]

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Produccin a cargo del (los) autor(es), por lo que tanto el contenido como el estilo y la redaccin son su responsabilidad.

Resumen

Si en el mbito nacional el proceso de profesionalizacin del servicio pblico se encuentra en una fase inicial, en el nivel de los gobiernos municipales est todava lejos de adoptarse como una poltica deliberada y estable. Con muy contadas excepciones, el escenario que prevalece es el del cambio trianual de los cuadros directivos de esos gobiernos locales, a partir de supuestos basados en la lealtad y en la cercana con los presidentes municipales. De modo que el criterio de racionalidad que est detrs de esa dinmica descansa en realidad en el liderazgo poltico de los alcaldes. Y stos, a su vez, asumen como una prerrogativa del cargo (e incluso como una responsabilidad) el nombramiento libre del mayor nmero posible de funcionarios municipales con el propsito de afirmar, durante el breve periodo de gobierno en el que actuarn, el alineamiento de su administracin a los proyectos que cada uno de ellos desea encabezar.

Cmo establecer, entonces, sistemas de profesionalizacin municipal sin romper el liderazgo poltico de los presidentes municipales, ni la relacin de confianza que ste debe mantener con sus colaboradores, y sin limitar la posibilidad objetiva de que la administracin local responda a la visin poltica del ayuntamiento? Es decir, cmo afirmar las ventajas de la profesionalizacin a pesar de las restricciones polticas que se le oponen?

Es en torno de esas preguntas que se estructura el contenido de las siguientes pginas. Primero tratar de persuadir al lector sobre la necesidad de profesionalizar las administraciones municipales como una poltica deliberada. Despus, revisar distintos modelos tericos de servicio civil, en busca de una referencia para comparar experiencias distintas, aplicables al mbito local del pas. Y finalmente, discutir los hallazgos de la investigacin de campo realizada por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) en el ao 2005 sobre los ensayos de profesionalizacin que han tenido lugar en varios municipios de Mxico. Al final ofrezco una breve conclusin.

Abstract

If in the national ambience the process of professionalize public service is situated in an initial phase, in the level of municipal governments it is still faraway from being adopted as a deliberated and stable policy. With just few exceptions, the predominated situation is the three-anual change of the directive positions of those local governments, from suppositions based on loyalty and the cise relation to the municipal presidents. In this way, the rationality criterion that is behind tfiis dynamic really lays on the politic leadership of the mayors. And they, at the same time, assume like a

prerogative of the position (even like a responsibility), the free designation of the major number of municipal functionares witli tlie purpose of affirming, during the short perod of government in which they will ta

La profesionalzacin municipal en Mxico

Introduccin

La profesionalzacin del servido pblico, -entendida como la gestin de los recursos humanos que realizan la funcin de gobierno y que se sustenta en el mrito, la igualdad de oportunidades, la calidad y la competencia profesionales- se ha asumido cada vez ms como una condicin necesaria para la consolidacin de la democracia.^ En Mxico tambin estamos llegando a esa conviccin. De modo que luego de algunas experiencias aisladas, la profesionalzacin comenz a realizarse como una poltica explcita en el ao 2003, cuando se promulg la primera legislacin de la historia especficamente destinada a establecer un servicio profesional de carrera en la administracin pblica federal. Fue despus del proceso de transicin a la democracia cuando empezamos a ver la implementacin de los primeros procedimientos diseados con el propsito de garantizar y afirmar la calidad profesional de la burocracia.

Sin embargo, si en el mbito nacional ese proceso se encuentra en una fase inicial, en el nivel de los gobiernos municipales la profesionalzacin est todava lejos de adoptarse como una poltica deliberada y estable. Si bien en algunas entidades se han promulgado leyes para establecer servicios civiles de carrera y se ha extendido esa obligacin a los municipios que los integran,^ en los hechos, la mayor parte de las administraciones pblicas de esos niveles siguen funcionando sobre la base de la lealtad poltica personal.^ La consecuencia prctica de esa ausencia de polticas de profesionalzacin ha sido que, en la mayor parte del pas, siguen prevaleciendo "administraciones

' Existe amplia produccin acadmica sobre esta dea. Sugiero ver los siguientes textos: Brbara Geddes, Politician's Dilemma I uilding State Capacity in Latn America, University of California Press, 1994; Caries Ramio y Miquel Salvador, Instituciones y nueva gesvn pblica en Amrica Latina, CIDOB, 2005; Jos Luis Mndez, "El zorro y el len: Hacia una reforma del Estado ms equilibrada para los pases en desarrollo", en Foro Internacional, Mxico, El Colegio de Mxico, vol. XLV, nm. 180, abril-junio 2005, pp. 165-195; del propio Mndez, "Estudio introductorio", en B. Guy Peters, La poltica de la burocracia, Mxico, coedicin del Fondo de Cultura Econmica y del Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, 1999 (traduccin al espaol por Eduardo L. Surez, del ttulo original The poitics of bureaucracy).

^ Segn informacin recabada en el Foro Nacional de Profesionalzacin del Servicio Pblico, convocado por el Instituto Nacional de Federalismo (Inafed), son muy pocas las entidades que han previsto desarrollar esquemas completos de servicio civil de carrera. Y, de acuerdo con esa misma fuente, slo Coahuila, Colima, Estado de Mxico, Guanajuato, Hidalgo, Nayarit, Puebla y Sonora han promulgado leyes orgnicas municipales que prevn la obligacin de establecer esos sistemas. Vase, Teresita Rendn, "Gua de las normas jurdicas para los municipios de Mxico", en Sistema Nacional de Informacin Municipal (SNIM), Inafed, marzo 20004, (versin en CD). En el curso de este trabajo veremos que, en realidad, todava no existe ninguna experiencia completa de profesionalzacin municipal que haya logrado superar el periodo de gobierno en la que fue concebida.

3 Rodolfo Garca del Castillo y Gerardo Rivera han sealado que, por aos, tanto las reglamentaciones federales como municipales se "orientaron a usar un sistema de administracin de personal escalafonario para el llamado empleo de base, y uno de designacin poltica, pero el ms codiciado y mayormente vulnerable, para el de confianza"; vase, Rodolfo Garca del Castillo y Gerardo Rivera Navarro "La profesionalzacin de los municipios de Mxico / Hacia un diagnstico propositivo", en Leticia Santn del Ro (coord.). Perfil y perspectivas de los municipios mexicanos para la construccin de una politica social de Estado, Inafed -Flacso, 2003, p. 126.

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municipales dbiles en sus capacidades de accin, frgiles institucionalmente, y pobres en sus recursos y facultades"/

Los datos derivados de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, levantada por la Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), ofrecen suficiente evidencia para apreciar una parte de ese problema, vinculado con la precariedad de los recursos humanos que gobiernan la mayor parte de los municipios de Mxico. Hasta ese ao, por ejemplo:

a) Cerca de 21% de los presidentes municipales apenas haba cursado la escuela primaria (cifra que inclua a quienes ni siquiera la haban completado); otro 13% tena estudios (completos o incompletos) de secundaria; y slo 43% de los presidentes municipales tena como ltimo grado de estudios la licenciatura completa.

b) Para el caso de los secretarios de ayuntamiento, poco ms de 8% tena como ltimo grado de estudios la primaria (incluyendo a quienes no la haban concluido); otro 15% contaba con estudios (completos o incompletos) de secundaria; una cifra equivalente tena estudios completos de preparatoria como ltimo grado obtenido; mientras que slo 47% de los secretarios haba completado estudios de licenciatura.

c) Cifras muy similares caracterizaban a los tesoreros: casi 13% no haba trascendido la educacin primaria; otro 14% haba llegado hasta la secundaria, con estudios completos o incompletos; cerca de 11% tena estudios completos de preparatoria como ltimo grado obtenido; y apenas la mitad haba logrado terminar los estudios de licenciatura (50.29%).

Adems, en la mayor parte de los casos, a las carencias de formacin escolar se sumaba el hecho de que los principales funcionarios municipales tampoco tenan experiencia previa en ese nivel de gobierno. De acuerdo con la misma fuente citada:

* Enrique Cabrero, "Polticas de modernizacin de la administracin municipal / Viejas y nuevas estrategias para transformar a los gobiernos locales", en Enrique Cabrero, Polticas pblicas municipales I Uno agenda en construccin, Mxico, Miguel ngel Porra-CIDE, 2003, p. 155. En otro texto, el propio Cabrero describi los problemas que, a su juicio, han obstaculizado el logro eficiente de las funciones de la administracin municipal, a saber: I) la fragilidad del marco normativo; 2) la persistencia de sistemas administrativos obsoletos; 3) la precariedad de sistemas de gestin de servicios pblicos municipales; 4) la ausencia de sistemas de planeacin municipal; 5) la ausencia de instrumentos de gestin para incorporar una visin integral del desarrollo local; y, 6) la falta de profesionalizacin de los funcionarios pblicos; Cfr. Enrique Cabrero, Hacia la construccin de una agenda para la reforma administrativa municipal, Mxico, CIDE-Cesem-IIS-Cetro de Estudios para la Reforma del Estado, 2000. Del mismo Cabrero, tambin se recomienda "Capacidades institucionales en gobiernos subnacionales de Mxico / Un obstculo para la descentralizacin fiscal?", en Gestin y Poltica Pblica, Mxico, CIDE, vol. XIII, nm. 3, segundo semestre de 2004, pp. 753-784. Y Accin Pblica y Desarrollo Local, Mxico Fondo de Cultura Econmica, 2005.

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a) Slo 11% de los presidentes municipales haba ocupado algn cargo en ese nivel de gobierno, mientras que ms de 61% haba sido trabajador independiente o provena de la empresa privada o de un negocio propio.

b) Lo mismo ocurra con los secretarios de ayuntamiento: slo 16.7% haba trabajado antes en algn gobierno municipal, mientras que 26% tena experiencia laboral previa en un organismo pblico federal o estatal; en tanto que otro 47.2% haba sido profesionista independiente o provena de la empresa privada.^

c) Y en cuanto a los tesoreros, seis de cada diez (61.5%) inform que previamente se haba dedicado a ser profesionista independiente, o bien provena de la empresa privada o de un negocio propio; cifra que contrasta con 14.7% que manifest haber laborado antes en el nivel de gobierno municipal.

