de ambulancias, bomberos y policías: la política social...

De ambulancias, bomberos y policías: la política social del neoliberalismoAuthor(s): Carlos M. VilasSource: Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 931-952Published by: Instituto de Desarrollo Económico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3467132Accessed: 24/11/2010 10:49

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Desarrollo Econ6mico, vol. 36, N2 144 (enero-marzo 1997) 931

DE AMBULANCIAS, BOMBEROS Y POLICIAS: LA POLITICA SOCIAL

DEL NEOLIBERALISMO*

CARLOS M. VILAS**

Hoy, la polftica social se ha convertido en la ambulancia que recoge a las victimas de la polftica econ6mica.

MI AMIGO ERIC

Introducci6n

Neoliberalismo es un termino generico que refiere a diversas variantes de aplica- ci6n de la teoria neoclasica. En esa teoria no se contempla un lugar particular para la politica social ni para la politica econ6mica -salvo esta en un momento inicial de aplicaci6n del modelo-, ya que una y otra constituyen intervenciones del estado en el mercado y plantean, segtun este enfoque te6rico, distorsiones en su funcionamiento. La libre operacion del mercado garantiza en el largo plazo la asignacion racional de los recursos; los desequilibrios son producto de elementos ajenos a el. El principal de estos es la intervenci6n del estado motivada por criterios politicos, ideol6gicos, en general no econ6micos. Solo se acepta la intervenci6n estatal encaminada a restablecer el juego libre del mercado, pero aun asi con recelo:

este tiene mecanismos autorreguladores que

son suficientes para recuperar el equilibrio. La relaci6n entre teoria neoclasica y neoliberalismos realmente existentes se

parece a la que existe entre dogmas teol6gicos y practicas pastorales: aunque inspira- das en aquellos, estas

deben adecuarse, forzosamente, a las debilidades de los humanos. Asi tambien todos los gobiernos "neoliberales" tienen politicas econOmicas y sociales que se desvian en alguna medida de los canones, porque las cosas no son exactamente como las plantea la teoria, y porque, a diferencia de los te6ricos de la economia neoclasica y de los funcionarios de organismos financieros internacionales, los gobiernos necesitan ganar elecciones, especialmente en la epoca actual que exalta

* Versi6n revisada del documento presentado en el Seminario "Las politicas sociales de M6xico en los noventa". UNAM, 4-5 dejulio 1994.

*" Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades, Universidad Nacional Aut6noma de M6xico. [ E UNAM / Torre 2 Humanidades, 49 p. / Cd. Universitaria / C.P. 04510 M6xico, D.F. / 'I (525) 550 67 02 / Fax: (525) 616 29 88 / Correo electr6nico: [email protected].]

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los valores de la democracia representativa. Mientras en el pasado la aplicaci6n de esquemas inspirados en la economia neoclasica estuvo enmarcada por regimenes politicos autoritarios o abiertamente dictatoriales, desde mediados de los '80 esos esquemas conviven con regimenes que, en mayor o menor medida, se legitiman por la via de la representaci6n electoral. Ademas, diferentes escenarios socioecon6micos y politico-culturales obligan a adaptar los criterios te6ricos abstractos a los relieves particulares de cada mapa social y a sus delimitaciones hist6ricas y estructurales: cultura politica, dotaci6n de recursos y otros. Por consiguiente, las generalizaciones acerca de la politica social del neoliberalismo simplifican usualmente un panorama que, encarado de pals a pals, ofrece especificidades y particularidades que son tan importantes como las recurrencias.

El primer apartado de este trabajo enfoca la politica social como una dimensi6n de determinados modelos macroeconOmicos y macropoliticos de acumulacibn, y discute brevemente los aspectos principales de la politica social del modelo keynesiano- fordista en cuanto antecedente inmediato del esquema "neoliberal" actual. La politica social de este modelo es analizada en la segunda seccion del documento; en la tercera se ensaya una valoraci6n preliminar.

I. Politica social y modelos de acumulaci6n

Sin negar ni reducir su especificidad, toda politica social debe ser analizada en el marco mas amplio del esquema de acumulacion en curso en un pais determinado. Cada esquema imprime modalidades, alcances y sesgos especificos en las politicas sociales. Esto dicho sin perjuicio de los anlisis historicos del tema que indican que, por encima de las diferencias entre modelos particulares de acumulacion, en el estado moderno -tal como este se desarroll6 a partir del siglo XVIII en Europa- las politicas sociales desempenan dos funciones basicas: a) apoyar el proceso de acumulaci6n a traves de la reproducci6n de la fuerza de trabajo; b) legitimar el orden politico (vid p.ej. George y Wilding, 1976; Vilas, 1979; Bustelo e Isuani, 1992). Con el desarrollo de la clase obrera y sus organizaciones, la politica social devino una arena de conflicto social y politico, cuya configuraci6n efectiva fue una resultante de las tensiones y conflictos entre trabajadores y empresas, y de la capacidad reguladora del estado. Debe aclarar- se que identificar una funcibn legitimadora de las politicas sociales no implica desconocer la existencia de otras formas o canales de legitimacion del orden politico.

La evoluci6n de la politica social excede los alcances de este texto; baste con senalar que el desenvolvimiento histbrico en America Latina ha seguido, en lineas muy generales, las etapas recorridas en el viejo mundo; lo ha hecho incluso de manera mas acelerada que en Europa, pero sin alcanzar niveles similares de universalidad. El pasaje, experimentado en la Ultima decada, de un modelo de acumulaciOn de tipo keynesiano-fordista a otro genericamente denominado neoliberal ha repercutido seve- ramente en las politicas sociales de la region.

1. El modelo keynesiano-fordista. Muy sucintamente, se caracteriza por: i) un estado regulador de la actividad econ6mica e intervencionista en 'ambitos especificos, incluyendo la propiedad estatal de empresas en la produccion, el comercio y los servicios; ii) los incrementos en la productividad del trabajo repercuten positivamente en el nivel de los salarios y en la ampliaci6n de la demanda de los trabajadores; iii) movilizaci6n social.

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En este modelo las politicas sociales reforzaron el proceso de acumulaciOn en la medida en que i) definieron economias externas para la inversi6n privada: inversi6n p'blica en infraestructura social (educacibn, salud, capacitaci6n de la fuerza de trabajo...), ambiciosos programas de construcci6n de vivienda por empresas privadas con financiamiento privado y publico, y similares; ii) ampliaron el consumo colectivo de los trabajadores y elevaron su nivel, y el consumo individual a traves de las politicas de empleo, salarios y precios. La politica social fue encarada como una dimension de la inversion, y no del gasto; lo mismo que la politica econOmica, tuvo un marcado sesgo anticiclico. A su turno estas politicas favorecieron la incorporaci6n de segmentos amplios de las clases subalternas, ante todo urbanas, a las instituciones sociales y politicas, dotando de nitidas proyecciones sociales a los derechos de ciudadania. Pueden incluso sehalarse situaciones en las que la politica social desempeh6 una funcion de compensacibn de limitaciones de la democracia representativa -por ejemplo, Mexico en las d6cadas de 1950 a 1970.

El escenario politico asi configurado se caracterizo por una amplia movilizaci6n social vinculada por mecanismos corporativos a las agencias gubernamentales. Algu- nos autores, siguiendo

an.lisis te6ricos de la escuela de Francfort, han visto en este tipo

de politica social una institucionalizacion de la solidaridad (Millan, 1994; Statera, 1994). Interpretar de este modo las cosas no deberia ocultar sin embargo que esa institucionali- zaciOn fue posible no por una actitud moral o ideologica de los funcionarios estatales y los actores sociales -que tal cosa haya existido o no es poco relevante-, sino ante todo por una configuraciOn estructural de la economia y por politicas econdmicas especificas, que hicieron del consumo colectivo un ingrediente del proceso de acumulacion (Vilas, 1988 y 1995a).

