de ambulancias, bomberos y policias- la politica social del neoliberalismo

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De ambulancias, bomberos y policias: la politica social del neoliberalismo Author(s): Carlos M. Vilas Source: Desarrollo Económico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 931-952 Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467132 Accessed: 19/02/2010 22:19 Your use of the JSTOR archive indicates your acceptance of JSTOR's Terms and Conditions of Use, available at http://www.jstor.org/page/info/about/policies/terms.jsp . JSTOR's Terms and Conditions of Use provides, in part, that unless you have obtained prior permission, you may not download an entire issue of a journal or multiple copies of articles, and you may use content in the JSTOR archive only for your personal, non-commercial use. Please contact the publisher regarding any further use of this work. Publisher contact information may be obtained at http://www.jstor.org/action/showPublisher?publisherCode=ides . Each copy of any part of a JSTOR transmission must contain the same copyright notice that appears on the screen or printed page of such transmission. JSTOR is a not-for-profit service that helps scholars, researchers, and students discover, use, and build upon a wide range of content in a trusted digital archive. We use information technology and tools to increase productivity and facilitate new forms of scholarship. For more information about JSTOR, please contact [email protected]  Instituto de Desarrollo Económico y S ocial is collaborating with JSTOR to digitize, preserve and extend access to Desarrollo Económico. http://www.jstor.org

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    De ambulancias, bomberos y policias: la politica social del neoliberalismoAuthor(s): Carlos M. VilasSource: Desarrollo Econmico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 931-952Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3467132

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    DesarrolloEcon6mico,vol. 36, N?144 (enero-marzo1997)

    DE AMBULANCIAS, BOMBEROSY POLICIAS: LA POLITICA SOCIALDEL NEOLIBERALISMO*CARLOS M. VILAS**

    Hoy, la polfticasocial se ha convertido en la ambulanciaque recoge a las vfctimasde la polfticaecon6mica.MIAMIGO RIC

    Introducci6nNeoliberalismo s unterminogenerico que refierea diversas variantes de aplica-ci6n de la teorianeoclasica. Enesa teoriano se contempla un lugarparticularpara lapolitica social ni para la politica economica -salvo esta en un momento inicial deaplicacion del modelo-, ya que una y otraconstituyen ntervencionesdel estado en elmercadoy plantean,segun este enfoquete6rico,distorsionesen su funcionamiento.Lalibreoperacion del mercado garantizaen el largo plazo la asignacion racional de losrecursos;los desequilibriosson productode elementos ajenos a el. Elprincipalde estoses la intervenciondel estado motivadaporcriteriospoliticos,ideol6gicos, en general noecon6micos. Solo se acepta la intervenci6n statal encaminada a restablecer el juegolibredel mercado,peroaun asi con recelo: este tiene mecanismos autorreguladoresqueson suficientes pararecuperarel equilibrio.La relaci6n entre teoria neoclasica y neoliberalismosrealmente existentes separece a la que existe entredogmas teologicos y practicaspastorales:aunque inspira-das en aquellos, estas deben adecuarse, forzosamente, a las debilidades de loshumanos.Asitambientodos los gobiernos "neoliberales"ienenpoliticaseconomicas ysociales que se desvian en alguna medida de los canones, porque las cosas no sonexactamente como las plantea la teoria,y porque, a diferenciade los te6ricos de laeconomia neoclasica y de los funcionariosde organismosfinancierosinternacionales,los gobiernos necesitan ganarelecciones, especialmente en la epoca actualque exalta* Versi6nrevisadadel documentopresentadoen el Seminario"Laspoliticassociales de Mexicoen losnoventa". NAM, -5 de julio1994.**Centrode InvestigacionesnterdisciplinariasnCienciasyHumanidades,UniversidadNacionalAut6nomade M6xico. Il UNAMTorre2 Humanidades,"p. / Cd.UniversitariaC.P.04510Mexico,D.F. 0 (525)550 67 02/ Fax: 525)616 29 88 / Correo lectr6nico:[email protected]]

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    los valores de la democracia representativa.Mientrasen el pasado la aplicaci6n deesquemas inspirados en la economia neoclasica estuvo enmarcada por regimenespoliticos autoritarioso abiertamentedictatoriales,desde mediados de los '80 esosesquemas conviven con regimenes que, en mayoro menormedida, se legitimanporlavia de la representacionelectoral.Ademas, diferentes escenarios socioecon6micos ypolitico-culturalesobligan a adaptar los criterios teoricos abstractos a los relievesparticularesde cada mapa social y a sus delimitaciones hist6ricas y estructurales:culturapolitica,dotaci6n de recursos y otros. Porconsiguiente, las generalizacionesacerca de la politicasocial del neoliberalismoimplificanusualmenteunpanorama que,encarado de pais a pais, ofrece especificidades y particularidadesque son tan impor-tantes como las recurrencias.Elprimerapartadode este trabajo nfoca lapoliticasocial como una dimensi6n dedeterminadosmodelos macroeconomicosy macropoliticosde acumulaci6n,y discutebrevemente los aspectos principales de la politica social del modelo keynesiano-fordistaen cuanto antecedente inmediatodel esquema "neoliberal" ctual. La politicasocial de este modelo es analizada en lasegunda seccibn del documento;en la tercerase ensaya una valoracionpreliminar.I. Politica social y modelos de acumulaci6n

    Sin negar ni reducir u especificidad, toda politicasocial debe ser analizadaen elmarcomas ampliodel esquema de acumulacionen curso en unpais determinado.Cadaesquema imprimemodalidades,alcances y sesgos especificos en las politicassocia-les. Esto dicho sin perjuiciode los analisis hist6ricos del tema que indican que, porencima de las diferencias entre modelos particularesde acumulaci6n, en el estadomoderno -tal como este se desarrollba partirdel siglo XVIII n Europa- las politicassociales desempenan dos funciones basicas: a) apoyarel proceso de acumulaci6n atravesde la reproducci6nde lafuerzade trabajo;b) legitimar l orden politico vid p.ej.George y Wilding,1976; Vilas,1979; Bustelo e Isuani,1992). Con el desarrollode laclase obreray sus organizaciones,lapoliticasocial devinouna arena de conflictosocialy politico,cuya configuracionefectiva fue una resultantede las tensiones y conflictosentretrabajadoresy empresas, y de lacapacidad reguladoradel estado. Debe aclarar-se que identificar nafuncion egitimadorade las politicassociales no implicadescono-cer la existencia de otras formaso canales de legitimaci6ndel orden politico.La evoluci6n de la politicasocial excede los alcances de este texto; baste consenalarque el desenvolvimientohistbrico n AmericaLatinaha seguido, en lineas muygenerales, las etapas recorridasen el viejomundo; o ha hecho inclusode maneramasacelerada que en Europa, pero sin alcanzar niveles similares de universalidad. Elpasaje, experimentadoen la ultimadecada, de un modelo de acumulacion de tipokeynesiano-fordistaa otrogenericamentedenominadoneoliberalha repercutidoseve-ramenteen las politicassociales de la region.1. El modelo keynesiano-fordista.Muysucintamente, se caracteriza por: i),unestado reguladorde la actividadeconbmica e intervencionista n ambitosespecificos,incluyendo la propiedad estatal de empresas en la produccibn, el comercio y losservicios;ii) os incrementosen laproductividad el trabajo epercutenpositivamenteenel nivel de los salarios y en la ampliacionde la demanda de los trabajadores;iii)movilizacion ocial.

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    En este modelo las politicassociales reforzaron l proceso de acumulaci6nen lamedida en que i) definieroneconomias externas para la inversionprivada:inversi6npublica en infraestructuraocial (educaci6n, salud, capacitaci6n de la fuerza detrabajo...),ambiciosos programasde construccidnde viviendapor empresas privadascon financiamientoprivadoy publico,y similares; i) ampliaron l consumo colectivo delos trabajadoresy elevaronsu nivel,y el consumo individual traves de las politicasdeempleo, salarios y precios. La politicasocial fue encarada como una dimensi6nde lainversion,y no del gasto; lo mismoque la politicaecon6mica, tuvo un marcado sesgoanticiclico. A su turno estas politicas favorecieron la incorporaci6nde segmentosamplios de las clases subalternas,ante todo urbanas, a las instituciones sociales ypoliticas, dotando de nitidas proyecciones sociales a los derechos de ciudadania.Pueden incluso senalarse situaciones en las que la politica social desempefo unafuncionde compensaci6n de limitacionesde la democracia representativa por ejem-plo, Mexicoen las decadas de 1950 a 1970.Elescenario politicoasi configuradose caracteriz6por una amplia movilizaci6nsocial vinculadapor mecanismos corporativosa las agencias gubernamentales. Algu-nos autores,siguiendoanalisis teoricos de la escuela de Francfort, anvistoen este tipode politicasocial una institucionalizacione la solidaridad Millan,1994; Statera, 1994).Interpretare este modo las cosas nodeberia ocultar inembargoque esa institucionali-zacion fue posible no porunaactitud moralo ideologica de los funcionariosestatales ylos actores sociales -que talcosa hayaexistido o no es poco relevante-, sino ante todopor una configuracionestructuralde la economia y por politicasecon6micas especifi-cas, que hicieron del consumo colectivo un ingredientedel proceso de acumulacion(Vilas,1988 y 1995a).