Por lo dems, tampoco haba mucha ms experiencia acumulada entre las personas que ocupaban otros cargos crticos para la administracin pblica municipal. Por ejemplo, slo 26.2% de los titulares de las unidades de planeacin haba trabajado alguna vez en un gobierno municipal, mientras que apenas 24.4% de los responsables de las unidades de personal haba ocupado una plaza en ese nivel de gobierno. Y si bien es cierto que esos datos se matizan con creces cuando se diferencia entre los 231 municipios con mayor desarrollo relativo, que forman parte del sistema urbano nacional y en los que se concentra la mayor parte de la poblacin y del producto interno bruto del pas, puede afirmarse que la ausencia de polticas de profesionalizacin y la rotacin constante del personal de mayor nivel jerrquico es una caracterstica general de los gobiernos municipales de Mxico.

Con muy contadas excepciones, el escenario que prevalece es el del cambio trianual de los cuadros directivos de esos gobiernos locales, a partir de supuestos basados en la lealtad y en la cercana con los presidentes municipales. De modo que el criterio de racionalidad que est detrs de esa dinmica descansa en realidad en el liderazgo poltico de los alcaldes.'' Y stos.

5 Vale la pena destacar que la Encuesta levantada para el ao 2002 haba arrojado cifras muy similares a las de 2004: 49.8% de los secretarios contaba con experiencia en instituciones pblicas, pero nicamente 17.3% en el mbito municipal. El resto (44.9%) manifest provenir de instituciones privadas, destacando que 4.5% declar que era su primer empleo.

' En efecto, en los 23 I municipios de mayor desarrollo 80% de los presidentes municipales, 93% de los secretarios y 94% de los tesoreros contaba con educacin superior terminada, mientras que cerca de la mitad de esos funcionarios haba tenido alguna experiencia previa en el gobierno municipal. En contraste, 56% de los presidentes del resto de los municipios no haba logrado superar la escuela preparatoria, y solamente 30% haba tenido alguna experiencia en materia municipal. Pero en ambos casos, la tasa de rotacin de los funcionarios de confianza en el gobierno municipal era de 95% cada tres aos.

' Debe notarse, sin embargo, que en el pas conviven distintas frmulas electorales para la integracin de los gobiernos municipales. Para un anlisis detallado de esas diferencias, vase Mauricio Merino, "Federalismo electoral: varios sistemas y un slo ciudadano", en La Transicin Votada, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2003, pp. 150- 176.


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a su vez, asumen como una prerrogativa del cargo (e incluso como una responsabilidad) el nombramiento libre del mayor nmero posible de funcionarios municipales con el propsito de afirmar, durante el breve periodo de gobierno en el que actuarn, el alineamiento de su administracin a los proyectos que cada uno de ellos desea encabezar.

Cmo establecer, entonces, sistemas de profesionalizacin municipal sin romper el liderazgo poltico de los presidentes municipales, ni la relacin de confianza que ste debe mantener con sus colaboradores, y sin limitar la posibilidad objetiva de que la administracin local responda a la visin poltica del ayuntamiento? Es decir, cmo afirmar las ventajas de la profesionalizacin a pesar de las restricciones polticas que se le oponen?

Es en torno de esas preguntas que se estructura el contenido de las siguientes pginas. Primero tratar de persuadir al lector sobre la necesidad de profesionalizar las administraciones municipales como una poltica deliberada. Despus, revisar distintos modelos tericos de servicio civil, en busca de una referencia para comparar experiencias distintas, aplicables al mbito local del pas. Y finalmente, discutir los hallazgos de la investigacin de campo realizada por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) en el ao 2005 sobre los ensayos de profesionalizacin que han tenido lugar en varios municipios de Mxico. Al final ofrezco una breve conclusin.

I. Sobre la necesidad de profesionalizar

Por qu es necesario plantear seriamente la profesionalizacin de los gobiernos municipales de Mxico? En esta primera parte intentar ofrecer argumentos para responder a esa pregunta. Pretendo persuadir al lector sobre la importancia del tema, subrayando el criterio de necesidad, trmino que, conforme a la quinta acepcin del Diccionario de la lengua espaola, significa: "Especial riesgo o peligro que se padece, y en que se necesita pronto auxilio". El Diccionario tambin dice que necesitar es "obligar y precisar a ejecutar una cosa"; algo que es necesario en tanto que "es menester indispensablemente o hace falta para un fin".

Comienzo por advertir que, hasta ahora, la mayor parte de los argumentos que se han presentado en favor de la profesionalizacin municipal han sido de talante normativo: frmulas que se presentan como algo valioso independientemente de las circunstancias especficas en las que han de aplicarse, o de las restricciones que afrontan. Se ha dicho por ejemplo que la profesionalizacin es en s misma un proyecto poltico deseable. Especialmente, a partir de valores democrticos: el que se opone, por ejemplo, a los sistemas de botn que le otorgan al vencedor de las elecciones el derecho a nombrar todos los cargos de designacin en razn de la confianza poltica otorgada en las urnas. Es decir, el que se afirma en la identidad entre eleccin y nombramiento como dos asuntos concatenados que, sin embargo, responden a

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principios diferentes; o el que se opone, por otro lado, a la politizacin partidaria de la agenda de gobierno que se desprende de los triunfos electorales. Esos valores parten de supuestos que se justifican a s nnismos, en tanto que aprecian la importancia del espacio pblico en el que actan los gobiernos municipales como un espacio de pluralidad y responsabilidad de los gobernantes hacia el conjunto de los ciudadanos, y consideran que nadie tiene derecho a apropiarse de ese espacio pblico para defender intereses polticos invariablemente parciales. Adems, suponen que los procesos electorales legtimos son el vehculo privilegiado para integrar la autoridad poltica, pero de ninguna manera agotan la obligacin democrtica de revisar y controlar el ejercicio del poder pblico. Y de aqu que se incluya la profesionalizacin del servicio pblico como un recurso inequvocamente democrtico. Es decir, como un propsito deseable por encima de cualquier otro criterio de necesidad y como un objetivo que no reclama ninguna otra justificacin.

Desde otra perspectiva, los procesos de profesionalizacin tambin han sido vistos como un propsito deseable de poltica pblica, por los beneficios que podran traer a la eficacia y a la eficiencia de los gobiernos locales. Desde este punto de vista se observa el cambio constante de mandos medios y superiores como un problema pblico que amerita una solucin puntual. El diagnstico en el que se apoya est sustentado, principalmente, en una intuicin econmica basada en el anlisis de los costos de transaccin: los costos de aprendizaje de los nuevos funcionarios pblicos; los que acarrea a los otros niveles de gobierno y a la sociedad en su conjunto el renuevo constante de funcionarios pblicos; y el costo que se aade por la incapacidad de los gobiernos municipales para emprender polticas de largo plazo. As planteada, la profesionalizacin sera importante para reducir esos costos agregados e imprimir certeza a las polticas. La experiencia habra de sustituir al aprendizaje y la capacitacin constantes; la estabilidad de los funcionarios reducira la incertidumbre y la precariedad de los sistemas de coordinacin entre gobiernos; y las polticas pblicas podran contar con una visin de largo aliento.

Sin embargo, ni los valores democrticos ni el diagnstico de poltica pblica han logrado hacerse cargo de los supuestos que hasta ahora han

8 Sobre este punto, Juan Pablo Guerrero ha enfatizado que el servicio civil ayuda a resolver el problema de la continuidad de los programas y las polticas, as como la ejecucin de las mismas. "El de la continuidad afirma el autor lo es porque el gobierno prefiere establecer con sus electores compromisos duraderos; con objeto de no perder apoyo poltico en elecciones futuras, el gobierno trata de asegurar que los beneficios de una poltica trasciendan el periodo gubernamental. El dilema es garantizar beneficios durables a sus electores. [...] La aplicacin [o implementacin] de una poltica por parte de la burocracia contina Guerrero genera costos asociados a la eleccin de los ejecutores apropiados y a la supervisin de su trabajo; produce costos por recurrir a mecanismos correctivos y, sobre todo, provoca fuertes costos por las diferencias entre los objetivos de la poltica", vase Juan Pablo Guerrero, "Trabas y oportunidades para el servicio civil en un Mxico democratizado", en Ricardo Uvalle Serrones y Marcela Bravo Ahuja Ruz (coord.), Visin multidimensional del servicio pblico profesionalizado, Mxico, UNAM-Plaza y Valds, 1999, pp. 25-26. Tambin puede verse del mismo Juan Pablo Guerrero, Consideraciones sobre la instauracin del servido civil en Mxico, Mxico, CIDE, Documento de Trabajo, nm. 90, 2000.

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impedido la profesionalizacin de los municipios. Ambos han chocado en contra de los incentivos que privilegian el liderazgo personal de los alcaldes, sostenido por la lealtad de sus subordinados y dirigido hacia la defensa de un proyecto poltico de gobierno. Los valores democrticos sealados antes se oponen firmemente a esta visin, pero el diseo electoral e institucional de los ayuntamientos la refuerza, pues sigue siendo cierto que los presidentes municipales tienen la responsabilidad inequvoca de encabezar un gobierno que ha resultado vencedor en los comicios.^ Y a su vez, las normas estatales separan la composicin de esos ayuntamientos electos de la organizacin del gobierno local propiamente dicho. En ese sentido, el supuesto democrtico no logra resolver la contradiccin entre esos dos planos: de un lado est la idea genrica de la pluralidad y de la corresponsabilidad social; pero de otro, la responsabilidad poltica especfica e individual de los alcaldes como la cabeza poltica de los ayuntamientos. El diagnstico formulado desde la visin de los costos de transaccin de la poltica pblica no ha logrado resolver, desde el punto de vista de las soluciones realmente posibles, ni el reclamo de confianza que formulan los alcaldes sobre el funcionamiento de los gobiernos que deben encabezar ni la posibilidad de imaginar polticas que trasciendan el periodo de gobierno.