En conjunto, estos elementos contribuyeron a la formaciOn de lo que Germani denomin6 "estado nacional-popular" (Germani, 1962), y otros, estado "nacional-desarrollista", version criolla del estado benefactor de la Europa de posguerra. La discusi6n sobre politica social que florecio en la decada de 1970 -al mejor estilo del bWho de Minerva- tuvo como referente macropolitico este tipo de estadol. Las politicas sociales contribuyeron al desarrollo capitalista, le imprimieron un sesgo reformista y alimentaron la movilizaci6n social, y en esa medida dotaron de una amplia base de legitimidad al estado. En la necesidad de regular los procesos de acumulaci6n y de armonizar las tensiones sociales, el estado adquirio una marcada autonomia respecto de los principales actores sociales. Los derechos de ciudadania se extendieron tanto en el terreno politico -por ejemplo, incorporacion de las mujeres y los indigenas al cuerpo electoral- como en el social. En terminos generales, el paradigma implicito en la acciOn publica y no solo en las politicas sociales fue el de la integraci6n.

Este modelo de acumulacion y su estado nacional-popular, desarrollista, tuvieron su epoca de auge en las decadas

de 1930 a 1970. Uno y otro hicieron crisis por una pluralidad de factores: las transformaciones en el sistema internacional a partir de las decadas de 1950 y 1960; el surgimiento de nuevos actores sociales que carecian de representacion politica institucional; el acotamiento del espacio de convergencia de las demandas de empresarios y trabajadores; las crecientes tensiones fiscales. La del

1 Vid O'Connor (1973) y las criticas de Gough (1976) y Fine y Harris (1976); tambi6n Negri (1977). Desde otras perspectivas te6ricas, y referidos a Am6rica Latina, vid Mesa-Lago (1976); Foxley et al. (1980).

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estado nacional desarrollista fue una crisis fiscal, sin duda, pero tambien, y ante todo, una crisis politica, a causa de las presiones ejercidas por los actores carentes de representaci6n para poder expresarse institucionalmente y convertir sus intereses sociales o economicos en politicas publicas. Dictaduras militares, autoritarismo exacer- bado y, despues, la crisis que estall6 en 1982, pusieron punto final a este ciclo y a las politicas sociales que le fueron propias2.

Las criticas ex post a las limitaciones e ineficiencias de este modelo no deberian Ilevar a echar por la borda sus exitos. Entre 1960 y 1980, por ejemplo, la poblaci6n en condiciones de pobreza se redujo de 51 % a 33 % de la poblaci6n total de America Latina (PREALC, 1988), y eso sin programas de combate a la pobreza, en virtud de la dinamica integradora del modelo. La reducci6n de la pobreza estuvo asociada a cuatro factores principales: i) transferencia de fuerza de trabajo desde actividades de baja productividad hacia otras de mayor productividad; ii) mejoramiento en los niveles de ocupaci6n y de la calidad de los puestos de trabajo; iii) elevaci6n de la masa de ingresos de los asalariados urbanos; iv) intervencion del estado con un sentido de desarrollo social y de redistribucion, a traves de los servicios sociales y de la infraestructura, de los excedentes que el mercado no asignaba mediante la distribucion primaria de ingresos.

2. El modelo neoliberal. La crisis de la decada de los '80 y el modo en que los gobiernos latinoamericanos la encararon, crearon condiciones para la gestaci6n del modelo neoliberal. De manera muy simplificada, este se caracteriza por: i) desregulacion amplia de la economia; ii) apertura asimetrica; iii) desmantelamiento del sector pOblico; iv) autonomia del sector financiero respecto de la producci6n y el comercio. El estado abandona sus funciones de promoci6n e integraci6n social; reorienta su acci6n contribuyendo a la definici6n de ganadores y perdedores a traves de una firme intervenci6n en la fijacion del tipo de cambio, tasas de interes y politica tributaria, bombeando ingresos en beneficio del sector financiero.

La politica social es encarada como un conjunto restrictivo de medidas orientadas a compensar los efectos inicialmente negativos del ajuste macroecon6mico en algunos segmentos de poblaci6n artificialmente integrados merced a la irracionalidad de la asignacion de recursos del esquema estatista anterior. Es enfocada asimismo como algo eminentemente transitorio: superada esa etapa inicial, la reactivacion y el saneamiento de la economia de mercado generara los equilibrios basicos, quedando a lo sumo una pequera proporci6n necesitada de atenci6n pOblica (vid por ejemplo Zucker- man, 1989; Bourguignon, de Melo y Morrison, 1991; Bourguignon y Morrison, 1992).

En estas condiciones lo social es considerado ante todo una dimensi6n del gasto, no de la inversion; el concepto de desarrollo social se diluye y cede terreno al de compensacidn social(Brodersohn, 1992). En consecuencia la politica social se contrae, y sus dos funciones tradicionales -acumulaciOn y legitimaciOn- experimentan severas adaptaciones. La cuesti6n de la contracci6n de la politica social se presta a debate, especialmente en lo que toca a los fondos asignados a su financiamiento. Por un lado, los registros pOblicos o de organismos internacionales son, en lo que toca a este punto, muy insatisfactorios, y usualmente poco comparables. En algunos casos, por ejemplo, el rubro educaciOn incluye el presupuesto de las instituciones de formaci6n y entrena-

2 Excede los alcances de este trabajo una discusi6n de esas politicas sociales, o una valoraci6n de las mismas. Cf. al respecto, entre otros, Bustelo e Isuani (1992) y Draibe (1989) para el caso de Brasil.


miento de personal militar y de seguridad; lo mismo ocurre en el rubro salud. Por otro lado, las cifras disponibles usualmente se refieren a las sumas presupuestadas y no a las efectivamente ejecutadas, y la diferencia entre unas y otras suele ser muy grande3. De todos modos, puede aceptarse que, salvo en Costa Rica, las cifras de gasto social efectivamente ejecutado, por habitante, han tendido a reducirse sensiblemente en los anos recientes (Taylor-Dormond, 1991; Gordon, 1993; Ward, 1993; Calva 1994).

En segundo lugar, la politica social del modelo neoliberal tiende a cumplir la funci6n de acumulaci6n en terminos financieros, o bien ligando el mejoramiento de la situaci6n social de los destinatarios al desarrollo de actividades microempresariales. Lo primero se advierte claramente en el caso de la privatizacion de los sistemas de jubilaciones y pensiones; independientemente de la discusi6n respecto de las ventajas y desventajas de los sistemas privados, es claro que un efecto inmediato de la privatizaci6n es poner a

disposicion del mercado de capitales recursos financieros

considerables, dinamizando los mecanismos de acumulaci6n4. La segunda dimensi6n de la funci6n de acumulaci6n corre por cuenta de los programas de inversi6n social, orientados hacia las micro y pequenas empresas, a las cuales se busca dotar de condiciones de competitividad y rentabilidad.

En el resto, la politica social del neoliberalismo asume un caracter eminentemente asistencial, apuntando a segmentos determinados de la poblaci6n en condiciones de pobreza extrema. La politica social deja de tener una funci6n integradora; mucho mas que incorporar a la poblaci6n de bajos niveles de ingreso a condiciones satisfactorias de empleo y de vida, apunta a impedir un mayor deterioro de la poblaci6n que ya se encuentra en condiciones de pobreza, y presta asistencia a las victimas del ajuste. No les ayuda a salir del pozo: trata de impedir que se hundan

mas5. Los riesgos de

ineficacia son evidentes: una cosa es hacer politica asistencial cuando los necesitados constituyen una porcion reducida de la poblaci6n; otra muy distinta cuando componen entre dos quintos y dos tercios de la poblaci6n total -como es el caso de muchos paises de America Latina hoy.

En tercer lugar, la politica social adquiere un comportamiento prociclico (Bustelo, 1993). Las privatizaciones y los recortes drasticos del gasto social permiten subsistir minimos mecanismos compensatorios. Esto se agrava por el carActer regresivo de la carga tributaria, consistente fundamentalmente en impuestos indirectos: IVA y otros (Sabaini y Santiere, 1993).

Finalmente, la politica social es concebida como algo transicional; se considera que despues de un lapso inicial el ajuste econ6mico

producir, crecimiento sin inflaci6n

y generaci6n de empleos -efecto de derrame- en el sector moderno de la economia, subiendo los ingresos y haciendo innecesario mantener indefinidamente los programas sociales (Albanez Barnola, 1994).

