burocracia estatal: política y políticas públicas - oscar ozlak

8/3/2019 Burocracia estatal: poltica y polticas pblicas - Oscar Ozlak

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11POSTData11,Abril / 2006, ISSN 1515-209X, (pgs. 11-56)

BUROCRACIA ESTATAL: POLTICA Y POLTICAS PBLICAS*

por Oscar Oszlak**

I. Introduccin

En el presente artculo se analizar el tema del rol de la burocraciapblica en la poltica y en la implementacin de polticas pblicas. Se lohar desde la perspectiva de las relaciones de poder en las que la burocraciainterviene como actor en el proceso poltico y en los arreglos institucionalesestablecidos para implementar polticas pblicas y alcanzar sus objetivos. Elinvolucramiento de la burocracia en la poltica plantea la cuestin de supoder relativo con respecto a otros actores, mientras que su intervencin enel proceso de implementacin de polticas pblicas se relaciona con su

desempeo (o productividad) en el logro de los objetivos polticos1

.

* Originalmente publicado en Thomas Janoski, Robert R. Alford, Alexander M. Hicks yMildred A. Schwartz, (eds.) The Handbook of Political Sociology. States, Civil Societies,and Globalization, Cambrige, Cambridge University Press, 2005. Reproducido aqucon la autorizacin del autor y de Cambridge University Press. (Traduccin de AlejandroBertotto, controlada por el autor).

** Doctor en Ciencia Poltica (Universidad de California, Berkeley) y Doctor en Ciencias

Econmicas (UBA). Investigador titular del CEDES, Investigador superior delCONICET. Director de la Maestra en Administracin Pblica (UBA). Profesor titu-lar de posgrado en diferentes universidades argentinas. E-mail: [email protected].

1 La productividad y el poder son las variables utilizadas con ms frecuencia en la literatura(Jacob 1966, Ilchman y Uphoff 1969, Ilchman 1984, La Porte 1971, Rourke 1984,Shafritz y Russell 1996). Garvey (1995) se ha referido a estas dos variables como undilema de administracin democrtica, al sugerir que la accin administrativa de cual-quier sistema poltico, y en especial en una democracia, debe concretar dos objetivossimultneamente. Es necesario construir y mantener la capacidad administrativa, y esigualmente necesario controlarla para poder asegurar la obediencia de la burocracia p-

blica a una autoridad superior. El autor probablemente estara de acuerdo con que laconstruccin de capacidad administrativa est relacionada con el incremento de la pro-


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El tema del poder burocrtico ha sido tratado en la literatura desdevarias perspectivas. Rourke (1984), por ejemplo, considera que el poder delas burocracias deriva principalmente de dos fuentes: (1) la habilidad para

crear y satisfacer a grupos de votantes (constituencies); y (2) las habilidadestcnicas que controlan y pueden aplicarse a resolver complejas cuestiones depoltica pblica. Al mismo tiempo, la burocracia es percibida como la ni-ca institucin permanente del poder ejecutivo y por esa razn disfruta deun cierto grado de autonoma (Cayer y Weschler, 1988). Segn sintetizanRipley y Franklin (1982) los burcratas no son neutrales en sus preferen-cias de polticas, ni son controlados plenamente por fuerzas externas. Suautonoma les permite negociar exitosamente para conseguir buena parte desus preferencias. Por lo tanto, las limitaciones de su poder constituyen unacuestin central. Rourke (1984) argumenta que sus lmites no slo surgende las presiones competitivas externas, sino tambin de factores relaciona-dos con la forma en que las organizaciones operan y los burcratas se com-portan dentro de su propio hbitat (competencia entre burocracias; restric-ciones internalizadas, cdigos de tica, procedimientos internos, evaluacinde desempeo y representatividad).

A su vez, la productividad burocrtica (esto es, eficiencia ms efectivi-dad en trminos de Ilchman y Uphoff ) ha sido relacionada al grado de xito

que este aparato institucional alcanza en el logro de los objetivos y polticasque justifican su existencia un resultado que generalmente depende deuna combinacin compleja de circunstancias histricas e idiosincrsicas.

Estos temas sern abordados desde una doble perspectiva, histrica yterica. En la prxima seccin, se presentar a la burocracia pblica comoun resultado de las polticas pblicas. En este anlisis, se introducirn algu-nas reflexiones sobre el proceso de formacin estatal, el cual tiene a la emer-

ductividad, mientras que el control por parte de una autoridad superior y la deferencia dela burocracia hacia la misma supone, fundamentalmente, una relacin de poder. Deforma similar, Przeworski (2002) sugiere que uno no puede eliminar la poltica de laadministracin pblica: este es un proyecto con ecos autoritarios. Uno no puede contro-lar sus formas y moderar su magnitud. En otro estudio reciente, se sostiene que indepen-dientemente del tipo de reforma(s) implementada(s) o intentada(s), e independiente-mente del contexto poltico, econmico y social, la reforma del servicio civil en general haapuntado a mejorar su desempeo en la provisin de bienes y servicios pblicos y lalegitimidad de la accin gubernamental. De nuevo, el desempeo es otra etiqueta utiliza-da para referirse a la productividad, mientras que la legitimidad puede ser considerada

como una de las manifestaciones del poder (ver, por ejemplo, Cleaves 1974, Ilchman yLa Porte 1970, Wilson 1989, Rama 1997, Coplin et al. 2002).


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gencia y el desarrollo de las organizaciones burocrticas como uno de susrasgos principales. En la seccin III, se presentar un marco para interpretarla dinmica interna de la burocracia, a travs de la identificacin de una

serie de variables y dimensiones que pueden explicar diferentes niveles deeficiencia y efectividad de las mismas. Finalmente, la seccin IV reexamina-r la vieja dicotoma poltica-administracin a la luz de nuestra principalpreocupacin: el involucramiento de la burocracia en la poltica y en laimplementacin de polticas pblicas. Unos breves comentarios finales re-sumirn los aspectos principales tratados en el artculo.

II. La burocracia como un resultado de las polticas estatales

Comencemos con algunas proposiciones generales. Una burocraciapblica no es un tipo ideal de organizacin que realiza o no diversas tareas;una burocracia pblica es lo que hace. Es un resultado de la poltica y estdeterminada por la naturaleza y los contenidos de las polticas pblicas queimplementa. Es, al mismo tiempo, la expresin material del Estado per-cibido como un aparato institucional concreto2 y el brazo ejecutor queimplementa sus polticas. Es tambin uno de los atributos del Estado, y su

instrumento principal para conseguir y mantener sus otros atributos deestatidad3. No es el resultado de un proceso racional de diferenciacinestructural y especializacin funcional, ni su desarrollo sigue un diseo pla-nificado y coherente. Ms bien, su formacin generalmente describe unpatrn sinuoso, errtico y contradictorio en el que pueden observarse reza-gos de varias estrategias y programas de accin poltica.

Las burocracias pblicas son la contraparte concreta de la nocin ideal-abstracta del Estado, visto como la principal instancia para la articulacinde relaciones sociales, o como el tejido conjuntivo que mantiene a la socie-

dad unida. La mayora de las burocracias modernas se formaron como partedel proceso de construccin estatal que ocurri en Europa, Estados Unidos

2 A diferencia del Estado que es visto como una instancia ideal-abstracta de articulacinsocial.

3 En este sentido, la burocracia no es sinnimo de Estado: es simplemente su expresinmaterial. La nocin de Estado tambin incluye el reconocimiento externo por otrosEstados, un orden legal, el monopolio de la coercin, la capacidad de cobrar impues-tos, la capacidad de crear smbolos de nacionalidad; todos atributos que claramente

exceden el concepto de un aparato institucional. El tema ser discutido extensamentems abajo, al considerar la formacin de los Estados nacionales.


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y Amrica Latina principalmente durante el siglo XIX, con las excepcionesde Inglaterra y Francia, en cuyos casos este proceso ocurri con anteriori-dad. A su vez, la formacin estatal puede ser entendida como un compo-

nente de un proceso ms amplio de construccin social, en el cual, gradual-mente, otros componentes tambin se fueron constituyendo: la construc-cin de la nacin (entendida como sentimientos de pertenencia comparti-dos y ampliamente difundidos dentro de un territorio), la ciudadana, unsistema de relaciones de produccin, el mercado, la estructuracin de clasessociales y la consolidacin de un pacto de dominacin poltica.

Hasta cierto punto, el Estado encarna la expresin material de estacompleja formacin social. En su momento de plenitud, el Estado exhibeun nmero de caractersticas que pueden representarse como estatidad,esto es, el conjunto de atributos que constituyen a un Estado nacional.Siguiendo a Nettl (1968) y a Oszlak (1982), los atributos principales deestatidad son: (1) la externalizacin del poder, (2) la institucionaliza-cin de la autoridad, (3) la diferenciacin del control4 y (4) la capacidadde reforzar una identidad nacional. El primer atributo implica la adquisi-cin del reconocimiento externo de la soberana por otros Estados-nacin.La mayora de los pases latinoamericanos, africanos y asiticos obtuvieronel reconocimiento de los Estados Unidos y los pases de Europa occidental

inmediatamente despus de, o incluso durante, sus guerras de indepen-dencia, sin haber adquirido la mayora de los otros atributos de estatidad.El segundo atributo denota el reclamo exitoso del monopolio del uso de lacoercin dentro de un territorio determinado, tal como sugiere la defini-cin weberiana5. El tercer atributo posee una doble composicin: (a) ob-

4 La diferenciacin del control es un correlato de la centralizacin del poder. Para serefectivo, el poder estatal debe depender, a nivel central, de varias formas depresenciadentro de un territorio nacional dado. Por ejemplo, el establecimiento de cuerpos del

ejrcito con una lgica territorial fue un mecanismo novedoso que los Estados nacionalesutilizaron como forma de despliegue militar para controlar rebeliones contra su autori-dad, conquistar tierras en manos de los indios o desarrollar guerras contra poderes exter-nos. De forma similar, la construccin de infraestructura fsica y la creacin de un sistemaeducativo administrado centralmente dentro del territorio constituyeron otras manifes-taciones de la presencia estatal nacional dentro de las fronteras de la nacin.