En esos trminos, la idea de la profesionalizacin fracasa cada vez que se propone al margen de las restricciones que se le oponen y a las que se suman, adems, la cultura poltica del pas (que no tiende a castigar, sino a premiar la conformacin de grupos articulados sobre la base de liderazgos polticos personales), la competencia partidaria que rebasa las fronteras de los municipios, las normas que favorecen la formacin de equipos de trabajo con personal de confianza, y los costos directos que supone la preparacin, la puesta en marcha y la administracin de un sistema de profesionalizacin de cualquier naturaleza.

A esas restricciones deben aadirse otras dos: la enorme dificultad que enfrentan los ayuntamientos para lidiar con las muy distintas obligaciones que se desprenden de las normas y de las polticas federales que involucran a los municipios, y que suelen ser tan abigarradas como inestables, lo que contradice la formacin de equipos profesionales estables; y la diversidad de normas y criterios estatales que suelen introducir otros factores de incertidumbre a la ya de suyo cambiante administracin pblica de los municipios.

Creo sinceramente que tenemos que hacernos cargo de esas restricciones a la luz del criterio de necesidad sealado antes. Los proyectos que han intentado plantear el tema como algo valioso por s mismo, aun con magnficas

' En otro momento he abordado el asunto de las contradicciones del diseo institucional del municipio mexicano, y cmo tal situacin ha influido en el cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades constitucionales que tienen los gobiernos municipales; vase Mauricio Merino, Los gobiernos municipales de Mxico: El problenrta del diseo institucional, Mxico, CIDE, Documento de Trabajo, nm. 145, 2004.

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razones, no han logrado vencer esas resistencias. Por tanto, habra que partir del anlisis de los supuestos que se oponen al proyecto; tomar nota de las experiencias que han conseguido, a pesar de todo, colocar el tema en las agendas de gobierno de los municipios; y sobre esa base, intentar la construccin de modelos propicios para enfrentar con xito los obstculos sealados. Pero sobre todo, hace falta escapar de los argumentos normativos para comenzar a plantear la profesionalizacin como una poltica necesaria. Es decir, como una condicin sin la cual no podrn cumplirse a cabalidad los fines institucionales que persiguen los gobiernos municipales.

/. /. Primer argumento: La importancia creciente del municipio

El gobierno local mexicano enfrenta hoy desafos de muy distinto origen y magnitudes. Desde el punto de vista constitucional, durante la ltima dcada esos gobiernos han adquirido mayor autonoma y mayores recursos; es decir, han visto parcialmente satisfechas dos de las demandas ms reiteradas a lo largo del siglo XX para aprovechar todo su potencial de gobierno. Sin embargo, las reformas al diseo constitucional y a los sistemas de transferencias de recursos hacia los municipios han trado, a su vez, nuevas dificultades de orden poltico y administrativo, que apenas se estn incorporando a la agenda de investigacin. Se trataba de restricciones institucionales que, a la luz de la mayor parte de los trabajos realizados durante las dcadas de los ochenta y de los noventa, aparecan como los principales obstculos a la posibilidad de incorporar a los gobiernos municipales como verdaderos agentes de desarrollo. En ese sentido, puede afirmarse que desde 1983 se ha emprendido una minuciosa revisin del papel asignado a esos gobiernos, la cual ha desembocado, al menos, en cinco cambios de trascendencia institucional:

1. Los gobiernos municipales ganaron un mbito definido de atribuciones propias que se concentr, desde las reformas constitucionales de 1983, en la prioridad asignada a la provisin de servicios pblicos. No hay ninguna duda de que la tarea ms importante que tienen los municipios es acrecentar la cobertura y la calidad de esos servicios pblicos de carcter urbano, listados puntualmente en el texto del Artculo 115 constitucional. De hecho, la principal aportacin de la reforma de 1983 fue, precisamente, la creacin de un mbito de atribuciones municipales claramente definido, mientras que la promulgada en 1999 consolid esa intencin al otorgarle al municipio calidad de gobierno de pleno derecho, con nuevas atribuciones exclusivas de ese mbito.^ Lo que se

' Por lo que se refiere a la reforma de 1983, puede decirse que el Congreso de la Unin realiz, entre otras, las siguientes modificaciones al Artculo I 15 constitucional: a) la descripcin de los servicios pblicos urbanos que estaran a cargo de los ayuntamientos; b) la adscripcin del impuesto por propiedad inmobiliaria como ingreso directo de las administraciones municipales; c) la atribucin de definir sus propios presupuestos; y, d) su planeacin en el desarrollo urbano; vase Mauricio Merino, Fuero del centro, Mxico, Universidad Veracruzana, 1992. Por su parte, en el

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desprende de ellas es que los ayuntamientos son los gobiernos de las ciudades: de los espacios urbanos cuya labor principal es construir, acrecentar y garantizar el mantenimiento y la calidad de los servicios pblicos que ofrecen dichas zonas urbanas.

2. Los gobiernos municipales adquirieron un mbito fiscal propio, claramente vinculado a aquellas atribuciones constitucionales. De modo exclusivo, los municipios cuentan ahora con todas las facultades para administrar libremente su hacienda. A diferencia de cualquier otro momento del pasado, esos gobiernos hoy tienen atribuciones plenas para regular los impuestos a la propiedad inmobiliaria y ios ingresos por la prestacin de servicios urbanos. Adems, cuentan con facultades para decidir plenamente sobre el uso que le darn a esos recursos. Eso significa que las reformas efectuadas en 1983 y 1999 garantizaron un mbito fiscal exclusivo de los gobiernos municipales, a partir de las definiciones previas sobre su mbito de competencias.

3. Durante la ltima dcada, adems, las administraciones municipales ganaron categora constitucional de gobierno, lo que ha representado una doble mudanza: de un lado, a partir de 1999 los municipios dejaron de depender de la rbita exclusiva de las legislaturas estatales para cumplir a cabalidad las atribuciones que les fueron asignadas desde 1983; y de otro, adquirieron la responsabilidad de reglamentar la organizacin de su gobierno local. Durante 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin confirm que efectivamente existe un mbito juridico especial para el despliegue autnomo de la reglamentacin emitida por los ayuntamientos, y que sta ha de referirse precisamente a la organizacin interna de las nuevas atribuciones constitucionales asignadas a la esfera municipal. Si el federalismo mexicano haba sido concebido tradicionalmente a partir de las rbitas jurdicas de la federacin y de los estados, las reformas de 1999 y con la interpretacin de la Corte en 2005, hoy puede afirmarse que existe con pleno derecho una nueva rbita jurdica propia de los municipios de Mxico.

"Resumen de los puntos ms importantes de la reforma de 1999", escrito por Juan Marcos Gutirrez Gonzlez (en Juan Pablo Guerrero y Tonatiuh Guillen, Reflexiones..., op. cit), el entonces diputado federal, presidente de la Comisin del Fortalecimiento Municipal, sealaba entre los puntos ms relevantes de la reforma que: "se reconoce al municipio su facultad de gobernar y no slo de administrar a travs del ayuntamiento; se reconocen competencias exclusivas del municipio; se protege al municipio no slo de autoridades intermedias, sino de cualquier organismo distinto a los ayuntamientos o a los que por s generen; [...] las materias exclusivas municipales se entienden en su doble carcter de funcin y servicio pblico en su caso. Ejemplo, en materia de agua potable o limpia, no se trata slo de prestar el servicio, sino de ejercer su funcin de autoridad reglamentaria, de promocin y desarrollo, participacin comunitaria, etctera; se establece un mecanismo subsidiario mediante el cual los municipios pueden transferir al estado algunas funciones o servicios exclusivos, siempre que sea voluntad calificada de los ayuntamientos, a diferencia del texto vigente en donde los municipios dependen verticalmente de la voluntad del Congreso local para conservar o no una competencia; Cfr. op. c/L, pp. 417-418. De este texto, tambin se recomienda leer las aportaciones de Juan pablo Guerrero, "Comentarios finales sobre la reforma aprobada por el Congreso Federal en junio de 1999" (pp. 223-234); Blanca Acedo, "La representacin poltica y social en el municipio, la gobernabilidad democrtica y las reformas del artculo I IS constitucional (pp. 235-244); y el de Tonatiuh Guillen, "La reforma del 115 constitucional / El gobierno municipal, federalismo y relaciones intergubernamentales" (pp. 245-253).

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4. Por otra parte, las bases institucionales y los instrumentos fiscales de las relaciones intergubernamentales tambin han cambiado durante la ltima dcada. Si hasta 1983 se consideraba a las administraciones municipales como parte de los gobiernos de los estados y, en ese sentido, la participacin de los primeros en planes y programas intergubernamentales estaba mediada por los estados, a partir de ese ao los municipios comenzaron a ser beneficiarios y responsables directos del uso del sistema de transferencias de recursos derivado del presupuesto de egresos de la federacin. La propia Constitucin les otorg el derecho a formar parte del sistema nacional de coordinacin fiscal, y con las reformas fiscales de 1997 los municipios fueron incorporados adems como beneficiarios directos del sistema de aportaciones federales. Ambos rubros han permitido incrementar de manera sistemtica los recursos pblicos administrados por los gobiernos municipales y tambin les han permitido participar como agentes responsables de la operacin de distintas polticas pblicas federales, especialmente en el mbito del desarrollo social." Y en consecuencia, no slo han incrementado sus ingresos mediante el sistema de transferencias, sino que han ensanchado sus obligaciones de gasto tanto para propsitos especficos sealados en las bolsas de aportaciones que les son asignadas, como para complementar su capacidad de inversin pblica en infraestructura social.