    En conjunto,estos elementos contribuyerona la formacionde lo que Germanidenomino "estadonacional-popular"Germani,1962), y otros, estado "nacional-desa-rrollista",ersioncriolladel estado benefactor de la Europade posguerra. La discusi6nsobre politicasocial que florecio en la decada de 1970 -al mejorestilo del buho deMinerva- uvo como referentemacropolitico ste tipode estado1. Las politicassocialescontribuyeron l desarrollocapitalista, e imprimieronn sesgo reformista alimentaronla movilizaci6nsocial, y en esa medida dotaron de una ampliabase de legitimidadalestado. En la necesidad de regular os procesos de acumulaciony de armonizar astensiones sociales, el estado adquiriouna marcada autonomiarespecto de los principa-les actores sociales. Los derechos de ciudadania se extendieron tanto en el terrenopolitico por ejemplo, incorporacionde las mujeresy los indigenas al cuerpo electoral-como en el social. Enterminosgenerales, el paradigmaimplicito n la accion publicayno solo en las politicassociales fue el de la integraci6n.

    Este modelo de acumulaciony su estado nacional-popular,desarrollista, uvieronsu epoca de auge en las decadas de 1930 a 1970. Uno y otro hicieron crisis por unapluralidadde factores: las transformaciones n el sistema internacionala partirde lasdecadas de 1950 y 1960; el surgimientode nuevos actores sociales que carecian derepresentacion politica nstitucional;l acotamientodel espacio de convergencia de lasdemandas de empresarios y trabajadores; as crecientes tensiones fiscales. La del1Vid O'Connor (1973) y las criticas de Gough (1976) y Fine y Harris (1976); tambien Negri (1977). Desdeotras perspectivas te6ricas, y referidos a America Latina,vid Mesa-Lago (1976); Foxley et al. (1980).

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    estado nacionaldesarrollistaue una crisisfiscal, sin duda, pero tambien,y ante todo,una crisis politica,a causa de las presiones ejercidas por los actores carentes derepresentaci6n para poder expresarse institucionalmentey convertir sus interesessociales o econ6micos en politicaspublicas.Dictadurasmilitares, utoritarismo xacer-bado y, despues, la crisis que estallo en 1982, pusieron puntofinal a este ciclo y a laspoliticassociales que le fueronpropias2.

    Las criticasex post a las limitacionese ineficienciasde este modelo no deberianIlevara echar por la borda sus exitos. Entre1960 y 1980, por ejemplo, la poblacion encondiciones de pobreza se redujode 51 % a 33 % de la poblaci6n total de AmericaLatina PREALC, 988), y eso sin programasde combate a la pobreza, en virtudde ladinamicaintegradoradel modelo.Lareducci6n de la pobrezaestuvo asociada a cuatrofactores principales:i) transferenciade fuerza de trabajodesde actividades de bajaproductividadhacia otras de mayorproductividad; i) mejoramiento n los niveles deocupaci6n y de la calidad de los puestos de trabajo;ii)elevacibnde la masa de ingre-sos de los asalariadosurbanos; v) ntervencibn el estado con un sentido de desarrollosocial y de redistribucibn, traves de los servicios sociales y de lainfraestructura,e losexcedentes que el mercado no asignaba mediante la distribuci6nprimaria e ingresos.2. El modelo neoliberal.La crisis de la decada de los '80 y el modo en que losgobiernos latinoamericanos a encararon,crearon condiciones para la gestaci6n delmodelo neoliberal. De manera muy simplificada,este se caracteriza por: i) desre-gulaci6nampliade laeconomia;ii) aperturaasimetrica; ii)desmantelamientodel sectorpublico; iv)autonomiadel sector financierorespecto de la producci6ny el comercio. Elestado abandona sus funciones de promoci6ne integraci6nsocial; reorienta u acci6ncontribuyendo a la definici6n de ganadores y perdedores a traves de una firmeintervenci6nen la fijacibndel tipo de cambio, tasas de interes y politica tributaria,bombeando ingresos en beneficio del sector financiero.Lapoliticasocial es encarada como unconjuntorestrictivo e medidas orientadasa compensar los efectos inicialmentenegativosdel ajustemacroecon6mico en algunossegmentos de poblaci6n artificialmententegrados merced a la irracionalidadde laasignacibn de recursos del esquema estatista anterior.Es enfocada asimismo comoalgo eminentemente transitorio:uperada esa etapa inicial, a reactivaciony el sanea-miento de la economia de mercado generara los equilibriosbasicos, quedando a losumo unapequena proporcibnnecesitada de atencibnpOblicavid por ejemploZucker-man, 1989;Bourguignon,de Meloy Morrison, 991;Bourguignony Morrison, 992).

    Enestas condiciones lo social es considerado ante todo una dimensi6n del gasto,no de la inversion;el concepto de desarrollo social se diluye y cede terreno al decompensaci6n social(Brodersohn,1992).Enconsecuencia lapoliticasocial se contrae,y sus dos funciones tradicionales acumulacion y legitimacion-experimentanseverasadaptaciones. La cuesti6n de la contracci6n de la politicasocial se presta a debate,especialmente en lo que toca a los fondos asignados a su financiamiento.Por un lado,los registrospublicoso de organismosinternacionales on, en lo que toca a este punto,muyinsatisfactorios, usualmentepoco comparables. Enalgunos casos, porejemplo,el rubroeducacion incluyeel presupuestode las institucionesde formacibny entrena-2 Excede los alcances de este trabajouna discusi6n de esas politicassociales, o una valoraci6nde lasmismas.Cf. al respecto,entreotros,Busteloe Isuani 1992)y Draibe 1989) parael caso de Brasil.

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    DE AMBULANCIAS,BOMBEROSY POLICIAS:LA POLITICA OCIAL DELNEOLIBERALISMO 935miento de personal militar de seguridad;lo mismoocurre en el rubrosalud. Porotrolado, las cifrasdisponibles usualmente se refierena las sumas presupuestadas y no alas efectivamenteejecutadas, y la diferenciaentre unas y otras suele ser muygrande3.De todos modos, puede aceptarse que, salvo en Costa Rica, las cifras de gasto socialefectivamenteejecutado, por habitante,han tendido a reducirse sensiblemente en losanos recientes (Taylor-Dormond,991;Gordon,1993;Ward, 1993;Calva 1994).En segundo lugar, la politicasocial del modelo neoliberal tiende a cumplirlafunci6nde acumulaci6nen terminos inancieros,o bien ligandoel mejoramientode lasituaci6nsocial de los destinatariosaldesarrollode actividades microempresariales.Loprimerose advierte claramente en el caso de la privatizacionde los sistemas dejubilacionesy pensiones; independientementede la discusion respecto de las ventajasy desventajas de los sistemas privados, es claro que un efecto inmediato de laprivatizaci6nes poner a disposicion del mercado de capitales recursos financierosconsiderables, dinamizando os mecanismos de acumulacion4.Lasegunda dimensionde la funcion de acumulaci6ncorre por cuenta de los programasde inversionsocial,orientados hacia las micro y pequenas empresas, a las cuales se busca dotar decondiciones de competitividady rentabilidad.Enel resto, la politicasocial del neoliberalismo sume un caracter eminentementeasistencial, apuntandoa segmentos determinados de la poblacion en condiciones depobreza extrema.Lapoliticasocial deja de teneruna funci6nintegradora;mucho masque incorporar la poblacionde bajos niveles de ingreso a condiciones satisfactoriasde empleo y de vida, apuntaa impedirun mayordeteriorode la poblacion que ya seencuentraen condiciones de pobreza,y prestaasistencia a las victimasdel ajuste. Noles ayuda a salir del pozo: trata de impedirque se hundan mas5. Los riesgos deineficaciason evidentes:una cosa es hacer politicaasistencial cuando los necesitadosconstituyenuna porcionreducidade la poblacion;otramuydistintacuando componenentre dos quintosy dos terciosde lapoblaciontotal como es el caso de muchos paisesde AmericaLatinahoy.Entercerlugar,la politicasocial adquiereuncomportamientoprociclico(Bustelo,1993). Las privatizacionesy los recortes drasticos del gasto social permitensubsistirminimosmecanismos compensatorios.Esto se agrava por el caracter regresivo de lacarga tributaria, onsistente fundamentalmenteen impuestos indirectos:IVAy otros(Sabainiy Santiere,1993).Finalmente, a politicasocial es concebida como algo transicional; e consideraque despues de unlapso inicialel ajusteeconomico producira recimiento sin inflaciony generaci6n de empleos -efecto de derrame- en el sector modernode la economia,subiendo los ingresos y haciendoinnecesariomantener ndefinidamenteos programassociales (AlbanezBarnola,1994).