5 Existen ejemplos recientes de pases que han perdido, al menos en parte, este atributo.La antigua Yugoslavia desapareci como federacin estatal, producto de una sangrientaguerra civil. Colombia est fuertemente involucrada en el combate contra narcosyfuerzas paramilitares que controlan parte del territorio nacional. La guerra civil ameri-

cana en el siglo XIX es un ejemplo de un Estado nacional en el que la pretensin demonopolizar la coercin fue ampliamente cuestionada.


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tener la capacidad de extraer de forma regular recursos fiscales de la socie-dad, tanto para reproducir la burocracia misma como para desempear surol en el establecimiento de la ley y el orden, el progreso econmico y la

equidad social, y (b) desarrollar un cuerpo profesionalizado de empleadospblicos capaz de llevar a cabo las crecientes responsabilidades que impli-ca la tarea de gobernar6. Finalmente, el cuarto atributo requiere de laproduccin de smbolos por parte del aparato estatal que refuercen en elpueblo un sentido de pertenencia, sentimientos de nacionalidad y la creen-cia en un destino comn.

Un Estado nacional puede emerger y desarrollarse en tanto y en cuan-to, todava en su forma embrionaria, comience a demostrar su capacidad deresolver conflictos sociales que trasciendan las demandas parroquiales y sepreocupen por: (1) la creacin misma de un modo de produccin capitalis-ta y (2) el bienestar de la gente incluida en dicha formacin social. En suvolumen sobre La formacin de los Estados nacionales en Europa occidental,Tilly (1975) seala que las actividades extractivas y represivas de los Esta-dos eran uno de los sesgos originales en su libro, agregando que el sesgoera intencionado. La seleccin de las fuerzas armadas y de las organizacio-nes de tributacin, de vigilancia policial, de control del abastecimiento dealimentos y de formacin de personal tcnico, hace hincapi en actividades

que resultaban difciles, costosas y frecuentemente indeseadas por grandessectores de la poblacin. Todas estas eran esenciales para la creacin de Esta-dos fuertes; por lo que es probable que nos digan algo importante sobre lascondiciones en las que surgen Estados fuertes o dbiles, centralizados o des-centralizados y estables o inestables.

Histricamente, la expansin del capitalismo ha encontrado un apoyodecisivo en la creciente capacidad de los Estados nacionales para encarar ysuperar obstculos al desarrollo. En gran parte, su creciente capacidad paramovilizar recursos con este propsito ha tenido un efecto inmediato sobre el

alcance de su dominio institucional. Este proceso implic la expropiacin deuna serie de funciones de la sociedad civil y de los gobiernos subnacionales

6 Ningn Estado nacional puede sobrevivir sin la capacidad de asegurarse una fuenteconstante de ingresos mediante la tributacin. Los cobradores de impuestos han sido elprimer cuerpo burocrtico de los nuevos Estados. A su vez, la creacin de un serviciocivil ms extenso y profesionalizado indic el comienzo de las modernas burocraciasestatales (Raadschelders y Rutgers 1996).

7 Este proceso de expropiacin fue observado originalmente por Marx en su Critica a la

filosofa hegeliana del Estado. Para ms informacin sobre el proceso de formacinestatal, ver Tilly (1975); Skocpol (1979) y Oszlak (1982).


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que pasaron a formar parte del propio dominio operacional del Estado7. Talesfunciones se relacionaron con la satisfaccin de necesidades sociales en reastales como la defensa, justicia, transporte, infraestructura, salud pblica,

etctera. Las cuestiones as incorporadas a la agenda estatal representaron unaparte selectiva de la problemtica social, el mbito funcional que se iba abriendoal tiempo que comenzaba a existir el Estado nacional, creando as una nuevadivisin social del trabajo. La agenda estatal se multiplic y expandi al incor-porar nuevas cuestiones que requeran ser resueltas como consecuencia delpropio funcionamiento y progreso de la sociedad.

En algunos asuntos, la nueva divisin del trabajo implic una trans-ferencia funcional definitiva desde los estados subnacionales al Estado na-cional, como en el caso del monopolio de la emisin de dinero, la creacinde fuerzas armadas, las relaciones internacionales y dems. En otros te-mas, el Estado y el mercado compartieron un rea comn de servicios,como en los servicios educativos y de salud, o en el transporte. Finalmen-te, la intervencin en otras reas crticas, tales como la construccin deinfraestructura o la negociacin del financiamiento internacional fue posi-ble gracias a las nuevas capacidades adquiridas por los Estados nacionalesdurante su desarrollo. A lo largo de este proceso, los Estados nacionales ysubnacionales, el mercado y las organizaciones no gubernamentales de la

sociedad redefinieron nuevos lmites y cambiaron los contenidos de susrespectivas agendas.Obviamente, sin una agenda, el Estado y su burocracia seran

innecesarios. Esa ausencia implicara que su rol es prescindible, que la socie-dad puede resolver los problemas comunitarios por s misma y que puedeautoadministrarse tal como imaginaron el anarquismo, el comunismo8, oincluso como sostuvieron algunas posiciones ultra-conservadoras partidariasde un Estado mnimo.

La frmula que simboliz el proceso de formacin estatal y que dio

contenido esencial a la agenda pblica se expres en el lema orden y pro-greso, que por otro lado seal la necesidad de establecer (1) quines seconvertiran en miembros legtimos (y quines seran excluidos) del nuevomodo de organizacin capitalista que se gestaba; y (2) qu reglas de juegodeberan institucionalizarse para que las transacciones econmicas se volvie-ran estables y previsibles, promoviendo de ese modo el desarrollo de lasfuerzas productivas a travs de la articulacin de los factores clsicos de pro-

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Lenin (1971), en una famosa afirmacin, sostuvo que el Estado se extinguira en latransicin del socialismo al comunismo.


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duccin (tierra, trabajo y capital) y, por lo tanto, segn la visin de la poca,haran posible el progreso indefinido9.

La atencin dirigida a las mltiples macro y micro manifestaciones

de estas dos cuestiones dio lugar a una agenda de polticas pblicas quecomenz a expandirse al ritmo del mismo avance de la sociedad y del Esta-do. Hacia fines del siglo XIX y principios del XX, tanto en Europa como en

Amrica, las desiguales oportunidades proporcionadas por el capitalismo adiferentes sectores sociales revelaron que el progreso econmico se obtena aexpensas de una creciente inequidad social. La llamada cuestin social ylos conflictos en torno a ella a nivel poltico completaron un tro destinadoa ocupar un lugar permanente en la agenda estatal.

En sus versiones ms actuales, el tro se compone de gobernabilidad (or-den), desarrollo (progreso) y equidad (la cuestin social) en otras palabras, lostremendos desafos que afrontan la mayora de las sociedades subdesarrolladas ymuchas de las desarrolladas. Esta presencia continua no es sino la manifesta-cin de una tensin permanente entre sus componentes, observable en sistemascapitalistas incapaces de establecer una frmula estable que concilie las condi-ciones de gobernabilidad democrtica, crecimiento sostenible y distribucinequitativa del ingreso, la riqueza y las oportunidades. Bajo estas circunstancias,la agenda estatal se torna cada vez ms compleja y contradictoria, a medida que

las cuestiones contenidas en ella se vuelven ms difciles de resolver, dadas lascrecientes expectativas sociales y los escasos recursos.Al avanzar el proceso de formacin estatal (y social), la resolucin de

las cuestiones que constituyen la agenda social se distribuy entre el Estado(en sus diversos niveles jurisdiccionales), el mercado, las organizaciones dela sociedad civil (ONGs) y una serie de redes sociales solidarias no-institu-cionalizadas. La Figura 1 ilustra esta distribucin funcional y provee algu-nos ejemplos de bienes y servicios contenidos en las agendas de los diversossectores.

Si bien las fronteras que separan a los diferentes sectores se han corri-do con el tiempo a travs de sucesivas expansiones y contracciones, hay pocacontroversia respecto a la creciente expansin del territorio estatal, que sloparece haberse detenido recientemente, dando lugar a nuevas formas de inter-vencin en las cuestiones sociales. En efecto, el diverso rol histrico del Esta-

9 En la campaa presidencial norteamericana de 1968, Richard Nixon segua refirin-dose a esta frmula en sus trminos originales, al indicar que algunas personas dicenque el progreso viene antes que el orden. Algunas dicen que el orden viene antes que el

progreso. Ambas posiciones estn equivocadas. El punto es que en una sociedad libre,el orden y el progreso deben ir de la mano.


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do, que adquiri a lo largo del tiempo diferentes encarnaciones (como em-presario, empleador, proveedor de subsidios regulador), comenz a ser cues-tionado hace aproximadamente dos dcadas, dando lugar a un nuevo despla-zamiento de las lneas fronterizas que revel un mayor protagonismo de losotros tres sectores (el mercado, las ONGs y las redes sociales informales), ascomo tambin una transferencia de responsabilidades estatales del gobiernonacional hacia los gobiernos subnacionales (ver Figura 1). La privatizacin,descentralizacin, desmonopolizacin, desregulacin y terciarizacin apare-

cieron como las manifestaciones principales de este proceso. Tomadas en suconjunto, estas polticas eran parte de las llamadas reformas estatales de pri-mera generacin basadas en el Consenso de Washington10.

10 Este movimiento de reforma lo desarroll el Presidente Reagan y la Primer MinistroThatcher, cuyos gobiernos realizaron fuertes ajustes estructurales y cambios en la ad-ministracin, fundamentalmente para paliar sus crisis fiscales. Ms tarde, en 1989, elConsenso de Washington aprob una propuesta (formulada por John Williamson)con 10 puntos para la reestructuracin de los Estados latinoamericanos, que inclua: 1)

la disciplina fiscal, 2) el reordenamiento de las prioridades de gasto, 3) la reformatributaria, 4) la liberalizacin de las tasas de inters, 5) una tasa cambiaria competitiva,

FIGURA 1Divisin social del trabajo


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Significa todo esto que el Estado ya no es necesario11? Las sociedadesprobablemente estaran mejor si no tuvieran que afrontar la mirada de necesi-dades, demandas, peligros y contingencias que se suceden en su evolucin. Como

se sugiri, el Estado es una gran sino la principal institucin social capazde desplegar los recursos humanos, organizacionales y tecnolgicos necesariospara encarar la mayora de esos desafos. Otros actores econmicos y sociales

juegan un rol ms o menos importante en la resolucin de estas cuestiones, perono hay duda de que el Estado ejerce un papel indelegable. De hecho, si se juzgapor la mayora de los indicadores (por ejemplo, presupuesto y tamao del per-sonal, nmero de agencias, empleo pblico en relacin a la poblacin econmi-camente activa), el Estado casi no muestra indicios de desaparicin.