5. Finalmente, los cambios verificados durante la ltima dcada han significado nuevas responsabilidades para los gobiernos municipales, directamente emanadas de distintas normas y polticas federales. De manera creciente, esos gobiernos han sido vistos por los legisladores federales como aliados activos del cumplimiento de distintos propsitos de alcance nacional. ^^ Si antes los municipios estaban inscritos en la rbita jurdica de las entidades federativas, en los ltimos aos se han venido incorporando por derecho propio a las redes de implementacin diseadas por el gobierno federal, especialmente en materia de desarrollo social. Entendidos como agentes activos de esas polticas, los gobiernos municipales no slo han encontrado oportunidades para incrementar sus ingresos sino tambin para aumentar su capacidad de influencia en la orientacin del gasto pblico federal. Hoy los municipios son parte activa de las relaciones intergubernamentales de Mxico, tanto por

" Si se quiere profundizar en el comportamiento y los desafos que tienen las actuales relaciones fiscales intergubernamentales de Mxico, se sugiere ver: Steven B. Webb y Cristian Y. Gonzlez, "Negociacin de un nuevo pacto fiscal en Mxico", en Gestin y Poltico Pblico, Mxico, CIDE, Vol. XIII, Nm. 3, segundo semestre 2004, pp. 689- 731. En ese mismo nmero tambin pueden verse: Alberto Daz-Cayeros, "El federalismo y los lmites polticos de la redistribucin" (pp. 663-687); y Laura Sour, "El sistema de transferencias federales en Mxico / Premio o castigo para el esfuerzo fiscal de los gobiernos locales urbanos?" (pp. 733-751).

12 Vale la pena aadir que hasta 2005 existan 126 normas emitidas por el Poder Legislativo Federal (incluyendo la Constitucin Poltica) que sealan al gobierno municipal como uno de los agentes obligados al cumplimiento de la norma; en particular, en 844 artculos de esa legislacin se menciona expresamente al gobierno municipal como instancia que tiene a su cargo atribuciones (directas o indirectas), obligaciones, prohibiciones o la posibilidad de establecer convenios para formar parte de la red de implementacin de diversas polticas pblicas; vase, Mauricio Merino, La importancia de las rutinas (Marco terico para una investigacin sobre la gestin pblica municipal en Mxico, Mxico, CIDE, Documento de Trabajo, nm. 160, 2005, pp. 25-28.

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razones fiscales como tambin por su participacin directa en las polticas pblicas federalesJ^

Ese conjunto de cambios ha modificado la forma tradicional de gobernar en los municipios de Mxico, pero tambin est desafiando su capacidad de respuesta profesional. Sin embargo, la mudanza en las responsabilidades asignadas a los gobiernos locales mexicanos durante los ltimos veinte aos no se ha acompaado de una estrategia para garantizar que puedan cumplir profesionalmente con esas nuevas obligaciones. De ah la importancia de replantear la profesionalizacin de los municipios desde una perspectiva diferente: si en otro momento se le vio como un proyecto valioso en s mismo, conviene observarlo ahora como una condicin de principio para hacer posible que los gobiernos locales del pas puedan efectivamente cumplir con el papel que los cinco cambios enunciados les han asignado. Dicho de otra manera, al comienzo del siglo XXI, los gobiernos municipales deben:

a) Cumplir con sus atribuciones constitucionales exclusivas. Ningn otro nivel de gobierno tiene la facultad directa de dotar y administrar servicios pblicos a las comunidades urbanas, sobre la base de un sistema de planeacin del desarrollo urbano de largo plazo. Es verdad que en esa tarea pueden contar con el respaldo de los gobiernos de los estados y de las aportaciones federales. Pero las facultades de los municipios, contempladas en el artculo 115 constitucional, son exclusivas. Y eso tambin significa mayores responsabilidades y mayor capacidad de gestin pblica.

b) Acrecentar sus recursos fiscales y administrar libremente su hacienda. Hoy existe un mbito fiscal estrictamente municipal, cuyo desarrollo reside en la calidad profesional de esos gobiernos. A diferencia del pasado, el incremento de los recursos fiscales municipales depende, principalmente, de los propios gobiernos locales. Y en el mismo sentido, definir el destino de esos recursos es tambin una responsabilidad exclusiva de los municipios.

c) Organizar y reglamentar su administracin pblica, sin intervencin de ningn otro nivel de gobierno. Sus facultades reglamentarias, casi legislativas, han quedado salvaguardadas gracias a la interpretacin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en ese sentido. Los ayuntamientos ya no dependen de las legislaturas locales para fijar los lincamientos jurdicos a partir de los cuales se organizar su administracin pblica. Y tampoco

'3 No obstante, como he sealado en otra parte (junto con Ignacio Macedo), el otorgamiento de un amplio cmulo de obligaciones, pero sin los medios suficientes para asegurarse que los municipios puedan cumplirlas, frecuentemente ha descuidado la existencia previa de rutinas de gestin en el mbito municipal. Ya en la implementacin de la poltica federal, y ante la complejidad de las normas, lo que ha ocurrido es que los municipios estn reaccionando mediante su adaptacin ms o menos discrecional a esas rutinas; vase, Mauricio Merino e Ignacio Macedo, La poltica autista I Crtica a la red de implementar) municipal de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Mxico, CIDE, Documento de Trabajo, nm. 168, 2005.

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dependen de los legisladores locales para ensanchar el otorgamiento de garantas sobre derechos fundamentales, relacionados con su propio mbito de competencias. Puede afirmarse que en ningn otro momento posterior a la promulgacin de la Constitucin de 1917 los municipios haban gozado de posibilidades equivalentes para reglamentar su organizacin pblica.

d) Cooperar en la poltica de desarrollo social de alcance federal. La legislacin reciente en esa materia, as como el sistema nacional de coordinacin fiscal, considera a los gobiernos municipales parte activa de la implementacn de este tipo de polticas y, en ese sentido, ensancha sus obligaciones formales. Como nunca antes, los gobiernos de los municipios se han convertido en una pieza clave en el proceso de implementacn de la poltica de desarrollo social del Estado mexicano.

e) Participar en las relaciones intergubernamentales del pas definidas por la legislacin especfica, tanto federal como estatal, que incluye a los municipios como agente activo de la red de implementacin de las polticas pblicas del pas. Especialmente de aquellas que incluyen procedimientos de organizacin social, como la poltica de desarrollo rural sustentable; o de colaboracin entre distintos niveles de gobierno, como la de seguridad pblica. Como miembros de pleno derecho del federalismo mexicano, hoy los municipios tienen mayores responsabilidades de cooperacin intergubernamental, incluyendo aquellas de carcter horizontal. Es decir, las que involucran a ms de un municipio.

En suma, los gobiernos municipales estn obligados a cumplir con un amplio listado de atribuciones y facultades. En consecuencia, el diseo de un sistema profesional habra de apreciarse como una de las condiciones necesarias para hacer posible ese cumplimiento. Aunque, como ya he advertido desde la introduccin, las restricciones a las que ese proyecto se enfrenta no son menores. Como un instrumento al servicio de propsitos organizacionales de mayor calado, la profesionalizacin por s misma no podra sustituir otras condiciones bsicas para el funcionamiento eficaz y eficiente de los gobiernos locales mexicanos, como el acceso a recursos suficientes o la definicin atinada de polticas pblicas dentro de su propio mbito de actuacin. Pero s puede afirmarse, en cambio, que la falta de un sistema profesional bien afincado en las administraciones pblicas municipales se ha convertido en una de las mayores limitaciones al cumplimiento de la nueva agenda de ese nivel de gobierno.

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1.2. Segundo argumento: Los viejos desafos del gobierno municipal

Por otra parte, esa nueva agenda municipal ya est enfrentando a los municipios de Mxico con los grandes y viejos desafos que no slo no pudieron resolverse antes, sino que el paso del tiempo ha contribuido a acrecentar. Agrupar esos desafos en cuatro apartados que llamar, respectivamente: demogrfico, fiscal, institucional y organizacional. Veamos cada uno por separado.

El primero se refiere a la diversidad que ha producido la evolucin demogrfica del pas en los ltimos treinta aos. De acuerdo con la poltica social adoptada por el gobierno federal durante el sexenio 2000-2006, los 2 435 municipios que haba en el ao 2005 podan dividirse en tres distintas categoras: a) los 295 municipios que forman parte de las 55 zonas metropolitanas en las que se ha concentrado la mayor parte de la poblacin total del pas, incluyendo las delegaciones del Distrito Federal; b) los 276 municipios con poblaciones concentradas mayores a 15 mil habitantes; y c) los 1 mil 867 municipios restantes, con poblados menores a los 15 mil habitantes.^"^

Es obvio que ni las polticas destinadas a cada uno de esos grupos de municipios, ni la forma de afrontarlas desde el plano organizacional pueden ser exactamente las mismas. Esa distribucin demogrfica ha generado ms bien la necesidad de asumir tanto el diseo como la implementacin de manera claramente diferenciada, al menos desde el mbito federal. De hecho, los dos primeros grupos se han definido como los municipios que forman el llamado Sistema Urbano Nacional (SUN), en donde habita 66 por ciento de la poblacin total del pas. Y pese a que slo ocupan 0.4 por ciento del territorio, en esos municipios se produce 80 por ciento del Producto Interno Bruto nacional.^^ En ese mismo grupo, se encuentran los 231 municipios donde habita la mayora de los mexicanos, que si bien cuentan con mayores capacidades institucionales y concentran las principales actividades econmicas del pas, tambin tienen las carencias y las demandas sociales ms relevantes, por el nmero de habitantes que reside en ellos.

En contrapartida, 66.1 por ciento de los municipios mexicanos tiene grados de marginacin que van del nivel medio al muy alto, conforme a la clasificacin formulada por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI). Entre ellos, durante la ltima dcada del siglo XX, slo 197 municipios disminuyeron sus niveles de marginacin, mientras que 386 los aumentaron. De modo que, en conjunto, ms de 50 por ciento de los habitantes

'^ De acuerdo con el Inafed, al mes de marzo de 2006, la cifra total de municipios ascenda a 2,438; vase, http://www.e-local.gob.mx/wb2/

'5 Estos datos se desprenden de la Direccin General Adjunta de Fortalecimiento Institucional Municipal, Secretaria de Desarrollo Social, 2005.