3 En Argentina, por ejemplo, fuentes de la Presidencia de la Repiblica estimaron a este autor que en 1993 la ejecuci6n del gasto social alcanz6 solamente al 60 % de lo presupuestado (entrevista, junio 1994). Vid tambi6n Restrepo, 1994.

4 Es interesante recordar que en pleno auge del modelo keynesiano-fordista, Peter Drucker veia en los fondos de pensi6n una avanzada del socialismo en occidente (Drucker, 1976). A pesar de 6sta y otras predicciones fallidas, sigue siendo considerado un gur6 de la economia contemporinea.

5 Naturalmente, siempre es posible presentar algin ejemplo en contrario. VWase al respecto la tecnica editorial de los recuadros -por ejemplo, en los informes del Banco Mundial.

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Estas caracteristicas afectan la capacidad de la politica social para cumplir la funci6n de legitimacion. Esta se reduce sensiblemente y consiste basicamente en una funcion bomberil: actuar en situaciones limites que pueden convertirse en focos de tension politica, alimentando la inestabilidad social, creando factores de inseguridad que afectan negativamente al flujo de fondos financieros externos, y cuestionando la gobernabilidad del modelo6. En este sentido, la politica social resulta estrechamente ligada a la evoluci6n de las coyunturas politicas: proximidad de elecciones, conflictos politicos o sociales, manifestaciones de malestar o descontento. Esta funcion de apagafuegos se advierte incluso en algunos enfoques que se presentan como alterna- tivos (por ejemplo, Cornia et al., 1987). En general, el paradigma de la politica social del neoliberalismo es el del combate a la pobreza, considerada 6sta como una patologia inevitable del sistema social7.

II. Aspectos de la politica social del neoliberalismo

La politica social del modelo neoliberal se ejecuta en un contexto posterior al estallido de la crisis de la decada pasada, de severas restricciones fiscales, 6nfasis en la estabilidad de precios y fuerte dependencia de financiamiento externo de corto plazo. El financiamiento del gasto social ya no puede reposar, por consiguiente, en el deficit fiscal o en otros mecanismos inflacionarios8. El escenario social poscrisis es devastador. La poblacibn en condiciones de pobreza creci6 al doble del ritmo que la poblacion total de America Latina (44 % y 22 % respectivamente), poniendo de relieve un proceso de produccidn de pobreza que no obedece a causas

demogr.ficas sino estructurales y de

politica econbmica. Alrededor del 80 % de los 60 millones de "nuevos pobres" generados en la d6cada de 1980 viven en las ciudades, acelerando el proceso de urbaniza- ci6n de la pobreza (CEPAL, 1992a; Brodersohn, 1992; Vilas, 1993). La distribuci6n del ingreso se hace mas regresiva y las desigualdades sociales se acentOan.

En este contexto la politica social neoliberal se desenvuelve con tres caracteristicas principales, que se presentan estrechamente asociadas unas con otras:

1. Privatizacidn. Se fundamenta la privatizaci6n en la necesidad de aliviar la crisis fiscal, incrementar la eficacia de la oferta de servicios y evitar las irracionalidades a que induce su gratuidad, tanto a nivel macroeconOmico como microeconomico. La privatiza- ci6n acarrea la introducci6n o aumento del arancelamiento de los servicios y la introduc- cion de criterios de negocio y de ganancia comercial, con impactos fuertes en la calidad y extension de la cobertura. El arancelamiento de los servicios es visto como un medio de relevar a los organismos prestatarios de al menos parte de su carga financiera, y de asegurar que los servicios sOlo seran demandados por quienes efectivamente los

6 Vid por ejemplo Dresser, 1992; tambi6n declaraciones de Carlos Rojas Guti6rrez, secretario de Desarrollo Social del gobierno de Mexico, en La Jornada, 6 de julio 1994, pAg. 13. Sobre la relaci6n entre politica social, estabilidad institucional e ingreso de fondos, vid PNUD/BID (1993).

7 El papel marginal de la politica social en el esquema neoliberal se advierte en la pobreza de la literatura respectiva; no se

encontrar, nada parecido al debate quo se suscit6 sobre este tema desde la perspectiva del

enfoque keynesiano-fordista. Vid por ejemplo Hausmann, 1994.

8 Debe serialarse que si bien los partidarios de los enfoques neoliberales enfatizan la responsabilidad de la politica social keynesiano-fordista en la generaci6n de abultados d6ficit fiscales, el deficit pOblico se catapult6 recien en la d6cada de 1980, a partir de la decisi6n de los gobiernos de transformar la deuda externa privada en deuda pOblica. De tal manera, la deuda se convirti6 en deficit y los pagos son, t6cnicamente, gasto publico.


necesitan, evitandose el derroche de recursos. En los paises en los que el financiamien- to de la politica social depende de manera fuerte de fondos externos, el arancelamiento persigue asimismo reducir la vulnerabilidad de los servicios a la voluntad de la ayuda de los donantes (FUSADES, 1994:27).

Conceptualmente, la privatizacion involucra el abandono de la noci6n de servicio pOblico y su reemplazo por el de operaci6n mercantil orientada hacia la ganancia. Chile, durante el regimen de Augusto Pinochet, ofrece el ejemplo paradigmatico de la privati- zaci6n de las politicas sociales9. En otros casos el factor rentabilidad empresarial no es tan evidente, pero la privatizaci6n acarrea la reducci6n o p6rdida de fiscalizaci6n del estado, en tanto representante de la comunidad nacional, respecto de las areas afectadas. Un ejemplo reciente de esto se halla en El Salvador, cuyo gobierno deleg6 en FEPADE (Fundaci6n Empresarial para el Desarrollo Educativo) varios importantes programas de capacitaci6n laboral para ex combatientes del FMLN (Frente Farabundo Marti de Liberaci6n Nacional) y desmovilizados de las Fuerzas Armadas; el programa es disefado por la propia FEPADE y financiado con fondos externos.

Las pensiones y jubilaciones son el terreno en que la privatizaci6n se encuentra mas desarrollada. La privatizacion de los fondos de pensiones y jubilaciones en Chile bajo la dictadura de Augusto Pinochet abandon6 el esquema de reparto y adopt6 un esquema de capitalizaci6n administrado por entidades privadas (administradoras de fondos de pensiones, AFP) (Iglesias y Acur-a, 1991). Con ligeras adaptaciones este mismo sistema fue introducido en la Argentina. En este pals, sin embargo, ya desde antes se estaba desenvolviendo la privatizaci6n de las prestaciones m6dicas de seguridad social; las obras sociales se fueron transformando de prestadoras del servicio a financiadoras de servicios contratados con el sector privado. En Mexico la privatizaci6n qued6 en manos exclusivas de los bancos despues de su reprivatizacion. Tanto en Chile como en Mexico la privatizaci6n de los sistemas de pensiones y jubilaciones ha contribuido a dinamizar los mercados de capitales; en el caso de Chile, las administradoras estan autorizadas a invertir en el exterior un porcentaje de los fondos.

La privatizaci6n de los sistemas de pensiones y jubilaciones ha suscitado discusiones y reacciones de diverso signo. En general los argumentos a favor retoman las criticas al sistema tradicional de reparto, en el cual las contribuciones eran orientadas hacia fines muchas veces ajenos a la prestaci6n del servicio, sacrificandose a los derechohabientes en aras de otro tipo de intereses. El estado normal de las cajas era por consiguiente el deficit, y el retardo en el pago de las prestaciones la norma. En lo que toca al sistema adoptado en Chile y ia Argentina, se aduce en cambio que existe poca seguridad de que la mayoria de las administradoras que se crearon con la privatizaci6n subsistan en el momento en que las prestaciones deban comenzar a pagarse a los beneficiarios -es Ilamativo que las fuerzas armadas de Chile optaron por mantenerse dentro del sistema estatal de reparto-. En la Argentina se critican asimismo los altos margenes de intermediaci6n de las administradoras y la falta de neutralidad del gobierno, que explicitamente favorece al sistema privado. En Mexico, en cambio, la adjudicaci6n del sistema privatizado a la banca comercial consolida la posicion de esta y sus altas tasas de ganancia en un mercado financiero protegido. Debe senalarse tambi6n que la coexistencia de ambos sistemas deteriora adicionalmente al sistema

Vid una valoraci6n de esas politicas en Vergara (1992).