Volviendo a nuestra principal lnea argumental, cada cuestin inclui-da en la agenda estatal crea una tensin que slo desaparece cuando esremovida de la agenda, ya sea porque el problema subyacente se ha resuel-to o porque el tema se aplaza temporalmente para ser abordado en el futu-ro. En cualquier caso, el Estado debe tomar una posicin sobre el temaantes de que cualquier cuestin pueda resolverse o postergarse para su futu-ra resolucin. Este tambin es el caso para otros actores polticos con valoreso intereses en juego en un tema dado (por ejemplo, partidos polticos, orga-nizaciones corporativas empresariales, sindicatos, organizaciones internacio-

nales, la opinin pblica, los medios, ONGs, y dems). Las polticas pbli-cas son simplemente la secuencia de posiciones tomadas por las institucio-nes gubernamentales y burocrticas (la legislatura, la presidencia, las agen-cias del gobierno central, las empresas pblicas) que actan en nombre delEstado, con relacin a las cuestiones incluidas en la agenda pblica. Lasopciones especficas adoptadas para resolver estas cuestiones terminan gene-rando una dinmica social caracterizada por conflictos y confrontacionesentre actores con perspectivas diferentes y a menudo contradictorias.

6) la liberalizacin del comercio internacional, 7) la liberalizacin de la inversin exter-na directa en cada pas, 8) la privatizacin, 9) la desregulacin y 10) la extensin dederechos de propiedad al sector informal. A pesar de sus objetivos (v.g., introducir estasreformas en los pases latinoamericanos), esta filosofa de la reforma estatal tambin seaplic en muchos otros pases desarrollados y subdesarrollados.

11 En su libro El fin del Estado-nacin, Ohmae (1995) ha propuesto provocativamenteque el Estado-nacin est siendo eclipsado por un Estado regional (supra-nacional),puesto que el primero no es capaz de generar actividad econmica real, habiendoperdido su capacidad de funcionar como un participante crtico en un mundo globa-

lizado. Las contradictorias fuerzas de integracin regional y descentralizacin son, paramuchos observadores, una clara tendencia en este sentido.


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Los cursos de accin adoptados implican, al menos, dos cosas diferen-tes: (1) que las soluciones a las cuestiones han sido identificadas, lo cual supo-ne una relacin causa-efecto entre la utilizacin de ciertos instrumentos y la

obtencin de determinados resultados esperados, y (2) que existe el compro-miso de crear agencias o unidades gubernamentales que puedan contribuir aresolver la cuestin o, en caso de que ya existan, de asignarles los recursosnecesarios para que puedan cumplir sus respectivas misiones. Por lo tanto, (1)la incorporacin de asuntos o problemas sociales que el Estado elige o por loscuales el Estado es forzado a responsabilizarse, y (2) las posiciones tomadaspor los individuos o agencias que asumen la representacin del Estado, son losprincipales generadores de organizaciones burocrticas, que son creadas y/odotadas con recursos para manejar y resolver tales cuestiones.

El proceso de desarrollo institucional del Estado nacional (esto es, laformacin de una burocracia) no ha sido fortuito. Ha respondido siempre auna interpretacin particular de ciertas necesidades o demandas de la socie-dad y ha resultado en patrones de asignacin de recursos y arreglos institu-cionales fundados en la supuesta eficacia del mismo para satisfacer esas ne-cesidades o demandas. Desde un punto de vista esttico, uno podra con-gelar y clasificar las funciones de la burocracia en trminos de caractersti-cas relativamente permanentes. Por ejemplo, Ripley y Franklin (1982) su-

gieren que las burocracias han sido creadas con las siguientes intenciones:(a) proveer ciertos servicios cuya jurisdiccin natural es de responsabilidadgubernamental; (b) promover los intereses de sectores econmicos especfi-cos tales como agricultores, trabajadores organizados, o segmentos del em-presariado privado; (c) regular las condiciones bajo las cuales pueden llevar-se a cabo las diferentes actividades privadas; y (d) distribuir beneficios va-rios, tales como ingresos, derechos y atencin mdica, de tal manera que losmenos afortunados y prsperos de la sociedad obtengan ms beneficios quelos que obtendran ordinariamente (ver Oszlak y ODonnell 1976, Meny y

Thoenig 1992, Aguilar Villanueva 1996).Sin embargo, las burocracias evolucionan: puede asignrseles nuevas

funciones o quitrseles otras, sus estructuras pueden adquirir mayor dife-renciacin y complejidad, puede exigrseles nuevos mecanismos de coordi-nacin, pueden ganar o perder recursos. Estas dinmicas pueden interpre-tarse en trminos de procesos deliberados tendientes a adaptar una combi-nacin dada de recursos a la consecucin de ciertos fines12.

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Downs (1967) consideraba que las causas ms importantes del crecimiento y declivede las burocracias estn enraizadas en los factores exgenos de su contexto. El proceso


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Este razonamiento puede extenderse plausiblemente a cualquier campode la administracin pblica. En cada uno de ellos se observar una relacinntima entre los temas contenidos en la agenda estatal, las posiciones toma-

das en el proceso de especificacin de alternativas (Barzelay 2002) y losmecanismos institucionales establecidos para tratarlos y resolverlos (inclu-yendo las asignaciones de recursos). La configuracin particular de la buro-cracia en cada momento ser un producto histrico resultante de confronta-ciones y disputas en torno a quin obtendr qu, cmo y cundo, comodijo Lasswell para referirse a la poltica. Muy a menudo las burocracias seconvierten en la arena de conflicto donde se resuelven estas disputas, dondelas agencias involucradas (y otros actores polticos involucrados) toman po-siciones, construyen alianzas, desarrollan estrategias y ponen en accin va-

rios tipos de recursos para hacer prevalecer sus respectivas posiciones.Por el momento, presentar un breve resumen de los argumentos

discutidos hasta aqu:

1. La emergencia y formacin estatal estn ntimamente relacionadas conel desarrollo de otros componentes del proceso de construccin socialen su conjunto, en particular a la idea de nacin, al capitalismo, a unaestructura de clases y a un sistema de dominacin poltica, tal como lo

comprueba abundantemente la experiencia norteamericana y europea.2. A lo largo de este proceso, el Estado adquiere una serie de atributos(estatidad), de los cuales la formacin gradual de una maquinariaprofesional (un servicio civil, una burocracia pblica) adquiere espe-cial inters para nuestro anlisis.

3. Este aparato institucional se forma y crece al tiempo que un nmeroascendente de cuestiones sociales se incorporan a la agenda estatal.En parte, esta incorporacin requiere la expropiacin de dominiosfuncionales a los estados subnacionales u organizaciones de la socie-

dad civil previamente a cargo de la satisfaccin de necesidades socia-les; y en parte conlleva el desarrollo de una capacidad anteriormenteinexistente de asumir mayores responsabilidades, posibilitado por lamisma formacin del Estado y sus nuevas y ms amplias capacidadesde movilizacin de recursos.

4. Esta particular composicin de la agenda y las posiciones tomadaspor el Estado (polticas pblicas) determinan el tipo de solucin ideada

de desarrollo de las sociedades hace que ciertas funciones sociales crezcan y que otras

declinen en importancia (); la interaccin entre desarrollo interno y externo tiende acrear ciertos efectos acumulativos de crecimiento y declinacin.


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para resolver las cuestiones agendadas y, por lo tanto, la configura-cin y caractersticas de la burocracia resultante. Por ejemplo, unaburocracia militar (fuerzas armadas e instituciones de defensa) puede

ser central en la agenda actual de ciertos Estados (Estados Unidos,Corea del Norte), totalmente inexistente en la de otros (Costa Rica), puede haber sido crtica en otros tiempos (como ocurri en la ma-yora de los pases latinoamericanos en el siglo XIX). Los servicios derecaudacin se han establecido como resultado directo de la necesi-dad de sostener al aparato estatal, permitindole jugar su rol de ge-renciador pblico. Las agencias reguladoras de sectores privados uorganizaciones pblicas pueden tener una relevancia clave en la agen-da estatal de gobiernos intervencionistas, o pueden ser completamenteirrelevantes en aquellos ms liberales. De forma ms general, la im-portancia relativa del bienestar, la educacin, la ciencia y tecnologa ola seguridad domstica (como ejemplos de cuestiones que componenla agenda estatal) puede estimarse por el tamao y la adjudicacin derecursos a las agencias a cargo de resolver los temas correspondientesdentro del aparato burocrtico.

5. Por lo tanto, la burocracia estatal puede ser concebida como la crista-lizacin institucional de las polticas pblicas y la actividad estatal

manifestada mediante agencias burocrticas que, a lo largo del proce-so de implementacin, acaban definiendo la naturaleza del Estadoque materializan.

6. Desde este ventajoso punto de observacin, el Estado (y su burocra-cia) es lo que hace una proposicin que nos lleva de regreso a laafirmacin inicial de esta seccin.

Esta proposicin provisoria debe explorarse ms detalladamente, paralo cual se presentar un esquema analtico que pueda servir para examinar la

dinmica interna de la burocracia y los efectos de dicha dinmica sobre suproductividad.