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de los municipios que no pertenecen al SUN vive en condiciones de pobreza extrema. ^^

De esos datos se desprende, entre otras cosas, que la dinmica demogrfica del pas ha producido por lo menos dos situaciones municipales distintas: por un lado, la sobrecarga de demandas de empleo y dotacin de servicios en los municipios urbanos de mayor poblacin, as como la mayor cantidad de personas en condicin de pobreza extrema, medida en trminos absolutos; y por otro, la dispersin y la ausencia de medios suficientes en los municipios rurales (generalmente de muy alta marginacin), y la mayor proporcin de mexicanos en pobreza extrema. A pesar de que los primeros (considerados como de muy baja marginacin) cuentan con ms recursos para afrontar sus carencias, ninguno ha alcanzado a satisfacer la dotacin de servicios pblicos que forman parte de sus obligaciones primordiales. En general, los servicios de transporte, seguridad, alumbrado, agua potable y recoleccin de basura, por citar los ms apremiantes, se ofrecen en promedio a 84.74 por ciento de las cabeceras de los municipios de muy baja marginacin y a 66.90 por ciento de las cabeceras de municipios de muy alta marginacin, mientras que fuera de las cabeceras, las coberturas de esos mismos servicios disminuye a 64.72 por ciento en los de muy baja marginacin y a 40.48 por ciento en los de muy alta marginacin.^^ Aunque la probabilidad de obtener esos servicios pblicos aumenta a medida que se incrementa la concentracin demogrfica de los municipios, lo cierto es que las carencias en ambos lados del continuo entre dispersin y concentracin hablan de la necesidad comn de perfeccionar y consolidar las polticas pblicas destinadas a satisfacer, al menos, el dficit de infraestructura y servicios que debera ser atendido por los gobiernos locales de Mxico. Como mencion anteriormente, ofrecer esos servicios es la primera tarea asignada a los gobiernos locales. Es evidente que, en las condiciones actuales, ese propsito todava est lejos de conseguirse.

El segundo desafo se refiere a los recursos fiscales con los que, en algn momento, podra afrontarse la demanda acumulada y dispersa que, a su vez, ha planteado la evolucin demogrfica del pas. En este segundo plano, es bien conocido el grado de dependencia que mantienen los gobiernos municipales de los recursos federales transferidos: estos ltimos representan 58.2 por ciento de los ingresos totales de los municipios agrupados como de muy baja marginacin y 85.1 por ciento para los de muy alta marginacin. A su vez, los ingresos propios del primer grupo de municipios ascienden a 26.1 por ciento del

" Vase, Cecilia Loria, "Prlogo" a Leticia Santn del Ro (coord.), op. dt, p. 7. Tambin puede verse, Adolfo Snchez Alnnanza, Marginacin e ingreso en los municipios de Mxico. Anlisis para la asignacin de recursos fiscales, Mxico, Miguel ngel Porra-UNAM, Coleccin Jess Silva Herzog, 2000. En su trabajo, Snchez Almanza analiza los fennnenos de pobreza y marginacin mediante el nivel de desarrollo-subdesarrollo de los estados y municipios del pas, con diferentes indicadores cuantitativos en el largo plazo. Con base en un periodo de veinte aos, el autor concluye que estadsticamente "mientras ms altos son los valores promedio de producto por habitante, ms bajo es el ndice de marginacin de los municipios de Mxico" (p. 186).

'^ Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, Sedesol.

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total y apenas a 9.5 por ciento para los agrupados como de muy alta marginacin. El resto est conformado por el sistema de transferencias administradas por los gobiernos de los estados y por la banca de desarrollo. En trminos de egresos, destaca que 37.5 por ciento del gasto de los municipios de muy baja marginacin se hace en el rubro de servicios personales (gasto corriente) y 22.1 por ciento en los de muy alta marginacin, mientras que en conjunto, los gobiernos locales del pas destinan 31.2 por ciento de sus recursos totales a la inversin en infraestructura (obra pblica y construccin).^^ En pocas palabras: la administracin y el mantenimiento de los servicios pblicos disponibles reclama cada vez mayores recursos, mientras que la inversin en la infraestructura que est exigiendo la dinmica demogrfica se ha limitado por la ausencia de medios fiscales propios.

Para afrontar la demanda de servicios pblicos, los municipios han obtenido recursos adicionales del sistema de transferencias fiscales federales, pero no han logrado establecer polticas estables de largo aliento capaces de optimizar el destino del gasto. Por otra parte, ese sistema de transferencias ha desincentivado el crecimiento de la tributacin local; adems, ha producido un efecto negativo en la asignacin del gasto, en funcin de los imperativos de la poltica local. El aumento absoluto de recursos fiscales transferidos por la federacin a la administracin pblica municipal no se ha correspondido con un sistema eficiente de asignacin del gasto, comprometido en serio con la construccin de infraestructura y la dotacin de servicios pblicos. Por el contrario, en la medida en que las agendas pblicas de los municipios se han ensanchado, sus gobiernos se han visto obligados a dispersar la asignacin de recursos, a partir de la lgica de la negociacin entre intereses locales.

En tercer lugar, aunque no es propsito de este ensayo discutir la relacin entre la mayor pluralidad poltica, el diseo institucional y la asignacin eficiente del gasto en los municipios de Mxico, s debe advertirse que hay una clara correlacin negativa entre esos tres elementos, que est desafiando los resultados ofrecidos por los gobiernos locales.^^ El desafo institucional en el nivel municipal supone al menos tres elementos que deben tomarse en cuenta: en primer lugar, la ampliacin de la agenda pblica local ha exigido la fragmentacin de la capacidad de respuesta de los gobiernos. Aun con mayores recursos, los municipios se han visto obligados a atender demandas y a responder ante obligaciones que hasta hace tres dcadas no formaban parte de su mbito propio. El incremento de responsabilidades asignadas a los gobiernos municipales no ha significado mayor precisin en la asignacin del gasto, pero s mayores responsabilidades de negociacin poltica con los distintos grupos

'8 Las cifras fueron tomadas de la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, coordinada por Sedesol. " Sobre la creciente extensin de la pluralidad poltica en el nivel subnacional puede verse: Mauricio Merino, La

transicin votada.op. cil; Alonso Lujannbio, B poder compartido I Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Ocano, 2000; y Alicia Ziccardi, "El federalismo y las regiones: Una perspectiva municipal", en Gestin y Poltica Pblica, Mxico, CIDE, vol. XII, nm. 2, segundo semestre de 2003, pp. 323-350.

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polticos de cada localidad. En trminos llanos, hoy son nns visibles las restricciones a las que se enfrentan los municipios para cumplir las obligaciones que les otorga el marco constitucional y legal del pas: tienen ms recursos, pero tambin ms obligaciones a las que deben hacer frente. En ese sentido, no es casual, que buena parte de los presidentes municipales siga viendo a la participacin ciudadana como un riesgo ms que como una oportunidad.^ Esa actitud parece responder a la lgica siguiente: mientras ms individuos participen en la construccin de las decisiones tomadas por los gobiernos municipales, menos recursos habr para responder a cada una de las demandas. De modo que, a la luz de ese razonamiento, es mejor limitar la participacin dentro de cauces institucionales muy restringidos.^^

En segundo lugar, otra evidencia que se desprende del desafo institucional est en la operacin conflictiva de los ayuntamientos. El aumento de la pluralidad poltica no se ha correspondido con un nuevo diseo institucional de esos cuerpos colegiados, capaz de permitir la construccin de decisiones eficaces y con responsabilidades claramente asignadas entre sus miembros. En cambio, la mayor parte de los anlisis recientes sobre la eficacia de los gobiernos municipales tiende a subrayar la importancia de las presidencias municipales y de la organizacin de sus dependencias, como si en los gobiernos locales de Mxico hubiera una divisin de poderes equivalente a la que se establece para la organizacin poltica de los estados o la federacin. Pero no es as: los municipios de Mxico estn gobernados por cuerpos colegiados que renen todas las facultades. El presidente es solamente responsable de la ejecucin de las polticas adoptadas. En estricto derecho, la divisin que se ha establecido entre ayuntamientos y dependencias municipales es de carcter funcional, lo que significa que toda la administracin pblica local depende de las decisiones tomadas por el cuerpo colegiado. Subrayo que mientras el ayuntamiento siga siendo la cabeza de los gobiernos municipales, su conformacin y su modo de operacin seguirn siendo claves para estudiar su eficacia. Es obvio que mientras la relacin entre los ayuntamientos y los cuerpos ejecutivos de los gobiernos municipales siga planteando conflictos, derivados de la forma en que se toman las decisiones y la forma de llevarlas a cabo, los municipios seguirn enfrentando problemas de operacin cotidiana.

2 En la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales 2004, 39.30 por ciento de los presidentes respondi que la participacin ciudadana dificultaba (la mayora de las veces o algunas veces) la gestin municipal.

2' Dentro del banco de experiencias recogidas por el Premio de Gobierno y Gestin Local que otorga el CIDE cada ao, es notable el hecho de que las relativas a participacin ciudadana se han referido a sistemas que acotan las vas de acceso a las decisiones pblicas, y siempre al margen del trabajo hecho por los propios ayuntamientos. Llama la atencin que las mejores prcticas, en ese sentido, sean las que logran construir mecanismos que evitan la relacin directa con esos cuerpos colegiados y, en cambio, privilegian la interlocucin con las oficinas ejecutivas adscritas al presidente municipal. Sobre casos especficos de participacin ciudadana en el gobierno local, tambin puede verse Tim Campbell y Travis Katz, "The politcs of participation in Tijuana, Mxico: Inventing a new style of governance", en Tlm Campbell y Harald Fuhr, Leadership and innovation in subnational government, Washington, Banco Mundial, 2004, pp. 69-97. Tambin se recomienda, Leticia Santn del Ro, "Decentralization and civil society in Mxico, en Phillip Oxhorn, Joseph S. Tulchin y Andrew D. Selee, Decentralizaton democratic governance, and civil society in comparative perspectvel frica, Asia and Latn America, Baltimore, The John Hopkins University Press, 2004, pp. 33-58.