    3 En Argentina, por ejemplo, fuentes de la Presidencia de la Republica estimaron a este autor que en 1993 laejecuci6n del gasto social alcanz6 solamente al 60 % de lo presupuestado (entrevista, junio 1994). Vid tambienRestrepo, 1994.4 Es interesante recordar que en pleno auge del modelo keynesiano-fordista, Peter Drucker veia en losfondos de pensi6n una avanzada del socialismo en occidente (Drucker, 1976). A pesar de 6sta y otras prediccionesfallidas, sigue siendo considerado un guru de la economia contemporanea.5 Naturalmente, siempre es posible presentar algun ejemplo en contrario. Vease al respecto la tecnicaeditorial de los recuadros -por ejemplo, en los informes del Banco Mundial.

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    936Estas caracteristicas afectan la capacidad de la politicasocial para cumplirlafunci6n de legitimaci6n.Esta se reduce sensiblementey consiste basicamente en unafunci6n bomberil:actuar en situaciones limitesque pueden convertirse en focos de

    tension politica,alimentando a inestabilidadsocial, creando factores de inseguridadque afectan negativamenteal flujode fondos financierosexternos, y cuestionando lagobernabilidaddel modelo6. En este sentido, la politicasocial resulta estrechamenteligada a la evoluci6n de las coyunturaspoliticas:proximidadde elecciones, conflictospoliticos o sociales, manifestaciones de malestar o descontento. Esta funcion deapagafuegos se advierte incluso en algunos enfoques que se presentancomo alterna-tivos (porejemplo,Corniaet al., 1987). Engeneral,el paradigmade lapoliticasocial delneoliberalismoes el del combate a la pobreza, considerada esta como una patologiainevitabledel sistema social7.

    II.Aspectos de la politica social del neoliberalismoLa politicasocial del modelo neoliberal se ejecuta en un contexto posterioralestallido de la crisis de la decada pasada, de severas restriccionesfiscales, 6nfasis enlaestabilidadde preciosy fuertedependencia de financiamiento xternode cortoplazo.El financiamientodel gasto social ya no puede reposar, porconsiguiente, en el deficitfiscalo en otrosmecanismos inflacionarios8. lescenario social poscrisis es devastador.Lapoblacionen condiciones de pobrezacreci6 al doble del ritmoque la poblaciontotalde AmericaLatina 44 %y 22 %respectivamente),poniendode relieveun proceso deproduccionde pobreza que noobedece a causas demograficassino estructuralesy depoliticaeconbmica. Alrededordel 80 %de los 60 millonesde "nuevospobres"genera-dos en la decada de 1980 viven en las ciudades, acelerando el proceso de urbaniza-ci6n de la pobreza (CEPAL, 992a; Brodersohn,1992;Vilas,1993). La distribuciondelingreso se hace mas regresiva y las desigualdades sociales se acentuan.En este contexto la politicasocial neoliberalse desenvuelve con tres caracteristi-cas principales,que se presentanestrechamente asociadas unas con otras:1. Privatizacidn. e fundamenta a privatizacion n la necesidad de aliviar a crisisfiscal, incrementar aeficacia de laofertade serviciosy evitar as irracionalidadesa queinducesu gratuidad, antoa nivelmacroecon6micocomo microeconomico.Laprivatiza-ci6n acarreala introduccion aumentodel arancelamientode los serviciosy la introduc-cionde criteriosde negocio yde gananciacomercial,con impactosfuertesen la calidad

    y extension de la cobertura.El arancelamientode los servicios es visto como un mediode relevara los organismosprestatariosde al menos partede su carga financiera,y deasegurar que los servicios solo seran demandados por quienes efectivamente los6 Vid por ejemplo Dresser, 1992; tambien declaraciones de Carlos Rojas Gutierrez, secretario de DesarrolloSocial del gobierno de Mexico, en La Jornada, 6 de julio 1994, pag. 13. Sobre la relaci6n entre politica social,estabilidad institucional e ingreso de fondos, vid PNUD/BID(1993).7 El papel marginal de la politica social en el esquema neoliberal se advierte en la pobreza de la literaturarespectiva; no se encontrara nada parecido al debate que se suscit6 sobre este tema desde la perspectiva delenfoque keynesiano-fordista. Vid por ejemplo Hausmann, 1994.8 Debe senalarse que si bien los partidarios de los enfoques neoliberales enfatizan la responsabilidad de lapolitica social keynesiano-fordista en la generaci6n de abultados deficit fiscales, el deficit publico se catapult6 recienen la decada de 1980, a partirde la decisi6n de los gobiernos de transformar la deuda externa privada en deudapOblica. De tal manera, la deuda se convirtio en deficit y los pagos son, tecnicamente, gasto publico.

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    necesitan, vitandose l derroche e recursos.En ospaisesen losqueel financiamien-to de lapoliticaocialdependede manerauertede fondosexternos, l arancelamientopersigueasimismoeduciravulnerabilidade los servicios la voluntad e laayudadelos donantes FUSADES,994:27).Conceptualmente,aprivatizacionnvolucral abandonode la noci6nde serviciopublico sureemplazo orel deoperaci6nmercantilrientadaacia aganancia.Chile,durante l regimen e AugustoPinochet, freceelejemploparadigmaticoe laprivati-zaci6nde laspoliticasociales9.Enotroscasos elfactor entabilidadmpresarialoestanevidente,pero a privatizaci6ncarreaa reducci6n p6rdidade fiscalizaci6n elestado, en tantorepresentante e la comunidadnacional,respecto de las areasafectadas.Unejemplo eciente e estose halla n ElSalvador,uyogobiernodeleg6enFEPADEFundaci6n mpresarialarael Desarrollo ducativo)arios mportantesro-gramasde capacitaci6naboralparaex combatientes el FMLNFrenteFarabundoMarti e Liberaci6nacional)desmovilizadose las FuerzasArmadas;lprogramasdiseiado por apropiaFEPADEfinanciadoonfondosexternos.Laspensionesy jubilacionesonel terreno n que laprivatizaci6ne encuentramas desarrollada. aprivatizacione losfondosde pensionesy jubilacionesn Chilebajo a dictadura e AugustoPinochet bandon6 l esquemade reparto adopt6unesquemade capitalizaci6ndministradoorentidadesprivadasadministradorasefondosde pensiones,AFP) Iglesiasy Acuna,1991).Conligerasadaptacionesestemismosistemafue introducidon laArgentina. n este pals, sin embargo,ya desdeantesse estabadesenvolviendoaprivatizaci6ne lasprestacionesmedicasde seguri-dad social; as obrassocialesse fueron ransformandoe prestadoras el servicioafinanciadorase servicios ontratadosonel sectorprivado.EnMexicoaprivatizacionqued6en manos exclusivasde los bancosdespues de su reprivatizacion.antoenChilecomoen Mexicoa privatizaci6ne lossistemasde pensionesy jubilaciones acontribuidodinamizaros mercadosde capitales; n elcaso de Chile,asadministra-dorasestan autorizadas invertirn el exterior nporcentaje e los fondos.Laprivatizaci6ne lossistemasde pensionesy jubilacionesa suscitadodiscu-sionesy reaccionesde diverso igno.Engeneral os argumentos favorretomanascriticasal sistema radicionale reparto,n el cuallascontribucionesranorientadashaciafines muchasveces ajenosa la prestacibn el servicio,sacrificandose losderechohabientesn aras de otro ipode intereses.Elestadonormal e las cajaseraporconsiguienteldeficit, el retardonelpagode lasprestacionesanorma.En oquetocaalsistemaadoptado n Chile laArgentina,e aduce en cambioqueexistepocaseguridadde quelamayoriae las administradorasuese crearon onlaprivatizaci6nsubsistanen el momento n que las prestacionesdebancomenzara pagarsea losbeneficiarioses llamativoue las fuerzasarmadasde Chileoptaronpormantenersedentrodel sistemaestatalde reparto-.En laArgentinae critican simismoos altosmargenesde intermediacione las administradoras la falta de neutralidad elgobierno,que explicitamenteavoreceal sistemaprivado.EnMexico,en cambio, aadjudicaci6nel sistemaprivatizadolabancacomercialonsolidaaposicionde estay sus altastasas de gananciaen un mercado inanciero rotegido.Debe senalarsetambienque la coexistenciade ambossistemasdeteriora dicionalmentel sistema

    9Vidunavaloraci6nde esas politicas n Vergara 1992).