III. Productividad burocrtica: un esquema analtico

De forma general, la burocracia pblica ha sido definida como latotalidad de agencias o departamentos gubernamentales que constituyen el

gobierno permanente de un Estado (Se) refiere a todos los funcionariospblicos del gobierno, de alto y bajo rango, elegidos y designados (Shafritz


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y Russell 1996: 215-216)13. De forma similar, Lindblom y Woodhouse(1993: 57) consideran que la burocracia es la parte ms grande decualquier gobierno, si se mide por el nmero de personas implicadas o el

gasto incurrido. Jacob (1966: 34), a su vez, argumenta que la burocraciapuede pensarse como un sistema complejo de hombres, oficios, mtodos yautoridad que emplean las grandes organizaciones para obtener sus objeti-vos. Finalmente, Downs (1967) establece algunas caractersticas primariaspara definir la burocracia: gran tamao, membresa de tiempo completo ydependencia econmica de sus miembros, y contratacin, promocin y re-tencin del personal sobre la base del mrito.

Pueden observarse similitudes bsicas entre estas definiciones, pero entrminos de sus arreglos estructurales, la conceptualizacin de Max Webersobre burocracia se mantiene como una caracterizacin ms abstracta y con-vincente. Su tipo ideal se construye a partir de un nmero de caractersticasbien conocidas: (1) los burcratas estn organizados en una jerarqua clara-mente definida; (2) se encuentran obligados por los deberes impersonales desus cargos; (3) las agencias y puestos estn organizados en una cadena demando; (4) sus funciones estn claramente especificadas por escrito, creandoas una especializacin de tareas y una determinada esfera de competencia; y(5) el comportamiento burocrtico est sujeto a control sistemtico14.

Desde un enfoque diferente, Weber tambin considera a la burocra-cia como la forma de organizacin ms compatible con los requerimientosdel sistema capitalista; pero, al mismo tiempo, como una amenaza u obst-culo a lo largo del proceso de democratizacin. Desde que su tipo ideal

13 Lane (1999) enfatiza la inexistencia de una nica organizacin: En realidad, existenmuchas agencias administrativas ms que una burocracia gubernamental nica, y estasorganizaciones encuentran dificultosa la coordinacin de actividades y a veces inclusocompiten entre ellas. En cambio, Cayer y Weschler (1988: 57) indican que las

burocracias son organizaciones dinmicas que permean nuestro sistema gubernamen-tal. Si bien tienen caractersticas que facilitan su capacidad de cumplir con los prop-sitos del gobierno, tambin poseen caractersticas que inhiben su efectividad y espe-cialmente su disposicin a servir a los lderes elegidos y al pblico en general.

14 Podemos observar una tensin caracterstica entre la referencia y el significado delconcepto de burocracia. Por un lado, si se considera obvio que burocracia se refiere alas entidades organizacionales existentes en el sector pblico, entonces se explica quecasi no exista una teora que distinga satisfactoriamente las caractersticas definitorias detales entidades. Por otro, si partimos de un concepto especifico de burocracia, entoncesdebemos intentar especificar cul es su rango de aplicacin. Podra darse el caso en que

las diversas propiedades no fueran de aplicacin general a las burocracias existentes(Lane 1999).


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atrajo la atencin acadmica, la literatura sobre la sociologa de las organiza-ciones y la administracin pblica ha desarrollado varios modelos tericosdiferentes, intentando capturar y explicar las caractersticas principales de la

burocracia, sus mltiples formas organizacionales, su desempeo, poder,comportamiento, y otros atributos similares. Por motivos ms heursticosque explicativos se presentar un esquema analtico que ser utilizado paraexaminar las dimensiones y variables ms significativas relacionadas connuestro objeto de estudio15.

Podemos caracterizar a la burocracia el aparato institucional esta-tal como un sistema de produccin formalmente investido con la misinde satisfacer ciertos objetivos, valores, expectativas y demandas sociales. Ensintona con su esquema normativo, la burocracia emplea recursos (huma-nos, materiales, financieros, tecnolgicos) y los combina de diversas formaspara producir una variedad de resultados o productos expresados en for-ma de bienes, regulaciones, servicios o incluso smbolos de alguna formarelacionados con sus metas y objetivos. La naturaleza del esquema normati-vo, la forma en que los recursos se estructuran, y su volumen y calidad,generarn ciertos patrones de comportamiento que a su vez pueden afectarla cantidad y calidad de los productos obtenidos.

Consideremos con mayor detalle los elementos bsicos del modelo

propuesto:ProductividadLa productividad burocrtica puede definirse como la capacidad de la

burocracia para generar valor pblico. Moore (1998) identifica al xito en elsector pblico con la realizacin de actividades estatales que agreguen valorpara el pblico, tanto en el corto como en el largo plazo16. Ceteris paribus, lageneracin de valor pblico ser ms alta si es mayor el grado de alineamientoy congruencia entre la funcin de objetivos (o combinacin de metas) desea-

bles y la funcin de produccin tcnicamente requerida. En esta definicinpueden distinguirse dos elementos: (a) el grado de logro en la consecucin deun fin, esto es, la relacin entre objetivos y productos (efectividad); y (b) la

15 Este modelo ha sido desarrollado originalmente en mi tesis doctoral no publicada(Burocracia y contexto: sobre la productividad burocrtica en Uruguay, University ofCalifornia, Berkeley, 1974). Ver tambin Oszlak (1972).

16 El autor sostiene que a veces esto puede implicar el incremento de la eficiencia, eficaciao imparcialidad en las misiones definidas en un momento dado, mientras que otras

puede implicar la introduccin de nuevos programas que respondan a las nuevasaspiraciones polticas o a la redefinicin de la misin organizacional.


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utilizacin de la menor cantidad de insumos por unidad de producto, o elnivel de produccin ms alto a un nivel dado de insumos (eficiencia)17.

Esta definicin conlleva serios problemas operacionales, en particular con

respecto a qu y cmo medir, porque sus dos elementos efectividad y eficien-cia tienen como referente comn a un producto altamente abstracto y hete-rogneo (ver Rourke 1984, Lindblom y Woodhouse 1993, Beetham 1993,

Yarwood y Nimmo 1997, Allison 1999, Blau y Meyer 1999, Coplin et al.2002)18. Existen, ciertamente, claras similitudes entre los servicios provistospor empresas estatales y privadas de servicios pblicos (de combustibles, electri-cidad, telefnicas, etc.). De hecho, no debera haber muchas diferencias entrecompaas estatales y privadas en trminos de medicin de los niveles de pro-ductividad en la provisin de bienes y servicios similares.

No obstante, los servicios y la regulacin nunca han sido bien medi-dos, tanto en ciencias econmicas como en otras disciplinas. Por ejemplo, enmuchos pases en desarrollo, la escuela pblica provee a sus estudiantes po-bres un almuerzo gratis adems de sus programas educacionales rutinarios.Medida exclusivamente sobre la base de estos ltimos, la eficiencia de estasescuelas seguramente ser menor que la de escuelas que no ofrecen tales servi-cios. O, para presentar otro ejemplo, es difcil evaluar el desempeo de lasagencias reguladoras en trminos del grado de control que ejercen sobre el

nivel de precios, la seguridad de los servicios regulados, la sujecin de lasempresas a planes de inversin comprometidos, la calidad del servicio, la com-petitividad en el mercado y otros aspectos relacionados a la actividad de lasempresas que regulan. Sea como fuere, los esfuerzos ms recientes para identifi-car indicadores de productividad burocrtica han progresado notablemente19.

ContextoNuestro modelo asume que la fisonoma del aparato estatal y sus nive-

les de desempeo estn ntimamente relacionados con las caractersticas del

17 Ciertamente, esta es solamente una forma posible de concebir juntas la eficiencia y laefectividad, bajo la etiqueta comn de productividad.

18 En este sentido, Allison (1999), siguiendo a Dunlop, afirma que hay muy pococonsenso sobre los estndares y la medicin del desempeo del gestor gubernamental.

A su vez, Beetham (1993) indica que el producto del gobierno no es especfico yfcilmente mensurable y concluye que las decisiones sobre cmo se debe definir omedir la efectividad son en s mismas juicios cualitativos o polticos.

19 Comprense las conclusiones alcanzadas en Oszlak (1973) y los otros artculos en la

misma revista, con las contenidas en contribuciones ms recientes (Ruffner 2002,Heinrich 2002, Helgason 1997).


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contexto social y poltico que enmarca su actividad. La informacin contex-tual se refiere concretamente a la existencia de una agenda de polticas y a lanaturaleza de la estructura social en la coyuntura histrica bajo anlisis (Pfe-

ffer 1982, Allison 1999, Provan y Brinton 2001, Considine y Lewis 2003).A medida que el gobierno toma posiciones vis-a-vistemas socialmen-te relevantes contenidos en su agenda, aumenta la probabilidad de que secree una nueva agencia para resolver una cuestin dada, o que se asignenrecursos adicionales a agencias ya existentes (Oszlak y ODonnell 1976,Rama 1997, Wilson 1999). Los esfuerzos para llevar a cabo proyectos, ini-ciativas y prioridades gubernamentales conducen, dentro del aparato esta-tal, a arreglos organizacionales y estilos de gestin mltiples, cuya naturale-za es, en gran medida, el resultado de cmo se resuelven los conflictos socia-les dentro de esta arena institucional.

Especificar el impacto de estas fuerzas requiere la consideracin de (1) lanaturaleza del rgimen poltico; (2) el nivel de desarrollo econmico, los patro-nes de acumulacin de capital, la distribucin del producto social y el grado devulnerabilidad externa del pas; (3) el peso relativo de los intereses sectoriales, lafuerza de sus organizaciones corporativas y el grado de influencia o control questas ejercen sobre el aparato estatal; (4) las condiciones sociales prevalecientes(en trminos de desarrollo humano, bienestar, nivel educacional, movilidad so-

cial, expectativas de la gente y el grado de consenso conflicto social); y (5) elpeso de la tradicin y patrones culturales, tales como la extensin del clientelis-mo y el patronazgo poltico, o la difusin de valores compatibles con la demo-cracia y la eficiencia de la administracin pblica.