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tradicional, en la medida en que el estado debera seguir efectuando los pagos de pensiones y jubilaciones ya comprometidos, sin recibir las cotizaciones del sistema de reparto (Calcagno, 1993).

Se argumenta que la privatizaci6n puede introducir irracionalidades mayores que las que combate. Tal el caso de las politicas de salud, de seguridad social y habitacional en la Argentina; el seguro social opera casi exclusivamente via contrataci6n de servicios de salud con un sector privado que ha producido muy altos niveles de sobreprestaci6n que implican una "alarmante ineficiencia global" (Isuani, 1991, 1992). Lo mismo se ha sehalado respecto de las politicas habitacionales de subcontrataci6n con empresas privadas que operan con costos declarados muy elevados con relaci6n al producto que ofrecen. La eficiencia de la privatizaci6n usualmente depende de la capacidad reguladora del estado, y ese no es el caso hoy de America Latina, donde el estado ha abdicado esa funci6n, favoreciendo la constituci6n o consolidaci6n de estructuras oligopOlicas (Bouin y Michalet, 1991). En consecuencia, la politica social puede resultar modelada en funcion de la capacidad de presi6n de grupos e intereses particulares (laboratorios medicinales, empresas comercializadoras, grandes clinicas privadas, organizaciones de profesionales y otros, en el caso de la salud).

Se aduce asimismo que la privatizaci6n de los servicios sociales es inequitativa, pues so1o los grupos de mayores recursos pueden hacerse cargo de sus costos. De ahi la resistencia generalizada a la privatizacion de servicios que son vistos por amplios sectores de ia poblaciOn de ingresos bajos y medios como un derecho adquirido. En la Argentina los sectores asalariados de menor capacidad organizativa y recursos econ6- micos no tienen ya acceso a la atenci6n medica dentro de ia seguridad social, debido a la suspension de servicios por parte de los prestadores privados. En consecuencia, estos trabajadores recurren a las instituciones pOblicas de salud, las que ven colmadas sus posibilidades de atencion y terminan excluyendo a sectores de escasos recursos que antes tenian acceso al hospital piblico.

2. Focalizacidn. Dada la contraccion de los fondos asignados a la politica social, se busca garantizar hasta donde sea posible que los recursos Ileguen efectivamente a quienes estAn dirigidos. La focalizaci6n se hace eco de las criticas al esquema keynesiano-fordista, en el que las politicas, basadas en el principio del universalismo, no alcanzaban empero a los mas necesitados -segOn esta critica, los pobres del campo y del sector informal-, sino a los trabajadores del sector formal urbano y las clases medias (vid por ejemplo CEPAL, 1992b, 1992c; Sojo, 1990; Rodriguez Noboa, 1991). De ahi que las politicas, ademas de focalizadas, deben ser selectivas. La critica es excesiva y en algunos casos desenfocada. Aunque no es posible rebatirla en los limites de este documento, hay que destacar al menos cuatro aspectos: i) el concepto de pobreza se construye hist6rica y socialmente y es, en este sentido, variable; ii) en paises como Bolivia, M6xico y Costa Rica los estados nacional-desarrollistas impulsaron procesos de transformaciOn y modernizaciOn agraria que beneficiaron a amplios segmentos de la poblacion rural; iii) los "pobres rurales" que no eran alcanzados por los programas de modernizaci6n rural y la sindicalizacion migraban a las ciudades; iv) en la mayoria de estas la masividad del sector informal es un fenomeno relativamente reciente, acelerado por la crisis de los '80 y las politicas de ajuste.

MAs que a las criticas al esquema keynesiano-fordista, la focalizaci6n responde a la necesidad de confrontar la masificaci6n de los problemas sociales con fondos


recortados; se busca ante todo un uso mas eficiente de los recursos escasos. Ejemplos tipicos de programas focalizados son los fondos de inversi6n social (FIS), que comenza- ron en Bolivia en 1986 y luego se extendieron, con denominaciones variadas, a Guatemala (1989 y 1991), Honduras (1990), Chile (1990), El Salvador (1990), Panama (1990), Venezuela (1990), Nicaragua (1990), PerO (1990), Uruguay (1990 y 1991), Brasil (1992). Los fondos de inversion social apuntan a resolver, en el corto plazo, situaciones de pobreza extrema que pueden derivar en tensiones sociales o politicas. Abarcan un espectro amplio de acciones: generaci6n de empleos temporales, asistencia, capacita- ci6n laboral, apoyo productivo, infraestructura bAsica, complementos alimentarios, saneamiento, etcetera. Los recursos son asignados a entes administrativos o politicos con gran autonomia, marginandose a los burocratizados e ineficientes ministerios del ramo. No es infrecuente que los programas dependan directamente de la presidencia de la repOblica o de instancias de similar jerarquia y autonomia. Se busca con esto dotar de un carActer mAs expedito a los desembolsos, liberando a los programas del efecto de inercia de las pugnas interburocrAticas. El financiamiento de los programas proviene fundamentalmente de fondos externos: donaciones, creditos muy blandos. El primer fondo de inversion social de Bolivia se financio totalmente con donaciones; lo mismo ocurrid en Nicaragua; en Guatemala el estado aporta solamente un 10 % del financiamiento; en El Salvador, el Plan de Reconstrucci6n Nacional y las politicas de alivio a la pobreza fijan un aporte estatal del 22 % de los requerimientos financieros totales para el periodo 1993-96 (Sojo, 1994).

De acuerdo con los criterios predominantes, ia focalizacidn obliga a racionalizar el sistema de apoyo social del estado a los sectores mas pobres, lo que se traduciria en una mayor agilidad en las operaciones, mayor eficiencia en el uso de los recursos (sobre todo por reduccion de costos de gestion y ejecuci6n) y un uso mAs tecnificado de la informaci6n social en funcion del impacto del gasto sobre el bienestar de los beneficiarios. Del lado de los pobres se ha insistido en la necesidad de que constituyan una fuente de demandas racionalizadas mediante la gesti6n de proyectos viables, financiables y sustentables, que redunden en un aumento sostenido de la productividad. "La construccion de una demanda racional significa desarrollar en los sectores pobres la capacidad para presentar, gestionar y ejecutar proyectos productivos" (PNUD, 1991b; CEPAL, 1992b).

La focalizaci6n obedece asimismo a otros factores; cabe sefalar, en este sentido, la creciente segmentaci6n y diferenciaci6n social por efecto de las nuevas dinamicas de modernizacion posteriores a la crisis de la deuda y al ajuste macroeconomico (Brodersohn, 1992; Murmis, y Feldman, 1993; Vilas, 1993, 1994b); la presion de las agencias multilaterales y de las elites empresariales por adecuar la acci6n social del estado a los criterios de eficiencia y a las nuevas practicas gerenciales que forman parte a su vez de ia nueva oleada modernizadora; la exigencia del ajuste macroeconomico para que la politica social opere como mecanismo de compensaciOn social.

La focalizacion posee una virtualidad racionalizadora y potencialidad para introducir mayor eficacia en la asignaci6n de recursos y en realidad responde a un requisito bAsico de cualquier politica p'blica: Ilegar a quienes se dirige optimizando el uso de los recursos (Franco, 1992:26-32). Se enfrenta por lo tanto a obstAculos y dificultades de magnitud. Ante todo, la definici6n de los grupos destinatarios de los recursos, algo que normalmente depende mucho mas que de una cuesti6n estrictamente tecnica de ajuste

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de determinados grupos a cierto nuimero de indicadores (World Bank, 1990:25 y ss; Burkett, 1990; Glewwe y van der Gaag, 1990; Minujin y Vinocur, 1991; Sen, 1992; CEPAL-PNUD, 1992; Boltvinik, 1992; Murmis y Feldman, 1993; Panfichi, 1993; etc6tera). El tema se presta a un juego complejo de presiones y competencias entre destinatarios potenciales, como tambien al ejercicio de prActicas de patronazgo y a la generaci6n o renovaci6n de relaciones de clientelismo (Dresser, 1992; Gordon, 1995).