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Finalmente, debe incluirse en este recuento la relacin negativa que existe entre el sistema de partidos y el diseo institucional de los ayuntamientos. Hasta ahora no conozco ningn estudio que d cuenta precisa sobre los costos de transaccin que supone la existencia de gobiernos colegiados, con mtodos de administracin afincados en la responsabilidad individual de los presidentes municipales. Sin embargo hay evidencia de sobra para sostener que se trata de una relacin conflictiva: aunque la pluralidad poltica ha aumentado de manera notable durante los ltimos quince aos, el diseo institucional de los municipios se ha mantenido prcticamente intacto. As que, a pesar de que tambin se han incrementado sus responsabilidades y el volumen de sus recursos, la forma de tomar decisiones y de llevarlas a la prctica se ha vuelto mucho ms compleja que en cualquier momento anterior. El principio de no reeleccin inmediata que prevalece en la Constitucin para cualquier miembro del ayuntamiento, sumado al aumento de opciones polticas y a la alternancia en los municipios, ha ofrecido incentivos para impedir ios acuerdos eficaces en esa instancia de gobierno colegiado. La lgica de bloqueo por parte de los partidos de oposicin se ha visto limitada por el sistema electoral que, en la mayora de los estados de la repblica, tiende a favorecer la construccin de mayoras absolutas en los ayuntamientos mediante el sistema de listas electorales votadas por mayora simple en una sola circunscripcin. Pero por esa misma razn, los ayuntamientos aparecen como cuerpos divididos por incentivos opuestos: quienes gobiernan por mayora, suelen encontrar toda clase de obstculos en las oposiciones representadas en las reuniones de cabildo; y quienes representan a los partidos minoritarios, suelen tener incentivos para bloquear sistemticamente las decisiones de la mayora del ayuntamiento, apostando a las elecciones siguientes. En este sentido, el diseo actual de gobierno municipal, desafiado por la pluralidad poltica, se ha convertido en una de las causas ms importantes para explicar las razones por las que ha resultado imposible establecer servicios profesionales de largo aliento.

El ltimo de los desafos se refiere a las consecuencias organizacionales de las limitaciones ya sealadas. Colocados ante un nmero creciente de responsabilidades formales, con recursos fiscales limitados y con un diseo institucional polticamente conflictivo, los municipios se han administrado con visiones de corto plazo. En ausencia de servicios profesionales estables, los principales funcionarios pblicos de los gobiernos locales de Mxico responden a criterios polticos: son reclutados por su filiacin partidaria o por su cercana con los presidentes municipales, mucho ms que por razones de capacidad profesional o experiencia en el cargo que ocupan. Como consecuencia de esa lgica de reclutamiento poltico, la gran mayora de los servidores pblicos de mayor nivel en los municipios carece, como ya hemos visto, de experiencia previa. Y pese a que el personal contratado por los gobiernos municipales ha aumentado en los ltimos aos como secuela del incremento en los recursos

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administrados por ese nivel de gobierno, la rotacin de los titulares de las reas administrativas de mayor jerarqua es de 95 por ciento cada tres aos. Tomando en cuenta que inasta el ao 2002 haba 548 mil empleados municipales en todo el pas, y que 47 por ciento de ellos era personal de confianza, ese dato nos dice que todos los aos hay una rotacin promedio de 173 mil personas en los cargos municipales de mayor importancia.

Como consecuencia de este recuento, debe notarse que a los gobiernos municipales se les pide ms profesionalismo para gestionar los recursos federales que les son transferidos y tambin menos gasto en recursos humanos. Exigencias contradictorias, si se toma en cuenta la precariedad de capital humano que hay en los municipios y la creciente necesidad de especializacin en el manejo de recursos pblicos que los propios programas federales reclaman. Desde el punto de vista organizacional, esa rotacin es la consecuencia de los desafos planteados antes; es decir, de la combinacin entre mayores obligaciones formales, con una agenda pblica mucho ms amplia, que debe ser atendida con recursos fiscales limitados y en un entorno de conflicto poltico derivado del sistema electoral y del diseo de los ayuntamientos. En esas condiciones, los incentivos organizacionales de los gobiernos locales tienden hacia los proyectos de corto plazo con altos rendimientos polticos. Una combinacin claramente opuesta a la construccin de una visin de largo aliento, con estabilidad organizacional, como la que supone el establecimiento de servicios profesionales de carrera.

Sin embargo, los cuatro desafos sealados -el demogrfico, el fiscal, el institucional y el organizacional- estn claramente vinculados. Si bien su combinacin explica tanto las razones por las que no ha sido posible establecer servicios profesionales municipales, como los riesgos de no hacerlo, tambin es cierto que la ausencia de estabilidad administrativa y la prdida constante de recursos humanos calificados ha contribuido a profundizar las dificultades que afrontan los gobiernos locales de Mxico. A pesar de todo, la profesionalizacin de los municipios podra contribuir a paliar los efectos de esos desafos combinados. De ah su necesidad.

2. La ruta de a profesionalizacin: rasgos y condiciones

La doble obligacin de cumplir con la nueva agenda municipal y de afrontar los viejos desafos de ese nivel de gobierno han llevado a varios gobiernos locales del pas a seguir estrategias puntuales que tienden a la profesionalizacin, pero que carecen de una o de varias de sus caractersticas ms importantes.

^^ Los datos relativos al nmero de empleados fueron tomados de la Direccin General Adjunta de Fortalecimiento Institucional Municipal de la Sedesol. En 1995, conforme a la misma fuente, haba slo 380 mil empleados municipales en todo el pas. No debe dejar de advertirse que la divisin entre el nmero de empleados municipales y el nmero de municipios que hay en el pas da como resultado un promedio de 225 empleados por municipio: este dato es relevante en s mismo.

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Llegados a este momento, es preciso advertir que no existe una sola definicin cannica de lo que ha de entenderse por profesionalizacin en el servicio pblico, sino que todo depende del punto de vista que se adopte.^^ Pero s puede afirmarse que la profesionalizacin que tomar en cuenta para efectos de este documento se refiere a la poltica pblica mediante la cual se organizan las normas y los procedimientos administrativos indispensables para garantizar que un cuerpo burocrtico cuente con las capacidades profesionales necesarias para cumplir con las atribuciones que le han sido asignadas de manera estable. De esta definicin se desprenden al menos cuatro criterios bsicos para reconocer la existencia de un proceso de profesionalizacin:

Primero. Que se trata de un proceso deliberado: de una poltica pblica especficamente diseada para resolver el problema que representa la improvisacin y la falta de capacidades necesarias para el desempeo de los puestos pblicos. Como toda poltica pblica, la profesionalizacin supone una definicin precisa del problema que se quiere resolver y el diseo de los instrumentos normativos, tcnicos y presupuestarios indispensables para llevar a cabo la solucin propuesta.^'' En este sentido, la profesionalizacin no ha de confundirse con un conjunto de decisiones aisladas en materia de capacitacin, o de establecimiento de ciertos indicadores para medir el desempeo individual o de la organizacin en su conjunto, o bien de incentivos especficos para estimular o castigar determinados comportamientos organizacionales. Como poltica pblica, la profesionalizacin ha de suponer una poltica integral que busca garantizar que, en efecto, un determinado cuerpo burocrtico tenga las capacidades para cumplir con sus responsabilidades de manera estable. De aqu que sus elementos mnimos incluyan criterios de reclutamiento, de capacitacin y formacin profesional, de evaluacin del desempeo y de premios y castigos asociados a la verificacin de la calidad profesional que se espera de los servidores pblicos. No pretendo en este punto desarrollar de manera extensa los elementos mencionados. Pero vale la pena advertir que en ausencia de alguno de ellos, el

23 Francisco Longo, Marco onalitico para el diagnstco institucional de sistemas de servicio civil, BID, 2002. Del mismo autor tambin puede verse: "La calidad de los sistemas de servicio civil en Amrica Latina y el Caribe: una metodologa de evaluacin", vol. I, Nm. 2, Red Mexicana de Servicio Profesional A.C., 2004, en donde ofrece la siguiente definicin: "El servicio civil se entiende constituido por el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo pblico y las personas que integran ste. Dichos arreglos comprenden normas, escritas o informales, estructuras, pautas culturales, polticas explcitas o implcitas, procesos, prcticas y actividades diversas cuya finalidad es garantizar un manejo adecuado de los recursos humanos, en el marco de una administracin pblica profesional y eficaz, al servicio del inters general" (p. 95).

2^ Luis F. Aguilar ha sealado que "...crear problemas significa propiamente 'crear soluciones concebibles que propicien que los ciudadanos aprendan qu es lo que deberan querer de conformidad con lo que cuentan para poder realizarlo'. La razn de ser del anlisis de polticas es construir una definicin del problema y, por ende, la poltica correspondiente que indique a la comunidad o que realmente pueden querer y desear porque es lo que razonablemente pueden alcanzar. [...] En el fondo sigue Aguilar, el nuevo anlisis conlleva y exige, por un lado, disciplinar el deseo, disminuir las expectativas, ordenar las preferencias y, por otro, aumentar la productividad y expandir la eficiencia colectiva para hacer que se recorran los lmites de lo pblicamente posible", vase Luis F. Aguilar, "Estudio introductorio", en La hechura de las polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992, pp. 72-73. Las cursivas son mas.

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resto tiende a perder eficacia respecto de la definicin que hemos adoptado. De aqu que las tres piezas mnimas indispensables para reconocer un proceso de profesionalizacin sean la entrada, el desarrollo y la salida del cuerpo burocrtico. La desconexin entre esos elementos es, en cambio, una prueba inequvoca de que no estamos frente a un proceso de profesionalizacin sino ante decisiones aisladas de administracin ms o menos eficiente de los recursos humanos de una organizacin.