RecursosSiguiendo esta lnea argumental, debemos considerar a continuacin

los recursos empleados por la burocracia (probablemente la expresin mstangible de su existencia) para realizar su misin. Las variables de esta di-

mensin analtica incluyen la naturaleza de los diversos tipos de recursos: suvolumen, capacidad, adaptabilidad, pertinencia y posibilidades de articula-cin, tomando en cuenta los fines perseguidos. As, el aparato estatal puedeconcebirse como un sistema de produccin que combina sus recursos me-diante formas y proporciones variadas, definiendo de esta forma una deter-minada funcin de produccin destinada a lograr una particular funcinde objetivos20. Visto en trminos presupuestarios, esto significa que la po-

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La nocin de funcin de produccin y su aplicacin en este texto, ha sido adoptadade la economa clsica, donde la tierra, el trabajo y el capital son considerados los


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sibilidad de conseguir ciertos niveles de productividad depender, en parte,de la asignacin de adecuadas combinaciones de personal, bienes materiales(infraestructura) y servicios, alineadas con los fines perseguidos que, en de-

finitiva, son expresados en ciertos objetivos especficos21

.Por ejemplo, hace varios aos el gobierno argentino era propietario detres barcos que realizaban tareas de investigacin ictcola. Estos barcos pasa-ban cerca de 200 das por ao en alta mar. El gobierno chileno, en cambio,era propietario de dos naves que navegaban un total de 300 das por ao.Obviamente, los barcos chilenos tenan un desempeo muy superior al delos argentinos en trminos de cantidad total de investigacin realizada. Losbajos niveles de desempeo en el caso argentino se deban a la falta de per-sonal profesional, el bajo nivel de mantenimiento de los barcos y las dificul-tades de proveer los insumos materiales necesarios (combustible, instru-mentos de investigacin especiales, etc.) para realizar el trabajo. Por lo tan-to, los barcos permanecan atracados e inactivos.

En consecuencia, hay dos formas en las que puede ocurrir una incon-sistencia entre la funcin de objetivos y la funcin de produccin. Primero,cuando los factores de produccin (infraestructura, personal, gastos operati-vos) son inadecuados para la tarea en cuestin; segundo, cuando la compo-sicin de recursos humanos (la combinacin de personal gerencial, profesio-

nal, tcnico y no especializado) no es la correcta. Muchos aos atrs (Oszlak1972) propuse la expresin sndrome sobra-falta para referirme a esta exis-tencia simultnea de fuerza de trabajo supernumeraria (usualmente paraciertas tareas rutinarias) y personal insuficiente para desarrollar otras fun-ciones crticas, lo cual crea deformidad burocrtica.

factores de produccin bsicos. Hoy, la tierra puede ser equiparada con la infraestruc-tura, el trabajo con los recursos humanos, y el capital con los bienes y servicios nopersonales requeridos para el mantenimiento y el funcionamiento.

21

Tanto a nivel del aparato estatal global como a nivel de las agencias burocrticas espe-cficas existe una recurrente falta de consenso en torno a los objetivos de la burocraciay las combinaciones de recursos que deben ser utilizadas para alcanzarlos. Las causas deesto son mltiples: marcos normativos incongruentes, agencias carentes de una misin,prcticas y procedimientos obsoletos e innecesariamente complejos, falta de coordina-cin, sistemas de planeamiento y control dbiles, asignacin desequilibrada de recursoshumanos, personal desmoralizado, con pocos incentivos y baja autoestima. Estas situa-ciones son ms frecuentes en pases con alta inestabilidad poltica, que se caracterizanpor la naturaleza antagnica de los proyectos polticos de los diversos gobiernos oregmenes. Esta contradiccin se debe, en gran parte, a una violacin persistente,

invisible y tal vez involuntaria, de una regla de oro de la gestin pblica: la funcin deobjetivos y la funcin de produccin deben ser congruentes.


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NormasLas combinaciones de recursos no son fortuitas: responden a una se-

rie de normas que establecen principios para la accin y proveen instrumen-

tos legtimos para asegurar que las actividades que llevan a cabo las agenciasburocrticas estn en lnea con esos criterios. Bsicamente, este sistema ope-ra a travs de tres mecanismos que siguen una secuencia analtica (pero notemporal), ya que mantienen una cierta relacin jerrquica donde una suce-sin de normas cada vez ms concretas van traduciendo directivas inicial-mente abstractas y difusas22.

Un primer mecanismo apunta a asegurar que el producto de la buro-cracia se corresponda con las demandas sociales y sea congruente con losobjetivos institucionales. Al aplicar este mecanismo, se fijan fines, se esta-

blecen prioridades, se aprueban objetivos, y se transmite este conjunto nor-mativo a la estructura organizacional en su conjunto. En esencia, proveedirectrices de accin para decidir qu actividades sern requeridas para pro-ducir el tipo, volumen y alcance de la produccin de valor pblico. Porejemplo, entre otros: el tipo y volumen de los servicios provistos, la incur-sin en actividades empresariales, el grado de intervencin en la regulacinde actividades econmicas y sociales, o el alcance de la funcin represiva.

Los otros dos mecanismos tienen un carcter ms instrumental. Unode ellos sirve para evaluar las diferentes estrategias de accin poltica y for-mular polticas y planes, que a nivel operacional traduciran las ampliasdirectrices y opciones, dando contenido al sistema normativo. El planea-miento, los mtodos y procedimientos administrativos, y las polticas deasignacin de recursos son algunos de los principales instrumentos de estetipo. El tercer y ltimo mecanismo consiste en el sistema de sanciones, queestablece el dominio para el ejercicio de la autoridad y provee los mediospara asegurar su aplicacin, regulando as las relaciones superior-subordina-dos. Representa, por lo tanto, el instrumento que aplican aquellos que po-

seen autoridad para asegurarse que las actividades se conducirn de acuerdoa los objetivos y procedimientos predeterminados.El marco normativo puede tambin contener a los patrones cultura-

les en los que opera la burocracia, que pueden prevalecer dentro de la socie-dad en general o en agencias o unidades especficas. Dada esta naturalezadual de la cultura, la considero como una restriccin contextual y la tratocomo tal en la seccin IV.

22 La forma en que estas reglas se complementan y permiten a los individuos concretar

su potencial productivo es una cuestin de importancia en la gestin de recursos enparticular, y de la administracin pblica en general (Evans 1997).


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EstructurasLa productividad burocrtica est fuertemente condicionada por la

relativa complejidad y adecuacin de las estructuras organizacionales buro-

crticas. Tres aspectos principales definen a esta dimensin analtica: (1) elgrado de diferenciacin estructural, principalmente el grado en que la estruc-tura jerrquica se desagrega en trminos de unidades relativamente autno-mas y la estratificacin resultante; (2) el grado de especializacin funcional,esto es, la especificidad tcnica requerida a nivel operacional y el esquema dedivisin del trabajo resultante (o estructura gerencial); y (3) el grado deinterdependencia, o la medida en que la efectividad de cualquier unidad or-ganizacional se subordina a, o depende de, el desempeo de otras unidades.

La diferenciacin estructural y la especificidad funcional pueden darlugar a la duplicacin o superposicin de unidades y funciones organizacio-nales. Bajo regmenes democrticos, en los que el funcionamiento del siste-ma poltico es abierto y competitivo, la tendencia a la duplicacin y la su-perposicin se exacerba, ya que los mecanismos de representacin polticatienen fuertes cimientos en la arena burocrtica.

Cuanto mayores sean los niveles de diferenciacin, especializacin einterdependencia, ms alto es el grado de complejidad e incertidumbre dela administracin pblica y, consecuentemente, mayor la necesidad de esta-

blecer apropiados mecanismos de articulacin e integracin.La interdependencia puede ser (1) de tipo jerrquico, en cuyo casolos individuos reciben rdenes de superiores y/o las dan a subordinados,constituyendo de tal manera una red de relaciones de autoridad; (2) de tipofuncional, definida como la red de relaciones normativas/tcnicas resultan-tes del intercambio de informacin o la aplicacin de conocimiento a bienesmateriales; (3) de tipo presupuestario (o de intercambio de recursos), encuyo caso la interdependencia se basa sobre la asignacin competitiva entreunidades de recursos materiales y financieros originados en una misma fuente.

Un sistema de informacin y comunicacin fluido es un activo pro-pio de la mayora de los mecanismos de articulacin e integracin efectivos.Tiende a reducir el aislamiento de las burocracias y hace posible el monito-reo, control y la evaluacin de su desempeo. Otro activo importante es lacoordinacin, que existe cuando el comportamiento de los individuos yunidades organizacionales es guiado por criterios de complementariedad enla satisfaccin de objetivos comunes. La convergencia de fines (identidad,congruencia, compatibilidad) es una condicin bsica para la existencia de

coordinacin. En su ausencia, los esfuerzos para conseguir consenso entrelas partes intervinientes seran vanos. Otra condicin es que los actores ten-


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gan un grado suficiente de autonoma para hacer los ajustes o adaptacionesrequeridos por la interdependencia. Mintzberg (1999) observa que el ele-mento que define a la estructura burocrtica es que la coordinacin se obtie-

ne mediante normas internalizadas que predeterminan lo que debe hacerse.Dado el fraccionamiento burocrtico resultante de la descentraliza-cin funcional y la autonomizacin, la coordinacin de actividades entreunidades organizacionales se torna, a menudo, innecesaria o imposible. Porlo tanto, cada unidad tiende a funcionar en compartimientos estancos, in-cluso cuando su actividad se encuentra tcnicamente ligada a la de otrasunidades. En gran medida, esta fragmentacin burocrtica puede explicarsepor la relacin simbitica entre las agencias burocrticas y los sectores orga-nizados de la sociedad. En su bsqueda de legitimidad y recursos, estasagencias intentan movilizar clientelas influyentes, aunque esas relacionessuelen llevar a la captura burocrtica de las agencias por sus clientelas. Porotro lado, el funcionamiento de un sistema institucional tan ligeramenteintegrado, tan reticente a subordinar su actividad a las directivas de las uni-dades articuladoras, presenta serios problemas de incertidumbre, requi-riendo diversas formas de redundancia para poder mantener un nivel deconfianza relativamente aceptable en el sistema (Landau 1969).