La focalizaci6n resulta muy sensible a las luchas redistributivas, mas agudas cuanto ma's grave la crisis y mas escasos los recursos. Esto se advierte sobre todo con los fondos especiales; los grupos con mayor organizaci6n captan mas recursos. Es dificil redireccionar hacia los pobres el gasto que antes Ilegaba a los grupos medios; en general presionan poco o mal por falta de experiencia y por su propia vulnerabilidad; adema's no son los pobres quienes diseran los programas, sino los tecnicos de clase media o los funcionarios de agencias internacionales. En Bolivia la experiencia con el Fondo Social de Emergencia (FSE) indica que este sistema centralizado de asignaci6n de recursos por demandas planteadas no tiene un efecto focalizado hacia los mas pobres, pues no son estos los que con mayor frecuencia y visibilidad demandan recursos a los fondos. La mayoria de los proyectos se ejecutaron en areas mas ricas o de menor pobreza relativa, lo que se explica por la falta de demanda canalizada hacia el Fondo en zonas de extrema necesidad. La heterogeneidad de la pobreza puede resultar agravada por la focalizaciOn: su carActer en definitiva particularista puede mejorar la situacic6n de un grupo manteniendo la marginaciOn, y de hecho aumentAndola en terminos relativos, de otros. Otras veces la focalizaci6n tiene limites operativos; por ejemplo, los programas de becas alimentarias seleccionan a escuelas ubicadas en zonas pobres, pero no seleccionan a los niros de familias pobres dentro de esas escuelas, y por supuesto no alcanzan a la poblaciOn infantil no escolarizada (CEPAL, 1992c, para el caso de Venezuela).

Por su parte, la literatura sobre relaciones de g6nero sefala que usualmente la focalizaci6n de las politicas sociales descarga un peso muy fuerte sobre las mujeres. Especialmente en programas de tipo comunitario -como complementos alimentarios, obras de saneamiento ambiental y otras-, las politicas sociales descansan sobre el involucramiento directo de las mujeres, extendiendo de esta manera su jornada de trabajo no pagado y reforzando una estructura de subordinaci6n de g6nero (Elson, 1990, 1992; Kardan, 1991; PREALC, 1993a; Fernandez Poncela, 1995).

3. Descentralizacibn. En respuesta a las criticas a la centralizacion del modelo anterior, la descentralizaci6n busca que decisiones referidas a ia politica social sean asumidas por agencias gubernamentales de menor nivel -provincias o estados locales, departamentos, municipios-, y eventualmente por organizaciones de la poblacibn interesada y organismos no gubernamentales (ONG). En lineas generales puede decir- se que hasta el momento la descentralizaci6n ha afectado mucho mas la ejecuci6n de los programas que la definicion de los mismos -vale decir una descentralizacion operativa mas que politica-, avalando la hipotesis de que el objetivo de la descentraliza- ci6n es ante todo alcanzar mayor eficacia en el uso de recursos escasos, al que con frecuencia se supedita la efectiva democratizacion de los programas. La excepci6n mas notoria a esta descentralizaci6n meramente operativa ia ofrecen las experiencias de presupuesto popular (orgamento popular) de las administraciones municipales del Partido de los Trabajadores en Brasil, con participacibn directa de la ciudadania en la


definici6n de las politicas municipales y en la asignaci6n de financiamiento; estas experiencias, es sabido, pertenecen a un esquema politico ajeno al neoliberalismo.

Debe reconocerse que el paso de un esquema de centralizaci6n fuerte a otro descentralizado es siempre complejo y toma tiempo; sobre todo cuando las estructuras centralizadas cuentan con mas de un siglo de funcionamiento y se reproducen en la mentalidad de los actores. Esto es particularmente asi en el caso de los municipios, que deben hacerse cargo casi de un dia para otro de un paquete amplio de servicios sin contar con los recursos organizativos y administrativos, no se diga los humanos, financieros y materiales, para ello. En general los esquemas de descentralizaci6n territorial estan acompaiados por un apoyo inicial en estos aspectos; sin embargo, la formaci6n de capacidades organizativas y administrativas demanda algo mas que personal y recursos materiales o financieros.

En efecto: una de las dificultades que la descentralizacion, incluso operativa, debe enfrentar, se refiere a la falta de capacidades en las instancias a las que se transfieren los servicios. Esto suele traducirse en ineficiencia (por lo menos inicial) en la prestaci6n de los servicios, en el surgimiento de muiltiples instancias y organismos para desempe- far funciones que antes correspondian a uno solo, etcetera. Como contrapartida, puede afirmarse que la participacidn de la poblacion es mayor en las instancias locales de gestion de la politica social que en los entes centralizados, pesadamente burocraticos y frecuentemente lejanos. Una vez mas, debe reconocerse que este involucramiento y su eficacia son funcion de una pluralidad de elementos que normalmente estan ausentes, o existen en menor magnitud, en los grupos sociales mas necesitados: organizaci6n, sentido de la eficacia, educaci6n bAsica. Por 6ltimo, la descentralizacion, sin la presencia de un estado central con decisi6n politica de corregir desigualdades, abandonaria a su propia suerte a los sectores sociales mas debilesl.

Ill. Una valoraci6n preliminar

Los programas de ajuste macroecon6mico y las politicas neoliberales derivadas de ellos no incluyen una agenda de desarrollo social; el mismo concepto de desarrollo econ6mico, como producto de una intervenci6n pciblica en las relaciones entre agentes econ6micos privados y en la articulaci6n de una economia nacional al sistema internacional, es cuestionado por el neoliberalismo. El detalle de cualquier esquema neoliberal en la presentacion de las medidas economicas no tiene correlato en materia de politica social; en el mejor de los casos, se presenta una enumeraci6n de programas y acciones orientados a compensar o mitigar el impacto de la reforma de la economia y del estado. Lo social es un aditamento de lo economico; la pobreza es, en definitiva, un producto de ineficiencias intervencionistas anteriores, que se

eliminar, por el efecto de derrame

10 En 1992 M6xico inici6 un ambicioso proceso de descentralizaci6n de la educaci6n bsica que abarca desde la elaboraci6n de los programas hasta la ejecuci6n de los mismos en los centros escolares; en el disehio de este programa participaron el gobierno central, los gobiernos de los estados y el sindicato de maestros. El esquema mexicano incluye mecanismos que deberian garantizar que la descentralizaci6n en los estados ms pobres no apareje una reproducci6n de las desigualdades ya existentes en otros terrenos. Recientemente el gobierno de Bolivia decidi6 derivar a los municipios los servicios educativos y de salud, en un esquema fundamentalmente elaborado desde arriba y desde el centro. Se trata, en ambos casos, de experiencias demasiado recientes como para poder formular una valoraci6n plausible. Vid Granada Rodriguez (1992) para una presentaci6n del programa colombiano de descentralizaci6n.

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generado indefectible y aut6nomamente por el mercado. Las preocupaciones actuales e incluso la desorientaci6n de gobiernos y organismos internacionales por el crecimien- to de la pobreza y su impacto en la estabilidad social, revelan que existi6 en unos y otros una real subestimaci6n de la magnitud de los problemas sociales derivados de sus acciones y recomendaciones. "Estamos pagando los errores del pasado" es la mAs inspirada respuesta de los ministros y funcionarios de la economia cuando se les confronta con las reiteradas demoras del efecto de derrame.

La critica a las ineficiencias de la politica social del esquema keynesiano-fordista sehala las limitaciones y desprolijidades de esta pero no mejora los resultados de la politica social del neoliberalismo. Incluso en su restringida acepciOn de combate a la pobreza, los resultados son, hasta ahora, magros. La mayoria de los programas de "combate a la pobreza" denota una nueva forma de relacionarse con los pobres que aun no se traduce en reducci6n significativa de la pobreza. Esto no deberia imputarse exclusivamente a las deficiencias de los programas; muchos de ellos son tecnicamente excelentes. Obedece mas bien a la subordinaci6n de tales programas y acciones a un esquema global de acumulacion que excluye a mayor velocidad que lo que esos programas compensan, y al caracter accesorio asignado a la politica social dentro del esquema predominante de acumulacion.