Segundo. Que responde a los imperativos del servicio pblico y a las caractersticas profesionales deseables para ocupar cada puesto de trabajo. Aunque la poltica pblica de profesionalizacin puede adoptar muy diversas modalidades, puede decirse que las capacidades profesionales que se esperan de quienes forman parte de una organizacin han de estar claramente vinculadas con sus propsitos formales. Es posible que resulte obvio afirmar que la profesionalizacin no se refiere a las cualidades polticas ni a las lealtades personales de quienes integran los cuerpos burocrticos. Sin embargo, este punto representa uno de sus obstculos ms evidentes y uno de los aspectos ms debatidos en la literatura convencional sobre el papel de la administracin pblica. En sentido estricto, se supone que las organizaciones pblicas han de cumplir funciones establecidas en un cuerpo normativo estable, que no responden a la lgica del inters poltico inmediato, ideolgico, de partido o de grupo. Son esas funciones permanentes, contrarias a la lgica del botn poltico, las que han de colocarse como criterio rector de cualquier proceso de profesionalizacin.^^ De aqu que la entrada, el desarrollo y la salida de los puestos pblicos, en el marco de la profesionalizacin, no deba responder sino a las capacidades profesionales especficas que se desprenden de cada uno de los cargos a ocupar; y tambin que, en sentido contrario, cualquier interferencia relacionada con la adscripcin poltica o con las lealtades personales deba ser tomada como evidencia de que la profesionalizacin no est cumpliendo con sus objetivos mnimos. Tercero. Que se trata de una poltica especficamente destinada a construir capital humano. Es decir, que tiene como principal objetivo el desarrollo de las capacidades individuales y de grupo de quienes han de cumplir los propsitos de la organizacin y, en consecuencia, no subordina ese objetivo a otros propsitos organizacionales.^^ La profesionalizacin parte del supuesto

^5 Sobre la importancia del mrito en los sistemas profesionales de carrera se ha escrito mucho. Sugiero, sin embargo, consultar a Joan Prats i Ctala, "Servicio civil y gobernabilidad democrtica: Fundamentos institucionales del sistema de mrito y regmenes jurdicos y gerenciales requeridos para su eficiencia", en Carlos Losada, De burcratas a gerentes? Las ciencias de ia gestin aplicadas a la administracin del Estado, Washington, BID, 1999, pp. 25 I -289.

2' Esta idea proviene del enfoque de Gestin de Recursos Humanos (GRH), impulsado iniciaimente en los aos ochenta del siglo XX en la Harvard Business School, para el cual el potencial humano es una de sus caractersticas centrales: "La clave del xito dice Xavier Sistemas radica en saber atraer, retener y desarrollar las competencias que la organizacin necesita para cumplir sus funciones. La GRH reconoce que los conocinnientos, las habilidades y la creatividad de los empleados constituyen el fundamento de los mejores o peores resultados que cada organizacin obtenga"; vase, Xavier Cisternas, " Los recursos humanos en las administraciones pblicas: un enfoque de gestin", en Carlos Losada, Op. Cit., p. 295.


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de que los llamados recursos humanos representan la base a partir de la cual la organizacin en su conjunto es capaz de optimizar el uso de los medios que la sociedad pone a su alcance. En su formulacin clsica, este criterio supone que ningn sistema es mejor que los seres humanos que lo conforman. De modo que la administracin tradicional de recursos humanos, basada en los contratos colectivos, el pago de salarios y la negociacin de derechos laborales y prestaciones sociales ha de ceder su sitio a una dinmica diferente en la que se asume que el ncleo central del xito organizacional descansa en la calidad de sus cuadros profesionales. En este sentido, la profesionalizacin es mucho ms que la capacitacin tradicional destinada a entrenar a los servidores pblicos en el cumplimiento de tareas rutinarias y en el apego a las normas y los manuales institucionales. Entendida como la construccin deliberada de capital humano, supone un compromiso con el desarrollo individual de cada uno de los miembros de la organizacin y, a la vez, con la afirmacin de los valores colectivos que los identifican con propsitos institucionales, en una visin de largo plazo. La instruccin y el entrenamiento, a pesar de sus virtudes intrnsecas, no equivalen a la profesionalizacin.

Cuarto. Que sus resultados han de medirse en trminos del cumplimiento de los objetivos propios de la organizacin, y no slo del sistema de administracin de recursos humanos. Como politica pblica, la profesionalizacin se dirige hacia la solucin del problema que supone la improvisacin y la falta de calidad en el desempeo de los puestos pblicos. Pero no basta advertir que se han creado procedimientos de entrada, desarrollo y salida acordes con las capacidades profesionales que se esperan de cada puesto, si esas capacidades no se confrontan con la medicin de resultados de la organizacin en su conjunto. Dicho de otra manera: la profesionalizacin fracasa cuando la organizacin en la que se inscribe no logra mejorar su desempeo, ni agrega valor a sus resultados. A despecho de los esfuerzos que eventualmente se hagan para lograr un buen sistema de reclutamiento, un buen mtodo de administracin de incentivos o un procedimiento justo para decidir sobre la salida del personal que no alcance las calificaciones profesionales establecidas, el valor agregado que se espera de ese conjunto de procedimientos ha de estar relacionado con la calidad de los resultados organizacionales obtenidos como consecuencia de su aplicacin. En ese sentido, una buena politica de profesionalizacin no ha de medirse tanto por sus objetivos internos, cuanto por sus aportaciones a la eficacia, la eficiencia y el xito de la organizacin en su conjunto. En trminos llanos: de nada servira invertir medios pblicos en una poltica de profesionalizacin si sta no se refleja en la calidad de los resultados.

Es a la luz de esos cuatro criteros que puede hablarse de verdaderas polticas de profesionalizacin. En cambio, la profesionalizacin fracasa cuando las organizaciones carecen de alguna de las condiciones bsicas en las que han de descansar los criteros ya sealados. Sealo las siguientes:

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a) Que la organizacin carezca de definiciones claras sobre lo que se espera de ella. Es decir, que sus propsitos no sean estables ni respondan a un marco institucional previamente fijado o que ste simplemente no se respete. Dado que la formacin de capital humano no se podra entender sino en funcin del mejor cumplimiento de esos propsitos, es obvio que esa carencia condicionara no slo el xito de cualquier poltica de profesionalizacin, sino incluso su propia definicin. La primera condicin para una poltica en esa materia es que la organizacin sepa con nitidez cules son sus propsitos y que stos sean estables a lo largo del tiempo. En este sentido, no es ocioso sealar que en una organizacin puede haber profesionales de la mayor calidad en sus propios mbitos de conocimiento y capacidades, sin que haya ningn atisbo de una poltica de profesionalizacin. Dicho de otra manera: la sola existencia de cuadros profesionales calificados no se traduce en un proceso de profesionalizacin si los primeros no se encuentran institucionalmente vinculados con las funciones y los propsitos que persigue la organizacin de manera estable. La suma de profesionales no equivale a la profesionalizacin. Por el contrario, el punto de partida es el marco institucional y los propsitos organizacionales. Slo en ese marco es posible decidir cules son las capacidades necesarias para cumplirlos y en qu sentido puede formarse un verdadero capital humano. Para ponerlo en trminos plsticos: de casi nada servira un esplndido grupo de ingenieros civiles en una organizacin destinada a la educacin preescolar.

b) Que la organizacin carezca de definiciones precisas sobre las funciones asignadas a cada uno de sus miembros, para cumplir los propsitos ms amplios de la organizacin. En trminos convencionales, esas definiciones suelen plasmarse en catlogos de puestos. Pero stos solamente apuntan en el sentido de una poltica de profesionalizacin como la que aqu se discute si se relacionan con los objetivos que esa organizacin persigue formalmente. Los catlogos que se refieren a la administracin tradicional de recursos humanos, destinados especficamente a integrar el pago de salarios en funcin de determinadas jerarquas burocrticas no son tiles para la profesionalizacin del servicio pblico, en tanto que no aluden a las capacidades profesionales que se esperan de quien ocupa un puesto en la organizacin. La entrada, el desarrollo y la salida de esos cuadros profesionales careceran de todo sentido sin una referencia puntual hacia las caractersticas profesionales de quienes formarn la organizacin.

c) Que no haya criterios para determinar y evaluar los resultados que se esperan de los profesionales que formarn parte de la organizacin; no slo en trminos de los propsitos generales de la organizacin como tal, sino de manera especfica sobre las funciones asignadas a cada uno de los puestos que sern ocupados. El vnculo que une la calidad profesional individual con la poltica de profesionalizacin est justamente en la conexin de sentido entre

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los indicadores de procesos y resultados que se reclaman de cada servidor pblico, a partir de los propsitos que se esperan de la organizacin.

d) Que no haya criterios de reclutamiento basados en la calificacin de capacidades profesionales. Es decir, que la condicin de entrada a la organizacin sea discrecional y que la poltica de profesionalizacin no comience sino a partir del desarrollo del personal. La ausencia de esos criterios de reclutamiento est en la base de las discusiones sobre el uso discrecional de los recursos pblicos que se asignan al pago de salarios pblicos. Las dinmicas de botin y la seleccin por razones polticas y partidarias han explicado en buena medida esa carencia histrica en la administracin pblica mexicana. Es evidente que no puede hablarse con seriedad de una poltica de profesionalizacin que no tenga como punto de partida la seleccin del mejor personal disponible en el mercado, en funcin de sus capacidades profesionales y no de argumentos basados en la lealtad personal de quienes integran los distintos equipos de trabajo hacia quien los dirige.

e) Que no haya criterios de salida basados en el incumplimiento de las condiciones profesionales previamente pactadas entre los individuos y la organizacin. Esta ausencia es complementaria a la anterior y suele responder a las mismas razones polticas: los equipos de trabajo, basados en el reclutamiento de botn, entran y salen junto con los lderes que los nombraron. Lo que en la prctica significa que los ciclos profesionales de quienes ocupan cargos por designacin dependen, en el mejor de los casos, de los periodos de gobierno que determina el sistema electoral. Sin criterios de entrada y de salida basados en una poltica de profesionalizacin, el efecto que se produce es que los ciudadanos no slo eligen los puestos que estn en la lisa electoral sino que, en la prctica, tambin les otorgan un voto de confianza a los candidatos electos para designar todos los puestos. Sin embargo, esta carencia, no necesariamente ha de suplirse con criterios de orden administrativo tradicional de corte weberiano. Es decir, no es preciso que haya designaciones permanentes y que la lgica del nombramiento suponga la abstraccin definitiva de cualquier condicin de tiempo. Para suponer la existencia de una poltica de profesionalizacin, la condicin ha de ser que los profesionales tengan claridad acerca de las capacidades que se espera que desplieguen en favor de los objetivos de la organizacin, la forma en que sus resultados individuales sern evaluados, los plazos y recursos con los que podrn contar, as como las condiciones profesionales por las que esa relacin podra concluir. En este sentido, el abanico de posibilidades que se abre para regular la salida constituye, a la vez, una de las seas de identidad ms importantes para reconocer una poltica de profesionalizacin determinada: desde las versiones ms tradicionales de servicio civil de

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carrera^'' hasta las opciones ms recientes de contrato temporal por resultados (que suelen apostar a las cualidades del mercado como proveedor de profesionales capaces y eliminan los costos del desarrollo de capital humano por la temporalidad de los contratos) responderan a distintos modelos de profesionalizacin.