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    tradicional,en la medida en que el estado debera seguir efectuando los pagos depensiones y jubilacionesya comprometidos,sin recibir as cotizaciones del sistema dereparto Calcagno, 1993).Se argumentaque la privatizacion uede introducirrracionalidadesmayoresquelas que combate.Talel caso de las politicasde salud,de seguridadsocialy habitacionalen laArgentina; l seguro social operacasi exclusivamentevia contratacionde serviciosde salud con unsector privadoque ha producidomuyaltos niveles de sobreprestacionque implicanuna "alarmanteneficienciaglobal"(Isuani,1991, 1992). Lo mismo se haseialado respecto de las politicashabitacionales de subcontratacion con empresasprivadas que operancon costos declarados muyelevados con relacional producto queofrecen. Laeficienciade laprivatizacionsualmentedepende de lacapacidad reguladoradel estado, yese no es el caso hoyde AmericaLatina,donde el estado haabdicado esafuncion,favoreciendo la constituci6no consolidaci6n de estructurasoligopolicas (Bouin

    y Michalet, 1991). En consecuencia, la politica social puede resultar modelada enfuncion de la capacidad de presion de grupos e intereses particulares(laboratoriosmedicinales, empresas comercializadoras,grandes clinicas privadas,organizacionesde profesionalesy otros,en el caso de la salud).Se aduce asimismoque la privatizacion e los servicios sociales es inequitativa,pues solo los grupos de mayoresrecursospueden hacerse cargo de sus costos. De ahila resistencia generalizada a la privatizacionde servicios que son vistos por ampliossectores de la poblacionde ingresos bajosy medios como un derecho adquirido.EnlaArgentina os sectores asalariadosde menorcapacidad organizativay recursos econo-micos no tienenya acceso a la atenci6n medica dentrode laseguridad social, debido ala suspension de servicios por parte de los prestadores privados. En consecuencia,estos trabajadoresrecurrena las institucionespOblicasde salud, las que ven colmadassus posibilidades de atenciony terminanexcluyendo a sectores de escasos recursosque antes tenian acceso al hospitalpOblico.2. Focalizacion.Dada la contraccionde los fondos asignados a la politicasocial,se busca garantizarhasta donde sea posible que los recursos Ileguenefectivamente aquienes estAn dirigidos. La focalizacion se hace eco de las criticas al esquemakeynesiano-fordista,n el que las politicas,basadas en el principiodel universalismo,noalcanzaban empero a los mas necesitados -segOn esta critica, os pobres del campo ydel sector informal-, ino a los trabajadoresdel sectorformalurbanoy las clases medias(vidpor ejemploCEPAL, 992b, 1992c;Sojo, 1990;RodriguezNoboa, 1991). De ahiquelas politicas,ademas de focalizadas, deben ser selectivas. Lacritica es excesiva y enalgunos casos desenfocada. Aunque no es posible rebatirlaen los limites de estedocumento, hayque destacar al menos cuatroaspectos: i)el concepto de pobreza seconstruye historicay socialmente y es, en este sentido, variable;ii) en paises comoBolivia,M6xicoy Costa Rica los estados nacional-desarrollistasmpulsaronprocesos detransformaciony modernizacionagrariaque beneficiarona amplios segmentos de lapoblacion rural;ii) os "pobres rurales" ue no eran alcanzados por los programasdemodernizaci6nruraly la sindicalizaci6nmigrabana las ciudades; iv)en la mayoriadeestas lamasividaddel sector informal s un fenomeno relativamente eciente,aceleradopor la crisis de los '80 y las politicasde ajuste.Mas que a las criticas al esquema keynesiano-fordista,afocalizaci6nresponde ala necesidad de confrontar a masificaci6n de los problemas sociales con fondos

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    recortados;e busca ante odounuso maseficiente e losrecursos scasos. Ejemplostipicosde programasocalizadosonlosfondosde inversi6nocial FIS), uecomenza-ron en Boliviaen 1986 y luego se extendieron, on denominaciones ariadas,aGuatemala1989y 1991),Honduras1990),Chile 1990),ElSalvador1990),Panama(1990),Venezuela1990),Nicaragua1990),PerO1990),Uruguay1990y 1991),Brasil(1992).Los ondosde inversionocialapuntan resolver,n el cortoplazo,situacionesde pobrezaextrema uepuedenderivar n tensiones ocialeso politicas.Abarcanunespectroamplio e acciones:generacion e empleos emporales,sistencia, apacita-ci6n laboral,apoyo productivo,nfraestructuraasica, complementosalimentarios,saneamiento, etcetera. Los recursos son asignados a entes administrativos politicoscon granautonomia,marginandose los burocratizados ineficientesministerios elramo.Noes infrecuenteue losprogramas ependandirectamente e lapresidenciade larepOblicade instancias e similarerarquiaautonomia.e buscaconesto dotarde uncarActermAsexpeditoa losdesembolsos, iberando losprogramas el efectode inercia e laspugnas nterburocraticas.l inanciamientoe losprogramas rovienefundamentalmentee fondos externos:donaciones,creditosmuyblandos.Elprimerfondode inversion ocial de Bolivia e financiootalmente on donaciones;o mismoocurri6 n Nicaragua;n Guatemalal estadoaporta olamenteun 10 %del financia-miento;n ElSalvador,l Plande Reconstrucci6nacional laspoliticasde alivioa lapobreza ijan naporte stataidel22%de losrequerimientosinancierosotalesparaelperiodo1993-96 Sojo,1994).Deacuerdo on los criteriosredominantes,afocalizaci6nbligaa racionalizarlsistemade apoyosocialdel estado a los sectoresmaspobres, oque se traducirianunamayor gilidad n lasoperaciones,mayorficiencia n el uso de los recursossobretodoporreduccionde costos de gesti6ny ejecucion) unuso mastecnificadode lainformacionocialenfunci6n elimpacto elgastosobreel bienestar e los beneficia-rios.Del ladode los pobresse ha insistido n la necesidad de que constituyan nafuentededemandas acionalizadasedianteagesti6ndeproyectosiables,inanciablesy sustentables,que redundenen un aumentosostenido de la productividad. Laconstrucci6n e unademandaracionalignificadesarrollarn los sectorespobreslacapacidadparapresentar,estionar ejecutar royectosproductivos"PNUD, 991b;CEPAL;992b).La ocalizaci6n bedeceasimismo otros actores; abe senalar, neste sentido,lacreciente egmentaci6n diferenciacionocialporefectode las nuevasdinamicas emodernizaci6nosterioreslacrisisdeladeudayalajustemacroeconomicoBrodersohn,1992; Murmis, Feldman,1993; Vilas, 1993, 1994b); a presionde las agenciasmultilateralesde las elitesempresariales oradecuar aaccionsocialdelestado a loscriterios e eficiencia a las nuevaspracticas erencialesqueforman artea su vez dela nuevaoleadamodernizadora;aexigenciadel ajustemacroeconomicoaraque lapoliticaocialoperecomo mecanismo e compensaci6nocial.La ocalizaci6noseeunavirtualidadacionalizadorapotencialidad ara ntrodu-cirmayor ficaciaen la asignaci6nde recursosy en realidad espondea unrequisitobasicode cualquier olitica Oblica:legar quienes e dirigeoptimizandol usode losrecursos Franco, 992:26-32). e enfrenta or o tantoa obstaculosy dificultades emagnitud. nte odo, adefinicione losgruposdestinatariose losrecursos, lgoquenormalmenteependemuchomasquede unacuesti6n strictamenteecnicade ajuste