Los mecanismos de integracin alientan un proceso decisorio ms ex-

peditivo y facilitan la coordinacin de actividades. A su vez, la coordinacin seencuentra condicionada por la relativa efectividad de la estructura de autori-dad que regula el ejercicio legtimo del poder dentro de la organizacin buro-crtica, clarifica la jerarqua de roles y asigna los medios de control y ejecucinde las decisiones atribuibles a cada rol especfico23. Como puede observarse,todas las variables pertenecientes al nivel estructural de nuestro modelo man-tienen relaciones complejas y de determinacin recproca con las normas y losrecursos, afectando indirectamente los niveles de productividad burocrtica.

ComportamientoEl comportamiento administrativo es la ltima dimensin significa-

tiva de nuestro anlisis. Las caractersticas de los recursos empleados y asig-nados por el sector pblico, las demandas y normas que orientan la activi-

23 Una forma posible de articular las relaciones interorganizacionales es a travs del some-timiento de las unidades involucradas a cierta forma de compulsin basada sobreprincipios impersonales, liderazgo carismtico o amenaza de coercin de forma deguiar sus acciones en la direccin de los objetivos buscados. Esta es la esencia de la

autoridad, o sea, la capacidad formal de decidir y conseguir que otro ejecute accionescon el propsito de llegar a determinados fines.


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dad estatal y los variados arreglos estructurales que constrien la integracino coordinacin de recursos, fijan las coordenadas para el comportamientoadministrativo. En otras palabras, la conducta de los empleados pblicos no

es completamente inesperada o aleatoria: se encuentra altamente influidapor sus caractersticas personales (edad, experiencia, nivel de instruccin),por sus objetivos individuales y su grado de compatibilidad conflicto conlos objetivos institucionales, por los recursos materiales disponibles, por lanaturaleza de las normas y el tipo de demandas externas a las que debenresponder, por las oportunidades de interaccin y el tipo de relaciones queestablecen con sus pares, superiores y subordinados, o por los procedimien-tos de evaluacin y control que deben afrontar24.

Despus de todo, es la actividad de seres humanos, manifestada en sucomportamiento, lo que determina el nivel y la calidad de los productosresultantes de su accin organizada. As pues, la eficiencia y efectividad de laactividad burocrtica depender, en un sentido inmediato, de las conductasde los empleados pblicos, pero tal conducta estar simplemente exteriori-zando el conjunto de variables contextuales, normativas y estructurales queestimulan ciertas percepciones, generan actitudes y determinan orientacio-nes diferenciadas hacia la accin.

Entre las variables que integran esta dimensin analtica, se pueden

mencionar las siguientes: (1) el grado de identificacin o motivacin que seevidencia en el desempeo del servicio civil (Perrow 1986, Cook 1999)25,

24 Podra objetarse que los valores personales tambin juegan un rol fundamental en determi-nar el comportamiento, pero nuestra preocupacin aqu es el comportamiento modal de losempleados pblicos. Por tanto, desde esta perspectiva, tienden a convertirse en valoressocialmente compartidos, que a su vez crean restricciones al sistema normativo burocrtico.

25 Este tema ha dado origen a varias tipologas de identificaciones y actitudes de losempleados. Por ejemplo, Presthus (1962) seala tres patrones de adaptacin que pare-

cen tener lugar en una organizacin: a) upward-mobiles, aquellos cuyos valores y com-portamientos incluyen la capacidad de identificarse fuertemente con la organizacin,permitiendo una buena integracin de recompensas personales con fines organizacio-nales; b) indiferentes, quienes tienden a rechazar el intercambio organizacional quepromete autoridad, estatus, prestigio e ingresos a cambio de lealtad, esfuerzo e identi-ficacin; y c) ambivalentes, personas creativas y ansiosas cuyos valores entran en con-flicto con los reclamos burocrticos de lealtad y adaptabilidad. A su vez, Ripley yFranklin (1982) reconocen cuatro tipos de burcratas en el proceso de implementa-cin: a) de carrera, empleados que identifican sus carreras y recompensas con la agenciaque los emplea, y cuyo objetivo principal es mantener la posicin de la agencia y su

propia posicin dentro de la misma; b)polticos, que esperan continuar su carrera msall del mbito de la agencia y que tienen como objetivo mantener buenas relaciones


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(2) el nivel de conflicto existente en las relaciones intraburocrticas (Thomp-son 1967, Lane 1999); (3) las orientaciones predominantes hacia la autori-dad, la accin o el tiempo (ODwyer 2002); (4) la presencia de liderazgo

legtimo en la administracin pblica (Rourke 1984, Lee 2002); o (5) losniveles de moralidad y control del desempeo (Romzeck y Dubnick 1987,Hellman et al. 2000, Roberts 2002).

En la Figura 2 puede observarse una ilustracin de las dimensiones,variables y relaciones tericas incluidas en el modelo recin descrito. Pararesumir lo dicho acerca de la dinmica interna de la burocracia estatal, lafigura muestra que las demandas, apoyos y restricciones comprenden lasvariables contextuales que operan del lado de los insumos burocrticos. Lasdemandas expresan preferencias sociales y decisiones de poltica investidasde autoridad, los apoyos incluyen el empowermenta la gerencia pblica y laasignacin de recursos, y las restricciones involucran todo tipo de variablesque ponen lmite a la autonoma y el alcance de la actividad burocrtica

FIGURA 2Dinmica de la burocracia

con fuentes externas a la agencia; c)profesionales, grupo que obtiene gran satisfaccindel reconocimiento de otros profesionales; y d) misionarios, motivados principalmente

por su lealtad a una poltica especfica o un movimiento social que sugiere que ciertaconfiguracin de polticas pblicas es deseable.


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(exigencias legales, condiciones sociales estructurales, dficit financieros,presiones clientelsticas, barreras culturales).

Los recursos se ubican en el centro de la figura triangular. Las combina-

ciones de los mismos determinan la funcin de produccin, pero una funcinde produccin slo puede existir en la medida que su contraparte, la funcinde objetivos, se establezca. La dimensin normativa, sobre el tringulo, esaquella que da sentido y orientacin a la actividad de la burocracia, incluyen-do decisiones sobre cmo deben ser utilizados los recursos para crear valorpblico. Las normas (incluyendo la legislacin, cultura, polticas y reglas or-ganizacionales) tambin determinan cmo se estructura la burocracia paradesempear su rol institucional. Las variables estructurales (diferenciacin,especializacin, integracin) a su vez influyen en cmo se organizan y asignanrecursos a las diversas unidades burocrticas, dando lugar a ciertos patrones dedivisin del trabajo. Tanto las variables estructurales como las normativas afec-tan el comportamiento burocrtico, mientras que las tres dimensiones (y suinteraccin) acaban impactando en la productividad.

Sin embargo, tambin puede observarse que, en contraposicin acreencias y expectativas de carcter normativo que suponen que las normasdeterminan las estructuras y que las normas y estructuras determinan loscomportamientos, encontramos que en algunos casos, normas estructu-

ras comportamientos normas pueden funcionar como variables mu-tuamente dependientes e independientes. Por ejemplo, la estructura orga-nizacional de una agencia gubernamental depender, en primer lugar, de lamisin y los objetivos (normas) que guan su actividad. Y el comportamien-to de su personal depender de aquello que se supone que cada empleadodebe hacer y de la posicin que se supone que ocupan en la estructuraorganizacional. Las flechas invertidas normalmente pueden identificarsecomo signos de buropatologa. El desplazamiento o cambio de objetivospuede entenderse como una situacin en la que el comportamiento modifi-

ca normas, mientras que la redundancia innecesaria puede interpretarse comouna modificacin de las estructuras por el comportamiento. El alcance deestos fenmenos vara ampliamente, dependiendo del contexto especficoconsiderado. En la prxima seccin se introducirn elementos adicionalespara entender esta curiosa dinmica26.

26 Este tipo de anlisis es semejante al realizado por Philip Selznick sobre la TennesseeValley Authority (TVA), en el que el foco se centra sobre las condiciones estructurales

que influyen sobre el comportamiento en organizaciones formales, con un especialnfasis en las restricciones (Selznick 1949).


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IV. Burocracia, poder y poltica pblica

La mayor parte de la investigacin acadmica sobre la sociologa de la

burocracia pblica se origina en contextos nacionales donde la sucesin re-gular de gobiernos mediante elecciones, la representacin legtima de lasociedad a travs de mediaciones institucionalizadas, el estilo incrementalde toma de decisiones, o la presencia generalizada de la negociacin y elcompromiso, constituyen supuestos ms que variables del proceso po-ltico. Estas tradiciones son tan persistentes que la especulacin sobre otrosposibles escenarios no puede verse reflejada en (y, por tanto, estimuladapor) circunstancias locales.

Sin embargo, la alternancia de regmenes polticos que exhiben ideo-logas y orientaciones fuertemente opuestas, y sus respectivos impactos so-bre entre otras cosas el marco de polticas, la suerte de los mecanismosde representacin, o los estilos de gestin estatal, plantean un nmero decuestiones y preguntas de investigacin lo suficientemente complejas comopara convertir en inapropiados los modelos y conceptualizaciones existentespara capturar la complejidad de estas otras realidades. Esto es especialmentecierto en los casos donde la inestabilidad poltica y los cambios de regme-nes no son simplemente una anormalidad pasajera sino el estado normal

de las cosas.Cada nuevo rgimen intenta alterar no slo las relaciones de poderdentro de la sociedad civil, en lnea con su concepcin poltica y la necesi-dad de fortalecer sus bases sociales de apoyo, sino tambin la estructura depoder dentro del mismo aparato estatal. Para hacerviable un proyecto pol-tico, se requiere actuar sobre como tambin mediante una estructuraburocrticapreexistente. Aumentar la congruencia entre el proyecto polticoy la organizacin pblica puede llevar a cambios jurisdiccionales, jerrqui-cos y de competencias, afectando intereses establecidos y modificando arre-

glos de poder y patrones culturales fuertemente enraizados en la burocraciaestatal. Es previsible que se generen resistencias y que el comportamientotienda a afectar las decisiones o acciones adoptadas, o al menos, a atenuaralgunas de sus consecuencias.