Hasta el momento estos programas han mostrado eficacia para reducir el nuimero de personas que se encuentran en situaci6n de pobreza critica. Programas de empleo de emergencia, subsidios a la alimentaci6n, y similares, pueden atender con eficacia carencias extremas. Salir de la pobreza en cambio es algo bastante mas complicado, que depende de un conjunto amplio de factores economicos, financieros, politicos e institucionales, que van mucho mas allA de las politicas sociales. Se sabe desde la economia politica clasica, y mas recientemente con las discusiones latinoamericanas de la decada de 1960 sobre marginalidad y heterogeneidad estructural, que todo modelo o esquema de acumulaci6n supone siempre una proporcion dada de poblaci6n excedente. Esta fuera de discusion que el esquema neoliberal supone una proporci6n de poblacion excedente mucho mayor que el keynesiano-fordista del pasado. Frente a esto es poco lo que se puede esperar de una politica social, por mejores calificaciones t6cnicas que reOna. El caso mexicano es, en este sentido, particularmente ilustrativo de esta tensi6n entre la eficacia tecnica de una politica sectorial y la racionalidad del esquema global. Como resultado del que es universalmente considerado como programa estrella de politica social, entre 1989 y 1992 Mexico logr6 reducir la poblaci6n en condiciones de pobreza extrema de 14,9 millones de personas a 13,6 millones (una disminuciOn de 8,7 % o 1.300.000 en un periodo en que la poblaciOn total del pals creci6 en 5 millones, o 6,3 %) (CEPAUINEGI, 1993). Este resultado no significa necesariamente que la poblacidn total en condiciones de pobreza se haya reducido -o lo que es igual: que haya aumentado la poblaciOn de no pobres I-. La cifra de pobres extremos que hoy son simplemente pobres contrasta con las cifras referidas a la expulsion de trabajadores productivos del sector formal: entre 1988 y 1992 la fuerza de trabajo en el sector industrial perdi6 1.300.000 trabajadores (ILO, varios aios).

En este contexto algunos programas que buscan compatibilizar la compensaci6n social con la inversi6n productiva tienden a introducir diferenciaciones adicionales en el

"1 Cfr. en este sentido las declaraciones de Pedro Aspe Armella, secretario de Hacienda de M6xico: La Jornada, 13 de julio 1994.


mundo de la pobreza. Tal, por ejemplo, los programas de empleo temporal en proyectos de construcci6n o mantenimiento de infraestructura econ6mica. Financiados por agencias multilaterales como el BID o el Banco Mundial, o la gubernamental AID, estas iniciativas descansan en la contrataci6n de fuerza de trabajo no calificada, mayoritariamente masculina, por periodos cortos para la construcci6n o reparaci6n de vias de comunicacion, puertos, puentes y similares. Los salarios que se pagan son bajos, con frecuencia por debajo del minimo legal, y los trabajadores carecen de acceso a la seguridad social. La racionalidad de estos programas, segOn la expresan los organismos financiadores, es mOltiple: i) desarrollar la infraestructura econ6mica, una cuestiOn descuidada en la economia latinoamericana durante el Oltimo cuarto de siglo; ii) conseguir por periodos breves una reabsorci6n barata de trabajadores que fueron previamente expulsados del mercado de trabajo; los programas se orientan hacia trabajadores "dispuestos (sic) a aceptar salarios bajos" (BID, 1992:9). Expresado sin circunloquios: los trabajadores son expulsados de anteriores ocupaciones en el mercado formal, y luego algunos de ellos son contratados en condiciones degradadas de empleo y de salario. Se estaria asi en presencia del desarrollo de un nuevo mercado de trabajo que va mas

all. de la diferenciacibn tradicional entre sector formal y sector

informal y que combina ingredientes de ambos: agencias estatales y multilaterales y empresas capitalistas en el financiamiento y ejecuci6n de las obras -es decir, sector formal- sustentadas en fuerza de trabajo contratada de acuerdo con patrones informa- les: inestabilidad laboral, salarios debajo del minimo, ausencia de protecci6n legal, inexistencia de organizaci6n sindical.

Los comentarios anteriores no desconocen los resultados positivos que emergen de algunos programas sociales en la definici6n de mecanismos compensatorios de situaciones criticas, pero llama la atenci6n sobre la magnitud de los obstaculos que esos programas deben enfrentar -obstaculos que emergen del esquema global de reformulacidn de la economia y de la intervenci6n estatal que define este tipo de politica social, mucho mas que de las limitaciones tecnicas de los programas o de los "errores del pasado".

Con estos alcances, son legitimas las preocupaciones por la eficacia de las politicas para Ilegar a sus destinatarios, por la eficiencia en el uso de los recursos, por la descentralizacidn y la participaci6n -frente al centralismo, la burocratizaci6n, el derroche de los esquemas anteriores-. Deberia tenerse en cuenta, sin embargo, que del mismo modo que en el universalismo de las politicas sociales de aquellos esquemas hubo tanto de retdrica como de realidad, el Wnfasis presente en la eficiencia y la selectividad es mas facil de advertir en los papeles que en los hechos. La preocupaci6n por excluir de la captacion de los beneficios a los "no pobres" se traduce mas frecuentemente en dejar afuera a muchos de los pobres. La mediaci6n corporatista, deforma- ci6n tipica de la politica social en el esquema keynesiano-fordista, tiene su correlato en el clientelismo y la neobeneficencia como deformaciones tipicas del esquema neoliberal. Los incidentes que rodean la gesti6n de algunos fondos de inversion social (Nicaragua) o de asistencia social (Argentina) y la falta de auditorias de la asignacion de fondos de combate a la pobreza, sugieren que el problema de la corrupci6n puede presentarse en cualquier esquema de politica social. La transparencia de los actos de gobierno y la responsabilidad de los funcionarios dependen de las estructuras politicas e institucionales mucho mas que de disehos tecnicos de politicas sectoriales.

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El 6nfasis neoliberal en la privatizacion de los programas sociales y la prestaci6n de los servicios -a su turno parte del enfasis en la privatizaci6n amplia de la economia y la desregulaci6n- plantea como un problema de dificil solucion la compatibilizaci6n de los criterios de rentabilidad comercial que orientan a las empresas que quedan a cargo de las prestaciones, con los criterios de equidad que se supone presiden el disehfo de los programas y servicios. Se sehal6 anteriormente que el concepto mismo de servicio social resulta cuestionado y reemplazado por el de operacidn comercial.

La regulacion estatal de las empresas privadas es el recurso mas evidente para prevenir extralimitaciones y garantizar una prestaci6n adecuada; sin embargo el desmantelamiento de los mecanismos institucionales de regulaci6n en aras de la modernizaci6n y reforma del estado y la institucionalizacion de la ideologia neoliberal han conducido a que Ia mayoria de las agencias estatales de la region carezcan de medios, o de interes, en este particular. Al contrario, Costa Rica presenta un caso ilustrativo de los resultados que se pueden obtener de un sistema pOblico de asistencia y promoci6n social cuando los criterios de eficiencia son encarados desde la perspectiva de la equidad. Se calcula que el subsidio publico directo a traves de los programas de salud, educaci6n, vivienda, alimentaci6n, seguridad social y agua y alcantarillado han reducido la pobreza total en dos tercios (Taylor-Dormond, 1991).

El esquema neoliberal pone enfasis en la participaci6n de los usuarios; se asume que un involucramiento de la gente en los proyectos ofrece mas perspectivas de exito que un diseqo vertical y centralista12. Se ha setnalado ya, sin embargo, que 6sta tiene lugar ante todo en la dimension operativa de los programas, abonando la idea de que la apelaci6n al involucramiento de la gente obedece no solo a un afan democratizador, sino asimismo a la necesidad de reducir los costos operativos mediante el uso de mano de obra gratuita. Esto no deberia impedir reconocer que, en esta apelacion a la participacion, el esquema neoliberal de la politica social se sirve de experiencias exitosas recogidas en anos recientes en materia de involucramiento de organizaciones de base comunitaria en el enfrentamiento de su problematica social local. Asimismo, el recurso a estructuras organizativas en las que la familia asume un papel central, dota de mayores perspectivas de eficacia a los proyectos sociales (PNUD, 1991b; Esteinou, 1994). Esto se traduce muy frecuentemente, ya se vio, en mayor carga laboral para las mujeres y en la consiguiente reproducciOn de las desiguaidades de genero en los programas de modernizacion neoliberal. Pero tambien deja un saldo importante en materia de concien- cia y experiencia organizativa, y puede incluso convertirse en el punto de partida de una perspectiva critica de la problematica social local e incluso mas amplia.