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    de determinadosgrupos a cierto numerode indicadores (WorldBank, 1990:25 y ss;Burkett,1990; Glewwe y van der Gaag, 1990; Minujin Vinocur,1991; Sen, 1992;CEPAL-PNUD, 992; Boltvinik, 992;Murmis Feldman,1993;Panfichi,1993;etcetera).El tema se prestaa unjuego complejode presionesy competencias entredestinatariospotenciales, como tambienal ejerciciode practicasde patronazgoy a la generaci6n orenovaci6n de relaciones de clientelismo Dresser,1992;Gordon,1995).La focalizaci6n resulta muy sensible a las luchas redistributivas,mas agudascuanto mas grave lacrisisy mas escasos los recursos. Esto se adviertesobre todo conlos fondos especiales; los grupos con mayor organizacioncaptan mas recursos. Esdificilredireccionarhacia los pobres el gasto que antes Ilegabaa los grupos medios;engeneral presionan poco o malpor faltade experienciay por su propiavulnerabilidad;ademas no son los pobres quienes disehan los programas,sino los tecnicos de clasemedia o los funcionariosde agencias internacionales.En Bolivia a experiencia con elFondoSocial de Emergencia(FSE) ndicaque este sistema centralizadode asignacionde recursos por demandas planteadas no tiene un efecto focalizado hacia los maspobres, pues no son estos los que con mayor frecuencia y visibilidaddemandanrecursos a los fondos. Lamayoriade los proyectos se ejecutaronen areas mas ricas ode menorpobreza relativa,oque se explicaporlafaltade demanda canalizada hacia elFondo en zonas de extrema necesidad. La heterogeneidad de la pobreza puederesultaragravada por la focalizaci6n:su caracter en definitivaparticularistapuedemejorarasituaci6nde ungrupomanteniendoamarginacion, de hecho aumentAndolaen terminosrelativos,de otros. Otras veces la focalizaci6ntiene limitesoperativos;porejemplo, los programasde becas alimentarias eleccionan a escuelas ubicadas enzonas pobres, pero no seleccionan a los nihos de familias pobres dentro de esasescuelas, y por supuesto no alcanzan a la poblacion infantilno escolarizada (CEPAL,1992c, parael caso de Venezuela).Por su parte, la literaturaobre relaciones de genero senala que usualmente lafocalizaci6n de las politicassociales descarga un peso muyfuertesobre las mujeres.Especialmente en programasde tipo comunitariocomo complementos alimentarios,obras de saneamiento ambientaiy otras-, las politicas sociales descansan sobre elinvolucramientodirecto de las mujeres,extendiendo de esta manera su jornadadetrabajono pagado y reforzandouna estructurade subordinaci6n de genero (Elson,1990, 1992; Kardan,1991; PREALC, 993a;FernandezPoncela, 1995).3. Descentralizaci6n.En respuesta a las criticas a la centralizaci6n del modeloanterior, a descentralizaci6n busca que decisiones referidas a la politicasocial seanasumidas poragencias gubernamentalesde menornivel provincias o estados locales,departamentos, municipios-, y eventualmente por organizaciones de la poblacioninteresaday organismosno gubernamentales ONG).Enlineasgenerales puede decir-se que hasta el momento la descentralizaci6nha afectado mucho mas la ejecuci6n delos programas que la definicion de los mismos -vale decir una descentralizaci6noperativamas que polftica-,avalando lahipotesisde que el objetivode la descentraliza-ci6n es ante todo alcanzarmayoreficacia en el uso de recursos escasos, al que confrecuencia se supedita la efectiva democratizacionde los programas. La excepci6nmas notoriaa esta descentralizaci6nmeramenteoperativala ofrecen las experienciasde presupuesto popular(orgamentopopular)de las administracionesmunicipalesdelPartidode los Trabajadoresen Brasil,con participaciondirecta de la ciudadania en la

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    definici6n de las politicas municipales y en la asignaci6n de financiamiento;estasexperiencias, es sabido, pertenecen a unesquema politicoajeno al neoliberalismo.Debe reconocerse que el paso de un esquema de centralizaci6n fuerte a otrodescentralizadoes siempre complejoy tomatiempo;sobre todo cuando las estructurascentralizadascuentan con mas de un siglo de funcionamientoy se reproducen en lamentalidadde los actores. Estoes particularmentesi en el caso de los municipios,quedeben hacerse cargo casi de un dia para otrode un paquete ampliode servicios sincontar con los recursos organizativosy administrativos,no se diga los humanos,financieros y materiales, para ello. En general los esquemas de descentralizacionterritorialstan acompanados porun apoyo inicialen estos aspectos; sin embargo, laformaci6n de capacidades organizativasy administrativasdemanda algo mas quepersonaly recursos materialeso financieros.Enefecto: una de las dificultadesque ladescentralizacion, nclusooperativa,debeenfrentar, e refierea la faltade capacidades en las instanciasa las que se transfierenlos servicios. Estosuele traducirseen ineficiencia porlo menos inicial)en la prestaci6nde los servicios, en el surgimientode multiples nstanciasy organismos para desempe-narfuncionesque antes correspondiana unosolo,etcetera.Comocontrapartida, uedeafirmarseque la participaci6nde la poblaci6n es mayoren las instancias locales degesti6n de lapoliticasocial que en los entes centralizados,pesadamente burocraticosyfrecuentemente ejanos.Una vez mas, debe reconocerse que este involucramiento sueficacia son funcibnde una pluralidadde elementos que normalmente stan ausentes,o existen en menormagnitud,en los grupos sociales mas necesitados: organizacidn,sentido de laeficacia, educaci6n basica. Porultimo,a descentralizacibn,sin la presen-cia de un estado centralcon decision politicade corregirdesigualdades, abandonariaasu propiasuerte a los sectores sociales mas debiles1?.III. Una valoraci6n preliminar

    Los programasde ajuste macroecon6micoy las politicasneoliberales derivadasde ellos no incluyenuna agenda de desarrollosocial;el mismoconcepto de desarrolloecon6mico, como productode una intervenci6npublicaen las relacionesentreagenteseconbmicos privadosy en la articulaci6nde una economia nacional al sistema interna-cional,es cuestionado porel neoliberalismo.Eldetalle de cualquieresquema neoliberalen la presentaci6nde las medidas econbmicas no tiene correlatoen materiade politicasocial;en el mejorde los casos, se presentaunaenumeracibnde programasy accionesorientadosa compensaro mitigar l impactode lareformade laeconomia y del estado.Losocial es un aditamentode loecon6mico;lapobrezaes, en definitiva,unproductodeineficiencias intervencionistasanteriores,que se eliminarapor el efecto de derrame10En 1992M6xico nici6unambiciosoproceso de descentralizaci6n e la educaci6n basica que abarcadesde la elaboraci6nde los programashasta laejecuci6nde los mismosen los centrosescolares;en el diseiio deeste programa articiparonl gobierno entral,osgobiernosde losestadosyel sindicatode maestros.Elesquemamexicanoincluyemecanismosque deberiangarantizar ue la descentralizaci6n n los estados mas pobres noaparejeuna reproducci6nde las desigualdadesya existentesen otrosterrenos.Recientementeel gobiernodeBoliviadecidi6 derivar los municipiosos servicioseducativosy de salud, en un esquema fundamentalmenteelaboradodesde arriba desde el centro.Se trata, n amboscasos, de experienciasdemasiadorecientes como

    para poderformularna valoraci6n lausible.VidGranadaRodriguez1992) paraunapresentaci6ndel programacolombianode descentralizaci6n.

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    generado indefectibley autonomamenteporel mercado.Las preocupaciones actualese inclusola desorientaci6nde gobiernos y organismosinternacionalesporel crecimien-to de la pobrezay su impactoen la estabilidadsocial, revelanque existio en unosy otrosuna real subestimacion de la magnitudde los problemas sociales derivados de susacciones y recomendaciones. "Estamospagando los erroresdel pasado" es la masinspirada respuesta de los ministrosy funcionarios de la economia cuando se lesconfrontacon las reiteradasdemorasdel efecto de derrame.