No deja de llamar la atencin que, en ciertos modelos de poltica de profesionalizacin, ni siquiera sera necesario prever sistemas de formacin y desarrollo profesional para el personal reclutado. Quiz podra agregarse que la ausencia de mtodos de introduccin a los puestos y de capacitacin e informacin permanentes hablaran de una seria deficiencia en la poltica de profesionalizacin adoptada, en la medida en que los profesionales reclutados no contaran con los medios necesarios para reconocer sus aportaciones individuales en el conjunto de la organizacin, lo que obviamente plantea otro tipo de dificultades. Pero en algunos modelos bastara la existencia de esos sistemas internos de informacin permanente para acreditar una poltica de profesionalizacin basada en la lgica de los contratos temporales, en los que la entrada, el desarrollo y la salida del personal profesional se asuma como un recurso externo a la organizacin, que es adquirido en el mercado para satisfacer objetivos puntuales.

3. Una propuesta para comparar modelos de profesionalizacin

A partir de los rasgos y de las condiciones mnimas desarrolladas en el apartado anterior es posible reconocer cundo s (o cundo no) estamos frente a una verdadera poltica de profesionalizacin. Al mismo tiempo, es sobre esa misma base que pueden distinguirse distintos modelos para obtener resultados plausibles, en funcin de las caractersticas propias de cada entorno institucional. Si partimos del reconocimiento explcito de que no hay un modelo nico, e incluso de que no tiene por qu haberlo, podemos suponer que la profesionalizacin responde a objetivos institucionales previamente definidos y que resulta ms o menos exitosa, en la medida en que efectivamente obedece a esos objetivos. Tratamos de no calificar lo que cada administracin pblica pretende: s es ms o menos vertical, ms o menos burocrtica, ms o menos gerencialista o ms o menos inclinada hacia la gobernanza. No obstante, s es

2' Entre ellas se encuentra el diseo e implementacln de sistemas disciplinarios de sancin, los cuales, a decir de Villora y del Pino, tienen cuatro funciones o propsitos: I) lanza mensajes al resto de los empleados sobre las conductas apropiadas; 2) ayuda a establecer el sistema de fronteras de la organizacin: las normas y reglas formales e informales que todos deben seguir; 3) se usa para mantener relaciones dentro y fuera del grupo, y para preservar el papel y la distancia que los superiores quieren que exista entre cada miembro de la organizacin; y, 4) se puede usar para crear la ilusin de un estricto seguimiento de conducta; vase Manuel Villora y Elosa del Pino, Manual de gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas, Madrid, Tecnos, 2000, 2'*'. Ed., p. 308.

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necesario asumir que la orientacin genrica de la organizacin es un criterio central para determinar el modelo de profesionalizacin que cada una puede adoptar. Me explico: si la administracin es muy tradicional, por ejemplo, resultara imposible adoptar un diseo de profesionalizacin ms propio de los sistemas gerenciales. O si la administracin est orientada hacia los resultados de corto plazo, resultara intil que construyera un servicio civil de carrera tradicional, por catlogo de puestos y sistemas de evaluacin, ascensos e incentivos rgidos. As pues, la coherencia resulta un elemento indispensable para evaluar la calidad de un modelo de profesionalizacin, tomando en cuenta dos condiciones: una externa, respecto del tipo de administracin pblica en la que se inscribe un proyecto de profesionalizacin; y otra interna, relativa a las caractersticas de cada uno de los procesos propios del modelo.

A falta de una referencia terica universalmente vlida, he identificado cuatro modelos posibles: 1) el modelo vertical tradicional, cuyos rasgos han sido definidos a partir de una analoga de lo que ocurre en el ejrcito; 2) el modelo weberiano, por alusin a Max Weber, obviamente, pero sobre todo por la idea de una burocracia estable que descansa en el expediente legal; 3) el modelo orientado hacia polticas, o de tercera generacin, vinculado con la idea de un gobierno organizado por polticas y no por funciones rgidas; y, 4) el modelo gerencial, vinculado al enfoque derivado de la Nueva Gestin Pblica (NGP), que tiende ms bien hacia los resultados, la orientacin hacia el mercado y, en una ltima instancia, hacia la gobernanza. Se trata, como veremos, de cuatro modelos generales que, a mi juicio, pueden cubrir satisfactoriamente (a pesar de sus matices) las diferencias de enfoque entre las distintas formas de abordar esta materia. E insisto: siempre apoyados en el supuesto de que la profesionalizacin no puede explicarse sino en funcin del modo en que se quiere orientar la administracin pblica en su conjunto, conforme al doble criterio de coherencia ya sealado. Los rasgos generales de cada uno de estos modelos son desarrollados en las siguientes pginas.

3.1. El modelo vertical frodicional

El servicio civil de carrera no parte, en principio, de una metodologa nica que pueda ser aceptada universalmente. Se trata de un conjunto de procedimientos que buscan asegurar el desempeo profesional de los funcionarios pblicos. Es decir, es un medio para garantizar, con la mayor probabilidad posible, que quienes ocupan un cargo cobijado por el poder pblico realicen sus funciones con el mayor apego a los procesos y a los propsitos que ese cargo supone y, al mismo tiempo, con la mayor independencia posible de los intereses y de la situacin personal de quien lo ocupa. No es ocioso recordar que el origen del servicio civil est relacionado con la intencin explcita de combatir el

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patrimonialismo europeo, que contrapona los intereses propios de quienes ostentaban los cargos con los propsitos sealados por la monarqua ilustrada.^

El servicio civil naci como contraparte del militar y con una lgica afincada en principios similares: si los ejrcitos deban guardar la mayor disciplina, lealtad y obediencia a las instrucciones del rey y, al mismo tiempo, tener la mayor preparacin tcnica y los mejores recursos disponibles para ganar las guerras, con la misma lgica tenan que actuar los funcionarios encargados de hacer posible el control administrativo de los territorios ganados por la corona.^^ Producto de las ideas de la Ilustracin, el servicio civil de carrera naci as con la intencin explcita de construir un cuerpo de funcionarios capaz de asegurar el cumplimiento de los objetivos civiles del Estado.^ Mientras ms compleja se volvi la administracin, ms importante fue contar con un cuerpo de funcionarios capaces de cumplir con los objetivos establecidos en los marcos constitucionales que sustituyeron, a lo largo del siglo XIX, a la voluntad de las monarquas absolutas. El servicio civil no slo no desapareci, sino que se consolid como una de las herramientas ms importantes para afirmar la vigencia del Estado de derecho; y con ese mismo propsito se ha mantenido hasta nuestros das. Esos orgenes son relevantes para la construccin de un modelo tpico de servicio profesional, pues nos ofrecen al menos cuatro analogas que no deben perderse de vista:

1. La separacin inequvoca entre los intereses personales y los propsitos institucionales. Como en la lgica de los ejrcitos profesionales, los funcionarios que integran el servicio civil no estn llamados a librar sus propias batallas. Su objetivo es integrar un cuerpo dedicado a cumplir los fines que

28 Como seala Ornar Guerrero, el carcter del Estado absolutista se manifest en principio mediante las condiciones en las que se configur su administracin, en donde la derrota de las fuerzas feudales y la "subordinacin formal, institucional e incondicional" de ios funcionarios hacia un poder central encabezado por la monarqua absoluta, representaran algunas de las caractersticas ms significativas. Ornar Guerrero, "Estudio introductorio", en Jean Bonnin, Principios de administracin pblica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003, pp. 35-37. Acerca del anlisis sobre el desarrollo del Estado absolutista en Europa remito, entre otros, a Perry Anderson, El Estado absolutista I Siglo XXI, Mxico, 1979; Ornar Guerrero, La teora de la administracin pblica, Hara, Mxico, 1986; Omar Guerrero, Las ciencias de la administracin en el Estado absolutista. Fontamara, Mxico, 1986. Por su parte, para un anlisis detallado de las monarquas absolutas en Francia, vase a Alexis de Tocqueville, B antiguo rgimen y la revolucin. Alianza Editorial, Madrid, 1982; Edmund Burke, Reflexiones sobre la revolucin en Francia, Alianza Editorial, Madrid, 2003.

2' Sobre este punto, Hermn Heller dice: "Lo que aconteci en lo militar, cuyo despliegue unitario de poder fue posible gracias a una organizacin racional y planificada que emanaba de un centro de mando sucedi tambin en las dems zonas de la administracin, en las que se hizo necesaria la eliminacin del carcter feudal mediante la racionalizacin tcnica de la concentracin del poder poltico." Hermn Heller, Teora del Estado, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1998, p. 172.

3" Aqu vale la pena remitirse a las ciencias camerales, desarrolladas en Alemania y Austria, las cuales, a decir de Omar Guerrero, "constituyen el ms vigoroso y exitoso esfuerzo por comprender a la administracin pblica del Estado absolutista en su proceso de desarrollo. [...] La Cmara absolutista sigue el autor inaugura un estilo de trabajo administrativo sin precedentes. Los soberanos, considerando a la Cmara como la espina dorsal de la administracin del Estado absolutista, establecieron un proyecto diameiralmente opuesto al de sus predecesores feudales. No aspiraban a mantener el estado de cosas, sino a transformarlo de manera radical. [...] Los fines que perseguan se resuman en un slo propsito: el progreso integral del Estado"; vase, Omar Guerrero, Lo teora de la administracin Pblica, Hara, Mxico, 1986, pp. 3-5.

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establecen las leyes y las polticas que se derivan de ellas. El profesionalismo al que se apela se refiere, en principio, a esa condicin: se trata de abandonar los intereses privados, personales, para invertir el tiempo dedicado al trabajo a los propsitos que persigue el Estado. De ah que un servicio profesional no pueda prescindir de instrumentos capaces de as

profesionalizacion del trabajo municipal

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