Es importante sin embargo evitar en este aspecto un enfoque simplista. Reconocer las limitaciones de los esquemas participativos dentro del diseho neoliberal de las politicas sociales no deberia soslayar su virtualidad para poner en evidencia ante la gente la importancia de la organizaci6n y del esfuerzo conjunto y directo en el enfrentamiento a los propios problemas; su potencialidad en la gestacion de liderazgos de base; el entrenamiento de la poblacion con menores recursos en las practicas de gestion, por circunscritas que 6stas sean.

Es dificil formarse un panorama amplio del funcionamiento de los programas de inversinn social. Buena parte de las "microempresas" son actividades unipersonales

12 Vid, por ejemplo, Kottak (1985); Uphoff (1985).


muy inestables, en general desempenadas en situaciones absolutamente precarias, carentes de condiciones empresariales minimas13. Algunos de los destinatarios de los prestamos y asesoramiento tecnico han logrado salir adelante, y mantienen viva la esperanza y la plausibilidad de los argumentos en favor de este tipo de programas. Lamentablemente, de los fracasos y los fracasados no se escribe la historia, de manera que es todavia imposible establecer la representatividad de los casos exitosos, sobre todo en terminos de sustentabilidad de las actividades emprendidas. En particular, las evaluaciones de estos programas destacan las dificultades de estas "empresas" para incorporarse a escenarios de competitividad en los que casi siempre resultan confina- das a la subordinacion y la marginalidad (PNUD, 1991b; CEPAL, 1992d; Szekely, 1993).

En el esquema neoliberal la politica social se relaciona con la politica econ6mica por una via eminentemente pasiva: liberar recursos financieros para la acumulaci6n y prevenir tensiones sociales en situaciones limite. Ahora bien:

.quienes se apropian de

esos recursos? LSe destinan efectivamente a la acumulaci6n? 6Que papel desempena el estado en la transferencia de los recursos hacia determinados actores econ6micos? Estos son interrogantes conspicuamente ausentes en los analisis prevalecientes de la politica social; sus respuestas contribuirian a que pudieramos formarnos un panorama mas acertado de lo que

esta. ocurriendo en el terreno social y su impacto sobre el

desarrollo. La misma conceptualizaci6n de la politica social en su reformulacion neoliberal como una dimensi6n del gasto y no de la inversi6n sugiere una clara redefinici6n entre ganadores y perdedores, donde las politicas publicas, y en definitiva el estado, desempenan un papel tanto o mas decisivo que el propio mercado. La intervenciOn del estado -en la fijacion de tipos de cambio rezagados, altas tasas de interes y disefo de sistemas tributarios regresivos; apertura externa indiscriminada y asimetrica; subsidios a la inversion financiera externa de corto plazo y a las importaciones- incide directamente en el nivel de empleo de la fuerza de trabajo y del capital productivo, en la competitividad externa de la produccion local, en la generacion o fortalecimiento de comportamientos rentistas y especulativos y, por consiguiente, en la distribucion de los ingresos y en la producci6n de riqueza y de pobreza. En particular, la conjugaci6n de sistemas tributarios regresivos y contracci6n de las politicas sociales define un escenario doblemente inequitativo para los grupos de ingresos medios y bajos: estan obligados a contribuir proporcionalmente mas a un estado que funciona cada vez menos en su beneficio.

La hipotesis de que la reactivaci6n y crecimiento generan por si mismos un aumento del empleo y el abatimiento de la pobreza no resiste la confrontacion con los datos. Al contrario, lo que surge de la evidencia latinoamericana es que el empleo, cuando crece, lo hace a un ritmo inferior que el producto y el incremento de la poblaci6n activa, y los salarios reales se mantienen deprimidos (Vilas, 1994b). Mas aun, el mayor crecimiento del empleo tiene lugar en el sector informal, con elevados niveles de precarizacion (PREALC, 1993b; PNUD, 1993). Contrariamente a lo que habria podido esperarse, el paso de un entorno de crisis a otro de reactivacion no se tradujo en mejoras sociales sustantivas. La elevacion de los niveles de productividad y la recupe- racion del crecimiento no han generado elevaci6n equivalente en el nivel de empleo y en las condiciones de trabajo. Parece claro que el efecto de derrame no se genera espontaneamente, sino que es el resultado de la intervenci6n del estado a traves de

13 Vid, por ejemplo, Lewin (1991) para el caso de Colombia; Cabal (1992, 1993) para el de Reprblica Dominicana.

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politicas especificas que expresen las demandas de sectores amplios de la ciudadania empobrecida.

Frente a estas rigideces del mercado y al sesgo de las politicas pOblicas, es poco lo que la politica social, incluso en sus mis altos niveles de elaboraci6n tecnica, puede realizar tambien en materia de legitimaci6n del orden social. Sin desconocer su impacto en la generacion de comportamientos aquiescentes o positivos en franjas delimitadas de la extrema pobreza siempre dependientes de la asistencia oficial, el objetivo central de las politicas parece consistir fundamentalmente en la prevenci6n de situaciones sociales criticas que podrian conducir a conflictos abiertos y en asegurar la gobernabilidad de esa poblacion. Si en el esquema keynesiano-fordista la politica social desem- pefaba una funcion de promocion y de distribucion secundaria de los ingresos, en el modelo neoliberal queda

pra.cticamente confinada a prevenir o apagar incendios. En

consecuencia, resulta subordinada a, o a la deriva de, Ia coyuntura politica. La situacion es particularmente complicada en to que toca a los nuevos pobres: la

gente que ingres6 al mundo de la pobreza durante la decada de 1980 como efecto de la crisis y el ajuste neoliberal. Los estudios referidos mas arriba sehalan que en su mayoria se trata de trabajadores que perdieron su empleo por la recesion, las privatizaciones, la desregulacion de la economia: sobre todo trabajadores calificados, profesionales, pequenos empresarios, mujeres. No basta con decir que estos latinoamericanos son victimas de los "errores del pasado" -el proteccionismo, la regulaci6n estatal, los subsidios, las politicas de pleno empleo...-. Lo cierto es que fueron generados por un esquema econ6mico que ya no existe y carecen de inserci6n en el que hoy tenemos. La reversion de su situaciOn demanda mucho mas que programas de empleo de emergencia o fondos de inversion social para microempresas. No deberia extrahar, en consecuencia, la agresividad o la bOsqueda de confrontaciOn que se detecta en los comportamientos individuales y colectivos de buena parte de los "nuevos pobres", en contraste con la pasividad y la "cultura de sobrevivencia" de los pobres estructurales (Cordero, 1991; Halperin, 1993). No se trata simplemente de sobrevivir, sino de recuperar lo perdido, en una bOsqueda donde la frustracion y el enojo se fusionan con la ingenuidad. La gestacion de nuevas formas de colaboraciOn y solidaridad entre los que perdieron se conjuga con la confrontaciOn a los que atn tienen: "No podemos hablar de tomarnos de la mano y ser amigos, cuando to tienes un trabajo y yo no"'14.