Tales tensiones, creadas en la burocracia por el cambio de orienta-cin de los regmenes y los ajustes producidos por los cambios de polticasa veces vistas como sntomas de buropatologa, han recibido escasaatencin. Abundan explicaciones casusticas yad hoc. Sin embargo, la pre-

gunta crucial permanece abierta a continuas controversias: qu dimensio-nes y variables relevantes pueden explicar y predecir la congruencia o el


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conflicto en el proceso de implementacin de polticas? Un tratamientosistemtico del tema enfrenta una dificultad fundamental, a saber, el vastonmero de factores intraburocrticos y contextuales que intervienen en tal

proceso. Sin embargo, el progreso en este campo requerir un esfuerzo cons-ciente de integracin del conocimiento existente, teniendo en cuenta lasespecificidades sustantivas, contextuales e histricas de los actores pblicosy privados involucrados en el ciclo de las polticas.

La implementacin de la mayora de los programas y polticas de-manda la intervencin de una compleja estructura gubernamental y de va-rias unidades decisorias en la sociedad. El desempeo de esta red dependerde si la sucesin y articulacin de los comportamientos individuales resultacongruente con un marco normativo dado o una orientacin poltica dada.Cada unidad decisoria estar sometida a los conflictos inherentes a las deci-siones tomadas en cada nivel (v.g., el grado de antagonizacin producido) ya la incertidumbre derivada de la falta de conocimiento sobre el impacto delas propias decisiones. En efecto, una buena parte de los mecanismos orga-nizacionales se destinarn a eliminar las fuentes de conflicto e incertidum-bre. Aquellas organizaciones a cargo de funciones normativas (legislacin,planeamiento, evaluacin, control) tendern a disear un sistema de regula-cin, estructuras administrativas, y medidas y estndares de desempeo y

sanciones, con el objetivo de inducir a las unidades de menor nivel (hastallegar al denominadofront desko street level) a desempearse en forma con-sistente con los programas y objetivos predeterminados. A su vez, estas uni-dades intentarn mantener un cierto espacio de decisin autnoma, de talforma que los requerimientos funcionales asociados a la consecucin de susobjetivos formales se vuelvan compatibles con aquellos requerimientos deri-vados de la necesidad de satisfacer otros objetivos e intereses (v.g., clientels-ticos, institucionales)27.

El poder de la burocracia se ha comparado usualmente con el que

ejercen otros actores polticos y econmicos, ya sean partidos polticos, elparlamento, la presidencia, los sindicatos, los grupos corporativos empresa-riales, y otros. La literatura ha prestado gran atencin a este tema desde queen los aos setenta y ochenta los marxistas redescubrieron la nocin de au-tonoma relativa del Estado en El 18 Brumario de Luis Bonaparte, y desdeque los neo-weberianos comenzaron a dar una interpretacin ms poltica altipo ideal de burocracia desarrollado por Weber y a sus advertencias sobre la

27

Sobre el tema de los intereses simultneos y conflictivos perseguidos por las institucio-nes burocrticas y el verdadero rol que juega el Estado, ver Oszlak (1977).


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jaula de hierro. Por ejemplo, el Grupo de Administracin Comparada(GAC)28 subraya esta variable como el factor principal del desarrollo polti-co en los pases subdesarrollados29; Olson (1965) y Downs (1967) la obser-

varon desde el punto de vista de la accin colectiva; otra corriente de inves-tigacin centr su atencin en el estudio de la captura burocrtica (en espe-cial, de las agencias reguladoras); y ms recientemente el tema ha recibidouna renovada interpretacin por Evans (1996), quien introdujo el conceptode autonoma estatal enraizada.

Como regla general, cada unidad burocrtica posee un cierto volumende recursos de poder, que puede componerse de coercin, informacin, legiti-midad y bienes econmicos. El acceso al uso de mecanismos ideolgicos seconsidera, usualmente, otro recurso de poder. La coercin puede o no seraplicada de forma legtima, dependiendo de la naturaleza del gobierno en elpoder y el grado en que ste se basa en el consenso social. La informacin esotra importante fuente de poder, y es la base de la actividad burocrtica a nivelfuncional. La interaccin dentro de la burocracia conlleva un intercambiopermanente de informacin o la aplicacin de conocimiento (una forma ela-borada de informacin) a los bienes materiales. Los bienes econmicos son,principalmente, los recursos materiales que reciben las unidades burocrticasa travs del presupuesto para la contratacin de personal, la inversin en infra-

estructura y la atencin de los gastos operativos y de mantenimiento necesa-rios. Finalmente, la legitimidad es una fuente de poder que puede derivarsede una o un conjunto de variables: autoridad, estatus, liderazgo, consenso ycapacidad para manipular instrumentos simblicos e ideolgicos. La legitimi-dad de la burocracia es un recurso importante para justificar su pretensin decontinuar obteniendo recursos y apoyos que aseguren su existencia.

Estos diversos recursos de poder se distribuyen de forma desigual a lolargo de la burocracia, tanto en trminos del poder absoluto que poseen lasdiferentes agencias o unidades como en lo que respecta a la composicin

particular de estos recursos en cada caso. Por ejemplo, la posesin del mono-polio de la coercin por las burocracias militares ha sido histricamente unaenorme fuente de poder para reemplazar regmenes democrticos. A su vez,

28 El CAG emergi a finales de la dcada de 1950 como un nuevo abordaje para elestudio de la administracin pblica, con el objetivo de explicar el rol y desempeo dela burocracia en pases subdesarrollados. Inicialmente, fue apoyada por la FundacinFord y las Naciones Unidas. El grupo realiz investigaciones en muchos pases, enparticular en Asia. Este nuevo abordaje cobr importancia en los sesenta y mantuvo su

impulso hasta principios de los setenta.29 Ver, por ejemplo, La Palombara (1963), Riggs (1964) y (1971).


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coaliciones son, entre otros, los tipos de factores que afectan la calidad de losrecursos humanos disponibles y la probable orientacin de su accin. Pero asu vez, es posible afirmar que estas expresiones de comportamiento burocrti-

co estn sujetas a cuatro tipos de restricciones, que clasificaremos en tecnol-gicas, culturales, clientelsticas y polticas. Veamos esto con mayor detalle.

Restricciones tecnolgicas y culturales

Las variables tecnolgicas y culturales subsumen a la mayora de losdeterminantes inmediatos del comportamiento burocrtico. La considera-cin conjunta de estas dos variables es relativamente frecuente en la literatu-ra especializada, a la luz de la creciente preocupacin por la transferencia detecnologas administrativas cuyos criterios de racionalidad suelen ser incon-gruentes con aquellos prevalecientes en los pases receptores.

Las variables tecnolgicas afectan al funcionamiento de la burocraciapblica de dos formas diferentes. Primero, existe un tipo de tecnologa nti-mamente asociada con la actividad central de la organizacin. Por ejemplo,procesos ms o menos estandarizados para la produccin de electricidad, laoferta de servicios de transportes o el registro pblico de ciertas transaccio-nes. Por lo tanto, hay una tecnologa que puede presentar variaciones de

acuerdo a la escala o el grado de innovacin, pero responde al proceso bsicode produccin del bien o servicio inherente a la actividad, demanda uncierto tipo de cooperacin y condiciona la forma en que se estructura laorganizacin. Se le suele llamar ncleo tecnolgico (core technology).

Segundo, cualquier organizacin compleja intentar eliminar fuentesde incertidumbre que operan sobre su ncleo tecnolgico, ya que la legiti-midad y supervivencia de la organizacin depende fuertemente del funcio-namiento continuo y eficiente de tal tecnologa. En otras palabras, bajonormas de racionalidad, la organizacin intentar aislar su ncleo tecnol-gico de la influencia contextual a travs del manejo de insumos (manteni-miento preventivo, provisin de materiales, personal) y de productos (dis-posicin de productos, poltica de distribucin y marketing) (Thompson1967). Para llevar a cabo estas actividades gerenciales, la organizacin debeobservar ciertas reglas y principios relativos a la integracin de recursos hu-manos y conocimiento especializado, dentro de un sistema tecnolgico dado.

Aspectos tales como el alcance del control, la departamentalizacin, la jerar-qua, las relaciones entre coordinacin y tamao o los patrones de carrera

administrativa caen en la categora de actividades de apoyo organizacional, ala que me referir como tecnologa de gestin.


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Los componentes tecnolgicos centrales y de gestin31 pueden expli-car por qu las organizaciones que realizan actividades similares tienden apresentar caractersticas tcnicas y gerenciales similares (Powell y Di Mag-

gio 1991)32

. Los hospitales, las escuelas, las plantas de produccin de aceroo los directorios de planeamiento, aun operando en contextos altamentedismiles, pueden poseer por aquella razn una serie de caractersticas co-munes. Ciertas normas y estndares profesionales contribuyen a reforzarestas similitudes, al conformar una suerte de subcultura tecnolgica quetiende a prevalecer ms all de barreras geogrficas o culturales.

Las variables culturales tambin ejercen una influencia homogenei-zante sobre el comportamiento burocrtico. Las formas en las que se percibey categoriza la realidad, las creencias en trminos de la eficacia de ciertosinstrumentos para lograr objetivos, los criterios de legitimidad prevalecien-tes, las actitudes hacia la autoridad o las orientaciones hacia el tiempo sonelementos que, conjuntamente, tienden a estandarizar las percepciones in-terpersonales sobre lo que debe hacerse o cabe esperar en una situacin dadareduciendo as la incertidumbre en la interaccin. Por supuesto, debeefectuarse una distincin entre la cultura organizacional dentro de las buro-cracias y la cultura prevaleciente en la sociedad, ya que difieren frecuente-mente. En efecto, cada cultura posee su propia visin respecto a los deberes

de los funcionarios pblicos, y la legitimidad de sus roles est fuertementeimpregnada por este elemento cultural33. El nepotismo, la corrupcin, elausentismo es decir, las prcticas que Parsons habra llamado particularis-tas son parte de ciertas culturas, o quizs aparecen con ms frecuencia enciertos ambientes culturales que en otros. En este sentido, la cultura operacomo un factor homogeneizante pero, a la vez, como elemento diferencia-dor frente a otras culturas. Numerosos programas de reforma administrativase disean precisamente para operar sobre estos patrones culturales, par-tiendo de una concepcin supuestamente universalista que, en definitiva,

no es ms que un transplante de patrones culturales extranjeros disimuladosbajo la forma de tecnologas organizativas neutrales.