    Lacriticaa las ineficienciasde la politicasocial del esquema keynesiano-fordistasenala las limitacionesy desprolijidadesde esta pero no mejoralos resultados de lapoliticasocial del neoliberalismo. ncluso en su restringidaacepcion de combate a lapobreza, los resultados son, hasta ahora, magros. La mayoriade los programas de"combatea la pobreza"denota una nueva formade relacionarsecon los pobres que aunno se traduce en reduccion significativade la pobreza. Esto no deberia imputarseexclusivamentea las deficiencias de los programas;muchos de ellos son tecnicamenteexcelentes. Obedece mas bien a la subordinacionde tales programasy acciones a unesquema global de acumulacibnque excluye a mayorvelocidad que lo que esosprogramascompensan, y al caracter accesorio asignado a la politicasocial dentro delesquema predominantede acumulacibn.Hastael momentoestos programashanmostradoeficacia parareducirel numerode personas que se encuentranen situacionde pobreza critica.Programasde empleode emergencia, subsidios a la alimentacibn,y similares,pueden atender con eficaciacarencias extremas. Salirde la pobreza en cambio es algo bastante mas complicado,que depende de un conjunto ampliode factores econ6micos, financieros,politicos einstitucionales,que van mucho mas allt de las politicas sociales. Se sabe desde laeconomia politicaclasica, y mas recientementecon las discusiones latinoamericanasde la decada de 1960 sobre marginalidady heterogeneidad estructural,que todomodeloo esquema de acumulaci6nsupone siempreunaproporciondada de poblacionexcedente. Estafuera de discusion que el esquema neoliberalsupone una proporci6nde poblacionexcedente muchomayorque el keynesiano-fordista el pasado. Frenteaesto es poco loque se puede esperarde unapoliticasocial, por mejorescalificacionestecnicas que reOna.Elcaso mexicanoes, en este sentido,particularmentelustrativo eesta tension entre la eficacia tecnica de una politicasectorial y la racionalidad delesquema global.Como resultadodel que es universalmente onsiderado como progra-ma estrellade politicasocial, entre 1989 y 1992 Mexico logro reducir a poblacion encondiciones de pobreza extremade 14,9 millones de personas a 13,6 millones(unadisminucionde 8,7 %o 1.300.000en unperiodoen que lapoblaciontotaldel pais crecioen 5 millones,o 6,3 %) CEPAL/INEGI,993).Esteresultadonosignificanecesariamenteque la poblacion totalen condiciones de pobreza se haya reducido-o lo que es igual:que haya aumentadola poblacionde no pobres11-. Lacifrade pobres extremos quehoy son simplemente pobres contrasta con las cifras referidas a la expulsion detrabajadoresproductivosdel sector formal: ntre1988 y 1992 lafuerzade trabajoen elsector industrial erdio 1.300.000 trabajadores ILO, ariosafnos).Eneste contextoalgunos programasque buscan compatibilizara compensacionsocial con la inversionproductiva ienden a introducir iferenciaciones adicionales en el

    '1 Cfr.en este sentido las declaracionesde PedroAspe Armella, ecretariode Haciendade Mexico:LaJornada,13 de julio1994.

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    mundode lapobreza.Tal,por ejemplo, os programasde empleo temporalen proyectosde construcci6no mantenimiento e infraestructuraconomica. Financiadosporagen-cias multilaterales omo el BID o el Banco Mundial,o la gubernamentalAID,estasiniciativas descansan en la contrataci6n de fuerza de trabajo no calificada,mayoritariamentemasculina,porperiodos cortos para la construcci6no reparaci6ndevias de comunicacion, puertos, puentes y similares.Los salarios que se pagan sonbajos, con frecuencia por debajo del minimolegal, y los trabajadorescarecen deacceso a la seguridad social. Laracionalidadde estos programas, segOn la expresanlos organismos financiadores,es multiple:) desarrollara infraestructuracon6mica,una cuesti6n descuidada en la economia latinoamericanaduranteel ultimocuarto desiglo; ii)conseguir por periodos breves una reabsorcion baratade trabajadoresquefueron previamente expulsados del mercado de trabajo; os programas se orientanhacia trabajadores"dispuestos(sic) a aceptarsalariosbajos" BID, 1992:9). Expresadosin circunloquios: os trabajadoresson expulsados de anterioresocupaciones en elmercado formal,y luego algunos de ellos son contratadosen condiciones degradadasde empleo y de salario.Se estariaasi en presenciadel desarrollode un nuevo mercadode trabajoque va mas allAde la diferenciacibn radicional ntre sector formaly sectorinformaly que combina ingredientesde ambos: agencias estatales y multilateralesyempresas capitalistasen el financiamientoy ejecuci6n de las obras -es decir, sectorformal- sustentadas en fuerzade trabajocontratadade acuerdo con patrones informa-les: inestabilidadlaboral,salarios debajo del minimo,ausencia de proteccibn legal,inexistencia de organizacibnsindical.

    Los comentariosanterioresno desconocen los resultadospositivos que emergende algunos programas sociales en la definici6n de mecanismos compensatorios desituaciones criticas, pero llama la atenci6n sobre la magnitudde los obstaculos queesos programas deben enfrentar obstaculos que emergen del esquema global dereformulacion e la economiay de la intervenci6n statalque define este tipode politicasocial, mucho mas que de las limitaciones ecnicas de los programaso de los "erroresdel pasado".Con estos alcances, son legitimas las preocupaciones por la eficacia de laspoliticasparaIlegara sus destinatarios,porla eficiencia en el uso de los recursos, porladescentralizaciony la participaci6n frente al centralismo, a burocratizaci6n, l derro-che de los esquemas anteriores-. Deberiatenerse en cuenta, sin embargo, que delmismo modo que en el universalismode las politicassociales de aquellos esquemashubo tanto de retoricacomo de realidad, el 6nfasis presente en la eficiencia y laselectividades mas facilde advertir n los papeles que en los hechos. Lapreocupaci6nporexcluirde la captacion de los beneficios a los "nopobres"se traduce mas frecuen-temente en dejarafueraa muchos de los pobres. La mediacibncorporatista,deforma-ci6n tipicade la politicasocial en el esquema keynesiano-fordista,iene su correlatoenel clientelismoy laneobeneficenciacomodeformaciones ipicasdel esquema neoliberal.Los incidentesque rodean lagesti6n de algunosfondos de inversion ocial (Nicaragua)o de asistencia social (Argentina) la faltade auditoriasde la asignacion de fondos decombate a lapobreza,sugierenque el problemade lacorrupcibnpuede presentarseencualquieresquema de politicasocial. La transparenciade los actos de gobierno y la

    responsabilidadde los funcionariosdependen de las estructuraspoliticase instituciona-les mucho mas que de disenos tecnicos de politicassectoriales.