IV. Consideraciones finales

.Es este un panorama catastrofista, reduccionista, o simplemente acertado? La

descalificacion que hasta hace algunos aios hacian los ideOlogos del neoliberalismo de este tipo de razonamientos y de los lamados de atencion formulados por profesionales mucho mas competentes en materia de inteligencia y seguridad ha sido desvirtuada por los acontecimientos sobrevinientes. Apenas sofocado el intento militar de febrero de 1992 en Caracas, Robert Gates, entonces director de la Central Intelligence Agency (CIA) de Estados Unidos, coment6: "...los acontecimientos recientes en Venezuela dan testimonio de que incluso las democracias mas estables... son vulnerables cuando se

14 Declaraciones de una mujer negra en un tugurio de Los Angeles en visperas del segundo proceso en el caso Rodney King: "There has to be some economic and educational justice. We can't talk about holding hands and being friends when you have a job and I don't" (The New York Times, abril 18, 1993, Al).


enfrentan con presiones generadas por el malestar social"15. Explosiones sociales en la Argentina; alzamientos rurales en Mexico; huelgas obreras y campesinas en Bolivia, Ecuador y Paraguay; autogolpe militar en Perb; crisis social y politica en Venezuela; malestar obrero en Chile: todo esto parece sugerir que, en este terreno, los espias saben mAs que los tecn6cratas. En todo caso, el Ilamado de atenci6n de la Secretaria Permanente del SELA, en el sentido de que el deterioro del nivel de vida de America Latina puede afectar la gobernabilidad de la sociedad, se hace eco de un panorama social crecientemente conflictivo16

Precarizacion, violencia, tugurizaci6n, inseguridad personal, desigualdad social creciente, forman parte de los resultados de la crisis de la decada pasada y de los sesgos sociales de las politicas adoptadas para enfrentarla. La reactivaciOn econOmica posterior al ajuste ha dejado, hasta ahora, un tendal de victimas en la pequena y mediana empresa, en los asalariados, las mujeres, las comunidades rurales, los nifos. Se puede aducir que el crecimiento reciente de la pobreza es un efecto de la crisis mas que de las politicas neoliberales; pero es dificil sostener la eficacia de esas politicas para revertir esa situaciOn, y puede argumentarse, en cambio, su contribucion a su consolidaciOn y agravamiento. En particular, destaca la ineficacia de los enfoques inspirados en el neoliberalismo para reducir la profunda, y aparentemente creciente, polarizacion social. Nuevamente, puede argumentarse que la equidad no constituye uno de los objetivos del neoliberalismo; de acuerdo con este enfoque, ella es en el mejor de los casos, una resultante del funcionamiento del mercado. Pero en sociedades signadas por desigualdades profundas, la inercia del mercado conduce a ahondar la polarizaci6n, con efectos negativos sobre la acumulaciOn, sobre la capacidad estatal para extraer y movilizar recursos y para definir objetivos que sean efectivamente nacionales. Desde perspectivas te6ricas disimiles, se considera que en la base del crecimiento de la pobreza se encuentra la profunda y creciente desigualdad social (Brodersohn, 1992; Vuskovig, 1993).

El impacto de este escenario social sobre las perspectivas de democratizaci6n y gobernabilidad es facil de discernir. Como bien saben los antropologos, las sociedades se construyen sobre la base de sistemas implicitos de reciprocidad; la gente entrega aquiescencia, trabajo, tributos, honores, a quienes detentan las funciones de autoridad y prestigio, a cambio de seguridad, comida, respeto, perspectivas de futuro y cosas por el estilo que estima valiosas. En las sociedades modernas, los ciudadanos se vinculan con el estado y las estructuras de poder a traves de cuatro instituciones principales: la escuela, el hospital, el plan de obras pdblicas, la policia. La conjunci6n de crisis y neoliberalismo han conducido a la contracci6n drastica del plan de obras, al deterioro de la educaci6n basica, a la crisis de los hospitales. Empleo, cobertura escolar y atencion en salud caen verticalmente. La policia resulta en consecuencia el medio sobreviviente de relacionamiento del estado con los ciudadanos. En estas condiciones la gobernabilidad puede ser rescatada bajo el imperio del control, pero la democracia se queda por el camino17

15 El Financiero, 24 de marzo de 1992.

16 La Jornada, 1 de junio de 1994. 17 Es sugerente que la reacci6n inicial del presidente Carlos Menem de la Argentina tras las explosiones

sociales en varias provincias, haya sido la creaci6n de una "supersecretaria" de seguridad encargada de la coordinaci6n centralizada de todas las fuerzas provinciales y federales de seguridad, y de rApido despliegue (Clarin, 19 de julio 1994). La politica social se descentraliza al mismo tiempo que la seguridad policial se centraliza.

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Un censo reciente de la poblaci6n carcelaria de Brasil revelo que el 95 % de los mas de 126.000 reclusos en todo el pals vivian en extrema pobreza antes de su detenci6n. De acuerdo con este estudio el "preso tipico" brasileno es var6n, negro, analfabeto o semianalfabeto, y no tiene medios para pagar un abogado; el delito mas frecuente es robo o hurto'8. LEstamos regresando, en la America Latina de visperas del siglo XXI, a las classes dangereux de los inicios del capitalismo industrial?

Los desafios a los que se enfrenta hoy la politica social son enormes, y es legitimo preguntarse si la propia politica social

estara, en condiciones de encararlos con exito. La

discusi6n precedente senala que existe un espacio relativamente amplio para el mejoramiento tecnico de la politica social del modelo neoliberal dentro de los margenes de 6ste, que podria incrementar sensiblemente su eficacia -supresion de los fendmenos de clientelismo y particularismo, eliminaci6n o acotamiento de la corrupcidn de los funcionarios, auditoria efectiva de los programas, mayor espacio a la participacion autOnoma de los interesados, entre otros-. Sin embargo nuestra misma discusi6n senfal6 que, mas alla de deficiencias en el diseio y ejecuci6n, las limitaciones de la politica social actual derivan del propio modelo de acumulaci6n del que forma parte: su dinamica marginadora y de creciente desigualdad. En esta linea de razonamiento, los esfuerzos por mejorar la eficacia de las politicas sectoriales deberian ser encarados como parte de un rediseho del esquema global. Esto, se advierte facilmente, implica esfuerzos de tipo macropolitico, en la medida en que el presente esquema de acumula- ci6n se asienta en una correlacion de fuerzas sociales y, en particular, en una instrumentaci6n del estado y sus agencias en beneficio de actores sociales determinados, que se muestran poco interesados en una modificacidn de este tipo. Entretanto, el ahondamiento de las desigualdades sociales tensiona de manera incremental la estabilidad de las instituciones democraticas y mantiene viva la tentaci6n autoritaria.

18 Exc6lsior, 9 de agosto de 1993.


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952 CARLOS M. VILAS

RESUMEN

La polftica social se enfoca como una di-

mensi6n de los esquemas macroecon6micos y macropoliticos de acumulaci6n y de legitimacidn explicita o implicitamente ejecutados por las poll- ticas pOblicas. Tras discutir los que se considera rasgos centrales del pasado esquema keynesiano- fordista en sus particulares versiones latinoamericanas, se analiza la politica social del esquema gen6ricamente denominado neoliberal. Privatiza- ci6n, focalizaci6n y descentralizaci6n son soste-

nidas como sus caracteristicas operativas principales, en un disello que asigna prioridad a las consideraciones financieras por encima de las sustantivas, y que genera un efecto de exclusidn social mis fuerte y dindmico que el efecto de

compensacidn pretendido por las politicas sociales. El 6nfasis en la pobreza "critica" o "extrema" se interpreta como un medio para encarar situa- clones consideradas conflictivas.

SUMMARY

Social policy is approached here as one dimension in macroeconomic and macropolitical design of accumulation and legitimation that are explicitly or implicitly enforced through public policies. After discussing some core features of the keynesian-Fordist design in its specific Latin American versions, the social policy of the so- called "neoliberal" scheme is analyzed. It is argued that its main working characteristics are

privatization, focalization and descentralisation, within a design that prioritize financial issues above substantive ones and produces a social exclusion effect greater than the compensation effect intended through social policies. Emphasis on "critical" or "extreme" poverty is understood as a means to confront those situations that are con- sidered as a possible source of conflict.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO VILAS, Carlos M. "De ambulancias, bomberos y policias: La politica social del neoliberalismo". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES (Buenos Aires), vol. 36, NW 144, enero-marzo 1997 (pp. 931-952). Descriptores: <Politica econ6mica> <Politica social> <Neoliberalismo> <Exclusi6n> <Pobreza> <America Latina>.

de ambulancias, bomberos y policías: la política social...

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