31 De hecho, estos dos tipos de tecnologas se vinculan con las frecuentemente conocidascomo funciones organizacionales sustantivas versus funciones organizacionales de apo-yo, o como produccin externa versus produccin interna.

32 Estos temas son centrales en la bibliografa ms reciente sobre sociologa de las orga-nizaciones. Por ejemplo, el isomorfismo entre organizaciones ha sido discutido por Powelly Di Maggio (1991).

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Los burcratas alemanes y franceses, por ejemplo, tienen estatus, privilegios e ingresos altos; enEstados Unidos, los burcratas tienen bajo estatus, ingreso moderado y pocos privilegios.


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Ya en 1964 Stinchcombe observ que las culturas en las sociedades entransicin no incorporan a menudo las habilidades requeridas para el manejode tecnologas complejas. Ms tarde, este mismo autor ofreci un contraste

provocativo entre organizaciones pblicas con requerimientos tecnolgicosdiferentes, pero sujetas a la misma influencia cultural latinoamericana (Stin-chcombe 1964, 1974). En estas sociedades, por lo tanto, las influencias ho-mogeneizadoras de la cultura tienden a convertirse en restricciones para lasorganizaciones, esto es, en factores que retrasan o interfieren la accin organi-zacional. En las sociedades industrializadas, por otro lado, el efecto homoge-neizante de la cultura pasa casi inadvertido dado el alto grado de congruenciaentre tecnologa y cultura. En otras palabras, los contenidos tecnolgicos de lacultura son coherentes con los supuestos culturales de la tecnologa.

Las observaciones anteriores confrontan a los reformadores adminis-trativos con algunas preguntas cruciales. Cul es el grado de incongruenciatolerable entre tecnologa de gestin y patrones culturales? Cmo afectanlas incongruencias a la eficiencia y efectividad burocrtica? Hasta qu pun-to pueden forzarse u obviarse los patrones culturales prevalecientes en lasactividades de reforma? Estas preguntas no tienen respuestas simples o di-rectas. Las unidades burocrticas que operan bajo diferentes restriccionestecnolgicas o contextuales exhibirn diversos grados de tolerancia. En mu-

chas culturas, el valor simblico o la naturaleza ceremonial de ciertas orga-nizaciones, su consecuente esterilidad funcional o su utilizacin como me-canismos para absorber desempleados, son criterios aceptables de legitimi-dad institucional. De este modo, en contextos tradicionales las agenciastecnolgicamente sofisticadas como un organismo de planificacin o unInstituto de Administracin Pblica pueden sobrevivir como curiosas islasde modernizacin encastradas en una maquinaria burocrtica cuya culturadominante es eminentemente adscriptiva y particularista.

Las clientelas y su capacidad de articular demandas expresarn dis-

tintas exigencias en trminos de compatibilidad entre tecnologa y cultura.En sociedades tradicionales, donde los individuos y las organizaciones noparticipan en estrechas redes de inters que determinan y controlan su com-portamiento, la ideologa, la tradicin o el apego a imperativos normativospueden ser un determinante mucho ms importante que la autodetermina-cin o el autocontrol. La retroalimentacin de la sociedad es muy escasa;consecuentemente, los burcratas individuales necesitan que se les diga loque debe hacerse en vez de por qu debe hacerse. El patrn de comporta-

miento normal probablemente seguir criterios burocrtico-normativosms que profesionales-clientelsticos (Mayntz 1979). Esto indica que las


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clientelas burocrticas y las condiciones polticas juegan un rol importantecomo fuentes de restriccin adicionales de las organizaciones pblicas, untema al que nos referiremos a continuacin.

Restricciones clientelsticas y polticas

A finales de los aos cincuenta, Dill (1958) distingui cuatro gruposcontextuales potencialmente relevantes para definir y lograr objetivos orga-nizacionales en empresas del sector privado: (1) los clientes (tanto distribui-dores como usuarios); (2) los proveedores de materiales, trabajo, capital,equipo y espacio de trabajo; (3) los competidores por mercados y recursos;y (4) los grupos regulatorios, incluyendo a las agencias gubernamentales,sindicatos y asociaciones empresariales.

Las burocracias estatales difieren de este patrn de funcionamiento enalgunos aspectos importantes. Primero, el aparato estatal en su conjunto puedeser considerado como una nica y amplia organizacin, con pocos o ningncompetidor y grupos reguladores y clientes bastante heterogneos y con diver-sa capacidad de control, dependiendo del contexto poltico considerado. Se-gundo, la divisin del trabajo dentro de este aparato tiende a separar funciones,

jurisdicciones y competencias de forma tal que crea virtuales monopolios sobre

la produccin de bienes, regulaciones o servicios. Tercero, el marco normativode estas unidades organizacionales tiende a apoyarse, al menos formalmente,sobre criterios y directrices de alguna forma externos a la organizacin, en sinto-na con la divisin del trabajo ya mencionada. Cuarto, las clientelas pblicastienden a ser cautivas, dada la naturaleza monopolstica de la mayora de losproductos de las burocracias pblicas y las redes de inters generadas alrededorde su oferta. Por lo tanto, la consideracin de actores contextuales en el caso delas burocracias estatales requiere una perspectiva diferente.

Hay dos dimensiones contextuales que aparecen como particularmente

relevantes para el caso de las unidades burocrticas eslabonadas por proce-sos de implementacin de polticas: el carcter especfico de las clientelasburocrticas y la naturaleza del rgimen poltico. El primero es importantea la luz de las demandas, apoyos y legitimidad que pueden proveer a lasdiversas agencias segn su desempeo. A su vez, diferentes regmenes pol-ticos tambin pueden implicar marcos normativos y estilos gerenciales dife-rentes, con altas probabilidades de que ciertas reas de poltica y portanto, ciertas agencias sean favorecidas a expensas de otras. Observemos

ms detenidamente la forma en que estos parmetros limitan la dinmicainterna de las agencias estatales, impactando as en su productividad.


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Cada agencia estatal compite por ganar posiciones dentro de un espa-cio de polticas; en este proceso define su territorio o mbito funcional.Una sensibilidad territorial muy aguda usualmente afecta el comporta-

miento burocrtico y el nivel de conflicto entre las agencias. Como resulta-do de esta pugna entre agencias por la construccin y el mantenimiento dembitos funcionales, la fisonoma del sector pblico se transforma perma-nentemente mediante expansiones y contracciones fronterizas. Como fuentede legitimidad y poder de las agencias, los clientes juegan un rol fundamen-tal en la definicin de los trminos y resultados de esta pugna. La efectivi-dad de su rol depender, entre otras cosas, de diversas circunstancias: suorigen social, su nmero, su capacidad de articular intereses, su proximidady control de las agencias burocrticas y su relevancia en trminos de lospatrones de acumulacin de capital y dominacin poltica prevalecientes.En este sentido, la clientela puede valerse de recursos de poder similares alos discutidos previamente en esta seccin.

Una agencia pblica puede ocupar simultneamente diferentes espa-cios de poltica pblica. Estas diversas ubicaciones podran facilitar el posi-cionamiento de la organizacin dentro de un mapa funcional o de polticapblica. La jerarqua define el nivel de autoridad y responsabilidad, intro-duciendo una dimensin vertical en el espacio de polticas. Bajo condicio-

nes normales, un elevado nivel jerrquico implica una territorialidad fun-cional ms grande; pero, al mismo tiempo, implica que los intereses queligan a la organizacin con su clientela se tornan ms difusos. En el espaciode poltica pblica, un ministerio de agricultura ocupa un territorio msgrande que una agencia de extensin rural. Pero la clientela del primero estconstituida por organizaciones corporativas de segundo o tercer nivel cuyosintereses seguramente son ms agregados y difusos que aquellos reivindica-dos por los productores rurales, quienes tratan con la agencia de extensinde nuestro ejemplo.

Esta observacin tiene consecuencias importantes porque a menudose afirma que el Estado carece de una posicin definida en algn rea depoltica pblica. En estudios hechos sobre dos institutos tecnolgicos de

Argentina, la falta de poltica pblica (por ejemplo, agrcola o industrial)aparece como un tema recurrente (Oszlak et al. 1971 y Oszlak 1984). Laposibilidad de formulacin de polticas en el rea de investigacin y exten-sin se subordinaba automticamente a la formulacin previa de una polti-ca global para el sector en su conjunto, dentro de la cual la poltica ms

especfica presumiblemente cobrara mayor sentido. En esta concepcin,cada rea de poltica pblica se parecera a un sistema de cajas chinas, en el


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que las polticas mantienen consistencia interna entre ellas y ganan especifi-cidad a medida que nos acercamos a los niveles operacionales. Simtrica-mente, tanto las agencias pblicas responsables de un rea funcional como

sus respectivas clientelas tambin formaran un sistema de cajas chinas atravs de diversas combinaciones estructurales, en algn sentido piramidal.Si bien esta concepcin no es totalmente errnea, ya que encuentra

apoyo en la organizacin formal tanto del Estado como de las corporaciones,los supuestos subyacentes pueden no ser siempre vlidos. En un estudio sobreel Instituto Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) argentino, encontra-mos que los centros de investigacin ms exitosos eran aquellos en los que laclientela se involucraba ms activamente en la promocin y el manejo de loscentros y en los que el marco de polticas para el sector favoreca (o al menosno contradeca abiertamente) los proyectos y los programas de accin de loscentros (Oszlak 1976). Sin embargo, la promocin de tecnologa en una ramade la industria en particular no era necesariamente parte de una concepcinglobal de poltica tecnolgica ni era consistente con alguna definicin delinters general de la sociedad. Por el contrario, en otras situaciones encon-tramos que la falta de articulacin entre el producto de una organizacin y lademanda efectiva de su clientela potencial llevaba a situaciones en las que lainiciativa de los miembros de la organizacin, la influencia de estilos profesio-

nales, o los requerimientos financieros o de asistencia tcnica d

burocracia estatal: política y políticas públicas - oscar ozlak

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