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    El 6nfasis neoliberalen la privatizacion e los programassociales y la prestaci6nde los servicios -a su turnopartedel enfasis en la privatizaci6n mpliade la economia yla desregulacion- planteacomo un problemade dificil oluci6n la compatibilizaci6ndelos criteriosde rentabilidad omercialque orientana las empresas que quedan a cargode las prestaciones, con los criteriosde equidad que se supone presiden el disefio delos programas y servicios.Se senal6 anteriormente ue el concepto mismo de serviciosocial resulta cuestionado y reemplazado porel de operaci6ncomercial.Laregulacionestatal de las empresas privadases el recurso mas evidente paraprevenir extralimitacionesy garantizaruna prestaci6n adecuada; sin embargo eldesmantelamiento de los mecanismos institucionales de regulacidn en aras de lamodernizaci6ny reformadel estado y la institucionalizaci6n e la ideologia neoliberalhan conducido a que la mayoriade las agencias estatales de la region carezcan demedios, o de interes, en este particular.Al contrario,Costa Rica presenta un casoilustrativo e los resultadosque se pueden obtenerde un sistema pOblicode asistenciay promoci6nsocial cuando los criteriosde eficienciason encarados desde la perspec-tivade la equidad.Se calculaque el subsidiopOblicodirecto a traves de los programasde salud, educaci6n, vivienda,alimentaci6n,seguridad social y agua y alcantarilladohan reducidola pobreza total en dos tercios(Taylor-Dormond,991).Elesquema neoliberalpone enfasis en la participaci6nde los usuarios;se asumeque un involucramiento e la gente en los proyectos ofrece mas perspectivas de exitoque un diseno verticaly centralista12. e ha senalado ya, sin embargo, que esta tienelugarantetodo en ladimensi6noperativade los programas,abonando la idea de que laapelaci6n al involucramiento e la gente obedece no solo a un afan democratizador,sino asimismoa lanecesidad de reducir os costos operativosmediante el uso de manode obra gratuita.Esto no deberia impedirreconocerque, en esta apelacion a la partici-pacion, el esquema neoliberalde la politicasocial se sirve de experiencias exitosasrecogidas en anos recientes en materiade involucramientoe organizaciones de basecomunitaria n el enfrentamiento e su problematica ocial local.Asimismo,el recursoaestructurasorganizativas n las que lafamiliaasume unpapel central,dota de mayoresperspectivas de eficacia a los proyectossociales (PNUD,1991b;Esteinou,1994). Estose traducemuyfrecuentemente,ya se vio,en mayorcarga laboralparalas mujeresy enla consiguiente reproduccionde las desigualdades de genero en los programas demodernizacionneoliberal.Perotambiendejaun saldo importante n materiade concien-cia y experienciaorganizativa, puede inclusoconvertirseen el puntode partidade unaperspectiva criticade la problematica ocial local e inclusomas amplia.Es importanteinembargoevitar n este aspecto unenfoquesimplista.Reconocerlas limitacionesde los esquemas participativosdentro del disefo neoliberal de laspoliticas sociales no deberia soslayar su virtualidadpara poner en evidencia ante lagente la importanciade la organizacion y del esfuerzo conjunto y directo en elenfrentamiento los propios problemas;su potencialidaden lagestaci6n de liderazgosde base; el entrenamientode la poblaci6ncon menores recursos en las practicas degesti6n, porcircunscritasque 6stas sean.Es dificil ormarseun panoramaampliodel funcionamientode los programasdeinversionsocial. Buena parte de las "microempresas"on actividades unipersonales

    12Vid,porejemplo,Kottak1985);Uphoff 1985).

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    muy inestables, en general desempenadas en situaciones absolutamente precarias,carentes de condiciones empresarialesminimas13.Algunosde los destinatarios de losprestamos y asesoramiento tecnico han logrado salir adelante, y mantienen viva laesperanza y la plausibilidadde los argumentosen favor de este tipo de programas.Lamentablemente,de los fracasos y los fracasados no se escribe la historia,de maneraque es todavia imposibleestablecer la representatividadde los casos exitosos, sobretodo en t6rminosde sustentabilidadde las actividades emprendidas.Enparticular,asevaluaciones de estos programasdestacan las dificultadesde estas "empresas"paraincorporarsea escenarios de competitividad n los que casi siempre resultanconfina-das a la subordinaci6ny lamarginalidadPNUD,1991b;CEPAL, 992d;Szekely, 1993).Enel esquema neoliberal a politicasocial se relaciona con la politicaecon6micapor una via eminentementepasiva: liberarrecursos financierospara la acumulaci6nyprevenir ensiones sociales en situaciones limite.Ahora bien: ,quienesse apropiandeesos recursos? ,Sedestinanefectivamentea la acumulacion?6Que papel desempenael estado en la transferenciade los recursos hacia determinados actores econ6micos?Estos son interrogantesconspicuamente ausentes en los analisis prevalecientes de lapoliticasocial; sus respuestas contribuirian que pudieramosformarnosun panoramamas acertado de lo que esta ocurriendoen el terrenosocial y su impacto sobre eldesarrollo.Lamismaconceptualizaci6nde lapolitica ocialen su reformulaci6neoliberalcomo una dimensi6ndel gasto y no de la inversi6n ugiere una clararedefinici6nentreganadores y perdedores, donde las politicaspublicas,y en definitiva l estado, desem-penan unpapel tantoo mas decisivo que el propiomercado. Laintervenciondel estado-en lafijacionde tiposde cambiorezagados, altastasas de interesy diseho de sistemastributariosregresivos; aperturaexterna indiscriminaday asimetrica; subsidios a lainversion inancieraexternade corto plazo y a las importaciones-incide directamenteen el nivel de empleo de la fuerzade trabajoy del capitalproductivo,en la competitivi-dad externade laproduccion ocal,en lageneraciono fortalecimiento e comportamien-tos rentistasy especulativos y, porconsiguiente,en la distribucionde los ingresos y enla produccionde riquezay de pobreza. Enparticular,a conjugaci6nde sistemas tribu-tariosregresivosy contracci6nde las politicassociales define un escenario doblementeinequitativopara los grupos de ingresos medios y bajos: estan obligados a contribuirproporcionalmentemas a un estado que funcionacada vez menos en su beneficio.La hipotesis de que la reactivaci6ny crecimiento generan por si mismos unaumentodel empleo y el abatimientode la pobreza no resiste la confrontacioncon losdatos. Al contrario, o que surge de la evidencia latinoamericanaes que el empleo,cuando crece, lo hace a un ritmo nferior ue el productoy el incrementode la poblaci6nactiva,y los salariosreales se mantienendeprimidos Vilas,1994b). Mas aun, el mayorcrecimiento del empleo tiene lugar en el sector informal,con elevados niveles deprecarizacion(PREALC, 993b; PNUD,1993). Contrariamente lo que habriapodidoesperarse, el paso de un entorno de crisis a otro de reactivacion no se tradujoenmejorassociales sustantivas. Laelevacion de los niveles de productividady la recupe-raciondel crecimientono hangenerado elevaci6nequivalenteen el nivel de empleo yenlas condiciones de trabajo.Parece claro que el efecto de derrame no se generaespontaneamente, sino que es el resultado de la intervenciondel estado a traves de

    13Vid,porejemplo, Lewin 1991) parael caso de Colombia;Cabal (1992, 1993) para el de Republica Dominicana.

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    politicas especificas que expresen las demandas de sectores ampliosde laciudadaniaempobrecida.Frentea estas rigideces del mercadoy al sesgo de las politicaspOblicas,es pocolo que la politicasocial, incluso en sus mas altos nivelesde elaboraci6ntecnica, puederealizar ambi6nen materiade legitimaci6ndel orden social. Sin desconocer su impactoen la generaci6n de comportamientosaquiescentes o positivos en franjasdelimitadasde la extremapobreza siempredependientes de la asistencia oficial,el objetivocentralde las politicas parece consistir fundamentalmenteen la prevenci6n de situacionessociales criticasque podrianconducira conflictos abiertosy en asegurarla gobernabi-lidadde esa poblacion.Si en el esquema keynesiano-fordistaa politicasocial desem-pefaba una funcionde promocibny de distribuciOnecundaria de los ingresos, en elmodelo neoliberalqueda practicamenteconfinadaa preveniro apagar incendios. Enconsecuencia, resultasubordinadaa, o a la derivade, lacoyunturapolitica.

    La situaciones particularmente omplicadaen loque toca a los nuevos pobres: lagente que ingres6al mundode lapobrezadurante a d6cada de 1980como efecto de lacrisisy el ajusteneoliberal.Losestudios referidosmas arriba enalan que en su mayoriase tratade trabajadoresque perdieron u empleo porla recesion, las privatizaciones, adesregulaci6n de la economia: sobre todo trabajadores calificados, profesionales,pequenos empresarios, mujeres.No basta con decir que estos latinoamericanossonvictimas de los "erroresdel pasado" -el proteccionismo, la regulaci6n estatal, lossubsidios, las politicasde pleno empleo...-. Lo ciertoes que fuerongenerados por unesquema econ6mico que ya no existey carecen de inserci6nen el que hoytenemos. Lareversionde su situaci6ndemandamuchomas que programasde empleo de emergen-cia o fondos de inversi6nsocial para microempresas.No deberia extranar,en conse-cuencia, la agresividado la bOsquedade confrontacionque se detecta en los compor-tamientos individualesy colectivos de buena partede los "nuevospobres",en contrastecon la pasividady la "cultura e sobrevivencia"de los pobres estructurales Cordero,1991; Halperin,1993). No se trata simplemente de sobrevivir,sino de recuperar loperdido,en unabOsquedadonde la frustraci6n el enojose fusionancon la ingenuidad.Lagestacion de nuevas formasde colaboraciony solidaridadentrelos que perdieronseconjuga con laconfrontacion los que auntienen: "Nopodemos hablarde tomarnosdela mano y ser amigos, cuando tO ienes untrabajoy yo no"14.IV.Consideraciones finales

    6Es este un panoramacatastrofista,reduccionista,o simplemente acertado? Ladescalificacionque hastahace algunosaAoshacianlos ideologos del neoliberalismodeeste tipode razonamientosy de los llamados de atenci6n formuladospor profesionalesmucho mas competentes en materiade inteligenciay seguridadha sido desvirtuadaporlos acontecimientos sobrevinientes.Apenas sofocado el intentomilitarde febrero de1992 en Caracas, RobertGates, entonces directorde la CentralIntelligence Agency(CIA)de Estados Unidos,comento: "...losacontecimientosrecientes en Venezuela dantestimoniode que incluso las democracias mas estables... son vulnerables cuando se14Declaracionesde unamujernegraen untugurio e LosAngelesen visperasdel segundo proceso en elcaso RodneyKing:"Thereas tobe some economicandeducationalustice.Wecan'ttalkaboutholdinghands andbeingfriendswhenyouhave a joband Idon't"TheNew YorkTimes, bril18, 1993,A1),

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    enfrentancon presiones generadas porel malestarsocial"15.Explosionessociales en laArgentina;alzamientos rurales en Mexico;huelgas obreras y campesinas en Bolivia,Ecuador y Paraguay;autogolpe militar n Peru;crisis social y politicaen Venezuela;malestarobreroen Chile: odo esto parece sugerirque, en este terreno, os espias sabenmas que los tecn6cratas. En todo caso, el llamado de atenci6n de la SecretariaPermanente del SELA,en el sentido de que el deteriorodel nivel de vida de AmericaLatinapuede afectar la gobernabilidadde la sociedad, se hace eco de un panoramasocial crecientemente conflictivo16.

    Precarizaci6n,violencia,tugurizacibn, nseguridadpersonal, desigualdad socialcreciente, formanparte de los resultados de la crisis de la decada pasada y de lossesgos sociales de las politicasadoptadas paraenfrentarla.Lareactivacionecon6micaposterioral ajuste ha dejado, hasta ahora, un tendal de victimas en la pequena ymediana empresa, en los asalariados,las mujeres,las comunidades rurales, os ninos.Se puede aducirque el crecimientorecientede lapobrezaes un efecto de la crisis masque de las politicasneoliberales;pero es dificilsostener la eficacia de esas politicaspara revertir sa situaci6n,y puede argumentarse,en cambio, su contribuci6n a suconsolidacion y agravamiento.En particular,destaca la ineficacia de los enfoquesinspiradosen el neoliberalismopara reducir a profunda,y aparentementecreciente,polarizacionsocial. Nuevamente, puede argumentarseque la equidad no constituyeuno de los objetivosdel neoliberalismo; e acuerdo con este enfoque, ella es en el mejorde los casos, una resultante del funcionamientodel mercado. Pero en sociedadessignadas por desigualdades profundas, a inerciadel mercado conduce a ahondarlapolarizaci6n,con efectos negativos sobre la acumulaci6n,sobre la capacidad estatalpara extraer y movilizarrecursos y para definirobjetivos que sean efectivamentenacionales. Desde perspectivas te6ricas disimiles, se considera que en la base delcrecimiento de la pobreza se encuentra la profunday creciente desigualdad social(Brodersohn,1992;Vuskoviq,1993).Elimpactode este escenario social sobre las perspectivas de democratizaci6nygobernabilidades facil de discernir.Como bien saben los antropologos,las sociedadesse construyensobre la base de sistemas implicitosde reciprocidad; a gente entregaaquiescencia, trabajo, ributos,honores,a quienes detentan las funciones de autoridady prestigio,a cambio de seguridad,comida,respeto, perspectivas de futuroy cosas porel estilo que estima valiosas. Enlas sociedades modernas,los ciudadanos se vinculancon el estado y las estructurasde podera traves de cuatro institucionesprincipales: aescuela, el hospital, el plan de obras publicas, la policia. La conjuncion de crisis yneoliberalismohan conducido a la contracciondrasticadel plan de obras, al deteriorode la educaci6n basica, a la crisis de los hospitales. Empleo, cobertura escolar yatenci6n en salud caen verticalmente.La policia resulta en consecuencia el mediosobrevivientede relacionamientodel estado con los ciudadanos. En estas condicionesla gobernabilidadpuede ser rescatada bajoel imperiodel control,pero la democraciase queda porel camino17.

    15 ElFinanciero,4 de marzode 1992.16 LaJornada,1 de juniode 1994.17Es sugerenteque la reacci6n nicialdel presidenteCarlosMenemde la Argentinaras las explosionessociales en varias provincias,haya sido la creaci6n de una "supersecretaria"e seguridad encargada de la

    coordinaci6ncentralizadade todas las fuerzasprovinciales federales de seguridad,y de rApidodespliegue(Clarin, 9de julio1994).Lapolitica ocial se descentraliza l mismo iempoque la seguridadpolicial e centraliza.

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    Un censo reciente de la poblaci6ncarcelariade Brasilreveloque el 95 % de losmas de 126.000 reclusos en todo el pals vivian en extrema pobreza antes de sudetencion. De acuerdo con este estudio el "preso tipico"brasilenoes varon, negro,analfabeto o semianalfabeto,y no tiene medios para pagar un abogado; el delito masfrecuentees robo o hurto'8. ,Estamos egresando,en laAmericaLatinade visperas delsiglo XXI, las classes dangereuxde los iniciosdel capitalismo ndustrial?Los desafios a los que se enfrentahoyla politicasocial son enormes,y es legitimopreguntarsesi la propiapoliticasocial estara en condiciones de encararlos con exito.Ladiscusi6n precedente senala que existe un espacio relativamenteamplio para elmejoramientoecnico de la politica ocial del modeloneoliberaldentrode los margenesde este, que podria ncrementarensiblemente su eficacia-supresion de los fenomenosde clientelismo y particularismo, liminaci6no acotamiento de la corrupcionde losfuncionarios,auditoriaefectiva de los programas, mayor espacio a la participacionautonomade los interesados,entreotros-. Sinembargonuestra misma discusiOn efal6que, mas alla de deficiencias en el diseno y ejecuci6n, las limitacionesde la politicasocial actual derivan del propio modelo de acumulacion del que forma parte: sudinamicamarginadora de creciente desigualdad. En esta lineade razonamiento, osesfuerzos por mejorar a eficacia de las politicassectoriales deberian ser encaradoscomo parte de un rediseno del esquema global. Esto, se adviertefacilmente, implicaesfuerzos de tipomacropolitico, n lamedidaen que el presente esquema de acumula-ci6n se asienta en una correlaciOnde fuerzas sociales y, en particular,en unainstrumentaci6n el estado y sus agencias en beneficio de actores sociales determina-dos, que se muestranpoco interesadosen una modificacionde este tipo.Entretanto, lahondamientode las desigualdades sociales tensiona de manera incremental a estabi-lidad de las institucionesdemocraticasy mantieneviva la tentacionautoritaria.

    18 Excelsior, 9 de agosto de 1993.

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    La politica social se enfoca como una di-mensi6n de los esquemas macroeconomicos ymacropoliticos de acumulaci6n y de legitimaci6nexplicita o implicitamente ejecutados por las poli-ticas pOblicas. Tras discutir los que se considerarasgos centrales delpasado esquema keynesiano-fordista en sus particulares versiones latinoameri-canas, se analiza la politica social del esquemagenericamente denominado neoliberal. Privatiza-cidn, focalizacion y descentralizacidn son soste-

    nidas como sus caracteristicas operativas princi-pales, en un diseno que asigna prioridad a lasconsideraciones financieras por encima de lassustantivas, y que genera un efecto de exclusionsocial mas fuerte y dinamico que el efecto decompensacidn pretendido por las politicas socia-les. El 6nfasis en la pobreza "critica" "extrema"se interpretacomo un medio para encarar situa-ciones consideradas conflictivas.

    SUMMARYSocial policy is approached here as onedimension in macroeconomic and macropolitical

    design of accumulation and legitimation that areexplicitly or implicitly enforced through publicpolicies. After discussing some core features ofthe keynesian-Fordist design in its specific LatinAmerican versions, the social policy of the so-called "neoliberalscheme is analyzed. It s arguedthat its main working characteristics are

    privatization, focalization and descentralisation,within design thatprioritize inancial ssues abovesubstantive ones and produces a social exclusioneffect greater than the compensation effectintended through social policies. Emphasis on"critical'or "extreme" overty is understood as ameans to confront those situations that are con-sidered as a possible source of conflict.

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